tese do aluno fabiano maury raupp.pdf

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO

TESE DE DOUTORADO

FABIANO MAURY RAUPP

CONSTRUINDO A ACCOUNTABILITY EM CÂMARAS MUNICIPAIS DO ESTADO DE SANTA CATARINA:

UMA INVESTIGAÇÃO NOS PORTAIS ELETRÔNICOS

Salvador – BA 2011

FABIANO MAURY RAUPP



Tese apresentada ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração, Escola de Administração, Universidade Federal da Bahia como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Doutor em Administração. Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho.

Salvador – BA 2011

Escola de Administração - UFBA

R247 Raupp, Fabiano Maury

Construindo a accountability em câmaras municipais do estado de Santa Catarina: uma investigação nos portais eletrônicos. – 2011 / Fabiano Maury Raupp.

193 f. Orientador: Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho.

Tese (doutorado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, 2011.

1. Responsabilidade (Direito) – Transparência na administração pública. 2. Internet na administração pública. 3. Câmaras municipais – Avaliação - Santa Catarina. 4. Portais da Web. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de Administração. II. Título.

CDD 346.03

FABIANO MAURY RAUPP



Tese apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Doutor em Administração, Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia

Aprovada em 04 de dezembro de 2011

Banca Examinadora ............................................................................................. .

Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho - Doutor em Regional Planning.University of London, Inglaterra Universidade Federal da Bahia

..........................................................................................

Prof. Dr. Othon Jambeiro Doutor em Comunication pela Politécnica Central de Londres- Inglaterra Universidade Federal da Bahia

.

..................................................................................

Prof. Dr. Ernani Marques dos Santos Doutor em Administração pela U niversidade de S. Paulo- USP Universidade Fe deral da Bahia ..................................................................................... Profa. Dra. Maria Alexandra V. Cortez da Cunha Doutora em Administração pela Universidade de S. Paulo- USP Pontifícia Universidade Católica do Paraná

...................................................................................... Prof. Dr. Francisco Gabriel Heidemann Doutor em Administação Pública pela University of Southem California- EEUU Universidade do Estado de Santa Catarina

À Anelise, Davi e Pedro. Por vocês, tudo vale a pena.

AGRADECIMENTOS

Primeiramente agradeço a Deus, por sempre me acompanhar, iluminando o meu

caminho e permitindo-me chegar até aqui. À minha esposa Anelise e aos meus filhos Davi e Pedro, por representarem a razão de

tudo que eu faço. Aos meus pais, irmã, cunhado e sobrinhos, por representarem a minha origem. À família de minha esposa: seus pais tornaram-se meus pais, suas irmãs tornaram-se

minhas irmãs. Meu agradecimento especial ao Professor, Orientador e Amigo José Antonio Gomes

de Pinho. Sou grato desde o dia em que aceitou ser o orientador da minha tese. Sua sabedoria e discernimento serão sempre exemplos para mim. Tenho a certeza de que a obra não é só minha, mas também do Professor Pinho, cuja orientação esteve presente em todos os momentos, desde questões mais pontuais até discussões que suscitaram amadurecimento. Tenho também a honra e o prazer de poder dividir com ele a autoria de publicações.

Às Professoras Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha e Maria Elisabete Pereira

dos Santos que participaram do Exame de Qualificação, cujas contribuições puderam enriquecer o desenvolvimento do trabalho. Aos Professores Ernani Marques dos Santos, Francisco Gabriel Heidemann, Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha e Othon Fernando Jambeiro Barbosa pela disponibilidade em compor a banca examinadora na defesa.

Aos colegas do Núcleo de Pesquisa em Internet, Democracia, Estado e Sociedade

(NIDES), Júlio, Kátia e Ingrid, pelo aprendizado em conjunto e pelo acolhimento que me deram em Salvador.

À Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC) e à Universidade Federal da

Bahia (UFBA) por muito ter contribuído para que eu pudesse realizar o Curso de Doutorado. Aos Professores do Curso de Doutorado, pelos conhecimentos transmitidos e por

serem exemplos na academia. À secretaria do Núcleo de Pós-Graduação em Administração (NPGA), em especial a

Anaélia e Dacy, pela cordialidade, atenção e prontidão em que atenderam às minhas solicitações e me receberam durante os estágios de pesquisa no NPGA.

Aos colegas do Curso de Doutorado pelo companheirismo durante o período da

realização do curso. Àquelas pessoas, cujos nomes não são citados pela inviabilidade de listá- los todos,

mas por terem participado em algum momento do trabalho, meu muito obrigado!

“O problema aqui não é de tecnologia, mas de cultura política, de desenvolvimento político. Assim, temos muita tecnologia, ainda que ela

possa e deva ser ampliada, mas pouca democracia, pois a tecnologia que poderia ser

usada para o aperfeiçoamento democrático não é mobilizada nesse sentido”.

(José Antonio Gomes de Pinho)

RAUPP, Fabiano Maury. Construindo a accountability em Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina: uma investigação nos portais eletrônicos. 2011. 193 f. Tese (Doutorado em Administração) – Núcleo de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011.

RESUMO

A construção da accountability é um processo em marcha na sociedade brasileira. Ainda não é possível afirmar se as forças que pugnam pela democracia se sobreporão àquelas que se ancoram no atraso e no conservadorismo. Parte-se do entendimento de que, dependendo dos objetivos e da forma com que são implementados, os portais eletrônicos podem contribuir para a construção da accountability. Evidentemente, corre-se o risco, quando da criação de um portal eletrônico, de que o mesmo sirva apenas de mural eletrônico e que não haja transparência, prestação de contas e participação dos atos praticados à população, dimensões da accountability analisadas nesta tese. Neste contexto, o objetivo geral, desta pesquisa consiste em investigar a capacidade dos portais eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina para a construção de accountability. Na construção do referencial teórico, o patrimonialismo/neopatrimonialismo constituiu-se na corrente teórica predominante. Fez-se, também, uma incursão teórica sobre legislativo local, accountability e legislativo eletrônico, corpos teóricos entendidos como necessários para o enquadramento do objeto empírico. Trata-se de uma pesquisa descritiva, realizada por meio de um estudo de levantamento, com abordagem predominantemente qualitativa. O protocolo de observação e o questionário foram os instrumentos de coleta de dados, elaborados a partir do Modelo de Análise construído com base na observação empírica, aliada à investigação de modelos de análise de pesquisas na área de portais. Utilizou-se da análise descritiva para dar tratamento aos dados. Constatou-se que a maioria dos portais apresenta baixa capacidade em construir prestação de contas, transparência e participação. Na análise por classes populacionais, percebeu-se que não há uma linearidade, mesmo avançando para tamanhos populacionais maiores, os portais não se apresentam com melhores estruturas. No comparativo entre a percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais e os dados obtidos a partir da observação nos portais, o otimismo das respostas não possui correspondência com aquilo que foi observado nos portais. Conclui-se que o conjunto dos portais eletrônicos de câmaras municipais localizadas em municípios catarinenses mostra ausência de capacidade em viabilizar a construção das dimensões da accountability verificadas. Na proposta de Denhardt e Denhardt (2007), dadas as características do “Novo Serviço Público”, os administradores públicos devem ser responsáveis, transparentes e obrigados a prestar contas. O que Denhardt e Denhardt (2007) estão propondo são exatamente aqueles pré-requisitos que Campos (1990) notava que não existiam no Brasil e que Pinho e Sacramento (2009) mostram que passados mais de 20 anos ainda estão em lenta construção. Os resultados desta pesquisa indicam que estas condições ainda estão longe de serem atendidas. Toda a potencialidade do legislativo eletrônico não foi observada no empírico, ainda que isso possa ser explicado, também, pela manutenção de características patrimonialistas. Os portais existem, mas sua presença parece atender a um requisito da modernidade necessário para legitimar as câmaras diante do padrão tecnológico dominante. Palavras-chave: Accountability. Portais eletrônicos. Câmaras municipais. Santa Catarina.

RAUPP, Fabiano Maury. Building accountability in municipal councils of Santa Catarina State: an investigation into the websites. 194 f. Tese (Doutorado em Administração) – Núcleo de Pós-Graduação em Administração, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2011.

ABSTRACT

The accountability construction is an ongoing process in the Brazilian society. It is not yet possible to say whether the forces that are fighting for democracy will overlap those that rest on the backwardness and on conservatism. It starts from the understanding that, depending on the objectives and how they are implemented, the websites can contribute to the accountability construction. Obviously, there is the risk, when creating an website, that it will merely work as an electronic mural and that there is no transparency, accountability and disclosure of the acts performed to the population, accountability dimensions discussed in this thesis. In this context, the general goal of this research is to investigate the capability of the websites of Municipalities of the State of Santa Catarina of building accountability. In the construction of the theoretical framework, the patrimonialism /neopatrimonialism is based on the predominant theory. A theoretical raid was also done on the local legislative, accountability and electronic legislative, entities understood as necessaries as to frame the empirical object. This is a descriptive research carried out through a survey, with a predominantly qualitative approach. The observation protocol and questionnaire were the instruments of data collection, drawn from the Analysis Model built based on the empirical observation, coupled with the investigation of research analysis models on websites. A descriptive analysis was used to treat the data. It was found that most of the websites have low capability of building accountability, transparency and participation. In the population class analysis, it was noticed that there is no linearity and even with larger population sizes the websites do not present better structures. Comparing the perception of the Municipal Council’s President and the data obtained from observation at the websites, the optimism of the answers doesn’t match with what was observed in the websites. It is concluded that all the websites of municipal councils located in Santa Catarina show lack of capability of enabling the construction of the accountability dimensions under study. In the proposal of Denhardt and Denhardt (2007), given the characteristics of the "New Public Service", public administrators should be responsible, transparent and obligated to disclose the accountability. What Denhardt and Denhardt (2007) are proposing are exactly those prerequisites that Campos (1990) noticed that was missing in Brazil and that Pinho and Sacramento (2009) show that, after more than 20 years, are still in slow construction. The results of this survey indicate that these conditions are still far from being met. All the potential of the electronic legislative has not been empirically observed, although this may also be explained by the maintenance of patrimonialist characteristics. Even though the websites are there, their existence seems to meet a requirement of modernity, necessary to legitimize the Councils before the dominant technological standard. Keywords : Accountability. Websites. Municipal councils. Santa Catarina.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Estrutura do referencial teórico................................................................... 20

Figura 2 Periodicidade e prazo de publicação dos Anexos do RGF para câmaras de municípios com até 50.000 habitantes...................................................

58

Figura 3 Periodicidade e prazo de publicação dos Anexos do RGF para câmaras de municípios com mais de 50.000 habitantes...........................................

58

Figura 4 Tipologias da pesquisa, coleta e análise dos dados.................................... 83

Figura 5 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras..........

88

Figura 6 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras........................

90

Figura 7 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras........................

92

Figura 8 Modelo de análise....................................................................................... 95

Figura 9 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes...................

107

Figura 10 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes.................................

108

Figura 11 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes.................................

109

Figura 12 Accountability/Síntese das dimensões analisadas...................................... 110

Figura 13 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes.............

110

Figura 14 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes...........................

111

Figura 15 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes...........................

112


Figura 17 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes...........

116

Figura 18 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes.........................

117

Figura 19 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes.........................

118


Figura 21 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 20.001 a 50.000 habitantes...........

122

Figura 22 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 20.001 a 50.000 habitantes.........................

123

Figura 23 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 20.001 a 50.000 habitantes.........................

124


Figura 25 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes.........

127

Figura 26 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes.......................

129

Figura 27 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes.......................

130


Figura 29 Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 100.001 a 500.000 habitantes.......

133

Figura 30 Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 100.001 a 500.000 habitantes.....................

134

Figura 31 Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 100.001 a 500.000 habitantes.....................

135


Figura 33 Síntese da prestação de contas nos portais de câmaras municipais de SC. 138

Figura 34 Síntese da transparência nos portais de câmaras municipais de SC........... 139

Figura 35 Síntese da participação nos portais de câmaras municipais de SC............. 140


Figura 37 Ranking dos portais.................................................................................... 144

Figura 38 Prestação de contas nas Câmaras participantes do questionário................. 149

Figura 39 Transparência nas Câmaras participantes do questionário......................... 151

Figura 40 Participação nas Câmaras cujos Presidentes responderam o questionário. 153

Figura 41 Apresentação dos resultados da pesquisa empírica.................................... 155

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Capitais selecionadas, tamanho populacional e endereço eletrônico das câmaras municipais.......................................................................................

88

Tabela 2 Municípios por classe populacional.............................................................. 98

Tabela 3 Distribuição das Câmaras Municipais com portal eletrônico por classe populacional..................................................................................................

99

Tabela 4 Municípios de SC com destaque nos 100 maiores PIBs do Brasil a preços correntes........................................................................................................

100

Tabela 5 Municípios de SC com destaque nos 100 maiores PIBs do Brasil per capita.............................................................................................................

100

Tabela 6 Ranking dos municípios catarinenses com maior IDHM no Brasil.............. 101

Tabela 7 Ocorrência dos partidos políticos por classe populacional........................... 102

Tabela 8 Portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes..... 104

Tabela 9 Portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes.......................................................................................................

110


115


121


127


132

Tabela 14 Accountability/Síntese das dimensões analisadas......................................... 142

Tabela 15 Câmaras municipais com respectivos endereços dos portais eletrônicos..... 147

Tabela 16 Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre o processo de prestação de contas por meio dos portais eletrônicos........................................................

148

Tabela 17 Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre o processo de transparência por meio dos portais eletrônicos...................................................................

150

Tabela 18 Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre o processo de participação por meio dos portais eletrônicos...................................................................

152

LISTA DE SIGLAS

DEM Democratas

IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

PDT Partido Democrático Trabalhista

PIB Produto Interno Bruto

PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PP Partido Progressista

PPS Partido Popular Socialista

PSB Partido Socialista Brasileiro

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PT Partido dos Trabalhadores

RGF Relatório de Gestão Fiscal

TIC Tecnologia da Informação e Comunicação

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO................................................................................................ 15

2 CONSTRUÇÃO DO REFERENCIAL TEÓRICO...................................... 20

2.1 PATRIMONIALISMO...................................................................................... 21

2.2 CÂMARAS MUNICIPAIS............................................................................... 27

2.2.1 O mundo municipal......................................................................................... 27

2.2.2 O papel das câmaras municipais.................................................................... 36

2.2.3 Especificidades do legislativo municipal........................................................ 39

2.3 CONTRIBUIÇÕES DA ACCOUNTABILITY PARA PROMOÇÃO DA DEMOCRACIA.................................................................................................

46

2.3.1 Características do processo democrático brasileiro..................................... 47

2.3.2 Accountability.................................................................................................... 50

2.3.3 Prestação de contas, transparência e participação....................................... 55

2.3.3.1 Prestação de contas............................................................................................ 58

2.3.3.2 Transparência..................................................................................................... 60

2.3.3.3 Participação........................................................................................................ 63

2.4 E-LEGISLATIVO.............................................................................................. 66

2.4.1 Sociedade da informação e democracia digital............................................. 66

2.4.2 Do governo eletrônico ao legislativo eletrônico............................................. 71

2.4.3 Portais eletrônicos............................................................................................ 77

3 METODOLOGIA DA PESQUISA................................................................ 83

3.1 TIPOLOGIAS DE PESQUISA......................................................................... 83

3.2 INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS........................... 84

3.3 ETAPAS DA PESQUISA................................................................................. 85

3.4 ANÁLISES DOS PORTAIS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS

LOCALIZADAS NAS 10 MAIORES CAPITAIS BRASILIERAS.................

87

3.5 O MODELO DE ANÁLISE.............................................................................. 93

4 RESULTADOS E ANÁLISE DA PESQUISA EMPÍRICA........................ 97

4.1 DIAGNÓSTICO DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES................................ 97

4.1.1 População.......................................................................................................... 97

4.1.2 Produto Interno Bruto – PIB.......................................................................... 99

4.1.3 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM........................... 101

4.1.4 Partidos políticos nas Câmaras Municipais.................................................. 102

4.2 ANÁLISES DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CÂMARAS MUNICIPAIS DE SANTA CATARINA..........................................................

103

4.2.1 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios com até 5.000 habitantes..................................................................................

104

4.2.2 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes.................................................................................

109

4.2.3 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes...............................................................................

114

4.2.4 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 20.001 a 50.000 habitantes...............................................................................

120

4.2.5 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes.............................................................................

126

4.2.6 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 100.001 a 500.000 habitantes...........................................................................

132

4.2.7 Construindo condições da accountability por meios dos portais eletrônicos de câmaras municipais.................................................................

137

4.2.7.1 Contribuições do processo de prestação de contas............................................ 137

4.2.7.2 Contribuições do processo de transparência...................................................... 139

4.2.7.3 Contribuições do processo de participação........................................................ 140

4.2.7.4 Síntese das condições de construção da accountability por meio dos portais... 142

4.3 PERCEPÇÕES DOS PRESIDENTES DE CÂMARAS MUNICIPAIS........... 146

5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES...................................................... 157

5.1 CONCLUSÕES................................................................................................. 157

5.2 LIMITAÇÕES E RECOMENDAÇÕES........................................................... 164

REFERÊNCIAS............................................................................................... 165

APÊNDICES..................................................................................................... 182

APÊNDICE 1 – RELAÇÃO DAS CÂMARAS MUNICIPAIS COM PORTAL..........................................................................

183

APÊNDICE 2 – FORMULÁRIO DE OBSERVAÇÃO................................... 186

APÊNDICE 3 – QUESTIONÁRIO.................................................................. 187

APÊNDICE 4 – PARTIDOS POLÍTICOS DOS VEREADORES.................. 191

15

1 INTRODUÇÃO

Esta pesquisa tem como tema a construção da accountability em Câmaras Municipais.

O termo accountability é utilizado no estudo conforme conceito colocado por Pinho e

Sacramento (2009), cujo significado envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle,

transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou

deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo.

A partir da pesquisa busca-se compreender como os portais eletrônicos de Câmaras

Municipais estão estruturados em termos de prestação de contas, transparência e participação,

e de que maneira esta estruturação contribui para a construção da accountability.

A expressiva disseminação das Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) tem

promovido avanços em diversos setores, como é o caso do setor público, que tem

implementado instrumentos para tornar mais eficiente a gestão governamental. O governo

eletrônico faz parte dessas iniciativas e tem disponibilizado serviços à sociedade,

possibilitando uma aproximação entre o cidadão e o ente governamental, além de contribuir

para uma maior democratização dos processos, expressa pela accountability. Um dos

mecanismos utilizados para operacionalizar o governo eletrônico é a implementação de

portais eletrônicos.

A TIC também tem se espraiado por setores do Estado, tais como o legislativo e o

executivo, visando os mesmos objetivos: maior eficiência e maior transparência. Nesse

estudo, fez-se a opção por analisar os portais eletrônicos no âmbito do legislativo local, tendo

para isso, duas razões principais. A primeira delas refere-se à escassez de estudos sobre esta

esfera de governo. A segunda, que está interligada à primeira, relaciona-se ao crescente

interesse por este poder, devido ao papel crucial em uma democracia e em uma federação

como o Brasil.

Diante de uma crise da representação parlamentar, o poder legislativo tenta se

reinventar, adotando inovações, notadamente na forma de se relacionar com a comunidade. O

contexto de uma nova ordem constitucional favorece essa dinâmica de reinvenção de

instituições, importantes para a construção do Estado democrático de direito (RIBEIRO,

2010).

Entender as relações de serviços específicos disponibilizados nos sites e os objetivos

das políticas gerais de governo eletrônico pode ajudar no desenho de estratégias adequadas a

implementação. Para estabelecer uma efetiva presença na web, é preciso que haja um melhor

16

entendimento das possibilidades e limitações desse ambiente. Os serviços interativos que

envolvem relacionamento exigem maior esforço de reformulação organizacional para serem

efetivados, enquanto os serviços de transação exigem mais recursos e expertise no domínio da

tecnologia (DINIZ; BARBOSA, 2004).

Parte-se do entendimento de que, dependendo dos objetivos e da forma com que são

implementados, os portais eletrônicos podem contribuir para a construção da accountability.

Evidentemente, corre-se o risco, quando da criação de um portal eletrônico, de que o mesmo

sirva apenas de mural eletrônico e que não haja transparência, prestação de contas e

participação dos atos praticados à população. No entanto, necessita-se de pesquisas empíricas

que possam mostrar evidências, a fim de afirmar ou refutar os portais eletrônicos como

tecnologia de promoção da accountability.

É neste contexto que se desenvolve a presente pesquisa, tendo como objeto de estudo

os portais eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina. Tem-se o

pressuposto de que os portais eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina

são, atualmente, instrumentos com baixa capacidade de promover a construção de

accountability, servindo, na sua maioria, como murais eletrônicos. Busca-se investigar o

pressuposto apresentado por meio de pesquisa empírica, a partir da formulação da seguinte

questão problema:

Como estão estruturados os portais eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado

de Santa Catarina enquanto promotores da construção de accountability?

O objetivo geral da pesquisa consiste em investigar a capacidade dos portais

eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina para a construção de

accountability. No que concerne aos objetivos específicos busca-se:

− verificar a prestação de contas das Câmaras Municipais por meio dos portais

eletrônicos;

− verificar nos portais eletrônicos ações que possam evidenciar transparência por

parte das Câmaras Municipais ; e

− verificar as possibilidades criadas nos portais eletrônicos das Câmaras Municipais

para a participação popular.

Na construção do referencial teórico, o patrimonialismo/neopatrimonialismo

constituiu-se na corrente teórica predominante. Fez-se também uma incursão teórica sobre

legislativo local, accountability e legislativo eletrônico, corpos teóricos entendidos como

necessários para o enquadramento do objeto empírico em observação.

17

Esta investigação elegeu as Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina para

tentar captar esse fenômeno. O Estado de Santa Catarina divide-se em 293 municípios e não

apresenta grandes concentrações populacionais. Distribuídas uniformemente, as cidades são

majoritariamente de pequeno tamanho. Do total de municípios, apenas 27 tem mais de 50.000

habitantes. Mesmo Florianópolis, distingue-se das outras capitais brasileiras por não

apresentar grande concentração populacional. Além disso, o Estado ocupa posições de

destaque, tanto no Produto Interno Bruto (PIB) a preços correntes, quanto no Produto Interno

Bruto (PIB) per capita e, em relação ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

(IDHM), posiciona-se entre as regiões consideradas de alto desenvolvimento humano.

Sabe-se que a investigação sobre a construção de accountability em portais eletrônicos

de Câmaras Municipais ainda é incipiente. Os estudos normalmente abordam o executivo,

como ocorre com os trabalhos de Akutsu e Pinho (2002), Vaz (2003), Prado (2004), Pinho

(2006), Pinho (2008), Cruz, Silva e Santos (2009), e de Cruz, Ferreira, Silva e Macedo

(2010). Já o trabalho de Cunha e Santos (2005), aproxima-se do tema da pesquisa.

O termo accountability tem sido um dos mais citados na agenda política de diferentes

países. Coloca-se em discussão o desenvolvimento de formas não eleitorais de accountability;

as falhas e os acertos; maneiras de amenizar as falhas e de aperfeiçoar os acertos; bem como a

inserção do conceito na sociedade em termos culturais (MAINWARING, 2003). Segundo

Pinho (2006), mesmo a accountability representando um processo em construção na

sociedade brasileira, não dando para esperar mudanças radicais nos processos e nas formas

políticas, já povoa artigos sobre a construção democrática no Brasil.

O desenvolvimento democrático requer instrumentos que possam aproximar cidadãos

e governantes. Neste contexto, a democracia eletrônica é caracterizada pelo uso dos

instrumentos eletrônicos da sociedade da informação no processo democrático (AKUTSU;

PINHO, 2002). Para Cruz (1999), é utilizar os recursos da TIC como plataforma para o

exercício da prática democrática.

Além das questões já apresentadas, há o fato de que poucos estudos foram dedicados à

atuação do legislativo municipal, às regras que determinam o processo de interação dos

poderes executivo e legislativo e de como se orientam as ações dos atores políticos do

legislativo local (KERBAUY, 2005).

Cunha e Santos (2005) destacaram que itens da agenda da sociedade da informação

estão entrando na pauta do debate legislativo. A emergência de temas como a Lei de

Responsabilidade Fiscal, mesmo na esfera local, confirma o legislativo municipal como

particularmente interessante para se pesquisar. Ao avançarem as câmaras municipais no uso

18

dos meios eletrônicos, cabe verificar se o potencial dos meios eletrônicos, para a participação

do cidadão no trabalho do legislador, ainda está por ser descoberto, ou se a participação

do cidadão não é uma característica do trabalho do legislador.

A investigação de sites governamentais torna-se um importante elemento para o

entendimento do foco das políticas de governo eletrônico e do estágio de evolução em que se

encontram os governos. A eficácia das ações propostas em programas de governo eletrônico

pode ser demonstrada pelos resultados obtidos, a partir da observação dos sites

governamentais em cada país (DINIZ; BARBOSA, 2004).

Zurra e Carvalho (2008) entenderam que a utilização das TICs pode auxiliar o

legislativo no seu papel de agente fiscalizador dos atos do executivo, a qual, se for explorada,

pode possibilitar que este Poder torne-se um agente da accountability. Ao legislativo cabe a

responsabilidade de divulgar, não apenas informações acerca dos seus atos, mas dos atos do

executivo. Contudo, deve verificar a eficácia de suas ações a partir do legislativo eletrônico.

Em relação ao legislativo local, propõe-se investigar a utilização dos portais eletrônicos na

consecução da prestação de contas, transparência e participação dos cidadãos.

Assim, o desenvolvimento da pesquisa está estruturado em cinco capítulos. No

primeiro, são destacados os tópicos iniciais do trabalho. Aborda-se o tema e o problema que

deram origem à pesquisa, os objetivos geral e específicos, bem como a justificativa do estudo

e a organização do trabalho.

O segundo capítulo contempla o referencial teórico. Nele discute-se, primeiramente, o

patrimonialismo/neopatrimonialismo. Na sequência, abordam-se as características do

legislativo local brasileiro, a partir da sua inserção no mundo municipal. Em seguida, recorre-

se a construção da accountability por meio da prestação de contas, transparência e

participação dos cidadãos. Após, trabalha-se os conceitos de governo eletrônico para explicar

o legislativo eletrônico, ma is especificamente, o uso de portais eletrônicos.

No terceiro capítulo apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados. Este

capítulo contempla o delineamento da pesquisa, os instrumentos de coleta de dados, o tipo de

análise dos dados, bem como o modelo de análise construído.

O quarto capítulo discorre, primeiramente, sobre o diagnóstico do Estado de Santa

Catarina em termos populacionais, Produto Interno Bruto, Índice de Desenvolvimento

Humano Municipal e dos Partidos Políticos dos Legislativos Locais. Em seguida, são

apresentadas as análises dos portais de Câmaras Municipais de Santa Catarina, que

representam o objeto de estudo da pesquisa. Posteriormente, apresentam-se as percepções de

Presidentes de Câmaras Municipais sobre a contribuição da prestação de contas, transparência

19

e participação na construção de accountability.

No quinto e último capítulo são inferidas as conclusões do estudo e recomendações

para futuras pesquisas. Após, são listadas as referências bibliográficas utilizadas no estudo.

20

2 CONSTRUÇÃO DO REFERENCIAL TEÓRICO

A estrutura do Referencial Teórico, esquematizada na Figura 1, foi concebida para

conduzir e dar suporte ao estudo empírico do problema de pesquisa formulado. No primeiro

tópico, discute-se o patrimonialismo, que se constitui na corrente teórica predominante da

pesquisa. Na sequência, abordam-se as características do legislativo local brasileiro, a partir

da sua inserção no mundo municipal. Em seguida, recorre-se a construção de accountability

por meio da prestação de contas, transparência e participação dos cidadãos. Após, trabalha-se

os conceitos de governo eletrônico para explicar o legislativo eletrônico e, especificamente, o

uso de portais eletrônicos.

Figura 1 – Estrutura do referencial teórico

PATRIMONIALISMO

CÂMARAS MUNICIPAIS

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s

21

2.1 PATRIMONIALISMO

Neste trabalho segue-se o referencial weberiano, iniciando-se, justamente, pelo tipo de

dominação patrimonialista. Schwartzman (1988) defende que a realidade brasileira pode ser

mais bem explicada, segundo um referencial weberiano do que um marxista, pois no Brasil

vigoram componentes não baseados em relações de classe que são extremamente importantes

para o entendimento do poder, tais como estruturas de poder local e regional, baseadas em

lideranças tradicionais, ainda poderosas, que não seguem os ditames das estruturas de classe e

das sociedades modernas, industriais.

A dominação é a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas (ou

todas) dentro de determinado grupo de pessoas. Não significa toda espécie de possibilidade de

exercer poder ou influência sobre outras pessoas. Em cada caso individual, a dominação assim

definida, pode basear-se nos mais diversos motivos de submissão: desde o hábito inconsciente

até considerações puramente racionais, referentes a fins. É um estado de coisas pelo qual uma

vontade manifesta do dominador ou dos dominadores influi sobre os atos dos outros (do

dominado ou dos dominados), de tal sorte que, num grau socialmente relevante, estes atos têm

lugar como se o dominado tivesse adotado, por si mesmo e como máxima de seu agir, o

conteúdo do mandato (obediência) (WEBER, 1999a).

Birnbaum (1994) entende que o conceito de dominação weberiano serviu não somente

para descrever as estruturas de dominação, mas também, para descrever toda a organização da

sociedade. A teoria de dominação em Weber também se encontra ligada ao Estado.

Para Weber (1999a), nenhuma forma de dominação contenta-se voluntariamente com

motivos puramente materiais ou afetivos ou racionais referentes a valores, como

possibilidades de sua persistência. Dependendo da natureza da legitimidade pretendida,

diferem o tipo da obediência e o quadro administrativo destinado a garanti- la, bem como o

caráter do exercício da dominação.

Existem três tipos puros de dominação legítima, e estas podem ser: de caráter racional

– baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito do mando, daqueles

que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação (dominação legal);

de caráter tradicional – baseada na crença cotidiana e na santidade de ordens e poderes

senhoriais tradicionais, vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude

dessas tradições, representam a autoridade (dominação tradicional); e de caráter carismático –

baseada na veneração extracotidiana da santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de

22

uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas (dominação carismática) (WEBER,

1999a).

Neste trabalho interessa a dominação tradicional como uma perspectiva de discussão

do vereador. Nela, determina-se o senhor (ou os vários senhores) em virtude de regras

tradicionais. A ele se obedece em virtude da dignidade pessoal que lhe atribui a tradição. A

obediência se dá por motivos de hábito, porque tal comportamento já faz parte dos costumes.

É a relação de dominação enraizada na cultura da sociedade. A dominação tradicional se

especifica por encontrar legitimidade na validade das ordenações e poderes de mando

herdados da tradição. Os que exercem a dominação estão determinados pela tradição. Os

dominados não são membros de uma associação, mas companheiros ou súditos do senhor.

Pode haver ou não quadro administrativo. As relações do quadro administrativo (quando

existe um) com o soberano, não são determinadas pelo dever do cargo, mas pela fidelidade

pessoal. Não se obedece a uma ordem estatuída, mas à pessoa delegada pela tradição. As

ordens são legítimas, em parte pela força da tradição, em parte pelo arbítrio do soberano em

interpretar essa tradição (WEBER, 1999a).

Existem inúmeras formas de dominação tradicional, e não raro estão misturadas ou de

distinção fluidas, dentre as quais se destacam a “gerontocracia” (governo em que o poder cabe

aos mais velhos), o “patriarcalismo” (casos em que o poder é determinado pelo pertencimento

a uma determinada família, normalmente sendo a dominação exercida por um indivíduo chefe

da comunidade doméstica – pater familias –, determinado segundo regras de sucessão), o

“sultanismo” (sua forma de administração, o livre-arbítrio do governante, é baseada em um

aparato administrativo próprio para fazer valer suas ordens), o “feudalismo” (forma de

dominação baseada em um contrato de status, em termos de vassalo-suserano, regidos pelo

sentimento de fidelidade pessoal entre ambos – ideia de “honra”), e, finalmente, o

“patrimonialismo” (dominação exercida com base em um direito pessoal, embora decorrente

de laços tradicionais, obedecendo-se ao chefe por uma sujeição instável e íntima derivada do

direito consuetudinário – “porque assim sempre ocorreu”) (WEBER, 1999a).

O patrimonialismo decorre do exercício do poder efetuado por uma autoridade

senhorial, a qual está legitimada pela tradição, cujas características principais repousam no

poder individual do governante que, amparado por seu aparato administrativo, recrutado com

base em critérios unicamente pessoais, exerce o poder político sobre um determinado

território (WEBER, 1999b).

Na definição de Weber (1999a), o patrimonialismo constitui uma forma de dominação

tradicional caracterizada pela organização do poder político de forma análoga ao poder

23

doméstico do governante. Despojado de sua dimensão pública, o poder, nos moldes do

patrimonialismo, constitui um direito próprio (do soberano), apropriado como qualquer outro

objeto de sua propriedade. Os interesses pessoais da autoridade não distinguem a sua

dimensão íntima da administrativa, não havendo separação entre a seara do indivíduo em

relação ao cargo público que ocupava. Sua forma de administração obedecia, unicamente, o

livre-arbítrio, baseada em considerações pessoais.

Weber tem sido invocado pela literatura, predominantemente, para explicar o atraso da

sociedade brasileira, com o que se tem limitado a irradiação da sua influência a uma

sociologia da modernização. Daí que a mobilização desse autor, pela perspectiva do atraso, se

faça associar ao diagnóstico que reivindica a ruptura como passo necessário para a conclusão

dos processos de mudança social que levam ao moderno. Tem-se, então, que uma obra

radicalmente inscrita na cultura política do Ocidente, com seus valores universalistas,

impasses e promessas de realização, seja descortinada pelo ângulo do Oriente e dos caminhos

possíveis para a sua modernização (VIANNA, 1999).

Partindo-se da concepção de Weber, patrimonialismo significa a incapacidade ou a

relutância do príncipe, em distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados

(BRESSER PEREIRA, 1997). No patrimonialismo, o governante trata a administração

política como seu assunto pessoal, igualmente como explora a posse do poder político como

um predicado útil de sua propriedade privada, onde o público e privado se confundem nas

práticas dos governantes. A administração patrimonial consiste em administrar e proferir

sentenças caso por caso, combinando o exercício discricionário da autoridade pessoal com a

consideração devida pela tradição sagrada ou por certos direitos individuais estabelecidos

(BENDIX, 1986).

Para Weber (1982), o Estado é uma manifestação histórica da política. Ele mostra que

a partir da complexidade das atividades sociais é formada a base de organizações sociais,

entre elas, a organização institucional. A partir desta organização, o Estado é definido por

Weber como uma forma moderna do agrupamento político, caracterizado pelo fato de deter o

monopólio da violência e do constrangimento físico legítimo, sobre um determinado

território. O uso da força é determinante na concepção de Estado de Weber; para ele, a

violência é um instrumento específico do Estado, conceito defendido da seguinte forma: se só

existissem estruturas sociais de que a violência estivesse ausente, o conceito de Estado teria

também desaparecido (WEBER, 1982).

A administração pública brasileira, em particular, e o Estado brasileiro, em geral,

foram fundados sob a influência de um ethos fortemente patrimonialista, presente na herança

24

cultural lusitana (MARTINS, 1997). O Estado no período colonial brasileiro utilizou um

modelo patrimonialista e centralizador. Sempre foi poderoso, autoritário, autolegitimado,

estabelecendo, com a sociedade, uma relação de tutela e subordinação. Não definiu limites

claros entre o público e o privado, estabelecendo, como moedas de troca política, terras e

cargos públicos. A administração decorrente deste processo orientou-se mais para a prestação

de serviços aos governantes do que para a sociedade (AMORIM, 2000).

O Estado Brasileiro, sobretudo no período colonial, sempre garantiu às suas elites

privilégios e benesses adquiridos em função das relações e correlações de forças políticas

existentes nas ações e intervenções do Estado na sociedade. O principal marco de afirmação e

consolidação do patrimonialismo foi a transferência para o Brasil, no século XVII, de parte da

burocracia lusitana, juntamente com a corte Portuguesa. Isto fez com que vícios e práticas

clientelistas, nepotistas, e centralizadoras, determinassem o perfil político-administrativo

brasileiro: um modelo de administração pública patrimonial (SOUZA, 2007).

Segundo Buarque de Holanda (1969), durante e após a colonização, não era fácil aos

detentores das posições públicas de responsabilidade, formados por tal ambiente,

compreenderem a distinção fundamental entre os domínios do privado e do público. Eles se

caracterizam justamente pelo que separa o funcionário patrimonial do puro burocrata,

conforme a definição de Max Weber. Para o funcionário patrimonial, a gestão política

apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios

que deles aufere, relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos,

como sucede no verdadeiro Estado burocrático, em que prevalece a especialização das

funções e o esforço para se assegurarem garantias jurídicas aos cidadãos. A escolha dos

homens que irão exercer as funções públicas faz-se de acordo com a confiança pessoal que

mereçam os candidatos, e muito menos de acordo com as capacidades próprias (BUARQUE

DE HOLANDA, 1969).

Faoro (2008) afirma que em algumas regiões, notadamente no Nordeste, cujas marcas

do patrimonialismo estão impregnadas no dia a dia da vida e do trabalho da sociedade,

fomentou-se o surgimento de problemas e disfunções na administração de organizações

públicas brasileiras dos diversos setores. Há uma frequente utilização dos poderes políticos e

das instituições para continuar a exercer com legitimidade a dominação e o regime de

enriquecimento de uma camada da sociedade.

De D. João I a Getúlio Vargas, numa viagem de seis séculos, uma estrutura político-

social resistiu a todas as transformações fundamentais, aos desafios mais profundos, à

travessia do oceano largo. Dessa realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de

25

poder, institucionalizada num tipo de domínio: o patrimonialismo, cuja legitimidade assenta

no tradicionalismo (FAORO, 2008).

Segundo Schwartzman (1988), os regimes patrimoniais modernos são denominados

neopatrimonialistas. O neopatrimonialismo não é simplesmente uma sobrevivência das

estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atual de

dominação política por um estrato social sem propriedades e que não tem honra social por

mérito próprio, ou seja, pela burocracia e a chamada classe política.

Schwartzman (1988) entende que é pela perspectiva weberiana que se pode ver que o

Estado brasileiro tem como característica histórica predominante, sua dimensão

neopatrimonial. O neopatrimonialismo representa um tipo de dominação política gerada no

processo de transição para a modernidade, com o passivo de uma burocracia administrativa

pesada e uma sociedade civil (classes sociais, grupos religiosos, étnicos, linguísticos, nobreza

etc.) fraca e pouco articulada.

Assiste-se a uma “resiliência” do patrimonialismo, capaz de absorver mudanças

modernizantes na sociedade brasileira e de se amoldar à nova situação. Talvez seja possível

falar em patrimonialismo “camaleônico”, que consegue não só sobreviver como, ao que

parece, se reforçar, mesmo sofrendo, a ordem econômica, mudanças modernizantes

apreciáveis (PINHO, 1998). Para Pinho (1998), a ordem econômica pode até mudar, mas não

muda a ordem política, pelo menos não substancialmente. Quem gera a nova ordem

econômica é, basicamente, a mesma ordem política. A burocracia pode ser Weberiana até o

ponto que não atrapalhe os interesses patrimonialistas fortemente enraizados e instalados,

assim também, o capitalismo brasileiro não pode ser suficientemente “weberianizado”. O

patrimonialismo continua não só vivo, presente, mas muito atuante nos processos políticos no

Brasil.

Sorj (2006) entende que o patrimonialismo passou a ter seu fundamento com o

processo de modernização, vivenciado pelo país com o passar dos anos, seja nas relações de

imbricação entre os interesses dos grupos dominantes e o Estado, seja na impunidade e o

descontrole da máquina governamental, que transformou, em grande parte, o sistema

repressivo e jurídico num instrumento de violência contra os grupos mais pobres e de

impunidade dos mais ricos.

O problema principal com os Estados de base neopatrimonial é que todas as formas de

organização social que eles ge ram tendem a ser dependentes do poder público, bem como

orientadas para a obtenção de seus favores. O simples transbordamento das estruturas de

dominação mais tradicionais, e a criação de novas formas de organização política e social, não

26

garantem que este padrão de comportamento não vá se reproduzir (SCHWARTZMAN, 1988).

Há algumas características que levam, segundo Schwartzman (1988), a divisões

políticas, passíveis de surgir nos Estados que apresentam a dominação

neopatrimonial. Primeiramente, os Estados tendem a se desenvolver como civilizações

urbanas. Esses centros tendem a possuir uma considerável população flutuante e uma

aristocracia que precisa estar lotada em qualquer dos escalões da burocracia governamental. O

problema político é, pois, o de manter as massas urbanas satisfeitas e dar à aristocracia urbana

acesso a posições governamentais. Além disso, há uma clássica tensão entre o governante e

seus prepostos: todos os Estados patrimoniais do passado encerravam um padrão de

descentralização determinado pela luta pelo poder entre o governante, seus servidores e

prepostos. À medida que cresce o domínio patrimonial, também cresce a necessidade de se

delegar poderes e autoridade, ao mesmo tempo em que se reduz a factibilidade do controle

central. Além disso, os mantenedores da delegação patrimonial tendem a receber seus postos

como prebendas políticas e a usá- los como propriedade particular.

Neste contexto, o Estado Brasileiro constitui-se, conforme Schwartzman (1988), de

duas características predominantes. Por um sistema burocrático e administrativo que

denomina-se, para seguir a tradição weberiana, de neopatrimonial, e que se caracteriza pela

apropriação de funções, órgãos e rendas públicas por setores privados, que permanecem

subordinados e dependentes do poder central, formam aquilo que Faoro (2008) chamou de

“estamento burocrático”. Quando este tipo de administração se moderniza, e segmentos do

antigo estamento burocrático vão se profissionalizando e burocratizando, surge uma segunda

característica do Estado Brasileiro, que é o despotismo burocrático. Do imperador-sábio D.

Pedro II aos militares da Escola Superior de Guerra, passando pelos positivistas do Sul e

tecnocratas do Estado-Novo, os governantes tendem a achar que tudo sabem, tudo podem, e

não têm, na realidade, que dar muita atenção às formalidades da lei.

Entende-se que o patrimonialismo não morre no Estado Brasileiro, mas assume a

forma neopatrimonialista, combinando aspectos modernos e tradicionais. O conceito é

atualizado e mostra a resistência e permanência do fenômeno, ainda que combinado com

aspectos da modernidade capitalista.

27

2.2 CÂMARAS MUNICIPAIS

Dos estudos e pesquisas já empreendidos no campo da administração pública

municipal, buscou-se uma incursão teórica sobre a caracterização dos municípios no Brasil.

Considerando o objeto de estudo da pesquisa, não menos relevante é a análise do surgimento

e desenvolvimento das câmaras municipais, identificação do papel dos vereadores, bem como

a especificidade do governo local, com características de um executivo forte e um legislativo

fraco. A atuação do vereador na perspectiva da dominação tradicional weberiana finaliza estas

discussões.

2.2.1 O mundo municipal

Para o entendimento do atual contexto dos municípios brasileiros, denota-se a

importância de sua inserção em uma análise histórica dos diferentes textos constitucionais

brasileiros que se sucederam. Recorre-se à obra de Victor Nunes Leal (1975), para realizar

esse breve retrospecto. Inicialmente, no período colonial, pela falta de uma clara definição na

separação dos poderes, era comum a união do executivo, legislativo e judiciário sob a mesma

responsabilidade. Com a Constituição de 1824 houve a separação entre as funções

administrativas e judiciais do Estado. Para o autor, se por um lado essa medida importava em

um melhor arranjo organizacional para o serviço público, para os municípios significou uma

perda de autonomia, pois a Constituição deixou claro seu caráter meramente administrativo. A

proclamação da República, ao contrário das expectativas e intenções, na prática pouco alterou

a autonomia e atribuições municipais com a Constituição de 1891.

Já a Constituição de 1934 adotou, pelo menos na letra, uma postura mais favorável à

autonomia e atribuições municipais. O municíp io continuou tendo sua autonomia submetida à

vontade das Constituições Estaduais, mas pela primeira vez, uma constituição buscou garantir

a eletividade do prefeito. Os parcos e inoperantes ganhos dos municípios na Constituição de

1934 duraram pouco. Com o golpe do Estado-Novo, a Constituição de 1937 tratou de impor

aos municípios um controle mais amplo e rígido. De pronto, perderam a autonomia de

elegerem os prefeitos. Com a Constituição de 1946, a autonomia dos municípios foi

garantida: pela eleição do prefeito e dos vereadores; pela administração própria, no que

28

concerne ao seu peculiar interesse, salvo as exceções das capitais, estâncias hidrominerais e

áreas de excepcional importância para a defesa externa do país (LEAL, 1949).

Na Constituição de 1967, já sob a égide dos militares, percebem-se os reflexos da

brutal perda de autonomia dos municípios no período militar: todas as capitais e cidades

consideradas áreas de segurança nacional perderam a capacidade de realizar eleições, os

prefeitos eram nomeados, embora os vereadores eleitos pelo voto popular, mas tudo dentro de

um sistema de muito cerceamento da liberdade. Há uma perda da centralidade da política nos

municípios. Só naqueles menores é que a política se manteve, cumprindo os procedimentos

eleitorais. Neste cenário, é a Constituição de 1988 que promove grandes mudanças, no que diz

respeito à situação dos municípios em termos de autonomia, atribuições e receitas.

No campo acadêmico, Souza (1996) faz uma breve retrospectiva sobre o

desenvolvimento das municipalidades e afirma que muitos estudos trataram do papel histórico

do governo e da política locais, mas poucos consideraram sua posição nos anos recentes.

Para Souza (1996), esses estudos podem ser agrupados em três conjuntos. O primeiro

grupo enfa tiza a hegemonia da política local e dos grupos privados na estrutura de poder do

Brasil. Alinham-se, nesse grupo, os trabalhos de Duarte (1939), Viana (1949), Freyre (1964),

Leal (1975) e Queiroz (1976). O segundo grupo assume que o governo central sempre

desempenhou o papel principal na política brasileira. O maior expoente desse grupo é o

trabalho, também clássico, de Faoro (1958). Nos anos 80, uma posição intermediária foi

assumida por um terceiro grupo, representado pelos trabalhos de Bursztyn (1985), Medeiros

(1986), Ames (1987) e Schwartzman (1988), que concluíram uma forte interdependência

entre os níveis local e central geradora de uma mútua legitimidade. Argumenta-se, todavia,

que essa interdependência, apropriadamente identificada pelos estudos que integram o terceiro

grupo, deve ser agora relativizada. A relação entre o nível federal e as subnacionais mudou

com a nova correlação de forças promovida pela democratização e pela descentralização

(SOUZA, 1996).

Costa (1996) também contextualiza os estudos sobre o poder local situando-os em dois

momentos. Até os anos 80, no imaginário e no discurso político, nas elaborações acadêmicas

e nos meios de comunicação, a imagem do local, geralmente ancorada numa percepção da

realidade dos pequenos e médios municípios, tinha o estatuto instituído pela negatividade:

lugar de captura da esfera pública pela esfera privada, de práticas coronelísticas,

patrimonialistas e clientelísticas, do primado das relações de reciprocidades hierárquicas. As

elaborações acadêmicas e os estudos sobre poder local no Brasil, até os anos 80, têm em

comum, não obstante diferentes registros e distintas perspectivas de abordagens, a

29

confirmação dessa imagem de negatividade do local.

O ponto de partida para a discussão acerca das dificuldades que a grande maioria dos

municípios brasileiros atravessa passa, necessariamente, pela compreensão das consequências

das mudanças ocorridas no país depois do período 1964-67. Nesse período, o Brasil

empreendeu reformas estruturais importantes, como as reformas administrativa, financeira,

bancária e tributária (SANTOS; RIBEIRO, 1993).

No final dos anos 70, todas as análises constatavam que as reformas não cumpriram os

objetivos propugnados e, por esse motivo, fazia-se necessário uma revisão no formato

tributário de 1967, na qual fossem empreendidas mudanças que levassem a uma maior

descentralização de recursos financeiros e da execução e gestão das políticas públicas.

Entretanto, essas reivindicações dos governos estaduais e municipais não puderam ser

atendidas de imediato, tendo em vista a desaceleração econômica e as novas necessidades do

setor público, que esgotaram a potencialidade de financiamento do formato tributário

implementado a partir de 1967. Por essas razões, algumas medidas paliativas na

descentralização da gestão dos recursos só vão ocorrer com a chamada minirreforma contida

na Emenda Passos Porto de 1985, que ampliou os recursos dos Fundos de Participação e

iniciou o processo de desvinculação de recursos (SANTOS; RIBEIRO, 2004).

A partir dos anos 80, o local começa a ter uma imagem representativa, ancorada na

positividade, expressando mudanças em diversas áreas: um novo estatuto jurídico-

institucional com a Constituição de 1988; no discurso dos atores políticos; nas abordagens

teórico-metodológicas que, se não constituem ainda um novo paradigma, apresentam

importantes deslocamentos nas matérias veiculadas pelos órgãos da mídia, que têm destacado

as inovações e soluções criativas das prefeituras nos campos da saúde, educação, moradia e

partic ipação cidadã. A gênese dessa ressignificação ocorreu durante a transição do regime

autoritário para a democracia política, em que, impulsionado pelos novos atores sociais e

políticos que emergiram no período, o tema do poder local incorporou-se à agenda política,

articulado aos temas da democracia, da descentralização e da participação popular (COSTA,

1996).

Durante os anos 80, os municípios passaram a desempenhar um papel de destaque na

Federação brasileira. A luta dos governos subnacionais pela descentralização tributária

iniciou-se no final dos anos 70, com a emergência da crise econômica e com o processo de

redemocratização do país. Os principais beneficiários da descentralização tributária foram os

municípios, que ampliaram sua participação na receita disponível (consideradas as

transferências intergovernamentais) de 9%, em 1980, para 15% em 1994. A evolução da

30

participação da receita própria dos governos municipais no mesmo período (de 3% para 5%),

evidencia que a ampliação da sua participação no bolo fiscal decorreu, principalmente, das

transferências federais. Em virtude da ampliação da capacidade financeira dos governos

subnacionais, aumentou significativamente a sua participação na despesa pública (AFFONSO,

1996).

Diante deste novo cenário, os municípios passaram a contar com um duplo desafio:

precisaram assumir políticas antes a cargo da União ou, secundariamente, dos Estados, tanto

para assegurar condições mínimas de bem-estar social às suas populações (função de

Welfare), como para promover o desenvolvimento econômico, com base em ações de âmbito

local, o que envolve o estabelecimento de um novo tipo de relacionamento com o setor

privado (função desenvolvimentista) (ABRUCIO; COUTO, 1996).

O enfrentamento desse duplo desafio está condicionado por três parâmetros: a

estrutura fiscal da federação brasileira; as diferentes características socioeconômicas de cada

ente local; e a dinâmica política interna aos municípios. Para assumir as funções de welfare,

os municípios precisam modificar sua estrutura administrativa e recapacitar-se

financeiramente, alterando suas áreas de ação prioritária e incorporando estruturas de serviços

antes pertencentes aos níveis superiores de governo – este é o caso, por exemplo, da

municipalização da saúde. As funções de welfare, no entanto, estão ganhando importância nos

municípios ao lado de iniciativas em prol do desenvolvimento econômico local,

especialmente direcionada à geração de emprego e renda. Talvez seja essa a maior novidade

em termos de redesenho do Estado no nível local (ABRUCIO; COUTO, 1996).

Evidentemente que essas características, em parte, decorrem do sistema federalista. O

federalismo brasileiro é especial no quadro mundial porque, aqui, os municípios são entes

com autonomia política, administrativa e financeira e com competências constitucionais e

infraconstitucionais bem estabelecidas, e apresentam, entre si, à semelhança do País como um

todo, altíssimos diferenciais de tamanho, de população e de desigualdades socioeconômicas

(SILVA; MENDES, 2004).

Elazar (1987) define o sistema federal como uma forma inovadora de lidar com a

organização política e territorial do poder, na qual há um compartilhamento matricial da

soberania e não piramidal, mantendo-se a estrutura nacional. Em essência, um arranjo federal

é uma parceria, estabelecida e regulada por um pacto, cujas conexões internas refletem um

tipo especial de divisão de poder entre os parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da

integridade de cada um e no esforço de favorecer uma unidade especial entre eles.

Toda federação deriva de uma situação federalista (BURGESS, 1993 apud

31

ABRUCIO, 2005a). Duas condições conformam esse cenário. Uma é a existência de

heterogeneidades que dividem uma determinada nação, de cunho territorial (grande extensão

e/ou enorme diversidade física), étnico, linguístico, socioeconômico (desigualdades

regionais), cultural e político (diferenças no processo de constituição das elites dentro de um

país e/ou uma forte rivalidade entre elas). Qualquer país federativo foi assim instituído para

dar conta de uma ou mais heterogeneidades. Se um país desse tipo não constituir uma

estrutura federativa, dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade social. Outra

condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática defensores da unidade na

diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade

territorial em um país marcado por heterogeneidades (ABRUCIO, 2005a).

Costa (1996) entende que, de espaço por excelência das relações coronelísticas de

poder no âmbito dos pequenos e médios municípios, de relações clientelísticas e populistas

nas médias e grandes cidades, as estruturas de poder local cederam espaço para possibilidades

de experimentos democráticos inovadores e do exercício da cidadania ativa. Da condição de

importância diante do crescente desafio de oferecer bens e serviços públicos eficientes e de

qualidade e da incapacidade de formular saídas econômicas, o poder local passou a ser

portador de possibilidades de gerenciamento eficiente dos recursos públicos e protagonista de

iniciativas de desenvolvimento da vida econômica e social.

Como toda significação imaginária, a nova imagem do poder local no Brasil

contemporâneo é a expressão simbólica instituída e instituinte de um longo processo

multifacetado, não linear, com ambiguidades e diferenças, a partir das situações e

multiplicidade de cenários que apresentam as localidades brasileiras. Este processo foi

perceptível em um conjunto de mudanças ocorridas em diversos níveis, em relação aos

sistemas de poder local (COSTA, 1996).

Para Salgado (1996), desenvolver o município é gerenciar os problemas frente a um

contexto complexo e incerto, é melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o

desenvolvimento humano, ao mesmo tempo em que o econômico. As experiências municipais

constituem um aspecto prático que emerge dos inúmeros debates, cujo centro é a

transformação do Estado racionalista tecnocrático-autoritário em Estado democrático,

principalmente como reflexo de uma nova realidade econômica, política e social que

evidencia, por um lado, o fracasso do modelo centralizado e excludente dos regimes

autoritários e, por outro, o crescente movimento de busca de respostas que levem em

consideração os “novos” objetivos do Estado, sua forma de organização e gestão.

Pinho e Santana (2000) destacam a relevância assumida pelos governos municipais no

32

Brasil, para o enfrentamento de situações que exijam a atuação do Estado, a partir, inclusive,

da descentralização de problemas complexos e extensos para tratamento específico no plano

do governo central. Entendem, os autores, que sendo esses problemas decompostos em

elementos de menor amplitude, as gravidades e complexidades dos mesmos, também seriam

reduzidas a componentes mais simples e, com isso, a maior proximidade existente entre o

governo e a sociedade, verificada nos municípios, habilitaria esses entes a melhor lidarem

com essas demandas.

Em um esforço de entender o papel do governo municipal, Pinho e Santana (2000)

resumiram as áreas de intervenção e as novas atribuições da seguinte forma: políticas de

responsabilidade fiscal, elevando a capacidade de arrecadação própria; reconhecimento da

sociedade civil organizada como novo ator social, o que leva à institucionalização de

mecanismos de democracia direta, como orçamento participativo; práticas gerenciais

centradas na qualidade e no exercício da participação; intervenções na área de abastecimento

envolvendo produção, circulação, comercialização e consumo; defesa do meio ambiente;

políticas de cunho redistributivo ou anticíclico para garantir a renda e o emprego;

reconhecimento que a industrialização não é o único caminho para o desenvolvimento, mas

que também a agricultura, comércio e turismo podem ser considerados como setores

potenciais de geração de emprego e renda; abandono da visão tradicional assistencialista

substituída por políticas mais consistentes de combate à exclusão social e à pobreza e,

sobretudo um novo papel de agente de desenvolvimento local, desenvolvimento este que

abrange o econômico, o social e o humano, uma espécie de welfare municipal.

Há, porém, uma visão crítica das possibilidades da descentralização, além das reais

possibilidades do município se constituir em agente do desenvolvimento econômico e político

(PINHO; SANTANA, 2000). Na operacionalização do sistema político, duas características

podem ser apontadas. Primeiro, os políticos locais têm escasso controle sobre os destinos da

cidade, seja porque são prisioneiros de outras instituições, seja porque a população local é tão

pobre que a única política possível é a de prover aos cidadãos meios de sobrevivência.

Segundo, a política é vista pela população como pertencendo ao território do Estado, mas, ao

mesmo tempo, a população espera que os políticos locais resolvam seus problemas de

desemprego e pobreza. Essas características reforçam o argumento de que os políticos locais

têm poucas chances de atuarem como líderes definidores e implementadores de uma agenda

política local própria (SOUZA, 1996).

Para Gomes e Mac Dowell (2000), dois aspectos importantes da descentralização

política que ocorreram no Brasil foram a intensa criação de municípios e o aumento das

33

receitas postas à disposição dos municípios, que tiveram consequências indesejáveis, tanto do

ponto de vista econômico quanto do social: (1) aumentaram os volumes absoluto e relativo de

transferências de receitas tributárias originadas nos municípios grandes para os municípios

pequenos (e do Sudeste para o resto do país), com o provável efeito líquido de desestimular a

atividade produtiva realizada nos grandes municípios (e no Sudeste), sem estimulá- la nos

pequenos (ou nas demais regiões); (2) beneficiaram a pequena parte (não necessariamente a

mais pobre) da população brasileira que vive nos pequenos municípios, ao destinarem mais

recursos para as respectivas prefeituras, e prejudicaram a maior parte da mesma população,

que habita os outros municípios, cujos recursos se tornaram mais escassos; e (3) aumentaram

os recursos utilizados no pagamento de despesas com o legislativo (e, provavelmente, as

despesas administrativas em geral, ou seja, os custeios de gabinetes de prefeitos, câmaras de

vereadores e administrações municipais), ao mesmo tempo em que reduziram, em termos

relativos, o montante de recursos que o setor público (União, Estados e municípios) tinha

disponíve l para aplicar em programas sociais e em investimento.

Para Allebrandt (2002), especialmente nos municípios de tamanho pequeno e médio –

no Brasil, com um universo de 5.564 municípios, 72% possuem menos de 20 mil habitantes –

as exigências pelo atendimento das demandas comunitárias são cobradas mais

incessantemente, já que os cidadãos estão mais próximos dos governantes responsáveis pelas

políticas públicas de nível local. Os municípios configurados por uma circunscrição na qual as

pessoas mantêm o principal chão das suas relações, conformam o espaço federativo imediato

em que se materializam as exigências sociais decorrentes da vida comunitária e, dessa forma,

as pressões do ambiente são sensivelmente incidentes sobre este ente que representa o espaço,

que primeiro necessita a presença do Estado.

Joffre Neto (2003) confirmou alguns desses dados por meio de pesquisa empírica,

evidenciando que o Brasil é um país de pequenos municípios. Se de um lado, apenas 13

municípios acima de um milhão de habitantes, equivalente a 0,2% do total, perfazem mais de

um quinto do eleitorado (equivalentes a 20,6%), de outro, 73,1% dos municípios têm, no

máximo, 20.000 habitantes, acumulando, de sua vez, 21,2% dos eleitores brasileiros. Mas não

é só, os micromunicípios, com até 5.000 habitantes, são quase um quarto do total dos

municípios (24,1%).

A diferença política dos pequenos e médios frente aos grandes municípios e capitais,

segundo Joffre Neto (2003), pode ser ilustrada por meio de dois aspectos, ainda que não

necessariamente os mais importantes: o grau de urbanização e um componente particular do

sistema eleitoral, qual seja a relação numérica do eleitorado sobre a população. De fato, o

34

grau de urbanização nacional é equivalente a 81%, mas cai significativamente nos pequenos

municípios, que chega a ter metade de sua população na zona rural. A escolaridade tende a ser

menor, e os meios de comunicação se resumem ao rádio. Jornais locais são raros e quando

existem são dominados pela prefeitura. Quanto à composição do eleitorado nos pequenos

municípios, em sentido estritamente numérico, essa pode ser falseada: surpreendentemente

alguns pequenos municípios têm mais eleitores do que habitantes. Contudo, essa característica

é encontrada quase que exclusivamente nos municípios com menos de 10.000 habitantes,

podendo indicar que a população é muito idosa ou são importados eleitores de outros

municípios para fortalecer as candidaturas, o que é muito comum. Essas poucas características

sociodemográficas explicitadas indicam a especificidade política dos pequenos e médios

municípios.

A estrutura federativa tornou-se um dos balizadores mais importantes do processo

político no Brasil. Ela tem afetado a dinâmica partidário-eleitoral, o desenho das políticas

sociais e o processo de reforma do Estado. Além de sua destacada influência, a federação vem

passando por intensas modificações desde a redemocratização do país (ABRUCIO, 2005a).

Abrucio (2005a) afirma que as conquistas da descentralização não apagam os

problemas dos governos locais brasileiros. Em especial, cinco são as questões que colocam

obstáculos ao bom desempenho dos municípios do país:

− desigualdade de condições econômicas e administrativas – A disparidade de

condições econômicas é reforçada pela existência de um contingente de municípios

pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos próprios. A

baixa capacidade tributária dos municípios brasileiros é ainda maior sob o ponto de

vista comparado. Mas, além da fragilidade financeira, a maior parcela das

municipalidades detém uma máquina administrativa precária;

− discurso do “municipalismo autárquico” – O municipalismo autárquico incentiva,

em primeiro lugar, a “prefeiturização”, tornando os prefeitos atores por excelência

do jogo local e intergovernamental. Cada qual defende seu município como uma

unidade legítima e separada das demais. Há poucos incentivos para que os

municípios consorciem-se, dado que não existe nenhuma figura jurídica de direito

público que dê segurança política para os governos locais, que buscam criar

mecanismos de cooperação;

− “metropolização” acelerada – Não só houve um crescimento das áreas

metropolitanas, em número de pessoas e de organizações administrativas, como

também, os problemas sociais cresceram nesses lugares. A opção dos constituintes

35

foi por um sistema de repartição de rendas intergovernamentais com viés

fortemente antimetropolitano, favorecendo, inclusive, a multiplicação de pequenas

cidades. As regiões metropolitanas enfraqueceram-se institucionalmente em

comparação com a dimensão que tinham no regime militar. Prevaleceu o

municipalismo em detrimento das formas compartilhadas de gestão territorial;

− padrão de relações intergovernamentais – No plano intergovernamental, não se

constituiu uma coordenação capaz de estimular a descentralização ao longo da

redemocratização. Na relação dos municípios com os Estados, predominava a

lógica de cooptação das elites locais, típica do ultrapresidencialismo estadual; e

− resquícios ainda existentes tanto de uma cultura política como de instituições que

dificultam a accountability democrática – A despeito dos avanços que houve e que

foram muitos, a partir de uma perspectiva histórica, diversas municipalidades do

país ainda são governadas sob o registro oligárquico, em oposição ao modo

poliárquico que é fundamental para a combinação entre descentralização e

democracia.

Nesta breve caracterização do que é e do que se espera da política em nível local, onde

o Estado é ausente, o pensamento apóia-se em O’Donnell (1998b), o qual destacou que em

muitos países latino-americanos, tanto os que são novas poliarquias como aqueles que o são

há várias décadas, existem enormes hiatos, em termos territoriais e em relação às várias

categorias sociais, na vigência do que se concorda que signifique o princípio da lei. As

principais deficiências são:

− falhas na legislação existente – Apesar dos progressos ocorridos recentemente,

ainda existem leis e regulações administrativas que discriminam de diversos modos

as mulheres e várias minorias, e que estabelecem para os acusados em casos

criminais, os detentos e encarcerados, condições que são repugnantes, segundo

qualquer noção de processo justo;

− aplicação da lei – Na América Latina há uma longa tradição de ignorar a lei ou,

quando ela é acatada, de direcioná- la em favor dos poderosos e da repressão ou

contenção dos fracos;

− relações de burocracias com os “cidadãos comuns” – Não é apenas a imensa

dificuldade que o cidadão enfrenta para obter o que nominalmente é de direito; é

também, o modo indiferente, quando não desdenhoso, como ele é tratado;

36

− acesso ao judiciário e a processos justos – O judiciário é distante, embaraçoso,

caro e lento demais para que os desprivilegiados tentem até mesmo ter acesso a ele.

E quando eles conseguem ter acesso à justiça, as evidências, como seria previsível,

apontam para várias discriminações; e

− ilegalidade pura e simples – Na maioria dos países da América Latina o alcance do

Estado legal é limitado. O Estado burocrático pode até estar presente, na forma de

prédios e funcionários pagos pelo orçamento público, mas o Estado legal está

ausente: qualquer que seja a legislação formalmente aprovada, ela é aplicada, se

tanto, de forma intermitente e diferenciada. Essa legislação segmentada é

englobada pela legislação informal baixada pelos poderes privatizados que

realmente dominam esses lugares.

Os problemas sumarizados indicam uma grave incompletude do Estado, especialmente

de sua dimensão legal. Na maioria dos casos, essa incompletude cresceu durante os períodos

de democratização, ao ritmo das crises econômicas de políticas econômicas fortemente

antiestadistas que prevaleceram até recentemente (O’DONNELL, 1998b). Em relação ao

Brasil, esses políticos comportam-se como “embaixadores” de suas regiões, assim como usam

os votos que controlam e os postos institucionais que atingem para ajudar assiduamente a

reprodução dos sistemas de poder privatizado que eles representam (MAINWARING apud

O’DONNELL, 1998b). É neste contexto, que permeia parcela representativa do processo

democrático municipal, que se busca entender o papel do legislativo local.

2.2.2 O papel das câmaras municipais

O governo municipal é constituído pelo poder executivo, exercido pelo

prefeito, e pelo poder legislativo, exercido pela câmara municipal. Os municípios não

têm poder judiciário. Portanto, legislação e administração constituem as funções

fundamentais que integram a competência municipal. A primeira, exercida pela

câmara municipal, composta de vereadores representantes dos munícipes; e a

segunda, compreendendo as atribuições do prefeito. (ALMEIDA, 2006).

O poder legislativo municipal, representado e exercido pela câmara municipal, é

responsável por estabelecer parte das regras para a administração do executivo e tem como

37

agente legalmente investido de função, o vereador. Uma câmara municipal, juntamente com

seus agentes políticos, órgãos e serviços auxiliares, exerce papel fundamental na integração

do cidadão com o executivo e com os serviços públicos, uma vez que ela não executa tais

serviços, mas estabelece regras para a administração do poder executivo (MEIRELLES,

1988).

Whitaker (1992) entende que as duas principais funções do legislativo são: regulação

da vida social e fiscalização do executivo. Os interesses dos diferentes segmentos sociais

encontram uma via de harmonia na elaboração de normas que permitem a vida coletiva. Esses

interesses são representados por agentes políticos que defenderão o segmento social. Tornam-

se necessárias a busca de uma harmonia social por meio da celebração de pactos, tão

consensuais quanto possível, que atendam, ao limite, os interesses conflitantes das partes. A

formulação, a condução e a aprovação desses pactos, concretizados sob a forma de leis, não

podem ser feitos diretamente por todos os componentes de cada segmento. É exercida por

meio de representantes que adquiram seu mandato, a partir de eleições, a fim de defender o

interesse de seus mandantes (WHITAKER, 1992).

A função de controle e fiscalização é regulada no art. 29, XI, e 31 da Constituição

Federal:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta constituição, na constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: (...) XI - organização das funções legislativas e fiscalizadoras da Câmara Municipal; (...) Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei. § 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. § 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Silva (2009) entende que as grandes funções do poder legislativo municipal

referem-se à fiscalização, legislação, assessoramento e função administrativa. Por

intermédio da função de legislação se estabelecem as leis municipais e, no âmbito

local, se cumpre o princípio da legalidade a que está submetida à Administração. A

lei orgânica do município deverá enunciar as matérias de competência legislativa da

câmara. Deverá, igualmente, estabelecer o processo legislativo das leis em geral, bem

como o orçamento (ALMEIDA, 2006). As leis podem ter origem na própria câmara ou

38

resultar de projetos de iniciativa do prefeito, ou da própria sociedade, por intermédio da

iniciativa popular.

A função de assessoramento visa, prioritariamente, por meio de indicações, sugerir

medidas de interesse público aos órgãos da administração municipal em geral (SILVA, 2009).

É, todavia, uma função de colaboração para o bom governo local, apontando soluções e

medidas administrativas, muitas vezes não percebidas pelo executivo, mas indicadas pelo

legislativo como de interesse da comunidade (MEIRELLES, 1988).

A função administrativa, a qual trata especificamente da organização de seus serviços,

corresponde a sua organização interna, ou seja, à composição da Mesa e de suas comissões, à

regulamentação de seu funcionamento e à estruturação e direção de seus serviços auxiliares

(SILVA, 2009).

À vista das amplas atribuições constitucionais dos vereadores – legislar, fiscalizar o

executivo e participar do governo municipal – poderia ser esperado que os parlamentares

municipais se dedicassem prioritariamente aos grandes problemas do município. O legislativo

deve estabelecer as normas gerais e traçar as grandes diretrizes que balizam as ações do

executivo. Contudo, não tem a prerrogativa de comandar, nem de controlar os detalhes da

execução dessas diretrizes, que serão conduzidas pelo executivo, à sua própria avaliação de

conveniência e oportunidade. Ao legislativo é assegurada a prerrogativa de destituir

mandatários, ou seja, de cassar mandatos, dos próprios membros e do executivo (JOFFRE

NETO, 2003).

O legislativo precisa cumprir o papel constitucional de representar a vontade do povo.

Tal representação é delegada pela sociedade, de modo temporário, por meio do voto direto e

secreto em eleições livres. O papel do vereador, neste espaço institucional, não deve se

restringir à elaboração legislativa e à prática fiscalizadora. Seu papel é também o de ampliar

os limites da instituição visando democratizá- la e aperfeiçoá- la. Para tanto, deve buscar

aproximar a sociedade local do debate interno da câmara e atuar como articulador de

interesses dos cidadãos (ZANELLA; ONHATE, 2006).

Apesar das funções já citadas e que devem fazer parte do cotidiano dos vereadores,

Joffre Neto (2003) entende que há uma confusão com as funções do prefeito. O vereador

anseia ser um miniprefeito e pretende realizar obras, desembaraçar casos, empregar amigos e

necessitados. Mas, tentando desempenhar o papel de miniprefeito sem miniprefeitura, sem

máquina administrativa e sem verbas, logo se sente na necessidade de aproximar-se do

prefeito (de verdade). Por outro lado, o executivo é obrigado a recorrer às atribuições

específicas do legislativo, pois governar implica na aprovação de leis de toda ordem:

39

administrativas, autorizativas e, principalmente, orçamentárias.

Esse jogo de troca de favores é característica constante nas relações entre o legislativo

e o executivo de muitos municípios brasileiros. Nessa tentativa de adquirir recursos políticos,

o vereador procura uma relação de colaboração crescente com o executivo. Naturalmente que

o executivo exigirá, cada vez mais, um comportamento colaborativo e obediente, até se

chegar a uma posição de mando inconteste. Tendo o executivo um poder equipotente, o

legislativo se transforma em poder subserviente (JOFFRE NETO, 2003). Este cenário

configura uma especificidade do governo local: um executivo forte e um legislativo fraco.

2.2.3 Especificidades do legislativo municipal

Para Mello (2001), o governo municipal é constituído por um executivo forte (o

prefeito) e um legislativo fraco (câmara municipal, constituída de vereadores), ambos eleitos

pelo povo (assim como o vice-prefeito). A independência dos dois poderes – o executivo e o

legislativo –, torna-os obedientes apenas à lei e à justiça. Outra característica marcante é a

ausência de controle prévio dos atos municipais pelos níveis superiores de governo. Os

municípios estão sujeitos ao controle interno pela Câmara Municipal (controle dos atos dos

prefeitos) e ao controle externo das contas municipais pelos tribunais de contas do Estado.

Apesar de as condições institucionais do funcionamento do legislativo terem sido

modificadas pela Constituição Federal de 1988, devolvendo aos parlamentares várias

prerrogativas que lhes haviam sido retiradas pelo regime militar, não foram criados incentivos

para que os parlamentares tenham um comportamento propositivo em seu relacionamento

com o executivo (COUTO; ABRUCIO, 1995). Mesmo com as inúmeras mudanças na

Constituição e a enorme transformação da sociedade brasileira, continua ram sendo utilizadas,

na análise do legislativo municipal, as mesmas referências que serviram para contar a história

político- institucional do país de décadas anteriores (KERBAUY, 2005).

É comum na literatura política brasileira dar relevo às limitações do poder legislativo

municipal, no que tange às possibilidades de tomada de decisões políticas, principalmente, a

baixa capacidade de legislar das câmaras municipais, que ficaram amarradas às prerrogativas

legais estabelecidas pela Lei Orgânica dos Municípios, impossibilitando o legislativo

municipal de elaborar leis que envolviam gastos, enquanto se garantia ao executivo, sobretudo

por intermédio da edição de decretos- leis, a primazia incontestável no processo decisório.

40

Eram mínimas as atribuições legislativas das câmaras, face à possibilidade quase ilimitada do

executivo de comandar o processo decisório. A prerrogativa de legislar do executivo,

regulamentada por lei, era a evidência mais clara da perda das funções clássicas do órgão

legislativo (KERBAUY, 2005).

A vereança, assumindo o papel de atendente das necessidades individuais privadas, faz

emergir uma relação de clientela, criando, assim, uma relação público-privada que passa pela

forma como se estabelece o controle sobre recursos políticos. O que distingue o vereador do

tradicional coronel não é necessariamente sua posição na estrutura econômica, que lhe

propicia fazer favores, mas essencialmente ter privilégios como homem público, ou seja, é a

condição de vereador que lhe permite exercer influência tanto junto a órgãos públicos quanto

junto a instituições privadas. No exercício da vereança, cria vínculos, obrigações que lhe

facilitam a prática do favor. Do seu desempenho na manutenção dos vínculos dependerá seu

sucesso como vereador e sua reeleição (KERBAUY, 1993). Contudo, a maior parte das

demandas que o vereador recebe tem sua solução condicionada ao atendimento por parte do

executivo e de suas secretarias. O vereador é permanentemente confrontado com uma escolha,

que confere inteligibilidade à dinâmica relacional entre executivo e legislativo: apoiar o

governo e o prefeito e ter maior possibilidade de eles corresponderem aos seus interesses, ou

ser oposição e ter sua capacidade de atendimento cerceada (LOPEZ, 2004).

A falta de capacidade do legislativo de fiscalizar o executivo expressava-se, entre

outros aspectos, na dependência dos vereadores em relação à capacidade de atendimento às

suas demandas, feitas pelos eleitores – no que depende do executivo. O desempenho do papel

de fiscalizador garante ao vereador uma ascendência sobre a população. Em relação ao

executivo ocorre exatamente o contrário. Manter e alimentar a relação com o poder executivo

é o que garante ao seu papel de vereador, o prestígio junto aos eleitores, de agente da

mediação (KUSCHNIR, 1993).

A existência de redes de relações pessoais construídas dentro de setores da

administração pública, entre vereadores e funcionários públicos, representa uma importante

estratégia na maximização da capacidade de atendimento. Nestas relações, a assimetria de

poder (econômico ou político), prestígio ou status instaura a dependência pessoal. A

assimetria é à base de sustentação das relações de patronagem, pois a relação estabelecida –

mesmo sendo de ajuda recíproca – apresenta desigualdade nos termos da troca, permitindo a

uma das partes a subordinação da outra, sob pena de suspensão dos benefícios concedidos.

Muitas vezes, a indicação de pessoas para empregos públicos, atende ao interesse do vereador

em facilitar o seu acesso a um setor administrativo específico. Mesmo havendo reciprocidade,

41

pois o vereador concede o emprego e o funcionário, as benesses públicas, há uma inegável

assimetria de poder, fundada na dependência do funcionário em relação ao vereador, que é o

responsável pela manutenção do emprego do funcionário (LOPEZ, 2004).

Para Silverman (1977), essas relações de patronagem são definidas como relações

informais, em que há assimetria de poder, prestígio ou status, com obrigações recíprocas e, na

maior parte das vezes, personalizadas. Os vínculos criados são relativamente contínuos,

conquanto flexíveis. As relações emergem, sobretudo, em contextos em que há controle rígido

ou escassez na distribuição de recursos (materiais ou imateriais). O controle da distribuição é

um dos elementos cruciais para a manutenção do poder social dos patrões, em relação aos

clientes.

Na relação entre os agentes políticos e os eleitores, o mundo público das leis

impessoais e universais é constantemente confrontado com a necessidade de burlá- lo para

atender às demandas do universo privado dos parentes, dos amigos, dos apadrinhados, dos

aliados. Há nos eleitores, a percepção de que, se por um lado o atendimento às demandas

depende do acesso do vereador à administração municipal, por outro, o fato mesmo de tornar-

se vereador, estar no cargo é, em si, um atributo que lhe confere parte dos acessos (LOPEZ,

2004). Ter acesso é o que diferencia os políticos e, em especial, os vereadores, das demais

pessoas. O acesso é um bem escasso e que não pode ser comprado, mesmo por quem tem

muito dinheiro. Para se obter acesso, é preciso entrar para a política (KUSCHNIR, 1998).

Fica claro nas percepções de Silverman (1977), Kerbauy (1993), Kuschnir (1993),

Kuschnir (1998) e Lopez (2004) que o legislativo local se estrutura em bases patrimonialistas.

Tudo exala um viés, um corte tradicionalista, nada impregnado de valores racionais, mas sim,

de interesses pessoais. As câmaras municipais mantêm estruturas patrimonialistas,

neopatrimonialistas, ainda mais em municípios pequenos e até médios.

Toda esta realidade acaba se abatendo sobre a pesquisa no campo legislativo. Os

poucos estudos realizados sobre o legislativo municipal apontam para a manutenção de suas

características seculares, relacionadas à baixa capacidade de legislar e a uma atuação fraca

diante de um executivo forte. Vários fatores internos e externos serviriam para explicar esta

atuação, que não sofreu alterações apesar de mudanças nos arranjos institucionais locais, no

aumento da circulação da informação e na criação de mecanismos de interlocução com a

sociedade civil (KERBAUY, 2005). Os membros do legislativo não se sentem responsáveis

pela formulação da política nacional e dedicam-se, primordialmente, à representação de

interesses regionais, corporativos ou clientelísticos (MORAES, 2001).

O fato de o vereador, geralmente, ter uma maior concentração de votos num distrito

42

onde ele provavelmente reside, aproxima-o ainda mais do seu eleitorado e coloca-o frente à

necessidade de responder com maior rapidez e eficiência, as demandas apresentadas pelos

seus eleitores. Essa proximidade parlamentar/eleitor é um elemento que pode valorizar ainda

mais o trabalho do legislativo, pois é nesse espaço que ocorre a disputa do jogo político e é

onde se decidem as várias questões que atingem os interesses de todos os moradores da

cidade. Mas, o que se verifica é que, tanto o eleitor como o parlamentar, tem usado dessa

aproximação como sinônimo de obtenção de vantagens. Diante da incapacidade da

Administração Pública em dar respostas eficientes aos diversos problemas existentes na

cidade, a população recorre ao vereador solicitando que intervenha na resolução dos casos

existentes. Com a máquina administrativa local sob seu controle, o vereador acaba faturando

politicamente a prestação do serviço público, como se esse fosse um benefício que a

população não conseguiria sem a sua intervenção (TEIXEIRA, 2004).

A lógica do clientelismo político nas relações executivo/legislativo funciona com o

princípio de que votar contra os interesses do governante significa abdicar dos instrumentos

fundamentais para o atendimento das demandas da população, onde se situa a base eleitoral

que elegeu o parlamentar. O vereador que quiser continuar exercendo o controle sobre a

máquina pública terá que, sistematicamente, abrir mão de seu poder de veto e aprovar todas as

iniciativas propostas pelo governante sem que, na maioria das vezes, se avalie o conteúdo dos

projetos enviados. Se isso não fizer, perderá o espaço adquirido na máquina pública, o que

fatalmente representará um grande risco para a sequência e o sucesso de sua carreira política,

pois o seu eleitorado, acostumado a ver esse político como o intermediador da solução dos

problemas do bairro, buscará outro parlamentar que possa suprir as suas demandas

(TEIXEIRA, 2004).

A modalidade de apoio político mais comum, encontrada pelo executivo e amplamente

legitimada por grande parte dos parlamentares e, também, das agremiações partidárias, oscila

entre a “Negociação Pontual” e a “Coalizão Fisiológica de Governo”. Na Negociação Pontual,

o compromisso de lealdade do parlamentar com o governo se esgota quando encerrada a

discussão do projeto em tela. Isto significa que o parlamentar não precisa abrir mão de seu

poder de veto durante todo o seu mandato, mantendo assim, uma relação de maior autonomia

em relação ao executivo. O padrão de relação entre os poderes poderá ser clientelístico ou

não: em todo o caso, será de cooperação e conflito, com indeterminação dos resultados caso a

caso (ANDRADE, 1998).

Na opção pela Coalizão Fisiológica de Governo, o poder executivo consegue, por

meio da distribuição do controle de cargos estratégicos na administração pública, a lealdade

43

absoluta de sua base de sustentação no parlamento, enquanto os compromissos assumidos por

ambos estiverem sendo cumpridos. Os vereadores abstêm-se de utilizar sistematicamente seus

poderes de veto, obstrução e controle (ANDRADE, 1998). No caso dos governos municipais,

o fato destes lidarem com a gestão de políticas públicas, como por exemplo, saúde e

educação, que interferem diretamente no dia a dia dos cidadãos, fez com que a população

passasse a exercer mais pressão sobre os vereadores e o próprio prefeito. É para evitar

dificuldades na relação com o legislativo, pois o poder de veto dos vereadores foi bastante

ampliado após a Constituição de 1988, que os prefeitos vêm procurando estabelecer, desde o

início de seus mandatos, uma bancada de sustentação que lhes propiciem uma maior

segurança sobre a tramitação de iniciativas de interesse de seus governos (TEIXEIRA, 2004).

O impacto político da Coalizão Fisiológica de Governo se manifesta de diversas

formas, tanto para a Câmara Municipal como para o poder executivo. O legislativo torna-se

um instrumento de homologação das iniciativas do governo, a maioria dos parlamentares

acaba, por sobrevivência política, se transformando em despachantes dos problemas de seus

bairros e ocupando boa parte de seus tempos em produzir muitas iniciativas pouco relevantes

como atribuição de homenagens, outorga de títulos, denominações de ruas e avenidas. Isto se

configura numa diminuição da importância política do poder legislativo. Para o executivo,

esse modelo de relação política propicia um trabalho tranquilo e sem a presença política do

principal instrumento que exerceria fiscalização sobre os seus atos, a Câmara Municipal

(TEIXEIRA, 2004).

A obtenção de maioria na Câmara é uma condição necessária, porém, insuficiente para

que o prefeito aprove as medidas que pretende implementar. Se os parlamentares sofrerem

uma pressão muito grande de suas bases no sentido de vetar determinada política, dificilmente

essa política logrará êxito. Por isso, torna-se necessária, também, a institucionalização de

formas de negociação que incorporem diretamente à discussão os setores a serem atingidos

pelas políticas municipais, não apenas para que não ocorra o seu veto às políticas de

incremento tributário, mas também, para incorporar sua contribuição à designação e à

formulação das políticas públicas que serão encampadas pelo município (ABRUCIO;

COUTO, 1996).

Há um alheamento dos legislativos de suas funções constitucionais de legislar e

fiscalizar o executivo e uma concordância tácita das câmaras em se subordinarem à Prefeitura.

Culturalmente, a população e grande parte dos próprios vereadores consideram o legislativo

como auxiliar do executivo e, portanto, dispensado de suas funções constitucionais de legislar

e fiscalizar (JOFFRE NETO, 2003).

44

Joffre Neto (2003) pesquisou vereadores de pequenos municípios (entre 5 e 20 mil

habitantes) e identificou que suas atividades predominantes não se concentram na dimensão

político- institucional (legislativa; fiscalizadora e de controle; deliberativa; integradora e

mobilizadora), mas nos aspectos assistenciais: transporte de doentes para hospitais de cidades

maiores, intermediação de consultas médicas, assistência financeira direta, entre outras

atividades. Em 112 municípios das regiões Nordeste e Sudeste, apenas 4,46% dos vereadores

consideram a atividade legislativa como a sua principal atividade, enquanto 60,71% dão

prioridade ao assistencialismo. A principal razão apontada pelos próprios vereadores foi o

anonimato da atividade legislativa, pois esta não rende dividendos políticos. A relação

custo/benefício (político) é desfavorável ao vereador dedicado à atividade legislativa: todo o

trabalho de estudo e pesquisa, elaboração do texto legal e persuasão dos pares fica ignorado

quando a norma é aprovada. Além disso, muitas Câmaras não têm sede própria, funcionando

junto ao prédio da Prefeitura Municipal, com servidores cedidos pelo próprio prefeito, o que

torna apenas teórica a separação de poderes prevista na Constituição (JOFFRE NETO, 2003).

O processo decisório no âmbito municipal se configura, nas pequenas e médias

cidades, bastante centralizado no poder executivo e na consequente fraqueza do legislativo,

uma forma de “executivismo” (ultrapresidencialismo), similar ao que ocorre nos governos

estaduais. Já nas capitais e grandes cidades, ao mesmo tempo em que não há o

ultrapresidencialismo, como no âmbito estadual, o parlamento também não tem um grande

poder de veto, diferente do que ocorre no Congresso Nacional (COUTO; ABRUCIO, 1995).

A hipertrofia do executivo não ocorre, nas capitais e grandes cidades, por três motivos:

primeiro em comparação com as pequenas cidades, em função da maior complexidade social,

típica dos grandes conglomerados urbanos, traduzida em um aumento dos conflitos de

interesses capazes de se articularem com maior autonomia perante o poder público; segundo,

em comparação com o poder estadual, devido a uma maior vis ibilidade das políticas

municipais frente aos cidadãos, seja porque as competências são mais visíveis e tangíveis para

a população, seja em razão da maior proximidade que têm governantes e governados, o que

aumenta a importância da Câmara no processamento da demandas; e, terceiro, pelo fato de os

vereadores não contarem, tal qual os deputados estaduais, com concorrentes pela destinação

de recursos públicos, pois o prefeito não terá, fora do âmbito da Câmara Municipal, outras

lideranças com poder político-institucional efetivo, com as quais possa negociar no sentido de

pressionar os parlamentares (COUTO; ABRUCIO, 1995).

A participação do poder legislativo no processo decisório municipal é definida por

fatores estruturais que atuam em dois sentidos opostos. Alguns tendem a colocar o parlamento

45

numa posição de destaque no sistema político (fatores estruturais positivos). Outros

promovem certo grau de dependência do legislativo em relação ao executivo (fatores

estruturais negativos). São fatores que contribuem para uma maior centralidade as mudanças

institucionais impulsionadas pela nova legislação, a proximidade do legislativo municipal

com os cidadãos e o fato de que o prefeito, para governar, depende do legislativo em maior

medida do que o executivo estadual. Os fatores que contribuem negativamente correspondem

às estratégias de negociação que irão mediar à relação entre os dois poderes e às deficiências

internas que limitam sua atuação. Os fatores estruturais se conjugam com outros

(conjunturais), que por sua vez dizem respeito às condições específicas de cada gestão e cada

legislatura correspondente na determinação do fenômeno analisado (PRALON; FERREIRA,

1998).

Amorim Neto e Tafner (2002) afirmam que o poder legislativo brasileiro é

extremamente fragmentado, operado por partidos que, em sua maioria, são indisciplinados e

cuja principal motivação seria o atendimento de demandas paroquiais. A fragmentação, a

indisciplina e o paroquialismo dos partidos concorreriam para tornar o processo de formação

legislativa extremamente difícil, lento e custoso. Esses fatores tenderiam a impactar sobre a

centralidade da câmara municipal de maneira negativa.

A fragmentação partidária incentivada pelo sistema eleitoral faz do legislativo um

mercado de votos, cujas instituições garantem os ganhos de troca, tendo como moeda corrente

os benefícios localizados. No legislativo municipal estes atributos são exacerbados, com os

vereadores adotando um comportamento individualista em troca da distribuição de benefícios,

transformando a relação executivo-legislativo municipal em um mero balcão de negócios,

onde os partidos são desvalorizados (KERBAUY, 2008).

O número de candidaturas à Câmara em qualquer cidade é sempre imenso, contando-

se às dezenas nas menores e às centenas nas maiores. As estruturas partidárias se são frágeis

no nível nacional, nos municípios são praticamente inexistentes. Nos pequenos municípios, a

menor complexidade social leva a um agravamento da despolitização do eleitorado e das

campanhas eleitorais, e os eleitores vão se ater às relações de parentesco e compadrio para

fazer sua escola, que tenderá ser ainda de menor qualidade política (JOFFRE NETO, 2003).

A patronagem exerceria um papel importante neste processo, pois o conjunto de

recursos à disposição do executivo local induziria os vereadores a aprovarem a agenda

política do prefeito independentemente do partido e da forma como o sistema partidário está

estruturado no município. As regras eleitorais que já produziriam efeitos negativos na

representação do Congresso e das Assembleias Estaduais teriam seu efeito acentuado nos

46

legislativos nos municípios (KERBAUY, 2008).

A solução para parcela destas questões, segundo Farah (2006), está na dimensão

democrática dos governos locais. As experiências inovadoras no combate aos problemas

desse contexto, como a inversão de prioridades na aplicação e otimização dos recursos

públicos, demonstrando preocupação com a transparência administrativa e com o acesso de

informações aos seus cidadãos, seriam uma nova forma de gestão compromissada.

Contrariamente ao movimento em que regimes autoritários e totalitários de todo o

mundo cederam lugar a democracias eleitorais, ocorrido nos últimos 30, concomitante ocorre

outro processo: a deterioração da adesão popular às instituições representativas (MIGUEL,

2003). Observa-se uma crise do sentimento de estar representado, que compromete os laços

que idealmente deveriam ligar os eleitores a parlamentares, candidatos, partidos e, de forma

mais genérica, aos poderes constitucionais. A constatação deste fenômeno que ocorre em

geral para as democracias ocidentais, ganha tintas mais fortes quando se agregam as

condições históricas da democracia brasileira.

Pela literatura apresentada percebe-se que, historicamente, não se pode esperar dos

legisladores municipais a prática de uma política muito grandiosa, principalmente nos

municípios pequenos e até médios. Muitos dos vereadores em pequenos municípios não se

dedicam a uma atividade política verdadeira, são mais agentes sociais do que atores políticos.

Trata-se muito mais de barganha, troca de favores, etc., que se dá, não tem outro jeito, dentro

de uma embalagem política (partidos, instituições como a Câmara municipal, eleições).

2.3 CONTRIBUIÇÕES DA ACCOUNTABILITY PARA PROMOÇÃO DA DEMOCRACIA

Continuando com a incursão teórica da pesquisa, esta seção abre espaço para discutir

as contribuições da accountability na promoção do processo democrático. Contudo, tal

discussão requer, primeiramente, a identificação de características da democracia brasileira.

Após, discorre-se sobre o conceito e os mecanismos (accountability horizontal e

accountability vertical). Em seguida, discutem-se as dimensões analisadas, prestação de

contas, transparência e participação da sociedade civil, elementos que contribuem para a

construção da accountability e, consequentemente, para o processo democrático.

47

2.3.1 Características do processo democrático brasileiro

Quem se torna príncipe mediante o favor do povo, deve manter-se seu amigo, o que é

muito fácil, uma vez que este deseja apenas não ser oprimido. Quem se tornar príncipe contra

a opinião popular, em favor dos grandes, deve, antes de qualquer coisa, procurar conquistar o

povo (MAQUIAVEL, 1991).

Na idade clássica, o termo democracia era usado para designar a maneira de governo,

na qual o poder político é exercido pelo povo, por muitos ou pelo maior número, sendo que a

maioria dos intelectuais desaprovava o governo popular. No século XX, com a supremacia da

democracia enquanto governo representativo, os termos democracia e democrático são

palavras que implicam a aprovação da sociedade ou da instituição descrita como tal, sendo

este resultado alcançado devido à redução do elemento de participação popular da concepção

grega de democracia (FINLEY, 1988).

Duas características fundamentais diferenciam o conceito no tempo: a concepção de

pólis grega não é a mesma que o Estado-nação atual; e as democracias são indiretas, o que

quer dizer que são democracias representativas onde há limitação e controle do poder, onde

existem os que governam e os que são governados; há o Estado, de um lado, e os cidadãos, do

outro; há os que lidam com a política profissionalmente e os que se esquecem dela, exceto em

raros intervalos (SARTORI, 1994).

A democracia, segundo Schumpeter (1983), refere-se a uma teoria dissociada de

quaisquer ideais ou fins. A democracia é um método político ao tratar de um determinado

arranjo institucional para se chegar a decisões políticas (legislativas e administrativas). O

método democrático, por sua vez, é um arranjo institucional para se chegar a decisões

políticas, no qual os indivíduos adquirem o poder de decidir, utilizando para isso, uma luta

competitiva pelo voto do povo.

Em uma definição simplificada, a democracia pode ser entendida como um método

para constituição de governo e para formação das decisões que abrangem toda a comunidade

(BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 1991). Uma definição mínima de regime

democrático contempla um conjunto de regras (primárias ou fundamentais) de procedimentos

para a formação de decisões coletivas, em que está prevista e facilitada à participação mais

ampla possível dos interessados (BOBBIO, 1986). Seu objetivo está em garantir a igualdade

não só de direitos, mas também, das oportunidades e limitar o quanto possível a desigualdade

dos recursos, haja vista que há uma sociedade civil dominada pela desigualdade e pelos

48

conflitos de interesses e uma sociedade política onde deve ser o espaço da igualdade

(TOURAINE, 1996).

Para Bobbio (1987), é imprescindível que se faça a distinção entre a democracia

formal e a democracia substancial. A democracia formal diz respeito à forma de governo e

democracia substancial relaciona-se ao conteúdo, desta forma é que tem como princípio a

igualdade jurídica, social e econômica. A democracia substancial é um regime caracterizado

pelos fins ou valores, em direção aos quais, determinado grupo político tende e opera.

A sociedade democrática requer uma permeabilidade constante entre sociedade e

Estado. Na democracia, o Estado ganha a legitimação quando tem a capacidade de permitir a

participação da população no exercício do poder constituído (AGUILLAR, 1999). A contínua

responsividade do governo às preferências dos seus cidadãos é uma característica chave para

que uma democracia torne-se efetiva. Os cidadãos devem ter a oportunidade de formular suas

preferências, expressá- las por meio da ação individual e/ou coletiva, bem como considerá- las

nas ações governamentais (DAHL, 1997).

A democracia, enquanto forma política sobre um dado território, está necessariamente

conectada à cidadania, e esta só pode existir dentro da legalidade de um Estado democrático

(O’DONNELL, 1993). Determinado país possui características de democracia política quando

realiza eleições competitivas regularmente programadas, os indivíduos podem criar ou

participar livremente de organizações, entre elas os partidos políticos. Porém, há uma

liberdade de expressão, inclusive uma imprensa razoavelmente livre (O’DONNELL, 1998b).

Offe (1999) afirma que a democracia parece restringir-se aos aspectos eleitorais, com

domínios controlados por elites não submetidas a formas de responsabilização. Trazendo essa

discussão para a realidade brasileira, Prado e Pó (2007) entendem que há uma carência de

estudos sobre o aprofundamento da democracia e sua relação com as reformas da gestão

pública, o que pode ser considerado um sinal significativo sobre o grau de prioridade que as

questões democráticas tiveram nas reformas.

Para Baquero (2001), duas perspectivas explicam o processo democrático brasileiro.

Uma perspectiva teórica que dominou o pensamento político brasileiro por muito tempo, dizia

respeito ao impacto dos fatores étnico-culturais na formação da sociedade brasileira. Essa

abordagem, denominada culturalista, examinou de que forma se institucionalizou o poder

político no Brasil. O fator preponderante desta linha de análise é a influência do clientelismo,

o personalismo e a incapacidade do povo, na suposta incapacidade da sociedade em se

mobilizar autonomamente para fiscalizar e modificar o processo político.

Perspectiva diferente, na dimensão institucional, apresenta Faoro, na obra Os donos do

49

poder (1989), em que caracterizava o Estado no Brasil como uma extensão do

patrimonialismo ibérico, um poder imposto a uma sociedade dominada pela política de

manutenção do poder vigente. Pode-se dizer que a experiência política brasileira tem se

caracterizado pela predominância de formas autoritárias de governo, gerando, como

consequência, uma restrição às possibilidades de uma participação política mais efetiva. Os

instrumentos necessários para uma construção democrática caracterizada pela participação

política estavam ausentes ou funcionavam de maneira precária ou com predisposições

ideológicas determinadas (BAQUERO, 2001).

Além da manutenção de características patrimonialistas, é importante considerar que a

democracia representativa não é capaz de explicar a totalidade do processo democrático

brasileiro. O contexto latino-americano possui características de um modelo de democracia

proposto por Guillermo O’Donnell, denominado democracia delegativa. Mesmo seguindo os

parâmetros da democracia representativa, esta seria insuficiente para explicar e entender a

realidade latino-americana ao ser contaminada pela referência da democracia delegativa.

Ceneviva e Farah (2006) entenderam que O’Donnell foi certamente um dos pioneiros

a relacionar as vicissitudes de uma modalidade delegativa de democracia na América Latina

ao que denominou déficit de accountability dos sistemas políticos que se erigiam na região.

Seu juízo tinha como base a observação de que o restabelecimento da competição eleitoral

não foi suficiente para assegurar um controle satisfatório da atuação de governantes e demais

decisores políticos.

As democracias delegativas se fundamentam em uma premissa básica: aque le que

ganha uma eleição presidencial é autorizado a governar o país como lhe parecer conveniente,

na medida em que as relações de poder existentes permitam, até o final de seu mandato. Os

candidatos presidenciais vitoriosos nas democracias delegativas se apresentam como estando

acima de todas as partes, isto é, dos partidos políticos e dos interesses organizados

(O’DONNELL, 1991).

Na democracia delegativa, o povo outorga plenos poderes a seu governante, que

reforça seu papel de tutor. Os eleitores conferem, ao governante, plenos poderes, enquanto nas

democracias representativas, os governantes estão amarrados às promessas de campanha,

devendo prestar contas de seus atos. A distinção entre esses dois tipos de democracia

encontra-se na accountability: fraca (ou inexistente), nas democracias delegativas, e

consolidada nas democracias representativas estáveis (PINHO, 2008). Mesmo que a

democracia delegativa pertença ao gênero democrático, seria difícil encontrar algo que seja

mais estranho, quando não hostil, à construção e ao fortalecimento de instituições políticas

50

democráticas. A democracia delegativa representa, para o presidente, a vantagem de não ter

praticamente nenhuma obrigatoriedade de prestar contas (O’DONNELL, 1991).

O governante delegativo mostra-se acima dos partidos políticos e dos interesses

organizados e das instituições, como o Congresso e o Judiciário, que se tornam incômodos, na

medida em que a ideia de prestação de contas é um impedimento à plena autoridade que o

governante recebeu por delegação (AKUTSU; PINHO, 2002).

Ao se referir ao contexto brasileiro, Akutsu e Pinho (2002) arriscam-se em afirmar

que, em regiões menos patrimonialistas, ocorrem maiores avanços democráticos, e em regiões

mais patrimonialistas essa velocidade é menor ou existe mesmo paralisia, mantendo-se a

democracia delegativa. A história mostra que essas estruturas não são rompidas com

facilidade e em um movimento linear. A transformação, muito provavelmente, se dará a partir

de dois movimentos, um que vai do Estado em direção à sociedade, e outro desta em direção

ao Estado.

Nos estudos sobre patrimonialismo e democracia delegativa, segundo Miguel (2005), a

accountability promete um grau razoavelmente alto de controle do povo sobre os detentores

do poder político, mas de uma forma exequível em sociedades populosas, extensas,

complexas e especializadas, como as contemporâneas. Ela apresenta um modelo mais

sofisticado e atraente das relações entre representantes e representados. Apresenta, também,

espaço fundamental no debate acerca da qualidade das democracias e de seu desempenho,

seja do ponto de vista da legitimidade, seja do ponto de vista da eficiência da ação

governamental (CARNEIRO; COSTA, 2001).

2.3.2 Accountability

Segundo Campos (1990), o conceito de accountability não possuía uma expressão

equivalente em português que contemplasse o espectro de significados existentes no termo em

inglês. A ausência do conceito de accountability no Brasil decorria da sua pobreza política,

uma vez que as pessoas optavam por esperar que o Estado defendesse e protegesse os

interesses não organizados, ao invés de atuar na organização para agregação de seus próprios

interesses, ou para enfrentamento do poder do Estado. Para Heidemann (2009), quer em

termos conceituais ou operacionais, a questão da accountability é particularmente complicada

para o cidadão brasileiro, sobretudo em virtude de sua dependência histórica e cultural de

51

regimes de governo autocráticos e até despóticos.

Ceneviva (2006) faz um balanço teórico das principais discussões acerca desta

temática. Primeiramente, a gênese da noção de accountability é bastante discutida. Uma

segunda pendência teórica entre os autores que se debruçaram sobre o tema refere-se ao

objeto dos mecanismos de accountability. A terceira fonte de discordância analítica refere-se

à capacidade de sanção por parte dos mecanismos e agentes de accountability. Uma quarta

área de disputa conceitual, relaciona-se à discussão da restrição dos mecanismos de

accountability àqueles adequados às relações de tipo: agente – principal. Um quinto campo de

discussão refere-se a quais atores podem exercer o papel de agentes de accountability.

Campos (1990) já alertava para o fato de que, somente a partir da organização de

cidadãos vigilantes e conscientes de seus direitos, haverá condição para a accountability.

Assim, o alto grau de preocupação com accountability na democracia norte-americana e a

virtual ausência desse conceito no Brasil estão relacionados ao elo entre accountability e

cidadania organizada; explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento político dos

dois países (CAMPOS, 1990).

Uma noção mais restrita de accountability considera somente os mecanismos de

controle formalizados e institucionalizados, como capazes de exigir a responsabilização dos

agentes públicos pelos atos praticados. Neste escopo, mecanismos informais como o controle

exercido pela imprensa e pela sociedade civil não são considerados (O’DONNELL, 1998a;

KENNEY, 2003).

Uma noção mais abrangente de accountability, por sua vez, considera, além dos

mecanismos formais e institucionalizados, também mecanismos informais, desde que haja

capacidade de sanção dos agentes públicos por parte das relações desenvolvidas a partir dos

mecanismos. O exercício da accountability requer capacidade de resposta dos agentes

públicos (capacidade de informar sobre os atos) e capacidade de sofrer sanções e perda de

poder para aqueles que violaram os deveres (capacidade de punição) (DUNN, 1999).

A noção mais ampla de accountability admite toda e qualquer relação de controle e

monitoramento sobre agentes públicos como mecanismos capazes de exigir a

responsabilização (DAY; KLEIN, 1987; PAUL, 1991). Accountability significa manter

indivíduos e organizações passíveis de serem responsabilizados pelo seu desempenho. A

accountability pública se refere ao conjunto de mecanismos usados pelos atores interessados

em garantir um nível desejado de desempenho dos serviços públicos (PAUL, 1991).

O conceito de accountability, conforme Akutsu e Pinho (2002, p.731), contempla duas

partes: “a primeira delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos;

52

ao mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de

sua gestão, demonstrando o bom uso desses recursos”. Segundo Pinho e Sacramento (2009),

vinte anos se passaram desde que Campos (1990) expôs sua angústia sobre a ausência do

conceito e, consequentemente, de uma palavra que, no dicionário da língua portuguesa,

traduzisse com perfeição o significado de accountability.

Loureiro e Abrucio (2004, p.52) entendem por “accountability ou responsabilização,

um processo institucionalizado de controle político estendido no tempo (eleição e mandato) e

no qual devem participar, de um modo ou de outro, os cidadãos organizados politicamente”.

Destacam, ainda, a necessidade de regras e arenas, nas quais a accountability pode ser

exercida, bem como práticas de negociação ampliadas entre os atores, a fim de tornar mais

públicas e legítimas as decisões tomadas.

Para Denhardt e Denhardt (2007), a visão normalmente associada à accountability e à

responsabilização dos agentes públicos, como parte do modelo da Administração Pública

Tradicional, refere-se a uma atuação focada nos padrões tradicionais de controle, restritos à

verificação da conformidade das despesas públicas que determina a atuação da maioria dos

órgãos de controle.

O conceito de accountability, segundo Denhardt e Denhardt (2007), tem outro sentido,

à medida que integram os princípios do modelo “Novo Serviço Público”, que se caracteriza

por: servir aos cidadãos, não aos consumidores; buscar o interesse público; dar mais valor à

cidadania do que ao empreendedorismo; pensar estrategicamente e agir democraticamente;

reconhecer que a accountability não é simples; servir ao invés de controlar; e valorizar as

pessoas e não somente a produtividade. Segundo os autores, a compreensão do que é

accountability não é tão simples quanto parece, pois deve abranger as manifestações oriundas

de uma cidadania ativa e uma sociedade articulada.

Na proposta de Denhardt e Denhardt (2007), o modelo do “Novo Serviço Público”

considera que o ser humano é um ser político que age na comunidade; que a comunidade

politicamente articulada requer a participação do cidadão para a construção do bem comum; e

que o bem comum precede a busca do interesse privado. Dadas as características deste

modelo, os administradores públicos devem ser responsáveis e obrigados a prestarem contas.

Entende-e que este novo processo de governança é um ato democrático, de transparência e de

equidade social. O controle social e a accountability são inerentes ao modelo.

A proposta do “Novo Serviço Público” está inspirada na teoria política democrática,

principalmente quando se refere a conexão entre cidadãos e seus governos e abordagens

alternativas à gestão e ao modelo organizacional, sendo mais humanística na teoria da

53

administração pública. Os princípios legais, constitucionais e democráticos devem representar

os fundamentos da ação administrativa responsável. Seu objetivo final é o de assegurar a

capacidade de resposta (responsividade) do governo às preferências e necessidades dos

cidadãos (DENHARDT; DENHARDT, 2007).

Denhardt e Denhardt (2007) consideram que o “Novo Serviço Público” deve reafirmar

os valores da democracia, da cidadania e do interesse público como valores proeminentes da

administração pública; deve começar com o reconhecimento de que a existência de uma

cidadania engajada e esclarecida é crítica para a governança democrática. Neste sentido, o

Novo Serviço Público tenta encontrar valores compartilhados e interesses comuns por meio

de um diálogo generalizado e engajamento dos cidadãos.

Para Heidemann (2009), a accountability, em seu sentido amplo, corresponde à

preocupação central da “ética da responsabilidade” como a define Guerreiro Ramos. Mas, em

seu sentido estrito e aplicado, ou contextual, refere-se apenas a relações sociais circunscritas,

como as previstas nos sistemas racional-burocráticos de prestação de serviços, por exemplo.

Quer em sentido abrangente ou específico, trata-se de uma preocupação imprescindível a todo

governante e agente público com genuína eficácia organizacional.

A accountability, conforme Maria (2010), é um mecanismo de

responsabilização do político (agente) por parte dos seus eleitores (principal), que

possuem um instrumento de sanção retrospectivo (voto) para “incentivar”

(positivamente ou negativamente) seu representante a não se desviar dos seus

interesses. Com isso, o mecanismo institucional da accountability é um meio para se

alcançar a responsividade (entendida como a conexão entre a decisão do

representante e o interesse do representado) das políticas.

O conceito de accountability tornou-se parte dos discursos políticos, porém pouco se

sabe sobre ele. Faz-se necessário, então, lembrar que, ao atuar na esfera pública de governo, é

preciso ter a preocupação com os mecanismos que a sociedade tem disponíveis para a

cobrança ou a responsabilização dos agentes na ação estatal, o que se pode chamar de

cidadania (BARACCHINI, 2002).

Campos (1990) afirmou que a accountability começou a ser entendida como questão

de democracia, ou seja, quanto mais avançado o estágio democrático, maior a presença da

accountability. A accountability governamental tende a acompanhar o avanço de valores

democráticos, tais como igualdade, dignidade humana, participação, representatividade.

A accountability não emerge por si só, mas é determinada por uma relação entre o

Estado e a sociedade, propiciada pelo desenvolvimento democrático. É resultado de um

54

desenvolvimento político que confere ao cidadão um papel ativo de sujeito, guardião de seus

direitos (CAMPOS, 1990). A accountability não é um predicado dos sujeitos, ao contrário, é

um atributo do sistema político que se impõe aos governantes e agentes públicos

(CENEVIVA; FARAH, 2006).

O estudo da accountability envolve a análise de diferentes mecanismos institucionais

de responsabilização. Para O’Donnell (1998a), estes mecanismos (dimensões) são divididos

em duas vertentes principais. A primeira é a accountability vertical, tendo nas eleições o

instrumento principal, possibilitando a efetivação de mecanismos tradicionais como a

premiação e o castigo. A segunda é a accountability horizontal, contemplando o tema da

divisão dos poderes e dos controles e equilíbrios entre eles (O’DONNELL, 1998a). Na

primeira, os cidadãos eleitores podem controlar as ações desempenhadas pelo representante

durante seu mandato. Na segunda, os poderes possuem mecanismos capazes de questionar, e

eventualmente punir, maneiras impróprias de o ocupante do cargo em questão cumprir suas

responsabilidades. Enquanto a accountability vertical pressupõe uma ação entre desiguais

(cidadãos e representantes), a accountability horizontal pressupõe uma relação entre iguais (os

poderes constituídos) (O’DONNELL, 1991).

As eleições, reivindicações sociais e a cobertura regular da mídia são consideradas

dimensões da accountability vertical. As eleições devem apresentar características de

liberdade de expressão, de cobertura de imprensa e liberdade de associação, que permita aos

cidadãos vocalizarem suas demandas, denunciar os oficiais públicos e sancioná- los. O que

pode ser definido como o instrumento principal de accountability vertical, as eleições, ocorre

apenas de tempos em tempos. Porém, não está claro até que ponto elas são efetivas como

mecanismos de accountability. Análises recentes introduzem uma nota cética quanto ao grau

em que a eleição é verdadeiramente um instrumento pelo qual os eleitores podem punir

candidatos, mesmo em poliarquias fortemente institucionalizadas (O’DONNELL, 1998a).

O fato de as eleições acontecerem de tempos em tempos, adicionado à existência de

sistemas partidários pouco estruturados, a alta volatilidade de eleitores e partidos, temas de

políticas públicas pobremente definidos, e reversões políticas súbitas, tornam os mecanismos

da accountability vertical fragilizados. Além disso, as reivindicações sociais e atuação da

mídia também são motivos de questionamento. A mídia, agindo parcialmente, ao denunciar

possíveis delitos, nomeando os supostos responsáveis, contribui para que algumas autoridades

corruptas sejam poupadas, enquanto inocentes são condenados pela opinião pública; já as

reivindicações sociais dependem das ações que as agências estatais autorizadas tomem para

investigação e punição dos delitos (O’DONNELL, 1998a).

55

A accountability horizontal pode ser entendida como a existência de agências estatais

que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar

ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até ao impeachment contra

ações ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como

delituosas. Nesta dimensão, os poderes devem apresentar um grau de concorrência e

equilíbrio, como o sistema de divisão de poderes do presidencialismo, além de órgãos

independentes com poder, incentivos e capacidade de ação em relação a outros órgãos

governamentais (O’DONNELL, 1998a).

A efetividade da accountability horizontal depende não apenas de agências isoladas,

lidando com questões específicas, mas com uma rede dessas agências, vez que normalmente

as decisões são tomadas pelos tribunais ou, em caso de impeachment, dos legisladores. Há

possibilidade de violação da accountability horizontal por meio da usurpação ilegal da

autoridade de uma agência estatal por outra e da corrupção, que consiste na obtenção de

vantagens ilícitas por uma autoridade pública para si ou para aqueles de alguma maneira

ligados a ela (O’DONNELL, 1998a).

Como se pode verificar, apesar das diferentes abordagens e da dificuldade de tradução

para o português, a construção de accountability pode ser definida como a responsabilização

contínua dos governantes e agentes públicos pelos atos praticados. Dos elementos que

contribuem nesta construção, fez-se a escolha por analisar as condições de prestação de

contas, transparência e participação, corpos teóricos entendidos como necessários para o

enquadramento do objeto empírico em observação.

2.3.3 Prestação de contas, transparência e participação

A construção da accountability é um processo em marcha na sociedade brasileira.

Ainda não é possível afirmar se as forças que pugnam pela democracia se sobreporão àquelas

que se ancoram no atraso e no conservadorismo. Contudo, acredita-se que mecanismos como

prestação de contas, transparência e participação podem contribuir, isoladamente e em

conjunto, nesta construção. Neste intento, busca-se destacar algumas das contribuições de

cada um destas dimensões para a construção da accountability.

56

2.3.3.1 Prestação de contas

No contexto da accountability, a qualidade e a quantidade de informação posta à

disposição dos cidadãos para que julguem as ações do governo podem ser melhoradas através

de inovações institucionais, de instituições independentes de outros órgãos do governo, e que

ofereçam aos cidadãos a informação necessária para que aperfeiçoem sua avaliação, a

posteriori, dos atos do governo, não apenas dos resultados (PRZEWORSKI, 1998).

A accountability avaliada dentro dos paradigmas da nova administração pública se

refere à prestação de contas dos gerentes, em relação à consecução dos objetivos e metas

definidos e/ou acordados nas políticas públicas, em especial à alocação de recursos. A

responsabilidade recai, principalmente, sobre a eficiência e a efetividade no uso dos recursos

alocados aos programas considerados (PRADO; PÓ, 2007).

Tanto do ponto de vista vertical quanto horizontal, o exercício da accountability

requer condições para que haja a disponibilidade de informações sobre a atuação do poder

público e seus resultados, ou seja, prestação de contas. Contudo, torna-se relevante a

existência de instituições que possam contestar as informações veiculadas (PÓ; ABRUCIO,

2006). Se não houver o que contestar deve, ao menos, procurar conhecer as informações

publicizadas, caso contrário, a prestação de contas perde sua razão de ser.

A prestação de contas, segundo Lévy (2004), refere-se não somente à premissa da

prestação de contas, mas também, à definição dos objetos sobre os quais se prestarão contas.

A obrigação de prestar contas e assumir responsabilidades perante aos cidadãos é imposta

àqueles que detêm o poder de Estado, objetivando criar maiores condições de confiança entre

governantes e governados.

Silva (2008) define prestação de contas como o processo pelo qual, dentro dos prazos

estipulados, o responsável está obrigado, por iniciativa pessoal, a comprovar, perante o órgão

competente, o uso, o emprego ou a movimentação dos bens, numerários e valores que lhe

foram adjudicados ou confiados. De acordo com o parágrafo único, do artigo 70, da

Constituição Federal, “prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada

que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou

pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza

pecuniária” (BRASIL, 1988).

A prestação de contas a que estão obrigados os administradores públicos, segundo

Fernandes (1995), não representa uma suspeita em relação às atividades por eles

57

desenvolvidas. Representa, somente, uma informação disponibilizada à população,

concernente à maneira como seu dinheiro foi empregado.

Wilken (1970) enumera os indivíduos sujeitos a prestação de contas: o gestor dos

dinheiros públicos e todos quantos houverem arrecadado, despendido, recebido depósitos de

terceiros, ou tenham, sob a sua guarda e administração, dinheiros, valores e bens da União,

Estados e Municípios; os que se obrigarem por contrato de empreitada ou qualquer pessoa ou

entidade, estipendiados pelos cofres públicos ou não, que derem causam à perda, extravio ou

estrago de valores ou de material da União, ou pelos quais seja esta responsável; os que se

obrigarem por contrato de empreitada ou fornecimento e os que receberem dinheiro por

antecipação ou adiantamento; os administradores das entidades autárquicas.

A prestação de contas, constituído pelo próprio gestor ou sujeitos a quem este delegar

competência, deverá abranger os componentes essenciais, que permitam que os entes

responsáveis pelo controle externo e interno acompanhem e fiscalizem aspectos

orçamentários e financeiros (SILVA, 2008).

Em termos legais, a Lei de Responsabilidade Fiscal normatiza a prestação de contas

como um instrumento da transparência na gestão fiscal, como segue:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos (BRASIL, 2000).

A Lei de Responsabilidade Fiscal também define o escopo da prestação de contas:

Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativas e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de contribuições (BRASIL, 2000).

A prestação de contas a que estão obrigadas as câmaras municipais refere-se a

publicização dos Anexos I, V, VI e VII do Relatório de Gestão Fiscal, definidos nos art. 48,

54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e elaborados conforme orientações da Portaria

577, de 15 de outubro de 2008, da Secretaria do Tesouro Nacional. Para câmaras localizadas

em municípios com até 50.000 habitantes, a periodicidade e o prazo de publicação dos

Anexos são explicitados na figura 2.

58

Figura 2 – Periodicidade e prazo de publicação dos Anexos do RGF para câmaras de municípios com até 50.000 habitantes

1º Semestre Demonstrativo Prazo para publicação

Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal Até o dia 30 de julho 2º Semestre

Demonstrativo Prazo para publicação Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal Anexo V – Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa Anexo VI – Demonstrativo dos Restos a Pagar Anexo VII – Demonstrativo Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal

Até o dia 30 de janeiro do ano subsequente ao

de referência

Fonte: Elaboração própria.

As câmaras localizadas em municípios com até 50.000 habitantes deverão publicar o

Anexo I semestralmente e os demais Anexos anualmente. Em relação às câmaras localizadas

em municípios com mais de 50.000 habitantes, a exigência é diferente, apenas para o Anexo I,

que deverá ser publicado a cada quadrimestre, conforme figura 3.

Figura 3 – Periodicidade e prazo de publicação dos Anexos do RGF para câmaras de municípios com mais de 50.000 habitantes

1º Quadrimestre Demonstrativo Prazo para publicação

Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal Até o dia 30 de maio 2º Quadrimestre

Demonstrativo Prazo para publicação Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal Até o dia 30 de

setembro 3º Quadrimestre

Demonstrativo Prazo para publicação Anexo I – Demonstrativo da Despesa com Pessoal Anexo V – Demonstrativo da Disponibilidade de Caixa Anexo VI – Demonstrativo dos Restos a Pagar Anexo VII – Demonstrativo Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal

Até o dia 30 de janeiro do ano subsequente ao

de referência


Na disponibilização das informações a partir da prestação de contas, percebe-se a

crescente utilização de meios eletrônicos, para publicar as informações, permitindo que a

sociedade tenha a oportunidade de acompanhar as ações que estão sendo tomadas pelos

gestores públicos. É nesse contexto que interessa investigar a prestação de contas por meio

dos portais eletrônicos, consubstanciando-se em um dos objetivos deste estudo.

A utilização de meios eletrônicos para a prestação tornou-se obrigatória com a Lei da

Transparência, que assegura a “liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da

59

sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e

financeira, em meios eletrônicos de acesso público” (BRASIL, 2009, s/p). Para os fins a que

se refere tal liberação, os entes da Federação deverão disponibilizar a qualquer pessoa física

ou jurídica, o acesso a informações referentes a: I – quanto à despesa: todos os atos praticados

pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização,

com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo,

ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do

pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; II – quanto à receita: o

lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a

recursos extraordinários (BRASIL, 2009).

A Lei da Transparência abrange os entes públicos da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos municípios. A Lei, aprovada em 2009, estabeleceu os seguintes prazos para o

cumprimento das determinações: I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e

os municípios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II – 2 (dois) anos para os

municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; e III – 4

(quatro) anos para os municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes. A partir

de 27 de maio de 2010, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros

com mais de 100.000 (cem mil) habitantes precisaram atender aos ditames preconizados, já

que passou a vigorar a Lei da Transparência.

Houve, portanto, uma ampliação na prestação de contas das Câmaras Municipais que,

na perspectiva legal, restringia-se aos Anexos I, V, VI e VII do Relatório de Gestão Fiscal.

Contudo, diferentemente dos Anexos, há uma ausência do detalhamento de datas para

publicação de contratos, convênios, pagamentos e fornecedores, exigida a partir da Lei da

Transparência.

Para Prado (2004), a prestação de contas não deve se restringir a questões legais. Deve

corresponder a uma etapa mais avançada de análise, em que além de verificar a

disponibilidade de informações sobre as contas públicas, verifica a existência de justificativa,

por parte da administração, das contas apresentadas. Além da prestação de contas em uma

perspectiva legal, intenta-se, neste estudo, para uma perspectiva ampliada de prestação de

contas, em que haja a disponibilização de versões simplificadas do conjunto de Relatórios

Legais, cuja linguagem seja acessível às diferentes camadas da sociedade.

Há inúmeros instrumentos utilizados para veicular a prestação de contas, como meios

eletrônicos, meios impressos (jornais, revistas, Diário Oficial), meios presenciais (audiências

públicas), mídia falada e televisionada. Mesmo diante de uma diversidade de meios capazes

60

de possibilitar a prestação de contas, há que se considerar que, diante de um Estado que ainda

possui características patrimonialistas, em seu arranjo político não viceja a ideia de uma

cidadania plena e os agentes públicos se sentem desobrigados a fazer prestação de contas à

sociedade (AKUTSU; PINHO, 2002). A prestação de contas relaciona-se, principalmente, à

publicização da origem e utilização dos recursos públicos, e sua efetivação é essencial para

que o exercício da accountability ocorra.

2.3.3.2 Transparência

Buscar transparência significa desenvolver e implantar mecanismos que permitam à

sociedade ter o conhecimento oportuno e suficiente das ações adotadas pelos governantes, das

políticas implementadas e dos recursos mobilizados (ALBUQUERQUE, 2006). A

preocupação de que, quando o histórico das opções políticas não é conhecido, o

eleitorado é incapaz de punir os políticos que se envolvem em corrupção e outras

formas de conduta ilegal, impulsionaram as discussões em torno da transparência

na gestão pública (FOX, 2007). A transparência é citada como capaz de contribuir para

redução da corrupção no espaço público e de tornar as relações, entre o Estado e a sociedade

civil, mais democráticas (PINHO; SACRAMENTO, 2004).

A transparência tem como objetivo garantir a todos os cidadãos, por meio de

diversas formas em que costumam se organizar, acesso às informações que

explicitam as ações a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as

executadas em períodos anteriores. Prevê ampla divulgação, inclusive por meios

eletrônicos e divulgação de audiências públicas, dos planos, diretrizes

orçamentárias, orçamentos, relatórios periódicos da execução orçamentária e da

gestão fiscal, bem como das prestações de contas e pareceres prévios, emitidos

pelos tribunais de contas. A transparência não deve se reportar somente a fatos

presentes praticados pela administração pública, mas também, ser garantida para

informações de períodos anteriores, o que possibilita estudos de caráter evolutivo e

comparativo acerca da atuação dos gestores (SILVA, 2008).

O Estado contemporâneo e os atores que com ele transacionam são impelidos, cada

vez mais, a agir sob os imperativos da transparência – que na administração pública implica

os observadores perceberem as relações concretas entre indivíduos e grupos atrás do

61

invólucro das instituições (PEREIRA, 2002). Portanto, é uma condição sine qua non para o

funcionamento dos mecanismos de responsabilização, já que, de fato, estes mecanismos de

controle e fiscalização são fortemente condicionados pela transparência e pela visibilidade das

ações do poder público. Sem transparência, fidedignidade e clareza das informações não há

como cidadãos apropriarem-se dos dados das avaliações, para cobrarem os agentes públicos

(CENEVIVA; FARAH, 2006).

Behn (1998) explicita que o paradigma tradicional da administração pública combina-

se bem com o paradigma tradicional de accountability democrática. Quando apoiado por

transparência e uma separação da responsabilidade sobre a política e sobre a regulação, um

arranjo bem delineado de orientação pode ajudar a enfraquecer as conexões entre o governo e

grupos de interesse influentes, e permitir aos governos, responder de forma mais efetiva aos

grupos mais vulneráveis da sociedade (NASSUNO, 2000). A transparência dos atos públicos

é uma medida potencializadora da organização social e do exercício da cidadania (CAMPOS,

1990).

A transparência não se confunde com o tradicional princ ípio jurídico da publicidade,

que fundamenta o moderno Estado de direito. As duas noções são distintas, ainda que a

publicidade garanta ao poder público certa transparência. A diferença é a exigência da

publicidade que é atendida com a publicação dos atos do poder público no veículo oficial de

imprensa, ao passo que a transparência não se satisfaz com o mero cumprimento de

formalidades. Ela é mais exigente. Não pode ser vista, mas pode ser percebida em uma

determinada atitude comportamental que se manifesta no relacionamento com o outro. É

transparente quem remove barreiras ao conhecimento de si pelo outro. Portanto, requer a

disposição, o destemor de desproteger-se em relação ao outro, de expor-se, de mostrar-se

como se é, de dar a conhecer externamente aquilo que não é aparente e que, de outro modo,

não seria do conhecimento do outro. Enfim, de desnudar-se. Porque transparência confere

visibilidade (GOMES FILHO, 2005).

Qualquer política de transparência para a gestão pública deve considerar dois ângulos,

com vistas à sua implementação. O primeiro deles, de que transparência exige disposição de

abertura por parte de quem detém o poder, no sentido de remover obstáculos ao acesso à

informação por parte daqueles sobre quem o poder se exerce. O segundo ângulo da questão

refere-se à disposição de informar, de disponibilizar informação suficiente ao pleno

“desvelamento” do poder diante daqueles sobre quem ele se exerce. Quanto ao primeiro

aspecto, muito ainda está por se fazer no Brasil. A Administração pública brasileira sempre

foi “tradicionalmente fechada sobre si mesma”. A instalação de ouvidorias em vários

62

segmentos da Administração pública é um indício desse movimento. Quanto à disposição de

informar, o desafio do Estado brasileiro é ainda maior. As informações por ele prestadas não

permitem conhecer o Estado como ele é, nem de fora, nem de dentro. O Estado brasileiro

informa muito pouco e muito mal à cidadania e à Sociedade. A qualidade da informação

prestada pelo poder público no Brasil está muito aquém do ideal. E – o que é mais grave –

não se sente obrigada a informar, mesmo quando seja instado a fazê- lo, apesar de, nesta

hipótese, se verificar uma exigência constitucional, inclusive cercada de garantias

jurisdicionais (GOMES FILHO, 2005).

Kondo et al. (2002) destacam que a transparência pública deve atender alguns

princípios, como: Normas Éticas – os detentores de cargos públicos agirão com honestidade e

manterão os mais altos padrões éticos, de modo que a confiança pública e a confiança na

integridade, na objetividade e na imparcialidade do governo sejam conservadas e melhoradas;

Escrutínio Público – os detentores de cargos públicos realizarão suas funções oficiais e

conduzirão seus assuntos particulares de maneira que suportem o mais rigoroso escrutínio

público, uma obrigação que vai além de simplesmente agir dentro da lei; e Interesse Público –

os detentores de cargos públicos conduzirão seus assuntos particulares de maneira a prevenir

o surgimento de conflitos reais, potenciais ou aparentes.

Para que se alcance este patamar, deve-se considerar a responsabilização (com linhas

claras de responsabilidade e integração sistemática entre objetivos, normas, orçamento anual e

plano plurianual) e o direcionamento para resultado e desempenho (onde os produtos devem

ser relacionados aos objetivos da sociedade, com indicadores de desempenho estáveis,

limitados, oportunos e mensuráveis). As iniciativas para construir um governo aberto e

melhorar a responsabilização e a transparência da administração pública são reforçadas por

escrutínio público forte, baseado em disposições legais sólidas para garantir o acesso à

informação, à participação pública, conscientização dos cidadãos e oficiais públicos (KONDO

et al., 2002).

O desenvolvimento da tecnologia da informação oferece novas possibilidades de

ganho de transparência pelas organizações. O emprego dos novos recursos tecnológicos da

informatização pode melhorar a qualidade da informação produzida pela organização, como,

por outro lado, independentemente disso, tem, sem sombra de dúvida, impacto extraordinário

sobre o seu acesso, haja vista que, por meio da informatização, a organização tanto pode

conhecer-se melhor, como também, pode-se dar a conhecer melhor ao seu ambiente externo.

Esta via dupla, por meio da qual a informatização expõe e, portanto, ‘tranparencializa’ a

organização, submetendo-a a mudanças potenciais imensuráveis (GOMES FILHO, 2005).

63

2.3.3.3 Participação

A necessidade de incorporar a opinião do cidadão à decisão política é uma exigência

clássica na história da democracia. Porém, é na democracia moderna que isso ganha

complexidade, devido à ênfase dada ao mecanismo da representação. Nela, o Estado pode

estar suscetível ao público, basicamente de duas formas: através da influência do cidadão

sobre os agentes do Estado (esses últimos sendo aqueles que de fato tomarão a decisão);

através da participação direta do cidadão no processo de decisão política (onde a esfera civil

toma as rédeas da decisão ou, pelo menos, tem sua opinião contabilizada de modo concreto)

(SILVA et al., 2009).

Neste sentido, o fenômeno da participação situa-se entre várias dicotomias: direta ou

indireta; institucionalizada ou movimentalista (comunitária); e orientada para a decisão ou

para a expressão. Apesar da discussão teórica que se trava em torno destas modalidades de

participação, entende-se que as várias formas estão presentes no processo político de maneira

mais ou menos intensa, conforme a conjuntura e os atores envolvidos (TEIXEIRA, 2000).

Na perspectiva adotada por Vigoda e Golembiewski (2001), a participação dos

cidadãos pode ser manifestada em duas maneiras principais: iniciativas pessoais e ação

organizada. O cidadão pode participar de forma individual ou por intermédio de grupos

pertencentes à sociedade organizada.

Estão a favor da participação tanto os setores progressistas que desejam uma

democracia mais autêntica, como os setores tradicionais que não são muito favoráveis aos

avanços das forças populares. A participação vem, cada vez mais, assumindo a dimensão de

controle social do Estado, monitorando suas atividades, exigindo prestação de contas e

responsabilizando seus agentes. Cada vez mais a sociedade civil vem se conscientizando do

direito e necessidade de participação e intervenção nas ações do poder público. A disposição

de mecanismos legais de controle, aliados a organização da sociedade civil, constitui-se uma

possibilidade de garantia responsável do uso do bem público. Ao participar, a população

fiscaliza os serviços públicos, tendendo a influir em sua qualidade (BORDENAVE, 1994).

A institucionalização da participação por todas as pessoas tem sido considerada um

alicerce para a boa governança (KIM et al., 2005). Portanto, instrumentos como transparência

e prestação de contas carecem de uma efetiva participação popular (institucionalizada) no

processo de tomada de decisão governamental, para que possam atingir os seus reais

64

benefícios. Um dos mecanismos utilizados e que representam uma fase embrionária desta

institucionalização é a participação digital que, conforme Pinho (2008), implica em um

governo movido para uma maior interação com a sociedade, onde esta compartilha com o

governo tarefas até então específicas daquele.

A participação requer a existência de mecanismos próprios, sejam institucionais ou

não. Os institucionais podem dar- lhe um caráter de permanência e regularidade, mas também,

contêm o risco de submeter os agentes sociais à lógica própria do poder, à racionalidade

técnico-burocrática. Existem outros mecanismos peculiares aos movimentos sociais que

podem garantir sua autonomia e potencializar sua ação frente ao Estado, à sociedade política,

ao mercado (TEIXEIRA, 1997).

A existência de uma sociedade civil organizada e autônoma em relação ao Estado e ao

mercado constitui elemento importante para efetivação da participação política. Isto requer a

constituição de espaços públicos autônomos, em que as diversas organizações sociais e os

indivíduos possam exercer os direitos de informação, de opinião e possam articular-se em

uma ação coletiva que questione as decisões políticas do Estado e, ao mesmo tempo, possa

oferecer fundamentos e alternativas para novas decisões e, em um processo de accountability,

avaliar os métodos e resultados (TEIXEIRA, 1997).

A participação utiliza-se não apenas de mecanismos institucionais já disponíveis ou a

serem criados, mas os articula com outros mecanismos e canais que se legitimam pelo

processo social. Não nega o sistema de representação, mas busca aperfeiçoá- lo, exigindo a

responsabilização política e jurídica dos mandatários, o controle social e transparência das

decisões, prestação de contas, tornando mais frequentes e eficazes certos instrumentos de

participação semidireta (plebiscito, referendo, iniciativa popular de projeto de lei,

democratização dos partidos) (TEIXEIRA, 1997).

Para Dagnino (2004), o processo de alargamento da democracia brasileira se expressa

na criação de espaços públicos e na crescente participação da sociedade civil nos processos de

discussão e de tomada de decisão, relacionados com as questões e políticas públicas. O marco

formal desse processo é a Constituição de 1988, que consagrou o princípio de participação da

sociedade civil. As principais forças envolvidas nesse processo compartilham um projeto

democratizante e participativo, construído desde os anos 80, ao redor da expansão da

cidadania e do aprofundamento da democracia.

De outro lado, houve a emergência de um projeto de Estado mínimo que se isenta

progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, por meio do encolhimento de suas

responsabilidades sociais e sua transferência para a sociedade civil. Esses dois processos

65

distintos produzem uma “confluência perversa”, que enraízam o processo de construção

democrática enfrentada hoje no Brasil. A perversidade estaria colocada, desde logo, no fato de

que, apontando para direções opostas e até antagônicas, ambos os projetos requerem uma

sociedade civil ativa e propositiva (DAGNINO, 2004).

Dagnino (2004) entende que a inserção institucional de setores da sociedade civil,

objetivando uma atuação conjunta com o Estado, com vistas a aumentar o seu potencial

participativo, tem colaborado para apagar distinções e divergências e gerar um vocabulário

comum de procedimentos e mecanismos institucionais, que enfraquecem a dimensão política

da cidadania e da solidariedade. A “confluência perversa”, conforme a autora, passa a ser

entendida como um processo em que há um centramento de decisões, que desfaz os

mecanismos de mediação institucionais e políticos que possibilitam a existência efetiva do

direito público, em nome da necessidade de assegurar a distribuição de serviços e benefícios

sociais exigidos por demandas particularizadas e utilitárias. A distribuição dos serviços e

benefícios sociais passa, cada vez mais, a ocupar o lugar dos direitos e da cidadania,

obstruindo não somente a demanda por direitos, mas também, a formulação dos direitos e da

cidadania e a enunciação da questão pública.

A participação cidadã é um processo complexo e contraditório entre sociedade civil,

Estado e mercado, em que os papéis se redefinem pelo fortalecimento dessa sociedade civil

mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações. Esse fortalecimento dá-

se, por um lado, com a assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas e, por

outro, com a criação e exercício de direitos. Implica, também, o controle social do Estado e do

mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços públicos pelos diversos

atores sociais e políticos (TEIXEIRA, 2001).

A participação é conquistada, no processo histórico, juntamente com as condições de

autodeterminação, que não podem ser dadas, outorgadas ou impostas. A participação somente

é revelada por meio de canais que a sociedade disponibiliza, como: organização da sociedade

civil – forma mais operacional que exige a competência de grupos com a representatividade

de lideranças, legitimidade dos processos, participação da base e planejamento participativo

autossustentado, em que o objetivo histórico é atingir uma trama bem urdida e sólida de

organizações de caráter popular, que permita plantar a democracia como algo cotidiano; e

planejamento participativo – um canal baseado no regime da autogestão e cogestão na

conjunção entre população e governos, não valendo a banalização de distribuir participação

por atacado, mas fundamentalmente, a capacidade de formular uma situação de negociação

mútua (DEMO, 1996).

66

Em uma perspectiva mais próxima da realidade, Santos (1993) observou no Brasil

uma enorme massa urbanizada, com ausência de capacidade de participação ou motivação

para tal, uma baixa taxa de demandas, descrédito nas instituições e na eficácia do Estado, e a

negação de conflito em que está permanentemente envolvida. Nesta mesma linha, Pinho

(2008) considera que o Brasil estaria em uma situação de fraca accountability, em que não há

participação por parte da sociedade, no sentido de exigir maior transparência do Estado, e este

se comporta de acordo com um modelo histórico de insulamento em relação à sociedade civil.

Já Abrucio (2005b) afirma que é notável o grau de participação dos cidadãos nas políticas

sociais. Torna-se necessário ativar esse processo onde ele tem maior incidência, isto é, no

plano descentralizado de poder. A questão da participação parece tornar-se central, no sentido

do aperfeiçoamento da democracia e da accountability. No entanto, não existe convergência

entre os autores sobre esta questão. Assim, nota-se que Santos (1993) diz que não há

participação, o mesmo que Pinho (2008), mas Abrucio (2005b) traça um quadro em que a

participação tem aumentado.

2.4 E-LEGISLATIVO

2.4.1 Sociedade da informação e democracia digital

A transformação das estruturas produtivas, a integração dos mercados, os processos de

internacionalização financeira e, em particular, a revolução tecnológica – que permite uma

comunicação instantânea, eliminando as barreiras do espaço físico – constituem o substrato

que permitiu a globalização da vida social, isto é, uma nova realidade política e cultural, na

qual os diversos atores sociais – indivíduos, grupos, instituições, empresas – se orientam em

função de informações, expectativas e desejos inspirados em referências globais (SORJ,

2003).

Neste contexto, a Sociedade da Informação é hoje a denominação mais usual para

indicar o conjunto de impactos e consequências sociais das novas tecnologias da informação e

da comunicação (SORJ, 2003). A Sociedade da Informação pode ser caracterizada pelo seu

estilo sistêmico, tendo como destaque: ser complexa, graças a seu número de interações,

articulação e interdependência entre os elementos de um sistema presente em uma situação;

67

ser hierárquica, já que parte de estruturas mais simples para estruturas mais complexas; e ser

configurada, em virtude de suas dimensões macro e microscópicas (BORGES, 2000).

A sociedade da informação é engendrada no encontro da tecnologia computacional

com a tecnologia das telecomunicações. As transformações em direção à sociedade da

informação constituem uma tendência dominante e definem um novo paradigma, o da

tecnologia da informação, que expressa à essência da presente transformação tecnológica.

Esse novo paradigma tem, segundo Castells (2000), as seguintes características: a informação

é sua matéria-prima – as tecnologias se desenvolvem para permitir, ao homem, atuar sobre a

informação propriamente dita, ao contrário do passado, quando o objetivo dominante era

utilizar a informação para agir sobre as tecnologias; os efeitos das novas tecnologias têm alta

penetrabilidade – porque a informação é parte integrante de toda atividade humana, individual

ou coletiva e, portanto, todas essas atividades tendem a serem afetadas diretamente pela nova

tecnologia; predomínio da lógica de redes – característica de todo tipo de relação complexa,

pode ser, graças às novas tecnologias, materialmente implementada em qualquer tipo de

processo; flexibilidade – a tecnologia favorece processos reversíveis, permite modificação por

reorganização de componentes e tem alta capacidade de reconfiguração; e crescente

convergência de tecnologias – principalmente a microeletrônica, telecomunicações,

optoeletrônica e computadores.

A sociedade da informação desponta como oportunidade, no que se refere ao uso dos

novos métodos e técnicas para o processamento da informação, sem os quais esse recurso não

teria adquirido o caráter de fenômeno na modernidade. É por meio desses recursos

tecnológicos que o poder público pode interagir mais com a sociedade, conhecendo novas

demandas e proposições políticas de grupos sociais, antes limitados em seus canais de

comunicação com o Estado. Há, portanto, oportunidade de desenvolvimento da cidadania,

cuja prerrogativa de seu exercício passa, necessariamente, pelo direito de acesso à

informação, como condição elementar para a conquista de novos direitos políticos, civis e

sociais, em uma sociedade, cada vez mais, caracterizada pela velocidade das mudanças que

nela ocorrem, exigindo, assim, grande capacidade adaptativa das instituições e grupos sociais

que a constituem (FERREIRA, 2003).

Um dos principais indicadores do desenvolvimento da sociedade da informação é a

penetrabilidade das Tecnologias de Informação e Comunicação (TICs) na vida diária das

pessoas e no funcionamento e transformação da sociedade como um todo. Outro indicador

fundamental da sociedade da informação, que complementa a penetrabilidade das tecnologias

de informação, constitui o nível de operação ubíqua, em um determinado contexto, de

68

recursos, produtos e serviços de informação na Internet por parte dos seus usuários,

representando indivíduos, governos e as mais diferentes organizações sociais de caráter

público ou privado. Esta operação ubíqua representa a consecução de inovações, muitas

vezes, radicais no funcionamento da sociedade atual, especialmente nas atividades e processos

que requerem o acesso à informação (MIRANDA, 2000). Nesta, a Internet representa uma

nova tecnologia que vem se agregar a uma longa lista de instrumentos de transmissão de voz e

imagem, que foram modificando a comunicação na sociedade contemporânea: o telégrafo, o

telefone, o telex, o rádio, a televisão e o fax. A importância da telemática – cujo sistema mais

difundido é a Internet, é enorme, e está na convergência das transformações sociais (SORJ,

2003). A Internet representa, portanto, um contexto de múltiplas oportunidades (BORGES,

2005).

Na análise dos impactos políticos da Internet, Pinho (2011) observa a presença de dois

tipos de analistas: os otimistas e os pessimistas, entre outras categorizações. Para os otimistas,

estar-se- ia prestes a viver uma transformação radical da democracia representativa em

democracia plebiscitária, suportada pelo aumento da participação dos cidadãos nas decisões

dos governos, viabilizado pelo voto eletrônico. A Internet romperia com o poder da mídia,

que estrutura a vida política contemporânea promovendo o relacionamento direto entre os

políticos e os cidadãos. Há a expectativa de uma mudança mais ampla, o que demandaria uma

nova forma de fazer política, e não apenas uma mudança focada na política tradicional.

Para os pessimistas, a participação política possibilitada pelas TIC tem sido

considerada como uma das promessas da Internet. No entanto, os resultados, como colocado

abaixo, têm sido muito modestos. Para aqueles que acreditam na participação política dos

setores mais populares, as expectativas não são animadoras. A Internet, ao mesmo tempo em

que possibilita uma inserção maior do cidadão, também representa uma fuga do

enfrentamento de seus problemas mais próximos e imediatos (PINHO, 2011).

Segundo Castells (2003), a Internet representou um instrumento com grande potencial

para promover a democracia. Como possui fácil acesso a informação política, permite aos

cidadãos ser quase tão bem informados quanto seus líderes. A interatividade torna possível

aos cidadãos solicitar informações, expressar opiniões e pedir respostas pessoais a seus

representantes.

A ideia de participação da cidadania, entendida como ocupação civil da esfera política,

encontrou na Internet as possibilidades técnicas e ideológicas da realização de um ideal de

condução popular e direta dos negócios públicos (GOMES, 2005). Quase toda a literatura

sobre democracia digital reconhece a potencialidade comunicativa das TICs (principalmente,

69

a interação em larga escala). Esta possibilidade tecnológica de interação horizontal em massa

estaria apta a interferir na relação do cidadão com seu respectivo governo, o que repercutiria

em mudanças no modo de operação da política contemporânea (SILVA, 2005).

Uma das grandes mutações e uma das maiores esperanças da ciberdemocracia reside

na perspectiva de uma lei, de uma justiça e de um governo planetário capazes de regular a

economia mundial, preservar o ecossistema terrestre e garantir a liberdade, ao mesmo tempo

em que se esforça, no sentindo de reduzir a miséria e as injustiças (LÉVY, 2004).

A experiência da Internet é vista, ao mesmo tempo, como inspiração para formas de

participação política protagonizada pela esfera civil e como demonstração de que há,

efetivamente, formas e meios para a participação popular na vida pública. A “democracia

digital” (e outros verbetes concorrentes: democracia eletrônica, e-democracy, democracia

virtual, ciberdemocracia, dentre outras) é, neste sentido, um expediente semântico empregado

para referir-se à experiência da Internet e de dispositivos que lhe são compatíveis, todos eles

voltados para o incremento das potencialidades de participação civil na condução dos

negócios públicos (GOMES, 2005).

Gomes (2005) entende que a discussão sobre democracia digital pode ser sintetizada

em um conjunto básico de asserções: a democracia digital se apresenta como uma

oportunidade de superação das deficiências do estágio atual da democracia liberal; a

democracia digital se apresenta como uma alternativa para a implantação de uma nova

experiência democrática, fundada numa nova noção de democracia; a democracia digital,

como experiência, deve assegurar a participação do público nos processos de produção de

decisão política; e a forma mais democrática de assegurar participação na decisão política se

dá através de debate e deliberação (GOMES, 2005).

Para Dahlberg (2001), além destas visões distintas sobre a potencialidade política das

TICs, é possível, ainda, localizar diferentes retóricas que disputam o modelo de democracia

no ciberespaço. O autor identifica a existência de três segmentos predominantes: um modelo

individualista- liberal; um modelo comunitarista; e um modelo deliberacionista. Estes três

segmentos de democracia eletrônica são distintos por seus respectivos entendimentos de

legitimidade democrática. Para o individualismo liberal, um modelo democrático ganha

legitimidade quando fornece expressão aos interesses individuais. Para o comunitarismo, um

modelo democrático é legitimado por realçar o espírito e valores comunais. Para a democracia

deliberativa, um modelo democrático é legitimado por sua facilitação do discurso racional na

esfera pública. Todas as três posições podem ser identificadas dentro da prática e retórica na

democracia-Internet.

70

Os graus mais elementares de democracia digital não causam problemas teóricos, pois

mantêm as estruturas atuais e adicionam algumas vantagens da Internet às práticas políticas

democráticas contemporâneas. O grau mais extremo causa um autêntico problema, haja vista

que o modelo de democracia direta é dificilmente sustentável em sede teórica, exceto para os

mais radicais libertários e para os gurus da Internet. As perspectivas mais utópicas,

frequentemente, especulam que uma comunicação política mediada pela Internet deverá

facilitar uma democracia de base e reunir os povos do mundo em uma comunidade política

sem fronteiras (GOMES, 2005).

Não resta dúvida quanto ao fato de a Internet proporcionar instrumentos e alternativas

de participação política civil. Contudo, apenas o acesso à Internet não é capaz de assegurar o

incremento da atividade política. As tecnologias tornam a participação na esfera política mais

confortável e acessível, mas não a garantem. Seja porque a discussão política on-line está

limitada para aqueles com acesso a computadores e à Internet, seja porque aqueles com

acesso à Internet não necessariamente buscam discussões políticas, seja, enfim, porque

discussões políticas são frequentemente dominadas por poucos (GOMES, 2005).

Pouco a pouco vão aparecendo novos experimentos sobre o uso da nova mídia para

fins políticos – votações via Internet, propaganda política na rede, redes virtuais de

movimentos sociais organizados etc. –, mas o quadro geral ainda permanece “obscuro” e

“indefinido”. Se por um lado esta indefinição preocupa o cientista social ocupado com fatos

empíricos, já que neste caso os contornos do objeto ainda não estão claros, é precisamente

esse grau de incerteza que impõe a necessidade de uma reflexão pragmática e normativamente

orientada para possíveis impactos da Internet, positivos e negativos, sobre a democratização

das sociedades contemporâneas. Talvez ainda seja cedo demais para tentar formular uma

teoria política da Internet, mas se esperar mais um pouco, dada a velocidade dos

desenvolvimentos nesse campo, talvez amanhã seja tarde demais (EISENBERG, 2003).

Silva (2005) ao analisar como os governos municipais das capitais brasileiras estão

empregando as novas tecnologias da comunicação e informação (TICs), especificamente a

Internet, para melhorar a participação do cidadão nos assuntos públicos, enumera algumas

constatações. Primeiramente, a esfera governamental das maiores cidades brasileiras exercita,

na atual conjuntura histórica, uma democracia digital elementar, baseada na informação ou,

em segundo plano, na prestação de serviços públicos no formato delivery; neste último caso,

há uma clara concentração na prestação de serviços públicos voltados para a relação tributária

entre cidadão e governo. Em segundo lugar, não há ainda indícios de um tipo de participação

política mais sofisticada no âmbito da esfera governamental das capitais brasileiras que

71

indiquem o emprego das tecnologias da comunicação para um efetivo papel da esfera civil na

produção da decisão pública: esta continua na esfera governamental, sem abertura efetiva de

poder visando maior intervenção do cidadão comum. Em terceiro lugar, há, atualmente, uma

subutilização das potencialidades democráticas destas tecnologias pelos governos das maiores

cidades brasileiras. Por último, há diferenças políticas pontuais quanto ao uso das TICs entre

os governos das capitais, mas não se pode dizer que há diferenças estruturais importantes:

fundamentalmente, as cidades possuem perfis de uso bastante similar, quando analisados em

linhas gerais.

Potencialmente, as TICs podem reforçar a accountability governamental e a

participação dos cidadãos na produção democrática da decisão, por meio de uma comunicação

mais clara e mais acessível e incentivando a comunicação direta entre os cidadãos (por

exemplo, Internet), em um esforço para construir um debate público, não dominado por

políticos, nem pela mídia (KAKABADSE et al., 2003). Neste contexto, discutem-se desde os

dispositivos e iniciativas para a extensão das oportunidades democráticas (governo eletrônico,

voto eletrônico, transparência do Estado etc.) (GOMES, 2005).

O problema não é de tecnologia, mas de cultura política, de desenvolvimento político.

Tem-se muita tecnologia, ainda que ela possa e deva ser ampliada, mas pouca democracia,

pois a tecnologia que poderia ser usada para o aperfeiçoamento democrático não é mobilizada

nesse sentido (PINHO, 2008). Têm-se muitas expectativas, bem como toda uma tecnologia

desenvolvida e instalada, mas falta mais atividade política digital, tanto do Estado como da

sociedade.

2.4.2 Do governo eletrônico ao legislativo eletrônico

Os estudos e reflexões sobre o governo eletrônico têm maior recorrência com o poder

executivo. Contudo, o material teórico e empírico pode ser utilizado, também, em pesquisas

com o poder legislativo, resguardadas as especificidades de cada poder.

As TICs podem fornecer informações relevantes e oportunas para um

processo governamental mais aberto e democrático. Na última década, acadêmicos

e profissionais entusiasmados com o governo eletrônico têm enfatizado o potencial

de utilização das TICs para reforçar a governança democrática (JUSTICE et al.,

2006).

72

As tecnologias da informação e comunicação (TICs), entre as quais se destacam a

Internet, as redes de computadores, a transmissão via satélite e a telefonia móvel, criaram

condições para o surgimento da sociedade do conhecimento. Neste contexto, o Estado, por

intermédio do governo eletrônico (e-gov), representa um importante instrumento de que os

cidadãos dispõem atualmente para enfrentar os desafios impostos pela globalização, por meio

de interações inéditas da sociedade, empresas e governos (BRAGA et al., 2008).

O potencial das tecnologias eletrônicas aplicadas aos processos de governo deve

acompanhar outras mudanças, como o advento de uma nova geração de líderes tecnicamente

letrados; o aperfeiçoamento de tecnologias de interatividade, feedback e trabalho em grupo;

maior prioridade dos tomadores de decisão em utilizar esses recursos extensamente; uma

maior exigência da sociedade civil sobre transparência, participação e eficiência

(RUEDIGER, 2002).

Pinho (2008) enfatiza que o governo eletrônico, representado pela informatização de

suas atividades internas e pela comunicação com o público externo : cidadãos, fornecedores,

empresas, ou outros setores do governo e da sociedade, tem sido representado pela construção

de portais governamentais, por intermédio dos quais, os governos mostram sua identidade,

seus propósitos, suas realizações, possibilitando a concentração e disponibilização de serviços

e informações, o que facilita a realização de negócios e o acesso à identificação das

necessidades dos cidadãos.

O governo eletrônico tornou-se uma tendência global, pois os governos de diversos

países têm concentrado esforços no desenvolvimento de políticas e definições de padrões em

termos de tecnologias da informação e comunicação, visando construir uma arquitetura

interoperável, a fim de munir os cidadãos com acesso a informações e serviços

(ALEXANDRINI et al., 2007). Muitos países adotam o governo eletrônico como estratégia

de modernização do Estado, com diferentes estágios de avanço. No Brasil, ainda que sem o

estabelecimento de uma coordenação nacional, estão em andamento várias iniciativas bem-

sucedidas e coerentes com as experiências internacionais (FERREIRA; NEVES, 2002).

As iniciativas referentes ao governo eletrônico simplificam os procedimentos

administrativos; tornam os processos de produção legislativa mais transparentes; aproximam

o governo do cidadão pela via da Internet; e melhoram a eficácia, a eficiência e a

competitividade da administração pública (LÉVY, 2004). O êxito de tais iniciativas de ações

concretas de modernização da infraestrutura tecnológica governamental, melhoram a

qualidade e a capacidade de troca de informações entre as entidades governamentais

participantes do processo, além da promoção da equidade de acesso dos cidadãos às

73

informações e aos serviços oferecidos (FERREIRA; NEVES, 2002).

Para Santos (2008), as funções características do governo eletrônico são: prestação

eletrônica de informações e serviços; regulamentação das redes de informação, envolvendo

principalmente governança, certificação e tributação; prestação de contas públicas,

transparência e monitoramento da execução orçamentária; ensino à distância, alfabetização

digital, e manutenção de bibliotecas digitais; difusão cultural com ênfase nas identidades

locais, fomento e preservação das culturas locais; aquisição de bens e serviços por meio da

Internet, como licitações públicas eletrônicas, pregões eletrônicos, cartões de compra

governamentais, bolsas de compras públicas virtuais e outros tipos de mercados digitais para

bens adquiridos pelo governo; estímulo aos negócios públicos, por meio da criação de

ambientes de transações seguras, especialmente para pequenas e médias empresas.

A diminuição das barreiras de acesso à informação reconfigura a estrutura tradicional

da prática política. Consultar oportunidades de emprego; contatar representantes políticos;

acompanhar a utilização das verbas públicas ou propor agenda de discussão das políticas

públicas torna-se possível, a partir das tecnologias de informação e comunicação, na qual os

governos apropriam-se desses canais para disponibilizar serviços vários aos cidadãos

(SANTOS, 2011).

Ruediger (2002) afirma que o governo eletrônico, apesar de marcado pelo

desenvolvimento de sistemas relativos ao provimento de serviços, contempla também, uma

possibilidade de extensão da esfera do Estado propícia a uma maior permeabilidade à

cidadania, decorrente do caráter intrínseco na atividade de governo do componente político de

sua ação.

A noção de governo eletrônico popularizou-se entre os anos finais do Século XX e

iniciais do Século XXI, sem a necessária consolidação do conceito e sem uma clara definição

de sua abrangência. Como conceito emergente, os riscos de sua aplicação não podem ser

ignorados. Mesmo assim, diversos autores empregam o termo governo eletrônico para

diferentes níveis de aplicação da tecnologia da informação pelos órgãos públicos. De modo

geral, os autores vinculam a noção de governo eletrônico diretamente à utilização da Internet

ou de outros meios de interconexão eletrônica pelas organizações públicas (VAZ, 2003).

Para Duarte (2004), o e-gov compreende uma estrutura organizacional, tecnológica,

jurídico-normativa constituída para viabilizar a interação intensivamente mediada por

recursos de tecnologia de informação e comunicação entre um governo (nacional, regional ou

local) e agentes externos e internos a ele – em particular, os agentes que formam a

comunidade na qual esse governo se insere.

74

O governo eletrônico, segundo Pinho (2006), não pode ser visto apenas do ângulo

técnico, entendido apenas como uma possibilidade tecnológica. O governo eletrônico não

deve ser visto apenas com a introdução dos dispositivos da TIC, mas também, com a vasta

gama de possibilidades de interação e participação entre governo e sociedade e do

compromisso de transparência por parte dos governos, ou seja, atividades de cunho

essencialmente político.

Em termos gerais, pode-se pensar nas seguintes relações sustentadas pelo governo

eletrônico: 1) com foco para o segmento governo-fornecedor (G2B – Government to

Business); 2) voltadas para a relação governo-cidadão (G2C – Government to Costumer); e 3)

referentes a estratégias governo-governo (G2G – Government to Government). O governo

eletrônico, além de promover essas relações em tempo real e de forma eficiente, poderia ainda

ser potencializador de boas práticas de governança e catalisador de uma mudança profunda

nas estruturas de governo, proporcionando mais eficiência, transparência e desenvolvimento

(RUEDIGER, 2002).

O potencial do governo eletrônico pode ser sintetizado em quatro planos principais:

uma revolução na prestação de serviços púb licos, tanto pela melhoria dos padrões de

prestação de tais serviços, como pela significativa redução de custos dos mesmos; uma

revolução na análise e decisão de processos não-repetitivos e que envolvem mais de uma

agência ou dependência governamental; uma profunda reformulação dos métodos pelos quais

o Estado compra e contrata bens e serviços, seja ampliando o espectro de fornecedores

possíveis ou permitindo processos licitatórios on-line; uma alteração nas formas pelas quais

os cidadãos interagem com seus representantes e governantes, seja em termos de transmitir

seus desejos, aspirações e necessidades, seja em termos de opinar sobre iniciativas, projetos

ou políticas governamentais ou, ainda, em termos de acompanhar e controlar a ação daqueles

que os representam e governam (CASTOR; JOSÉ, 2001).

Para Vaz (2003), os benefícios do governo eletrônico são apontados como

apropriáveis pelo governo (aumento de capacidade operativa, ganhos de eficiência, melhor

relacionamento com os cidadãos). Também podem ser vistos a partir de outro ponto de vista,

o do cidadão (melhor atendimento, acesso a serviços e informações, condições de interagir

com governo).

Segundo Cardoso (2004), com o governo eletrônico há uma profunda alteração nas

formas pelas quais os cidadãos interagem com seus representantes e governantes, em termos

de transmitir seus desejos, aspirações e necessidades, opinar sobre iniciativas, projetos ou

políticas governamentais ou, ainda, acompanhar e controlar a ação daqueles que os

75

representam e governam.

No contexto do governo eletrônico, pode-se afirmar que as mudanças de postura

impostas por novos paradigmas administrativos e, em especial, a emergência da utilização da

TIC, que impulsionou o legislativo como agente de accountability, o legislativo brasileiro

precisou buscar novas ferramentas que pudessem facilitar e melhorar o bom desempenho de

suas atribuições. Não obstante, o legislativo também teve que adotar ferramentas

informacionais que o executivo já vinha utilizando, cujo conjunto configurara o cha mado e-

gov ou governo eletrônico. No âmbito do Poder legislativo essa ferramenta foi denominada de

e-legislativo (ZURRA; CARVALHO, 2008).

Zurra e Carvalho (2008) diferenciam a utilização de sistemas informacionais, em

especial a Internet, entre o executivo e o legislativo. Para os autores, o primeiro pode fazer

uso desses sistemas para a prestação de vários serviços à sociedade, como a emissão de guias

de pagamento, matrícula na rede de ensino, pagamento de multas etc. Já a utilização da

Internet pelo legislativo é eminentemente informativa, de controle e fiscalização. É

imprescindível que os parlamentos utilizem, de fato, o e- legislativo como uma ferramenta de

controle, fiscalização e divulgação dos seus atos e dos atos do executivo.

No caso brasileiro, o que se observa é que o país caminhou, até de forma acelerada, na

implementação das ferramentas de e-gov, e no caso dos legislativos, esse processo se deu

pouco tempo depois. Percebe-se uma grande diferença entre os portais eletrônicos desse

Poder, no que se refere à disponibilização de informações, ou seja, não se tem um padrão do

que deve constar nesses portais, ficando a critério do presidente do Parlamento escolher quais

informações ficarão disponíveis ao público (ZURRA; CARVALHO, 2008).

Para Peixoto e Wegenast (2011), uma das funções centrais de um site legislativo é a de

fornecer ao usuário, de maneira acessível e inteligível, a ação de cada parlamentar de maneira

individualizada. Sabe-se, todavia, que grande parte da ação parlamentar concentra-se no

trabalho das comissões. Nesse sentido, as TICs têm papel preponderante para fornecer ao

usuário diferentes recursos que permitam a transparência e o acompanhamento

individualizado das comissões.

Mello, Cohen e Oliveira (2003) investigaram as Assembleias Legislativas Brasileiras e

identificaram o baixo número de parlamentos que apresentavam, em seus sites, informações

sobre prestação de contas. Os elementos de transparência e interatividade se destacaram,

também, como itens de menor representatividade na maior parte dos sites analisados. Esses

números já demonstravam a falta de preocupação com a divulgação de informações sobre a

administração das casas legislativas.

76

Braga (2005) fez uma avaliação global do grau de informatização dos legislativos

brasileiros e constatou a existência de quatro grupos bem diferenciados: (i) legislativos com

alto grau de informatização, geralmente as unidades administrativas com maior tradição

política e sistemas políticos mais institucionalizados (Câmara dos Deputados – RS; Senado

Federal – MG); (ii) unidades com grau médio alto de informatização (SC; SP; PE); (iii)

unidades com grau médio baixo de informatização; e (iv) unidades com baixo grau de

informatização.

Atualmente, legislativos federal, estadual e municipal possuem suas páginas

eletrônicas, nas quais são disponibilizadas informações como notícias diárias sobre as ações

parlamentares, ordem do dia, relatórios semestrais e anuais sobre as ações desenvolvidas

pelos parlamentares e pelas comissões, execução orçamentária, entre outras informações.

Contudo, a disponibilização dessas informações varia muito entre as Casas Legislativas,

havendo por parte de algumas, a disponibilização de uma quantidade razoável de informação

e, por outras, uma disponibilização ainda incipiente (ZURRA; CARVALHO, 2008).

Freire e Sales (2010) investigaram a prática democrática mediante a participação

popular no processo legislativo por meio eletrônico e entendem que, apesar de todos os

benefícios proporcionados pelas novas tecnologias, há um “verdadeiro desastre” na

consolidação da ciberdemocracia e do legislativo eletrônico. Observam que as Assembleias

Estaduais, de um modo geral, necessitam prestar mais informações à sociedade sobre este

importante meio de exercício da democracia.

O fato de haver uma comissão que recebe sugestões normativas da sociedade por meio

eletrônico não quer dizer, por si só, que aí há um efetivo exercício da democracia ou que os

serviços prestados pelo legislativo eletrônico são eficazes. Necessária é a divulgação desse

serviço e o conhecimento da população sobre esta importante ferramenta de participação. A

possibilidade de colaborar com o Poder Legislativo, mediante o envio de sugestões

normativas pela sociedade, apresenta um instrumento de mobilização e participação popular,

entretanto, sem a devida informação e conhecimento do povo, dificilmente esse meio será

apropriado por quem tem direito (FREIRE; SALES, 2010).

Santos (2011), ao investigar as condições de participação política dos cidadãos, a

partir das ferramentas interativas disponibilizadas nos websites dos deputados do Estado da

Bahia, ratifica o estado incipiente dos websites quanto às oportunidades de participação

política em rede, já identificado no estudo de Freire e Sales (2010). A ausência de fóruns de

discussão nas páginas analisadas, assim como oportunidades para acessar informações

governamentais, demonstra o distanciamento das propostas acerca do governo eletrônico.

77

Contudo, os políticos estudados percebem a influência que as tecnologias de informação e

comunicação exercem nas sociedades contemporâneas, mesmo utilizando os recursos

viabilizados pela Internet de forma limitada, amadora, sem interatividade mútua, como

autêntica “vitrine” política.

Para Marques e Miola (2007), se a intenção é diminuir o gap entre o trabalho político

da esfera dos representantes e o da esfera civil, deve-se sugerir às instituições legislativas e

aos parlamentares, o emprego efetivo e a ampliação de mecanismos que valorizem a

participação dos cidadãos e que leve em conta o julgamento público das razões em jogo.

Assim, o que se pode notar em vários sites de instituições políticas centrais na conformação

de sociedades democráticas é uma mera presença na rede, com uma iniciativa dedicada,

basicamente, a prover informações em formato unidirecional e sem se preocupar em absorver

as contribuições e disposições dos cidadãos. As ferramentas digitais são subaproveitadas no

que se refere ao aperfeiçoamento da participação da esfera civil na produção da decisão

política (MARQUES; MIOLA, 2007).

A utilização das TICs, como meios que proporcionem uma maior interação entre o

Poder Legislativo e a sociedade, constitui elemento crucial para o desenvolvimento de uma

democracia eletrônica legislativa. Contudo, a utilização de TICs como suporte para maior

interação entre representados e representantes e o fomento de práticas participativas é posta

em perspectiva: proatividade e reatividade tornam-se elementos fundamentais. É nesse ponto

que se torna evidente o limite das tecnologias, uma vez que representam meras ferramentas. A

cada espaço que se abre para dar voz ao cidadão, deve haver também uma capacidade – e

vontade – de ouvir e responder (PEIXOTO; WEGENAST, 2011).

Os poucos estudos realizados sobre o e- legislativo demonstram a sua subutilização,

proposital ou não, sem representatividade no exercício da prestação de contas, transparência e

participação da sociedade civil. Somam-se as questões já apresentadas, a quase ausência de

estudos que investigaram a utilização do legislativo eletrônico pelas Câmaras Municipais,

lacuna esta na área do conhecimento, que se une às justificativas para realização da presente

pesquisa.

2.4.3 Portais eletrônicos

Para Diniz e Barbosa (2004), os sites governamentais na web representam importante

78

manifestação das políticas de governo eletrônico. Pode-se dizer que o nível de oferta de

serviços voltados para os cidadãos e para as empresas nesses sites é um forte indicador do

grau de aderência das políticas com a capacidade de implementação de soluções de governo

eletrônico em um país. Graças a sua capilaridade e a sua flexibilidade de acesso, a web

oferece recursos que podem ser utilizados pelos governos como canal de serviços, centro de

distribuição de informações em diferentes formatos e ambiente para interagir dinamicamente

com os cidadãos.

A efetivação das características propiciadas pelo governo eletrônico pode ser facilitada

com a utilização de portais eletrônicos. Um portal é uma porta de entrada na rede mundial.

Pode assumir a configuração de sites públicos, que permitem ao cidadão realizar um conjunto

de serviço. A partir do portal, muitos usuários definem seus próximos passos na web. Os

portais representam locais de intensa visitação. Portanto, ser reconhecido como um portal está

diretamente relacionado à força com que o site atrai visitantes. Os serviços mais comuns de

um portal incluem serviços de e-mail, bate-papo (chat), serviços de busca e serviços de

notícias, gratuitos ou não (CUNHA, 2000).

Um portal é uma página na Internet, a partir do qual todos os serviços e informações

da entidade podem ser acessados. É também um “cartão de visitas”, um “palanque

eletrônico”, que permite divulgar ideias 24 horas por dia, todos os dias da semana; é ainda um

canal de comunicação entre governos e cidadãos, que possibilita a estes, exercitar a cidadania

e aperfeiçoar a democracia (AKUTSU; PINHO, 2002).

Os portais de governo são, pelo menos em tese, locais de interação entre os

governantes e os cidadãos, criando um ambiente coletivo de diálogo e decisão. Ao estimular

maior interação e transparência entre sociedade e governo, os portais ampliam o espaço para o

exercício da cidadania e da prática democrática (JAMBEIRO et al., 2011).

Mesmo os governos tendo à disposição uma série de ferramentas que possibilitam uma

relação distinta do cidadão com o Estado, como aquelas disponíveis nos meios de

comunicação de massa, tais artifícios nem sempre são adotados de modo a garantir uma maior

soberania da sociedade civil. Deste modo, percebe-se que muitos sítios na rede são utilizados

como os tradicionais veículos de comunicação, promovendo apenas informação unidirecional

sem se preocupar em acolher as contribuições que cidadãos possam e queiram oferecer

(BRAGATTO, 2007).

A Australian National Audit Office (ANAO) e o Office for Government Online da

Austrália (OGO) propõem um modelo de classificação dos websites de entidades públicas

(ANAO, 1999). A partir dos critérios adotados pelo ANAO/OGO, os portais eletrônicos

79

podem ser classificados em quatro estágios, de acordo com o nível de informações que

disponibilizam e as possibilidades de interação com os cidadãos que oferecem.

No Estágio 1, as informações e publicações básicas estão disponíveis, inclusive em

arquivos para download; todas as informações do portal são disponibilizadas ao público. No

Estágio 2, o portal permite acesso a serviços disponibilizados pelo ente e consulta aos bancos

de dados online do ente; os cidadãos podem pesquisar informações e efetuar cálculos,

utilizando os bancos de dados; todas as informações estão disponibilizadas ao público, sem

necessidade de identificação do cidadão ou de senhas de acesso aos bancos de dados; a

principal diferença entre os estágios 1 e 2 é que este último permite a consulta aos bancos de

dados disponibilizados no portal. No Estágio 3, o acesso a algumas informações requer

autenticação e identificação do usuário, para controle do acesso do município a seus dados e

para autenticação dos dados enviados pelos usuários; permite interação do município

responsável pelo site com os usuários (cadastramento de solicitação de serviços, denúncias,

reclamações e sugestões etc.). No Estágio 4, o portal permite troca de informações fornecidas

pelos cidadãos ao ente com outras agências estatais, com autorização prévia do cidadão; o

ente recebe informações autenticadas, compartilha dados com outras agências, subordinadas

ou não ao próprio ente, e consolida informações; a principal diferença entre os níveis 3 e 4 é

que neste último, além da autenticação das informações fornecidas pelos cidadãos, as

informações são compartilhadas com outras agências estatais, com prévio consentimento dos

cidadãos (ANAO, 1999).

Pode-se perceber um crescente de exigência na disponibilização de informações e de

serviços para que os portais eletrônicos possam avançar na classificação dos estágios que

compõem o modelo da ANAO/OGO, até chegar ao estágio 4, que apresenta o maior grau de

exigência. Observa-se, inclusive, que estágios mais avançados contribuem para a construção

dos quesitos da accountability.

Akutsu e Pinho (2002) utilizaram o modelo da ANAO/OGO para investigar 20 portais

dos três níveis de governo (federal, estadual/distrital e municipal). Uma vez que o foco do

estudo foi a democracia eletrônica, os estágios do referido modelo foram praticamente

mantidos, fazendo-se uma adaptação com desdobramento do estágio 4. Para tanto, criaram o

estágio 5, a fim de avaliar, além dos aspectos da prestação de serviços e informações

disponíveis, as possibilidades de efetiva interação entre governantes e cidadãos e de avanço

da accountability.

No tocante à classificação dos portais em estágios de 1 a 5, Akutsu e Pinho (2002)

verificaram que a grande maioria (90,0%) foi classificada no estágio 2 ou superior, tendo em

80

vista que, em todos esses portais, já é possível disponibilizar bancos de dados e informações

aos cidadãos. Nos 13 portais classificados nos estágios 3 a 5 (65,0%) já é possível, em maior

ou menor grau, a interação entre governos e cidadãos. Os avanços em direção a uma

accountability plena dependem, portanto, do uso que os governantes façam dessas tecnologias

de informação já disponíveis.

Ao abordar a presença da accountability em portais de governos estaduais e

municipais no Brasil, Pinho (2006) constatou que os avanços, no tocante a accountability,

ainda são modestos. No terreno especulativo, pode-se questionar se existe consciência em

relação às possibilidades de utilização da tecnologia digital para maior transparência ou se o

problema é muito mais estrutural de resistência dos atores públicos, em se revelar plenamente

para a sociedade civil. O que se observa é que os portais ainda não fazem uso das tecnologias

de informação e comunicação para promover interatividade com a sociedade, sendo a ideia de

interatividade e de exploração do potencial da comunicação, ainda praticamente inexistente.

Ribeiro Filho, Campelo e Araújo (2005) entendem que o governo eletrônico, sob todas

as suas formas, tem um grande potencial de disseminação de informações, exercendo um

papel importante no processo de accountability. Surge como um moderno instrumento de

transparência, de responsabilidade social e prestação de contas, proporcionando à sociedade,

um meio rápido e eficiente de controle dos resultados do governo.

Independentemente do poder e da esfera governamental, há concordância nas

possibilidades de aumento de participação da sociedade civil com a implementação do

governo eletrônico. Ainda que existam iniciativas de construção de portais no legislativo, esta

esfera do poder não tem atraído o interesse de pesquisadores, na mesma intensidade da

investigação em portais do executivo (KERBAUY, 2005).

Cunha e Santos (2005) entendem que há razoável concordância nas possibilidades de

aumento de participação da sociedade civil no funcionamento do ente legislativo, pelo uso dos

meios digitais. Mesmo aqueles que defendem uma imagem social, na qual as formas de

dominação e poder estão sendo potencializadas pela TIC, acreditam que esse não é o destino

inexorável da sociedade, podendo os meios de tecnologia e comunicação serem utilizados

para a ampliação da democracia.

Ao estudar o uso de meios eletrônicos por vereadores brasileiros na

comunicação com o cidadão, Cunha e Santos (2005) concluem que os vereadores não

fazem uso dos recursos de tecnologia da informação na sua comunicação e

interação com o cidadão e que a percepção dos benefícios dos recursos

tecnológicos ainda não é motivação para a implementação do relacionamento

81

eletrônico entre os vereadores e o poder executivo. De uma maneira geral, não são

observadas iniciativas e práticas que possam facilitar o envolvimento democrático,

vereador-cidadão, ou uma maior participação popular no mandato. Além disso, não

é possível afirmar que os sítios de vereadores tenham qualidade e pode-se chamar

de negligente, a forma como as mensagens de e-mail são tratadas pela enorme

maioria dos vereadores. Também não há interação eletrônica vereador e poder

executivo, pois não foram observadas iniciativas e práticas que a evidenciem.

Contudo, o uso dos meios eletrônicos por algumas câmaras mostra que grandes

avanços estão sendo feitos no uso da tecnologia pelo poder legislativo, e que projetos

audaciosos estão sendo desenvolvidos. E, ainda, o uso dos meios eletrônicos por alguns

poucos vereadores demonstra avanços na busca daqueles benefícios que se apresentam como

potenciais para a ampliação da prática democrática. Talvez, e esta é só uma das

possibilidades, esteja-se assistindo ao início tímido, no Brasil, do experimentar de novas

práticas democráticas, apoiadas pelos meios eletrônicos (CUNHA; SANTOS, 2005).

Azevedo (2009), ao investigar a contribuição da TIC para o processo de interação no

âmbito do poder legislativo e as ações parlamentares desenvolvidas pelos atores que

representam empresários, inferiu que um bom portal de legislativo, com dados e serviços

adequados, levando conhecimento das atividades legislativas e parlamentares à sociedade,

impacta diretamente no sucesso dos grupos de pressão que utilizam essa massa de informação

em suas atividades de ação parlamentar. Comprovou, também, que quanto melhor o conteúdo

do sít io, maior será o volume de proposições legislativas acompanhadas pelos grupos de

pressão e menor será a necessidade de uma expressiva quantidade de recursos humanos.

Braga (2007) ao avaliar o grau da informatização dos legislativos sul-americanos,

observa que os legislativos apresentam níveis razoavelmente elevados de informatização,

propiciando, ao pesquisador e ao cidadão, inúmeros recursos para o conhecimento de seu

processo legislativo e de governo. Nota-se, assim, um significativo esforço no sentido dos

órgãos parlamentares de vários países, de disponibilizarem informações para os cidadãos e ao

pesquisador, processo que considera-se ser simultâneo ao de consolidação das democracias

parlamentares nessa região, o que leva a antever um cenário futuro bastante diverso daqueles

que prevêem um espraiamento de “democracias delegativas” pelo continente.

Entretanto, diversos websites ainda apresentam deficiências na disponibilização de tais

informações ao público mais amplo, fenômeno este que se considera fortemente

correlacionado ao baixo grau de institucionalização das democracias parlamentares de alguns

países, embora o inverso não seja necessariamente verdadeiro. Amenizar tais deficiências

82

pode ser uma importante dimensão do esforço para a institucionalização e o aperfeiçoamento

da democracia parlamentar no continente sul-americano (BRAGA, 2007).

O que se observa é que os portais, de uma maneira geral, têm recursos tecnológicos

adequados, existem boas condições de navegação, de busca de informações. Assim, a

tecnologia parece não ser um problema. No entanto, alguns portais poderiam ser melhorados

em termos da comunicação e da disponibilização das informações, o que demandaria um

esforço aparentemente apenas tecnológico, e que, no fundo, representaria um compromisso de

respeito com a comunidade. O que os portais se ressentem, realmente, é de uma maior

interatividade, podendo-se inferir que as relações que se estabelecem são fundamentalmente

do tipo government-to-citizen, sendo o governo, o emissor e a sociedade, ao que tudo indica, o

receptor passivo, estando longe a inversão dessa relação para citizen-to-government (PINHO,

2008).

Mesmo com todo o aparato tecnológico à disposição das casas legislativas, foi

possível observar, na construção do referencial teórico, o seu limitado uso em decorrência do

neopatrimonialismo que ainda permeia os atos dos legisladores brasileiros. Interessante

ressaltar que, na caracterização do processo democrático, é comum identificar características

do neopatrimonialismo em democracias delegativas, que também se encontra inserida na

gestão pública brasileira. Aliás, os países latino-americanos, de maneira geral, possuem

características desta tipologia de democracia, sendo a questão eleitoral, muitas vezes, tida

como sinônimo de democracia.

Em países com características neopatrimonialistas e de democracia delegativa, são

inexpressivos os incentivos para o exercício da accountability dos atos dos gestores públicos,

haja vista que os governantes não se sentem obrigados a promover a prestação de contas e

transparência das ações praticadas durante o seu governo. Não se verifica também uma

predisposição ao desenvolvimento de canais para participação da sociedade civil na

construção dos trabalhos do legislativo. É neste ínterim que se vislumbra a necessidade de

desenvolvimento de instrumentos que possam incentivar a promoção dos objetivos da

accountability. Neste estudo, o foco de interesse desses instrumentos é o governo eletrônico,

particularmente os portais eletrônicos, entendidos como potencializadores da construção de

accountability.

83

3 METODOLOGIA DA PESQUISA

A pesquisa apresenta-se como uma forma de investigação que tem como finalidade

buscar respostas às indagações da sociedade, por meio de procedimentos científicos. Neste

capítulo, apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados para analisar a capacidade

dos portais eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina, enquanto

promotores da construção de accountability. Para tanto, a pesquisa foi delineada conforme

apresentado por meio da figura 4:

Figura 4 – Tipologias da pesquisa, coleta e análise dos dados

Tipologias da pesquisa

§ Pesquisa Descritiva quanto aos objetivos;

§ Pesquisa de Levantamento quanto aos procedimentos;

§ Pesquisa quali-quantitativa quanto à abordagem do problema.

Coleta dos dados § Protocolo de observação.

§ Questionário

Análise dos dados § Análise descritiva. Fonte: Elaboração própria.

O objeto de análise refere-se às Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina que

possuem portal eletrônico. Na sequência, são apresentadas as justificativas para as escolhas

metodológicas identificadas na figura 4.

3.1 TIPOLOGIAS DE PESQUISA

As tipologias de pesquisa possuem importante papel na pesquisa científica, ao tentar

articular planos e estruturas a fim de obter respostas para o problema e perguntas formuladas.

As tipologias de pesquisa que integram o delineamento do estudo foram consideradas quanto

aos objetivos, quanto aos procedimentos e quanto à abordagem da pesquisa.

84

No tocante à tipologia relacionada aos objetivos, trata-se de uma pesquisa descritiva.

A pesquisa descritiva configura-se como um estudo intermediário entre a pesquisa

exploratória e a pesquisa explicativa, ou seja, não é tão preliminar quanto à primeira nem tão

aprofundada quanto à segunda. Neste contexto, descrever significa identificar, relatar,

comparar, entre outros aspectos. Segundo Triviños (1981), o estudo descritivo exige do

pesquisador uma delimitação precisa de técnicas, métodos, modelos e teorias que orientarão a

coleta e análise dos dados, cujo objetivo é conferir validade científica à pesquisa.

No que concerne aos procedimentos, refere-se a um estudo de levantamento. Busca-se

o levantamento de informações de todos os integrantes do universo pesquisado, ou seja, as

câmaras catarinenses com portal eletrônico. Tripodi, Fellin e Meyer (1981, p. 39) entendem

que “pesquisas que procuram descrever com exatidão algumas características de populações

designadas são tipicamente representadas por estudos de survey”. Rigsby (1987) explicita que

os investigadores que realizam pesquisas de levantamento, tipicamente coletam seus dados

com a maioria ou com todos os sujeitos da pesquisa.

Quanto à abordagem do problema, o estudo utilizou a abordagem quali-quantitativa.

Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (2001) observam que, ao contrário do que ocorre com as

pesquisas quantitativas, as pesquisas qualitativas, por sua diversidade, não admitem regras

precisas, aplicáveis a uma ampla gama de casos. A investigação qualitativa emprega

diferentes alegações de conhecimento, estratégias de investigação e métodos de coleta e

análise de dados (CRESWELL, 2007). Já o método quantitativo emprega instrumentos

estatísticos como base no processo de análise de um problema, bem como há intenção de

numerar ou medir unidades ou categorias homogêneas. Para Creswell (2007), as pesquisas de

levantamento utilizam, de maneira recorrente, o método quantitativo.

3.2 INSTRUMENTOS DE COLETA E ANÁLISE DE DADOS

Os instrumentos utilizados na coleta de dados foram: protocolo de observação

(Apêndice 2) e questionário (Apêndice 3). O protocolo de observação, segundo Creswell

(2007), é utilizado para registrar dados de observações múltiplas durante a realização de um

estudo qualitativo e usam o protocolo ou formulário para registrar as informações. Este

protocolo pode ser uma única página com uma linha divisória no meio para separar as notas

85

descritivas (relato de determinadas atividades, por exemplo), das notas reflexivas

(considerações pessoais do pesquisador, por exemplo).

Os indicadores foram agrupados de acordo com as categorias consideradas (prestação

de contas, transparência, participação), conforme modelo de análise que será apresentado na

sequência. O objetivo do protocolo foi identificar a ocorrência ou não dos indicadores do

modelo de análise, bem como transcrever observações que sejam pertinentes ao objeto de

estudo. Assim, foram feitas as visitas aos portais eletrônicos seguindo-se os itens do protocolo

de observação.

O questionário, conforme Marconi e Lakatos (2002), é um ins trumento de coleta de

dados constituído de perguntas, que devem ser respondidas por escrito e sem a presença do

entrevistador. Em geral, o pesquisador envia o questionário ao informante, pelo correio ou por

um portador; depois de preenchido, o pesquisado devolve-o do mesmo modo. A utilização do

questionário teve por objetivo identificar a percepção dos Presidentes de Câmaras, acerca da

utilização dos portais na construção de accountability.

Para análise e tratamento dos dados, utilizou-se a análise descritiva. Nesta fase, os

dados obtidos a partir do formulário de observação e do questionário foram tabulados.

Contandriopoulos et al. (1994) entendem que a análise descritiva é utilizada para relatar o

comportamento de uma variável em uma população ou no interior de uma subpopulação,

utilizando para a análise dos dados os instrumentos disponibilizados pela estatística.

3.3 ETAPAS DA PESQUISA

Algumas etapas foram empreendidas durante a pesquisa e a sua explicitação tem a

finalidade de demonstrar os procedimentos adotados. A apresentação das etapas considera o

critério da ordem sequencial das atividades desenvolvidas, como segue:

1ª Etapa – Identificação das Câmaras Municipais de Santa Catarina com portal

eletrônico. Nesta etapa, primeiramente fez-se uma consulta ao portal do Governo do

Estado de Santa Catarina 1. Nesta consulta, realizada em 19 de janeiro de 2010, foram

identificadas 37 câmaras municipais com portal eletrônico. Atentando para um número

reduzido de portais, considerando o total de municípios do Estado, partiu-se para uma

1 Endereço eletrônico – http://www.sc.gov.br.

86

segunda etapa com o objetivo de identificar outras câmaras com portal eletrônico, não

listadas no portal do Governo. Fez-se uma busca no site Google2, nos dias 20 e 21 de

janeiro de 2010, na qual foram identificadas outras 56 câmaras municipais

catarinenses com portal eletrônico. Outras buscas foram feitas nos portais de

Associações dos Municípios Catarinenses e no portal do programa Interlegis do

Senado Federal3, porém, não foram verificadas outras câmaras municipais com portal

eletrônico, além daquelas já identificadas. Neste sentido, foram pesquisados 93 portais

eletrônicos, representando 31,74% dos 293 municípios existentes no Estado. A relação

das Câmaras Municipais e os respectivos endereços dos portais identificados na

pesquisa é apresentada no Apêndice 1.

2ª Etapa – Investigação de estudos anteriores sobre portais eletrônicos. A

investigação de experiências anteriores de diversos autores e instituições (DINIZ,

2000; AKUTSU; PINHO, 2002; MORAES, 2004; PRADO, 2004; PINHO, 2008) que

pesquisaram portais eletrônicos foi necessária, a fim de identificar indicadores de

prestação de contas, transparência e participação para composição do modelo de

análise.

3ª Etapa – Observação dos portais eletrônicos das Câmaras Municipais localizadas

nas 10 maiores capitais brasileiras. Além de experiências acadêmicas anteriores em

estudos com portais, fez-se também a observação dos portais eletrônicos das câmaras

municipais localizadas nas 10 capitais brasileiras, com o maior número de habitantes

para identificar outros indicadores de prestação de contas, transparência e participação.

Os acessos foram realizados nos dias 12, 13 e 15 de novembro de 2010.

4ª Etapa – Observação dos portais eletrônicos das Câmaras Municipais de Santa

Catarina. O modelo de análise construído a partir dos indicadores observados na 2ª e

3ª Etapas foi utilizado na observação dos portais eletrônicos das Câmaras Municipais

de Santa Catarina. As observações para verificar a prestação de contas nos portais

foram realizadas nos dias 6 de dezembro de 2010; 2, 3 e 4 de fevereiro de 2011. Já as

observações para verificar a transparência nos portais foram realizadas nos dias 7 de

dezembro de 2010; 28 de janeiro de 2011; 1 de fevereiro de 2011. As observações para

2 Endereço eletrônico – http://www.google.com.br. 3 Endereço eletrônico – http://www.interlegis.leg.br.

87

verificar a participação por meio dos portais foram realizadas nos dias 8 de dezembro

de 2010; 23, 26 e 27 de janeiro de 2011.

5ª Etapa – Aplicação dos questionários com os Presidentes das Câmaras Municipais.

Como o objetivo de identificar a percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais de

Santa Catarina foi utilizado um questionário com perguntas abertas e fechadas. O

questionário foi enviado por correio eletrônico, no mês de julho de 2011, sendo que o

nome e endereço eletrônico dos Presidentes foram obtidos nos sites das Câmaras.

3.4 ANÁLISES DOS PORTAIS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS LOCALIZADAS NAS 10

MAIORES CAPITAIS BRASILIERAS

As análises dos portais eletrônicos das câmaras municipais, localizadas nas 10 capitais

brasileiras com o maior número de habitantes, foram realizadas com o objetivo de subsidiar a

construção do modelo de análise. A escolha pelas 10 maiores capitais foi feita considerando

que, pelo tamanho populacional e pela posição de principais cidades do País, esses municípios

devem ter suas câmaras com maiores condições (financeiras, recursos humanos) de construir

portais mais desenvolvidos, contemplando inclusive o quesito da accountability. Para Styles e

Tennyson (2007), municípios de maior tamanho tendem a apresentar maior nível de

divulgação de informações acerca da gestão municipal. Assume-se, também, que deve

haver nesses municípios maiores, com a existência de uma sociedade mais complexa e plural,

a busca de maior cobrança aos poderes instituídos, entre eles o legislativo municipal, por parte

da sociedade civil. A opção pelas capitais deve-se à expectativa de que os processos de

informatização nestas câmaras sejam mais antigos e mais maduros, proporcionando aos

vereadores uma infraestrutura adequada. As capitais selecionadas, o tamanho populacional e o

endereço eletrônico das câmaras municipais são apresentados na tabela 1.

88

Tabela 1 – Capitais selecionadas, tamanho populacional e endereço eletrônico das câmaras municipais

Estado Capitais Brasileiras População Site da Câmara Municipal

São Paulo São Paulo 10.886.518 <http://www.camara.sp.gov.br> Rio de Janeiro Rio de Janeiro 6.093.472 <http://www.camara.rj.gov.br> Bahia Salvador 2.892.625 <http://www.cms.ba.gov.br> Ceará Fortaleza 2.431.415 <http://www.cmfor.ce.gov.br> Minas Gerais Belo Horizonte 2.412.937 <http://www.cmbh.mg.gov.br> Paraná Curitiba 1.797.408 <http://www.cmc.pr.gov.br> Pernambuco Recife 1.533.580 <http://www.camara.recife.pe.gov.br> Rio Grande do Sul Porto Alegre 1.420.667 <http://www2.camarapoa.rs.gov.br> Pará Belém 1.408.847 <http://www.cmb.pa.gov.br> Goiás Goiânia 1.244.645 <http://www.camaragyn.go.gov.br>

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do IBGE (2007)

Os acessos aos portais eletrônicos das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores

capitais brasileiras foram feitos nos dias 12, 13 e 15 de novembro de 2010. A partir das

observações nos portais, buscou-se identificar indicadores que pudessem refletir a presença de

elementos de prestação de contas, transparência e possibilidades de participação, conforme já

tratado no referencial teórico. Para tanto, à medida que foram feitas as observações,

recolhiam-se as repetições para, na sequência, categorizá-las, agrupando as informações. A

ocorrência dos ind icadores de prestação de contas nos portais eletrônicos selecionados é

sintetizada na figura 5.

Figura 5 – Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras

Prestação de Contas

São

Paul

o

Rio

de

Jane

iro

Salv

ador

Fort

alez

a B

elo

Hor

izon

te

Cur

itiba

Rec

ife

Porto

Ale

gre

Bel

ém

Goi

ânia

Inexistência de qualquer tipo de Relatório dos gastos incorridos ou impossibilidade de sua localização x

Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos x x

Divulgação do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo x x x x x x x

Divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios complementares dos gastos incorridos

x x x x x x x

Fonte: Dados da pesquisa.

89

Como pode ser observado na figura 5, a maioria das câmaras municipais dessas

capitais, presta contas por meio de relatórios complementares dos gastos incorridos, além dos

relatórios legais publicados no prazo. Entre os relatórios legais são publicados os Relatórios

de Gestão Fiscal (RGFs), cuja exigência para câmaras localizadas em municípios com mais de

50.000 habitantes ser quadrimestral.

No primeiro e segundo quadrimestre devem publicar o demonstrativo da despesa com

pessoal. No último quadrimestre do ano devem publicar o demonstrativo da despesa com

pessoal, o demonstrativo da disponibilidade de caixa, o demonstrativo dos restos a pagar, e o

demonstrativo simplificado do relatório de gestão fiscal. Ainda em relação à exigência legal,

as câmaras municipais deverão publicar todos os atos praticados pelas unidades gestoras no

decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização

mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao

serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso,

ao procedimento licitatório realizado.

No tocante aos relatórios complementares, a Câmara de Salvador publica relatórios de

despesas com viagens, com descrição do usuário, do valor gasto, do destino e da justificativa

da viagem. Há ainda a possibilidade de pesquisar o gasto por vereador, especificando o tipo

(passagens ou diária), o ano e o mês. A Câmara de Fortaleza publica relatórios de despesa que

podem ser gerados por tipo de despesa e por favorecido, além do demonstrativo de receitas e

despesas (mensalmente) e do balanço orçamentário. A Câmara do Rio de Janeiro publica um

detalhamento dos empenhos pagos e execução orçamentária. A Câmara de Porto Alegre

publica relatório de viagens e diária, despesas por código, gastos por favorecido e despesas de

custeio. A câmara de São Paulo publica o demonstrativo diário e mensal da execução das

despesas, a execução da receita, e a movimentação mensal de empenho da despesa. Todavia,

no portal da Câmara de Belém há inexistência de qualquer tipo de relatório dos gastos

incorridos ou impossibilidade de sua localização. Nas Câmaras de Belo Horizonte e Recife há

divulgação parcial do conjunto de relatórios legais dos gastos incorridos. Apesar disso, a

Câmara de Belo Horizonte publica vários relatórios com os gastos de despesas com viagens,

descrevendo o usuário, o valor gasto, o destino e a justificativa da viagem, relatórios de

execução orçamentária, despesas gerais, despesas com pessoal e encargos e demonstrativo por

fornecedor.

Se considerar que esses portais eletrônicos tendem a uma alta capacidade de prestação

de contas, percebe-se que o conjunto de legislativos, objeto de estudo, pode estar não dando

90

importância a essa dimensão da accountability, mesmo que esta pesquisa não tenha analisado

o conteúdo nem a linguagem adotada sobre os relatórios integrantes da prestação de contas.

Conforme já trabalhado no referencial teórico, a prestação de contas relaciona-se,

principalmente, à publicidade quanto à origem e à utilização dos recursos públicos. Sua

efetivação é essencial para o exercício da accountability. Isso parece ser a realidade dos

portais observados, nos quais a divulgação dos relatórios ocorre normalmente no prazo legal,

além de relatórios complementares dos gastos incorridos. Há, portanto, uma situação em que a

sociedade civil pode acessar, por meio dos portais eletrônicos, a prestação de contas e exigir a

responsabilização pelos gastos públicos.

Se há uma expectativa que os portais do Sul/Sudeste sejam mais desenvolvidos, isto se

confirma, mas com a exceção negativa de Belo Horizonte, o que é surpreendente. Por outro

lado, se a expectativa com os portais do Norte/Nordeste/Centro-Oeste seria de pouco

desenvolvimento, isto se confirma, mas com a exceção positiva do portal de Salvador.

Não menos relevante foi a busca por indicadores de transparência das atividades

desenvolvidas pelos integrantes dos legislativos selecionados. Os indicadores de transparência

e as respectivas ocorrências nos portais selecionados são resumidos na figura 6.

Figura 6 – Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras

Transparência

São

Paul

o

Rio

de

Jane

iro

Salv

ador

Fort

alez

a B

elo

Hor

izon

te

Cur

itiba

R

ecife

Po

rto A

legr

e

Bel

ém

Goi

ânia

Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções) x x x x x x x x x x Disponibilização da legislação x x x x x x x x Disponibilização de legislação com possibilidade de download x x x x x x x x

Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores x x x x x x x x x x

Vídeos das sessões legislativas x x x x x x Vídeos das sessões legislativas ao vivo x x x x x x Divulgação das matérias nas fases de tramitação x x x x x x TV Câmara x x x x x x x x Diário Oficial do Legislativo x x Link específico denominado Transparência x x x x x x x x Rádio Câmara x x x Fonte: Dados da pesquisa.

Conforme observado na figura 6, arquivos com detalhamento das seções (ordem do

91

dia, atas das seções) foram identificados em todos os portais eletrônicos. Já o indicador

disponibilização de legislação não foi observado nos portais das câmaras de Belém e Recife.

Os portais que apresentam Legislação, normalmente, disponibilizam uma ferramenta de

busca, permitindo a procura pelo tipo de legislação, pelo tipo de lei, por palavras-chave e pelo

ano. A pesquisa pode ser configurada, escolhendo-se, simultaneamente, o tipo de

ordenamento do documento, o total de documentos por página e a quantidade total de

documentos. A ferramenta de busca de legislações não se confunde com o indicador

Ferramenta de busca do próprio portal. Cabe ressaltar que todos os portais que disponibilizam

legislação, apresentam a possibilidade de efetuar o download dos documentos pesquisados.

Todos os portais observados apresentam Notícias sobre as atividades desenvolvidas

pelos vereadores. Alguns portais também apresentam links para jornais locais e estaduais,

sobre matérias veiculadas sobre os vereadores, contudo, o destaque é para os eventos da

própria câmara. Há, também, arquivos com clipagem de matérias da câmara, publicadas em

jornais locais, regionais e estaduais.

Alguns portais apresentam vídeos das sessões legislativas que já ocorreram além da

apresentação em tempo real. Outros portais apresentam somente vídeos das sessões

legislativas que já ocorrem ou a apresentação em tempo real. Todavia, há também os portais

que não apresentam vídeos dessas sessões. A apresentação dessas sessões pode ocorrer

também por meio da TV Câmara, observada em alguns portais. Porém, o objetivo da TV

Câmara não se restringe à apresentação das sessões legislativas; há também programas de

entrevistas com os vereadores, ações do executivo municipal, eventos e variedades. Com um

número de ocorrências menor, alguns portais disponibilizam, também, a Rádio Câmara, cuja

manutenção tem objetivos muito semelhantes ao da TV Câmara, ou seja, transmissão das

sessões, programas com os vereadores etc.

A divulgação das matérias nas fases de tramitação foi observada em seis portais

eletrônicos. Tal divulgação normalmente é feita a partir da ferramenta de busca utilizada na

procura de legislações. A divulgação das matérias em tramitação é feita em alguns casos por

meio do Diário Oficial do legislativo, identificado em apenas dois portais.

Existindo os indicadores tal como identificados por meio da figura 6, percebe-se que

há condições para a construção da transparência. Observa-se que, exceto Belém, apagam-se as

diferenças de desenvolvimento entre os portais do Sul/Sudeste e Norte/Nordeste/Centro-

Oeste. A depender do interesse dos agentes políticos locais, tais indicadores poderão ser

utilizados para fins de promoção política e não para o efetivo exercício da transparência.

A terceira categoria analisada refere-se à disponibilização de instrumentos de

92

participação dos cidadãos no portal eletrônico. A ocorrência de indicadores de participação

nos portais selecionados é compendiada na figura 7.

Figura 7 – Ocorrência dos indicadores de participação nos portais das câmaras municipais localizadas nas 10 maiores capitais brasileiras

Participação

São

Paul

o

Rio

de

Jane

iro

Salv

ador

Fort

alez

a B

elo

Hor

izon

te

Cur

itiba

Rec

ife

Porto

Ale

gre

Bel

ém

Goi

ânia

E-mail da câmara x x x x x x x x E-mail do vereador x x x x x x x x x x E-mail de setores da câmara x x x Home Page do vereador x x x Ouvidoria x x x Twitter x x x x Vídeo YouTube x x x Monitoramento das ações dos usuários x x x Formulário de contato x x x x x x x Indicativo de retorno


A figura 7 revela que em todos os portais selecionados consta endereço de e-mail para

contato com os munícipes. Dos portais analisados, três não disponibilizam Formulários

eletrônicos. Há portais que apresentam, simultaneamente, um e-mail geral para contato, e-

mails dos vereadores e e-mails dos setores da câmara. Há também aqueles com links para a

home page pessoal dos vereadores e os que fornecem somente os e-mails dos vereadores. O

contato digital com o vereador ainda pode ocorrer por meio de formulário eletrônico,

observado na maioria dos portais.

Em nenhum portal foi percebida qualquer indicação de análise e retorno das

mensagens recebidas através de e-mails e formulários eletrônicos. A participação só tem razão

de ser quando o participante recebe algum tipo de retorno daquilo que foi sugerido,

questionado ou simplesmente identificado. Os endereços de e-mail e formulários

disponibilizados nos portais eletrônicos, conforme observado na figura 7, sem a análise e a

resposta aos e-mails recebidos, sem um monitoramento das ações de quem participou ou

mesmo sem um espaço para debates, não contribui para o exercício da participação.

93

O monitoramento das ações dos usuários, quando existe, é feito através da contagem

do número de visitantes, número de visitantes on-line, enquetes etc., sendo observado em três

portais. A minoria disponibiliza ouvidoria, twitter e Vídeos YouTube.

Percebe-se que mesmo nas 10 capitais maiores, há 3 Câmaras Municipais que estão

bem aquém do esperado: Belém, Belo Horizonte e Recife, sendo Belo Horizonte a quinta

maior capital brasileira. Esta constatação pauta-se no fato de que, o portal da Câmara de

Belém mostra uma inexistência completa de qualquer tipo de relatório dos gastos incorridos

ou impossibilidade de sua localização. Os portais das Câmaras de Belo Horizonte e Recife

promovem apenas uma divulgação parcial do conjunto de relatórios legais. No exercício da

transparência, o portal da Câmara de Belém disponibiliza somente detalhamento das seções e

notícias da Câmara Municipal sobre as atividades dos vereadores. Na dimensão participação,

foram observados nos portais apenas os indicadores de e-mail dos vereadores e formulários de

contato. Cabe ressaltar que no conjunto dos portais não foram observados indicativos de

retorno às dúvidas e/ou sugestões dos cidadãos. Observa-se, portanto, a ausência das

dimensões nestes três portais, e nos demais, poucos avanços foram verificados.

Acredita-se que nos portais das Câmaras de Belém, Belo Horizonte e Recife não haja

condições efetivas para construção da accountability, e que nos portais das demais Câmaras

trata-se de um processo ainda muito incipiente, dado as características da prestação de contas,

transparência e participação observadas.

Não foram observadas diferenças relevantes de desenvolvimento entre os portais do

Sul/Sudeste e Norte/Nordeste/Centro-Oeste. Também não se observa a existência de nenhum

ícone mostrando as dúvidas/questões mais frequentes, recorrentes, como muitos sites mostram

(por exemplo, sites de matrícula em universidades ou concursos públicos), que permite a um

usuário/cidadão perceber que sua dúvida/questão também é igual para outros. Seguindo o

pressuposto da pesquisa, e verificando que os portais destas Câmaras apresentam-se com certa

precariedade, os resultados com os portais das Câmaras Municipais de Santa Catarina (na sua

maioria pequenos municípios) poderão ser ainda mais desalentadores.

3.5 O MODELO DE ANÁLISE

O Modelo de Análise foi construído a partir da observação empírica dos portais

eletrônicos das câmaras municipais das 10 capitais brasileiras com o maior número de

94

habitantes (Salvador, Fortaleza, Goiânia, Belo Horizonte, Belém, Curitiba, Recife, Rio de

Janeiro, Porto Alegre e São Paulo), aliada à investigação de outros modelos de análise de

pesquisas na área de portais (DINIZ, 2000; AKUTSU; PINHO, 2002; MORAES, 2004;

PRADO, 2004, PINHO, 2008). Deste modo, o Modelo de Análise comporta tantos elementos

empíricos como teóricos. Buscou-se a contribuição dos elementos empíricos para não

construir um modelo de análise que fosse muito rígido, rigoroso do ponto de vista teórico e

não encontrar nada na prática, no empírico. Uma vez construído o Modelo de Análise e feita a

investigação empírica a partir desse modelo, será aberto um diálogo com a literatura teórica

sobre o tema no sentido de verificar a presença ou não de elementos teóricos na realidade

empírica.

Cabe ressaltar que foi utilizada uma métrica exigente (ou seja, a partir das 10 maiores)

para analisar municípios médios e pequenos, que representam a maioria dos municípios

catarinenses. Há uma consciência disso, mas o objetivo foi exatamente esse, partir do mais

exigente para construir o modelo de análise.

Após a seleção das câmaras municipais, foram feitas visitas aos portais eletrônicos

utilizando o Protocolo de Observação para registro dos dados. O Protocolo de Observação,

segundo Creswell (2007), é utilizado para registrar dados de observações múltiplas durante a

realização de um estudo qualitativo e usa-se o protocolo ou formulário para registrar as

informações.

A partir dos indicadores de prestação de contas, transparência e participação (figuras

5, 6 e 7), identificados nos portais eletrônicos das câmaras municipais localizadas nas 10

capitais brasileiras com o maior número de habitantes, estruturou-se um modelo de análise

considerando quatro níveis de capacidade: nula, baixa, média e alta, conforme apresentado

por meio da figura 8.

95

Figura 8 – Modelo de análise

Prestação de Contas Capacidade Indicadores

Nula Inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou impossibilidade de sua localização

Baixa Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos

Média Divulgação do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo

Alta Divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios complementares dos gastos incorridos

Transparência Capacidade Indicadores

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções) Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores Baixa Disponibilização da legislação Disponibilização de legislação com possibilidade de download Média Vídeos das sessões legislativas Divulgação das matérias nas fases de tramitação Vídeos das sessões legislativas ao vivo TV Câmara

Alta

Rádio Câmara Participação

Capacidade Indicadores Nula Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos

E-mail da câmara E-mail de setores da câmara E-mail do vereador

Baixa

Formulário eletrônico Home page do vereador Twitter Vídeo YouTube

Média

Monitoramento das ações dos usuários Ouvidoria Alta Indicativo de retorno


Em relação à prestação de contas, será considerado com nula capacidade, o portal no

qual for observada a inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou impossibilidade de sua

localização. Caso haja uma divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios

Legais dos gastos incorridos, o portal eletrônico apresenta baixa capacidade em prestar

contas. A média capacidade do portal será indicada a partir da divulgação do conjunto de

Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo. A alta capacidade do portal será identificada

se houver divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios

complementares dos gastos incorridos, o que mostraria que não há nada a esconder.

96

No tocante à transparência, o portal terá capacidade nula no caso de inexistência de

qualquer tipo de indicador de publicização das atividades dos vereadores. A baixa capacidade

será definida pela presença de, pelo menos, um dos seguintes indicadores: detalhamento das

seções (ordem do dia, atas das seções); notícias da câmara municipal sobre as atividades dos

vereadores; disponibilização da legislação. Já a média capacidade será identificada nos portais

que apresentarem, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade

e um dos seguintes indicadores: disponibilização de legislação com possibilidade de

download, vídeos das sessões legislativas. A alta capacidade será identificada caso o portal

apresente, de forma cumulativa, pelo menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo

menos um dos indicadores de média capacidade e um dos seguintes indicadores: divulgação

das matérias nas fases de tramitação; vídeos das sessões legislativas ao vivo ; TV Câmara;

Rádio Câmara.

Em se tratando de participação, será considerado com nula capacidade, o portal no

qual for observada a inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos.

A baixa capacidade será identificada, caso o portal apresente pelo menos um dos seguintes

indicadores: E-mail da câmara; E-mail de setores da câmara; E-mail do vereador; e

Formulário eletrônico. Será considerado com média capacidade, o portal que apresentar, de

forma cumulativa, pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade e um dos seguintes

indicadores: Home page do vereador; Twitter; Vídeo YouTube; e Monitoramento das ações

dos usuários. Para que o portal tenha alta capacidade, deverá apresentar, de forma cumulativa,

pelos menos um dos indicadores de baixa capacidade, pelo menos um dos indicadores de

média capacidade e um dos seguintes indicadores: ouvidoria; e indicativo de retorno.

97

4 RESULTADOS E ANÁLISE DA PESQUISA EMPÍRICA

Neste capítulo são apresentados os resultados da pesquisa empírica. Primeiramente,

realiza-se um diagnóstico dos municípios catarinenses. Na sequência, discorre-se sobre as

análises feitas, a partir das observações realizadas nos portais de Câmara Municipais Santa

Catarina, que representam o objeto de estudo da pesquisa. Em seguida, apresentam-se as

percepções dos Presidentes dos Legislativos Locais sobre o processo de construção de

accountability por meio dos portais. Após, destacam-se as contribuições da prestação de

contas, transparência e participação à accountability.

4.1 DIAGNÓSTICO DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES

Entende-se que a realização de um diagnóstico dos municípios catarinenses deve

anteceder a investigação empírica dos portais eletrônicos de legislativos locais, a fim de

evidenciar o contexto em que se encontra inserido o objeto empírico. Acredita-se, inclusive,

que a caracterização dos municípios pode ajudar a explicar os resultados da pesquisa. Para

tanto, seguindo o pressuposto do estudo, busca-se caracterizar Santa Catarina em termos de

dados populacionais. Além disso, julga-se relevante trazer informações acerca do Produto

Interno Bruto, do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal e dos Partidos Políticos dos

Legislativos Locais.

4.1.1 População

Santa Catarina localiza-se na região Sul do Brasil, tendo como Estados limítrofes

Paraná e Rio Grande do Sul. É um Estado formado por 293 municípios, distribuídos em 6

mesorregiões: Grande Florianópolis, Norte Catarinense, Oeste Catarinense, Serrana, Sul

Catarinense e Vale do Itajaí (IBGE, 2010a). A população do Estado e a quantidade de

municípios por grupos populacionais são apresentados na tabela 2.

98

Tabela 2 – Municípios por classe populacional

Classe Populacional Quantidade de municípios

População nos municípios

Até 5.000 habitantes 108 341.260 De 5.001 a 10.000 habitantes 64 467.560 De 10.001 a 20.000 habitantes 60 819.028 De 20.001 a 50.000 habitantes 34 1.011.301 De 50.001 a 100.000 habitantes 15 943.957 De 100.001 a 500.000 habitantes 11 2.150.042 Acima de 500.000 habitantes 1 515.288 Total 293 6.248.436

Fonte: Elaborado a partir dos dados do Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2010a).

A quantidade de municípios por classe populacional mostra que a configuração de

Santa Catarina é a de um Estado formado por pequenos e micromunicípios. Verifica-se na

tabela 2 que os micromunicípios (população total de até 5.000 habitantes) representam 37%

do total. Apenas 27 municípios possuem acima de 50.000 habitantes e somente 1, Joinville,

conta com mais de 500.000 habitantes, sendo que Joinville não é a capital do Estado. São 12

municípios com mais de 100 mil habitantes, respondendo por 43% da população estadual:

Balneário Camboriú, Blumenau, Brusque, Chapecó, Criciúma, Florianópolis, Itajaí, Jaraguá

do Sul, Joinville, Lages, Palhoça e São José.

Os dados catarinenses corroboram as pesquisas de Allebrandt (2002) e Joffre Neto

(2003), que evidenciaram o Brasil como um país de pequenos municípios. Santa Catarina

talvez seja um Estado ainda mais peculiar, haja vista que possui aproximadamente 79,1% dos

municípios com até 20.000 habitantes, enquanto a média nacional é de 73%.

O Estado de Santa Catarina não apresenta grandes concentrações populacionais. A

população encontra-se distribuída uniformemente, sendo as cidades majoritariamente de

pequeno e médio tamanho. Até mesmo a cidade de Florianópolis distingue-se das outras

capitais brasileiras por não apresentar grande concentração populacional, o que confere ao

Estado uma singularidade.

Conforme levantamento realizado, em 93 municípios catarinenses há a

disponibilização de portais eletrônicos pelos legislativos locais. A quantidade destes

municípios por grupo populacional é apresentada na tabela 3.

99

Tabela 3 – Distribuição das Câmaras Municipais com portal eletrônico por classe populacional

Classe Populacional Quantidade de municípios

Quantidade de Câmaras com portal

eletrônico %

Até 5.000 habitantes 108 9 8,33% De 5.001 a 10.000 habitantes 64 8 12,50% De 10.001 a 20.000 habitantes 60 22 36,67% De 20.001 a 50.000 habitantes 34 29 85,29% De 50.001 a 100.000 habitantes 15 13 86,67% De 100.001 a 500.000 habitantes 11 11 100,00% Acima de 500.000 habitantes 1 1 100,00% Total 293 93 31,74%


A tabela 3 evidencia que apenas 31,74% das Câmaras Municipais de Santa Catarina

possuem portal eletrônico. Na análise por classes populacionais, observa-se que o percentual

de Câmaras com portal eletrônico, em relação à quantidade de municípios, cresce à medida

que se avança nas classes. Nos municípios com população superior a 50.000 habitantes, que

são em número de 27, somente 2 câmaras não disponibilizam portal.

Considerando que 92,59% dos municípios com população superior a 50.000 habitantes

contam com a disponibilização de portais pelos legislativos, e que isso ocorre em 25,56% dos

municípios com população inferior a 50.000 habitantes, acredita-se que o tamanho

populacional pode influenciar a presença ou não do portal eletrônico no legislativo local.

Parte-se do pressuposto de que o tamanho populacional pode influenciar também a

estruturação dos portais do ponto de vista da accountability, cuja análise será empreendida na

seção 4.2.

4.1.2 Produto Interno Bruto – PIB

Segundo dados do IBGE (2010b), o Produto Interno Bruto (PIB), a preços correntes de

Santa Catarina, foi de R$ 123.282.982.000,00 em 2008, ocupando a sexta posição no rankig

nacional. Já o PIB per capita em 2008 foi de R$ 20.368,64, ocupando a quarta posição

nacional. O Estado ocupa, portanto, posições de destaque, tanto no PIB a preços correntes

quanto no PIB per capita.

Em termos locais, Santa Catarina possui cinco municípios entre os 100 maiores do

100

Brasil no PIB a preços correntes. Os municípios e os valores correspondentes de PIB são

apresentados na tabela 4.

Tabela 4 – Municípios de SC com destaque nos 100 maiores PIBs do Brasil a preços correntes

Município Posição nos 100 maiores municípios PIB a preços correntes (1000 R$)

Joinville 30º 13.220.313,00 Itajaí 39º 10.183.448,00 Florianópolis 50º 8.120.986,00 Blumenau 56º 7.391.534,00 Jaraguá do Sul 92º 4.800.617,00

Fonte: Elaborado a partir dos dados do IBGE (2010b).

Observa-se que todos os municípios de destaque possuem população acima de 100.000

habitantes. Assim, 42% dos municípios com mais de 100.000 habitantes estão entre os 100

maiores no Brasil em termos de PIB a preços correntes. Em relação ao PIB per capita, Santa

Catarina também faz parte dos 100 maiores no Brasil, conforme tabela 5.

Tabela 5 – Municípios de SC com destaque nos 100 maiores PIBs do Brasil per capita

Município Posição nos 100 maiores municípios PIB per capita (R$) São Francisco do Sul 26º 80.395,57 Itajaí 44º 59.928,37 Treze Tílias 55º 52.557,02 Vargem Bonita 93º 41.648,62 Cordilheira Alta 96º 41.185,32

Fonte: Elaborado a partir dos dados do IBGE (2010b).

Os municípios de Itajaí e São Francisco do Sul são comuns às tabelas 4 e 5, ou seja,

mesmo apresentando posições diferentes, destacam-se nacionalmente no PIB a preços

correntes e no PIB per capita. Por outro lado, os municípios de Treze Tílias, Vargem Bonita e

Cordilheira Alta diferem dos anteriores, por possuírem população abaixo de 10.000

habitantes. Remetendo ao objeto empírico da pesquisa, entende-se que nos municípios de

Treze Tílias, Vargem Bonita e Cordilheira Alta não há disponibilização de portal eletrônico

pelo legislativo.

101

4.1.3 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM

O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) de Santa Catarina, em

2000, era 0,822. Segundo a classificação do Programa das Nações Unidas para o

Desenvolvimento (PNUD), no Atlas de Desenvolvimento Humano, o Estado posicionava-se

entre as regiões consideradas de alto desenvolvimento humano, IDH maior que 0,8, tendo a

segunda melhor posição entre os Estados brasileiros, perdendo apenas para o Distrito Federal

(0,844). Dos municípios catarinenses, 16 estão entre os 50 municípios brasileiros com maior

IDHM, conforme tabela 6.

Tabela 6 – Ranking dos municípios catarinenses com maior IDHM no Brasil

Município IDHM (2000) Posição no Brasil (2000) Posição no Estado (2000) Florianópolis 0,875 4° 1° Balneário Camboriú 0,867 7° 2° Joaçaba 0,866 8° 3° Joinville 0,857 15° 4° Blumenau 0,855 20° 5° Luzerna 0,855 21° 6° Lacerdópolis 0,854 22° 7° Videira 0,851 27° 8° Jaraguá do Sul 0,850 30° 9° São José 0,849 33° 10° Concórdia 0,849 34° 11° Iomerê 0,849 35° 12° Pomerode 0,849 36° 13° Chapecó 0,848 39° 14° Braço do Norte 0,846 44° 15° Urussanga 0,845 46° 16°

Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil (2000).

Conforme se observa por meio da tabela 6, das 16 melhores posições de IDHM no

Estado de Santa Catarina, 7 correspondem a municípios com mais de 100.000 habitantes:

Florianópolis, Balneário Camboriú, Joinville, Blumenau, Jaraguá do Sul, São José e Chapecó.

Neste sentido, 58% dos municípios com mais de 100.000 habitantes estão entre as 16

melhores posições de IDHM em Santa Catarina e, consequentemente, entre as 50 melhores

posições no Brasil.

Outra questão que merece destaque é o fato de que, no ranking dos municípios com

maior IDHM, apenas no município de Luzerna não há disponibilização de portal eletrônico

102

pelo legislativo local. Por outro lado, não se pode afirmar que uma posição privilegiada no

IDHM do Estado (entre os 16 maiores) ocorre concomitante a uma posição privilegiada no

ranking dos melhores portais em termos de prestação de contas, transparência e participação.

Entende-se que Santa Catarina apresenta uma situação de destaque no IDHM em

relação aos demais Estados brasileiros. Contudo, há também contrastes em relação ao índice,

quando comparados os 293 municípios do Estado, ou seja, coexistem baixos e elevados

índices de desenvolvimento. Florianópolis, por exemplo, detém o maior IDHM (0,875), já

Timbó Grande possui o pior (0,680).

4.1.4 Partidos políticos nas Câmaras Municipais

A identificação dos partidos políticos dos vereadores foi possível somente nas câmaras

municipais que mantém um portal eletrônico. À medida que eram feitas as visitas para análise

dos indicadores de prestação de contas, transparência e participação, eram anotadas, também,

as informações relativas aos partidos políticos dos vereadores.

Cabe ressaltar que alguns portais não disponibilizavam os partidos dos vereadores e

em outros, a disponibilização era feita de modo incompleto. Percebeu-se, também, que em

algumas câmaras, o maior número de ocorrências era dividido entre dois ou mais partidos. A

tabela 7 mostra o número de ocorrências, por classe populacional, dos partidos que

apresentaram a maioria nas câmaras municipais. A relação completa das ocorrências dos

diversos partidos é apresentada no Apêndice 4.

Tabela 7 – Ocorrência dos partidos políticos por classe populacional

Classe Populacional Partidos Políticos Até 5.000 habitantes* PMDB (5), DEM (2), PSDB (1), PT (1), PP (1) De 5.001 a 10.000 habitantes** PMDB (3), PP (2), PSDB (1), PT (1) De 10.001 a 20.000 habitantes*** PMDB (9), PSDB (4), PP (4), PT (3), DEM (1) De 20.001 a 50.000 habitantes**** PMDB (18), PP(6), DEM (5), PSDB (4), PT (2), PDT (1) De 50.001 a 100.000 habitantes PMDB (8), PT (3), PP (3), DEM (3), PSDB (2), PDT (1) De 100.001 a 500.000 habitantes DEM (6), PMDB (4), PSDB (2), PP (1), PT (1), PPS (1), PSB (1) Acima de 500.000 habitantes PSDB (1)

Fonte: Dados da pesquisa. * um portal não disponibilizava os partidos ** dois portais não disponibilizavam os partidos *** um portal não disponibiliza os portais e dois apresentavam de modo incompleto **** quatro portais não disponibilizam os partidos

103

Os resultados apresentados na tabela 7 não podem ser generalizados para o universo

catarinense, considerando que foram identificados apenas os partidos de câmaras com portal

eletrônico. Com exceção das duas últimas classes, o Partido do Movimento Democrático

Brasileiro (PMDB) destaca-se enquanto partido com maior número de ocorrências nas

câmaras municipais catarinenses.

Outros partidos (Democratas – DEM, Partido Progressista – PP, Partido da Social

Democracia Brasileira – PSDB e Partido dos Trabalhadores – PT) alternam as demais

posições em termos de ocorrências. Os partidos Partido Democrático Trabalhista (PDT),

Partido Popular Socialista (PPS) e Partido Socialista Brasileiro (PSB) apresentaram as

menores ocorrências.

Feito o diagnóstico do Estado em termos populacionais, Produto Interno Bruto, Índice

de Desenvolvimento Humano Municipal e dos Partidos Políticos dos Legislativos Locais,

busca-se, na sequência, discorrer sobre as observações realizadas nos portais eletrônicos. Para

tanto, com o intuito de verificar o pressuposto da pesquisa, a análise dos portais foi construída

a partir de classes populacionais.

4.2 ANÁLISES DOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CÂMARAS MUNICIPAIS DE

SANTA CATARINA

Na análise dos portais eletrônicos de Câmaras Municipais de Santa Catarina, os dados

foram organizados por classes populacionais. A divisão da análise em classes de população

foi escolhida, considerando as classes de tamanho da população dos municípios brasileiros,

definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2007). Além disso, há

uma expectativa de que, à medida que a população cresce, aumentam as condições de maiores

recursos tecnológicos, financeiros e recursos humanos para construir os portais. Uma terceira

razão é que municípios de um mesmo grupo populacional devem ter mais homogeneidade,

gerando resultados mais próximos.

As classes utilizadas para agrupar os portais das câmaras municipais foram as

seguintes: até 5.000 habitantes; de 5.001 a 10.000 habitantes; de 10.001 a 20.000 habitantes;

de 20.001 a 50.000 habitantes; de 50.001 a 100.000 habitantes; de 100.001 a 500.000

habitantes; mais de 500.000 habitantes. Do total de câmaras que compõem o estudo, apenas a

Câmara Municipal de Joinville está localizada na classe com mais de 500.000 habitantes.

104

Assim, optou-se em não considerar a última classe do IBGE, agrupando a Câmara de Joinville

na classe de 100.001 a 500.000 habitantes.

Em cada um dos tópicos apresentados na sequência, são identificados, primeiramente,

os portais analisados, com os endereços eletrônicos e os tamanhos populacionais dos

municípios contemplados na respectiva classe. Em seguida, são elaborados mapas, a partir dos

indicadores das dimensões (prestação de contas, transparência e participação), observados nos

portais. Após, é feita a inferência do nível de capacidade dos portais em construir as

dimensões (accountability/síntese das dimensões analisadas).

4.2.1 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios com até

5.000 habitantes

Seguindo-se as classes populacionais adotadas pelo IBGE foram analisados,

primeiramente, os portais eletrônicos de câmaras municipais localizadas em municípios com

até 5.000 habitantes. Os portais analisados, com os respectivos endereços eletrônicos e os

tamanhos populacionais dos municípios, são apresentados na tabela 8.

Tabela 8 – Portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes

N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Agronômica <http://www.cva.sc.gov.br> 4.901 2 Ermo <http://www.camaraermo.sc.gov.br> 2.050 3 Galvão <http://www.cvg.sc.gov.br> 3.475 4 Iomerê <http://www.cviomere.sc.gov.br> 2.743 5 Jupiá <http://www.camarajupia.sc.gov.br> 2.148 6 Lacerdópolis <http://www.camaralpolis.sc.gov.br> 2.197 7 Novo Horizonte <http://www.camaranovohorizonte.sc.gov.br> 2.750 8 São Bernardino <http://www.cvsb.sc.gov.br> 2.679 9 São Martinho <http://www.camarasaomartinho.sc.gov.br> 3.211


A partir dos itens do protocolo, foram feitas as visitas aos portais eletrônicos e

anotadas as informações disponíveis. Os acessos aos portais para análise da prestação de

contas foram feitos no dia 6 de dezembro de 2010. A ocorrência dos indicadores é sintetizada

na figura 9.

105

Figura 9 – Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Agr

onôm

ica

Erm

o G

alvã

o Io

mer

ê Ju

piá

Lac

erdó

polis

N

ovo

Hor

izon

te

São

Ber

nard

ino

São

Mar

tinho

Nula Inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou impossibilidade de sua localização x x x x x x x

Baixa Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos x x




Ressalta-se, por meio da figura 9, que a maioria das câmaras municipais localizadas

em municípios com até 5.000 habitantes apresenta, em seus portais eletrônicos, uma

inexistência de qualquer tipo de relatório e/ou impossibilidade de sua localização. A

divulgação de relatórios quando ocorre, identificada apenas em dois portais, é feita de forma

parcial e/ou após o prazo definido pela legislação pertinente.

Nos portais visitados, não há divulgação do conjunto de relatórios legais dos gastos

incorridos no prazo e de relatórios complementares (não exigidos pela legislação). Esta

verificação parece confirmar o pressuposto inicial de que, em municípios menores, os portais

se apresentam pouco estruturados em termos de prestação de contas.

Constata-se que o conjunto de Legislativos Locais não está dispensando importância a

essa dimensão da accountability, mesmo que nesta pesquisa não se tenha analisado o

conteúdo nem a linguagem adotada sobre os relatórios integrantes da prestação de contas.

Indicaria atribuir maior importância caso divulgassem, mesmo parcialmente, o conjunto de

relatórios legais no prazo definido pela legislação.

Em relação à transparência, os acessos aos portais foram feitos no dia 7 de dezembro

de 2010. A ocorrência dos indicadores é sintetizada na figura 10.

106

Figura 10 – Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Agr

onôm

ica

Erm

o G

alvã

o Io

mer

ê Ju

piá

Lac

erdó

polis

N

ovo

Hor

izon

te

São

Ber

nard

ino

São

Mar

tinho

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores x

Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções) x x x x x x

Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores x x x x x x

Baixa

Disponibilização da legislação x x x x x x x x Disponibilização de legislação com possibilidade de download x x x x x x x Média Vídeos das sessões legislativas Divulgação das matérias nas fases de tramitação x x Vídeos das sessões legislativas ao vivo TV Câmara

Alta

Rádio Câmara Fonte: Dados da pesquisa.

A partir da figura 10 pode-se observar que os portais eletrônicos selecionados

apresentam, na sua maioria, indicadores de média capacidade. Dos indicadores analisados,

vídeos das sessões legislativas, vídeos das sessões legislativas ao vivo, TV Câmara e Rádio

Câmara não foram identificados nos portais. Os indicadores, disponibilização da legislação e

disponibilização de legislação com possibilidade de download, foram identificados na maioria

dos portais. A pesquisa no site pode ser configurada pelo tipo de legislação, pelo tipo de lei,

por palavras-chave e pelo ano.

Com expressiva ocorrência, os portais apresentaram detalhamento das seções e

notícias sobre as atividades dos vereadores. A divulgação das matérias nas fases de

tramitação, que pode representar um avanço em termos de transparência, foi identificada nas

Câmaras de Jupiá e Novo Horizonte.

A dimensão transparência mostra-se, aparentemente, mais ativa que a dimensão

prestação de contas no conjunto de portais analisados. Contudo, em ambas as dimensões

parece se confirmar o pressuposto de que os municípios com menor tamanho populacional

possuem portais dos seus Legislativos menos aperfeiçoados.

Considerando o grupo de municípios analisados, o atingimento da média capacidade

pode representar um bom resultado. Além disso, talvez seja muita exigência esperar que esses

107

portais apresentem vídeos das sessões legislativas, vídeos das sessões legislativas ao vivo, TV

Câmara e Rádio Câmara. Dos portais analisados, Lacerdópolis parece o caso mais grave: tem

um portal, mas nele não foi identificado nenhum indicador (quesito).

Os acessos aos portais para análise da participação foram feitos no dia 8 de dezembro


Figura 11 – Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios com até 5.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Agr

onôm

ica

Erm

o G

alvã

o Io

mer

ê Ju

piá

Lac

erdó

polis

N

ovo

Hor

izon

te

São

Ber

nard

ino

São

Mar

tinho

Nula Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos x

E-mail da câmara x x x E-mail de setores da câmara E-mail do vereador x

Baixa

Formulário eletrônico x x x x x x Home Page do vereador Twitter Vídeo YouTube

Média

Monitoramento das ações dos usuários x Ouvidoria Alta Indicativo de retorno


A Câmara Municipal de Novo Horizonte, conforme figura 11, disponibiliza um portal

com uma inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos. Esta nula

capacidade já havia sido identificada na dimensão prestação de contas. Quanto aos portais que

apresentam algum tipo de canal de participação, a maioria disponibiliza formulário eletrônico.

Há portais que disponibilizam o e-mail de câmara, sendo que no portal da Câmara de Jupiá

foram identificados os e-mails dos próprios vereadores.

O monitoramento das ações dos usuários, quando existe, é feito através da contagem

do número de visitantes, identificado apenas no portal da Câmara de Agronômica. A enquete

é, potencialmente, uma forma de monitoramento, sendo observada em vários portais. Não se

observou a ocorrência dos seguintes indicadores: canal de ouvidoria, e-mail de setores da

câmara, home page do vereador, twitter, vídeo YouTube, canal de ouvidoria, o que, admite-

se, seria pedir demais para municípios com este tamanho populacional.

108

A participação pode contribuir para o processo de construção de accountability,

quando o participante recebe algum tipo de retorno daquilo que foi sugerido, questionado ou,

simplesmente, identificado. Contudo, em nenhum portal foi percebido qualquer indicativo de

retorno das dúvidas, sugestões e reclamações que possam ter sido feitas pelos cidadãos.

Após a observação dos portais e registro dos indicadores encontrados, fez-se a

consolidação do nível de capacidade dos portais para cada uma das dimensões (participação,

transparência e participação), obtendo os resultados apresentados na figura 12.

Figura 12 – Accountability/Síntese das dimensões analisadas

N.º Câmaras Municipais Participação Transparência Prestação de Contas

1 Agronômica média média baixa 2 Ermo baixa média nula 3 Galvão baixa média nula 4 Iomerê baixa média nula 5 Jupiá baixa alta nula 6 Lacerdópolis baixa nula nula 7 Novo Horizonte nula alta nula 8 São Bernardino baixa média nula 9 São Martinho baixa baixa baixa


Na síntese das dimensões analisadas, as ocorrências para os níveis de capacidade dos

portais em relação à prestação de contas foram as seguintes: nula (7), baixa (2), média (0), alta

(0). A predominância é de portais com nula capacidade, o que significa que os portais não

atendem nem mesmo o mínimo exigido, que são os relatórios exigidos pela legislação. Não há

prestação de contas nos portais de câmaras municipais, localizadas em municípios com até

5.000 habitantes, nem mesmo divulgação de relatórios legais. Constata-se que esta dimensão

da accountability não é uma prioridade dos legisladores dos municípios analisados e/ou não

há interesse em publicizar os gastos incorridos por meio digital.

As ocorrências dos níveis de capacidade para a transparência foram as seguintes: nula

(1), baixa (1), média (5), alta (2). A predominância de portais com média capacidade, nesta

classe de municípios, mostra que a construção da transparência pode ser mais favorável

quando comparada à prestação de contas, pois não só apresentam média capacidade, a

maioria, como também contempla portais com alta capacidade. Contudo, não dá para afirmar

se as atividades dos vereadores são realmente “transparencializadas” ou se as matérias são

editadas antes de serem veiculadas.

109

No que concerne à partic ipação, as ocorrências dos níveis de capacidade foram as

seguintes: nula (1), baixa (7), média (1), alta (0). Neste conjunto, se sobressaem os portais

com baixa capacidade, mostrando a precariedade na construção desta dimensão. Não há, de

fato, predisposição a participação por meio dos portais, mesmo existindo a tecnologia capaz

de potencializá- la.

A análise aqui deveria, na verdade, recair naquelas câmaras que se destacam, a rigor

apenas uma (Agronômica), com duas capacidades “média”. Isso leva a concluir que não só as

dimensões consideradas não estão presentes, como também, parece que os recursos e os

parâmetros digitais não chegaram a esses locais. Não se deve esquecer que ainda existem

municípios que nem portais têm nas câmaras municipais, ou seja, o mundo digital é menos

presente ainda do que se pensa ou deseja.

As ocorrências nos portais de câmaras municipais localizadas em municípios com até

5.000 habitantes para a prestação de contas, transparência e participação, evidenciam a

ausência de construção de accountability. Este contexto confirma o pressuposto de que

municípios menores (tamanho populacional) têm suas câmaras com menores condições

(financeiras, recursos humanos) de construir portais mais desenvolvidos, contemplando

inclusive, o quesito da accountability. Além disso, pressupõe-se que há, nesses municípios

menores, uma menor cobrança aos vereadores por parte da sociedade civil.

4.2.2 Análise dos portais de câmaras municipais localizadas em municípios de 5.001 a

10.000 habitantes

Na sequência de observações, foram analisados os portais eletrônicos de câmaras

municipais localizadas em municípios com tamanho populacional de 5.001 a 10.000

habitantes, o que resultou em 8 portais analisados. Os portais com os respectivos endereços

eletrônicos e os tamanhos populacionais dos municípios são apresentados na tabela 9.

110

Tabela 9 – Portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Água Doce <http://www.cvaguadoce.sc.gov.br> 6.960 2 Anchieta <http://www.cvanchieta.sc.gov.br> 6.378 3 Bom Retiro <http://www.camarabomretiro.sc.gov.br> 8.942 4 Grão-Pará <http://www.graopara.sc.gov.br> 6.223 5 Irani <http://www.camarairani.com.br> 9.534 6 Passo de Torres <http://www.camara-passo.sc.gov.br> 6.631 7 Rio do Oeste <http://www.riodooeste.com.br/legis> 7.094 8 Trombudo Central <http://www.cmtc.sc.gov.br> 6.554


As visitas aos portais eletrônicos e a anotação das informações disponíveis foram

realizadas no dia 6 de dezembro de 2010. A ocorrência dos indicadores do modelo de análise

referente à prestação de contas é sintetizada na figura 13.

Figura 13 – Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras

localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes

Cap

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Indi

cado

res

Águ

a D

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a B

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G

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Pará

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Tor

res

Rio

do

Oes

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Tro

mbu

do C

entr

al


x x x

Baixa Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos x x x x

Média Divulgação do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos no prazo x



Conforme observado na figura 13, os portais de câmaras localizadas em municípios de

5.001 a 10.000 habitantes disponibilizam, na sua maioria, relatórios, que compõe a prestação

de contas, de forma parcial e/ou após prazo legal. Ainda que não seja uma situação desejada,

haja vista que nem mesmo aquilo que a lei exige é apresentado na integra e dentro do prazo,

tal situação mostra-se mais favorável do que a classe analisada anteriormente, em que há uma

111

inexistência ou impossibilidade de localização no portal, de qualquer tipo de relatório que

possa expressar uma ação de prestação de contas.

Do conjunto de portais visitados, apenas o da Câmara Municipal de Irani promove a

divulgação completa de Relatórios Legais dos gastos incorridos e no prazo legal. Cabe

destacar que esse município já pertence quase ao grupo populacional seguinte (quase 10.000

habitantes).

Em relação à transparência, os acessos aos portais foram feitos no dia 7 de dezembro


Figura 14 – Ocorrência dos indicadores de transparência nos portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Águ

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a

Bom

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iro

Grã

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Iran

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Tor

res

Rio

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te

Tro

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do C

entr

al

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores x

Detalhamento das seções (ordem do dia , atas das seções) x x x

Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores x x x x x x Baixa

Disponibilização da legislação x x x x x x Disponibilização de legislação com possibilidade de download x x x x x x Média Vídeos das sessões legislativas Divulgação das matérias nas fases de tramitação Vídeos das sessões legislativas ao vivo TV Câmara

Alta

Rádio Câmara Fonte: Dados da pesquisa.

Os indicadores de transparência identificados na figura 14 apresentam semelhanças em

relação à classe anterior (até 5.000 habitantes). Primeiramente, esta dimensão, assim como na

classe anterior, mostra-se mais atuante que à dimensão prestação de contas. Por outro lado, a

partir de um comparativo entre as duas classes populacionais, considerando apenas a

dimensão transparência, a situação parece pouco se modificar, pois os indicadores continuam

concentrados na média capacidade.

112

O avanço em termos populacionais não garante o avanço no uso dos indicadores,

situação que é especulada a partir do pressuposto que orienta a pesquisa. Elementos

importantes para criar condições de construção da transparência, como divulgação das

matérias nas diferentes fases de tramitação e divulgação das sessões legislativas ao vivo, não

foram identificados no conjunto de portais analisados.

Ainda que haja uma mudança de classe, também se está em um padrão de tamanho

populacional muito baixo, que não atinge a sofisticação de dispor desses artefatos

tecnológicos nos seus portais. Não faz muita diferença pertencer ao primeiro ou ao segundo

grupo populacional.

As observações dos portais desta classe populacional foram finalizadas com a busca de

indicadores que pudessem evidenciar a criação de condições para construção da participação.

Os acessos aos portais para análise desta dimensão foram feitos no dia 8 de dezembro de

2010. A ocorrência dos indicadores é sintetizada na figura 15.

Figura 15 – Ocorrência dos indicadores de participação nos portais de câmaras localizadas em municípios de 5.001 a 10.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Águ

a D

oce

Anc

hiet

a B

om R

etiro

Grã

o-Pa

rá

Iran

i

Pass

o de

Tor

res

Rio

do

Oes

te

Tro

mbu

do C

entr

al

Nula Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos x

E-mail da câmara x x E-mail de setores da câmara E-mail do vereador x

Baixa

Formulário eletrônico x x x x x x Home page do vereador Twitter Vídeo YouTube

Média

Monitoramento das ações dos usuários Ouvidoria Alta Indicativo de retorno


O uso dos portais para promover a participação da sociedade civil nos trabalhos

legislativos é quase insignificante. Os indicadores estão concentrados na baixa capacidade,

constituindo-se, basicamente, na disponibilização de formulários eletrônicos. Conforme já

113

observado nas duas dimensões anteriores, a mudança de classe populacional não resultou em

um conjunto de portais com características que pudessem demonstrar expressivos avanços.

A ausência de qualquer indicativo de retorno das dúvidas, sugestões e reclamações

feitas pelos cidadãos, já apresentada na classe anterior, é reforçada na atual classe, o que leva

a inferir que os próprios portais são construídos para que não haja participação. A tecnologia

existe, mas não é utilizada com o objetivo de interação entre o cidadão e o ente

governamental.

Os níveis consolidados de capacidade dos portais para cada uma das dimensões

(participação, transparência e prestação de contas) são apresentados por meio da figura 16.



1 Água Doce baixa média baixa 2 Anchieta baixa média baixa 3 Bom Retiro baixa nula baixa 4 Grão-Pará baixa baixa baixa 5 Irani baixa média média 6 Passo de Torres baixa média nula 7 Rio do Oeste nula média nula 8 Trombudo Central baixa média nula



portais em relação à prestação de contas foram as seguintes: nula (3), baixa (4), média (1), alta

(0). A predominância é de portais com baixa e nula capacidades, respectivamente,

evidenciando um inexpressivo avanço em relação à classe anterior. Este cenário revela que,

mesmo no grupo de câmaras localizadas nos municípios de 5.001 a 10.000 habitantes, é

visível a precariedade no uso dos portais para disponibilizar informações sobre os gastos

incorridos no legislativo municipal. Permanece, portanto, a dificuldade e/ou impossibilidade

em criar condições para construção de accountability por meio da prestação de contas.


(1), baixa (1), média (6), alta (0). Em relação à classe anterior, mantém-se a predominância de

portais com média capacidade, apesar do retrocesso percebido, visto que não foram

identificados portais com alta capacidade. Da mesma forma, a transparência também se

manteve mais ativa que a prestação de contas.

114

No que concerne à participação, as ocorrências dos níveis de capacidade foram as

seguintes: nula (1), baixa (7), média (0), alta (0). Destacam-se, nesta dimensão, os portais com

baixa capacidade, ou seja, não há, neste grupo de câmaras municipais, portais eletrônicos que

permitam uma predisposição à participação da sociedade civil.

Essas duas primeiras classes são semelhantes, não só no total de câmaras municipais,

mas também, em termos de ocorrência dos indicadores de cada dimensão analisada. Ainda

comparando com a classe anterior, nesta classe, também, apenas um município se destaca,

alcançando o nível "médio" em duas dimensões, caso de Irani, novamente o município que se

aproxima da classe superior. Acredita-se, inclusive, que o tratamento do legislador é o mesmo

em todas as dimensões: não há prestação de contas; há indícios de transparência dos atos; e

não há uma predisposição a participação. Somadas as duas classes, tem-se 17 portais que não

potencializam a construção de accountability.


20.000 habitantes

A análise da terceira classe populacional, que contemplou municípios de 10.001 a

20.000 habitantes, compreendeu um número mais expressivo de portais em relação às duas

classes anteriores, tendo um total de 22 portais eletrônicos de câmaras municipais analisados.

Os portais, os endereços eletrônicos e os tamanhos populacionais dos municípios são

apresentados na tabela 10.

115

Tabela 10 – Portais de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes

N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Balneário de Piçarras <http://www.camarapicarras.sc.gov.br> 17.074 2 Bombinhas <http://www.camarabombinhas.sc.gov.br> 14.312 3 Campo Alegre <http://www.camaracampoalegre.sc.gov.br> 11.748 4 Corupá <http://www.cvcorupa.sc.gov.br> 13.852 5 Dionísio Cerqueira <http://www.camaradc.sc.gov.br> 14.801 6 Faxinal de Guedes <http://www.camarafaxinal.sc.gov.br> 10.658 7 Garopaba <http://www.camaragaropaba.sc.gov.br> 18.144 8 Imaruí <http://www.camaraimarui.sc.gov.br> 11.672 9 Itapoá <http://www.camaraitapoa.sc.gov.br> 14.775 10 Lebon Régis http://www.camaralebonregis.sc.gov.br 11.862 11 Massaranduba <http://www.cvmassaranduba.sc.gov.br> 14.668 12 Morro da Fumaça <http://www.camaramf.hpg.com.br> 16.126 13 Nova Veneza <http://www.cvnv.sc.gov.br> 13.316 14 Palmitos <http://www.camarapalmitos.sc.gov.br> 16.021 15 Papanduva <http://www.cmpapanduva.sc.gov.br> 17.931 16 Pinhalzinho <http://www.cvpinhalzinho.sc.gov.br> 16.335 17 Pouso Redondo <http://www.camarapousoredondo.sc.gov.br> 14.812 18 Schoroeder <http://www.camaraschroeder.sc.gov.br> 15.316 19 Seara <http://www.camaraseara.sc.gov.br> 16.922 20 Siderópolis <http://www.camarasideropolis.sc.gov.br> 12.995 21 Taió <http://www.camarataio.sc.gov.br> 17.265 22 Turvo <http://www.camaraturvo.com.br> 11.854


A partir dos itens do protocolo de observação, primeiramente foram feitas visitas aos

portais eletrônicos para anotação das informações disponíveis, em relação à prestação de

contas. Os acessos aos portais foram feitos no dia 2 de fevereiro de 2011. A ocorrênc ia dos

indicadores é sintetizada na figura 17.

116

Figura 17 – Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

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as

Bom

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legr

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Sear

a Si

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polis

Ta

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Turv

o


x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Baixa Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais

x x x

Média Divulgação do conjunto de Relatórios Legais no prazo

Alta Divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios complementares


A ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais da terceira classe

populacional surpreendeu de maneira negativa. Do conjunto analisado, 19 portais demonstram

uma inexistência de qualquer tipo de relatório e/ou impossibilidade de sua localização e 3

portais é realizada a divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais

dos gastos incorridos no legislativo local.

Conforme se observa por meio da figura 17, esses portais não acompanham o

pressuposto que orienta a pesquisa, além de retrocederem em relação à segunda classe,

mantêm configuração semelhante à primeira classe em termos de capacidade para promover a

construção da prestação de contas. Considerando o conjunto de portais analisados nas três

classes populacionais, total de 38, até a presente análise não se vislumbra uma predisposição

do legislativo local, em promover a prestação de contas por meio de portais eletrônicos.

No tocante à transparência, os acessos aos portais foram feitos no dia 28 de janeiro de


117


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

neár

io d

e Pi

çarr

as

Bom

binh

as

Cam

po A

legr

e C

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Cer

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ra

Faxi

nal d

e G

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s G

arop

aba

Imar

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Itapo

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bon

Rég

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Mas

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a M

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da

Fum

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Nov

a V

enez

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lmito

s Pa

pand

uva

Pinh

alzi

nho

Pous

o R

edon

do

Scho

roed

er

Sear

a Si

deró

polis

Ta

ió

Turv

o

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções) x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Notícias da câmara municipal sobre as atividades dos vereadores

x x x x x x x x x x x x x x x x Baixa

Disponibilização da legislação x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Disponibilização de legislação com possibilidade de download x x x x Média Vídeos das sessões legislativas x x x x Divulgação das matérias nas fases de tramitação x x x x x

Vídeos das sessões legislativas ao vivo x x x x

TV Câmara x x x

Alta

Rádio Câmara x x x x x Fonte: Dados da pesquisa.

Enquanto a ocorrência dos indicadores de prestação de contas surpreendeu de maneira

negativa, os indicadores de transparência surpreenderam de maneira positiva. A figura 18

mostra que a maioria dos portais, 14, apresenta indicadores de alta capacidade. Dentre os

indicadores, há a divulgação das matérias nas fases de tramitação, que representa um

importante instrumento capaz de contribuir para a construção da transparência. Também

surpreende ter vídeos das sessões legislativas ao vivo, TV Câmara e Rádio Câmara em alguns

municípios, mesmo pequenos.

Dos 14 portais que apresentam indicadores de alta capacidade, 9 não contemplam

indicadores de média capacidade. De acordo com a concepção do modelo de análise, os

portais terão alta capacidade sem contemplarem, cumulativamente, pelo menos um indicador

de baixa e um de média capacidade.

A ocorrência dos indicadores de participação observada nos portais, em 25 de janeiro

de 2011, é sintetizada na figura 19.

118


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

neár

io d

e Pi

çarr

as

Bom

binh

as

Cam

po A

legr

e C

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Itapo

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bon

Rég

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Mas

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a M

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Fum

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Nov

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s Pa

pand

uva

Pinh

alzi

nho

Pous

o R

edon

do

Scho

roed

er

Sear

a Si

deró

polis

Ta

ió

Turv

o

Nula Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos

x

E-mail da câmara x x x x x x x x x x E-mail de setores da câmara x x x x x x x x E-mail do vereador x x x x x x x x x x

Baixa

Formulário eletrônico x x x x x x x x x x x x x x x Home page do vereador Twitter Vídeo YouTube x Média Monitoramento das ações dos usuários

x x x x x x x x x

Ouvidoria x Alta Indicativo de retorno x x


Os instrumentos de participação com maior ocorrência, evidenciados a partir da figura

19, são e-mails (da câmara, setores e do vereador) e formulários eletrônicos. Apenas um

portal demonstra uma inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos.

No conjunto de portais, 9 apresentaram o indicador monitoramento das ações dos usuários.

Além disso, 3 portais apresentaram indicadores de alta capacidade: um apresentou ouvidoria e

2 apresentaram indicativo de retorno.

Relacionando os indicadores observados nos portais com a mudança de classe

populacional, o que se percebe são avanços muito modestos. O principal indicador que

contribui para a média capacidade de alguns portais em apresentar uma predisposição à

participação é o monitoramente das ações dos usuários, expresso, principalmente, por meio de

enquetes. Fica a dúvida, se o resultado das enquetes realmente é considerado pelo vereador

nas fases de elaboração, discussão e/ou votação das matérias.

Depois de observar os portais e registrar os indicadores encontrados, fez-se a

consolidação do nível de capacidade para cada uma das dimensões (participação,

transparência e prestação de contas), conforme os resultados apresentados na figura 20.

119



1 Balneário de Piçarras baixa baixa nula 2 Bombinhas baixa baixa nula 3 Campo Alegre baixa baixa nula 4 Corupá baixa baixa nula 5 Dionísio Cerqueira média alta nula 6 Faxinal de Guedes baixa baixa nula 7 Garopaba nula média nula 8 Imaruí baixa alta nula 9 Itapoá baixa baixa baixa 10 Lebon Régis média baixa nula 11 Massaranduba média baixa baixa 12 Morro da Fumaça média média nula 13 Nova Veneza baixa baixa nula 14 Palmitos média baixa nula 15 Papanduva média alta baixa 16 Pinhalzinho alta baixa nula 17 Pouso Redondo baixa média nula 18 Schoroeder média baixa nula 19 Seara baixa baixa nula 20 Siderópolis baixa baixa nula 21 Taió média alta nula 22 Turvo baixa alta nula


No sumário das dimensões analisadas, as ocorrências para os níveis de capacidade dos

portais em relação à prestação de contas foram as seguintes: nula (19), baixa (3), média (0),

alta (0). Percebe-se que é praticamente nula a capacidade de prestação de contas dos portais

eletrônicos de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes, mostrando

uma involução em relação aos dois grupos anteriores e, talvez, permitindo concluir que não

tem nenhum automatismo em quanto maior a população, maior a condição de prestar contas.

Para a transparência, as ocorrências dos níveis de capacidade nos portais foram as

seguintes: nula (0), baixa (14), média (3), alta (5). Percebe-se que a predominância é de

portais com baixa capacidade, embora alguns avanços sejam percebidos, principalmente, pela

presença de indicadores de alta capacidade. Cabe ressaltar que outros portais apresentaram

indicadores de alta capacidade, mas não receberam a classificação “alta capacidade” por não

oferecer, cumulativamente, indicadores de média capacidade.

No tocante à participação, as ocorrências dos níveis de capacidade foram as seguintes:

nula (1), baixa (12), média (8), alta (1). Nesta dimensão se sobressaem, primeiramente, portais

120

com baixa capacidade e, na sequência, portais com média capacidade. Mesmo este grupo

mostrando avanços em relação aos dois anteriores, em razão do número de portais com média

capacidade, a realidade ainda é de portais sem condições para que se efetive a participação

dos cidadãos nos trabalhos do legislativo municipal.

Na síntese do grupo de ocorrências, há uma predominância de portais com baixa

capacidade em construir a prestação de contas, transparência e participação da sociedade civil.

Assim, o avanço nas classes populacionais ainda não mostra predisposição dos vereadores em

construir a accountability.


50.000 habitantes

A quarta classe populacional de observações compreende portais eletrônicos de

câmaras municipais localizadas em municípios com tamanho de 20.001 a 50.000 habitantes,

tendo um total de 29 portais analisados. Cabe ressaltar que 5 municípios têm mais de 40.000

habitantes, se aproximando da classe superior, embora a maioria tenha entre 20.000 e 30.000

habitantes. Os portais com os respectivos endereços eletrônicos e os tamanhos populacionais

dos municípios são apresentados na tabela 11.

121


N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Araquari <http://www.camaraaquarisc.com.br> 24.814 2 Barra Velha <http://www.cmvbv.sc.gov.br> 22.403 3 Braço do Norte <http://www.camarabn.sc.gov.br> 29.018 4 Campos Novos <http://www.camaracamposnovos.sc.gov.br> 32.829 5 Capinzal <http://www.camaracapinzal.sc.gov.br> 20.771 6 Capivari de Baixo <http://www.camaracapivari.sc.gov.br> 21.689 7 Fraiburgo <http://www.camarafraiburgo.sc.gov.br> 34.555 8 Guaramirim <http://www.cmg.sc.gov.br> 35.186 9 Imbituba <http://www.cmi.sc.gov.br> 40.200 10 Itaiópolis <http://www.camaraitaiopolis.sc.gov.br> 20.315 11 Itapema <http://www.camaraitapema.sc.gov.br> 45.814 12 Ituporanga <http://www.camaraituporanga.com.br> 22.255 13 Joaçaba <http://www.cmj.sc.gov.br> 27.005 14 Maravilha <http://www.cmm.sc.gov.br> 22.104 15 Orleans <http://www.orleanscamara.sc.gov.br> 21.395 16 Penha <http://www.camaradepenha.com.br> 25.140 17 Pomerode <http://www.cmpomerode.sc.gov.br> 27.772 18 Porto União <http://www.cmpu.sc.gov.br> 33.497 19 Rio Negrinho <http://www.camararn.sc.gov.br> 39.849 20 São Francisco do Sul <http://www.csfs.sc.gov.br> 42.569 21 São Miguel do Oeste <http://www.camarasmo.sc.gov.br> 36.295 22 São Lourenço do Oeste <http://www.camarasaolourenco.sc.gov.br> 21.797 23 Sombrio <http://www.camarasombrio.sc.gov.br> 26.626 24 Tijucas <http://www.camaratijucas.sc.gov.br> 30.973 25 Timbó <http://www.camaratimbo.sc.gov.br> 36.817 26 Urussanga <http://www.camaraurussanga.sc.gov.br> 20.222 27 Videira <http://www.camaravideira.sc.gov.br> 47.204 28 Xanxerê <http://www.camaraxanxere.sc.gov.br> 44.102 29 Xaxim <http://www.camaraxaxim.sc.gov.br> 25.697


As visitas aos portais e a anotação das informações disponíveis em relação à prestação

de contas foram realizadas no dia 3 de fevereiro de 2011. A ocorrência dos indicadores do

modelo de análise observados é sintetizada na figura 21.

122


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Ara

quar

i B

arra

Vel

ha

Bra

ço d

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orte

C

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C

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zal

Cap

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Frai

burg

o G

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Imbi

tuba

Ita

iópo

lis

Itap

ema

Itupo

rang

a Jo

açab

a M

arav

ilha

Orle

ans

Penh

a Po

mer

ode

Porto

Uni

ão

Rio

Neg

rinho

Sã

o F.

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Sul

São

M. d

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Sã

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Oes

te

Som

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Ti

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s Ti

mbó

U

russ

anga

V

idei

ra

Xan

xerê

X

axim

Nula

Inexistência de Relatórios e/ou impossibilidade de sua localização

x x x x x x x x x x x x x X

Baixa

Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais

x x x x x x x x x x x x x

Média

Divulgação do conjunto de Relatórios Legais no prazo

x x

Alta

Divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo, de Relatórios complementares

x x


O conjunto de portais eletrônicos de câmaras localizadas em municípios de 20.001 a

50.000 habitantes está dividido em portais que apresentam uma inexistência de qualquer tipo

de relatório e/ou impossibilidade de sua localização (14) e portais que promovem divulgação

parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos (13). No

conjunto, 2 portais promovem a divulgação, além do conjunto de Relatórios Legais no prazo,

de Relatórios complementares dos gastos incorridos.

Surpreende, por exemplo, o portal da Câmara de Capinzal, localizada no município

com o menor tamanho populacional do grupo e que apresenta alta capacidade na prestação de

contas. Por outro lado, municípios com mais de 40.000 habitantes (Imbituba, Itapema, São

Francisco do Sul, Videira e Xanxerê), já se aproximando da classe superior, acima de 50.000

habitantes, apresentam nula ou baixa capacidade.

Na sequência são apresentados os indicadores de transparência, sintetizados por meio

da figura 22. Os acessos aos portais foram feitos no dia 28 de janeiro de 2011.

123


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Ara

quar

i B

arra

Vel

ha

Bra

ço d

o N

orte

C

ampo

s N

ovos

C

apin

zal

Cap

ivar

i de

Bai

xo

Frai

burg

o G

uara

mir

im

Imbi

tuba

Ita

iópo

lis

Itap

ema

Itupo

rang

a Jo

açab

a M

arav

ilha

Orle

ans

Penh

a Po

mer

ode

Porto

Uni

ão

Rio

Neg

rinho

Sã

o F.

do

Sul

São

M. d

o O

este

Sã

o L.

do

Oes

te

Som

brio

Ti

juca

s Ti

mbó

U

russ

anga

V

idei

ra

Xan

xerê

X

axim

Nula

Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções)

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x


x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x Baixa

Disponibilização da legislação

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Disponibilização de legislação com possibilidade de download

x x x Média

Vídeos das sessões legislativas

x x x x

Divulgação das matérias nas fases de tramitação

x x x x x

Vídeos das sessões legislativas ao vivo

x x x x x

TV Câmara x x x x x

Alta

Rádio Câmara x x x x x x Fonte: Dados da pesquisa.

Em nenhum portal foi identificada a inexistência de qualquer tipo de indicador de

transparência das atividades dos vereadores. A maioria dos portais disponibiliza detalhamento

das seções (ordem do dia, atas das seções), notícias da Câmara Municipal sobre as atividades

dos vereadores e legislação. Do conjunto de portais analisados, 7 apresentam indicadores de

média capacidade, compreendendo a disponibilização de legislação com possibilidade de

download e vídeos das sessões legislativas. Além disso, 5 portais apresentaram indicadores de

alta capacidade: como divulgação das matérias nas fases de tramitação, vídeos das sessões

legislativas ao vivo, TV Câmara e Rádio Câmara.

Conforme já identificado na prestação de contas, municípios com mais de 40.000

habitantes (Imbituba, Itapema, São Francisco do Sul, Videira), com tamanho populacional que

já se aproxima da próxima classe, mantêm portais com baixa capacidade de transparência.

124

Desperta, também, a atenção, o número de câmaras que compõe esse grupo, 29, do qual era de

se esperar uma quantidade mais expressiva de portais com o nível médio ou alto. Abaixo

apresentam-se os indicadores de participação, sintetizados por meio da figura 23, cujos

acessos aos portais foram feitos no dia 26 de janeiro de 2011.


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Ara

quar

i B

arra

Vel

ha

Bra

ço d

o N

orte

C

ampo

s N

ovos

C

apin

zal

Cap

ivar

i de

Bai

xo

Frai

burg

o G

uara

mir

im

Imbi

tuba

Ita

iópo

lis

Itap

ema

Itupo

rang

a Jo

açab

a M

arav

ilha

Orle

ans

Penh

a Po

mer

ode

Porto

Uni

ão

Rio

Neg

rinho

Sã

o F.

do

Sul

São

M. d

o O

este

Sã

o L.

do

Oes

te

Som

brio

Ti

juca

s Ti

mbó

U

russ

anga

V

idei

ra

Xan

xerê

X

axim

Nula

Inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos

x

E-mail da câmara x x x x x x x x x x x x E-mail de setores da câmara

x x x x x x x

E-mail do vereador x x x x x x x x x x x x x x x x x Baixa

Formulário eletrônico

x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Home page do vereador x

Twitter Vídeo YouTube Média Monitoramento das ações dos usuários

x x x x x x x x x x

Ouvidoria x x x x x Alta Indicativo de

retorno x x x


A ocorrência dos indicadores de participação, observada por meio da figura 23, mais

expressiva contempla: e-mail da câmara, e-mail de setores da câmara, e-mail do vereador e

formulário eletrônico. Apenas a Câmara de São Lourenço do Oeste apresenta uma

inexistência de qualquer tipo de canal para a participação dos cidadãos.

Dentre os indicadores que podem representar avanços na participação, o

monitoramento das ações dos usuários foi identificado em 10 portais. Com menor ocorrência,

alguns portais disponibilizam ouvidoria e outros demonstram indicativo de retorno às

tentativas de participação dos cidadãos. Surpreendem, mais uma vez, os portais das Câmaras

de São Francisco do Sul e Videira que, pelo tamanho populacional, era de se esperar um nível

médio ou alto em termos de predisposição à participação.

125

Após a análise dos indicadores das três dimensões (participação, transparência e

prestação de contas) observadas, consolidou-se a capacidade dos portais de câmaras

localizadas em municípios de 20.001 a 50.000 habitantes. Os resultados são apresentados na

figura 24.



1 Araquari baixa baixa nula 2 Barra Velha média média baixa 3 Braço do Norte baixa baixa baixa 4 Campos Novos baixa alta nula 5 Capinzal média baixa alta 6 Capivari de Baixo baixa baixa baixa 7 Fraiburgo baixa baixa nula 8 Guaramirim baixa baixa nula 9 Imbituba média baixa nula 10 Itaiópolis média alta nula 11 Itapema média baixa baixa 12 Ituporanga baixa baixa nula 13 Joaçaba baixa baixa baixa 14 Maravilha média baixa nula 15 Orleans baixa baixa baixa 16 Penha baixa baixa baixa 17 Pomerode baixa baixa nula 18 Porto União baixa alta baixa 19 Rio Negrinho baixa baixa baixa 20 São Francisco do Sul baixa baixa nula 21 São Miguel do Oeste alta baixa baixa 22 São Lourenço do Oeste nula baixa baixa 23 Sombrio baixa baixa nula 24 Tijucas média baixa nula 25 Timbó baixa alta alta 26 Urussanga Baixa média baixa 27 Videira Baixa baixa Baixa 28 Xanxerê alta alta Nula 29 Xaxim média baixa Nula

Fonte: Dados da pesquisa


portais na prestação de contas foram as seguintes: nula (14), baixa (13), média (0), alta (2). A

predominância é de portais com nula e baixa capacidades, respectivamente, mostrando uma

pequena evolução em relação à última classe. Pelo tamanho populacional, era de se esperar

portais mais estruturados em termos de prestação de contas, porém, mantém-se, nesta classe, a

dificuldade e/ou impossibilidade em criar condições para construção da accountability por

126

meio da prestação de contas.


(0), baixa (22), média (2), alta (5). Comparando à classe anterior, permanece a predominância

de portais com baixa capacidade, bem como um número reduzido de portais com alta e média

capacidades. Não há, portanto, transparência dos atos dos legisladores locais e/ou condições

para sua construção.

No que concerne à participação, as ocorrências dos níveis de capacidade foram as

seguintes: nula (1), baixa (18), média (8), alta (2). Destacam-se, nesta dimensão, os portais

com baixa capacidade, sem muitas expectativas para o exercício da participação, bem como

de contribuições efetivas à construção da accountability.

Considerando-se com bom “desempenho” aqueles portais que tem pelo menos 2 níveis

(médio e/ou alto) em um total de 3 dimensões, pode-se destacar as seguintes Câmaras: Barra

Velha, Capinzal, Itaiópolis (com o agravante de ter um nula), Timbó e Xanxerê. Os demais

casos são desalentadores. Portanto, com exceção da prestação de contas, em que a maioria das

ocorrências divide-se entre a nula e a baixa capacidade, na transparência e na participação

predominam portais com baixa capacidade. O conjunto de portais eletrônicos de câmaras

municipais localizadas em municípios com tamanho de 20.001 a 50.000 habitantes está

estruturado de forma a não possibilitar a construção da accountability, mantendo a realidade

dos três grupos anteriores.


100.000 habitantes

Nesta seção apresentam-se as análises referentes aos portais de câmaras localizadas em

municípios de 50.001 a 100.000 habitantes. Os portais, os endereços eletrônicos e os

tamanhos populacionais dos municípios são identificados na tabela 12.

127


N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Biguaçu <http://www.cmb.sc.gov.br> 58.238 2 Caçador <http://www.camaracacador.sc.gov.br> 70.735 3 Camboriú <http://www.camaracamboriu.sc.gov.br> 62.289 4 Canoinhas <http://www.canoinhas.sc.gov.br> 52.775 5 Concórdia <http://www.cvc.sc.gov.br> 68.627 6 Gaspar <http://www.camaragaspar.sc.gov.br> 57.958 7 Içara <http://www.camaraicara.sc.gov.br> 58.859 8 Indaial <http://www.camaraindaial.sc.gov.br> 54.794 9 Laguna <http://www.camaradelaguna.sc.gov.br> 51.554 10 Mafra <http://www.camaramafra.sc.gov.br> 52.920 11 Rio do Sul <http://www.camarariodosul.sc.gov.br> 61.196 12 São Bento do Sul <http://www.cmsbs.sc.gov.br> 74.797 13 Tubarão <http://www.camaratubarao.sc.gov.br> 97.281


Tendo por base os itens do protocolo de observação, primeiramente foram feitas

visitas aos portais eletrônicos para anotação das informações disponíveis, em relação à

prestação de contas. Os acessos aos portais foram feitos no dia 4 de fevereiro de 2011 e a

ocorrência dos indicadores foi sintetizada na figura 25.

Figura 25 – Ocorrência dos indicadores de prestação de contas nos portais de câmaras

localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes

Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Big

uaçu

Caç

ador

Cam

boriú

Can

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as

Con

córd

ia

Gas

par

Içar

a

Inda

ial

Lag

una

Maf

ra

Rio

do

Sul

São

Ben

to d

o Su

l

Tuba

rão

Nula

Inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou impossibilidade de sua localização

x x x x x x x

Baixa

Divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de Relatórios Legais dos gastos incorridos

x x x x


x x

Alta


x x


128

A prestação de contas em câmaras municipais localizadas em municípios de 50.001 a

100.000 habitantes praticamente não difere das situações analisadas anteriormente.

Considerando o tamanho populacional em questão, percebe-se o completo descaso com a

divulgação de informações relacionadas aos gastos incorridos no legislativo. Dos 11 portais, 7

apresentam uma inexistência de qualquer tipo de relatório e/ou impossibilidade de sua

localização e 4 promovem a divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de relatórios

legais dos gastos incorridos.

Apenas dois portais realizam divulgação, além do conjunto de relatórios legais no

prazo, de Relatórios complementares dos gastos incorridos. Este cenário reforça a ideia de que

a prestação de contas não mostra evolução nos portais, à medida que a mudança de classe

populacional acontece.

Além desses indicadores não diferirem das situações anteriores, percebe-se também

que a mudança de nível populacional não melhora a situação. Em outras palavras, partindo do

princípio que uma cidade com população maior reflete uma sociedade mais complexa

(indústria, comércio, classes e segmentos sociais); isto, no entanto, não se reflete no plano

político do legislativo, a prestação de contas continua sendo um valor ausente nesses

municípios, nessas câmaras.

Em relação à transparência, os acessos aos portais foram feitos no dia 1 de fevereiro de


129


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Big

uaçu

Caç

ador

Cam

boriú

Can

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Con

córd

ia

Gas

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a

Inda

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Lag

una

Maf

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Rio

do

Sul

São

Ben

to d

o Su

l

Tuba

rão

Nula

Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções)

x x x x x x x x x x x x x


x x x x x x x x x Baixa

Disponibilização da legislação x x x x x x x x x x x

Disponibilização de legislação com possibilidade de download

x Média

Vídeos das sessões legislativas x x

Divulgação das matérias nas fases de tramitação x x x x x

Vídeos das sessões legislativas ao vivo x x x x x

TV Câmara x

Alta

Rádio Câmara x Fonte: Dados da pesquisa.

Os indicadores de transparência por meio dos portais eletrônicos das câmaras

municipais evidenciados na figura 26 resumem-se, praticamente, ao detalhamento das seções

(ordem do dia, atas das seções), notícias sobre as atividades dos vereadores e disponibilização

da legislação. Do conjunto de portais que disponibilizam legislação, apenas um permite

efetuar o download.

O indicador vídeos das seções (vídeos arquivados) foi identificado em 2 portais. Por

outro lado, 5 portais apresentam a possibilidade de assistir vídeos das sessões legislativas ao

vivo. A disponibilização de vídeos representa um importante avanço na transparência,

sobretudo quando a transmissão é ao vivo, sem possibilidades de edição, demonstrando que

não há o que esconder nos trabalhos do legislativo.

A divulgação das matérias nas diferentes fases de tramitação é feita em 5 portais,

130

representando um importante avanço. Com ocorrência menor, aparecem TV Câmara e Rádio

Câmara. Em nenhum portal foi observada a inexistência de qualquer tipo de indicador de

transparência das atividades dos vereadores.

As observações desta classe populacional foram finalizadas com a busca de

indicadores que pudessem identificar a construção da participação. Os acessos aos portais

para análise desta dimensão foram feitos no dia 26 de janeiro de 2011 e a ocorrência dos

indicadores foi sintetizada na figura 27.


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Big

uaçu

Caç

ador

Cam

boriú

Can

oinh

as

Con

córd

ia

Gas

par

Içar

a

Inda

ial

Lag

una

Maf

ra

Rio

do

Sul

São

Ben

to d

o Su

l

Tuba

rão


E-mail da câmara x x x x x E-mail de setores da câmara x x x x E-mail do vereador x x x x x x x x x

Baixa

Formulário eletrônico x x x x x x x x x x x x x Home page do vereador Twitter x x x x Vídeo YouTube Média Monitoramento das ações dos usuários x x x

Ouvidoria x x x x Alta Indicativo de retorno x x


Dentre os indicadores utilizados para analisar a participação, os mais observados

foram formulário eletrônico, e-mail dos vereadores e e-mail da câmara. O twitter, que ainda

não havia sido identificado em nenhum portal, foi observado nos portais das câmaras de

Biguaçu, Caçador, Cano inhas e Concórdia.

A figura 27 mostra ainda que, no conjunto de portais eletrônicos, há a disponibilização

do canal de ouvidoria, faz-se a monitoração das ações dos usuários. Apesar de os avanços não

serem significativos, destaca-se, neste contexto desértico de indicadores, a existência, ainda

que rarefeita (Caçador e Indaial), de Indicativo de retorno.

131


consolidação do nível de capacidade para cada uma das dimensões (participação,

transparência e prestação de contas), conforme os resultados apresentados por meio da figura

28.



1 Biguaçu média Baixa nula 2 Caçador alta baixa nula 3 Camboriú baixa baixa nula 4 Canoinhas alta alta baixa 5 Concórdia média alta baixa 6 Gaspar média baixa baixa 7 Içara baixa baixa baixa 8 Indaial alta baixa nula 9 Laguna baixa baixa alta 10 Mafra baixa baixa nula 11 Rio do Sul baixa alta alta 12 São Bento do Sul baixa baixa nula 13 Tubarão baixa baixa nula


A síntese realizada demonstra que os portais eletrônicos apresentaram as seguintes

ocorrências de níveis de capacidade para a prestação de contas: nula (7), baixa (4), média (0),

alta (2). Nesta dimensão se sobressaem os portais com nula capacidade, que acompanham, por

um lado, a tendência das classes anteriores e, por outro, não confirmam o pressuposto da

pesquisa. A quase ausência de prestação de contas nos portais de câmaras localizadas em

municípios de 50.001 a 100.000 habitantes revela o descaso, intencional ou não, do legislativo

municipal com o processo de construção de accountability, onde haveria uma expectativa de

se encontrar câmaras mais estruturadas.

Em relação à transparência, foram identificadas as seguintes ocorrências: nula (0),

baixa (10), média (0), alta (3). O predomínio de baixa capacidade mostra que não há descaso

e/ou falta de vontade política, apenas em veicular informações acerca dos gastos incorridos,

mas também, em tornar mais transparente as atividades realizadas pelos vereadores.

No que concerne à participação, tem-se as seguintes ocorrências: nula (0), baixa (7),

média (3), alta (3). Esta dimensão, apesar do predomínio de portais com baixa capacidade,

apresenta-se mais ativa quando somadas as ocorrências da média e alta capacidade. A

participação, considerando as classes analisadas, é a primeira dimensão a apresentar indícios

132

de construção de accountability, como era de se esperar, pelo tamanho populacional, com as

demais dimensões.

Nesta classe, três municípios (Canoinhas, Concórdia e Rio do Sul) se destacam

alcançando o nível médio e/ou alto em duas dimensões. Contudo, no sumário de ocorrências,

percebe-se ausência de construção de prestação de contas e transparência, e indicativo de

construção de participação. Ainda assim, no conjunto, os portais não se mostram estruturados

para contemplar a accountability, pois nenhum atende todos os requisitos.


500.000 habitantes

A sexta e última classe populacional de observações compreende portais eletrônicos

de câmaras municipais localizadas em municípios com tamanho de 100.001 a 500.000

habitantes, tendo um total de 12 portais analisados. Cabe relembrar que a Câmara Municipal

de Joinville, mesmo estando localizada em um município com mais de 500.000 habitantes, foi

agrupada na classe de 100.001 a 500.000 habitantes. Os portais com os respectivos endereços

eletrônicos e os tamanhos populacionais dos municípios são apresentados na tabela 13.


N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal População 1 Balneário Camboriú <http://www.cambc.sc.gov.br> 108.107 2 Blumenau <http://www.camarablu.sc.gov.br> 309.214 3 Brusque <http://www.camarabrusque.sc.gov.br> 105.495 4 Chapecó <http://www.cmc.sc.gov.br> 183.561 5 Criciúma <http://www.camcri.com.br> 192.236 6 Florianópolis <http://www.cmf.sc.gov.br> 421.203 7 Itajaí <http://www.cvi.sc.gov.br> 183.388 8 Jaraguá do Sul <http://www.cmjs.sc.gov.br> 143.206 9 Joinville <http://www.cvj.sc.gov.br> 515.250 10 Lages <http://www.camaralages.sc.gov.br> 156.737 11 Palhoça <http://www.cmp.sc.gov.br> 137.199 12 São José <http://www.cmsj.sc.gov.br> 210.513


As visitas aos portais e a anotação das informações disponíveis em relação à prestação

de contas foram realizadas no dia 4 de fevereiro de 2011. A ocorrência dos indicadores do

modelo de análise observada é sintetizada na figura 29.

133


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

n. C

ambo

riú

Blu

men

au

Bru

sque

Cha

pecó

Cri

ciúm

a

Flor

ianó

polis

Itaj

aí

Jara

guá

do S

ul

Join

ville

Lag

es

Palh

oça

São

José



x x x x x

x x x


x x x x

Alta


x x x x


A sexta classe populacional parece apresentar a melhor situação da prestação de

contas. Primeiramente, em nenhum dos portais foi identificada uma inexistência de qualquer

tipo de relatório e/ou impossibilidade de sua localização. Por outro lado, a maioria dos portais

apresenta uma divulgação parcial e/ou após o prazo do conjunto de relatórios legais dos

gastos incorridos.

Dos 12 portais analisados, 4 divulgam, além do conjunto de relatórios legais no prazo,

relatórios complementares dos gastos incorridos. Mesmo representando a melhor atuação

dentre os conjuntos de portais analisados, a prestação de contas deveria mostrar-se mais ativa,

já que pelo tamanho populacional, tais câmaras devem possuir melhores condições de

estruturar os portais eletrônicos.

Em relação à transparência, os acessos aos portais foram feitos no dia 1 de fevereiro de


134


Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

n. C

ambo

riú

Blu

men

au

Bru

sque

Cha

pecó

Cri

ciúm

a

Flor

ianó

polis

Itaj

aí

Jara

guá

do S

ul

Join

ville

Lag

es

Palh

oça

São

José

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores

Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções) x x x x x x x x x x x


x x x x x x x x x x x x Baixa

Disponibilização da legislação x x x x x x x x x x x Disponibilização de legislação com possibilidade de download x x Média Vídeos das sessões legislativas x x x x Divulgação das matérias nas fases de tramitação x x x x x x x x x x

Vídeos das sessões legislativas ao vivo x x x

TV Câmara x x x x x x

Alta

Rádio Câmara x Fonte: Dados da pesquisa.

Os indicadores de transparência evidenciados por meio da figura 30 demonstram

avanços se forem comparados com as classes anteriores e/ou com a prestação de contas já

analisadas na atual classe populacional. Não foi identificada inexistência de qualquer tipo de

indicador de transparência das atividades dos vereadores no conjunto de portais eletrônicos.

As notícias sobre as atividades dos vereadores foram observadas em todos os portais.

A disponibilização de legislação foi identificada na maioria dos portais, contudo, apenas dois

portais disponibilizam legislação com possibilidade de download. A divulgação das matérias

nas fases de tramitação também foi identificada na maioria dos portais, o que pode representar

uma preocupação em “transparencializar” os conteúdos das matérias e, possivelmente, receber

sugestões durante as etapas de discussão das mesmas. Além dos indicadores já citados,

destaca-se também a presença da TV Câmara em cinco portais. No entanto, pode-se presumir

que a Rádio Câmara seja mais fácil de implantar, mas ela só está disponível em um único

portal (Lages).

135

Para análise da participação, os acessos aos portais foram feitos no dia 27 de janeiro de



Cap

acid

ade

Indi

cado

res

Bal

n. C

ambo

riú

Blu

men

au

Bru

sque

Cha

pecó

Cri

ciúm

a

Flor

ianó

polis

Itaj

aí

Jara

guá

do S

ul

Join

ville

Lag

es

Palh

oça

São

José


E-mail da câmara x x x x x E-mail de setores da câmara x x x x E-mail do vereador x x x x x x x x x x x

Baixa

Formulário eletrônico x x x x x x x x x x Home page do vereador x Twitter x x x x Vídeo YouTube x x Média Monitoramento das ações dos usuários x x x x x x x

Ouvidoria x x x x x x Alta Indicativo de retorno x x x x x


Assim como na transparência, os avanços também são perceptíveis na participação,

conforme mostra a figura 31. Os portais de câmaras localizadas em municípios de 100.001 a

500.000 habitantes disponibilizam o canal de ouvidoria, identificado em 6 portais e, em 5

portais, foram observados indicativos de retornos às sugestões feitas pelos cidadãos. Ressalta-

se que esse é o grupo que tem mais portais com indicativo de retorno.

O monitoramente das ações dos usuários é feito em um número representativo de

portais. Entretanto, a maior expressão ainda é dos indicadores de baixa capacidade: e-mail do

vereador e formulário eletrônico. Mesmo se mostrando mais ativo em relação às classes

anteriores, a participação está muito aquém de ser verdadeira e de efetivar a interação entre o

cidadão e o ente governamental.


consolidação do nível de capacidade dos portais para cada uma das dimensões (participação,

136

transparência e prestação de contas), conforme os resultados apresentados por meio da figura

32.



1 Balneário Camboriú baixa alta baixa 2 Blumenau baixa baixa baixa 3 Brusque baixa baixa baixa 4 Chapecó alta alta baixa 5 Criciúma alta alta alta 6 Florianópolis alta alta alta 7 Itajaí média baixa baixa 8 Jaraguá do Sul baixa baixa alta 9 Joinville alta alta alta 10 Lages baixa baixa baixa 11 Palhoça alta baixa baixa 12 São José alta alta baixa


A partir do sumário dos níveis de capacidade dos portais para a prestação de contas,

foram identificadas as seguintes ocorrências: nula (0), baixa (8), média (0), alta (4). Percebe-

se que o predomínio, mesmo na classe com o maior tamanho populacional, continua sendo de

portais com baixa capacidade. Nesta classe observa-se, inclusive, o descumprimento da

legislação, considerando que a Lei da Transparência, aprovada em 2009, estabeleceu o prazo

de 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios com mais de

100.000 (cem mil) divulgarem, por meios eletrônicos, relatórios legais que explicitam as

despesas incorridas. A construção da prestação de contas acontece somente nos portais das

Câmaras de Criciúma, Florianópolis, Jaraguá do Sul e Joinville.

Em relação à transparência, foram observadas as ocorrências: nula (0), baixa (6),

média (0), alta (6). O predomínio é de portais com baixa e alta capacidade, sendo que não

foram identificados portais com média capacidade. Apesar do número representativo de

portais com alta capacidade, 50% dos portais não estão estruturados de maneira a promover a

transparência dos atos dos vereadores.

As ocorrências dos níveis de capacidade dos portais para a participação foram: nula

(0), baixa (5), média (1), alta (6). Predominam, nesta dimensão, os portais com alta

capacidade em construir a interação entre o cidadão e os vereadores. Em termos de

ocorrências dos níveis de capacidade, esta dimensão contribui para a criação de condições de

137

accountability a partir dos portais.

Tem-se, pela primeira vez, 2 portais com nível alto nas três dimensões (Criciúma,

Florianópolis, Joinville) e 2 portais com nível alto (Chapecó e São José). No entanto, os

restantes (7) ainda apresentam predominância de baixa capacidade, o que é preocupante

considerando que são os municípios mais avançados e desenvolvidos do Estado.

Em síntese, comparando com o grupo anterior, a situação melhora um pouco mais,

entretanto, ainda há municípios com classificação baixa em todas as dimensões (Blumenau,

Brusque e Lages). Nesta classe populacional, os portais corroboram o pressuposto de que

Câmaras localizadas em municípios com maiores tamanhos populacionais possuem portais

mais estruturados em termos de accountability.

4.2.7 Construindo a accountability por meios dos portais eletrônicos de câmaras

municipais

Considerando o objetivo geral da pesquisa, busca-se, nesta seção, realizar uma síntese

da construção de accountability nas Câmaras Municipais de Santa Catarina, por meio de seus

portais eletrônicos. Para tanto, são ponderadas, primeiramente, as contribuições individuais

das dimensões analisadas: prestação de contas; transparência ; e participação.

4.2.7.1 Contribuições da prestação de contas

As ocorrências dos níveis de capacidade dos portais para a prestação de contas são

sintetizadas na figura 33.

138

Figura 33 – Síntese da prestação de contas nos portais de câmaras municipais de SC

02468

101214161820

Nula Baixa Média Alta


Até 5.000 habitantes

De 5.001 a 10.000habitantes






Como mostra a Figura 33, na síntese das capacidades dos portais há uma concentração

nos níveis nula e baixa, com 50 e 35 ocorrências, respectivamente, no total de 93 portais

pesquisados. Assim, 91,39% dos portais apresentam nula ou baixa capacidade, demonstrando

a nula utilização dos portais, para prestar contas dos gastos incorridos pelos vereadores. O

fato de se estar diante de um Estado que ainda possui características patrimonialistas, ajuda a

explicar a ausência de prestação de contas. Para Akutsu e Pinho (2002), o Estado com

características patrimonialistas não viceja, em seu arranjo político, a ideia de uma cidadania

plena e os agentes públicos se sentem desobrigados a fazer prestação de contas à sociedade.

Na análise por classes populacionais, percebe-se que não há uma evolução na

prestação de contas, à medida que se analisam municípios com maior população. O único

grupo que não apresenta portais com nula capacidade corresponde à classe de 100.001 a

500.000 habitantes, porém, contempla a segunda maior ocorrência de portais com baixa

capacidade. Por outro lado, nas três primeiras classes não foram observados portais com alta

capacidade.

Os achados da pesquisa evidenciam que a prestação de contas nos portais eletrônicos

de Câmaras Municipais não abrange os “componentes essenciais”, que permitem que os entes

responsáveis pelo controle externo e interno acompanhem e fiscalizem aspectos

orçamentários e financeiros (SILVA, 2008). Além disso, não foi observada, nos portais, a

iniciativa pessoal dos vereadores em publicizar os gastos incorridos pelo legislativo. Para

139

Silva (2008), a partir da iniciativa pessoal, o responsável deveria comprovar o uso, o emprego

ou a movimentação dos bens, numerários e valores que lhe foram adjudicados ou confiados.

Entende-se, portanto, que não há construção de accountability por meio da prestação

de contas. Não há, nem mesmo, prestação de contas, pois, conforme Prado (2004), este

processo não deve se restringir a questões legais, mas constituída de uma etapa mais avançada

de análise, em que além de verificar a disponibilidade de informações, verifica a existência de

justificativa das contas apresentadas. Se nem mesmo aquilo que a lei exige é cumprido, é

importante destacar que se está diante de uma realidade em que a prestação de contas não

ocorre nas Câmaras Municipais de Santa Catarina.

4.2.7.2 Contribuições da transparência

As ocorrências dos níveis de capacidade dos portais para a transparência são


Figura 34 – Síntese da transparência nos portais de câmaras municipais de SC

0

5

10

15

20

25


Transparência








Observa-se, a partir da figura 34, uma predominância de portais com baixa capacidade

em promover a transparência, representando 58,06% do conjunto analisado. Na sequência,

aparecem os portais com alta e média capacidade, com 22,58% e 17,20%, respectivamente.

140

Em razão destes índices, entende-se que não há uma busca de transparência pelos vereadores

que, conforme Albuquerque (2006), significa desenvolver e implantar mecanismos, que

permitam à sociedade, ter o conhecimento oportuno e suficiente das ações adotadas pelos

governantes, das políticas implementadas e dos recursos mobilizados, o que não ocorre nos

portais analisados.

Tal processo não evolui com a mudança para classes populacionais maiores. Porém, a

mínima ocorrência de portais com nula capacidade somada às condições de alta capacidade,

que foi o nível com a segunda maior ocorrência, pode indicar que se trata de um processo

ainda em construção.

4.2.7.3 Contribuições da participação

As ocorrências dos níveis de capacidade dos portais para a participação foram


Figura 35 – Síntese da participação nos portais de câmaras municipais de SC

02468

101214161820


Participação








No tocante à participação, a maioria dos portais apresenta baixa capacidade,

correspondendo a 60,22% do conjunto objeto de estudo. Com 22,58% e 12,90% das

ocorrências aparecem, respectivamente, portais com média e alta capacidade. A TIC existe,

141

entretanto, não foram observadas características que pudessem indicar que a interatividade

realmente ocorra.

A participação mostra-se bastante frágil nos portais analisados, sem condições efetivas

de contribuir para a construção da accountability. De certo modo, esses resultados ratificam

investigações anteriores (SANTOS, 1993; PINHO, 2008) que mostram a falta de participação

política como o verdadeiro calcanhar de Aquiles do processo político brasileiro ou, pelo

menos, um dos entraves a esse processo. A despeito dos resultados alcançados, a baixa

capacidade dos portais de promover a participação pode desencadear o que Santos (1993)

observa nos cidadãos brasileiros: apatia ou desmotivação.

As conclusões deste estudo com câmaras municipais do Estado de Santa Catarina

corroboram Cunha e Santos (2005), quando destacam as restrições ao uso dos meios

eletrônicos por parte dos vereadores brasileiros. Conforme a pesquisa de Cunha e Santos

(2005), os vereadores têm correio eletrônico, o endereço é divulgado e consegue-se obtê- lo

facilmente, mas as mensagens recebidas não são respondidas; algumas, jamais chegam a ser

lidas. Esta também é a realidade das Câmaras Municipais de Santa Catarina, em que não há,

nos portais analisados, construção da accountability por meio da participação.

4.2.7.4 Síntese das condições de construção de accountability por meio dos portais

A síntese das contribuições da prestação de contas, transparência e participação na

construção da accountability em Câmaras Municipais, identificadas a partir da análise dos

portais eletrônicos, é evidenciada na Tabela 14.

142

Tabela 14 – Accountability/Síntese das dimensões analisadas

Prestação de Contas Transparência Participação

Classe Populacional

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Até 5.000 habitantes 7 2 0 0 1 1 5 2 1 7 1 0 De 5.001 a 10.000 habitantes 3 4 1 0 1 1 6 0 1 7 0 0 De 10.001 a 20.000 habitantes 19 3 0 0 0 14 3 5 1 12 8 1 De 20.001 a 50.000 habitantes 14 13 0 2 0 22 2 5 1 18 8 2 De 50.001 a 100.000 habitantes 7 5 0 1 0 10 0 3 0 7 3 3 De 100.001 a 500.000 habitantes 0 8 0 4 0 6 0 6 0 5 1 6 Total 50 35 1 7 2 54 16 21 4 56 21 12


A maioria dos portais apresenta nula capacidade em prestar contas e baixa capacidade

para promover transparência e participação, ou seja, não há, no conjunto de portais eletrônicos

observados, condições para a construção de uma efetiva responsabilização contínua dos

governantes pelos atos praticados. Se isolar os níveis Médio e Alto, verifica-se que existem

perspectivas positivas, com exceção da prestação de contas, nas outras categorias há um

desempenho menos ruim, mesmo predominando o nível Baixo.

Os resultados demonstram ainda indicativos de que os portais eletrônicos funcionam

como murais eletrônicos, existem porque devem existir, sem promover incentivos ao

exercício da democracia local. É necessário lembrar que este movimento depende, também,

da organização e pressão da sociedade civil, aspecto que este estudo não pesquisou

empiricamente. A representação gráfica da síntese realizada é apresentada por meio da figura

36.

143


0

5

10

15

20

25

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Nul

a

Bai

xa

Méd

ia

Alta

Prestação deContas

Transparência Participação








Os dados da figura 36 não ratificam o pressuposto inicial de que quanto maior o

tamanho populacional dos municípios, maiores condições (financeiras, recursos humanos)

possuem as câmaras de construir portais mais desenvolvidos, contemplando, inclusive, o

quesito da accountability. O avanço para municípios com maior tamanho populacional não

garante um avanço nos níveis de capacidade dos portais para as dimensões da accountability.

A partir da síntese das dimensões analisadas, elaborou-se um ranking dos portais

eletrônicos das câmaras municipais de Santa Catarina em termos de accountability,

apresentado na figura 37.

144

Figura 37 – Ranking dos portais

Grupo Câmara Municipal Participação Transparência Prestação de contas 1 Criciúma alta alta alta 1 Florianópolis alta alta alta 1 Joinville alta alta alta 2 Canoinhas alta alta baixa 2 Chapecó alta alta baixa 2 Rio do Sul baixa alta alta 2 São José alta alta baixa 2 Timbó baixa alta alta 3 Xanxerê alta alta nula 4 Capinzal média baixa alta 4 Concórdia média alta baixa 4 Papanduva média alta baixa 5 Dionísio Cerqueira média alta nula 5 Itaiópolis média alta nula 5 Taió média alta nula 6 Balneário Camboriú baixa alta baixa 6 Jaraguá do Sul baixa baixa alta 6 Laguna baixa baixa alta 6 Palhoça alta baixa baixa 6 Porto União baixa alta baixa 6 São Miguel do Oeste alta baixa baixa 7 Caçador alta baixa nula 7 Campos Novos baixa alta nula 7 Imaruí baixa alta nula 7 Indaial alta baixa nula 7 Jupiá baixa alta nula 7 Pinhalzinho alta baixa nula 7 Turvo baixa alta nula 8 Novo Horizonte nula alta nula 9 Agronômica média média baixa 9 Barra Velha média média baixa 9 Irani baixa média média 10 Morro da Fumaça média média nula 11 Água Doce baixa média baixa 11 Anchieta baixa média baixa 11 Gaspar média baixa baixa 11 Itajaí média baixa baixa 11 Itapema média baixa baixa 11 Massaranduba média baixa baixa 11 Urussanga baixa média baixa 12 Biguaçu média baixa nula 12 Ermo baixa média nula 12 Galvão baixa média nula 12 Imbituba média baixa nula 12 Iomerê baixa média nula 12 Lebon Régis média baixa nula 12 Maravilha média baixa nula

12 Palmitos média baixa nula 12 Passo de Torres baixa média nula 12 Pouso Redondo baixa média nula 12 São Bernardino baixa média nula 12 Schoroeder média baixa nula 12 Tijucas média baixa nula 12 Tromb udo Central baixa média nula 12 Xaxim média baixa nula

I

145


A figura 37, que decorre dos resultados da pesquisa empírica, mostra, com

pouquíssimas exceções (Criciúma, Florianópolis, Joinville, Canoinhas, Chapecó, Rio do Sul,

São José, Timbó e Xanxerê), evidências de que os portais eletrônicos não são utilizados como

tecnologia de promoção da accountability. Mesmo assim, vale notar que fora as 3 primeiras,

as demais, mesmo atingindo 2 capacidades Alta, ainda convivem com uma capacidade

negativa (Nula ou Baixa). Os casos considerados críticos, do ponto de vista da construção da

accountability, estão no grupo 15.

Nesta parte discorreu-se sobre a classificação dos municípios em níveis, de acordo

com a observação empírica dos portais, tirando desta análise, os resultados apresentados.

Parece, no entanto, necessário recorrer a outros ângulos para entender mais profundamente a

temática em tela. Assim, a questão colocada por Teixeira (2004), de que o fato de o vereador,

geralmente, ter uma maior concentração de votos num distrito onde ele provavelmente reside,

14 Joaçaba baixa baixa baixa 14 Lages baixa baixa baixa 14 Orleans baixa baixa baixa 14 Penha baixa baixa baixa 14 Rio Negrinho baixa baixa baixa 14 São Martinho baixa baixa baixa 14 Videira baixa baixa baixa 15 Araquari baixa baixa nula 15 Balneário de Piçarras baixa baixa nula 15 Bombinhas baixa baixa nula 15 Camboriú baixa baixa nula 15 Campo Alegre baixa baixa nula 15 Corupá baixa baixa nula 15 Faxinal de Guedes baixa baixa nula 15 Fraiburgo baixa baixa nula 15 Guaramirim baixa baixa nula 15 Ituporanga baixa baixa nula 15 Mafra baixa baixa nula 15 Nova Veneza baixa baixa nula 15 Pomerode baixa baixa nula 15 São Bento do Sul baixa baixa nula 15 São Francisco do Sul baixa baixa nula 15 São Lourenço do Oeste nula baixa baixa 15 Seara baixa baixa nula 15 Siderópolis baixa baixa nula 15 Sombrio baixa baixa nula 15 Tubarão baixa baixa Nula 15 Bom Retiro baixa nula Baixa 15 Lacerdópolis baixa nula Nula

146

aproxima-o ainda mais do seu eleitorado e coloca-o frente a necessidade de responder com

maior rapidez e eficiência, as demandas apresentadas pelos seus eleitores, contribuindo para a

dispensa de meios digitais por parte do vereador, já que ele se encontra com o eleitor/cidadão

no bar, na venda, na praça, na Igreja, para não mencionar o fato de os eleitores/cidadãos não

terem acesso digital. Esse raciocínio/argumento é válido para aquelas cidades pequenas do

interior, já não se observando em cidades médias e grandes, pois mesmo vivendo no mesmo

bairro, as relações já são mais anônimas, impessoais. Este tipo de consideração redefine os

limites e alcances do que se entende por sociedade digital. Em municípios menores, esta não

chegou, não por limitações tecnológicas, mas sim, porque não se faria necessária.

Há, portanto, uma ausência de construção de accountability, visto que os portais

eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina são, atualmente, instrumentos

com nula ou baixa capacidade, servindo, na sua maioria, como murais eletrônicos. Para Pinho

(2008), os governos ainda não teriam condições de incorporar toda uma nova cultura de

utilização das TICs, ou seja, não estariam devidamente preparados para esse novo período, e

isso, talvez, esteja ainda em construção.

Conforme já exposto na Metodologia, além da observação direta nos portais, foram

coletados dados por meio de questionários. Como resultado dos dados coletados nos

questionários, tem-se a percepção dos Presidentes dos legislativos acerca do uso dos portais

para construção da prestação de contas, transparência e participação, apresentada na próxima

seção.

4.3 PERCEPÇÕES DOS PRESIDENTES DE CÂMARAS MUNICIPAIS

Como não se procedeu a uma pesquisa direta, trabalhando apenas com a consulta ao

que os portais mostravam, julgou-se oportuno auscultar os Presidentes das Câmaras para

ouvir suas opiniões sobre o desempenho dos portais, mesmo por uma consulta eletrônica.

Assim, para identificar a percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais de Santa Catarina

foi utilizado um questionário com perguntas abertas e fechadas. O questionário foi enviado

por correio eletrônico, no mês de julho de 2011. O nome e o endereço eletrônico dos

Presidentes foram obtidos com base em informações disponibilizadas nos sites das Câmaras.

O questionário foi direcionado aos Presidentes, por supor que representem a Câmara e que

tenham mais conhecimentos sobre seu funcionamento, bem como dos portais eletrônicos.

147

Dos 93 questionários enviados, obteve-se um retorno do instrumento de pesquisa

respondido de 22 Câmaras, representando 23,66% da população, que se constitui na amostra

por acessibilidade pesquisada. Para Marconi e Lakatos (2002), em média, os questionários

expedidos pelo pesquisador alcançam 25% de retorno. Portanto, o resultado auferido

encontra-se muito próximo da expectativa normal de respostas. Cabe ressaltar que a opção

pelo questionário deve-se a quantidade e a dispersão geográfica dos municípios, em que as

câmaras com portais eletrônicos estão localizadas, o que inviabilizou o uso de entrevistas. As

câmaras municipais que compõem a amostra confirmam a dispersão geográfica.

A identificação das Câmaras, cujos Presidentes participaram da pesquisa, com os

respectivos endereços eletrônicos e tamanhos populacionais, é apresentada na tabela 15:

Tabela 15 – Câmaras municipais com respectivos endereços dos portais eletrônicos

No Câmaras Municipais Endereços dos Portais População 1 Câmara Municipal de Água Doce <http://www.cvaguadoce.sc.gov.br> 6.960 2 Câmara Municipal de Anchieta <http://www.cvanchieta.sc.gov.br> 6.378 3 Câmara Municipal de Balneário Camboriú <http://www.cambc.sc.gov.br> 108.107 4 Câmara Municipal de Blumenau <http://www.camarablu.sc.gov.br> 309.214 5 Câmara Municipal de Brusque <http://www.camarabrusque.sc.gov.br> 105.495 6 Câmara Municipal de Chapecó <http://www.cmc.sc.gov.br> 183.561 7 Câmara Municipal de Concórdia <http://www.cvc.sc.gov.br> 68.627 8 Câmara Municipal de Florianópolis <http://www.cmf.sc.gov.br> 421.203 9 Câmara Municipal de Gaspar <http://www.camaragaspar.sc.gov.br> 57.958 10 Câmara Municipal de Içara <http://www.camaraicara.sc.gov.br> 58.859 11 Câmara Municipal de Imbituba <http://www.cmi.sc.gov.br> 40.200 12 Câmara Municipal de Iomerê <http://www.cviomere.sc.gov.br> 2.743 13 Câmara Municipal de Joinville <http://www.cvj.sc.gov.br> 515.250 14 Câmara Municipal de Laguna <http://www.camaradelaguna.sc.gov.br> 51.554 15 Câmara Municipal de Morro da Fumaça <http://www.camaramf.hpg.com.br> 16.126 16 Câmara Municipal de Nova Veneza <http://www.cvnv.sc.gov.br> 13.316 17 Câmara Municipal de Pinhalzinho <http://www.cvpinhalzinho.sc.gov.br> 16.335 18 Câmara Municipal de Pomerode <http://www.cmpomerode.sc.gov.br> 27.772 19 Câmara Municipal de São Bento do Sul <http://www.cmsbs.sc.gov.br> 74.797 20 Câmara Municipal de Taió <http://www.camarataio.sc.gov.br> 17.265 21 Câmara Municipal de Timbó <http://www.camaratimbo.sc.gov.br> 36.817 22 Câmara Municipal de Tubarão <http://www.camaratubarao.sc.gov.br> 97.281


Do total de Câmaras participantes, 54,55% estão localizadas em municípios com mais

de 50.000 habitantes, enquanto 45,45% localizam-se em municípios com menos de 50.000

habitantes. Observa-se que 14,70% das Câmaras que possuem portal eletrônico e que estão

localizadas em municípios com menos de 50.000 habitantes, retornaram o instrumento de

pesquisa respondido. Em municípios com mais de 50.000 habitantes, o retorno foi de 48,00%,

confirmando a expectativa que municípios maiores seriam mais respondentes.

148

A análise dos dados coletados em campo deu-se por meio da abordagem quantitativa.

Para tanto, primeiramente as respostas às perguntas do questionário foram digitadas em

planilha eletrônica. Na sequência, utilizou-se a estatística descritiva para organizar, resumir e

apresentar os dados estatísticos. A percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais sobre a

prestação de contas por meio dos portais eletrônicos é sintetizada na tabela 16.

Tabela 16 – Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre a prestação de contas por meio dos portais eletrônicos

Questões Respostas % muito importante 86,36% importante 13,64% pouco importante 0,00%

1) A utilização do site na prestação de contas é:

não é importante 0,00% Total da questão 100,00%

em razão da exigência legal 13,64% porque acreditamos que a prestação de contas é um valor fundamental

45,45%

alguns relatórios são disponibilizados em razão da exigência legal, outros são disponibilizados porque acreditamos que a prestação de contas é um valor fundamental

27,27%

2) A prestação de contas ocorre no site:

não há prestação de contas por meio do site 13,64% Total da questão 100,00%

no prazo exigido pela legislação 77,27% após o prazo limite exigido pela legislação 0,00%

3) Os relatórios legais são divulgados no site:

não há divulgação no site de relatórios legais 22,73% Total da questão 100,00%

mensalmente 46,43% semestralmente 14,29% anualmente 10,70% outra periodicidade 14,29%

4) A disponibilização no site de relatórios que explicam os gastos da câmara e que não são exigidos pela legislação ocorre:

não há divulgação no site deste tipo de relatório 14,29% Total da questão 100,00%

Sim 95,45% 5) Os relatórios divulgados no site são de fácil entendimento? Não 4,55% Total da questão 100,00%

Sim 68,18% 6) A prestação de contas realizada no site da câmara municipal é suficiente?

Não 31,82%

Total da questão 100,00% Fonte: Dados da pesquisa.

O conjunto de respostas indica que os Presidentes atribuem importância para a

prestação de contas por meio do portal. Entre os sujeitos da pesquisa, 86,36% responderam

ser muito importante e 13,64% importante. Dentre os fatores que motivam a ocorrência da

prestação de contas, a alternativa mais citada foi “porque acreditamos que a prestação de

contas é um valor fundamental”. Além disso, a questão legal também motiva tal processo.

149

Em relação aos relatórios legais, 77,27%, destacaram que a divulgação no site ocorre

no prazo exigido pela legislação. Segundos os respondentes, alguns portais divulgam também,

relatórios que explicam os gastos da câmara e que não são exigidos pela legislação, sendo que

46,43% efetuam as divulgações mensalmente.

Para que a prestação de contas possa efetivar sua razão de ser, torna-se necessário que

os relatórios divulgados sejam de fácil entendimento pelos cidadãos. Para 95,45% dos

respondentes, os relatórios divulgados no site são de fácil entendimento, o que inclui

relatórios legais e relatórios que explicam os gastos incorridos e que não são exigidos pela

legislação. Essa é a percepção dos Presidentes. Como a pesquisa não investigou a

compreensão da sociedade civil, fica difícil afirmar algum contraditório. No entanto, 31,82%

dos respondentes acreditam que a prestação de contas, atualmente realizada por meio do site

da câmara municipal não é suficiente, podendo ser aperfeiçoada.

Recorre-se, na sequência, aos indicadores identificados nos portais para as Câmaras,

cujos Presidentes responderam o questionário, conforme figura 38.

Figura 38 – Prestação de contas nas Câmaras participantes do questionário

No Câmara Municipal Prestação de contas 1 Água Doce Baixa 2 Anchieta Baixa 3 Balneário Camboriú Baixa 4 Blumenau Baixa 5 Brusque Baixa 6 Chapecó Baixa 7 Concórdia Baixa 8 Florianópolis Alta 9 Gaspar Baixa 10 Içara Baixa 11 Imbituba Nula 12 Iomerê Nula 13 Joinville Alta 14 Laguna Alta 15 Morro da Fumaça Nula 16 Nova Veneza Nula 17 Pinhalzinho Nula 18 Pomerode Nula 19 São Bento do Sul Nula 20 Taió Nula 21 Timbó alta 22 Tubarão nula


Mesmo a percepção dos Presidentes indicando que a prestação de contas por meio do

portal é positiva, observa-se algumas contradições entre as respostas aos questionários e

aquilo que foi identificado no portal. Dos 22 respondentes, 13,64% indicaram que não há

150

prestação de contas nos portais eletrônicos. Contudo, se considerar a prestação de contas

realizada (figura 38), esse percentual é de 40,90%, pois 9 portais possuem nula capacidade em

realizar a prestação de contas, ou seja, há uma inexistência de qualquer tipo de Relatório e/ou

impossibilidade de sua localização no portal. Os presidentes dessas câmaras entendem que a

prestação de contas ocorre, mas efetivamente ela não acontece em maior número de casos do

que os percebidos pelos presidentes. Notou-se, assim, que existe uma defasagem entre os

resultados auferidos pelo Modelo de Análise desta pesquisa e a percepção dos presidentes das

Câmaras, que visualizam uma situação muito mais positiva do que efetivamente ela é. Isso

pode demonstrar um, diga-se, espírito "corporativista", de defesa de sua instituição ou uma

incapacidade de perceber a insuficiência dos demonstrativos.

Em se tratando de relatórios legais, 77,27% acreditam que a divulgação no site ocorre

no prazo exigido pela legislação. Porém, pela prestação de contas realizada, apenas 18,18%

efetuam tal divulgação, que corresponde aos portais que indicaram uma alta capacidade.

Considerando os níveis de capacidade observados na figura 38, a contradição parece existir

também em relação aos percentua is obtidos nas perguntas 4, 5 e 6 da tabela 17. Os presidentes

afirmam que a divulgação dos relatórios acontece no prazo e que tais relatórios são suficientes

na prestação de contas, todavia essa também não é a realidade observada em maior número de

casos do que os percebidos pelos presidentes.

A percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais sobre a transparência por meio

dos portais eletrônicos é sintetizada na tabela 17.

Tabela 17 – Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre a transparência por meio dos portais eletrônicos

Questões Respostas % muito importante 100,00% importante 0,00% pouco importante 0,00%

7) A utilização do site na transparência das atividades dos vereadores é:


Sim 86,36% 8) As atividades desenvolvidas pelos vereadores são divulgadas no site de maneira transparente? Não 13,64% Total da questão 100,00%

Sim 90,91% 9) A linguagem utilizada para divulgar no site as atividades dos vereadores é de fácil entendimento? Não 9,09% Total da questão 100,00%

Sim 63,64% 10) A transparência das atividades dos vereadores no site da câmara municipal é suficiente? Não 36,36% Total da questão 100,00%


151

Todos os 22 Presidentes que participaram da pesquisa acreditam que a utilização do

site na transparência das atividades dos vereadores é muito importante. Entretanto, 13,64%

não utilizam o site para divulgar, de maneira transparente, as atividades desenvolvidas.

Assim como questionados acerca da prestação de contas, perguntou-se aos Presidentes

se a linguagem utilizada para divulgar, no site, as atividades dos vereadores é de fácil

entendimento. A maioria, 90,91%, acredita que a linguagem é de fácil entendimento. Da

mesma forma, perguntou-se também se a utilização do site, atualmente, na transparência das

atividades dos parlamentares é suficiente, sendo que 63,64% acreditam que sim, e 36,36%

entendem que a transparência pode ser aperfeiçoada.

Aparentemente, a dimensão transparência recebeu uma percepção semelhante à

dimensão prestação de contas no conjunto de respostas dadas pelos Presidentes das Câmaras

analisadas. Da mesma forma, fez-se um comparativo com os níveis de capacidade atribuídos a

partir da observação nos portais, conforme figura 39.

Figura 39 – Transparência nas Câmaras participantes do questionário

No Câmara Municipal Transparência 1 Água Doce média 2 Anchieta média 3 Balneário Camboriú alta 4 Blumenau baixa 5 Brusque baixa 6 Chapecó alta 7 Concórdia alta 8 Florianópolis alta 9 Gaspar baixa 10 Içara baixa 11 Imbituba baixa 12 Iomerê média 13 Joinville alta 14 Laguna baixa 15 Morro da Fumaça média 16 Nova Veneza baixa 17 Pinhalzinho baixa 18 Pomerode baixa 19 São Bento do Sul baixa 20 Taió alta 21 Timbó alta 22 Tubarão baixa


Para 86,36% dos Presidentes, as atividades desenvolvidas pelos vereadores são

divulgadas no site de maneira transparente. Entretanto, essa não é a realidade demonstrada na

figura 39. De acordo com a observação nos portais, 50,00% das Câmaras que participaram

respondendo o questionário possuem baixa capacidade em construir condições para a

152

transparência indicando, assim, que existe uma defasagem entre o que mostram os dados

coletados através do Modelo de Análise e a percepção dos Presidentes das câmaras

analisadas. Novamente, conforme argumentado anteriormente, pode ser uma percepção

defensiva por parte desses presidentes, diga-se, vereadores também.

Da mesma forma, parecem fragilizadas as respostas fornecidas às duas perguntas

seguintes. A maioria dos parlamentares acredita que a linguagem utilizada para realizar a

divulgação é adequada, além de entenderem que a transparência das atividades dos vereadores

no site da câmara municipal é suficiente. Ainda que este trabalho não tenha enveredado por

esta temática, é possível especular que, talvez, os presidentes consultados entendam que a

linguagem seja compreensível, pois lidam com isso todo o dia e, assim, lhes parece fácil, mas

isto não seria assim percebido pelo cidadão comum. Assim, os percentuais obtidos para estas

duas perguntas (90,91% entendem que a linguagem utilizada é de fácil entendimento e

63,64% acreditam que a transparência realizada no site da câmara municipal é suficiente) não

possuem equivalência nos dados obtidos, a partir da observação nos portais.

A percepção dos Presidentes de Câmaras Municipais sobre a participação por meio

dos portais eletrônicos é apresentada na tabela 18.

Tabela 18 – Percepção dos Presidentes de Câmaras sobre a participação por meio dos portais

eletrônicos Questões Respostas %

muito importante 90,91% importante 9,09% pouco importante 0,00%

11) O uso do site da câmara municipal enquanto canal de participação dos cidadãos é:


Sim 81,82% 12) Os canais de participação no site são de fácil entendimento para a população? Não 18,18% Total da questão 100,00%

Sim 59,09% 13) O cidadão pode opinar através do site durante a tramitação das matérias? Não 40,91% Total da questão 100,00%

relações presenciais 95,45% 14) A participação popular funciona melhor na base das: site 4,55% Total da questão 100,00%


Conforme observado na tabela 18, solicitou-se a opinião dos Presidentes sobre o uso

do site enquanto canal de participação dos cidadãos. Apontaram como muito importante o uso

do site para este fim, 90,91% das indicações. Dos sujeitos da pesquisa, 81,82% responderam

que os canais de participação no site são de fácil entendimento para a população e 18,18%

153

responderam que os canais não são de fácil entendimento.

Para 59,09% dos respondentes, o cidadão pode opinar através do site durante a

tramitação das diferentes matérias. Contudo, 40,91% afirmam que não há possibilidade de

participação dos cidadãos, por meio do site, durante o processo de tramitação. Mesmo com

toda a tecnologia da informação e comunicação à disposição do processo democrático,

95,45% acreditam que a participação popular funciona melhor na base das relações pessoais, e

não por meio do site.

O nível de capacidade dos portais para promover a participação nas Câmaras cujos

Presidentes responderam o questionário é apresentado na figura 40.

Figura 40 – Participação nas Câmaras cujos Presidentes responderam o questionário

No Câmara Municipal Participação 1 Água Doce baixa 2 Anchieta baixa 3 Balneário Camboriú baixa 4 Blumenau baixa 5 Brusque baixa 6 Chapecó alta 7 Concórdia média 8 Florianópolis alta 9 Gaspar média 10 Içara baixa 11 Imbituba média 12 Iomerê baixa 13 Joinville alta 14 Laguna baixa 15 Morro da Fumaça média 16 Nova Veneza baixa 17 Pinhalzinho alta 18 Pomerode baixa 19 São Bento do Sul baixa 20 Taió média 21 Timbó baixa 22 Tubarão baixa


Mesmo a maioria dos respondentes entendendo que o uso do portal da câmara

municipal enquanto canal de participação dos cidadãos é muito importante, em 59,09% dos

portais não foram observadas condições para que ocorra uma efetiva participação, haja vista

que dos 22, 13 foram classificados com baixa capacidade.

Quanto à tramitação das matérias, 59,09% dos respondentes afirmaram que o cidadão

pode opinar através do portal. Contudo, constatou-se por meio da análise direta dos portais,

que 54,54% das câmaras não divulgam as matérias nas fases de tramitação. Neste sentido, não

há como o cidadão participar (opinar) se não há transparência das ações (divulgação das

154

matérias durante a tramitação).

No comparativo da participação com base nas relações presenciais ou por meio do

site, a maioria dos Presidentes entende que a participação funciona melhor, a partir das

relações presenciais. Isso pode ajudar a explicar a ausência dos meios digitais para promover

a participação.

Algumas contradições foram percebidas quando comparou-se as respostas dos

Presidentes dos legislativos com os dados obtidos na observação direta dos portais, em

relação a prestação de contas, transparênc ia e participação. Inclusive, fica a dúvida se

realmente alguns dos Presidentes tem conhecimento da estrutura dos portais, dadas as

divergências encontradas. Há uma percepção de que o uso dos meios digitais para promoção

destas dimensões é importante, todavia, a construção efetiva de condições da accountability

não acontece na maioria dos portais eletrônicos investigados.

Contudo, sabe-se que o uso de questionários na coleta de dados apresenta algumas

limitações. Para Couper (2000), a coleta de dados por meio de questionário pode apresentar

desvios entre as respostas obtidas e os valores reais do respondente que estão sendo medidos

na questão. Erros na coleta dos dados através de questionários autopreenchidos surgem do

lado do respondente (falta de motivação, problemas de compreensão, distorção deliberada

etc.) ou do instrumento em si (texto de difícil entendimento, desenho inadequado, falhas

técnicas etc.).

Neste sentido, entende-se que a falta de correspondência entre o otimismo das

respostas dos Presidentes de Câmaras Municipais e os dados obtidos, a partir da observação

direta nos portais, pode ter sido influenciada pela forma como o questionário foi construído,

ou seja, a maneira como o questionário foi elaborado pode ter levado os Presidentes a não

exercerem o juízo crítico. A figura 41 sintetiza a apresentação dos resultados da pesquisa

empírica.

155

Figura 41 – Apresentação dos resultados da pesquisa empírica


No diagnóstico dos municípios de Santa Catarina, identificou-se a configuração de um

Estado formado por pequenos e micromunicípios, sem grandes concentrações populacionais.

O Estado ocupa posições de destaque, tanto no PIB a preços correntes quanto no PIB per

capita e, em relação ao IDHM, posiciona-se entre as regiões consideradas de alto

desenvolvimento humano.

A observação dos portais mantidos pelas câmaras municipais do Estado com esta

configuração mostrou, com pouquíssimas exceções, a ausência de construção de prestação de

contas, transparência e participação. Há, portanto, evidências de que os portais eletrônicos não

são utilizados como tecnologia de promoção da accountability.

DIAGNÓSTICO DOS MUNICÍPIOS DE SC

Tamanho populacional

Partidos políticos

PIB

IDHM

Prestação de contas

Transparência

Participação

ANÁLISE DOS PORTAIS ELETRÔNICOS

Prestação de contas

Transparência

Participação

PERCEPÇÃO DOS PRESIDENTES

CONSTRUÇÃO DA ACCOUNTABILITY NOS PORTAIS ELETRÔNICOS DE CÂMARAS MUNICIPAIS

156

Já a percepção dos Presidentes de algumas câmaras municipais demonstra uma visão

otimista acerca do uso dos portais para promover a construção destas dimensões. Entretanto,

são percebidas contradições entre o conjunto de observações nos portais e a síntese da

percepção dos presidentes. Assim, no Estado de Santa Catarina, tal como diagnosticado, não

há, de maneira geral, construção de accountability nos portais eletrônicos de câmaras

municipais.

157

5 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Neste capítulo são apresentadas as conclusões sobre o estudo realizado, decorrentes do

atendimento aos objetivos geral e específicos. Apresentam-se, também, recomendações para

trabalhos futuros, visando dar continuidade ao tema de pesquisa.

5.1 CONCLUSÕES

A presente pesquisa teve como objetivo geral investigar a capacidade dos portais

eletrônicos de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina para a construção de

accountability. O objetivo geral baseou-se em três objetivos específicos, elaborados a partir

de dimensões da accountability: prestação de contas; transparência; e participação. Tais

dimensões foram extraídas do Modelo de Análise construído com base em pesquisas na área

de portais (DINIZ, 2000; AKUTSU; PINHO, 2002; MORAES, 2004; PRADO, 2004,

PINHO, 2008) e em elementos empíricos.

O primeiro objetivo específico consistiu em verificar a prestação de contas das

Câmaras Municipais por meio dos portais eletrônicos. Dos 93 portais analisados, 85

apresentaram capacidade nula ou baixa em possibilitar a construção de prestação de contas,

correspondendo a 91,39% do universo pesquisado. Esses dados demonstram a quase

inexistência de utilização dos portais para prestar contas dos gastos incorridos pelos

vereadores. Nem mesmo a exigência da legislação é cumprida, visto que muitas das câmaras

pesquisadas estão enquadradas na Lei de Transparência (2009), que exige dos entes da

Federação, incluindo o legislativo local, a disponibilização, a qualquer pessoa física ou

jurídica, de informações referentes às despesas incorridas e as receita auferidas. Na

observação dos indicadores do Modelo de Análise para a prestação de contas,

percebe-se que na maioria dos portais há uma inexistência de qualquer tipo de

demonstrativo e/ou impossibilidade de sua localização ou, então, os demonstrativos

são divulgados parcialmente e/ou fora do prazo legal. A ausência de divulgação de

relatórios simplificados dificulta o entendimento e a acessibilidade às informações

que procuram explicar a gestão dos recursos públicos empreendida.

158

A predominância é de portais com capacidade nula em prestar contas nas câmaras

municipais localizadas em municípios com até 5.000 habitantes. No grupo de câmaras dos

municípios de 5.001 a 10.000 habitantes ainda predominam portais com capacidades baixa e

nula, evidenciando um inexpressivo avanço em relação à classe anterior. Permanece, portanto,

a dificuldade e/ou impossibilidade em criar condições para construção da accountability por

meio da prestação de contas. Percebe-se que é nula a capacidade de prestação de contas dos

portais eletrônicos de câmaras localizadas em municípios de 10.001 a 20.000 habitantes,

mostrando uma involução em relação aos dois grupos anteriores e, talvez, permitindo concluir

que não há automatismo em quanto maior a população maior a condição de prestar contas. Na

classe de 20.001 a 50.000 habitantes, se destacam os portais com capacidade nula e baixa,

respectivamente. Pelo tamanho populacional, era de se esperar portais mais estruturados em

termos de prestação de contas. A quase ausência de prestação de contas nos portais de

câmaras localizadas em municípios de 50.001 a 100.000 habitantes revela o descaso,

intencional ou não, do legislativo municipal com o processo de construção de accountability,

onde haveria uma expectativa de se encontrar portais mais avançados e desenvolvidos. Na

última classe, de 100.001 a 500.000 habitantes, mesmo tendo o maior tamanho populacional,

predominam portais com capacidade baixa. Nesta classe observa-se, inclusive, o

descumprimento da legislação, considerando que a Lei da Transparência, aprovada em 2009,

estabeleceu o prazo de 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os

municípios com mais de 100.000 habitantes divulgarem, por meios eletrônicos, relatórios

legais que explicitam as despesas incorridas. O cumprimento da Lei e a respectiva construção

da prestação de contas acontecem somente nos portais das Câmaras de Criciúma,

Florianópolis, Jaraguá do Sul e Joinville, todos da última classe populacional.

Percebe-se que o legislativo local não está dispensando importância a essa dimensão

da accountability. Ainda que a prestação de contas, segundo Prado (2004), não deva se

restringir a questões legais, e a divulgação de relatórios, quando ocorre, caracteriza-se pela

divulgação parcial e/ou fora do prazo legal. Se nem mesmo a Lei é atendida, há poucas

expectativas de que os parlamentares possam publicizar relatórios simplificados,

fora das regras legais, cuja linguagem seja inteligível aos cidadãos. Por outro lado,

deve ser ponderado, que a Lei ainda é recente e que a adequação a esta pode levar

algum tempo. No entanto, é importante contra-argumentar que esta adequação não

deve ser difícil, do ponto de vista técnico. O problema da não adequação e do não

efetivo atendimento à Lei pode ser explicado mais por componentes políticos

históricos e de cultura política do que técnicos.

159

Assim, nunca é demais lembrar que a construção de portais eletrônicos e o

conteúdo que eles apresentam também dependem da vontade dos atores que

representam a instituição, os vereadores no caso do legislativo municipal, que ainda

não cultivam o espírito da accountability, de um efetivo desnudamento frente à

sociedade civil. Além disso, em uma sociedade civil pouco exigente e incapaz de

exercer pressão sobre seus dirigentes, sobre a classe política, não se pode esperar,

em geral, muito mais do que a precária prestação de contas encontrada na pesquisa

empírica, pois as instituições se sentem desobrigadas de incentivar o exercício da

accountability.

No segundo objetivo específico buscou-se verificar nos portais eletrônicos ações que

possam evidenciar transparência por parte das Câmaras Municipais. Apesar de a

transparência parecer mais ativa que a dimensão prestação de contas, no conjunto de portais

eletrônicos, há uma predominância de portais com indicadores de baixa capacidade,

representando 58,06% do conjunto analisado.

A predominância de portais com média capacidade de transparência, em municípios

com até 5.000 habitantes, mostra que a construção da transparência pode ser mais favorável

quando comparada às condições da prestação de contas, pois não só apresentam capacidade

média, a maioria, como também contemplam portais com capacidade alta. Contudo, não dá

para afirmar se as atividades dos vereadores são realmente “transparencializadas” ou se as

matérias são editadas antes de serem veiculadas. Na classe de 5.001 a 10.000 habitantes

mantém-se a predominância de portais com capacidade média de transparência, apesar do

retrocesso percebido em relação à classe anterior, visto que não foram identificados portais

com capacidade alta. Da mesma forma, a transparência também se mantém mais ativa que a

prestação de contas. Na classe 10.001 a 20.000 habitantes percebe-se que a predominância é

de portais com capacidade baixa, embora alguns avanços sejam percebidos, principalmente,

pela presença de indicadores de capacidade alta. Comparando ao grupo anterior, na classe

20.001 a 50.000 habitantes permanece a predominância de portais com capacidade baixa, bem

como um número reduzido de portais com capacidade alta e média. Não há, portanto,

transparência dos atos dos legisladores locais e/ou condições para sua construção. O

predomínio de portais com capacidade baixa no grupo de 50.001 a 100.000 habitantes mostra

que não há descaso e/ou falta de vontade política, apenas em veicular informações acerca dos

gastos incorridos, mas também, em tornar mais transparente as atividades realizadas pelos

vereadores. Na última classe se sobressaem os portais com capacidade baixa e alta, sendo que

não foram identificados portais com capacidade média.

160

Cabe ressaltar que a ocorrência mínima de portais com nula capacidade somada às

condições de alta capacidade, que foi o nível com a segunda maior ocorrência, pode indicar

que se está diante de um processo ainda em construção, com possibilidades de se apresentar

mais aperfeiçoado em um futuro próximo. Contudo, em relação ao estágio atual, pode-se

concluir que não há, de uma maneira geral, construção de accountability por meio da

transparência.

No terceiro objetivo específico procurou-se verificar as possibilidades criadas nos

portais eletrônicos das Câmaras Municipais para participação popular. A maioria dos

indicadores observados nos portais concentra-se no extrato baixa capacidade, correspondendo

a 60,22% do conjunto objeto de estudo. Os canais existentes constituem-se basicamente de

formulários eletrônicos.

No conjunto de municípios com até 5.000 habitantes, se sobressaem os portais com

capacidade baixa, mostrando a precariedade na construção desta dimensão. Não há, de fato,

predisposição a participação por meio dos portais, mesmo existindo tecnologia capaz de

potencializá- la. Também se destacam no grupo de 5.001 a 10.000 habitantes, portais com

capacidade baixa, ou seja, não há, neste grupo de câmaras municipais, portais eletrônicos que

permitam uma predisposição à participação da sociedade civil. Na classe de 10.001 a 20.000

habitantes predominam, primeiramente, portais com capacidade baixa e, na sequência, portais

com capacidade média. Mesmo este grupo mostrando avanços em relação aos dois anteriores,

em razão do número de portais com média capacidade, a realidade ainda é de portais sem

condições para que se efetive a participação dos cidadãos nos trabalhos do legislativo

municipal. No grupo de 20.001 a 50.000 habitantes voltam a ter destaque os portais com

capacidade baixa, sem muitas expectativas para o exercício da participação, bem como de

contribuições efetivas à construção da accountability. Apesar do predomínio de portais com

capacidade baixa na classe de 50.001 a 100.000 habitantes, a transparência apresenta-se mais

ativa quando somadas as ocorrências da capacidade média e alta. Na última classe

predominam os portais com capacidade alta em construir a interação entre o cidadão e os

vereadores. Em termos de ocorrências dos níveis de capacidade, a participação, neste grupo

populacional, contribui para a criação de condições de accountability a partir dos portais.

A tecnologia existe, mas não é utilizada com objetivo de interação entre o cidadão e o

ente governamental. Os achados da pesquisa corroboram estudos como o de Cunha e Santos

(2005), que destacam que os parlamentares possuem endereço de correio eletrônico, mas não

respondem as mensagens que a eles são enviadas. Muitos dos sítios funcionam como

“santinhos eletrônicos”, sem nenhum mecanismo de interatividade e se limitando à biografia

161

política do vereador.

Os resultados ratificam também outras investigações (SANTOS, 1993; PINHO, 2008)

que demonstram a falta de participação política como um dos entraves ao processo político

brasileiro. Esta também é a realidade das Câmaras Municipais de Santa Catarina, em que não

há nos portais analisados, de uma maneira geral, construção da accountability por meio da

participação.

Assumiu-se, neste estudo, o pressuposto de que, pelo tamanho populacional,

municípios maiores, com maior população, deveriam ter suas câmaras com maiores condições

(financeiras, recursos humanos) de construir portais mais desenvolvidos contemplando,

inclusive, o quesito da accountability, partindo do princípio que seriam municípios mais

desenvolvidos economicamente. Além disso, pressupôs-se, no início, que em municípios

maiores, com a existência de uma sociedade mais complexa e plural, a busca de maior

cobrança dos poderes instituídos, entre eles o legislativo municipal, por parte da sociedade

civil era bem maior. Contudo, esses pressupostos não foram confirmados. Na análise por

classes populacionais, percebeu-se que municípios com maior população não necessariamente

apresentam portais dos legislativos com maiores condições de construção da accountability.

Este contexto foi percebido nas dimensões prestação de contas, transparência e participação.

Em geral, não foram observados indicadores mais avançados nos portais de municípios

maiores.

No comparativo entre a percepção dos Presidentes de câmaras municipais e os dados

obtidos, a partir da observação nos portais, algumas contradições foram percebidas. O

otimismo das respostas em relação ao uso dos portais eletrônicos não possui correspondência

naquilo que foi observado, ou seja, apesar de entenderem esses presidentes, que a construção

das dimensões da accountability é importante, a construção efetiva de condições de

accountability não acontece na maioria dos portais eletrônicos investigados. Há uma

defasagem entre os resultados auferidos pelo Modelo de Análise e a percepção dos

presidentes das Câmaras, que visualizam uma situação muito mais positiva do que

efetivamente ela é. Não há correspondência entre o que eles afirmam e o que a realidade dos

portais mostrou.

Inicialmente, tinha-se o pressuposto de que os portais dos legislativos locais de

municípios catarinenses representariam instrumentos com baixa capacidade de promover a

construção de accountability, servindo, na sua maioria, apenas como murais eletrônicos, ou

seja, cumprindo, adequando-se a um requisito da modernidade necessário para legitimar as

câmaras diante do padrão tecnológico dominante. Partindo deste contexto, a investigação

162

orientou-se pela análise da prestação de contas, transparência e participação por meio de

portais eletrônicos de câmaras localizadas nestes municípios.

A coleta de dados foi norteada por um modelo de análise construído a partir de

investigações acadêmicas anteriores e da análise empírica dos portais das câmaras localizadas

nas 10 maiores capitais brasileiras. Cabe ressaltar que foi utilizada uma métrica exigente (ou

seja, a partir das 10 maiores), para analisar municípios pequenos, que representam a maioria

dos municípios catarinenses. Há uma consciência disso, mas o objetivo foi exatamente esse,

partir do mais exigente para construir o modelo de análise.

Conclui-se, pela evidência empírica coletada, que o conjunto dos portais eletrônicos de

câmaras municipais localizadas em municípios catarinenses mostra ausência de capacidade de

viabilizar a construção das dimensões da accountability analisadas. E, como resposta ao

próprio pressuposto, os portais analisados configuram muito mais a existência de murais

eletrônicos do que espaços de construção da accountability. Os portais respondem a um

requerimento, um impulso da modernidade expresso por um imperativo tecnológico

dominante, porém, não contribuem para o desenvolvimento da transparência, prestação de

contas e participação.

Alguns processos/fenômenos parecem fundamentais para explicar a vida política de

pequenos municípios e, como consequência, o limitado uso dos portais eletrônicos à luz do

desenvolvimento democrático. Primeiramente, essas localidades parecem se aproximar mais

claramente do modelo patrimonialista: resistência aos impulsos modernizantes, da burocracia

weberiana (profissional, meritocrática e impessoalidade), resistência à penetração do

capitalismo e, consequentemente, manutenção de estruturas de poder conservadoras

(clientelismo, populismo, patriarcalismo etc.). Por conseguinte, também resistem aos

impulsos da accountability. Para Kerbauy (1993), a vereança, assumindo o papel de atendente

das necessidades individuais privadas, faz emergir uma relação de clientela, criando, assim,

uma relação público-privado que passa pela forma como se estabelece o controle sobre

recursos políticos. É a condição de vereador que lhe permite exercer influência, tanto junto a

órgãos públicos quanto junto a instituições privadas. Essas relações clientelistas são

incorporadas pelo meio presencial, não tendo sentido nas relações virtuais, de base impessoal.

Fica claro nas percepções de Kerbauy (1993), Kuschnir (1993), Kuschnir (1998), Lopez

(2004) e Kerbauy (2008), que o legislativo local no Brasil se estrutura em bases

patrimonialistas. Portanto, o portal pode existir, mas não pode representar uma ameaça ao

patrimonialismo.

Além da manutenção de estruturas patrimonialistas pelas câmaras municipais, há um

163

alheamento dos legislativos de suas funções constitucionais de legislar e fiscalizar o executivo

e uma concordância tácita das câmaras em se subordinarem à Prefeitura. É oportuno lembrar

Joffre Neto (2003), para quem o vereador confunde suas funções com as funções do prefeito,

ansiando ser um miniprefeito e realizar obras, desembaraçar casos, empregar amigos e

necessitados. Mas, mesmo tentando desempenhar esse papel, não tem em suas mãos nem a

máquina administrativa e nem verbas, o que faz aproximar-se do prefeito. Assim, não existem

diferenças fundamentais de prática e de comportamento políticos dos vereadores em relação

aos prefeitos, ressalvadas, evidentemente, exceções de vereadores marcadamente de oposição.

Culturalmente, a população e grande parte dos próprios vereadores consideram o Legislativo

como auxiliar do executivo e, portanto, dispensado de suas funções constitucionais de legislar

e fiscalizar (JOFFRE NETO, 2003). Desta forma, os atos do Legislativo não são tão valorosos

assim para justificar uma divulgação ampla, geral e irrestrita no espaço dos portais.

Entende-se que a teoria, principalmente o patrimonialismo e/ou neopatrimonialismo,

que se constitui na corrente teórica predominante da pesquisa, pode explicar parte do empírico

encontrado. As características (especificidades) do legislativo local brasileiro, discutidas na

teoria, ajudam a explicar os inexpressivos incentivos para o exercício da accountability dos

atos dos gestores públicos, haja vista que os governantes não se sentem obrigados a promover

a prestação de contas e transparência das ações praticadas durante o seu governo. Também

não se verifica uma predisposição ao desenvolvimento de canais para participação da

sociedade civil, na construção dos trabalhos do legislativo. Na proposta de Denhardt e

Denhardt (2007), dadas as características do “Novo Serviço Público”, em que o ser humano é

um ser político que age na comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a

participação do cidadão para a construção do bem comum; e que o bem comum precede a

busca do interesse privado; os administradores públicos devem ser responsáveis e obrigados a

prestar contas. Ora, o que Denhardt e Denhardt (2007) estão propondo são exa tamente

aquelas condições, aqueles pré-requisitos que Campos (1990) notava que não existiam no

Brasil e que Pinho e Sacramento (2009) mostram que, passados mais de 20 anos, ainda estão

em lenta construção no Brasil, quais sejam, participação do cidadão na vida política, o que

levaria os administradores públicos a prestar contas. Os resultados desta pesquisa indicam

que estas condições ainda estão longe de serem atendidas. Toda a potencialidade do

legislativo eletrônico não foi observada no empírico, ainda que isso possa ser explicado

também pela manutenção de características patrimonialistas. Os portais até existem, mas sua

presença parece atender a um requisito da modernidade necessário para legitimar as câmaras

164

diante do padrão tecnológico dominante. Percebe-se, portanto, que não só o teórico ajuda a

explicar o empírico, como também o empírico agrega valor (conhecimento) à teoria.

Verificou-se que de uma maneira geral os portais cumprem os requisitos tecnológicos

e formais, mas falta a dinâmica de accountability gerada tanto pelos Legislativos como pela

sociedade civil. De qualquer forma, é possível pinçar, em alguns casos analisados e em

algumas dimensões, alguns indicativos de que se está em um processo, ainda lento e talvez

titubeante, de construção dessas dimensões da accountability.

5.2 LIMITAÇÕES E RECOMENDAÇÕES

A construção da pesquisa de doutorado contempla limitações. A primeira refere-se aos casos

selecionados. Neste sentido, entende-se que as conclusões da pesquisa não podem ser

generalizadas aos portais de outras esferas municipais no Brasil. A segunda limitação

relaciona-se à escassez de estudos relativos ao tema em câmaras municipais, dificultando a

comparação dos resultados obtidos com outras referências. A terceira limitação refere-se à

velocidade das mudanças das novas tecnologias de informação e das próprias informações e

serviços disponibilizados nos portais. Os dados obtidos representam a realidade do período de

coleta. A realidade atual pode ser bem diferente. As limitações apresentadas suscitam algumas

recomendações para futuras pesquisas, como seguem:

− aplicar o modelo proposto em câmaras municipais de outros Estados brasileiros com o

objetivo de identificar congruências e divergências em relação aos resultados

alcançados no presente estudo;

− investigar a percepção da sociedade civil acerca deste movimento e comparar com a

percepção dos presidentes dos legislativos e com os dados observados diretamente nos

portais; e

− estudar comparativamente o processo de construção de accountability por meio dos

portais de câmaras municipais brasileiras com experiências internacionais.

165

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APÊNDICES

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APÊNDICE 1 – RELAÇÃO DAS CÂMARAS MUNICIPAIS COM PORTAL

N.º Câmaras Municipais Endereço do Portal

1 Câmara Municipal de Agronômica <http://www.cva.sc.gov.br/> 2 Câmara Municipal de Água Doce <http://www.cvaguadoce.sc.gov.br> 3 Câmara Municipal de Anchieta <http://www.cvanchieta.sc.gov.br> 4 Câmara Municipal de Araquari <http://www.camaraaquarisc.com.br> 5 Câmara Municipal de Balneário Camboriú <http://www.cambc.sc.gov.br> 6 Câmara Municipal de Balneário de Piçarras <http://www.camarapicarras.sc.gov.br> 7 Câmara Municipal de Barra Velha <http://www.cmvbv.sc.gov.br> 8 Câmara Municipal de Biguaçu <http://www.cmb.sc.gov.br> 9 Câmara Municipal de Blumenau <http://www.camarablu.sc.gov.br>

10 Câmara Municipal de Bom Retiro <http://www.camarabomretiro.sc.gov.br> 11 Câmara Municipal de Bombinhas <http://www.camarabombinhas.sc.gov.br> 12 Câmara Municipal de Braço do Norte <http://www.camarabn.sc.gov.br> 13 Câmara Municipal de Brusque <http://www.camarabrusque.sc.gov.br> 14 Câmara Municipal de Caçador <http://www.camaracacador.sc.gov.br> 15 Câmara Municipal de Camboriú <http://www.camaracamboriu.sc.gov.br> 16 Câmara Municipal de Campo Alegre <http://www.camaracampoalegre.sc.gov.br> 17 Câmara Municipal de Campos Novos <http://www.camaracamposnovos.sc.gov.br> 18 Câmara Municipal de Canoinhas <http://www.canoinhas.sc.gov.br> 19 Câmara Municipal de Capinzal <http://www.camaracapinzal.sc.gov.br> 20 Câmara Municipal de Capivari de Baixo <http://www.camaracapivari.sc.gov.br> 21 Câmara Municipal de Chapecó <http://www.cmc.sc.gov.br> 22 Câmara Municipal de Concórdia <http://www.cvc.sc.gov.br> 23 Câmara Municipal de Corupá <http://www.cvcorupa.sc.gov.br> 24 Câmara Municipal de Criciúma <http://www.camcri.com.br> 25 Câmara Municipal de Dionísio Cerqueira <http://www.camaradc.sc.gov.br> 26 Câmara Municipal de Ermo <http://www.camaraermo.sc.gov.br> 27 Câmara Municipal de Faxinal de Guedes <http://www.camarafaxinal.sc.gov.br> 28 Câmara Municipal de Florianópolis <http://www.cmf.sc.gov.br> 29 Câmara Municipal de Fraiburgo <http://www.camarafraiburgo.sc.gov.br> 30 Câmara Municipal de Galvão <http://www.cvg.sc.gov.br> 31 Câmara Municipal de Garopaba <http://www.camaragaropaba.sc.gov.br> 32 Câmara Municipal de Gaspar <http://www.camaragaspar.sc.gov.br> 33 Câmara Municipal de Grão-Pará <http://www.graopara.sc.gov.br> 34 Câmara Municipal de Guaramirim <http://www.cmg.sc.gov.br> 35 Câmara Municipal de Içara <http://www.camaraicara.sc.gov.br> 36 Câmara Municipal de Imaruí <http://www.camaraimarui.sc.gov.br> 37 Câmara Municipal de Imbituba <http://www.cmi.sc.gov.br> 38 Câmara Municipal de Indaial <http://www.camaraindaial.sc.gov.br> 39 Câmara Municipal de Iomerê <http://www.cviomere.sc.gov.br> 40 Câmara Municipal de Irani <http://www.camarairani.com.br>

184

41 Câmara Municipal de Itaiópolis <http://www.camaraitaiopolis.sc.gov.br> 42 Câmara Municipal de Itajaí <http://www.cvi.sc.gov.br> 43 Câmara Municipal de Itapema <http://www.camaraitapema.sc.gov.br> 44 Câmara Municipal de Itapoá <http://www.camaraitapoa.sc.gov.br> 45 Câmara Municipal de Ituporanga <http://www.camaraituporanga.com.br> 46 Câmara Municipal de Jaraguá do Sul <http://www.cmjs.sc.gov.br> 47 Câmara Municipal de Joaçaba <http://www.cmj.sc.gov.br> 48 Câmara Municipal de Joinville <http://www.cvj.sc.gov.br> 49 Câmara Municipal de Jupiá <http://www.camarajupia.sc.gov.br> 50 Câmara Municipal de Lacerdópolis <http://www.camaralpolis.sc.gov.br> 51 Câmara Municipal de Lages <http://www.camaralages.sc.gov.br> 52 Câmara Municipal de Laguna <http://www.camaradelaguna.sc.gov.br> 53 Câmara Municipa l de Lebon Régis http://www.camaralebonregis.sc.gov.br 54 Câmara Municipal de Mafra <http://www.camaramafra.sc.gov.br> 55 Câmara Municipal de Maravilha <http://www.cmm.sc.gov.br> 56 Câmara Municipal de Massaranduba <http://www.cvmassaranduba.sc.gov.br> 57 Câmara Municipal de Morro da Fumaça <http://www.camaramf.hpg.com.br> 58 Câmara Municipal de Nova Veneza <http://www.cvnv.sc.gov.br> 59 Câmara Municipal de Novo Horizonte <http://www.camaranovohorizonte.sc.gov.br> 60 Câmara Municipal de Orleans <http://www.orleanscamara.sc.gov.br> 61 Câmara Municipal de Palhoça <http://www.cmp.sc.gov.br> 62 Câmara Municipal de Palmitos <http://www.camarapalmitos.sc.gov.br> 63 Câmara Municipal de Pinhalzinho <http://www.cvpinhalzinho.sc.gov.br> 64 Câmara Municipal de Pomerode <http://www.cmpomerode.sc.gov.br> 65 Câmara Municipal de Pouso Redondo <http://www.camarapousoredondo.sc.gov.br> 66 Câmara Municipal de Rio do Sul <http://www.camarariodosul.sc.gov.br> 67 Câmara Municipal de Rio Negrinho <http://www.camararn.sc.gov.br> 68 Câmara Municipal de São Bento do Sul <http://www.cmsbs.sc.gov.br> 69 Câmara Municipal de São Francisco do Sul <http://www.csfs.sc.gov.br> 70 Câmara Municipal de São José <http://www.cmsj.sc.gov.br> 71 Câmara Municipal de São Lourenço do Oeste <http://www.camarasaolourenco.sc.gov.br> 72 Câmara Municipal de São Miguel do Oeste <http://www.camarasmo.sc.gov.br> 73 Câmara Municipal de Schoroeder <http://www.camaraschroeder.sc.gov.br> 74 Câmara Municipal de Seara <http://www.camaraseara.sc.gov.br> 75 Câmara Municipal de Timbó <http://www.camaratimbo.sc.gov.br> 76 Câmara Municipal de Tubarão <http://www.camaratubarao.sc.gov.br> 77 Câmara Municipal de Urussanga <http://www.camaraurussanga.sc.gov.br> 78 Câmara Municipal de Xanxerê <http://www.camaraxanxere.sc.gov.br> 79 Câmara Municipal de Papanduva <http://www.cmpapanduva.sc.gov.br> 80 Câmara Municipal de Passo de Torres <http://www.camara-passo.sc.gov.br> 81 Câmara Municipal de Penha <http://www.camaradepenha.com.br> 82 Câmara Municipal de Porto União <http://www.cmpu.sc.gov.br> 83 Câmara Municipal de Rio do Oeste <http://www.riodooeste.com.br/legis>

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84 Câmara Municipal de São Bernardino <http://www.cvsb.sc.gov.br> 85 Câmara Municipal de São Martinho <http://www.camarasaomartinho.sc.gov.br> 86 Câmara Municipal de Siderópolis <http://www.camarasideropolis.sc.gov.br> 87 Câmara Municipal de Sombrio <http://www.camarasombrio.sc.gov.br> 88 Câmara Municipal de Taió <http://www.camarataio.sc.gov.br> 89 Câmara Municipal de Tijucas <http://www.camaratijucas.sc.gov.br> 90 Câmara Municipal de Trombudo Central <http://www.cmtc.sc.gov.br> 91 Câmara Municipal de Turvo <http://www.camaraturvo.com.br> 92 Câmara Municipal de Videira <http://www.camaravideira.sc.gov.br> 93 Câmara Municipal de Xaxim <http://www.camaraxaxim.sc.gov.br>

186

APÊNDICE 2 – FORMULÁRIO DE OBSERVAÇÃO

MUNICÍPIO: Endereço portal:


Capacidade Indicadores Presença do item

Observações





Transparência


Observações

Nula Inexistência de qualquer tipo de indicador de transparência das atividades dos vereadores

Detalhamento das seções (ordem do dia, atas das seções)


Baixa

Disponibilização da legislação Disponibilização de legislação com possibilidade de download

Média

Vídeos das sessões legislativas Divulgação das matérias nas fases de tramitação Vídeos das sessões legislativas ao vivo TV Câmara

Alta

Rádio Câmara Participação


Observações


E-mail da câmara E-mail de setores da câmara E-mail do vereador

Baixa

Formulário eletrônico Home page do vereador Twitter Vídeo YouTube

Média

Monitoramento das ações dos usuários Ouvidor ia Alta Indicativo de retorno

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APÊNDICE 3 – QUESTIONÁRIO

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO

DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO

Questionário Enviado aos Presidentes de Câmaras Municipais do Estado de Santa Catarina com Portais Eletrônicos

Prezado(a) Senhor(a)

O presente questionário faz parte do estudo que está sendo desenvolvido, nesta universidade, na tese de doutorado que tem como tema "Construção da accountability em câmaras municipais do Estado de Santa Catarina: uma investigação nos portais eletrônicos". A tese está sendo orientada pelo Prof. Dr. José Antonio Gomes de Pinho, professor do Núcleo de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal da Bahia.

Neste sentido, estamos enviando em anexo um questionário a ser respondido pelo senhor(a) e ressaltamos que os dados serão tratados de forma sigilosa. Solicitamos a gentileza de um breve retorno do mesmo, a fim de viabilizar a divulgação dos resultados do estudo. Este questionário poderá ser respondido e encaminhado para o e-mail que lhe remeteu ([email protected]).

É de fundamental importância a sua participação na pesquisa, haja vista a necessidade de se conhecer mais sobre a realidade das câmaras municipais, particularmente em relação à potencialidade dos portais eletrônicos. Desde já agradecemos vossa colaboração e participação no referido estudo.

Atenciosamente,

Fabiano Maury Raupp

Doutorando

Questionário

Parte 1: Prestação de Contas 1. A utilização do site na prestação de contas da câmara municipal é: ( ) muito importante

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( ) importante ( ) pouco importante ( ) não é importante 2. A prestação de contas da câmara municipal ocorre no site: ( ) em razão da exigência legal ( ) porque acreditamos que a prestação de contas é um valor fundamental ( ) alguns relatórios são disponibilizados em razão da exigência legal, outros são

disponibilizados porque acreditamos que a prestação de contas é um valor fundamental ( ) não há prestação de contas da câmara municipal por meio do site 3. Os relatórios legais são divulgados no site: ( ) no prazo exigido pela legislação ( ) após o prazo limite exigido pela legislação ( ) não há divulgação no site de relatórios legais 4. A disponibilização no site de relatórios que explicam os gastos da câmara e que não são exigidos pela legislação ocorre (observação: nesta questão poderá ser assinalada mais de uma alternativa): ( ) mensalmente ( ) semestralmente ( ) anualmente ( ) outra periodicidade. Qual? ( ) não há divulgação no site de relatórios que explicam os gastos da câmara e que não são

exigidos pela legislação 5. Os relatórios divulgados (exigidos pela legislação e outros) no site são de fácil entendimento? ( ) Sim ( ) Não 6. A atual prestação de contas realizada no site da câmara municipal é suficiente? ( ) Sim ( ) Não. O que precisa ser feito para aperfeiçoar a prestação de contas? Parte 2: Transparência 1. A utilização do site na transparência das atividades dos vereadores é: ( ) muito importante ( ) importante ( ) pouco importante ( ) não é importante 2. As atividades desenvolvidas pelos vereadores são divulgadas no site de maneira transparente? ( ) Sim ( ) Não ( ) não há divulgação no site de atividades desenvolvidas pelos vereadores

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Observação: apenas responda as Questões 3, 4 e 5 se a resposta à Questão 2 for SIM. 3. Que ações são realizadas para que as atividades desenvolvidas pelos vereadores sejam divulgadas no site de maneira transparente? 4. A linguagem utilizada para divulgar no site as atividades dos vereadores é de fácil entendimento? ( ) Sim ( ) Não 5. A transparência das atividades dos vereadores no site da câmara municipal é suficiente? ( ) Sim ( ) Não. O que precisa ser feito para aperfeiçoar a transparência? Parte 3: Participação

1. A utilização do site da câmara municipal enquanto canal de participação dos cidadãos é: ( ) muito importante ( ) importante ( ) pouco importante ( ) não é importante 2. Há algum canal de participação no site que seja de fácil entendimento para a população? ( ) Sim. Qual(is)? ( ) Não ( ) não há canais de participação no site 3. Quais as formas utilizadas pela câmara municipal para dar retorno aos cidadãos sobre dúvidas, sugestões e reclamações feitas por meio do site? 4. O cidadão pode opinar através do site durante a tramitação das matérias (projetos de lei, decretos, etc.) antes de sua votação pelos vereadores? ( ) Sim. De que forma? ( ) Não 5. É a votação do orçamento do Executivo para o ano seguinte que mais mobiliza os cidadãos? ( ) Sim ( ) Não. Qual(is) matéria(s) (projetos de lei, decretos, etc.) mobiliza(m)? 6. Há algum monitoramento do acesso dos cidadãos no site da câmara municipal? ( ) Sim. Qual a forma utilizada para monitorar? ( ) Não 7. Quais os resultados da participação popular por meio do site?

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8. A participação popular funciona melhor na base das relações presenciais, ou seja, no contato com os vereadores, ou por meio do site? 9. O senhor(a) considera a população do seu município mobilizada, participativa? ( ) Sim ( ) Não 10. O site da câmara municipal, enquanto canal de participação dos cidadãos, apresenta melhores resultados em cidades maiores?

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APÊNDICE 4 – PARTIDOS POLÍTICOS DOS VEREADORES

(1) Até 5.000 habitantes

N.º Câmaras Municipais Ocorrência dos Partidos 1 Câmara Municipal de Agronômica PMDB(4), DEM (3), PP (2) 2 Câmara Municipal de Ermo DEM (2), PMDB (4), PSDB (2), N.I (1) 3 Câmara Municipal de Galvão PP (1), PMDB (3), PSDB (3), PT (2) 4 Câmara Municipal de Iomerê DEM (4), PMDB (4), PP (1)

5 Câmara Municipal de Jupiá DEM (2), PMDB (3), PSDB (2), PT (2), PP (2)*** não dá para identificar o suplente

6 Câmara Municipal de Lacerdópolis não disponibilizava 7 Câmara Municipal de Novo Horizonte PSDB (2), DEM (2), PT (3), PP (2) 8 Câmara Municipal de São Bernardino DEM (3), PMDB (2), PPS (2), PT (1), PSDB (1) 9 Câmara Municipal de São Martinho DEM (2), PMDB (2), PSDB (1), PP (3), PPS (1)

(2) De 5 001 até 10 000 habitantes N.º Câmaras Municipais Ocorrência dos Partidos

1 Câmara Municipal de Água Doce PP (3), PMDB (1) - identificado o partido de 4 vereadores

2 Câmara Municipal de Anchieta PSDB (1), PMDB (4), PP (1), PT (2), PDT (1) 3 Câmara Municipal de Bom Retiro PP (4), PSDB (3), DEM (2) 4 Câmara Municipal de Grão-Pará PMDB (3), PP (2), PT (1), DEM (2), PSDB (1) 5 Câmara Municipal de Irani PP (1), DEM (2), PMDB (2), PSDB (4) 6 Câmara Municipal de Passo de Torres site indisponível 7 Câmara Municipal de Rio do Oeste PMDB (4), PT (4), DEM (1)

8 Câmara Municipal de Trombudo Central PSDB (1), DEM (2), PP (3), PMDB (1), PT (1), PR (1)

(3) De 10.001 até 20 000 habitantes N.º Câmaras Municipais Ocorrência dos Partidos

1 Câmara Municipal de Balneário de Piçarras PSDB (3), PMDB (2), PP (3), DEM (1)

2 Câmara Municipal de Bombinhas PT (1), PSDB (2), PDT (1), PPS (1), PSC (1), PP (1), PMDB (1), DEM (1)

3 Câmara Municipal de Campo Alegre PMDB (4), PP (3), DEM (2) 5 Câmara Municipal de Corupá PMDB (4), PP (3), PT (1), PSDB (1)

6 Câmara Municipal de Dionísio Cerqueira

DEM (2), PMDB (1), PP (1), PSB (1), PSDB (1), PT (3)

7 Câmara Municipal de Faxinal de Guedes PMDB (1), DEM (2), PP (3), PT (4), PSDB (1) * não dá para identificar o suplente

8 Câmara Municipal de Garopaba DEM (2), PP (2), PMDB (1) - identificado o partido de 4 vereadores

9 Câmara Municipal de Imaruí PR (1), PMDB (3), PP (2), DEM ( 2), PPS (1) 10 Câmara Municipal de Itapoá PMDB (4), PSDB (2), PP (2), PR (1) 12 Câmara Municipal de Lebon Régis PSDB (3), PR (2), DEM (2), PMDB (1), PDT (1) 13 Câmara Municipal de Massaranduba PMDB (3), DEM (3), PSDB (1), PP (2)

14 Câmara Municipal de Morro da Fumaça PFL (1), PMDB (3), PP (3), PPS (2) - site não atualizado desde 2008

15 Câmara Municipal de Nova Veneza PMDB (1), PSDB (4), PT (1), PP (3)

192

16 Câmara Municipal de Palmitos PMDB (3), PP (3), DEM (1), PSDB (1), PT (1) 17 Câmara Municipal de Papanduva PP (4), DEM (1), PMDB (3), PSB (1) 18 Câmara Municipal de Pinhalzinho PSDB (1), PMDB (1), PP (4), PT (2), DEM (1) 19 Câmara Municipal de Pouso Redondo não disponibilizava 20 Câmara Municipal de Schoroeder PP (3), PT (2), PMDB (2), PSDB (1), DEM (1)

21 Câmara Municipal de Seara PT (2), PDT (1), DEM (2), PP (1), PTB (1), PMDB (1), PSDB (1)

22 Câmara Municipal de Siderópolis PDT (2), PMDB (4), PP (2), PSDB (1). 23 Câmara Municipal de Taió PSDB (2), PMDB (3), PR (2), PP (1), DEM (1) 24 Câmara Municipal de Turvo PMDB (4), PP (3), PRB (1), PSDB (1)


1 Câmara Municipal de Araquari PSDB (2), DEM (4), PMDB (3)

2 Câmara Municipal de Barra Velha DEM (3), PR (1), PP (1), PMDB (1), PDT (1), PSB (1), PTB (1)

3 Câmara Municipal de Braço do Norte DEM (2), PMDB (2), PSDB (2), PP (3) 4 Câmara Municipal de Campos Novos PP (1), PMDB (5), PPS (2), DEM (1)

5 Câmara Municipal de Capinzal PMDB (3), PPS (1), DEM (1), PT (1), PR (1), PP (1), PDT (1)

6 Câmara Municipal de Capivari de Baixo PPS (1), PDT (2), DEM (1), PP(2), PMDB (2), PSDB (1),

8 Câmara Municipal de Fraiburgo PPS (2), PMDB (4), PSB (2), PR (1)

9 Câmara Municipal de Guaramirim PMDB (2), PT (1), DEM (2), PR (1), PP (1), PPS (1), PDT (1)

10 Câmara Municipal de Imbituba DEM (2), PMDB (2), PSDB (3), PPS (1), PP (1)

11 Câmara Municipal de Itaiópolis PSB (1), PMDB (4), PP (2), PSDB (2), PPS (1) * apresentava 10 vereadores

12 Câmara Municipal de Itapema PP (2), PT (2), PMDB (2), PPS (1), PTB (1), PSDB (1)

13 Câmara Municipal de Ituporanga PSDB (4), PMDB (3), PP (2)

14 Câmara Municipal de Joaçaba PT (2), PMDB (2), PV (2), PRB (1), DEM (1), PSDB (1)

15 Câmara Municipal de Maravilha PMDB (3), PTB (1), PDT (1), PP (2), PSDB (1), PT (1)

16 Câmara Municipal de Orleans PP (3),PMDB (2), DEM (2), PSDB (2) 17 Câmara Municipal de Penha não disponibilizava 18 Câmara Municipal de Pomerode PT (1), PMDB (3), PSDB (1), DEM (2),PP (2) 19 Câmara Municipal de Porto União DEM (2), PMDB (2), PP (2), PSDB (2), PR (1) 20 Câmara Municipal de Rio Negrinho site indisponível

21 Câmara Municipal de São Francisco do Sul site indisponível

22 Câmara Municipal de São Miguel do Oeste PMDB (3), PP (2), PT (2), PDT (1), DEM (1)

23 Câmara Municipal de São Lourenço do Oeste PMDB (3), PSDB (3), PP (1), PT (2)

24 Câmara Municipal de Sombrio site indisponível 25 Câmara Municipal de Tijucas PT (1), PMDB (6), PSDB (1), PP (1) 26 Câmara Municipal de Timbó PP (4), PMDB (3), PT (1), PSDB (1) 27 Câmara Municipal de Urussanga PMDB (5), PP (4)

28 Câmara Municipal de Videira PDT (2), PMDB (3), DEM (1), PR (1), PP (1), PTB (1)

193

29 Câmara Municipal de Xanxerê PMDB (3), DEM (2), PP (1), PTB (1), PSB (1), PT (1)

30 Câmara Municipal de Xaxim DEM (3), PMDB (4), PP (2)


1 Câmara Municipal de Biguaçu PMDB (3), PSDB (2), PP(3), PPS (1), DEM (1)

2 Câmara Municipal de Caçador PMDB (3), PP (2), DEM (2), PPS (1), PT (1), PSDB (1)

3 Câmara Municipal de Camboriú PSDB (4), PP (1), PSC (2), PMDB (2), PSB (1)

4 Câmara Municipal de Canoinhas PT (2), PP (2), PMDB (2), DEM (2), PSDB (1), PPS (1)

5 Câmara Municipal de Concórdia PT (5), PMDB (2), PPS (1), PSDB (1), PP (1)

6 Câmara Municipal de Gaspar PT (3), PV (1), DEM (1), PSDB (1), PP (2), PMDB (2)

7 Câmara Municipal de Içara PMDB (3), PP (4), PSDB (1), PDT (1), DEM (1) 8 Câmara Municipal de Indaial PP (1), PSDB (2), PMDB (3), PT (2), DEM (2),

9 Câmara Municipal de Laguna PSDB (1), PMDB (4), PSB (1), PR (1), PT (1), PP (1),DEM (1)

10 Câmara Municipal de Mafra PSDB (2), PMDB (2), PP (1), PR (1), DEM (2), PDT (2)

11 Câmara Municipal de Rio do Sul PR (1), PMDB (3), DEM (4), PT (2) 12 Câmara Municipal de São Bento do Sul DEM (2), PP (3), PMDB (3), PSB (1), PT (1) 13 Câmara Munic ipal de Tubarão PDT (1), PMDB (4), PP (2), PSDB (3)


1 Câmara Municipal de Balneário Camboriú

DEM (1), PSDB (4), PMDB (2), PPS (1), PR (1), PP (1)

2 Câmara Municipal de Blumenau DEM (5), PP (2), PT (2), PSDB (4), PMDB (1), PDT (1)

3 Câmara Municipal de Brusque PMDB (1), DEM (3), PDT (3), PT (1), PP (1), PR (1)

4 Câmara Municipal de Chapecó DEM (3), PMDB (2), PT (2), PTB (2), PP (1), PR (1), PSDB (1)

5 Câmara Municipal de Criciúma PMDB (4), PCdoB (1), PDT (2), PP (1), PT (1), PSB (1), PSDB (2), DEM (1)

6 Câmara Municipal de Florianópolis DEM (3), PCdoB (1), PMDB (4),PP (3), PR (1), PT (1), PSB (2), PPS (1)

7 Câmara Municipal de Itajaí PP (3), DEM (2), PMDB (2), PCdoB (1), PDT (2), PT (1), PSDB (1)

8 Câmara Municipal de Jaraguá do Sul PSDB (1), DEM (2), PV (1), PT (2), PMDB (2), PCdoB (1), PR (1), PSB (1)

9 Câmara Municipal de Lages PR (1), DEM (3), PTB (1), PPS (3), PP (4), 10 Câmara Municipal de Palhoça DEM (3), PMDB (3), PR (2), PDT (1), PSDB (2)

11 Câmara Municipal de São José PR (2), PSB (3), PSDB (3), PT (1), DEM (1), PMDB (2), PP (1)

(7) Mais de 500.000 habitantes N.º Câmaras Municipais Ocorrência dos Partidos

1 Câmara Municipal de Joinville PT (4), DEM (3), PSL(1), PDT (1), PSDB (4), PPS (1), PMDB (3), PP (1)

tese do aluno fabiano maury raupp.pdf

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