1

I.- Introducción

Sabido es que el conjunto normativo integrado por la ley 24.557 y sus normas

reglamentarias, configuran el marco jurídico regulatorio aplicable a las contingencias laborales, y

que creó un sub-sistema que significó un giro copernicano de las instituciones desarrolladas legal,

doctrinaria y jurisprudencialmente en la materia que se integra con otros institutos (legislación de

Obras Sociales, Jubilaciones y Pensiones, etc.) cuyo objeto fue proveer a los trabajadores de una

protección total, y quedar definitivamente incluído en el más amplio sistema de la seguridad

social.

La finalidad del nuevo ordenamiento es la percepción automática de las

prestaciones aludidas, sin necesidad de contienda judicial: he aquí una de las notas tipificantes que

califican a todo sistema de seguridad social, cual es la “automaticidad” en el modo de percibir las

prestaciones frente a las contingencias, en el caso concreto de la ley 24.557, laborales.

Fundamental importancia y protagonismo reviste en este sub-sistema la

intervención de las Comisiones Médicas: el procedimiento previsto en la ley 24.557 para la

determinación de incapacidades hace al espíritu e ideario que inspira su creación, y para ello basta

remitirse al Mensaje de elevación del Poder Ejecutivo al Honorable Congreso de la Nación.1

El objeto del presente estudio radica en desentrañar la naturaleza jurídica de las

competencias que la LRT asigna a las Comisiones Médicas con el objeto de reflexionar sobre su

constitucionalidad, a la luz de la actual doctrina jurisprudencial acerca del ejercicio de la por

algunos llamada actividad materialmente “jurisdiccional” por parte de órganos administrativos.2

II.- Las Comisiones Médicas: Naturaleza jurídica y competencia según la ley 24.557

En virtud de la reforma introducida por el art. 50 LRT al art. 51 de la ley 24.241, las

Comisiones Médicas están integradas por cinco médicos: tres designados por la Superintendencia

de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y dos por la Superintendencia de

Riesgos del Trabajo, que son seleccionados por concurso público de oposición y antecedentes y

cuentan con la colaboración de personal profesional, técnico y administrativo.

Dependen administrativa y jerárquicamente de la Superintendencia de Fondos de

Jubilaciones y Pensiones, pero la Superintendencia de Riesgos del Trabajo ejerce acciones de

1 Cfr. “Antecedentes Parlamentarios”, LL 1966-A, pág.410. 2 No nos adentraremos en otra de las más discutidas cuestiones relacionadas también con este tema y que tiene que ver con la constitucionalidad de la sustracción a la justicia provincial de la resolución de las controversias entre trabajadores y empleadores por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales a favor de la justicia federal pues, por un lado, la cuestión se encuentra ya resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación2 y por otro, el debate sobre esa cuestión excedería el límite material del presente. Por ello, sólo nos detendremos en el análisis de las potestades de las Comisiones Médicas, y su carácter, y el eventual cuestionamiento a la luz de nuestra Constitución Nacional, tomando como guía la interpretación jurisprudencial actual.

2

control y supervisión de los trámites laborales que ante ellas se cumplen y capacita en forma

específica a sus integrantes.

Ambas superintendencias, son entidades autárquicas, y en tal concepción, las

Comisiones Médicas actúan como verdaderos “órganos” dentro de las mismas, por lo que, sus

integrantes, revisten el carácter de funcionarios o empleados públicos.3

Las Comisiones Médicas intervienen cuando el trabajador y su aseguradora discuten:

- la naturaleza laboral de los accidentes o el carácter profesional de las enfermedades;

- el alcance y contenido de las prestaciones en especie;4

- la determinación del grado y carácter de las incapacidades que correspondan a los trabajadores

afectados por contingencias laborales.5

El art. 21 LRT precisa que, en materias de su competencia, las Comisiones

resuelven “cualquier discrepancia” que pudiera surgir entre la ART y el trabajador damnificado o

sus derechohabientes.

El decreto 717/96 establece el trámite o procedimiento que debe proseguirse ante

estos órganos: tanto el trabajador damnificado como sus derechohabientes o la ART pueden iniciar

el trámite ante la Comisión Médica, solicitando su intervención.6

La Comisión Médica fija audiencia a la que debe concurrir el damnificado y

médico del área de la ART, del empleador autoasegurado o médico prestador habilitado por ella y

el damnificado, quién podrá estar acompañado de su asesor médico.7 De lo actuado en la

audiencia, se debe dejar constancia en un acta que suscriben todos los intervinientes.8

Las Comisiones Médicas deben emitir sus dictámenes dentro de los veinte días de

presentada la “Solicitud” o de los sesenta días para dictaminar el carácter definitivo de una

incapacidad o cuestiones que por razones fundadas, no ocasionen grave perjuicio al trabajador, de

conformidad con el art. 14 del decreto 717/96.

Las resoluciones de las Comisiones Médicas pueden ser recurridas tanto por el

trabajador como por las ART, por escrito, ante la Comisión Médica emisora del dictamen

cuestionado.

El recurso se elevará a la Comisión Médica Central, cuando haya sido presentado

3 Cfr. Maza, Miguel Ángel “Ley de Riesgos del Trabajo. Naturaleza Jurídica de las Comisiones Médicas y de sus actos a los fines de los arts. 21/22 de la ley 24.557 y del Decreto 717/96. Validez de los procedimientos médico/administrativos y la ‘cosa juzgada’ administrativa derivada de sus decisiones”, TySS Volumen XXXII, 2005, pág. 104. 4 Cfr. Art. 10 ap. 1, decreto 717/96. 5 Ibid. 6 Cfr. Anexo A, resolución SRT 45/97. 7 Ibid.

3

por la ART, o el empleador autoasegurado o el empleador no asegurado o cuando el trabajador o

sus derechohabientes no hubieran optado expresamente por la vía judicial.

Las partes, en sus recursos, solamente pueden ofrecer las medidas probatorias que

hubiesen sido denegadas en la instancia anterior.

Los recursos que se interpongan contra los dictámenes de las Comisiones Médicas

ante la Comisión Médica Central, se conceden, en todos los casos, en relación y con efecto

devolutivo, por lo cual, la ART, aún cuando recurra el dictamen, debe cumplirlo de modo

inmediato9, so riesgo de resultar sancionadas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

La Comisión Médica Central dicta resolución fundada en un plazo no mayor de

treinta días10 y sus acuerdos deberán ser adoptados por la mayoría simple de sus miembros.11

El dictamen de la Comisión Médica Jurisdiccional, puede ser apelado por el

trabajador o sus derechohabientes, directamente ante la Justicia Federal, dada la expresa opción

que prevé el art. 46 de la ley 24.557, en vez de hacerlo ante la Comisión Médica Central.

La elevación al Juzgado Federal competente tiene lugar cuando el trabajador hubiera interpuesto

recurso y además optado en ese sentido, atrayendo en su caso los recursos interpuestos por la

Aseguradora para su resolución por parte de la Comisión Médica Central (la ART no tiene opción

para apelar ante el juez federal).12

Tanto el dictamen de la Comisión Médica Central como las sentencias de los Jueces

Federales con asiento en las provincias, son apelables ante la Cámara Federal de Apelaciones de la

Seguridad Social con asiento en la Ciudad de Buenos Aires, en un plazo que no exceda los diez

días a partir de su notificación.13

III.- Sobre los órganos administrativos y el ejercicio de las denominadas

funciones jurisdiccionales

a.-) Competencia y jurisdicción: conceptualización.

Cassagne, siguiendo a Marienhoff, señala que en la doctrina del derecho

administrativo generalmente se afirma que la competencia se diferencia de la capacidad del

derecho privado (que es la regla o principio general) por tratarse de la excepción a la regla, que es

la incompetencia. Sin embargo, advierte que la comparación no puede realizarse con las personas

físicas, sino que debe recurrirse a las personas jurídicas dado que existe cierta semejanza entre

8 Cfr. Anexo A, resolución SRT 45/97. 9 Cfr. art. 29, decreto 717/96. 10 Cfr. art. 34, decreto 717/96. 11 Cfr. Anexo A, resolución SRT 45/97. 12 Cfr. art. 27, decreto 717/96 y art. 46, ley 24.557. 13 Cfr. Art. 16, ley 24.557.

4

ambas instituciones, en la medida que sus criterios rectores están regulados por el principio de la

especialidad.

La especialidad del órgano no va a surgir de su propia voluntad, sino de la norma

objetiva que establezca las finalidades para las cuales ha sido creado, o bien, de su objeto

institucional. Por ello, una vez determinada la especialidad de un ente y fijados así los límites de

su actuar, la regla es la competencia. Fuera de la especialidad, la regla es la incompetencia.

El principio de la especialidad, no desplaza la posibilidad de que la aptitud del

órgano surja, en forma expresa o implícita, de una norma completa atributiva de competencia. No

obstante, la finalidad de un órgano, puede no surgir de una norma expresa, sino de un principio

general del derecho o de un principio de normación, por lo que el principio de especialidad se

vincula con el fin de las competencias que cada órgano tiene, las cuales, a su vez, surgen no

solamente de las atribuciones expresas o implícitas sino, más que nada, de las facultades que le

son inherentes (o sea, aquellas que por su naturaleza, fundamentan su creación y su

funcionamiento y sin las cuales no tendría sentido su existencia). 14

Comadira advierte que, en definitiva, todo ente estatal tendría competencia para

hacer todo lo que les esté expresamente permitido, y razonablemente implícito en lo expreso, a la

luz del principio de la especialidad.15

Sin perjuicio de ello, cabe puntualizar, junto con el mencionado doctrinario que,

cuando se trata de competencias o potestades de las por algunos denominadas de índole

“jurisdiccional” (desde el punto de vista material) la cuestión en torno a su ejercicio por parte de

órganos o entes administrativos es una de las debatidas en nuestro derecho.16

Una liminar aproximación al tema, requiere aclarar qué se entiende por “función

jurisdiccional”.

Guastavino, menciona que etimológicamente “... jurisdicción significa decir en qué

consiste el derecho en un caso concreto... es esencialmente una función estatal y según la

organización constitucional argentina es función del Poder Judicial... Para la función jurisdiccional

típica es necesaria la existencia de una controversia o contienda jurídica. Se entiende por tal la

situación contenciosa configurada por la pretensión de una parte y la negativa de otra parte que

debe resolver el Estado...”.17

Adhiriendo a Jèze, podríamos decir que se trata de la actividad consistente en una

manifestación de voluntad en ejercicio de un poder legal, que tiene por objeto declarar una

14 Cfr. Cassagne, Juan Carlos “Derecho Administrativo”. Ed. Abeledo Perrot, 1995, Tomo I, pág. 236 y sig. 15 Cfr. Comadira, Julio Rodolfo “Acto Administrativo Municipal”. Ed. De Palma, 1992, pág. 23. 16 Comadira, Julio Rodolfo “Reflexiones sobre la regulación de los Servicios Públicos Privatizados y los Entes Reguladores (Con particular referencia al ENARGAS, ENRE, CNT y ETOSS)”, ED 162-1134.

5

situación jurídica (general o individual) o hechos, con fuerza de verdad legal. En efecto, la esencia

del acto jurisdiccional es la declaración de una situación jurídica o de hechos: solamente existe

este acto cuando la declaración tiene fuerza de verdad legal y es el legislador quien decide

discrecionalmente que, en determinados casos, la declaración que hace cierto órgano posea esa

fuerza.18

Lascano, ha puntualizado que lo que caracteriza a la función jurisdiccional, es la

circunstancia de que el Estado actúe como un tercero imparcial para resolver un conflicto entre dos

partes, con el fin de aplicar la ley.19

Ahora bien, también se entendió por “jurisdicción” a la habilitación a la

administración para el ejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales. Ello implica

reconocerles la potestad para decir el derecho o, en otras palabras, emitir una declaración basada

en normas preexistentes y en un debido proceso adjetivo, con pretensión de verdad jurídica

vinculante para las partes. Lo expuesto supone una semejanza con la actividad propia del Poder

Judicial.20 Semejanza que podríamos calificar, de “material”.

En definitiva, cuando de órganos administrativos se trata, estaríamos en presencia

de atribuciones que ejerce la administración para dirimir conflictos como si fuera un juez (como si

se tratara de un tercero imparcial) en materias para las que posea competencia, en virtud de su

especialización e idoneidad técnica y con el fin de lograr cierta coherencia o uniformidad en la

aplicación de leyes complejas. No se trata de “jurisdicción administrativa” en sentido estricto, en

la que la propia administración es parte (no tercero) y que se justifica por la necesidad de

posibilitar a la administración la revisión de sus propios actos antes de ser llevada a los estrados

judiciales, previo agotamiento de la instancia.21

Según Cassagne resulta claro que cuando estos órganos resuelven controversias

como órganos independientes, no ejercen función administrativa sino jurisdiccional. Y de acuerdo

a tal enfoque, se enrola como partidario de un sistema judicialista puro pues conforme el art. 109

de la Constitución Nacional, la creación de órganos administrativos con potestades

jurisdiccionales, sólo puede ser excepcional, por razones de especialización, con control judicial

amplio e independencia asegurada22 entendiendo que la prohibición constitucional se refiere a las

cuestiones jurisdiccionales desde el punto de vista material, y que recae exclusivamente en la

17 Guastavino, Elías P. “Tratado de la “Jurisdicción” Administrativa y su Revisión Judicial”. Biblioteca de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Serie II Obras, Nro. 20, 1989, Tomo I, pág. 38 y sig. 18 Jéze, Gastón “Principios Generales del Derecho Administrativo” Tomo I “La Técnica Jurídica del Derecho Público Francés”. Ed. Depalma, 1948, pág. 54 y sig. 19 Cfr. Lascano, David “Jurisdicción y competencia”. Ed. Kraft, Buenos Aires, 1941, pág. 29/30, citado por Bosch, Tristán en “¿Tribunales Judiciales o Administrativos para juzgar a la Administración?”. Zabalía Editor, 1951, pág. 97. 20 Cfr. Machado, José Daniel “Algunas Cuestiones de Competencia Judicial en el Sistema de Riesgos del Trabajo”, Revista de Derecho Laboral 2001-2, pág. 270. 21 Cfr. Machado, José Daniel, op. Cit. 22 Ibid.

6

figura del Presidente de la Nación, no así en todos los órganos de la Administración Pública sin

excepción.23

Por su parte, Vanossi, desde una postura más bien subjetiva sobre las funciones del

Estado, aclara que en realidad, la llamada actividad jurisdiccional de estos órganos, no deja de ser

actividad administrativa del Poder Ejecutivo, que coloca al administrado en la antesala del juicio,

pero del juicio judicial, el que debe consistir en una verdadera instancia judicial amplia.24

Más terminante se presenta Fiorini al observar que “... El proceso jurisdiccional

se distingue del proceso administrativo por desenvolverse cuando existe una controversia o litigio

correspondiendo la decisión a un órgano absolutamente independiente de las partes. El proceso

administrativo es siempre ejecución por medio de órganos bajo dependencia jerárquica... La

diferencia entre el proceso de la administración y el jurisdiccional excluyen la posibilidad de

existir actos administrativos jurisdiccionales, o actos jurisdiccionales dictados por el proceso

administrativo... Lo que excluye la posibilidad de que existan “actos administrativos

jurisdiccionales” dictados en el proceso administrativo, es la diferencia entre el proceso de la

administración y el jurisdiccional, pues el segundo asegura los dos elementos opuestos al proceso

administrativo: controversia e independencia del órgano que dirime las controversias.25

Se enrola también en esta postura Hutchinson, quien entiende que no existen actos

jurisdiccionales de la administración, ni actividad jurisdiccional que difiera de su actividad

administrativa: ambas no pueden constitucionalmente escapar al control judicial amplio.26

Mairal rechaza también la terminología “acto administrativo jurisdiccional”,

porque considera que el control de la actividad administrativa en un sistema judicialista como el

nuestro, lo ejerce el Poder Judicial, no el Ejecutivo. Pero además, por cuanto entiende que atribuir

el rango de “jurisdiccional” a un acto administrativo, es algo que este último no merece,

23 Cfr. Cassagne, Juan Carlos “Las funciones jurisdiccionales de la Administración”, ED 54-759. 24 Vanossi, Jorge Reinaldo “Los llamados Tribunales Administrativos ante el Derecho Constitucional Argentino”, ED 103-841. 25 Cfr. Ibid. 26 Cfr. Hutchinson, Tomás “Régimen de Procedimientos Administrativos. Revisado, ordenado y comentado” Ed. Astrea, 2003, pág. 381 y sig. Al comentar el art. 99 del Decreto 1759/72 el autor se cuestiona “... ¿Existe un régimen jurídico que regula los actos jurisdiccionales notoriamente distinto del que regula los actos administrativos?. Ha intentado Cassagne diferenciarlos y así ha dicho que caracterizan los actos jurisdiccionales: a) la improcedencia de la avocación; b) la inoportunidad de la reforma o modificación del acto...; c) la imposibilidad de la revocación por razones de oportunidad...; d) el control de legitimidad limitado a supuestos de excepción; y e) el goce, en principio, de la denominada autoridad formal de cosa juzgada. Pensamos que ninguna de estas características es exclusiva de los supuestos “actos jurisdiccionales”. Veamos: a) La avocación no es procede es un dato que hay que dilucidar en cada caso... en los actos administrativo algunas veces no es posible la avocación por el superior: 1) cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito a una idoneidad específica... b) La característica de que el ‘acto jurisdiccional’ no puede ser reformado... tampoco lo diferencia del acto administrativo... c) La improcedencia de la modificación por razones de oportunidad... ocurre en numerosos casos respecto de los actos administrativos –p. ej., el recurso de alzada-... d) El limitado control de los actos jurisdiccionales –limitado el control de legitimidad a supuestos de excepción- se basa en lo que dispone el artículo que comentamos... e) en n cuanto a... la autoridad de cosa juzgada administrativa... ello también ocurre, en ciertos casos, respecto de los actos administrativos... Hasta ahora no hemos podido encontrar ninguna característica exclusiva de cierto tipo de actos que permita distinguirlos de los administrativos. Añadamos que los elementos del acto administrativo... son aplicables a los supuestos actos jurisdiccionales... También puede afirmarse que la eficacia del acto jurisdiccional, como la del administrativo, surge con la notificación... De lo expuesto cabe concluir, sin ninguna duda, que no existe un régimen jurídico diferenciado para el ‘acto jurisdiccional’ que sea distinto al del acto administrativo . ” .

7

concluyendo, que existe una radical diferencia entre la posición del funcionario público y la del

integrante de un tribunal de justicia.27

Bielsa, por su parte, con un criterio más bien orgánico, sostenía que dentro del

género de la jurisdicción (entendida ésta como la función estatal de decir el derecho en casos

controvertidos), se debe diferenciar la jurisdicción judicial (ejercida por los tribunales judiciales)

de la jurisdicción administrativa (atribuída a ciertos entes administrativos).28

b.-) La atribución de “funciones jurisdiccionales” a órganos administrativos a

la luz de la Constitución Nacional

Más allá de las diversas posturas, la atribución de las llamadas “funciones

jurisdiccionales” desde un punto de vista material a organismos administrativos que no integran el

Poder Judicial, ha sido reconocida por el derecho positivo a través del art. 99 del decreto 1759/72.

Asimismo, estas atribuciones a órganos administrativos fueron admitidas por la

Corte Suprema, aunque con carácter excepcional, por lo que cabe su interpretación estricta.29

Tal carácter estricto, se fundamenta en que, como advierte Vanossi, la Corte

Suprema de Justicia de la Nación entiende que los particulares tienen derecho a la intervención

judicial sobre la base fundamental de dos artículos: el art. 18 de la Constitución Nacional, cuando

habla de la defensa en juicio de la persona y de sus derechos, y se refiere desde luego al único

juicio conocido hasta ese momento que era el que se sustanciaba ante los Tribunales y el art. 17.

Por ello, cuando el Alto Tribunal dice que nadie puede ser privado de su propiedad sino en virtud

de sentencia, se refiriere indudablemente a la sentencia judicial. Y si se toma en cuenta que la

Corte por propiedad siempre ha tenido una idea muy amplia, abarcadora de... todo aquello que

tenga valor para la persona fuera de la persona misma, parece razonable la afirmación de

Oyhanarte que esa reserva del art. 17, de que nadie puede ser privado de su propiedad sino en

virtud de sentencia, es aplicable para todos los derechos que la persona puede invocar, puesto que

en caso contrario estaríamos frente a un supuesto de lo que se llama denegación o privación de

justicia. Pero también hay que tener en cuenta, “... que existe un artículo que se torna original de

nuestra Constitución, que es el art. 95 (actual art. 109), en virtud del cual, el Poder Ejecutivo no

puede asumir el conocimiento de causas judiciables...”30 por lo que hay que “... tomar con

beneficio de inventario la jurisprudencia de otros países sobre los llamados Tribunales

Administrativos, teniendo en cuenta que en esos otros países no existe una prohibición tan

27 Cfr. Mairal, Héctor A. “Control Judicial de la Administración”. Ed. Depalma, 1984, Tomo I, pág. 7. 28 Cfr. Cassagne, Juan Carlos, “Consideraciones en torno al sistema judicialista argentino y la interdicción del ejercicio de funciones judiciales por el Poder Ejecutivo”, ED 215:754. 29 Cfr. Monti, Laura “El ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos administrativos en la jurisprudencia de la Corte Suprema (Sistematización de jurisprudencia vinculada con el caso “Ángel Estrada”, JA Volumen 2005-III, pág. 1130.

8

terminante...”.31

El texto del art. 109 de nuestra Constitución, no encuentra correspondencia con

ninguna norma de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, y habría tenido su

antecedente en la Constitución de Chile del año 1833 y en el Reglamento del año 1811 dictado por

la Primera Junta, siendo luego receptada por el Proyecto de Juan B. Alberdi32.

Cassagne enseña que este original precepto, que no se registra en las constituciones

anteriores a la del año 1853, tiene como antecedente a la Constitución de Cádiz de 1812, que en su

art. 243 disponía: “Ni las Cortes ni el rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales,

avocar las causas pendientes, ni mandar a abrir los juicios fenecidos”.33

No obstante, hay que tener en cuenta una realidad que trasciende el articulado de la

Constitución Nacional, y que resulta comprobable en muchos países enrolados en sistemas

constitucionales: el inevitable e irreversible crecimiento de potestades estatales a través del

aumento de la competencia, resultado del crecimiento de la actividad estatal. Ello conlleva que, a

mayor crecimiento de poder, corresponde un mayor control, debiendo este último aggiornarse en

forma simultánea al aumento de potestades, a fin de evitar un quiebre en el equilibrio de poderes.34

En el año 1959 Jorge Tristán Bosch (“¿Tribunales Judiciales o Tribunales

Administrativos para juzgar a la Administración Pública?”) sostuvo que constituye una ventaja la

existencia de órganos administrativos con funciones jurisdiccionales con fundamento en su

especialidad para el conocimiento de cuestiones técnicas en temas complejos. Sin embargo, afirma

que en nuestro sistema constitucional no podían admitirse resoluciones definitivas dictadas por la

Administración, que no se encuentren sometidas al control del Poder Judicial35.

c.-) La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha admitido la actuación de órganos

administrativos con facultades jurisdiccionales en el precedente “López de Reyes, María Consuelo

c/ Instituto Nacional de Previsión Social”36 del 25 de septiembre de 1959 entendiendo que: “...

con referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo

jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones emitidas dejen expedita la

instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a

los requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que él

30 Vanossi, Jorge Reinaldo, op. Cit. 31 Ibid. 32 Cfr. Aberastury, Pedro “La decisión de controversias del derecho común por parte de tribunales administrativos”, JA Volumen 2005-III, pág. 1069. También Seco Villalba, José Armando “Fuentes de la constitución Argentina”. Ed. Depalma, 1943, pág. 221. 33 Cassagne, Juan Carlos “El acceso a la Justicia Administrativa”, Revista Jurídica de Buenos Aires, 2004, pág. 51 y sig. 34 Cfr. Vanossi, Jorge Reinaldo, op. cit. 35 Cfr. Ibid.

9

desarrolla teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el

cabal respeto de la garantía constituída por la certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a

control judicial suficiente, o sea que no se confiere a los funcionarios un poder absolutamente

discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior... la exigencia sub

examine tiene alcance variable según las peculiaridades de cada situación jurídica...” 37

El voto mayoritario de la Corte solamente se refirió al control judicial sobre el

derecho, con el fin de armonizar la existencia de órganos con estas funciones y la prohibición del

antiguo art. 95 (actual art. 109) de la Constitución Nacional.38

Por su voto, el Dr. Boffi Boggero consideró –con cita de Piero Calamandrei- que el

principio de la división de poderes “... constituye una valla contra los avances de la administración

sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-

institucional... esta Corte ha de velar por la independencia e integridad de la función judicial...”. Y

añade que “... esa revisión ha de penetrar el examen de los hechos, aspecto esencial que no puede

ventilarse solamente en la órbita administrativa sin que los principios precedentemente expuestos

queden transgredidos... es fácil concluir que una indebida fijación de los hechos no puede ser

subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería equivocado el

presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar...”.

Luego se expidió la Corte al respecto en el ya clásico “Fernández Arias, Elena y

otros c/ Poggio, José”39 del 19 de septiembre de 1960, cuya doctrina perdura hasta el presente. En

el caso la Corte tampoco soslayó la existencia del entonces art. 95 de la Constitución Nacional

(actual art. 109), sin embargo refirió que “... el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a

órganos administrativos, es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía

relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes...” y que “...constituye uno de los

modos universales de responder, pragmáticamente, al reclamo de los hechos que componen la

realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los

constituyentes del siglo pasado; y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y

dotada de competencia amplia, es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,

fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social... los que, de otra manera sólo

podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos...”.40

La solución que la Corte halla a la cuestión, es esencialmente pragmática “... por

necesidades empíricas que obligaron a dar solución a problemas concretos... la necesidad de dar

36 Fallos 244:548. 37 Ibid. 38 Cfr. Aberatury, Pedro, op. Cit. 39 Fallos 247:646. 40 Ibid., consid. 5º.

10

soluciones específicas a cierto tipo de litigios que eran producto de la propia complejidad del

Estado, fincaba en crear tribunales diferenciados, con un carácter preferentemente técnico, y que si

bien no tenían la misma naturaleza de los demás tribunales, podían quizás resolver con mayor

asiduidad y con mayor eficacia -funcionalmente hablando- este tipo de cuestiones...”.41

Ahora bien, el ejercicio de estas funciones, para la Corte, requiere del “control

judicial suficiente”, cuyo alcance varía según las particulares circunstancias de cada caso concreto:

ha de ser más o menos extenso y profundo según el caso, lo que obliga a examinar cada caso

particular y sus circunstancias específicas.

Una novedad importante que el fallo introduce, es que, la posición del Dr. Boffi

Boggero en “López de Reyes”, se vuelve mayoría al reconocerse que el control debe extenderse

también a los hechos del caso.

El comentado fallo, no obstante, contó con los votos en disidencia de

fundamentos de los Dres. Aberastury y Boffi Boggero, quienes establecieron un requisito más para

considerar legítimo el ejercicio de funciones jurisdiccionales por tribunales administrativos: que la

materia cuyo tratamiento se atribuye a dichos órganos, debe estar dada por asuntos que hacen al

derecho público, pues siempre sería inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos

administrativas la decisión final de controversias entre particulares. 42

El 18 de diciembre de 1961, la Corte Suprema aborda nuevamente la cuestión

en “Beneduce, Carmen J. y otras c/ Casa Auguste s/ Despido”.43 Aquí la Corte uniforma su

criterio: existe una limitación material impuesta por la Constitución, según la cual no pueden los

organismos administrativos resolver causas entre particulares sobre el derecho común, cuya

aplicación, se han reservado las Provincias.

Nos encontramos luego con el caso “Rosales, Gabriel T. c/ Cía. Azucarera

Tucumana S.A. (Ingenio La Trinidad) s/ cobro de pesos” del 28 de septiembre de 196244, en el que

según Monti “...La garantía constitucional de la defensa en juicio exige que en la decisión de las

controversias jurídicas individuales sobre puntos propios del derecho común en el procedimiento

administrativo otorgue adecuado recuso ante un tribunal de justicia...”.45

Llegamos con la doctrina así construida, al caso “Angel Estrada y Cía. S.A. c/

Secretaría de Energía y Puertos s/ Res. 71/96” del 5 de abril de 2005 46, en el que la Corte Suprema

debió analizar las facultades que la ley 24.065 en su art. 72 otorga al ente regulador del sistema

atribuciones para dirimir controversias entre particulares (derivadas del suministro del mencionado

41 Vanossi, Jorge Reinaldo, op. Cit. 42 Ibid. 43 Fallos 251:472. 44 Fallos 253:485. 45 Monti, Laura, op. Cit.

11

servicio) de contenido patrimonial.

Señala Aberastury, que en el examen de esta cuestión, no se discute ya que los

particulares deben tener derecho a, por lo menos, una instancia judicial, y que ello queda a salvo

cuando: los organismos administrativos que ejercen funciones jurisdiccionales entre particulares

hayan sido creados por ley, sean independientes e imparciales, el objetivo económico y político

tenido en cuenta por el Congreso para crearlos haya sido razonable y sus decisiones estén sujetas a

un control judicial suficiente.47

Entiende la Corte que dicha atribución se justifica cuando se intenta asegurar la

uniformidad en la interpretación de políticas regulatorias para un determinado mercado o industria,

o porque la resolución del conflicto depende de la experiencia, idoneidad y especialidad técnica de

tales organismos, o porque están en juego deberes regulatorios encomendados por el Poder

Legislativo a los organismos administrativos. No se justifica la atribución de competencia para

dirimir conflictos cuando la materia del debate no exige contar con determinada experticia o

especialización, pues en tal caso, la competencia corresponde a los tribunales ordinarios.

En el caso concreto, al encontrarse en discusión la responsabilidad patrimonial de

la empresa que suministraba el servicio de energía eléctrica y la cuantía de los daños ocasionados

por el irregular funcionamiento del servicio, la Corte Suprema concluye que no mediaron en la

especie razonables motivos que justificaran la sustracción del conocimiento de estas cuestiones a

los tribunales ordinarios. Es que el debate no giró en torno al correcto funcionamiento del servicio,

sino a la reparación de los perjuicios por un mal funcionamiento, lo que causó daños a una

empresa particular.48

Se agrega en el fallo que “... Admitir que el Congreso pudiera delegar en los

órganos de la Administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería

tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones

legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 109 CN, con salvedades expresas...”.49

De esta forma, la Corte en alguna medida retoma las cuestiones tratadas por los

jueces que votaron en disidencia en el caso “Fernández Arias”, en el sentido de que existe una

limitación material en las cuestiones que pueden ser resueltas por órganos administrativos, pues no

podrán serle asignadas competencias para entender en cualquier cuestión.50

46 CSJN, 5/04/05, “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/resol. 71/96 - Sec. Ener. y Puertos (Expte. Nº 750-002119/96)”. 47 Aberastury, Pedro, op. Cit. 48 Cfr. Ibid. 49 “Ángel Estrada...”, fallo cit., consid. 14. 50 Lo decidido por la Corte en “Ángel Estrada”, en cuanto a la competencia asignada a los entes reguladores, coincide con el voto en disidencia –en esa causa- del Dr. Pedro J. J. Coviello, integrante de la Sala I de la Cámara Federal de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, quien insistió en que la atribución de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos debe ser interpretada en sentido estricto, haciendo asimismo alusión a la doctrina de la CSJN en “Litoral Gas” y señalando que reconocer competencia al ENRE para resolver reclamos por daños y perjuicios “... significaría proveer al ente regulador de una competencia desgajada del contexto de la ley específica...”. (Cfr. C.Nac. Cont. Adm. Federal, Sala I “Ángel Estrada y Cía. S.A. c/ Secretaría de Energía y Puertos”, 15-10-1999, JA 2001-IV-248).

12

Asimismo, encontramos en este fallo otro un importante e insoslayable aporte a la

doctrina de “Fernández Arias”, que, se completa con la idea ya esbozada por la Corte en el caso

“Litoral Gas S.A. c/ ENARGAS” del 16 de abril de 199851, en lo que respecta a la necesidad de

dotar de independencia e imparcialidad a los órganos administrativos con competencia para

dirimir controversias. Ello así pues, la Corte requiere que, además de la necesidad de que tales

órganos sean creados por ley, su independencia e imparcialidad se encuentre asegurada.52

Sintetizando, la situación luego del fallo “Ángel Estrada” es que la atribución de

potestades jurisdiccionales a órganos administrativos para resolver controversias entre particulares,

es constitucional en tanto y en cuanto:

a) los órganos administrativos hayan sido creados por ley;

b) se garantice su independencia e imparcialidad;

c) exista un razonable objetivo político y económico que justifique su creación;

d) sus decisiones se encuentren sujetas a un control judicial amplio y suficiente;

e) la competencia de los órganos, no comprenda la función de dirimir el reclamo

de daños y perjuicios con sustento en el derecho común.

Y ello es así, por cuanto, conforme nos ilustra Cassagne, en definitiva, “... la

interdicción constitucional del art. 109 de la C. N.... debe interpretarse de manera equilibrada: no

de un modo absoluto ni rígido, sino relativo, aunque tampoco en forma tan flexible como para

admitir la posibilidad de ejercer cualquier clase de jurisdicción por parte de cualquier órgano de la

administración... la clave para afirmar una interpretación armónica en esta materia pasa por el

equilibrio del sistema”.53

IV.- El caso concreto de las Comisiones Médicas: competencias en Ley de Riesgos del

Trabajo a la luz de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

Tal como se encuentra reglamentado el sistema de riesgos del trabajo, las

Comisiones Médicas en cuanto ejercen las competencias fijadas por el art. 21 de la ley 24.557,

reglamentado por el decreto 717/96 y por la resolución SRT Nro. 45/97, poseen atribuciones de

índole materialmente “jurisdiccional” o desde otra postura funciones administrativas (pero

ejercidas frente a un conflicto) si se entiende por tales, como se señalara en el acápite precedente,

la resolución de controversias entre particulares (trabajadores víctimas de accidentes de trabajo o

enfermedades profesionales y las aseguradoras de riesgos del trabajo o empleadores

autoasegurados) con arreglo a las normas jurídicas vigentes y con fuerza de verdad legal.

51 Fallos 321:776. 52 Cfr. “Ángel Estrada...”, fallo cit., consid. 12. 53 Cassagne, Juan Carlos, op Cit. Nota 23.

13

En efecto, dichas Comisiones Médicas intervienen a fin de resolver conflictos que

tienen que ver con la naturaleza laboral del accidente o profesional de las enfermedades que los

trabajadores denuncien, con el alcance de las prestaciones en especie, con el carácter y grado de las

incapacidades que afectan a los damnificados, y en general, y según las propias palabras de la ley,

con “cualquier discrepancia” que pudiera surgir entre la ART o empleador autoasegurado y el

damnificado por una contingencia laboral o sus derechohabientes (cfr. Art. 21 ley 24.557).

Desde esta perspectiva, Soria advierte que las Comisiones Médicas de la LRT son

organismos administrativos que “... ejercen funciones parangonables a las jurisdiccionales...”.54

Ahora bien, y volviendo al cuestionamiento señalado en la introducción ¿Son tales

competencias acordes a la evolución jurisprudencial relativa al ejercicio de “funciones

jurisdiccionales” por parte de la administración? Y para el caso que no sea así ¿Es posible

reformar el sistema actual para adecuarlo a la jurisprudencia del Alto Tribunal? En tal supuesto

¿Qué modificaciones sería necesario efectuar?

Con el fin de sistematizar el análisis de esta cuestión, desarrollaremos con

referencia a las Comisiones Médicas y al sistema de riesgos del trabajo, los requisitos enumerados

por la Corte Suprema en “Ángel Estrada” para considerar constitucionalmente válido el ejercicio

de las llamadas funciones “jurisdiccionales” por parte de órganos administrativos.

a.- Existencia de un razonable objetivo político y económico que justifique su

creación

Vázquez Vialard explicó el sistema instrumentado por la LRT, indicando que su

propósito fue disminuir la conflictividad, evitando que cada infortunio laboral, consecuencia de un

accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, diera lugar a la promoción de un reclamo

judicial, con todas las consecuencias que ello implica. 55

A tal fin, señala, la ley crea un mecanismo que, como se adelantó, tiende a que

producida la contingencia, de inmediato y en forma automática, se le brinden al trabajador las

respectivas prestaciones del sistema, de modo tal que no tenga sentido la promoción de una

demanda.56

Coincide Facal al señalar que “... cuando el legislador otorgó las facultades del art.

21 a las Comisiones Médicas, lo hizo con el afán de acotar la conflictividad, resolver las causas en

forma más expeditiva e inmediata, con evidente beneficio de los afectados y sin desmedro de la

54 SCBA 23-4-03, “Quiroga, Juan E. c/ Ciccone Calcográfica” voto del Dr. Soria, consid. 4º, Rev. D. T., Año LXIII, N° 6, junio 2003, pág. 893/933. 55 Cfr. Vázquez Vialard, Antonio “El avance del poder federal sobre las provincias (intento de detracción de su jurisdicción en la ley de riesgos del trabajo. Posibles vías de solución”, T. y S. S. 1996, pág. 510. 56 Cfr. Ibid.

14

gratuidad del trámite y del control judicial posterior...”57

De acuerdo con las estadísticas de la Cámara Nacional de Apelaciones del

Trabajo de la Capital Federal, disponibles en la página web del Poder Judicial, los expedientes en

trámite en la justicia del trabajo durante los años 1991, 1992 y 1993 alcanzaron los 120.000, en lo

que se dio en llamar la ‘industria del juicio’. Las pruebas de la excesiva litigiosidad en materia

laboral, surgen de los propios números de la Cámara del Trabajo. Asimismo, la quiebra del

Instituto Nacional de Reaseguros –en parte debido a los juicios de accidentes de trabajo por la ‘vía

común’ aún en trámite- explica parte de la deuda pública. La negativa de las compañías de seguro

a cubrir los reclamos laborales por la ‘vía del derecho común’ es un hecho histórico y la famosa

doctrina de la ‘indiferencia de la concausa’, que permitía transformar en reclamo laboral cualquier

tipo de incapacidad de origen congénito, fue una invención pretoriana. Solicitar el sorteo de cuatro

o cinco peritos por juicio que, se gane o se pierda, tendrá que pagar el demandado ha sido una

práctica extendida. 58

Desde otra perspectiva, no debe pasarse por alto en este estado del análisis, que la

“automaticidad” que la ley 24.557 pretendió atribuir al sistema de riesgos del trabajo, se encuentra,

como dijéramos, esencialmente ligada con el afán del propio sistema de Riesgos del Trabajo de

inscribirse en el sistema integrado de la Seguridad Social.

Justamente señala esta cuestión De Diego, cuando refiere que “... Apartarse de la

competencia del fuero laboral fue una de las ideas-fuerza del régimen de riesgos del trabajo, por

dos razones fundamentales. La primera está referida al papel que tuvieron los tribunales en la

evolución y finalmente en la deformación de los sistemas que precedieron al actual. La otra se

vincula con la localización de los riesgos del trabajo dentro de la seguridad social, como lo hiciera

desde su clasificación de las contingencias sociales Juan J. Etala (p)...”. 59

A su turno, Kemelmajer de Carlucci manifestó encontrarse convencida que la

solución de la ley 24.557 se encuentra inmersa en el fenómeno generalizado de desconfianza al

Poder Judicial, aunque señala que, la Administración, no ha sido más eficaz.60

El nuevo esquema, en palabras de Vázquez Vialard implica “...una solución más

adecuada a una de las tantas consecuencias de los infortunios laborales que la que se había fijado

hace 80 años (en 1915). Ha desvinculado el tiempo de la prestación en especie, del período durante

el que deben abonarse las indemnizaciones a fin de reemplazar el ingreso no percibido por la

57 Facal, Carlos J. M. “Reflexiones en torno al art. 46 Ley de Riesgos del Trabajo: las consecuencias de una baja institucionalidad”, RDLySS Volumen 2004-B, pág. 1079. 58 Cfr. Ibid. 59 De Diego, Julián A. “Manual de Riesgos del Trabajo”, Ed. Abeledo Perrot, Cuarta Edición, 2003, pág. 366. 60 ST Mendoza “La Segunda ART S.A. c/ Castillo, Ángel”, del voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci (inédita).

15

víctima como consecuencia del infortunio...”. 61

Con este espíritu, tanto el decreto 717/96 como la resolución SRT 45/97, han

incluído plazos breves para la citación de las partes a audiencia y emisión de dictámenes por parte

de las Comisiones Médicas. Ello, sin dejar de lado que también se ha tenido como objetivo la

reducción de costos administrativos y judiciales, estandarizar criterios para todo el ámbito de la

seguridad social, y liberar a la justicia de la función burocrática de fijar el quantum de las

indemnizaciones derivadas de infortunios laborales.62 En definitiva se ha buscado diseñar un

sistema tutelar, introduciendo un conjunto de prestaciones adaptadas a la problemática laboral.63

Asimismo se ha legislado que los recursos contra los dictámenes de las Comisiones

Médicas, se conceden, a diferencia de los recursos que corresponderían si se tratara de un juicio

ordinario ante los estrados judiciales, al solo efecto devolutivo.64

La propia Corte Suprema de Justicia de la Nación, ha reconocido que la LRT “...

inauguró un esta materia un diseño atípico de acceso a la jurisdicción... En efecto, con el fin de

disminuir la litigiosidad, organizó un mecanismo tendiente a que, dado un infortunio laboral, se

brinde al dependiente o a sus familiares de inmediato y de forma automática –por las aseguradores

o empleadores autoasegurados- las respectivas prestaciones en dinero o en especie; previéndose

recién para el caso de disconformidad del damnificado o sus derechohabientes, el reclamo ante las

comisiones médicas...”.65

Señala también Vardé que tal efecto, coincide adecuadamente “... con el carácter

alimentario y tuitivo que poseen las prestaciones de la seguridad social... La celeridad en el acceso

a las prestaciones, sin duda ha sido uno de los objetivos buscados por el legislador, lo que fue

plasmado en los procedimientos recursivos establecidos por las leyes 24.241 y 24.557 y sus

normas reglamentarias y complementarias...”. 66

b.- Órganos administrativos creados por ley

Es este quizá el punto que menores cuestionamientos plantea en la actual

normativa, toda vez que, las Comisiones Médicas llamadas a intervenir en los conflictos que prevé

la LRT, han sido creadas previamente por la ley 24.241 que establece el Régimen de Jubilaciones

y Pensiones vigente en nuestro país.

De modo tal que, a las competencias que las Comisiones Médicas tenían

61 Vázquez Vialard, Antonio “La prestación en especie en el anterior régimen de reparación de infortunios y en el actual (ley 24.557)”, T.y S.S. Febrero 1997, pág. 112. 62 Cfr. Ackerman, Mario E. “La Ley sobre Riesgos del Trabajo y la responsabilidad civil del empleador”, DT 1996-A, pág. 655. 63 Cfr. Mensaje de elevación del Poder Ejecutivo del proyecto de Ley de Riesgos del Trabajo. 64 Art. 29, decreto 717/96. 65 CSJN 3-5-01”Rodríguez, Olga c/ La Holando Sudamericana ART S.A.”, Fallos 324:1477. 66 Vardé, Francisco, op. Cit.

16

asignadas para intervenir en el procedimiento para acceder al retiro por invalidez, se sumaron, a

partir de la vigencia de la ley 24.557, las que tienen que ver con las decisiones en materia de

accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

En este sentido luce acertado que la asignación de competencias para dirimir

ciertos conflictos entre las ART y los trabajadores damnificados o sus derechohabientes se haya

llevado a cabo por ley en sentido formal. Ello, en tanto la actividad de estas Comisiones Médicas

se encuentra destinada a proyectarse sobre los derechos de los sujetos que se someten a sus

decisiones.67

c.- Decisiones administrativas sujetas a un control judicial amplio y

suficiente

Ya se observó que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado este

requisito como indispensable a la hora de legitimar las decisiones materialmente jurisdiccionales

de los organismos administrativos que resuelven contiendas. Y como se ha señalado supra, la

revisión debe, desde “Fernández Arias” ser amplia y no circunscribirse al derecho aplicable, sino

también a los hechos, tal como bien lo había observado Boffi Boggero.68

En el procedimiento ante las Comisiones Médicas regulado por la LRT y por el decreto 717/96

complementado por la resolución SRT 45/97, se prevé la posterior revisión de los dictámenes de tales organismos por

parte de la Justicia Federal, tal como se ha descripto supra.

Según el procedimiento actual, los jueces intervienen en grado de apelación, es

decir, como instancia revisora de lo resuelto por los organismos administrativos.

Este procedimiento de revisión vigente se ha criticado por parte de la doctrina y

jurisprudencia, objetándose que no se regula un control verdaderamente suficiente, por cuanto para

excitar la actuación del Poder Judicial, el administrado cuenta con un mero recurso de apelación

que se concede en relación, lo cual implica revisión limitada en el que solamente se pueden ofrecer

las medidas probatorias denegadas en sede administrativa.

Alguna opinión incluso ha observado que basta repasar el sistema organizado por

el decreto 717/96 para apreciar cuán complejo resulta el trámite que el damnificado por un

accidente de trabajo o enfermedad profesional debe transitar para obtener la reparación de su

infortunio y lo grave que puede resultar su indefensión, atento la estrechez de la revisión judicial

de los actos de las Comisiones Médicas. Ninguna posibilidad se reconoce de plantear ante la

justicia cuestiones de hecho, derecho y prueba que considerara inherentes para resguardar su

situación subjetiva, cercenándose a la parte “más débil” de la relación jurídica, toda vez que se

67 Comadira, Julio Rodolfo, op. Cit. Nota 16.

17

afecta su derecho a ser oído con amplitud 69. Ello es más grave si se tiene en cuenta que, en la

instancia administrativa no es necesario que el trabajador cuente con patrocinio jurídico. Se ha

afirmado que: “... constituye un anacronismo discriminatorio y violatorio de expresas garantías

constitucionales (arts. 14 bis y 18 CN) que los trabajadores deban encarar ese procedimiento sin

asistencia letrada obligatoria, pese al carácter innegablemente contencioso de las controversias

nacidas del desconocimiento de las contingencias o de sus consecuencias por las ART o los

empleadores autoasegurados...”.70

La Justicia Nacional del Trabajo, declaró en algún caso la

inconstitucionalidad del procedimiento ante las Comisiones Médicas y por ende invalidó sus

dictámenes por cuanto: a) “... El procedimiento... trasunta la ausencia de pautas mínimas de

igualdad y legalidad...”71, b) “... en el proceso administrativo debería haber patrocinio letrado

obligatorio porque en este proceso se toman decisiones de orden jurídico...”.72

En otros casos, en cambio se resolvió que los reclamos de inconstitucionalidad

no tuvieron favorable acogida pues fueron planteados luego de transitado el íter administrativo

normativamente previsto, circunstancia que se consideró como una violación clara de la

denominada “Doctrina de los Actos Propios”73, pues no resulta aceptable descalificar el accionar

de las Comisiones Médicas cuando ha sido el propio trabajador quien acudió ante la Comisión

Médica Jurisdiccional solicitando la tutela de su derecho, aceptando su intervención y, a posteriori,

aceptando que la causa quedare en grado de apelación ante la Comisión Médica Central. Por ello,

para que el cuestionamiento con base constitucional del sistema fijado por la ley 24.557 pueda, por

vía de hipótesis, ser receptado, el trabajador tendría que haber acudido directamente ante los jueces

laborales de provincia en defensa de sus derechos, siendo inadmisible por el contrario un accionar

contradictorio.

Para otros jueces en cambio, la prosecución del procedimiento ante las

Comisiones, no resultó óbice para atacar su constitucionalidad y consecuentemente admitir su

invalidez.74

68 “López de Reyes... ”, fallo cit. Nota 72, del voto del Dr. Boffi Boggero. 69 Cfr. “Quiroga...” fallo cit. nota 103, del voto del Dr. Soria. 70 Maza, Miguel A. y Guerrero, Agustín A.A. “Recomendaciones para una urgente reforma a la Ley 24.557 sobre Riesgos del Trabajo”, RDLSS Volumen 2004-A, pág. 105. Ed. Lexis Nexis. 71 JNTrab. Nro. 58, 13-9-02 “López, Laura E. c/ Conde, H. y otros s/ accidente”, inédita. 72 Ibid. En igual sentido, T.Trab. N' 1 Necochea, 30-4-1998 "Arias, Jorge A. c. SAFICOGA", TySS-1999-437; T.Trab. Nº 3 Lomas de Zamora, 15-5-1998 "Vera, Carlos A. c. Camfide S.A." ídem, 12-6-1998. - "Balcazar, Eugenia y otro c. Alvarez Patiño S.A.", TySS-1999-434; .Trab. Trenque Lauquen, 26-12-2000 "Uria, Héctor M. C. Ponti, Raúl S. y otro.", LLBA 2001-714, entre muchos otros. 73 Esta doctrina, al decir de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, está constituido por: “... el voluntario sometimiento, sin reservas, a un régimen jurídico...” y que “... comporta un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior, con base constitucional...” (Fallos 293:221; 294:220; entre muchos otros precedentes). En palabras de la Suprema Corte de Justicia de la Pcia. de Buenos Aires se traduce de la siguiente manera: “...Nadie puede colocarse en contradicción con su anterior conducta deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz siendo inadmisible la pretensión basada en semejante dualidad...” (SCBA, Causa Ac. 31.239 Mayo 17-983; “Alvarez o Alvarez Prieto o Alvarez y Prieto José s/ sucesión”; SCBA, Causa Ac. 34.675, Septiembre 5-986; “Corazza, Gelindo Alfredo c/ Zelada, Agustín Cesar s/ reajuste-daños y perjuicios” entre otros), lo cual ha constituido una jurisprudencia constante. 74 Cfr. CNATrab. Sala VI, 15-12-04, “Abbondio, Eliana I. c/ Provincia ART S.A. s/ Accidente, inédita: “... no comparto la posición mantenida

18

Ante semejante panorama de inseguridad jurídica derivado de la encontrada

jurisprudencia en la materia y la aún vigente normativa legal, nos permitimos señalar que algunas

de las críticas reseñadas no nos parecen del todo justas, pues se formulan desde lo dogmático, sin

atender a las circunstancias concretas de cada caso ni a lo realmente normado por el decreto

717/96.

Veamos: ante todo, vale decir que la modalidad de revisión de los dictámenes de

las Comisiones Médicas prevista en la ley 24.557 y en el decreto 717/96, es la que Mairal clasifica

como “revisión media”, y que corresponde en la mayoría de los casos en que existe una instancia

administrativa obligatoria con recurso judicial específico de alcance limitado, que comprende la

revisión plena de los hechos y del derecho, aunque solamente admite la producción de prueba en

sede judicial, con excepción de la ofrecida en sede administrativa y cuya producción hubiera sido

denegada por la Administración.75 Este tipo de control (como también el control al que califica de

“revisión máxima”, “mínima” y “excepcional”), puede ser considerado “suficiente” de acuerdo

con los parámetros fijados por la jurisprudencia de la Corte Suprema, pues “... la circunstancia de

haber previsto sólo un recurso en relación no afecta el alcance de la revisión en sí...” el cual

depende de otras circunstancias. 76

por el a quo en el sentido de que el solo hecho de que la actora se sometiera al procedimiento administrativo creado por la ley 24.557 -ante la Comisión Médica Provincial y la Comisión Médica Central- importa renunciar a efectuar una impugnación constitucional contra el mismo, conforme a la conocida doctrina de la Corte de que ‘el voluntario sometimiento, sin reservas expresas, a un régimen jurídico, a una decisión judicial, o a una determinada jurisdicción, comportan un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior con base constitucional’. Aplicando la mencionada doctrina, en el caso concreto la actora habría renunciado tácitamente a la garantía constitucional del debido proceso y a la defensa en juicio que ahora invoca, por el solo hecho de haber transitado el trámite administrativo que la ley 24.557 establece como obligatorio para obtener un resarcimiento por su incapacidad laboral, y en consecuencia no podría después plantear la inconstitucionalidad de la referida ley (en especial su art. 21; en el caso la actora cumplió todo el trámite administrativo e incluso no apeló la decisión adoptada por la Comisión Médica Central). Por diversas razones consideramos que, en el caso sub examen, no cabe aplicar la aludida doctrina de la Corte, y que en consecuencia no ha existido una renuncia de la actora que le impida ahora invocar las garantías constitucionales que considera violadas, a través del respectivo pedido de inconstitucionalidad. a) En primer lugar, la doctrina de la Corte presupone que el sometimiento de la persona al régimen jurídico, a una decisión judicial o a una determinada jurisdicción" sea realmente "voluntaria" , o sea fruto de una libre decisión, lo cual no sucede en el caso del trabajador accidentado, que sin tener derecho a ninguna opción, o sea obligatoriamente, para cobrar la indemnización debió someterse al régimen especial creado por el art. 21 de la ley 24.557, efectuando el trámite previsto por ante las comisiones médicas... b) En segundo lugar, aún cuando se considerara aplicable la doctrina de la Corte, la misma debe ser rechazada por antijurídica en cuanto admite la renuncia anticipada de derechos o garantías que consagra la Constitución. Como lo señalamos en otra oportunidad, las normas constitucionales son imperativas y reconocen o asignan a órganos o personas determinados derechos de un modo obligatorio (atribuciones, poderes, derechos subjetivos, potestades, etc.), por lo que todo acto -unilateral o bilateral- que se realice para impedir por anticipado que aquellas produzcan sus efectos normales será sancionado con una nulidad absoluta, por ser su objeto prohibido y violatorio del orden público (art. 21, 892,953, 1044 y conc. del código civil)"; véase nuestro trabajo Orden Publico, Ed. Astrea, año 1993, fs. 99/100)... En consecuencia, si se considera que la intervención de la actora ante las comisiones médicas locales y central ha constituido una renuncia tácita a invocar las garantías constitucionales del debido proceso y defensa en juicio, tal acto derogatorio resulta fulminado con una nulidad absoluta, de modo que aquella mantiene intacto su derecho a peticionar la inconstitucionalidad de las normas legales que considera violatorias de los derechos constitucionales que la amparan. c) En tercer lugar, tampoco se puede invocar la doctrina del "voluntario sometimiento" cuando se encuentren en juego derechos irrenunciables -como son los de la actora - ya que, conforme a los principios generales, carecerá de todo valor (nulidad absoluta) los actos de renuncia expresa o tácita que efectúe el titular del derecho, en cuanto carece de la facultad jurídica de desprenderse gratuitamente, sin contraprestación alguna, de los derechos que la ley o la Constitución le conceden... queda bien claro el alcance general de la descalificación constitucional: "La ley de Riesgos del Trabajo, de tal manera, ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del Juez federal al convertirlo en magistrado "de fuero común" (Fallos, 113:263,269)...”. 75 Cfr. Mairal, Héctor A., op. Cit., pág. 700 y sig. 76 Ibid.

19

En muchos casos, las críticas señaladas antes no han reparado que en la

práctica la mayoría de los damnificados que han concurrido a efectuar sus reclamos ante las

Comisiones Médicas, no han ofrecido pruebas que fundamenten sus reclamos, por lo que mal han

podido ser denegadas por la Administración de modo tal de dar lugar al ofrecimiento en la

instancia judicial revisora.

Se dirá que ello ha sucedido por no contar los trabajadores con asesoramiento

jurídico que no es obligatorio, o por no encontrarse previsto un procedimiento específico para la

producción de esas pruebas, pero esos son otros problemas.

Efectivamente, estas cuestiones que sí merecen crítica, no resulta válidas en

nuestra opinión para cuestionar la constitucionalidad del procedimiento ante las Comisiones

Médicas con fundamento en las limitaciones de la revisión judicial, sino, a todo evento en la

inexistencia de normas que establezcan que el patrocinio ha de ser obligatorio (razón que puede

implicar la afectación de las garantías del debido proceso y defensa en juicio en la instancia

administrativa) y en la ausencia de un procedimiento reglamentario concreto a seguirse para la

producción y valoración de las pruebas.

Por ello, entendemos que lo que en la práctica ha llegado a “limitar” el control,

fue la circunstancia de no haberse producido prueba en la instancia administrativa que hubiera

podido dar lugar a su revisión o producción en sede judicial.

La limitación del control señalada, también se configuró porque en algunos casos

las Comisiones Médicas no han contado con la infraestructura para la producción de las pruebas en

los casos llevados a su conocimiento.

A ello ha de sumarse que tampoco sus integrantes –médicos- poseen la versación

jurídica a los fines de la valoración de las pruebas eventualmente rendidas.77 Pero reiteramos, en

ello tampoco puede centrarse la crítica que se hace a la supuesta inexistencia de “control

suficiente”, ya que, en nuestra opinión, el problema no es de la modalidad de control prevista –

recurso de apelación-, sino que más bien radica en la falta y defectos de la reglamentación del

procedimiento ante la administración que precede a la revisión judicial.

Pues para ser justos, ha de reconocerse que el decreto 717/96 en modo alguno

limita la posibilidad de ofrecer o rendir prueba: por el contrario, admite que las partes incluso

puedan acudir ante las Comisiones Médicas con peritos quienes tienen derecho a ser oídos y a

presentar informes, estudios, antecedentes, etc. (cfr. art. 18 decreto 717/96). Tampoco se prohíbe

el libramiento de oficios, ni la declaración de testigos, etc. La reglamentación, sin embargo, ha

77 En la práctica, se observa que, en definitiva, las únicas pruebas que generalmente se producen, son documentales (en virtud de las constancias que las partes acercan a las audiencias que se celebran ante las Comisiones Médicas) y periciales (que se concretan en el examen físico que efectúan los integrantes de estos órganos, y que, en alguno casos, requieren la realización de estudios médicos previos).

20

pecado por omisión pues no reguló un procedimiento para la efectiva producción de esas pruebas,

tampoco se remitió a otros procedimientos ya normados (como podrían ser los del CPCCN, o de la

Ley 19.549) ni menos aún previó la integración con abogados de estos organismos.

Frente a estas falencias, los recursos contra los dictámenes de las Comisiones

Médicas ante los tribunales judiciales federales, en la mayoría de los casos no se han entendido en

la práctica como “apelaciones” (¿Tal vez porque como sostuvo Bielsa, no se apela de sede

administrativa a sede judicial?78). Lo cierto es que casi a diario ha quedado demostrado que en

diversas jurisdicciones provinciales, los juzgados federales, a la hora de ser llamados a resolver los

recursos contra los dictámenes de las Comisiones Médicas han asumido una amplia jurisdicción,

abriendo las causas a prueba y ordenándose su producción conforme las disposiciones del Código

Procesal Civil y Comercial de la Nación o de la ley 18.345, sin perjuicio de lo actuado en sede

administrativa.

Del mismo modo ha actuado la Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad

Social.

Llegados a este punto, a modo de síntesis, entendemos que las críticas que se

dirigen contra el “alcance” del control judicial, no son del todo acertadas. Los jueces que

intervienen en grado de apelación, cuentan con las alternativas procesales (como por ejemplo las

medidas para mejor proveer) para garantizar el control amplio de los hechos y del derecho. Pues,

más allá del medio a través del cual se prevé la intervención judicial revisora (recurso de

apelación) bastará entender, con Tawil, que la interpretación adecuada del carácter revisor de la

jurisdicción contencioso administrativa sólo puede traer aparejada la exigencia de que exista un

obrar u omisión administrativa previa, sin que ella limite el alcance de la intervención judicial. En

esas condiciones, la producción de prueba o su apreciación en sede judicial no puede encontrar

mayores dificultades que las presentes en el proceso ordinario.79

Además, como advierte Bianchi no debe soslayarse –aún cuando se la critique-

la vigencia de la denominada teoría de la subsanación en la jurisprudencia de la Corte Suprema, la

que sostiene que no hay agravio al derecho de defensa si en sede administrativa se han producido

omisiones o vicios subsanables en un proceso judicial posterior.80

78 Cfr. Bielsa, Rafael “La cuestión de las jurisdicciones especiales”, LL 75-797. 79 Tawil, Guido S.”El Control de la calificación jurídica de los hechos por parte de los Tribunales de Justicia”, LL 1992 -D- pág. 335. 80 Bianchi, Alberto “¿Qué son los entes reguladores? (Apuntes en torno a la coherencia interna de su régimen jurídico)”, ED 186-675. Fervorosamente en contra de esta doctrina, denominada tal por Linares, se ha pronunciado Comadira (“El Acto Administrativo en la Ley de Procedimientos Administrativos” La Ley, 2003, pág. 117 y sig.), para quien constituye una recurrente línea argumental destinada a no desaparecer, añadiendo que a través de la misma, los jueces no cumplen con la función docente y ejemplificadota que les compete, y al mismo tiempo, los funcionarios administrativos no encuentran en la actividad judicial una respuesta estimulante para el respeto del debido proceso adjetivo en su sede. También en contra, Canda, Fabián Omar “La Cesantía del empleado Público y el Debido Procedimiento Previo (la Teoría de la Subsanación en sendos Fallos de la SCBA y de la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo” ED, Serie Especial de Derecho Administrativo del 31-10-2000.

21

Sí, en cambio, a fin de lograr que dicho control se materialice sobre la base de

un trámite administrativo garante del debido proceso y la defensa en juicio, de modo tal de evitar

cualquier tipo de objeción constitucional, sería recomendable que se reglamente la obligatoriedad

de contar con asesoramiento jurídico para los trabajadores y las ART o empleadores

autoasegurados, previéndose incluso que sea gratuito para los trabajadores a fin de no afectar esa

característica fundamental del sistema. De este modo podrán contar los damnificados con el

asesoramiento necesario que les permita hacer valer las pruebas que hacen a su derecho y efectuar

las peticiones y formular las defensas que correspondan según el caso, que darán mayores

herramientas a los jueces que intervengan en la instancia revisora.

Asimismo, debería reglamentarse un procedimiento específico para la

producción de pruebas o bien establecerse la remisión a otro ya prescripto, de modo tal que la

imposibilidad de producir prueba en la instancia judicial, se deba nada más que a la actuación de la

parte y no a la deficiente reglamentación procedimental.

d.- Órganos administrativos cuya independencia e imparcialidad se encuentre

asegurada (integración y financiamiento de las Comisiones Médicas)

Una de las críticas que ha recibido el sistema de riesgos del trabajo implementado

por la ley 24.557, ha sido, justamente, la falta de independencia de las Comisiones Médicas,

integradas por profesionales médicos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional.81

En cuanto a las condiciones de trabajo de los miembros de las Comisiones

Médicas, conforme las bases generales de la norma marco para convocar al concurso público de

oposición y antecedentes para cubrir los cargos82 se rigen por la Ley de Contrato de Trabajo

20.744 y los reglamentos particulares que resulten de aplicación.

Nada establece la reglamentación en cuanto a algún régimen de estabilidad en los

cargos, intangibilidad de las remuneraciones, ni tampoco regula el régimen de incompatibilidades

específico, causas de excusación ni recusación. La norma, se limita a establecer que “... la

disponibilidad para cumplir funciones en cualquier Comisión Médica... será absoluta.”83

Dadas estas bases normativas y en aras de dotar de una mayor independencia y

neutralidad a estos órganos, como primera observación, resulta saludable que tales médicos sean

seleccionados por concurso público de oposición y antecedentes, lo que implica ponderar su

formación académica y científica para cubrir la función que les cabe en estos organismos. Además,

81 Cfr. Conclusión Nro. 10 del Panel Laboral de las IX Jornadas Bonaerenses de Derecho Civil, Comercial y Laboral, Abril de 2000. 82 Resolución Conjunta SAFJP Nro. 7/03 y SRT Nro. 413/03.

22

es acorde a las disposiciones constitucionales respecto del recaudo constitucional del art. 16,

relativo a la idoneidad como requisito fundamental para el desempeño de los cargos públicos.84

Esta modalidad de integración, asimismo contribuye a acotar el ámbito de

discrecionalidad del poder administrador, encontrándose siempre en la mira de los organismos de

control interno y externo del Poder Ejecutivo (SIGEN y AGN), lo cual brinda una mayor garantía

en cuanto a la eficiencia y eficacia de su desenvolvimiento.

Al no existir una normativa más específica que les sea aplicable, cabe recurrir a las

normas sobre excusación y recusación que establece la Ley Nacional de Procedimientos

Administrativos 19.549, que en su art. 6 se remite a las prescripciones del Código Procesal Civil y

Comercial de la Nación (arts. 17, 18 y 30).

En cuanto al financiamiento de estos organismos, tal como se adelantara y se

advierte de la mera lectura del texto de la LRT, se delega en la reglamentación el régimen

arancelario de estas Comisiones, no sin que previamente el artículo 50 de la ley 24.557 modificara

el mencionado artículo 51 de la ley 24.241, determinando quienes serán los nuevos responsables

de proveer de fondos a las comisiones médicas: “...los gastos que demande el funcionamiento de

las comisiones serán financiados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones

(AFJP) y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART), en el porcentaje que fije la

reglamentación...”.

Por su parte, estas pautas son complementadas por el artículo 36 del decreto

717/96, que determina que serán las Superintendencias de AFJP y de ART quienes en forma

conjunta establecerán el régimen arancelario de las comisiones médicas “... en función del costo de

cada expediente, el que se calculará tomando en consideración los gastos fijos y variables...”.

Por ello, se ha criticado al sistema sosteniéndose que, afecta la independencia de las

Comisiones Médicas las circunstancia de que sean financiadas por las ART. En efecto,

jurisprudencialmente se ha citado doctrina que sostiene la inconstitucionalidad de la LRT,

alegando que el “... funcionamiento de las comisiones médicas es financiado por las propias AFJP

y ART..., lo que torna cuestionable su independencia e imparcialidad...”.85

No consideramos, en este punto y a pesar de la citada jurisprudencia, que exista

colisión entre las normas vigentes y la doctrina que emana de la Corte en cuanto a la necesidad de

dotar de independencia funcional a estos organismos por el hecho de que las aseguradoras

contribuyan a su financiamiento.

83 Ibid 84 Cfr. Maza, Miguel Ángel, op. Cit. Nota 3. 85 ST Mendoza, Sala 2da, 9-03-04 “Asman, Omar c/ Sanchis, Jorge y otro” Lexis Nexis on line Nro. 70013159.

23

Ello así, por cuanto las remuneraciones que perciben los médicos es fija, y en modo

alguno depende o influye en ellas la mayor o menor cantidad de casos que un trabajador afiliado a

una determinada ART someta a su definición. Es decir, que el funcionamiento de las Comisiones

Médicas esté financiado por las propias ART, en modo alguno tiene una correspondencia con la

rentabilidad de los médicos que las integran y emiten los dictámenes.

Es que el aporte de las ART, integra una masa de dinero que luego se distribuye

para el financiamiento de todos los gastos de las Comisiones (de todo el país), que no solamente

tienen que ver con la remuneración de los médicos, sino con todo su funcionamiento en general.

Recuérdese que la Resolución SRT 61/97 establece que los gastos en que incurran las comisiones

serán reintegrados por cada ART en función de la cantidad de trabajadores cubiertos por ella en el

mes de cada una de las liquidaciones. De modo que no hay relación alguna entre el aporte que la

ART debe efectuar para financiar los gastos de las Comisiones y la eventual decisión de los casos

que se sometan a su competencia.

Por ello, en igual sentido se ha dicho que los médicos integrantes de las Comisiones

Médicas cobran un sueldo independientemente de la cantidad de casos que resuelven y de cómo

los resuelven, a diferencia de los peritos auxiliares de justicia, quienes cobran un honorario que

generalmente se determina en función del resultado del pleito y del mérito de su pericia, y donde

gran influencia tiene el monto de condena.86

Finalmente, y siempre analizando la necesidad de garantizar la independencia de

estos entes, no menos importante es que si bien las Comisiones Médicas tienen una cierta

dependencia del Poder Ejecutivo (fundamentalmente en lo que hace a su inserción dentro del

organigrama de la administración central), cuando ejercen su competencia para dirimir las

cuestiones para las que han sido dotados de competencia, la instancia revisora es judicial y no del

Presidente de la Nación, ni del Jefe de Gabinete, ni de los Ministros en cuya esfera se ubican. Es

decir, la Administración Central no ejerce ningún tipo de control de tutela sobre estas Comisiones

Médicas en las materias de su competencia que tienen que ver con la resolución de las

controversias entre los actores del sistema de riesgos del trabajo. Tampoco existe recurso

administrativo alguno ante los organismos que ejercen la tutela que tengan por objeto rever las

resoluciones de las Comisiones Médicas en lo que hace a la competencia material que les ha sido

legalmente asignadas.

86 Cfr. Facal, Carlos J. M., op. Cit.

24

Como conclusión preliminar y a modo de síntesis, a fin de garantizar la

independencia de estos organismos sería provechoso normar la dedicación exclusiva de sus

integrantes, la estabilidad en sus cargos (de modo que solamente puedan ser removidos por mala

conducta o mal desempeño, mediante procedimientos sumariales claramente reglados) y la

intangibilidad de sus remuneraciones.

De este modo, sería posible reforzar la independencia de los expertos tanto respecto

del poder político, como de los demás gestores del sistema de riesgos del trabajo (ART,

empleadores, prestadores médicos contratados por las ART, etc.).

Todo ello, sin perder de vista que se trata de garantías formales, teniendo en cuenta

que en modo alguno aseguran necesariamente la independencia de criterio, que puede concurrir

con o sin ellas87, como sucede, en definitiva, cuando se ocupa el cargo de Juez en la esfera del

Poder Judicial.

e.- La idoneidad técnica y la competencia de las Comisiones Médicas para

decidir sobre “toda controversia” entre particulares

Llegados a este punto, cabe entonces analizar las competencias asignadas a las

Comisiones Médicas y de cara a ello reviste fundamental importancia (por cuanto tiene que ver

con el fundamento de la creación y atribución de competencias a estos órganos administrativos) la

atribución que poseen para la resolución de controversias entre particulares.

La idoneidad técnica que poseen las Comisiones Médicas (integradas por médicos)

para expedirse sobre las cuestiones de su competencia en las materias relacionadas con la

determinación de incapacidades laborativas y de su carácter, graduación de tales incapacidades,

indicación de las prestaciones en especie correspondientes en cada caso, etc., pareciera ser

indubitable.

Como hemos adelantado, a tenor de las prescripciones de la ley 24.557 son las

Comisiones Médicas las que por su especialidad resultan competentes para determinar, ante el

caso concreto, qué prestaciones médicas o farmacéuticas, o de ortopedia, por ejemplo,

corresponden a los damnificados, qué grado de incapacidad los afecta, su carácter permanente o

definitivo, parcial o total, si corresponde brindar rehabilitación a los afectados, etc.

Asimismo “... vale considerar, a modo de comparación, que para anotarse como

perito alcanza con el título habilitante y la designación es por sorteo. Los médicos de las

Comisiones Médicas están dedicados integralmente a esta función, lo cual les permite acceder a

87 Cfr. Comadira, Julio Rodolfo, op.Cit. Nota 16.

25

más casos, acumular más conocimientos, estar al tanto de las novedades que se presentan y

realimentar permanentemente sus criterios. La Comisión Médica, como es obvio, está compuesta

por más de un experto. Ello permite que se confronten y coordinen opiniones, se resuelvan dudas y

se complementen saberes. El perito independiente siempre es uno...”.88

Es que, en definitiva, se trata de cuerpos de expertos que, designados por los

organismos de control del Estado –concurso público mediante-, tienen una innegable ventaja

incluso respecto de los peritos que son sorteados por los Juzgados en la tramitación de juicios

ordinarios. Como primera observación, porque tienen más medios para producir los diagnósticos y

estudios que sea menester. Además, como se señalara precedentemente, sus integrantes han sido

designados por concurso, lo cual es una garantía extra de idoneidad.

Por ello, la crítica al nuevo sistema instaurado por la ley 24.557, se ha dirigido

más que nada a la potestad que conforme el art. 21 de la LRT tienen las Comisiones Médicas para

determinar la naturaleza “laboral” del accidente o “profesional” de la enfermedad, así como la

atribución para resolver “toda controversia” (cfr. Art. 21 ley 24.557) que dentro de su competencia

pudiera generarse entre los trabajadores y sus ART o empleadores autoasegurados, como podrían

ser, la prescripción de las acciones para obtener las prestaciones del sistema (cfr. Art. 44 ley

24557), la carencia de cobertura asegurativa por parte de alguna ART (por ejemplo, por haberse

rescindido el contrato por falta de pago) al momento de ocurrir la contingencia laboral, la

determinación del carácter in itinere de los accidentes, etc.89

Asimismo, de la redacción de la norma se desprende que las Comisiones

Médicas deberían evaluar la relación de causalidad entre los hechos ocasionantes del daño y el

daño mismo, la prueba de las circunstancias y condiciones en las que ocurrieron los hechos, etc.,

todos ellos aspectos ajenos a la versación científica de sus integrantes.90

Por ello se ha dicho que “... ninguno de los integrantes de estas comisiones es

experto en derecho. Es lógico que un médico, por sabio que sea en lo suyo, no pueda resolver si la

teoría de la concausa es o no aplicable en la LRT... Es un verdadero desatino conferir carácter

resolutivo o decisorio a un dictamen científico que producen las Comisiones Médicas; ello no sólo

traduce un equívoco técnico, sino que además esconde el otorgamiento de una naturaleza cuasi-

jurisdiccional a estos extraños organismos. No solamente estos ‘magistrados-jueces’ pretenden

88 Facal, Carlos, op. Cit. 89 No se ha planteado –como en Ángel Estrada- la cuestión relativa a la determinación de indemnizaciones de daños y perjuicios por parte de las Comisiones Médicas, por cuanto el art. 39 de la LRT expresamente veda la posibilidad de la acción civil para reparar los infortunios laborales. Y la declaración de inconstitucionalidad de esa norma por parte de la CSJN, no tiene incidencia alguna en lo que a la competencia de las Comisiones Médicas respecta (La CSJN, ha declarado la inconstitucionalidad del art. 39 LRT in re “Aquino, Isacio c/ Cargo S.A.” del 29-9-04, DLySS Nro. Extraordinario Octubre de 2004, pág. 1363, habilitando el ejercicio de la acción civil por daños contra el empleador). 90 Cfr. De Diego, Julián, op.Cit., pág. 256.

26

juzgar... sino que ahora, además, intentan legislar, puesto que introducen causales eximentes más

allá de las previsiones legales...”. 91

De igual forma, “... El criterio de la ley 24.557, en tanto establece que las

Comisiones Médicas deben determinar ‘la naturaleza laboral del accidente’, es atípico y

reprochable...”.92

Frente a tales afrentas, se intentó de alguna forma acallar estas críticas a través de

la reforma introducida al art. 21 de la LRT por el decreto 1278/00, a partir del 1 de marzo de 2001,

fecha de su entrada en vigencia.

Y con tal objetivo, el mencionado reglamento dispuso que “... en lo que respecta

específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente... y siempre que al

iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, la Comisión actuante,

garantizando el debido proceso, deberá requerir, conforme se establezca por vía reglamentaria, un

dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión...”93.

Luego de ello, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo dictó la Resolución SRT

Nro. 222/01 creando la Unidad de Asesoramiento de las Comisiones Médicas, a partir de la

Gerencia de Asuntos Legales de la mencionada Superintendencia.

Nada establecen las normas mencionadas respecto del carácter vinculante o no del

dictamen aludido.

Lo cierto es que el debate en cuanto a estas cuestiones, y muy a pesar de la reforma

introducida por el DNU 1278/00, lejos está de haber cesado, habiendo llegado incluso al seno de la

propia Cámara Federal de Apelaciones de la Seguridad Social.

Desde una especial perspectiva el Dr. Laclau, integrante de la Sala 3ra. de la

aludida Cámara, ha interpretado que, las cuestiones relativas a la determinación de la naturaleza

laboral del accidente o profesional de la enfermedad, son ajenas al conocimiento de las

Comisiones Médicas y consecuentemente, a la Justicia Federal que interviene como instancia

revisora, porque entiende que: “... las comisiones médicas deberán partir de la hipótesis de que los

hechos denunciados son reales, toda vez que su prueba, en caso de controversia, deberá

sustanciarse ante la justicia laboral y dentro de las normas procesales propias de ese fuero...”. Es

que “... La Comisión Médica Central se interna, al dictaminar, en un terreno ajeno a la habilitación

profesional de sus integrantes. De esta suerte, la intervención médica aludida ha desviado la

91 Ibid. 92 CNAT, Sala 4ta. 11-12-02, “De Pedro, Urbano c/ La Holando ART S.A.”, inédita. 93 Art. 11, decreto 1278/00.

27

cuestión planteada hacia un ámbito que resulta ajeno a su propia competencia y a la que le ha sido

asignada a este tribunal...”. Continúa diciendo que la reforma introducida por el decreto 1278/00 al

art. 21 LRT en cuanto a la exigencia del dictamen jurídico previo, “... no introduce variantes en lo

relativo a la competencia de las Comisiones Médicas... resulta evidente en nuestra opinión que el

referido dictamen jurídico sólo será válido para dilucidar posibles malas interpretaciones que

puedan darse respecto de los dispositivos legales conforme a los cuales los facultativos han de

elaborar su dictamen médico. Quienes firman el dictamen jurídico sólo proporcionan una opinión,

siendo los médicos quienes, en definitiva, se expiden...”. Señala este juez que abona su teoría “...

la circunstancia de que el art. 10 del Decreto 717/96 determine que las comisiones médicas

intervendrán únicamente en los supuestos que allí se detallan, todos los cuales se refieren a puntos

atinentes a la habilitación profesional de sus integrantes...”. En virtud de ello, y frente a un

dictamen de la Comisión Médica Central, que decidió determinar la existencia de un accidente de

trabajo, el Dr. Laclau consideró que el órgano había extralimitado su competencia, por lo que en

su opinión, correspondía dejar sin efecto el dictamen apelado.94 Entiende entonces que, tales

cuestiones (de índole jurídica) deben ventilarse en sede judicial, sin que para ello sea necesario

declarar la inconstitucionalidad de la LRT, pues concluye que de su interpretación armónica, y de

sus disposiciones reglamentarias, tales materias son ajenas a la competencia de las Comisiones

Médicas.

Desde otra postura, el Dr. Fasciolo, integrante de la misma Sala, considera que

“... más allá de todo valor que pueda hacerse sobre la conveniencia del procedimiento instaurado

por la ley 24.557 para hacer valer un reclamo por accidente de trabajo o enfermedades

profesionales, lo cierto es que en la misma instancia administrativa las Comisiones Médicas han

sido encargadas de determinar la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad,

el carácter y grado de la incapacidad y el contenido y alcances de las prestaciones en especie,

quedando facultadas para ello... al resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART

y el damnificado o sus derechohabientes... sus decisiones constituyen auténticos actos

administrativos de alcance jurisdiccional... y como tales, revisables en sede judicial como

condición indispensable para su adecuación al orden institucional... En el sentido apuntado se ha

pronunciado este tribunal en casos análogos... “95.

Llegó incluso Fasciolo a legitimar la decisión de comisiones médicas en

materia de prescripción liberatoria para solicitar el reclamo de las prestaciones, pues entiende que

94 CFSS, Sala 3ra. 24-8-05, “Ordoñez, Noemí c/ Prevención ART S.A.” del voto del Dr. Laclau. En igual sentido, in re “Greczko, Nicolás c/ Mapfre Aconcagua ART S.A.”, del 19-7-02; “Rijan, Darío A. c /Omega ART”, del 9-5-05; entre muchos otros, todos en Lexis Nexis on line. 95 Ibid del voto del Dr. Fasciolo.

28

las Comisiones Médicas actúan como órgano jurisdiccional en la esfera administrativa, cuyas

resoluciones son en última instancia revisables judicialmente a fin de resguardar el derecho de

defensa en juicio y el debido proceso, pues en definitiva, tales comisiones deben resolver “toda

discrepancia” que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes.96

De este modo, la Sala 3ra. de la Cámara Federal de la Seguridad Social,

considera que no resulta inconstitucional el art. 21 LRT, ya sea porque las cuestiones de índole

jurídica no se hallan comprendidas en dicha norma como de competencia de estos órganos (tesis

de Laclau) ya porque tienen competencia expresa para resolver toda discrepancia entre las partes,

aún aquellas que no tienen que ver con la formación técnica de sus integrantes (postura de

Fasciolo).

Por su parte, De Diego señala que según su interpretación (en cierta forma

cercana a la del juez Laclau), la norma del art. 21 LRT es compatible con nuestra Constitución,

pues según su criterio, en el caso de accidente, lo que las Comisiones Médicas deben evaluar, es si

las lesiones bajo su observación y análisis, son compatibles con el evento que se describe en la

denuncia. Y en caso de enfermedad, si se encuentra incluída en el Listado que contiene el decreto

658/96 (Listado de Enfermedades Profesionales, conf. Art. 6to. LRT).97

Más extrema es la postura de Kemelmajer de Carlucci cuando interpreta que los

dictámenes médicos emitidos por las Comisiones Médicas, deben ser considerados como meros

informes periciales y no como materia central de juicio.98

En este punto del análisis, nos permitimos coincidir con la opinión de Maza quien

afirma que a la luz de la doctrina imperante en el país desde 1960, no es inconstitucional el art. 21

de la ley 24.557 en cuanto asigna competencia en la Ciudad de Buenos Aires a las Comisiones

Médicas, con recurso ante la Comisión Médica Central y, finalmente, ante la Cámara Federal de la

Seguridad Social, para determinar ‘el carácter y grado de la incapacidad’ y ‘el contenido y alcance

de las prestaciones en especie’ (conf. incs. b) y c) del apartado 1).99 Pues en definitiva, son las

cuestiones técnicas que, entre otras, han justificado su creación y asignación de competencias.

Dejando a salvo su opinión respecto de algunas normas incluídas en la LRT, el

mencionado magistrado señala “... yo, juez de la Constitución, para decidir sobre esos temas tuve

que recurrir a un profesional al que se denomina ‘perito’ pero cuyos méritos no conozco,

96 Cfr. CFSS, Sala 3ra. 22-4-02, “Othaz, Olga c/ Consolidar ART S.A.” inédita. 97 De Diego, Julián, op. Cit., pág. 257. 98 Cfr. Kemelmajer de Carlucci, Aída “La Ley sobre Riesgos del Trabajo 24.557”, Revista de Derecho Privado y Comunitario Nro. 15, pág. 265 y sig. Asimismo, en el mencionado precedente “Ojeda” (fallos 301:1103), el Procurador General en su dictamen sostuvo que la Administración (en aquel caso el Tribunal de la Navegación) actuaba como un perito. 99 JNT Nro. 62, 30-9-05 “Ordiz, Mirta Mabel c/ La Caja ART S.A.” inédita.

29

designado de una lista elaborada por la Cámara en base a la inscripción voluntaria de los

interesados, sin concurso de antecedentes. Es decir, que no me parece tan grave ni criticable,

dentro de esa doctrina judicial, que estas específicas cuestiones técnicas, de clara incumbencia

esencialmente médica puedan ser asignadas a cuerpos técnicos especializados, con control amplio

y suficiente...”.100

Es que se trataría de aplicar conocimientos técnicos o regímenes especiales para

resolver ciertas controversias respecto de las que puede postularse una particular idoneidad de los

médicos integrantes de estos órganos para resolverlas ágilmente y en breves plazos.

Pues los médicos, estarían evaluando aptitudes físicas, determinado tratamientos

médicos acordes a las afecciones, y todo ello, de conformidad con las normas establecidas en el

decreto 659/96, que es el baremo a nivel nacional para la evaluación de las secuelas incapacitantes

derivadas de contingencias laborales. A su vez, determinada la incapacidad, el trabajador accede a

prestaciones dinerarias que también responden a una tarifa legal y que no corresponde a las

Comisiones Médicas graduar o cuantificar, pues la LRT establece las fórmulas de cálculo de las

prestaciones dinerarias y los topes máximos –en dinero- de esas prestaciones). Por lo tanto, ni

siquiera mensuran “daños”, ni “perjuicios”, ni fijan indemnizaciones con fundamento en el Código

Civil.

Pareciera entonces, que nos hallamos ante una materia que por su especificidad e

impacto en la economía del país (toda vez que incluye a toda la población activa y al

empresariado, cuestión que a nuestro entender también demanda homogeneidad en los criterios de

decisión) recibe una especial regulación por parte del Estado, incluyendo la asignación a órganos

administrativos de competencias que, a la luz del principio de la especialidad ya aludido, hacen al

objeto y fines de esta legislación específica en materia de infortunios laborales.101

Esta jurisdicción administrativa permite, sin sustraer el conflicto del

conocimiento de los jueces a posteriori, que un órgano especializado con infraestructura técnica y

recursos humanos suficientes, analice la cuestión y decida en una especie de primera instancia,

emitiendo un dictamen técnico previo. Esto permite que al llegar el caso al Poder Judicial, el juez

tenga ante sí la cuestión debatida con un cierto grado de claridad, sometiendo básicamente lo

resuelto a un test de legalidad.102

100 Ibid. 101 Similar análisis efectúa, si bien con referencia a las competencias de los entes reguladores, Oscar Aguilar Valdez en “Entes Reguladores de Servicios Públicos. Apuntes sobre su funcionamiento”, VI Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo. Allan-Randolph Brewer Carias, Caracas, 2002, pág. 11. 102 Cfr. Gusmán, Alfredo Silverio, “Cuestiones de interés vinculadas a la Actividad Jurisdiccional de los Entes Reguladores”, ED 171-860.

30

Y en estos supuestos, en nuestra opinión, las Comisiones Médicas no se

encontrarían resolviendo conflictos sobre la procedencia de la reparación de los infortunios

laborales, ni cuantificando indemnizaciones sino que por el contrario, estarían dictaminando

respecto de controversias sobre cuestiones médicas, que han justificado su existencia. Dicho de

otro modo y con palabras de Ángel Estrada, estarían decidiendo sobre “... materias que configuran

el ‘corazón’ de las tareas que tuvo en miras el Congreso que las emplazó...”.

Distinto es el caso de la atribución a médicos de competencias para determinar

cuestiones jurídicas ajenas a su especialidad e idoneidad como ser la determinación de la

naturaleza laboral o in itinere de un accidente, o la ya aludida configuración de la prescripción

liberatoria por haber transcurrido el plazo legal máximo para el reclamo de las prestaciones en

virtud de lo normado por el art. 44 de la ley 24.557, o la resolución de cuestiones de legitimación

pasiva, como podría ser la inexistencia de cobertura por parte de una ART a la fecha de la

contingencia de que se trate teniendo en cuenta la facultad con la que cuentan tanto la aseguradora

como el empleador de rescindir el contrato de afiliación (póliza) que los vincula, etc.

Pues aún cuando se ha entendido que la modificación introducida por el decreto

1278/00 al art. 21 LRT (en cuanto a la necesidad de contar con un dictamen jurídico) ha

significado “... un cambio sustantivo y atinado del legislador, a fin de brindar mayor seguridad

jurídica a las resoluciones que se adopten...” 103 se hiciera extensivo a todos estos casos la

obligatoriedad de contar con un dictamen jurídico previo (actualmente previsto únicamente para el

caso de debate de la naturaleza laboral de la contingencia), en este aspecto coincidimos con

Laclau104 en que se trata de un mero dictamen u opinión que, si bien tiene carácter jurídico, no

resulta decisorio (ni siquiera vinculante pues la norma no lo prevé así), como sí lo es el dictamen

de las Comisiones Médicas en el ámbito de sus competencias.

Asimismo ha señalado Ackerman que esta “unidad de asesoramiento” no es más

que un cuerpo consultor, que lleva a que en definitiva, los médicos juzguen y los abogados actúen

como peritos en derecho, empleados de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y como tales,

designados por el funcionario de turno y sujetos al régimen de empleo del resto de su personal (sin

estabilidad, cfr. Art. 38.3 ley 24.557). Señala, además, que el recurso ante la Comisión Médica

Central, no supone la posibilidad de un nuevo dictamen de un cuerpo jurídico distinto, por lo que

la “segunda instancia” se torna un mero trámite obligatorio que dilata la instancia judicial.105

103 De Diego, Julián, op. Cit., pág. 252. 104 Ver fallos citados nota 94. 105 Ackerman, Mario “La valoración de la naturaleza laboral del accidente por las Comisiones Médicas”, inédito.

31

Por todo ello, de mantenerse la actual competencia que les asigna el art. 21 de la

ley 24.557 para resolver “toda controversia” entre los trabajadores y las ART o empleadores

autoasegurados –que puede implicar resolver sobre cuestiones ajenas a la idoneidad de sus

integrantes y a las miras que tuvo el Poder Legislativo al asignarles competencia- la intervención

de las Comisiones Médicas debería modificarse la legislación de modo de reglamentarse que el

paso por esos organismos sea facultativo para el trabajador si la discusión gira en torno a

cuestiones que no sean la determinación del tipo y carácter de las incapacidades y alcance de las

prestaciones en especie, pudiendo renunciar al procedimiento administrativo a fin de dirigirse

directamente ante los tribunales ordinarios para dirimir estas controversias a través de una acción

(demanda) judicial.

En otras palabras, debería preverse que los damnificados puedan optar por

dirigirse directamente al juez, o bien consientan voluntariamente la jurisdicción de las Comisiones

Médicas si el debate no excede su estricta competencia técnica. Mas en este último caso

renunciarían en forma expresa a pedir una instancia judicial (como surge de “Fernández Arias”).

En igual sentido advierte Mairal que la Suprema Corte ha resuelto que en asuntos

de índole patrimonial las partes pueden renunciar a la intervención judicial, pactando la

jurisdicción arbitral, razón por la que se admite que si existe opción entre la vía judicial y la

administrativa, la elección de esta última implique renuncia a la judicial.106 Pero

esta renuncia, debe ser expresa, pues no se presume, salvo que la ley establezca expresamente la

pérdida de la vía judicial ante la opción por la vía administrativa.107

De no reglamentarse la facultad de opción por la acción judicial, en nuestra

opinión, la recta interpretación de la norma contenida en el art. 21 de la LRT, es la sostenida por el

Dr. Laclau, precedentemente desarrollada, pues de lo contrario (postura de Fasciolo), la norma

podría llegar a ser considerada inconstitucional, dada la carencia de expertos en cuestiones

jurídicas y el evidente apartamiento de las materias eminentemente técnicas que justifican su

existencia.

V.-Conclusiones

Nuestra Constitución Nacional en su art. 14 bis incorporó la protección laboral,

que surge como modo de paliar la desigualdad que surge entre las partes del contrato de trabajo.

Las normas vinculadas con la prestación laboral deben ser por necesidad de definición,

106 Mairal, Héctor, op. Cit., pág. 445. 107 Ibid, pág. 446.

32

protectorias. Y lo son en cuanto superan, poco o mucho, lo que dispone el derecho común.108

Pero tampoco el régimen de reparación de los infortunios laborales puede

permanecer ajeno a las singulares circunstancias en que se producen las contingencias y a las

variables sociales y económicas que afectan el mercado laboral y sus costos.

El trámite previsto ante las Comisiones Médicas, en nuestra opinión, permite un

mayor grado de orden, coherencia y uniformidad en la aplicación de criterios y normas en

cuestiones complejas, en lo que se refiere expresamente a la determinación del carácter profesional

de las enfermedades, y aplicación del baremo de la LRT para mensurar secuelas incapacitantes,

dentro del necesario y a esta altura de las circunstancias, indiscutido tratamiento diferenciado que

requiere el mercado laboral: por un lado reglas de juego claras y seguridad jurídica para los

empresarios inversores, y por el otro, la necesaria garantía de protección de los trabajadores.

Por ello reiteramos que: orden, coherencia y homogeneidad en la aplicación de

criterios y normas en cuestiones médicas y la aplicación del baremo objetivo de la LRT tienden a

proteger al trabajador de decisiones arbitrarias y a la vez hacen previsible para los empresarios y

ART los costos laborales de sus emprendimientos, generando un escenario de mayor seguridad

jurídica.

Como afirma Canosa, la Corte Nacional ha afirmado que se justifica la

jurisdicción administrativa previa a la judicial, cuando “... se procure asegurar la uniformidad y

consistencia en la interpretación de las regulaciones políticas diseñadas... para una industria o

mercado particular, en vez de librarla a los criterios heterogéneos aún contradictorios que podrían

resultar de las ediciones de jueces de primera instancia...”.109

En orden a lograr la uniformidad referida, y evitar decisiones arbitrarias o no

equitativas entre los trabajadores afectados e incluso en todo el sistema nacional de la seguridad

social, el art. 8 de la LRT prevé que se deberá asegurar la utilización de criterios homogéneos entre

el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones como en el marco de la Superintendencia de

Riesgos del Trabajo, por lo cual las tablas con idénticas referencias y datos ponderados, deberán

ser comunes a todas las determinaciones análogas.110

No obstante, además de lo expuesto, para sostener la constitucionalidad de los

arts. 21 y 22 de la ley 24.557 –con las salvedades expuestas- no podemos olvidar que nuestro más

alto Tribunal nacional ha decidido que “... resulta perfectamente compatible con la Ley

Fundamental la creación de órganos y procedimientos especiales -de índole administrativa-... , lo

que no debe entenderse como menoscabo de la garantía del debido proceso cuando -aún sin haber

108 Cfr. Ackerman, Mario “Tratado de Derecho del Trabajo”. Rubinzal Culzoni Editores, 2005, Tomo I, pág. 60 y sig. 109 Canosa, Armando “El caso ‘Ángel Estrada’ y las deficiencias en el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de órganos administrativos”, JA Volumen 2005-III, pág. 1101.

33

tenido plenitud de audiencia en sede administrativa-... aparece asegurada la posibilidad de ocurrir

ante un órgano jurisdiccional que efectúe un control suficiente de lo actuado en aquel ámbito para

el debido resguardo de los derechos eventualmente lesionados...”. 111

No resulta irrazonable el sistema diseñado por la ley 24.557 entre cuyos fines

persigue disminuir la excesiva litigiosidad, eliminar o al menos reducir la desproporción entre el

costo del empleador y las prestaciones efectivamente recibidas por el trabajador, disminuir la

exorbitante onerosidad del sistema para el Estado -entre otros- para así revertir los motivos que

ocasionaban la insatisfacción que generaba el régimen anterior que hasta fue calificado como

socialmente perverso112. En nuestra opinión, los mencionados objetivos redundan tanto en

beneficio del trabajador y de los empleadores como así también del propio Estado.113

Por todo ello, entendemos que resulta constitucionalmente válido y acorde a la

finalidad de satisfacción del bien común del Estado el mantenimiento del procedimiento

administrativo ante Comisiones Médicas, si bien con estas salvedades ya desarrolladas:

a) acrecentar su independencia funcional disponiendo la dedicación exclusiva de los

médicos que las integran y disponiendo la intangibilidad de sus remuneraciones y la estabilidad en

sus cargos;

b) facilitar la concreción del control judicial amplio y suficiente reglamentando el

procedimiento de producción de pruebas en sede administrativa y estableciendo el deber de las

partes de contar con patrocinio letrado obligatorio;

c)para el caso de encontrarse en debate cuestiones de índole jurídica, disponer la

posibilidad de opción (con renuncia expresa), por parte de los damnificados de acudir

directamente ante un juez a fin de hacer valer sus reclamos a través de una demanda ordinaria.

En tal dirección, y a la luz de la actual evolución jurisprudencial, las Comisiones

deberían constituirse como verdaderos tribunales administrativos cuyos integrantes gocen de

garantías de independencia, de control judicial suficiente y amplio, con competencia para

cuestiones de índole esencialmente técnica y con respeto a los derechos de debido proceso y

defensa en juicio de los particulares, dejándose la posibilidad (opción) de solicitar la intervención

directa de los jueces –sin intervención administrativa previa- para las cuestiones de que exceden la

aplicación lisa y llana del baremo legal y la determinación de las prestaciones en especie que

correspondan al trabajador.

110 Cfr. De Diego, Julián, op. Cit., pág. 264. 111 Fallos 319:3033, citado en “Quiroga...”, fallo cit. 112 Foglia, Ricardo "¿Es inconstitucional el art. 39 de la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo?", Información Empresaria nº 263, enero de 1996, p. 35. 113 Cfr. “Quiroga...”, fallo cit.

34

En este orden de ideas, observamos que de “Ángel Estrada” surge como

premisa esencial que “... La administración activa no puede constitucionalmente, ejercer

jurisdicción administrativa, ni siquiera sujeta a revisión judicial; pero sí se pueden establecer

tribunales administrativos, imparciales e independientes, cuya función sea ejercer jurisdicción

administrativa sujeta a revisión judicial...”114 Por ello las Comisiones Médicas, deben erigirse

como verdaderos tribunales administrativos, conforme las pautas que hemos ido esbozando en el

desarrollo del presente.

Tampoco puede pasarse por alto que a casi diez años de vigencia del sistema la

litigiosidad disminuyó notablemente, y la automaticidad en el otorgamiento de las prestaciones en

especie a los trabajadores es un hecho. En estas cuestiones la que la intervención de las

Comisiones Médicas es fundamental y claramente preferible a la iniciación de litigios que en la

mayoría de los casos no podrían llegar a tiempo para resolver cuestiones relacionadas con esas

prestaciones.

En este sentido, en doctrina se ha hablado de la “jurisdicción oportuna” y al

respecto se dijo que no sólo debe darse a cada uno lo suyo, sino que ello debe hacerse cuando

corresponde, en tiempo útil como para satisfacer adecuadamente las expectativas de los

justiciables.115

El tiempo es trascendente en la vida humana y en él se inserta todo lo que el

hombre hace, quiere o desea, tanto en lo real como en la fantasía y por ello, constituye el

ingrediente central de toda la actividad de los hombres. Nada de lo humano escapa a la variable

temporal. Los conflictos de intereses, que no son sino “... la materia prima fundamental de las

actividades relacionadas con el Derecho...”116 y como tales “... participan, en tanto voluntades o

voliciones humanas contrapuestas, de la temporalidad, entendida ésta como la trascendencia de ese

elemento en la utilidad de la satisfacción que puede obtenerse para ellas mediante los diversos

medios o modos en que la comunidad, a través del ordenamiento jurídico, pone para ello a su

disposición... Quienes son parte de la conflictiva, necesitan y quieren hoy y aquí la solución

efectiva, eficaz de su conflicto porque la propia finitud de sus existencias les hace requerirla hoy y

ahora... Aún la solución justa, equitativa, conforme a derecho, deja de ser tal cuando el tiempo que

ha llevado su obtención determina la frustración de los intereses que a tal arbitrio han sido

confiados... El tiempo determina... la fragilidad y la inutilidad de los esfuerzos de quienes luchan

diariamente por la obtención de justicia para sus derechos... el tiempo dimensión enaltecedora de

114 Gordillo, Agustín “Ángel Estrada”, JA Volumen 2005-III, pág. 1115. 115 Cfr. Peyrano, Jorge W. “Reflexiones de las medidas autosatisfactivas. Nuevas Propuestas”, incluído en “Medidas Autosatisfactivas”. Rubinzal y Culzoni Editores, 2002, pág. 27 y sig. 116 Arazi, Roland y Kaminker, Mario E. “Algunas Reflexiones sobre la Anticipación de la Tutela y las Medidas de Satisfacción Inmediata”, incluído en “Medidas Autosatisfactivas”. Rubinzal y Culzoni Editores, 2002, pág. 37 y sig.

35

lo humano, obra en estas materias como frustrador de ilusiones, posibilidades y derechos...”.117

Cuanto más, cuando, como en el tema objeto del presente trabajo, se halla en juego la salud de la

población activa de nuestro país.

El sistema de reparaciones de los infortunios laborales puede resolver

adecuadamente muchos conflictos evitando pleitos, por lo que más allá de teorizaciones y

dogmatismos, no puede desecharse apriorísticamente la subsistencia –con algunas reformas- de la

instancia administrativa ante las Comisiones Médicas, que en muchos casos proporciona

soluciones rápidas (la duración promedio de los trámites ante las Comisiones Médicas

Jurisdiccionales es de 49 días y ante Comisión Médica Central es de 170 días)118 en forma

dinámica y con ejecución inmediata.

Ni la negativa de atribuir a las Comisiones Médicas la naturaleza de tribunales

administrativos ni la de aceptar que ejercen funciones materialmente “jurisdiccionales” tienen la

suficiente entidad como para cambiar una realidad que surge de actos y procesos que se han

venido cumpliendo desde hace ya más de diez años y que configuran, en palabras de Bosch, un

sistema “judicialista moderado” que reglamenta un modo veloz y económico la resolución de

ciertos conflictos.

Gordillo, al tratar la cuestión relativa a los tribunales administrativos, advierte que,

en definitiva, poco importa si las funciones que ejercen son jurisdiccionales, cuasi jurisdiccionales

o administrativas. Lo importante es que existen órganos administrativos independientes con

control judicial adecuado que permiten una ágil resolución de controversias.119

No debemos dejar que las formas limiten la global perspectiva de la cuestión en

juego ni correr el riesgo de encerrar a las instituciones y a los conocimientos dentro de límites

simbólicos e ilusorios, a los cuales nos aferramos en razón de que nos proporcionan una

importante sensación de seguridad.120 Muchas veces la realidad sigue un camino distinto y el

Derecho debe dar respuestas nuevas a las cambiantes demandas temporales de cada comunidad.

De lo contrario, caeríamos en el absurdo de creer que el hombre está al servicio de las instituciones

y no las instituciones al servicio del hombre.

117 Ibid 118 Cfr. www.srt.gov.ar 119 Cfr. Gordillo, Agustín “Los Tribunales Administrativos como alternativa a la Organización Administrativa”, publicado en “Organización Administrativa, Función Pública y Dominio Público”, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho. Ed. RAP, 2004, pág. 955. 120 Cfr. Lépori White, Inés “Apuntes sobre Valoraciones Legales en la Medida Autosatisfactiva”. Rubinzal y Culzoni Editores, 2002. pág. 183 y sig.

36