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The Cibelis Newsletter – Issue 2 1

THE CIBELIS NEWSLETTER

ISSUE 2

MESSAGE FROM THE CHAIR HOLDER

Cari lettori,

benvenuti al secondo numero della CIBELIS Newsletter.

Durante il primo anno del progetto (settembre-agosto 2015), l’attività di ricerca della Cattedra Jean Monnet si è concentrata sull’impatto dell’attuale instabilità politica ed economica nell’Unione europea sui cittadini. I risultati sono stati pubblicati in articoli apparsi su riviste di settore e presentati nell’ambito di seminari e conferenze rivolte a studenti, avvocati, ricercatori e, più in generale, alla società civile. La newsletter costituisce un altro importante strumento per sensibilizzare i cittadini rispetto ai numerosi benefici offerti dall’ordinamento giuridico dell’Unione europea ed è per questo motivo che, a partire da ottobre, essa avrà cadenza quadrimestrale. La sua realizzazione è il frutto dell’impegno dei membri di CIBELIS e dei dottorandi che li affiancano nell’attività di ricerca e disseminazione. Un particolare ringraziamento a Giacomo Di Federico che mi ha aiutato a curare questa newsletter.

Lucia Serena Rossi

EU LEGISLATION: RECENT DEVELOPMENTS

Access to healthcare and non-discrimination in the European Union

On the occasion of the European Patients’ Rights Day (12 May 2015), the European

Commission published a factsheet entitled “10 benefits the EU brings to patients”. The document recalls the principles governing the action of the EU institutions in the field of healthcare and lists the advantages that EU citizens can expect. On the one hand, the Treaties and the Charter of Fundamental Rights prescribe: a high level of health protection; the right to benefit from medical treatment; access to healthcare - preventive, diagnostic and curative treatment regardless of financial means, gender or nationality. On the other hand, individuals (EU citizens, third country nationals affiliated with the healthcare system of one Member States, stateless persons, refugees and even asylum seekers) are entitled, inter alia: to receive healthcare when visiting another EU country (European Health Insurance Card); to be reimbursed for healthcare sought in another EU country and to be treated by qualified healthcare professionals.

However, the regulatory differences in the Member States accrue the gap between theory and practice when it comes to protect the rights of patients. In this sense, the 2002 European Charter of Patients’ Rights (largely based on the 1994 World Health Organization’s Declaration on the Promotion of Patients’ Rights in Europe) was precisely intended to act as a tool for harmonization of national health systems in order to guarantee the effectiveness of a number of basic rights. Most notably the document insists on the need to ensure access to preventive care, adequate health treatment without discrimination on the basis of financial resources, place of residence, kind of illness or time of access to services and administrative and judicial review mechanisms.

Notwithstanding these and other efforts, the protection of patients’ rights is still very problematic, especially the right to equal treatment. As a matter of fact, both healthcare users and healthcare providers in


Europe have reported numerous cases of discrimination; namely: refusal of treatment; delay of treatment; experiences of undignified treatment and stereotyping; malpractice; lack of informed consent. This is particularly true for individuals who share more than one protected characteristic, such as age, sex, sexual orientation, disability, race, ethnicity and religion (so-called multiple discrimination). Multiple discrimination in access to healthcare, however, is not regulated at the EU level, and is very rarely addressed in the domestic legislation of the Member States.

Although refusal of treatment can be justified on certain grounds (e.g. full capacity, excessive workload or failure to establish the necessary doctor-patient relationship), general practitioners and hospitals are known to refuse treating migrants for lack of the necessary documentation (especially when pressurized by immigration authorities), because of insufficient knowledge of the official language, or simply by reason of their religion. Roma and Muslim women are often given inadequate information on the assumption that they are uneducated and thus unable to understand and communicate their health problems. Older people, especially if with a migrant or ethnic minority background, are frequently accused of feigning their problems. And in the case of persons with disabilities, healthcare personnel tends to address their parents.

These conducts, of course, can lead to medical errors or errors in treatment, and certainly constitute a violation of the patient’s basic rights. And yet, discrimination in healthcare on the grounds of religion or belief, disability, age and sexual orientation is not prohibited under EU law neither under the Racial Equality Directive (Directive 2000/43/EC), nor under the Gender Equality Directive (Directive 2004/113/EC). In addition, the term multiple discrimination is

not used in legally binding EU legislation and the relevant claim has rarely been raised before – and in any case never upheld by – the Court of Justice of the European Union.

Above and beyond the measures that can be adopted by the single Member States (e.g. free linguistic assistance and translation; psychological support for people with sensory and/or intellectual impairments, training, etc. ), the Union should take immediate action to elaborate a more consistent and effective normative framework to contrast discrimination, and especially multiple discrimination, in access to healthcare. In this regard, the European Commission should revive the 2008 proposal for a Horizontal Directive extending the material scope of the provisions against discrimination on the grounds mentioned in the Employment Equality Directive (religion or belief, disability, age or sexual orientation) to all areas covered by the Racial Equality Directive, including Healthcare. Unfortunately, however, the proposal has meet the opposition of the EU Council. Although legislation with a general scope of application would be preferable, a dedicated healthcare directive could represent a valid alternative. Either way the current political impasse should readily be overcome by the governments of the Member States if Art. 19 TEU, read jointly with Art. 35 of the Charter of Fundamental Rights, is to be taken seriously.

Giacomo Di Federico

La nuova Agenda Europea per l’Immigrazione: più Unione in questa Europa?

“Non c'è abbastanza Europa in questa Unione. E non c'è abbastanza Unione in questa Unione”. Così il Presidente Junker durante il suo discorso sullo Stato dell’Unione 2015 ha indicato la necessità di far diventare la questione dei rifugiati una priorità assoluta


dell’UE. L’amarezza con cui il Presidente si è espresso deriva dal fatto che, da quando il 13 maggio scorso è stata presentata l’Agenda Europea per l’Immigrazione (COM(2015)240 final), si sono verificati episodi che sembrano indicare l’esistenza di due binari su cui Stati Membri e Unione Europea procedono senza però incontrarsi. Da una parte, sono stati innalzati muri reali e ideali per fermare i migranti, dall’altra i ministri europei hanno operato in comunanza di obiettivi e strategie per la costruzione di una politica comune in materia. Infatti, a partire dalla comunicazione presentata a maggio, l’Unione ha adottato una serie di misure particolarmente rilevanti in tema di immigrazione che hanno come punto di riferimento proprio l’Agenda Europea.

Il progetto prevedeva la necessità di intensificare i rapporti con i Paesi terzi grazie a un maggiore impegno dei funzionari di collegamento europei per l’immigrazione, al fine di raccogliere, scambiare e analizzare informazioni utili per lo smantellamento delle organizzazioni criminali che ruotano intorno ai trafficanti di migranti. Il 27 maggio è stato dunque presentato un Piano d'azione dell’UE contro il traffico di migranti (COM(2015) 285 final) che è stato reso operativo dal Consiglio Affari Esteri dell’Unione riuniti a Lussemburgo il 22 giugno (Decisione PESC 2015/972), tramite l’istituzione della missione navale Eunavfor Med. Il principale obiettivo della missione è operare contro i trafficanti di esseri umani nel Mediterraneo attraverso tre fasi distinte. La prima prevede innanzitutto uno scambio di informazioni d’intelligence e un’attività di pattugliamento rafforzata nell’area sud-centrale del Mediterraneo coordinata dalla Marina italiana. La seconda fase si concentra sulla ricerca e, se necessario, sull’inseguimento di navi sospette in alto mare, mentre la terza consentirebbe il sequestro e lo smantellamento delle barche dei trafficanti in acque territoriali libiche. Questi ultimi due momenti dovrebbero essere preceduti da

una risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU e dal consenso da parte degli Stati costieri interessati.

In secondo luogo, l’Agenda prevedeva la necessità di adottare un manuale sul rimpatrio e monitorare l’attuazione della direttiva rimpatri, rafforzando Frontex e triplicando la presenza in mare tramite le operazioni Poseidon e Triton. Attualmente, la Commissione sta lavorando ad una raccomandazione (C(2015) 6250-DRAFT) indirizzata agli Stati membri contenente linee guida e best practices per garantire l’attuazione della direttiva 2008/115/CE salvaguardando i diritti dell’individuo e il principio di non-refoulement. In questa prospettiva, la Commissione ha presentato una proposta di regolamento per l’individuazione di una lista comune di Paesi d’origine sicuri (COM(2015) 452 final) che permetterebbe, in caso di domande presentate da cittadini di questi paesi, un più rapido ritorno nei casi in cui le valutazione delle singole richieste confermassero la mancanza di diritto d’asilo.

Per garantire una riduzione dei morti in mare, l’Agenda prevede l’intensificazione delle capacità operative di Frontex alla stregua del Regolamento 656/2014 che aveva già inserito il principio del salvataggio in mare come punto cardine dell’azione dell’Agenzia accostandolo alla protezione delle frontiere. La prospettiva adottata dalla Commissione è quella di consolidare entro il 2016 una norma sulla gestione delle frontiere che copra tutti gli aspetti della gestione delle frontiere esterne dell’Unione. Inoltre, si prevede di inaugurare l’iniziativa “frontiere intelligenti” per rendere più efficaci i valichi di frontiera, agevolare l’attraversamento dei viaggiatori regolari e rafforzare la lotta contro l’immigrazione irregolare, creando un registro di tutti i movimenti transfrontalieri di cittadini di paesi terzi. Inoltre, a novembre partiranno negli Stati membri in prima linea le operazioni presso i cosiddetti hotspots


dove lavoreranno Easo, Frontex ed Europol per condurre con rapidità le attività di identificazione, registrazione e rilevamento delle impronte digitali dei migranti in arrivo e per coordinare le attività di rimpatrio.

La Commissione ha proposto per la prima volta l’utilizzo del meccanismo di risposta di emergenza previsto dall’art.78 (3) del TFUE per creare un sistema temporaneo di distribuzione di tutti coloro che necessitano chiaramente di protezione internazionale (in particolare siriani, eritrei e iracheni) da uno Stato all’altro dell’Unione per assistere Italia e Grecia. Il progetto iniziale, adottato dal Consiglio il 14 settembre (Decisione 2015/1523), prevedeva il trasferimento di 40.000 richiedenti asilo nel corso dei prossimi 2 anni, pari a circa il 40% del totale. Il numero di persone di cui gli altri Stati dovrebbero farsi carico si fonda su un criterio di ripartizione calcolato in base a criteri oggettivi, quantificabili e verificabili, quali popolazione, PIL, tasso di disoccupazione, numero di richiedenti asilo e numero di rifugiati reinsediati negli ultimi anni. Il 9 settembre la Commissione ha però ampliato l’idea originaria, prevedendo il trasferimento di altre 120.000 persone da Italia, Grecia e Ungheria. Il 22 settembre, dopo il parere positivo del Parlamento Europeo (Parere 2015/2126(BUD)), il Consiglio ha adottato una decisione (Decisione 2015/1601) che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia (15.600), della Grecia (50.400) e di altri Stati membri in prima linea per coloro che sono arrivati o arriveranno in Europa tra il 15 agosto 2015 e il 16 settembre 2017.

Questo schema dovrebbe rappresentare il precursore di una soluzione duratura. Entro il 2015 la Commissione si è infatti impegnata a presentare una proposta legislativa per mettere in pratica un sistema di reinsediamento e soprattutto uno di ricollocazione, obbligatorio e azionabile automaticamente, per distribuire i richiedenti

asilo in caso di afflusso massiccio. È dunque evidente che questo è il punto politicamente più importante della nuova Agenda e, infatti, ha subito molte critiche, soprattutto dal fronte dei paesi dell’Europa dell’est. In questo ambito è infatti necessario operare un bilanciamento tra responsabilità e solidarietà che forse alcuni Stati non sono in grado di gestire, preferendo sostenere di non considerarsi un paese in prima linea e di non voler beneficiare del regime di delocalizzazione.

Il fenomeno migratorio è al tempo stesso un’opportunità e una sfida per l’UE. Prima di tutto, è una sfida di politica interna in quanto induce ad avviare una profonda riflessione sul rispetto del principio di solidarietà più volte richiamato nel Trattato di Lisbona. In tale prospettiva, la seconda parte dell’Agenda riguarda la proposta di un nuovo sistema per il riconoscimento del diritto di asilo europeo. Questo è certamente un passo avanti verso il superamento del regolamento di Dublino, divenuto ormai obsoleto, ma bisognerà capire se gli Stati europei riusciranno a far valere quei principi di unità e solidarietà che sono alla base della costruzione europea o se resteranno ancorati ai propri egoismi nazionali. Infine, i temi dell’immigrazione rappresentano anche un’opportunità perché ciò può rappresentare il trampolino di lancio di una politica estera comune dell’Unione europea. Infatti, la crescente consapevolezza che la migrazione è una componente fondamentale della politica di sicurezza e di difesa comune può aiutare nella costruzione di una politica più coerente e coesa che permetterà all’Unione di acquisire maggiore forza nello scacchiere internazionale.

Susanna Villani

Riga 2015: il punto sulla Eastern Partnership

Il 21 e 22 Maggio 2015 si è tenuto a Riga l’annuale Summit sullo stato del Partenariato


Orientale a cui hanno partecipato i rappresentanti dell’Unione Europea, i capi di stato e di governo degli Stati Membri nonché i capi di stato e di governo dei paesi aderenti (Armenia, Azerbaijan, Bielorussia, Georgia, Moldavia e Ucraina). La partecipazione al Summit è stata estesa ad una serie di attori istituzionali afferenti a diversi livelli di governo (rappresentati del PE e del Comitato delle Regioni; il Comitato Europeo Economico e Sociale; BEI e BERS; Conferenza delle Autorità Locali e Regionali del Partenariato Orientale), coinvolti direttamente nella realizzazione della politica di vicinato orientale. La dichiarazione congiunta firmata a margine del summit dai partecipanti ai lavori è il frutto di una serie di eventi contingenti che hanno imposto un ordine di priorità degli argomenti. Non è un caso, dunque, se durante i lavori preparatori e nell’intero corso del summit l’agenda di lavoro sia stata dettata dalla necessità di fare il punto sulla situazione geopolitica nell’Europa orientale e sullo stato di avanzamento della Politica Europea di Vicinato. Ucraina, Georgia e Transnistria rappresentano una minaccia reale alla stabilità dell’intero continente europeo e le recenti e ripetute violazioni dell’integrità territoriale di questi paesi dimostrano quanto gli equilibri in gioco sul fronte orientale siano quanto mai vulnerabili. La necessità, dunque, di prendere una posizione chiara e decisa da parte dei partecipanti al summit di Riga è scaturita in una serie di dichiarazioni in cui si afferma l’intangibilità del diritto all’integrità territoriale e si condanna fermamente l’annessione illegale della Crimea e di Sebastopoli ad opera della Russia.

L’Unione Europea, in accordo con quanto già enunciato nel corso del 17th summit UE-Ucraina, afferma la necessità di avviare al più presto una fase di ‘de-escalation’ nella regione del Donbass favorendo la completa attuazione degli accordi di Minsk siglati rispettivamente nel Settembre 2014 e nel Febbraio 2015. I partecipanti, inoltre,

convengono sulla necessità di approntare ogni mezzo necessario al fine di non ostacolare le operazioni di ricerca dei responsabili dell’abbattimento del volo di linea MH17, a tutt’oggi ancora non identificati. Quanto alla delicata situazione in cui versa la Georgia, la dichiarazione fa propria la richiesta di un maggiore coinvolgimento del personale OCSE di concerto con il Rappresentante Speciale dell’Unione per il Caucaso del Sud per monitorare al meglio la corretta applicazione dell’accordo sul cessate il fuoco siglato in data 12 Agosto 2008 con la Russia. Vale altresì la pena di sottolineare il riferimento alla negoziazione in corso nella regione della Transnistria, appartenente alla Moldavia. In questo contesto si registra un parziale avanzamento dei lavori dovuto soprattutto alla particolare squadra di negoziazione guidata dall’Irlanda di cui fanno parte Russia, Ucraina, OCSE, USA, UE, Chisinau e Tirasopol nonché dei successivi colloqui bilaterali, ancora in corso. Ultimate le consultazioni inerenti alla delicata situazione geopolitica dell’Europa Orientale, il summit è proseguito con l’analisi dello stato di avanzamento dei programmi messi in atto sotto il cappello del Partenariato Orientale. I progressi sono evidenziati dalla conclusione dei nuovi Accordi di Associazione con la Georgia, la Moldavia e l’Ucraina ponendo come priorità per il prossimo futuro la loro implementazione. Particolare fiducia è riposta nell’Accordo di Associazione siglato con l’Ucraina comprendente anche il DCFTA (Deep and Comprehensive Free Trade Area), che dovrebbe iniziare a spiegare i suoi effetti a partire dal 1 Gennaio 2016, invitando al contempo gli Stati Membri ad accelerare le procedure di rettifica dei trattati. Un ruolo fondamentale è svolto dai Consigli di Associazione grazie ai quali sono definiti, di concerto tra le parti, i programmi di attuazione delle riforme e gli obiettivi da raggiungere per ciascun paese candidato.


La dichiarazione congiunta ribadisce l’applicazione dell’approccio “more-for-more” che prevede l’erogazione di maggiori risorse finanziarie in misura proporzionale all’indice di realizzazione delle riforme previamente pattuite. In tema di risorse strutturali viene presentato un nuovo strumento denominato DCFTA Facility nato all’interno della SME Flagship Initiative, grazie alla stretta collaborazione tra la Commissione Europea, la BEI e la BERS, in grado di fornire assistenza finanziaria ai paesi interessati al raggiungimento degli obiettivi posti dal Consiglio di Associazione. Particolare rilevanza assume la cooperazione in materia di Giustizia e Affari Interni, Commercio, Salute e Agricoltura, nonché una sempre maggiore attenzione verso la non discriminazione, la parità dei sessi e i nuovi diritti (accesso a Internet; protezione dei dati personali; etc..). A ciò si aggiunge una marcata sensibilizzazione per il rispetto e la tutela dell’ambiente in vista del Summit CoP 21 che si terrà a Dicembre a Parigi a cui sono chiamati a contribuire tutti gli Stati, sottoscrivendo gli impegni di riduzione delle emissioni di CO2. A conclusione del documento sono inserite quattro priorità d’azione alle quali si dovranno uniformare gli sforzi per il futuro: rafforzamento istituzionale; mobilità dei cittadini; ravvicinamento dei mercati (mediante l’implementazione degli AA/DFTCA); infrastrutture. Nel primo ambito si insiste sulla necessità di rinforzare il carattere d’indipendenza degli organi giudiziari di pari passo con riconoscimento del principio di certezza del diritto. A ciò si deve aggiungere l’attuazione delle riforme che coinvolgono la pubblica amministrazione al fine di combattere con più incisività il fenomeno corruttivo e permettere al sistema paese di fornire un livello di servizi di qualità al cittadino. Anche la cooperazione in materia di protezione civile e gestione dei disastri deve essere oggetto di un rafforzamento grazie agli strumenti predisposti dai vari programmi regionali volti a limitare l’impatto

sulla popolazione e sul territorio delle emergenze e delle crisi.

Alla PESC sono attribuiti importanti risultati, in particolare nell’ambito delle consultazioni multilaterali e bilaterali che hanno portato alla partecipazione attiva da parte dell’Ucraina, Moldavia e Georgia ad alcune missioni internazionali dell’Unione Europea (EUNAVFOR Atalanta; EUFORCA; EUTM Mali). Sotto il profilo della mobilità dei cittadini sul suolo europeo è riconosciuto alla Moldavia il raggiungimento degli obiettivi previsti nel Visa Liberalisation Action Plan. Si attendono risultati ulteriori anche dall’Ucraina, Georgia, Armenia, Azerbaijan, mentre la Bielorussia sta dimostrando un effettivo interesse nel concludere i negoziati all’interno della EU-Belarus Mobility Partnership. Quanto alla partecipazione attiva da parte della società civile e dei gruppi interistituzionali nei progetti legati al Partenariato Orientale si ribadisce la centralità del Civil Society Forum e delle varie piattaforme nazionali nonché della promozione dell’Euronest Parliamentary Assembly, quale strumento d’elezione per il dialogo interparlamentare.

L’ultimo capitolo della dichiarazione è dedicato alle infrastrutture legate principalmente allo sfruttamento delle fonti energetiche e allo sviluppo delle interconnessioni tra l’Europa orientale e gli Stati Membri. Non è un caso che l’approvvigionamento energetico rappresenti una priorità delle politiche intraprese all’interno del Partenariato Orientale tenuto conto che i maggiori gasdotti e oleodotti hanno origine in Russia e attraversano il territorio ucraino, destando non poche preoccupazioni nelle fasi più acute della crisi tra i due paesi per l’approvvigionamento energetico dell’intera Unione Europea. Proprio per cercare di arginare la dipendenza quasi totale dalle fonti energetiche russe sono stati messi in campo numerosi progetti quali il Southern Gas Corridor, South Caucasus Pipeline, Trans-Anatolian Pipeline.


La diversificazione nell’approvvigionamento energetico rappresenta una strategia chiave per la stabilità e la sopravvivenza stessa dell’Unione e dei paesi limitrofi favorendo, come nella regione caucasica, investimenti e stabilità.

Il summit di Riga rappresenta sicuramente un punto di sintesi della politica europea in risposta alla crisi ucraina, culminata con la ferma condanna dell’Unione Europea e l’affermazione dell’intangibilità del principio di integrità territoriale. A ciò si aggiunge la comune volontà di attuare quel processo di condivisione di valori e prosperità che guida l’intera Politica Europea di Vicinato.

Costantino Petridis

CASE LAW OF THE CJEU

The European patent with unitary effect before the Court of Justice

In the recent Cases C-146/13 and C-147/13, both from 5th of May 2015, the European Court of Justice deals with two actions for annulment brought by the Kingdom of Spain against Regulation (EU) No 1257/2012, regarding the controversial issue of the European patent with unitary effect (EPUE). After several decades of the adoption, under International law, of the European Patent Convention (signed at Munich on 1973), all EU Member States except Spain, Poland and Croatia, adopted in February 2013 the Agreement on a Unified Patent Court. The latter constitutes an intergovernmental instrument that followed the adoption, in December 2012, of the contested Regulation (EU) No 1257/2012, aimed to provide unitary patent protection and conferring certain tasks to the European Patent Organisation (EPO). The Kingdom of Spain, which was not a participating state in the enhanced cooperation procedure for the adoption of the contested Regulation, challenged its validity. In Case C-146/13, the main

discussion concerns the conferral of powers to an international organisation such as the EPO, and the Court concludes that it has no jurisdiction over international agreements like the Agreement on a Unified Patent Court and that the contested Regulation constitutes a “special agreement” within the meaning of the European Patent Convention. Notwithstanding, the most sensitive issues are those regarding the language and translation of the arrangements for the EPUE, addressed in Case C-147/13. Since the official languages of the EPO are English, French and German, and having regard to the controversial system of automatic translations referred to in Regulation (EU) No 1257/2012, the Kingdom of Spain alleged the infringement of the principle of non-discrimination on the ground of language. The Court was rather hasty in considering whether the Treaties actually forbid this kind of discrimination. Most notably, it is suggested that, since Art. 10 TFEU and Art. 21 of the Charter of Fundamental Rights lay down the citizenship right not to be discriminated on grounds of language, the Court could and should have considered these aspects more attentively. Finally, it should be borne in mind that Art. 4 TEU on equality of Member States and national identity was not even mentioned, which reaffirms the political nature of the sensitive and long debate –now regarding the European patent– on the use and the translation into all the official languages of the EU as a problem of democracy and fundamental rights.

Juan Alberto Tormos Pérez

Un milione di firme per un’Europa della solidarietà

La crisi dei debiti sovrani e, più in generale, la congiuntura negativa che attanaglia le economie della c.d. eurozona sono al centro di un costante dibattito che vede spesso contrapposti, da un lato, l’Unione e,


dall’altro, gli Stati membri e i loro cittadini. Di recente, come dimostrato anche dal caso Pringle (ECLI:EU:C:2012:756), il loro ruolo ha acquisito una importanza sempre crescente.

L’art. 11 TUE conferisce a un milione di cittadini la possibilità di invitare la Commissione a presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, una proposta di atto giuridico che essi ritengono opportuna al fine di perseguire gli obiettivi previsti dai Trattati (cfr. Regolamento 211/2011/UE). Con la sentenza Anagnostakis (ECLI:EU:T:2015:739) il Tribunale respinge il ricorso presentato avverso la decisione della Commissione (C(2012) 6289 final) di rigettare la domanda di registrazione dell’iniziativa “Un milione di firme per un’Europa della solidarietà”. Essa mirava all’introduzione nella legislazione in materia di politica economica e monetaria (Titolo VIII TFUE) del principio dello stato di necessità in base al quale, laddove l’esistenza di uno Stato membro sia minacciata da un debito “odioso” (par. 3), l’inadempimento sarebbe da considerarsi necessario e giustificato. Tuttavia, la Commissione rifiutava di registrare e di dar seguito all’iniziativa poiché non rientrante nell’ambito delle sue competenze.

Prima di affrontare il merito del ricorso, il Tribunale verifica se l’obbligo di motivazione –particolarmente aggravato in caso di decisioni di diniego- sia stato correttamente adempiuto. Richiamata la consolidata giurisprudenza in materia, i giudici affermano che la Commissione non si è limitata a esaminare in astratto i propri poteri stabiliti nel Titolo VIII TFUE ma ha fornito elementi sufficienti sulla carenza di attribuzioni, in particolare riguardo agli artt. 122 e 136 TFUE. Se ne ricava quindi che la Commissione ha ottemperato all’obbligo di motivazione.

Il nucleo della sentenza è quindi costituito dall’interpretazione degli artt. 122 e 136 TFUE. Nel prevedere l’introduzione di misure adeguate in uno “spirito di solidarietà”, l’art.

122 TFUE conterrebbe in nuce la possibilità di ricorrere alla dottrina dello stato di necessità per evitare il pagamento dei debiti. Occorre in primo luogo ricordare, come del resto puntualmente sottolineato dalla Commissione, che la norma in commento si riferisce all’approvvigionamento di determinati prodotti, in particolare l’energia. Se è vero, come riconosciuto dai giudici, che l’art. 122 esprime il principio di solidarietà e l’assistenza reciproca tra gli Stati membri, questo assunto non può essere dilatato fino a considerarlo come base giuridica idonea per un atto volto a introdurre nel diritto dell’UE il principio dello stato di necessità. Inoltre il secondo comma della disposizione in esame prevede un obbligo positivo di assistenza finanziaria e non già la possibilità di estinguere unilateralmente i propri debiti.

Per quel che riguarda invece l’articolo 136 TFUE, mentre il ricorrente vorrebbe l’inclusione del principio dello stato di necessità tra gli orientamenti di politica economica, la Commissione avversa questa interpretazione. Secondo il Tribunale, la conseguente introduzione di un atto normativo contenente il principio di necessità, sarebbe tale da inficiare la lettera dei Trattati, alterando la natura dei poteri del Consiglio. Infine, secondo i giudici, l’atto”avrebbe in realtà come effetto di sostituire un meccanismo legislativo di estinzione unilaterale del debito pubblico alla libera volontà delle parti contraenti” (par. 58). In altre parole, il Tribunale statuisce che non è possibile adottare un atto legislativo finalizzato a modificare, se non addirittura estinguere, il debito greco. La nettezza di tale affermazione è però ammorbidita sia dall’assenza di una ulteriore elaborazione su un punto di tale importanza, sia dal contesto giuridico e fattuale della sentenza. Rimane quindi da vedere se la massima sarà utilizzata in futuro ovvero rimarrà un mero obiter dictum.


Infine, il diniego di registrazione dell’iniziativa da parte della Commissione non è neanche censurabile sulla base dell’art. 222 TFUE, per il semplice fatto che la disposizione si riferisce ai casi di terrorismo. In conclusione, il Tribunale condivide la decisione della Commissione e rigetta in toto il ricorso del ricorrente. Come valutare il caso Anagnostakis? In primo luogo, bisogna riconoscere che la sentenza in commento è il frutto (avvelenato?) del dibattito sulla crisi greca. Effettivamente, il diritto di iniziativa dei cittadini ha finora operato a corrente alternata, portando ad alcuni spunti di notevole interesse e ad altri totalmente irrilevanti. Tuttavia, il problema dell’irrilevanza, che si manifesta nello scudo del rispetto delle prerogative della Commissione, è l’aspetto maggiormente controverso. Per quanto i comitati di cittadini siano correttamente informati –e ciò lo si evince anche dalla dovizia di particolari presenti nel caso in commento- rimane nondimeno di difficile comprensione l’esatta portata dei poteri delle istituzioni. In altre parole, è pur vero che la Commissione gode del monopolio dell’iniziativa legislativa ma ciò non equivale a sostenere che essa possa proporre qualunque cosa. Inoltre, il riparto di competenze tra l’UE e gli Stati membri può sembrare ancora fumoso laddove alcune azioni sono portate avanti con vigore mentre altre rimangono nell’ombra. In secondo luogo, la sentenza ricorre ampiamente alla tecnica di interpretazione letterale dei Trattati nella misura in cui cristallizza categoricamente i poteri della Commissione la quale sembra rimanere inerte nelle scelte di politica economica e monetaria. Con ciò non si vuole argomentare in favore di una loro incontrollata espansione la quale, al contrario, andrebbe a ledere innanzitutto il principio dell’equilibrio istituzionale. Tuttavia, in passato la Corte si è dimostrata più aperta, in particolare se si pensa all’evoluzione delle prerogative del Parlamento, quando si trattava di garantire un ruolo più attivo a un’istituzione piuttosto che a un’altra.

Gli strumenti come l’iniziativa dei cittadini servono a colmare, almeno in parte, la percezione di quel deficit democratico che ancora oggi rappresenta uno degli argomenti principali degli euroscettici. Certo, probabilmente siamo ancora lontani dal vedere un atto legislativo avviato tramite l’art. 11 TUE, ciò non esclude però che in futuro possano proporsi iniziative realmente rientranti nelle prerogative della Commissione. A tal proposito, probabilmente sarebbe auspicabile un approccio più conciliante da parte delle istituzioni, altrimenti si corre il rischio di frustrare l’unico mezzo di democrazia partecipativa da parte dei cittadini. Effettivamente, nel caso in esame, sembra arduo condividere sia il contenuto che la forma dell’iniziativa. Rimane però la constatazione che è proprio grazie a questo spirito partecipativo si forma, costruisce e consolida un vero e proprio demos europeo.

Marco Inglese

Piano OMT: la Corte di Lussemburgo promuove il ricorso agli strumenti ‘anticonvenzionali’ di politica monetaria

Con sentenza del 16 giugno 2015, resa nell’ambito della causa Gauweiler e altri c. Deutscher Bundestag, la Corte di Giustizia ha dichiarato compatibile con il diritto europeo il piano OMT (ECLI:EU:C:2015:400). Il programma Outright Monetary Transactions (OMT), annunciato dalla BCE con un comunicato stampa del 6 settembre 2012, prevedeva un piano di acquisto sul mercato secondario dei titoli di Stato di quei Paesi che avevano concordato programmi di aggiustamento macroeconomico con il Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria (FEFS) o con il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES). Scopo di tale programma era proteggere il mercato dei titoli di debito degli Stati dell’euro area dalla speculazione finanziaria, che, scommettendo sul fallimento di quei Paesi, aveva provocato un artificioso


innalzamento dello spread rispetto ai fondamentali macroeconomici degli Stati in questione. Questo contesto economico altamente volatile non permetteva alla BCE di utilizzare i suoi ordinari strumenti di politica monetaria e sollecitava il ricorso ad una manovra urgente affinché l’Euro Tower tornasse a svolgere le sue tradizionali funzioni. La BCE ha comunque tenuto a specificare come il semplice annuncio di tale programma avesse di per sé ristabilito il meccanismo di trasmissione della politica monetaria. Invero, il piano OMT non è mai stato attuato, posto che l’effetto annuncio ha di per sé prodotto le conseguenze attese sul mercato dei capitali, dimostrando l’expertise della BCE nel gestire la ‘comunicazione’ come strumento non convenzionale di politica monetaria.

In ordine alla vicenda processuale in esame, quest’ultima trae origine da una serie di azioni (quattro ricorsi diretti e un conflitto tra poteri dello Stato) promosse dinanzi al Tribunale costituzionale federale tedesco nelle quali è stato evidenziato che il programma OMT, da un lato, non rientri nell’ambito delle attribuzioni conferite alla BCE e, dall’altro, violi il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri della zona euro. La Corte tedesca ha a sua volta sollevato la questione di pregiudizialità di fronte la Corte di giustizia chiedendo se i Trattati dell’Unione autorizzassero il SEBC ad adottare un programma come il piano OMT. La Corte UE si è pronunciata nel senso della compatibilità del piano OMT con i Trattati dell’Unione. Nel merito, la Corte si è focalizzata sulle attribuzioni di competenza del SEBC, sul rispetto del principio di proporzionalità e sull’osservanza dell’art. 123 TFUE. Per quanto riguarda il primo punto, la Corte, in linea con il precedente rappresentato dal caso Pringle (ECLI:EU:C:2012:756), ha seguito un criterio di tipo finalistico. I giudici hanno sostenuto come il piano OMT rientri nelle competenze del SEBC alla luce degli obiettivi che

quest’ultimo deve perseguire e dei mezzi previsti per raggiungerli; mirando a conservare una adeguata trasmissione della politica monetaria, il suddetto programma si è dimostrato idoneo sia ad assicurare l’unicità di tale politica, che a perseguire l’obiettivo principale di quest’ultima, ovverosia il mantenimento della stabilità dei prezzi. Invero, un inefficiente funzionamento dei meccanismi di trasmissione della politica monetaria può rendere, de facto, inefficaci i provvedimenti del SEBC ed inficiare conseguentemente l’unicità della politica valutaria e la capacità del SEBC di garantire un tasso di inflazione conforme agli obiettivi di medio termine.

Quanto al giudizio di proporzionalità, la Corte ha fatto ricorso al “sindacato debole” sugli atti delle autorità economiche. I giudici di Lussemburgo, dopo aver rammentato che affinché possano considerarsi proporzionali gli atti debbono risultare idonei a raggiungere i propri obiettivi e non debbono andare oltre quanto necessario per raggiungere tali scopi, ha evidenziato come il SEBC sia ontologicamente proiettato ad adottare scelte tecniche e ad affrontare valutazioni complesse; diviene, pertanto, doveroso riconoscergli un certo margine di discrezionalità. Il vaglio della Corte, dunque, può incidere in tal settore solo sul versante delle garanzie procedurali, tra le quali, un ruolo chiave viene svolto dall’obbligo di motivazione. Attraverso la motivazione, infatti, si può valutare la circostanza da cui ha preso origine la misura, l’idoneità dell’atto a raggiungere l’obiettivo e, da ultimo, il suo carattere necessario. In merito al primo punto, non emerge alcun manifesto errore di valutazione da parte della BCE; sul secondo punto, la BCE poteva fondatamente ritenere che un piano del tipo di quello annunciato fosse idoneo a mantenere la stabilità dei prezzi nella zona euro; in ordine al terzo punto, il programma non sembra andare al di là di quanto strettamente necessario, considerando che la BCE ha contemperato i


diversi interessi in gioco al fine di evitare che potessero scaturire da tale piano degli squilibri strutturali sproporzionati rispetto agli obiettivi perseguiti.

Per quanto attiene l’ultima questione sollevata dal rinvio, la Corte osserva come l’art. 123 TFUE non impedisca al SEBC di varare un programma, come l’OMT, e di applicarlo in maniera che tale intervento non produca un effetto equivalente a quello di una operazione di acquisto diretto di titoli di Stato presso le autorità e gli organismi pubblici degli Stati membri. Inoltre, non si può ricorrere a questi acquisti per bypassare il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri, visto che tale regola garantisce il fine primario di incentivare gli Stati membri ad adottare una rigorosa politica di bilancio. Ciò vuol dire che la BCE, nel momento in cui procede all’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario, deve prevedere una serie di garanzie per evitare di sconfinare nel divieto di cui all’art. 123 TFUE. A tal riguardo, la Corte sottolinea come tali operazioni potrebbero produrre un effetto equivalente a quello dell’acquisto diretto di titoli di Stato nella misura in cui gli operatori fossero sicuri che il SEBC programmi il riacquisto di tali titoli entro un certo termine e a condizioni tali da consentire a tali operatori di agire, in sostanza, come intermediari del SEBC medesimo per l’acquisto diretto dei titoli sopra menzionati. Per contro, la BCE ha chiarito come il SEBC procederà, da un lato, a rispettare un termine minimo tra l’emissione di un titolo sul mercato primario e il suo riacquisto sui mercati secondari e, dall’altro, ad evitare di annunciare in anticipo il proprio intento di procedere a simili riacquisti. Pertanto, queste condizioni di acquisto – escludendo che le modalità di emissione dei titoli di Stato vengano alterate dalla certezza che questi titoli vengano riacquistati in una fase ex post da parte della BCE – eviteranno che la realizzazione del programma OMT produca un effetto equivalente (e quindi vietato) a quello dell’acquisto diretto di titoli

di Stato presso le autorità e gli organismi pubblici degli Stati membri.

Gabriele Maria Polito

A New Opportunity for EU to Tackle Widespread Ethnic Discrimination against Roma Community?

In July 2015, the European Court of Justice delivered its first judgment on anti-Roma discrimination, under the Racial Equality Directive (2000/43/EC), in a case regarding the provision of goods and services in Bulgaria (ECLI:EU:C:2015:480). The case was referred to the European Court of Justice by the Administrative Court of Sofia in the context of a dispute between Ms. Nikolova and CHEZ RB, a Bulgarian electric company. Ms. Nikolova complained to the Bulgarian Commission for the Protection against Discrimination about the fact that CHEZ RB, the company which supplied electricity to her grocery store in Gizdova, a district predominantly populated by members of the Roma community, had fixed electricity meters at a greater height than in other Bulgarian districts, supposedly to prevent tampering with the meters and illegal connections to the electricity network. As a result of the inaccessible height of the meters, Ms. Nikolova and other customers were unable to reach them, to check their electricity consumption and consequently to control the afferent costs. After receiving a large bill, Ms. Nikolova, despite the fact that she did not belong to the Roma community, brought legal proceedings before the Bulgarian Commission for the Protection against Discrimination claiming she had suffered a discriminatory treatment, based on ethnic or racial grounds, compared to customers in non Roma districts, by CHEZ RB measure. The complaint argued that CHEZ RB’s practice of installing electricity meters out of reach of consumers only in the majority-Roma district discriminated the Roma and publicly stigmatized a whole


community as thieves. The Bulgarian Commission for the Protection against Discrimination considered that the complaint had been the victim of indirect discrimination on the ground of ethnic origin by CHEZ RB’s discriminatory practice. The Bulgarian electric company appealed to the Administrative Court of Sofia, which referred a number of questions to the European Court of Justice concerning the interpretation of Council Directive 2000/43/EC, the European Racial Equality Directive implementing the principle of equal treatment irrespective of racial or ethnic origin, as transposed by Bulgarian law, and of Article 21 of the EU’s Charter of Fundamental Rights (“any discrimination based on any ground such as... race... shall be prohibited”). However, the substantial question raised by the Administrative Court of Sofia concerned whether the CHEZ RB’s public practice constituted discrimination against Ms. Nikolova on ground of ethnicity pursuant to the European Racial Equality Directive.

The European Court of Justice found that, indeed, CHEZ RB’s practice of placing electricity meters at an inaccessible height only in a district densely inhabited by Roma was discriminatory and violated EU anti-discrimination law. According to the European Court of Justice the practice in question was “offensive and stigmatizing” for Roma community who lived in Gizdova and for the persons who, as Ms. Nikolova, “without possessing a certain ethnic origin suffer, together with the former, the less favorable treatment or particular disadvantage resulting from that measure”. With the present case, the European Court of Justice has given its first ruling on the Roma, Europe’s largest and, still, most discriminated minority. In fact, a previous Bulgarian case on the application of the Racial Equality Directive to the Roma – another case concerning the installation of electricity inaccessible meters only in districts with predominantly Roma customers – was

dismissed by the European judges since it had been raised by the Bulgarian Equality Body, with no judicial functions within the meaning of Article 267 TFEU(ECLI:EU:C:2013:48).

It is known that many Roma in the EU are systematically discriminated in areas as employment, education, healthcare, housing, access to goods and services, despite the fact that all EU Member States have forbidden direct and indirect discrimination and implemented anti-discrimination legislation in accordance with the standards set by the Racial Equality Directive and the EU’s Charter of Fundamental Rights. In light of this systematic ethnic or racial discrimination, is Nikolova’s case an opportunity to effectively contrast Roma discrimination? In this regard it can be argued that although the claim was brought by a woman who did not belong to the Roma community, the European Court made reference to the concept of “discrimination by association”, applicable to both direct and indirect discrimination. Hence, this judgment is capable of furthering the protection of the Roma community against systematic discriminations, on account of their ethnic origin, by powerful actors such as service providers or Governments.

The Court’s ruling makes it clear that such measure, with “offensive and stigmatizing” effects on the members of Roma community, “cannot be justified”. Potentially, the European Court’s reasoning – albeit admittedly confined to districts disadvantaged by service providers and leaving the final assessment of proportionality to the Bulgarian national court – paves the way for national courts to eliminate racial and ethnic discriminatory practices in the provision of public services against weak communities, such as Roma. Moreover, the judgment has a broader relevance since it acts as an important precedent for future claims against anti-


Roma discriminatory practices not only in the electricity field, but also in other areas such as employment, transport, education, housing, social protection, areas covered by the Racial Equality Directive.

Mirabela Elena Miscoci

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