Teoria da Regulao Econmica: Estado Atual ePerspectivas Futuras

Ronaldo Fiani1

AbstractThis paper presents a sketch of a broader approach

of economic regulation. That approach tries to integrateelements that are scattered in the economic literature,such as vertical relations, internationalcompetitiveness, interest groups, etc., into the economicregulation analysis. In other words, an effort is made toinvestigate what could be called the environment ofmonopoly regulation.

JEL classification: K23, L63, L96, L98.

Apresentao

O debate sobre a interveno do Estado na Economia,nos anos oitenta, deu origem a uma srie de experimentosno campo da regulao, principalmente no tratamentoadotado em relao aos chamados monoplios naturais.Estes experimentos se deram tanto na Amrica do Norte(especificamente Estados Unidos e Canad), quanto naEuropa (notadamente no Reino Unido). Antecedendo a estasiniciativas, um intenso debate acadmico provocou areviso de conceitos estabelecidos da teoria. Este artigoapresenta uma sntese do estado atual da teoria daregulao de monoplios, situando-a em uma perspectivahistrica e confrontando sempre que possvel as previsestericas com a evidncia emprica disponvel.

I. Introduo: A Regulao Econmica como um Aspecto daRelao entre Estado e Economia

A questo da regulao econmica, definida como aao do Estado que tem por finalidade a limitao dosgraus de liberdade que os agentes econmicos possuem noseu processo de tomada de decises , indiscutivelmente,um dos principais pontos da agenda dos anos oitenta, epermanece entre os principais dos anos noventa, aindaque, tanto em um momento quanto em outro, abordado pelasua anttese, isto , como desregulamentao daatividade econmica.

1 UFRJ-IE. O autor agradece os comentrios de M. L. Possas e areviso final de Clara M. Flaksman. Quaisquer erros e omisses queporventura permaneam so, todavia, da exclusiva responsabilidade doautor.

Na verdade, a antinomia regulamentao versusdesregulamentao, que vem presidindo at aqui a maiorparte do debate, reflete em maior medida as vicissitudesda controvrsia poltica do que exatamente a natureza dosprocessos econmicos envolvidos no tema. Com efeito, estapolaridade s existe a partir da noo de mercado comoinstituio distinta e de comportamento autnomo frentes demais instituies sociais. Esta noo de mercadocomo um elemento que pode ser percebido como isolado dorestante da sociedade, ainda que em vrios contextos deanlise possa se revelar um artifcio simplificadorbastante til, quando se trata de discutir qualquer temaque envolva as relaes entre economia e Estado quasesempre conduz a um reducionismo equivocado, cujo efeitoempobrecedor sobre o debate acaba produzindo conclusesque avanam muito pouco alm do mero aperfeioamento deteses poltico-partidrias.

Em funo disto este tipo de abordagem, queprivilegia uma dicotomia absoluta entre mercado esociedade, vem encontrando oposio crescente no meioacadmico, no que diz respeito ao estudo dos processos deregulao. na vertente que rejeita esta abordagem comoequvoca e empobrecedora que se situa este trabalho.Assim, a discusso ser aqui desenvolvida tendo comopreocupao central a questo da regulao e desregulaodo mercado como uma instncia social, vale dizer,integrada e condicionada pelos processos de naturezahistrica e poltica que afetam o conjunto da sociedade2.

Definido assim o mtodo de anlise, este trabalho sedivide em cinco sees: na primeira se apresenta de umaforma muito sinttica um panorama geral da performance dosistema capitalista, basicamente nos pases maisavanados, de meados do sculo passado at a dcada dosoitenta deste sculo. O objetivo estabelecer umaperspectiva histrica da evoluo nas teorias de2 Este tipo de abordagem do mercado como uma instncia socialintegrada, condicionada poltica e historicamente, possui como umadas suas referncias fundamentais Polanyi (1980). Sua afirmao docarter equvoco da anlise do mercado como entidade autnoma temcomo base a constatao de que trabalho, moeda e recursos naturais,ainda que sejam percebidos pelos agentes sociais como mercadorias,nunca se constituem plenamente como tais, no sentido de que seuspreos (salrios, juros e renda) no so determinados exclusivamentepela oferta e demanda, sendo, portanto, mercadorias fictcias.Como afirma Block:

In short, the markets in none of these fictitious commoditiescan clear through simple variations in prices. Hence, theideal of an interlocking system of self-regulating marketscannot possibly be achieved. There is no alternative to thecreation of regulatory regimes that establish rules forstructuring particular markets and for shaping the ways thatthese particular markets will interconnect. (Block, 1997, p.3)

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regulao de monoplios. A seguir vista a abordagemtradicional da regulao, dominante at meados da dcadade setenta. A terceira seo apresenta os enfoquesalternativos que foram desenvolvidos nos anos setenta eoitenta. Na quarta so examinadas brevemente evidnciasempricas oriundas de algumas das experincias maisimportantes de desregulao no final deste sculo. Aquinta e ltima seo resume as principais concluses eprocura traar as perspectivas futuras do debate sobreregulao.

II. Um Breve Panorama HistricoII.1. A Necessidade da Periodizao

J se tornou conveno dividir o desempenho dosistema capitalista nos pases avanados, neste sculo,em trs fases distintas: a primeira, que vai do incio dosculo at a dcada dos trinta; a Grande Depresso, quese inicia a partir de ento at a II Guerra; a chamadaEra Dourada, dos anos cinqenta at o primeiro choquedo petrleo em 1973; e a partir da at os anos oitenta,um perodo de taxas de crescimento medocres e aumentoexpressivo das taxas de inflao, fenmeno que foipopularizado atravs do termo estagflao. O final dosculo talvez venha a ser conhecido como a era dadesregulamentao ou da liberalizao, em funo daretrica agressiva adotada no s na imprensa e nos meiospolticos, como tambm pelos mais proeminentes scholarsdos pases desenvolvidos em favor da reduo no alcance evolume dos controles econmicos disposio do Estado,tanto no mbito de suas economias nacionais, quanto nocomrcio internacional.

O interesse nesta periodizao histrica reside nofato de que possivel traar, a grosso modo, umdesenvolvimento paralelo entre as fases da performance dosistema capitalista por um lado, e os ciclos deregulamentao econmica por outro3. Assim, seriapossvel identificar um primeiro perodo no qual aregulamentao surge como um resultado espontneo e poucoplanejado das transformaes por que passava a baseprodutiva das principais economias avanadas na virada dosculo, com o desenvolvimento da eletrificao,telefonia, gs encanado, expanso do sistema ferrovirioe martimo, etc. A seguir um perodo deinstitucionalizao, em que a regulao da atividadeeconmica se torna uma atividade na qual passam a estarenvolvidos corpos tcnicos qualificados, no interior deinstituies governamentais dotadas de atribuies bem

3 Esta abordagem histrica foi inicialmente sugerida por Chang(1997).

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definidas. Este perodo iria da Grande Depresso at ofinal da Era Dourada, no incio dos anos setenta4. Oterceiro perodo seria um perodo de transio,correspondente decada dos setenta, de indefinio comalgumas tentativas pouco articuladas dedesregulamentao. O ltimo perodo se iniciaria apartir dos anos oitenta, a Era da Liberalizao ou daDesregulamentao.

Ocorre porm que, alm deste paralelismo entre odesempenho das economias capitalistas avanadas e anatureza da atividade regulatria do Estado, existetambm (e este o maior interesse deste trabalho) umparalelismo entre a natureza da atividade regulatria e ateoria econmica que visa dar suporte conceitual eanaltico regulao. Em outros termos, h um vnculoentre performance do sistema-atividade regulatria-teoriada regulao, vnculo este que por ser de naturezaqualitativa no , infelizmente, passvel de testeestatstico rigoroso, mas cujo conhecimento indispensvel ao pesquisador interessado na evoluo dasidias sobre regulao econmica, sob pena de (1) selimitar a reproduzir um roteiro meramentehistoriogrfico, sem auxiliar na produo de nenhumareflexo criativa que fornea subsdios para oenfrentamento de questes futuras, e (2) tornar-se vtimafcil de discursos ideolgicos, muito comuns no tema. Apartir desta hiptese de anlise terico-histrica,passa-se agora a examinar alguns indicadores dedesempenho das economias capitalistas avanadas, davirada do sculo at os anos oitenta5.

II.2. Os Ciclos de Desempenho das Economias CapitalistasDesenvolvidas

a) Do sculo XIX ao final da II Guerra

Sem dvida, o fato mais marcante quando soconsiderados mesmo os indicadores mais agregados de

4 No foi possvel aferir a origem do termo "Era Dourada", que sepopularizou nas anlises histricas que tratam do desempenho dosistema capitalista no perodo que vai do final da Segunda GrandeGuerra at o final dos anos sessenta. Mas uma demonstrao de suaampla aceitao o fato de servir de ttulo obra editada porStephen Marglin e Juliet Schor (Marglin & Schor, 1990), na qual sebaseia este trabalho para reconstituir as ligaes entre o ciclohistrico de desempenho das economias nos pases capitalistasavanados e as inflexes da atividade regulatria do Estado.5 Na maior parte da discusso que se segue toma-se como refernciaos pases capitalistas avanados. Alguns comentrios tambm sereferem aos chamados pases em desenvolvimento, mas a base daanlise ser o comportamento das economias capitalistasdesenvolvidas.

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desempenho a depresso econmica no entre-guerras. Istopode ser claramente ilustrado na Tabela 1 abaixo6:

Tabela 1: Mdia Anual das Taxas Compostas de Crescimento (%) nosPases Capitalistas Avanados

Perodo PIB PIB per

Capita

Estoque deCapitalFixo (NoResidenc.)

Volume

de

Export.

1820-70 2,2 1,0 (n.d.) 4,01870-1913 2,5 1,4 2,9 3,91913-50 1,9 1,2 1,7 1,0

Fonte: Glyn et al. (1990)

Merece destaque a queda dos principais indicadores dedesempenho na Grande Depresso (Tabela 1), aps umarelativa estabilidade ao longo do sculo XIX .As reduesmais significativas se do nas taxas de crescimento doestoque de capital e do volume exportado, esta ltimadiminuindo para menos da metade do valor, sem dvida emfuno das barreiras protecionistas que caracterizarameste perodo.

Neste perodo temos o estabelecimento da atividaderegulatria na virada do sculo, com aceleraosignificativa a partir dos anos trinta. Se tomarmos comoreferncia o caso americano7, pode-se identificar como umdos marcos iniciais da atividade regulatria do Estado adeciso da Suprema Corte Americana no caso Munn v.Illinois, em 18778. Naquele episdio a Suprema Cortedeterminou que qualquer atividade, revestida de"interesse pblico", em que fosse empregada propriedadadeprivada, seria passvel de regulao por parte do Estado,no obstante a injuno da 14 emenda que visava protegero carter privado da propriedade.

6 Glyn et al., fonte de todos os dados de desempenho econmicoapresentados nesta seo, utilizam uma amostra ponderada de pasescapitalistas desenvolvidos, varivel em seu tamanho de acordo com adisponibilidade de dados. Para maiores detalhes sobre a metodologiaempregada ver Glyn et al. (1990).7 A referncia ao caso americano se justifica no apenas por tersido objeto do maior volume de estudos e anlises, mas tambm peloseu carter paradigmtico como economia de pequena interveno doEstado.8 As referncias destes e de outros casos apresentados a seguir soKahn (1970) e Viscusi et al. (1995).

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Aquela deciso foi acompanhada de uma srie demedidas, a maior parte delas voltada para a rea deinfraestrutura e sistema financeiro: ferrovias noInterstate Commerce Act de 1887, eletricidade, telefoniae trnsito no Estado de Massachusetts em 1885, ligaesinterurbanas pelo Mann-Elkins Act (1910), Cias. de Segurocontra Incndios em 1913, entre outros.

A dcada de trinta e a Grande Depresso, com oconseqente aumento na demanda pela interveno do Estadona economia gerou uma srie de medidas nos EUA: osBanking Acts de 1933 e 1935 que, entre outrasprovidncias, instituram a Federal Deposit InsuranceCompany, o Securities Act (1933) e o Securities ExchangeAct (1934), o ltimo tendo criado a Securities andExchange Commission. Tambm do mesmo perodo a criaoda Federal Communications Commission (1934), FederalPower Commission (1935), Federal Maritime Commission(1936) e Civil Aeronautics Board (1938).

b) Do Final da II Guerra ao Final dos Anos Sessenta

a este perodo que mais propriamente a literatura serefere quando menciona uma Era Dourada no desenvolvimentocapitalista. A Tabela 2 abaixo ilustra o desempenho daseconomias capitalistas no perodo:

Tabela 2: Mdia Anual das Taxas Compostas deCrescimento (%)

Perodo PIB PIB percapita

Estoquede

CapitalFixoNo-

Residen.

Volumede

Export.

1950-73 4,9 3,8 5,5 8,6 Fonte: Glyn et al. (1990)

Da comparao entre as Tabelas 1 e 2 observa-se umadiscrepncia expressiva entre os principais indicadoresde performance das economias capitalistas avanadas. Spara citar as diferenas mais significativas, a taxapercentual de crescimento do PIB per capita mais do quedobra: passa de 1,4% ao ano no perodo 1870-1913 (seumelhor desempenho at ento nos perodos considerados)para 3,8% no perodo 1950-73. Se considerarmos o volume

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de exportaes, o crescimento se revela ainda maisexpressivo, saltando de 4,0% ao ano no perodo 1820-70 (amelhor performance at a II Guerra) para mais do que odobro (8,6%) em 1950-73.

Neste perodo temos o aperfeioamento das instituiesregulatrias, com a difuso das prticas regulacionistasno apenas entre os pases capitalistas avanados mastambm naqueles em desenvolvimento, tendncia que severificou paralelamente aos movimentos de emancipaonacional. Os enfoques, todavia, diferiram radicalmente deacordo com o grau de desenvolvimento industrial dospases, como explica Chang (1997): enquanto nos EUA aregulao privilegiava a eficincia alocativa e aeqidade distributiva, visando uma oferta de bens eservios mais diversificada e a custos mais reduzidos, aEuropa Ocidental e o Japo estabeleciam como metafundamental garantir um grau de desenvolvimento econmicoe tecnolgico paralelo ao registrado pela economiaamericana, mesmo que muitas vezes isto implicasse emcustos no to baixos quanto seria possvel e nem em umadefesa muito rgida da concorrncia em determinadossetores de atividade. Isto porque a regulao nestespases enfatizava consideraes de ordem dinmica,basicamente aumento de produtividade e maior capacitaotecnolgica, no mbito do contexto mais amplo de suaspolticas industrias nacionais.

No caso dos pases em desenvolvimento, o enfoque daregulao se norteou por objetivos desenvolvimentistas,privilegiando a industrializao atravs de investimentosrealizados ou regulados pelo Estado, notadamente atravsde empresas estatais e de programas de investimento nosetor pblico. tambm caracterstico deste bloco depases a intensa atividade regulatria ligada ao comrcioexterior, com a meta de proteger indstrias nascentes eestimular o desenvolvimento de tecnologia nacional.

c) Inflexo e Crtica: Anos Setenta e Oitenta

Na literatura sobre histria econmica a dcada dossetenta se destaca pela sua combinao entre altas taxasde inflao e desemprego, o que levou popularizao dotermo "estagflao" para descrever o comportamento dasprincipais economias capitalistas no perodo. Um panoramamuito sinttico pode ser obtido das Tabela 3 e 4 abaixo:

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Tabela 3: Mdia Anual das Taxas Compostas deCrescimento (%)

Perodo PIB PIB percapita

Estoquede

CapitalFixoNo-

Residen.

Volumede

Export.

1973-9 2,5 2,0 4,4 4,8Fonte: Glyn et al. (1990)

Tabela 4: Taxa Mdia de Desemprego (% da Fora deTrabalho) e Mdia Anual do Aumento dos Preos aoConsumidor (%) nos Pases Capitalistas Avanados.

Perodo Taxa Mdia deDesemprego (%)

Mdia Anual deAumento nos Preosao Consumidor (%)

1870-1913 4,5 0,41920-38 7,3 -0,71950-73 3,0 4,11973-79 4,1 9,5

Fonte: Glyn et al.(1990)

Quando se analisa a Tabela 3, comparando-a com asTabelas 1 e 2, observa-se uma desacelerao em todos osindicadores de desempenho das economias capitalistasavanadas. Tal desacelerao no chega a ser grave: maisespecificamente, os indicadores ainda se mostram melhoresdo que no perodo crtico conhecido como GrandeDepresso. Porm, nos dois casos a reduo nas taxas decrescimento , de qualquer forma, bastante expressiva. OPIB dos principais pases capitalistas reduz sua taxa decrescimento de uma mdia anual de 4,9% no perodo 1950-73para praticamente a metade (2,5%) no perodo 1973-79;enquanto que o crescimento do volume de exportaes passados 8,6% em 1950-73 para 4,8% em 1973-79.

A Tabela 4, contudo, fornece melhores indcios do graude insatisfao social com a performance nos pases

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capitalistas avanados9. Enquanto que a taxa dedesemprego aumenta de 3,0% no perodo 1950-73 para 4,1%da fora de trabalho na dcada dos setenta nos pasescapitalistas avanados (ainda assim bem abaixo da mdiade 7,3% no perodo da Grande Depresso), a taxa deinflao (medida pelo aumento nos preos ao consumidor)atinge o recorde histrico de 9,5% no perodo 1973-79,mais do que o dobro da taxa mdia registrada no perodoanterior (1950-1973).

A combinao inflao-reduo do nvel de atividadecolocava a poltica de regulao nos pases capitalistasavanados sob dupla presso. Por um lado, garantir umacapacidade de resposta elstica aos setores regulados (emgeral servios pblicos bsicos) aos aumentos sucessivosde custos, por outro garantir receita em nveis adequadoss necessidades de investimento para manuteno emodernizao do estoque de capital, frente a um volume dereceita que j no crescia to rapidamente quanto antes,por conta do menor nvel de atividade econmica.

O que se verificou foi que na maior parte dos casos aatividade de regulao econmica no demonstrou umacapacidade de resposta adequada ao nvel do desafio queestava enfrentando.

Assim, embora no perodo anterior a polticaregulatria tenha sido, em geral, bem sucedida em seusobjetivos, tanto nos pases capitalistas avanados ondefoi vista como um instrumento de poltica industrialquanto nos EUA com sua nfase na eficincia alocativa eprodutiva10, a insatisfao com o comportamento daeconomia nos pases capitalistas desenvolvidos na dcadade setenta vai estimular uma reviso terica que irembasar as experincias prticas de "desregulamentao"dos anos oitenta.

Vejamos agora como este ciclo de performance naseconomias capitalistas avanadas estimulou umdesenvolvimento paralelo na parte da teoria econmica quese vincula questo da regulao econmica.

9 Obviamente, o grau de insatisfao social variava de pas a pas,na medida em que cada um deles conseguia lidar com maior ou menorsucesso com os problemas da inflao e desemprego. No caso de algunspases especficos (sendo mais notrio o caso japons) justamenteneste perodo que se verifica um desempenho unanimemente apontadocomo extraordinrio. Estes casos so, todavia, excees no conjuntodas economias capitalistas desenvolvidas.10 Para uma avaliao dos resultados nas dcadas de cinqenta e

sessenta ver Chang (1997). Nos pases em desenvolvimento o mesmoautor observa que os resultados no foram to claros, mas mesmoassim possvel identificar sucessos significativos.

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III. A Abordagem Convencional da Regulao Econmica

Os princpios bsicos que nortearam as iniciativasno campo da regulao econmica at os anos setenta sefundamentaram na anlise tradicional do bem estar, razopela qual ser feita agora uma breve digresso sobre estetema11.

Com efeito, a partir da teoria do bem estar que setornou efetivamente possvel para a teoria econmicatratar de uma maneira formalizada a interveno do Estadona economia, uma vez que a prpria anlise econmica fundada, a partir do surgimento dA Riqueza das Naes deA. Smith, negando a necessidade desta interveno. Como sabido, uma das principais preocupaes de Smith, almdas causas do crescimento econmico, era demonstrar que abusca do interesse individual atravs da atividadeeconmica, produzindo e trocando bens, conduzirianecessariamente ao bem comum. Esta demonstrao, casotivesse sucesso, fatalmente teria como corolrio ocarter desnecessrio e at mesmo nocivo de qualquerinterferncia nesta busca, pelos indivduos, de seuinteresse privado na esfera econmica. Obviamente, aatividade regulatria do Estado, ao estabelecer preos,quantidades, padres de qualidade ou metas deinvestimento seria um exemplo tpico de uma interfernciaintil ou nociva na busca do auto-interesse.

Isto, a menos que existissem circunstnciasespecficas em que a busca do interesse privado noconduzisse, necessariamente, ao bem comum12. Em termosmuito gerais (e de forma pouco rigorosa), pode-se afirmarque a anlise do bem estar busca definir sob quecondies a busca do auto-interesse na atividadeeconmica conduz ao bem comum e sob que condies ela noo faz.

Convencionou-se estabelecer como marco inicial daanlise do bem estar a publicao do The Economics ofWelfare de A. C. Pigou. A esta obra seguiu-se uma sriede desenvolvimentos tericos, que condicionaram de formasignificativa a anlise da regulao econmica, alm de

11 A literatura sobre o tema abundante e o leitor pode facilmente

encontrar vrias resenhas tericas sobre Teoria do Bem Estar. Dentreas vrias snteses eficientes dos princpios e da evoluo nestecampo temos Feldman (1987) e Jackson (1992).12 Obviamente, a possibilidade de tais circunstncias ir depender em

grande medida do que se defina como bem comum. Este tem sido umamplo campo de debate desde que as primeiras anlises econmicas dobem estar foram formuladas. Entretanto, este tpico no serabordado, pois conduziria para muito longe do tema central dadiscusso.

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outras formas de atuao econmica do Estado, tais comotributao, oferta de bens pblicos, etc. Partindo de umaviso dominada pelo chamado individualismometodolgico13, so investigadas as condies sob asquais o mercado, isto , a livre interao entreofertantes e demandantes atua no sentido de promover obem comum.

Para uma adequada compreenso do sentido do conceitode falhas de mercado, e como ele afeta a soluoregulatria, interessante rever o chamado "primeiroteorema fundamental do bem estar social"14.

O primeiro teorema fundamental do bem estar socialafirma que: (a) se existir um nmero suficiente demercados, (b) se todos os consumidores e produtores secomportam competitivamente e (c) se existir umequilbrio, ento a alocao de recursos no equilbrio tima no sentido de Pareto15.

A existncia ou no de equilbrio (condio (c))muitas vezes est associada a comportamentos no-competitivos16, razo pela qual ela no ser tratadaisoladamente, apenas as condies (a) e (b).

A existncia de mercados "em nmero suficiente" dizrespeito diretamente ao problema das externalidades. Deforma geral, h uma externalidade sempre que umaatividade de natureza econmica de um agente gerar umcusto ou um benefcio, sem que o agente em questo tenhaque arcar com este custo ou possa ser remunerado pelobenefcio. Assim, externalidades surgem em funo daausncia de um mercado que determine a alocao destecusto ou benefcio. Quando isto ocorre, custos ebenefcios que poderiam ser minimizados ou maximizadossocialmente deixam de s-lo, e o mercado "falha" na suatarefa de gerar um timo paretiano. A soluo advogadaento seria a interferncia econmica do Estado atravsde impostos, subsdios, regulao de quantidades, etc.,de forma a promover um nvel superior de bem estarsocial.

A condio (b), referente ao comportamentocompetitivo dos agentes, encontra sua expresso maisconvencional na anlise dos monoplios, especificamente13 ...that is, the individual is the best judge of his/her own

welfare; second, the welfare of society depends only upon thewelfare of the individuals who comprise it.(Jackson, 1992, p.104)14 A discusso que se segue est baseada em Ledyard (1987).

15 Ledyard (1987, p.328)

16 O caso de rendimentos crescentes degenerando em monoplio a

referncia mais bvia deste tipo de convergncia.

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no tipo que os livros-texto denominam monoplio natural.Como sabido, monoplio natural aquele em que, dada apresena de retornos crescentes de escala, toda a demanda(ou sua quase totalidade) pode ser atendida, a um preoque cubra o custo de oportunidade, por um nicoofertante. Em termos operacionais, a equao preo =custo marginal implica em preo < custo mdio de longoprazo, uma vez que os retornos crescentes de escaladeterminam que custo mdio de longo prazo > customarginal. A tarefa do regulador seria ento discriminarcustos e arbitrar uma taxa de retorno adequada sobrevivncia da firma monopolista, minimizando suaspossibilidades de extrao de renda econmica17.

Assim, regulao era, antes de mais nada, regulaode monoplios naturais. Ocasionalmente, tambm desituaes de externalidades18. De qualquer forma, o campoda regulao econmica era um campo limitado, pormaparentemente seguro, no sentido de que seus limites noestavam sujeitos contestao. As transformaes daseconomias dos pases capitalistas avanados, todavia,colocariam em pauta uma reviso radical e sistemtica dosfundamentos tericos da regulao econmica. Este ser oassunto do prximo tpico.

IV. A Reviso Terica

Progressivamente no apenas os limites do camporegulatrio comearam a ser questionados, como at mesmoo sentido da regulao foi objeto de reviso crtica.Neste processo houve um passo terico fundamental. anlise das falhas de mercado a teoria econmica veio aacrescentar, a partir dos anos setenta, a anlise das"falhas de governo". Compreender adequadamente o conceitode falhas de governo no tarefa to simples como oestudo das falhas de mercado: enquanto o ltimo sefundamenta em uma discusso dos obstculos consecuode um timo de Pareto pelo mercado (utilizando comoferramenta a anlise de equilbrio parcial ou geral, jsolidamente estabelecidas na tradio da teoriaeconmica), a anlise de falhas de governo obviamente no17 Para uma descrio excelente do papel tradicional do regulador,

ver Kahn (1970).18 Aqui cabe uma referncia ao famoso teorema de Coase. Segundo

aquele autor, o problema de insuficincia quantitativa de mercadospoderia, em princpio, ser resolvido desde que no houvesseassimetria de informaes em nvel significativo: bastaria atribuirdireitos de propriedade ao agente que gera ou sofre externalidades,para que o mercado recm-criado produzisse uma alocao Pareto-timasem a necessidade de interferncia por parte do Estado. Como umadiscusso das dificuldades de natureza terica e emprica desteteorema levaria para alm dos limites deste trabalho, sugere-se aoleitor interessado a consulta de Ledyard (1989)e Eggertson (1990).

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pode recorrer ao mesmo tipo de suporte terico-analtico,pelo simples fato de que a atuao do governo no orientada por profit-seeking.

Isto significa simplesmente que novos conceitosteriam de ser criados ou incorporados discusso sobreos determinantes, restries e efeitos da atuao dogoverno na economia. Com efeito, isto que passa a serfeito a partir de meados dos anos sessenta, em particularcom relao a dois conceitos que se tornariamfundamentais na anlise de regulao econmica: grupos deinteresse e rent seeking. Pela importncia que assumiram,esses dois conceitos merecem uma breve apresentao.

IV.1. Os Novos Conceitos: Grupos de Presso e Rent-Seeking

O conceito de grupo de interesse ganhou destaque naanlise econmica a partir do trabalho de Mancur Olson.Em sua verso original, o modelo clssico de Olson19 tempor objetivo estudar os grupos de interesse,caracterizados como associaes que visam promover ointeresse comum de seus membros20. A forma pela qual osgrupos de interesse cumprem seu objetivo atravs daproviso de bens coletivos ou pblicos a seus membros21.

O modelo de Olson bastante simples, tendo sidoformulado para demonstrar que sob determinadas condies,as vantagens da oferta do bem coletivo para um grupopequeno podem ser to significativas que o grupo seconstitua para a obteno do referido bem, sem anecessidade de qualquer coero ou estmulo adicional22.Seja C o custo associado a uma dada taxa ou nvel T dobem pblico obtido pelo grupo de interesse, C = f(T) como formato convencional em U. Seja Sg o tamanho do grupo eVg o ganho do grupo, com Vg = SgT. Vamos definir ainda,para um dado indivduo i, Vi como o ganho que o indivduo

19 Olson (1965)

20 Olson (1965, pp. 6-7). Isto obviamente no exclui, como o prprio

autor admite, a existncia de rivalidades entre subgrupos dentro deum dado grupo de interesse: veja-se Olson (1965, p. 8 n. 11).21 O autor no distingue entre bem coletivo, comum ou pblico, usando

os trs termos indistintamente para representar aqueles bens cujoconsumo por um dos membros do grupo no exclui os demais de consumi-lo. Por exemplo, uma regulao que favorea um determinado grupo deprodutores beneficia a todos os membros do grupo indistintamente doseu nvel de participao.22 Olson (1965, p. 33). Mais especificamente:

...in a very small group, where each member gets a substantialproportion of the total gain simply because there are a fewothers in the group, a collective good can often be providedby the voluntary, self-interested action of the members of thegroup.(Olson, 1965, p.34)

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obtm do bem pblico: a proporo do ganho do indivduo iem relao ao ganho do grupo, Fi, seria dada ento por: Fi= Vi/ Vg. Temos ento que a vantagem para o indivduo, Ai,seria dada por: Vi - C.

Segue-se ento que: dAi/dT = dVi/dT - dC/dT. Dacondio de primeira ordem de maximizao23: dAi/dT = 0.E, portanto: dVi/dT = dC/dT. Supondo a proporo do ganhodo indivduo i em relao ao ganho do grupo, Fi, comoconstante, temos o resultado equivalente: Fi(dVg/dT) =dC/dT. A ltima equao fornece o ponto de timo de ummembro considerado individualmente.

Para sabermos se haver uma oferta estritamentepositiva do bem pblico em questo, isto , se nos termosdefinidos pela anlise de Olson, se o grupo de interesseir se constituir, preciso saber se no ponto de timode pelo menos um dos membros (isto , ao nvel de T ondeFi(dVg/dT) = dC/dT) tambm vale a desigualdade Fi(Vg) > C,ou seja, a vantagem total obtida por ao menos um membroindividualmente maior que o custo total da oferta dobem pblico para o grupo (veja-se Olson, 1965, pp. 24-5)24. Caso isto se verifique estar garantida aconstituio do grupo de interesse e a oferta do bempblico.

Olson em seguida indaga se a quantidade do bempblico fornecida pelo grupo de interesse Pareto-tima,isto , se dVg/dT = dC/dT. Este aparenta ser o caso, umavez que i Fi = 1. Da mesma forma, tambm parece serrazovel supor que os membros do grupo de interessepartilhariam o custo do bem pblico de acordo com aparcela de benefcio que obtm (Fi).

Na verdade, como o prprio Olson faz questo deenfatizar, as duas concluses so falsas. Isto se d, emprimeiro lugar, pela prpria peculiaridade que23 Olson supe, como de praxe, que a condio de segunda ordem

atendida (Olson, 1965, p. 23, n.40).24 Textualmente:

...if at any level of purchase of the collective good, thegain to the group exceeds the total cost by more than itexceeds the gain to any individual, then there is apresumption that the collective good will be provided, for thegain to the individual exceeds the total cost of providing thecollective good to the group. (Olson, 1965, p.33).Em outros termos, se para ao menos um de seus membros a

parcela do benefcio total de que se apropria supera o custo totalda oferta do bem pblico, mesmo que ele suporte sozinho o custo dofornecimento do bem pblico para o grupo ele estar ainda em umasituao melhor do que se no o fizer; desta forma estar garantidaa oferta do bem pblico em questo, e a constituio do grupo deinteresse (veja-se Olson, 1965, p. 34).

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caracteriza o bem pblico: seu consumo no excludente.Assim, uma vez que qualquer quantidade do bem pblicoseja oferecida, os demais membros do grupo, tenham ou nocontribudo para a sua oferta, podero dela desfrutar semsofrer qualquer tipo de impedimento25. Em segundo lugarpelo fato de que cada membro s usufrui de parte do bempblico, de forma que sua contribuio interrompidaassim que o montante do bem pblico exatamentesuficiente para maximizar sua satisfao, dada a parcelade que desfruta. Por conseguinte, uma vez que a ofertatotal do bem pblico para o grupo tenha atingido o nvelque gera o mximo de satisfao para o indivduo commaior Fi, nenhuma unidade adicional do bem pblico seroferecida26, e a oferta do bem pblico pelo grupo deinteresse ser subtima27.

Isto leva diretamente considerao das diferenasde desempenho entre grupos grandes e pequenos. Do que foidito conclui-se que o hiato em relao ao timo do grupode interesse na oferta de um bem pblico tende a ser maisgrave quanto maior for o nmero de seus membros, pois,coeteris paribus, menor ser o maior Fi de seus membros28.Conclui Olson, quanto maior o tamanho do grupo, maior ohiato entre a quantidade tima e a quantidadeefetivamente oferecida do bem pblico.29

25 Ver Olson (1965, p.28). Alm disso, como o prprio Olson observa,

...the amounts of the collective good that a member of the groupreceives free from other members will further reduce his incentiveto provide more of that good at his own expense. (Olson, 1965, p.35)26 Olson (1965, p.28). Dito de outra forma, no h porque esperar um

comportamento solidrio de um membro em relao ao restante dogrupo, uma vez que Olson parte do paradigma convencional do agentemaximizador racional. No do escopo deste trabalho desenvolver umaanlise crtica da teoria de Olson, nem oferecer uma resenhaabrangente da discusso de seu modelo. O leitor interessado pode,contudo, consultar Reisman (1990) para uma crtica da hiptese doagente racional maximizador na explicao do comportamento coletivo,e Moe (1980) para um modelo o qual, ainda que tomando como base omodelo de Olson (e reconhecendo sua performance empricasatisfatria), desenvolve um modelo mais amplo que incorpora fatoresde natureza poltica nas organizaes atravs das quais operam osgrupos de interesse.27 Olson (1965, p.28)

28 Obviamente, como o prprio Olson reconhece, no basta considerar

apenas o nmero de membros do grupo, mas tambm a desigualdade entreos vrios Fi:

A group composed of members of unequal Si, and, therefore,unequal Fi, will show less of a tendency toward suboptimality(and be more likely to provide itself with some amount of acollective good) than an otherwise identical group composed ofmembers of equal size. (Olson, 1965, pp. 28-9).

29 Olson (1965, p.35).

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Da mesma forma, o custo tende a se distribuirdesigualmente pelos membros do grupo de interesse: comoexplica Olson,

Since no one has an incentive to provide any more ofthe collective good, once the member with thelargest Fi has obtained the amount he wants, it isalso true that the distribution of the burden ofproviding the public good in a small group will notbe in proportion to the benefits conferred by thecollective good. The member with the largest Fi willbear a disproportionate share of burden.30

At aqui foram analisadas as diferenas que otamanho do grupo de interesse provoca no hiato entre aquantidade tima a ser oferecida do bem pblico e aquantidade efetivamente oferecida, assim como nadistribuio do custo do bem pblico entre os membros dogrupo de interesse. Ocorre que o tamanho do grupo tambmpode representar um obstculo em termos absolutos constituio do grupo de interesse e conseqente ofertado bem pblico.

Para entender este ponto necessrio levar emconsiderao que um grupo deve apresentar um nvelmnimo de consenso e organizao, o que determina aexistncia de custos fixos de organizao, isto ,custos que no dependem da quantidade de bem pblicoofertado. Estes custos dependem, todavia, do nmero demembros do grupo: quanto maior o nmero de membros, maioro custo de organizao do grupo de interesse31.

A existncia deste gnero de custos pode tornar aobteno da primeira unidade do bem pblicoexcessivamente onerosa para grupos muito grandes. Como emgrupos muito grandes a maior frao de benefcios obtidaindividualmente tende a ser muito pequena, e apossibilidade de deteco de falta de colaborao porparte de um de seus membros, no que diz respeitoespecificamente aos custos fixos de organizao, muitoremota, h uma probabilidade significativa que um grandegrupo de interesse no venha a ser constitudo32.

30 Olson (1965, p.29, grifo do original). Apesar disso, o efeito-

renda deve impedir que o membro de maior Fi acabe por arcar com todoo nus da oferta do bem pblico pelo grupo de interesse: veja-seOlson (1965, p.29 n.46).31 Olson (1965, p. 47)

32 Olson (1965, p. 47-8). Tollison (1982) aponta dois outros

aspectos a serem considerados tambm no que toca aos custos fixos deorganizao. O primeiro deles o fato de que Groups that havealready incurred start-up costs, for reasons unrelated to lobbying,will have a comparative advantage in seeking transfers, obviamente

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Isto no significa que grandes grupos deinteresse no possam ser constitudos, o que provadopela experincia histrica de vrios pases. O que Olsonprocura enfatizar que grandes grupos exigem coero ouestmulos adicionais (em relao oferta do prprio bempblico em si) para se constiturem.

Em resumo: quanto menor o nmero de membrospotenciais do grupo de interesse, maior a probabilidadede que alguma quantidade do bem pblico venha a seroferecida (e portanto que o grupo de interesse venhaefetivamente a ser constitudo), pois maior ser obenefcio lquido dos custos (includos aqui os custosmnimos de organizao) que cada membro potencial poderobter da oferta do bem pblico para o grupo e,assim,maior a chance de que pelo menos um de seus membrospotenciais decida arcar com os custos da proviso do bempblico ainda que independentemente dos demais, sem aameaa de omisso de qualquer um dos seus membros, o queelimina a necessidade de se considerar o papel demecanismos de coero ou de estmulo, e diminui o grau deincerteza quanto constituio do grupo de interesse33.

At aqui discutiu-se a questo dos grupos deinteresse sem uma referncia muito ntida a seusobjetivos. Para melhor definir os objetivos quedeterminam a constituio dos grupos de interesse temosde estudar a questo da renda econmica. A definioconvencional de renda econmica a do retorno obtidoalm do custo de oportunidade de um recurso econmico34.As rendas podem ser obtidas de duas maneiras distintas. A

em relao a grupos que venham a ser criados a posterioriexclusivamente com a finalidade de promover redistribuies de rendaa favor de seus membros. O segundo aspecto que grupos de interessetambm esto sujeitos a economias de escopo, na medida em que Somegroups will be able to produce lobbying as a by-product ofperforming some other function, thereby avoiding start-up costs forlobbying.(Tollison, 1982, p.590).33 A anlise foi desenvolvida at aqui tomando como parmetro uma

dualidade rgida entre grupos de interesse grandes e pequenos.Obviamente, como o prprio Olson faz questo de reconhecer, h casosintermedirios, como, e.g., aquele em que o grupo suficientementegrande para que nenhum membro se veja estimulado a arcar sozinho comos custos da oferta do bem pblico, mas ao mesmo temposuficientemente pequeno para que a omisso de um de seus membrosseja percebida pelos demais. Neste caso, segundo Olson, o resultadofinal indeterminado, sendo um campo para a aplicao doinstrumental da teoria dos jogos, o qual ele lamenta no estarsuficientemente desenvolvido naquele momento para fornecer umasoluo com o nvel de generalidade e abstrao exigido pela suaanlise (veja-se Olson, 1965, pp. 43-4).34 Esta apresentao do conceito de rent-seeking se baseia

substancialmente em Tollison (1982).

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primeira delas pela operao do sistema de preos, o quepoderia ser considerado o caso clssico, objeto de estudodesde os tempos de A. Smith, e apresentariam um carterrelativamente efmero, sendo em geral anuladas peloprprio processo de concorrncia econmica. A segundaseria gerada por fatores alheios ao sistema de preosrelativos, como, por exemplo, regulamentaogovernamental35.

Da mesma forma que se pode distinguir entre doistipos gerais de fonte de renda econmica, pode-sedistinguir entre dois processos de concorrncia em buscade renda econmica. No primeiro caso (em que a renda gerada pela operao do sistema de preos relativos), ...it is a fair guess that most economists would considerrent seeking to be the equivalent to profit seeking,whereby it is meant that the expectation of excessreturns motivates value-increasing activities in theeconomy36. Mas o segundo caso que interessa maisdiretamente, uma vez que The theory of rent seekinginvolves the study of how people compete for artificiallycontrived transfers37. Em resumo: quando se d atravsfuncionamento do sistema de preos, a busca de renda geraaumento do produto social, pois se traduz em busca delucro na produo. Qualquer outra forma de busca de rendaque no se utilize do sistema de preos "artificial" namedida em que no estimula a produo.

O ponto que os recursos empregados pelo potencialmonopolista para a obteno da renda econmica quesurgiria, por exemplo, da transformao de uma situaoanteriormente concorrencial em uma situao de monoplio,tambm fazem parte do custo do monoplio38.

Se for considerada como medida do bem estar social oexcedente total, isto , a soma dos excedentes dosconsumidores e dos produtores, v-se claramente que apassagem de uma situao concorrencial para uma situaode monoplio implica uma reduo do nvel de bem estar:h uma mera transferncia do excedente dos consumidoresna forma de renda apropriada pelo produtor monopolista,mas h tambm uma perda do excedente total, causada pelomenor nvel de produo associado ao monoplio, quesimplesmente no apropriada nem pelo monopolista, nem35 Tollison (1982, p. 575)

36 Tollison (1982, p. 575)

37 O estudo deste gnero de competio apresenta um interesse

econmico em si mesmo, na medida em que a concorrncia por rendasobtidas atravs de ingerncia governamental resulta em uma reduolquida do bem estar social, como veremos a seguir. Veja-se Tollison(1982, p. 576).38 Tollison (1982, p.581)

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pelos consumidores (o "peso morto" do monoplio, deadweight loss). Na situao de concorrncia perfeita, nohaveria excedente dos produtores, mas o excedente global(que era idntico ao excedente dos consumidores) seriasuperior soma dos excedentes do monopolista e dosconsumidores sob monoplio.

At aqui trata-se da anlise convencional dos custosdo monoplio. Ocorre que o custo do monoplio, quando oresultado da regulamentao econmica, no se limitaapenas ao peso morto (dead weight loss) do monoplio,mas tambm inclui os recursos aplicados com o objetivo deobter esta transferncia. Ou seja, a perda de bem estarsocial decorrente da criao do monoplio onde antesvigorava a concorrncia perfeita no se limita reduodo excedente do consumidor (medido pelo peso morto domonoplio), mas tambm ao custo do monopolista para aobteno do direito exclusividade da produo naquelemercado, na medida em que estes recursos poderiam estarsendo utilizados produtivamente.

At aqui a anlise foi desenvolvida levando apenasem considerao a mobilizao de recursos por parte decandidatos potenciais ao direito de monoplio sobre omercado em questo. Ocorre porm que a questo bem maiscomplexa, e pode envolver de forma estratgica o carterdo agente regulador.

Para tanto pode ser tomado o exemplo discutido porTollison39. Vamos supor que, alm do candidato potencial(ou candidatos potenciais) a monopolista tambm osconsumidores se mobilizem em um grupo de interesse paraimpedir que o mercado em questo seja transformado,atravs de regulamentao governamental, de mercadoconcorrencial em monoplio. Segue-se da que, alm decalcular os recursos desperdiados pelo candidato amonopolista, teramos de incluir tambm os recursosempregados pelo grupo de interesse dos consumidores paraimpedir o sucesso do monopolista virtual.

Em outras palavras, alm de aes de rent-seeking,teramos tambm aquilo que foi chamado de rent avoidance,isto , a tentativa por parte de um agente de minimizar asubtrao de renda a que est sujeito, caso se mantenhainativo40.

neste ponto que as expectativas dos dois grupos deagentes (produtores lutando para obter o direito demonoplio e consumidores lutando para impedi-los) quanto

39 Tollison (1982, pp. 582-84)

40 A definio de Tullock, citado em Benson (1984, p.389).

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ao comportamento do agente regulador assumem um papelcrucial. Caso os produtores acreditem (por exemplo, emfuno do histrico recente de decises do agenteregulador) que o regulador ir sempre estabelecer o preoao seu nvel concorrencial, isto , que no ir adotarnenhuma medida que restrinja a oferta (por exemplo,limitando o nmero de firmas abaixo do nvel determinadoconcorrencialmente), nenhum gasto ser realizado pelosprodutores para obter uma regulao que faa surgir rendaeconmica. Pelo mesmo motivo, o grupo de interesse dosconsumidores tambm no dever empregar nenhum recursoneste sentido41.

A questo se torna ainda um pouco mais complexa seno h certeza por parte dos grupos de interesse quanto deciso do agente regulador. Nesta situao o grupo deinteresse dos virtuais monopolistas dever empregarrecursos em rent-seeking no montante igual ao valor darenda esperada, e da mesma forma o grupo de interesse dosconsumidores ir tambm empregar recursos na tentativa deimpedir o sucesso do grupo de interesse dos virtuaismonopolistas, no montante igual ao valor esperado queestes esforos possuem para os consumidores42. Obviamenteneste caso o desperdcio de recursos (e a reduo no bemestar social) no se resumiria aos gastos realizados pelogrupo de interesse dos virtuais monopolistas, mas teriade ser adicionado aos gastos oriundos do grupo deinteresse dos consumidores.

Esta ilustrao simples da interao entre apenasdois grupos de interesse e um agente regulador j indicaem boa medida o quanto a questo da atividade de rent-seeking, como fonte de reduo de bem estar social pelodesperdcio de recursos que promove, pode ser tornadacomplexa quando so considerados os efeitos derivados dainterao dos grupos de interesse43. Em situaesconcretas, dificilmente a atividade regulatria ir sedefrontar com apenas dois grupos de interesse: no razovel supor que, apenas para citar um exemplo bastantebvio, os consumidores de servios telefnicos em zonasrurais tenham interesses (para no falar em capacidadeorganizativa) no mesmo nvel que os consumidores urbanosrepresentados pelas empresas financeiras. Logo, o exemplo

41 Por simetria, se ambos os grupos esperam que o regulador

estabelea o preo ao seu nvel de monoplio, restringindo a ofertano setor a uma nica firma, tambm nenhum dos grupos tomar nenhumainiciativa neste sentido.42 Tollison (1982, p.584)

43 Todavia, h alguma controvrsia acerca da generalizao, para

qualquer caso, da tese de que a atividade de rent-seeking provocareduo do bem estar social. Ver a este respeito Benson (1984, pp.389-90).

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acima, quando trata de consumidores, j trabalha comuma categoria talvez excessivamente abstrata frente realidade da regulao econmica.

A concluso que importante, contudo, de que oagente regulador, atravs de sua atuao esperada, possuium papel fundamental na determinao dos recursos a seremempregados em rent-seeking pelos diferentes grupos depresso; ou segundo Tollison:

Thus, while the conventional result that rent-seeking expenditures are socially wasteful stands,the extent of such welfare losses is related to thenature of the institutional environment in whichrent seeking takes place44.

IV.2. Os Modelos de Regulao

A resultante do desenvolvimento e integrao destesdois conceitos, grupos de interesse e rent-seeking, foique o Estado deixou de ser visto, no papel de agenteregulador, como uma entidade cuja atuao econmicaestava fundamentalmente voltada para o bem pblico.Agora, tanto legisladores encarregados das normas queorientam a atividade regulatria, quanto burocratasresponsveis pela implementao e fiscalizao doacompanhamento destas normas estariam sujeitos acooptao por parte de grupos de interesse interessadosem garantir renda extraordinria45, ou seja, envolvidos ematividades de rent-seeking, com os prejuzos jdiscutidos em termos de bem estar social. Estasabordagens do processo regulatrio ficaram conhecidascomo Teorias da Captura, pois discutem as formas e asconsequncias da "captura" das instituies reguladorasdo Estado por interesses privados.

As primeira verses da Teoria da Capturaapresentavam, contudo, uma grave deficincia: a simetriaem relao s teorias do regulador benevolente. Se anteso agente regulador era visto como essencialmente voltadopara o bem estar social, agora ele passava a ser vistocomo rgo que apenas sancionava passivamente osinteresses privados das empresas reguladas. Obviamente,como o processo regulatrio bastante complexo,envolvendo vrios grupos de interesse, no foi difcilencontrar evidncias empricas que contrariassem estainterpretao mais superficial do processo de captura46.

44 Tollison (1982, p.584)

45 Esta cooptao poderia ocorrer de diferentes formas: desde o

simples suborno at verbas para reeleio, amea de retirada deapoio poltico, etc.

21

Entretanto, para a maior parte dos casos analisados, ahiptese da captura se mostrava essencialmente vlida.

Ainda assim, essa verso mais simples apresentavauma deficincia sria: tratava-se de uma generalizaoemprica, e portanto deixava em aberto questesimportantes. A principal, e mais bvia delas, diziarespeito ao motivo pelo qual o agente reguladorestimularia o monoplio47.

Neste sentido, a contribuio de Stigler representouum indiscutvel avano analtico48. O autor procurava darresposta questo acerca dos motivos que determinam aexistncia da regulao. Com esta finalidade Stiglerespecifica uma funo-objetivo do agente regulador em quesua utilidade deriva de sua remunerao e dos votos doseleitores. Alm disso, campanhas com mais recursos tendema obter um melhor desempenho eleitoral: portanto,pequenos grupos, ainda que representem um nmero deeleitores bastante reduzido em relao ao conjunto deeleitores relevante para o agente regulador, pode, mesmoassim, ser determinantes nas decises do agenteregulador. Isto pelos motivos que foram examinados quandoda anlise das idias de Olson mais acima.

Assim, a teoria de Stigler, apoiando-se nas anlisesde Olson, parecia dar um suporte bastante slido concepo do regulador como um agente capturado porinteresses de grupos privados. Como aponta Peltzman,contudo, no mesmo nmero do Bell Jounal em que Stiglerpublicou seu artigo, outro trabalho de autoria de RichardPosner enfatizava deficincias empricas da abordagem dacaptura49. Especificamente, a abordagem da captura noconseguia explicar o caso empiricamente verificado ebastante comum do subsdio cruzado, isto , aquelasituao em que um (ou mais) mercado(s) (so) atendido(s) pelo monopolista a um preo superior aos custosvisando subsidiar mercados onde vigoram preos inferioresaos custos.

46 Ver Viscusi et al. (1995). Peltzman identifica em artigo de Claire

Friedland e George J. Stigler publicado no Journal of Law andEconomics em 1962 sobre a regulao das tarifas de energia eltricao precursor deste tipo de abordagem: The importance of the Stigler-Friedland article lies ... in its catalystic role.(Peltzman, 1989,p.5)47 A mesma questo, na sua formulao inversa poderia ser feita para

a hiptese anteriormente prevalecente do regulador benevolente: porque motivo sua atuao estaria voltada para o bem comum?48 Stigler (1971)

49 Peltzman (1989, pp.8-9)

22

Os modelos subsequentes se esforariam por superar odilema regulador benevolente-capturado, estabelecendoparmetros de anlise mais sofisticados. Este o caso domodelo de Peltzman50.

O modelo de Peltzman estabelece como funo-objetivodo regulador uma funo de apoio poltico M, sendodefinida como M(P,r), onde P o nvel da tarifa doagente regulado e r sua taxa de lucro. A hiptese que oagente regulador procura conquistar o mximo de apoiopossvel de ambos os grupos: dos consumidores mantendo atarifa to baixa quanto puder, da indstria garantindo amaior taxa de lucro vivel. Supe-se uma taxa marginaldecrescente entre P e r, isto , existe um limite naspossibilidades que o regulador pode "trocar" uma maiortarifa por um retorno maior, ou um retorno menor por umatarifa menor, e permanecer com o mesmo nvel de apoio queantes.

A deciso do agente regulador, isto , a que nvelele ir estabelecer a tarifa (e consequentemente a taxade lucro na indstria regulada) depende do comportamentoda taxa de retorno em funo da tarifa. De uma formageral, espera-se que r tenha valor nulo para o nvel detarifa que equivaleria concorrncia perfeita, e apartir da comece a aumentar at atingir o mximo nonvel de tarifa que seria o equivalente situao demonoplio e decaia para nveis de tarifa superiores ao demonoplio.

A primeira concluso que pode ser extrada do modelode Peltzman a de que o agente regulador no irestabelecer a tarifa nem ao nvel equivalente ao quevigoraria se a indstria fosse competitiva, nem ao nvelque vigoraria caso a indstria se comportasse comomonopolista, mas em algum nvel intermedirio entre osdois. Com efeito, esta concluso no deve surpreender, namedida em que: (a) a funo-objetivo do regulador procuramaximizar o apoio conjunto dos dois grupos (dosconsumidores e da indstria); (b) h um limite para apossibilidade por parte do regulador de trocar o apoio deum grupo por outro.

A concluso realmente interessante do modelo dePeltzman diz respeito a quais indstrias sero reguladas.Com efeito, no devemos esperar que, dados os formatos deM(P,r) e da funo r(P), venham a ser reguladasindstrias em que o regulador estabelea como tarifa quemaximiza sua funo de apoio, P*, um valor mais ou menoseqidistante daqueles que vigorariam caso a indstria

50 Peltzman (1976)

23

fosse concorrencial ou monopolista. Isto porque qualquerum dos dois grupos (consumidores ou indstria) teriapouco a ganhar da imposio da regulao, quer em termosde reduo da tarifa, quer em termos de aumento da taxade retorno.

O caso diferente na hiptese de que P* se situemuito prximo do nvel de concorrncia ou de monoplio.Na primeira situao, os consumidores teriam muito aganhar da imposio da regulao, na segunda situao, oganho seria dos monopolistas. Assim, estabelecido umcritrio para teste da hiptese acerca de quais asindstrias que sero reguladas, a partir da consideraoexplcita dos grupos de interesse.

O modelo seguinte a ganhar destaque academicamenteno tratamento da questo da regulao econmica foi omodelo de Becker51.

O modelo de Becker possui um enfoque bastantedistinto do modelo de Peltzman: o agente regulador apenasresponde ao volume de presso exercido pelos diferentesgrupos de interesse (representado pela varivel pi, ondeo subscrito i identifica um grupo de interesseparticular). O volume de presso que um dado grupo deinteresse pode exercer depende: (a) inversamente donmero de seus membros, e (b) diretamente dos recursosutilizados. O volume de riqueza transferido de um grupo aoutro dependeria ento positivamente da presso do grupoque exerce o rent-seeking e negativamente do volume depresso por parte do grupo que sofre a transferncia departe de sua renda.

A novidade no modelo de Becker reside no fato deque, para que um dado montante de renda T seja obtido porum grupo, um montante de renda (1+x)T tem de sertransferido, com x > 0. Isto se deve ao fato de que huma perda de bem estar (x) originada da prpria atividaderegulatria, e, por conseguinte, o grupo de pressovitorioso em rent-seeking obtm na realidade menos do queo valor que transferido do grupo perdedor, a diferenasendo medida por "x". Segue-se da que este "peso morto"da atividade regulatria acaba por servir como umalimitao s atividades regulatrias ineficientes. Ocorreque o crescimento marginal de x leva a uma crescenteresistncia dos grupos perdedores a maiorestransferncias ao grupo vitorioso, o que acaba pordesestimular o esforo deste ltimo por valores maioresde T52.51 Becker (1983)

52 Como sugere Peltzman (1989), as verses mais simples da hiptese

de captura pressupem (implicitamente) x=0.

24

Estes trs modelos (Stigler, Peltzman e Becker),independentemente de qualquer outra avaliao, deslocaramo eixo do debate sobre regulao econmica para um pontomuito distante da mera correo de "falhas de mercado".Mais especificamente, a questo regulatria tornou-se umobjeto de estudo em si mesma, onde a caracterizao degrupos dos interesse em uma dada indstria, que se formamvisando rent-seeking passou a ser uma etapa fundamentaldo processo de compreenso das caractersticas daatividade de regulao econmica. Resta finalizar agoraexaminando como esta revoluo terica culminou em umareforma prtica da regulao nos anos oitenta, e quaisso as perspectivas para este final de sculo.

V. Da Teoria Prtica: "Desregulamentao" nos AnosOitenta e Perspectivas Para o Final do Sculo.

Nesta seo sero tratadas: (a) as iniciativas dedesregulao nos anos oitenta, especificamente umaavaliao de seus principais resultados, (b) a inovaomais significativa em regulao econmica surgida nomesmo perodo, o RPI-X na Inglaterra, e (c) asperspectivas em relao regulao com a acelerao doprocesso de integrao econmica mundial (popularizadopela expresso "globalizao") e com o surgimento dacompetio em setores antes tidos como monopolistas.Finalmente, algumas consideraes so feitas guisa deconcluso.

V.1. Avaliando As Experincias de Desregulao nos AnosOitenta

As experincias de "desregulao" nos anos oitentaatingiram vrios setores em um grande nmero de pases,com caractersticas particulares em cada setor e pas, oque torna invivel um tratamento completo do assunto. Oque se pretende aqui fazer uma avaliao sinttica dosdois pases que tiveram, indiscutivelmente, papel deliderana no processo: EUA e Inglaterra.

Como resume Chang, os anos oitenta foram a dcadados cortes oramentrios, da desregulao e daprivatizao. O diagnstico era ento de que a regulaoexcessiva estava reduzindo a competitividade dos pasescapitalistas avanados em relao ao Japo e aos NICsasiticos53. Tambm na maior parte dos pases emdesenvolvimento, a insatisfao crescia em relao aosmodelos desenvolvimentistas anteriormente implementados,53

Paralelamente verificava-se um desgaste em relao polticamacroeconmica keynesiana, baseada na administrao das polticasfiscal e monetria e uma descrena nas virtudes do chamado WelfareState: veja-se Chang(1997, p.712).

25

na medida em que se reduzia o fluxo de capitais externos(que na maior parte dos casos era a principal fonte definanciamento das iniciativas de industrializao destespases), ao mesmo tempo em que aumentavam as presses dasagncias financeiras internacionais pela reduo no nvelde regulamentao nas relaes entre o Estado e o setorprivado54.

A avaliao da literatura a respeito das iniciativasde desregulao positiva nos casos em que: (a) nohavia embasamento para a prpria regulao, em geral porse tratar de indstrias competitivas55, ou (b) onde asinovaes tecnolgicas tornaram inadequado o regimeregulatrio anterior, na maior parte das vezesviabilizando a concorrncia onde antes vigorava monoplionatural (como, por exemplo, em telecomunicaes e geraode energia eltrica).

Mas nem todas as iniciativas de desregulamentaoforam bem sucedidas. Alguns dos fracassos mais destacadosforam a desregulao financeira no Chile, as associaesde poupana e emprstimo nos EUA e a crise mexicana56. Emtermos do desempenho agregado da economia, Chang observaque:

Despite some sectoral success stories, the twoleading countries in deregulation, namely the US andthe UK, have not suceeded in markedly improvingtheir economic performances after their deregulationdrives57.

Ou seja: embora possam ser identificados resultadospositivos em determinados setores, os indicadoresmacroeconmicos dos EUA e Reino Unido no indicam umamelhora radical no desempenho macroeconmico nesteperodo. Se considerarmos os dados a preos de 1990, ataxa de crescimento mdia do PIB americano no perodo1980-89 foi de 2,5% a. a., inferior ao perodo 1970-79,de 2,8%. No caso do Reino Unido, no perodo 1980-89registrou-se taxa mdia de 2,6% a. a., ligeiramentesuperior taxa do perodo 1970-79, de 2,2%58.

Especificamente no caso americano, MacAvoy observaque para os setores de transportes areos, eletricidade,gs e gua e esgotos, o que se verificou foi um nvel

54 Chang(1997, p.713)

55 Um exemplo muito citado o de transporte rodovirio de carga nos

EUA (Chang, 1997, p.714).56 Chang (1997, pp.714-5)

57 Chang (1997, p. 715)

58 FMI (1997)

26

maior de preos e uma taxa de crescimentosubstantivamente menor, ao nvel da taxa mdia decrescimento nas indstrias no reguladas. As exceesforam a indstria de telecomunicaes, que cresceu emmdia 1,7% ao ano acima da mdia da indstria no perodo1981-1987, e a indstria ferroviria, que apresentou umataxa de -6% ao ano, para o mesmo perodo, em resposta auma demanda em declnio. De uma forma geral, houve umamudana no perfil das indstrias reguladas, de indstriasde preos baixos e altas taxas de crescimento paraindstrias de preos altos e baixas taxas de crescimento,ao nvel do restante da indstria59.

V.2. A Inovao do RPI-X InglsUma das inovaes em regulao econmica dos anos

oitenta de mais rpida difuso foi o preo-teto (pricecap), na sua verso inglesa batizado como RPI-X (RetailPrice Index Minus X). Inicialmente aplicado para aBritish Telecom em 1984, acabou por se expandir paraoutros setores na Inglaterra (British Gas, BritishAirports Authority, companhias regionais de fornecimentode gua e, na distribuio de energia eltrica, oNational Grid Company), assim como para outros pases(sendo o caso mais notrio o do setor detelecomunicaes nos EUA)60.

Basicamente, o sistema consiste em estabelecer umlimite superior para a indstria regulada aumentar seuspreos, limite este que pode ser estabelecido para cadapreo individualmente ou para a mdia de preos dosservios fornecidos pela indstria regulada. No caso doRPI-X, o teto do reajuste estabelecido como sendo umndice geral de preos61 menos um valor X a ttulo deaumento de produtividade. O documento que teria agidocomo "catalisador" da proposta RPI-X na Inglaterra teriasido o Littlechild Report sobre a British Telecom, de198362.

Naquele documento teriam sido apontadas as seguintesvantagens do RPI-X em relao aos mtodos at entoempregados de regulao, especialmente o baseado na taxade retorno63:

1. um mtodo que atinge exclusivamente osservios em que a firma regulada atua como

59 MacAvoy (1992, p.65)

60 Armstrong et al (1994, p.165)

61 O ndice de preos no precisa ser especfico em relao aos

custos da firma regulada.62 Littlechild, S. C. (1983): Regulation of British

Telecommunications Profitability. London, HMSO, apud Armstrong et al(1994, p.165).63 Armstrong et al. (1994, p.167)

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monopolista. Assim, supondo uma firmamultiproduto, que atue tambm em mercadosconcorrenciais, o RPI-X incidiria apenasnaqueles mercados em que a firma efetivamenteatua como monopolista.

2. Como toda reduo de custos apropriada pelafirma, espera-se que o RPI-X estimule aeficincia produtiva e promova a inovao.

3. O custo da atividade regulatria seria baixo,uma vez que se resumiria ao clculo de ndicesde preos, sem envolver o levantamento de dadoscontbeis a respeito da firma regulada (quasesempre sujeitos a problemas de alocao decustos fixos e avaliao de valor de ativos) ouo incerto exerccio de prever movimentos futurosde custos ou demanda.

4. Dada a simplificao do processo regulatrio,este se encontra menos sujeito ao risco de serinstrumentalizado pela firma regulada, ou seja,est menos sujeito ao que se conhece como "riscode captura".

Como todo sistema de preo-teto, o RPI-X tambmapresenta problemas, o mais srio deles dizendo respeitoao investimento. Como observam Armstrong et al., todosistema de preo-teto tem como efeito negativo promover osubinvestimento64, com efeitos negativos no apenas sobreo crescimento da oferta da firma regulada, mas tambmsobre a qualidade dos servios prestados65. Isto temexigido do agente regulador um esforo adicional paracontrolar os planos de investimento e a qualidade dosservios prestados pela firma regulada66. Isto invalida emgrande medida a vantagem (3) acima.

Outro elemento que tambm contribui por colocar emdvida a vantagem (3) e acaba por afetar igualmente avantagem (4) o fato de que, na prtica, ao menos no quediz respeito ao caso ingls, o valor de X no pode ser

64 ...investment issues have been especially prevalent in the water

and airports industries, but regulators of other industriesinformally monitor capital expenditure (...) In the water industryfirms are required...to give Ofwat details of their investimentplans and the objectives that they are designed to achieve...Armstrong et al. (1994, p.181)65 Armstrong et al. (1994, pp. 173-4)

66 Both theory and evidence of BT's quality problems in the early

years after privatization indicate that a price cap must besupplemented by quality regulation. Armstrong et al. (1994, pp.180).

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estabelecido sem levar em considerao elementos taiscomo taxa de retorno da firma regulada, valor de seusativos, custo do capital, taxas esperadas de crescimentoda produtividade e da demanda, etc., o que torna oprocesso regulatrio to complexo e vulnervel sassimetrias informacionais quanto o mtodo convencionalbaseado no estabelecimento de uma taxa mnima de retornopara a firma regulada67.

Ainda assim, permanece a vantagem operacional (1) e,salvo as restries acima e coeteris paribus, espera-seque um teto de preo atue favoravelmente nos setoressujeitos a processos de rpida inovao tecnolgica.V.3. "Desregulamentao": Uma Tendncia Inexorvel?68

Nesta dcada popularizou-se na mdia a viso da"desregulamentao", isto , a renncia por parte dasinstituies governamentais de suas atribuies decontrole da atividade econmica, como uma tendnciainexorvel em mbito mundial, a se manifestar de maneirauniforme, independentemente do pas ou regioanalisados69. Esta viso se sedimentou no slogan demercados maiores e mais fortes e governos menores e maisfracos.

Contudo, quando examinamos a evidncia emprica,esta concepo popular das tendncias da regulao noencontra suporte nas principais experincias de reformaregulatria no passado recente. Especificamente, Vogel(1996), ao estudar as experincias dos principais pasescapitalistas avanados nos anos oitenta (com nfase noscasos ingls e japons), identifica no umenfraquecimento da atuao governamental de controle esuperviso do funcionamento da economia, mas,paralelamente ao aumento do nvel de concorrncia emmonoplios anteriormente protegidos, um aumentosignificativo no grau de complexidade e sofisticao daatividade regulatria70. Segundo Vogel, h aqui um67 Armstrong et al. (1994, pp. 174)

68 Esta seo se baseia fundamentalmente em Vogel (1996).

69 Na verdade, a tendncia desregulamentao estaria ligada a duas

outras tendncias, tambm de carter inexorvel e uniforme: aglobalizao (a dissoluo das economias nacionais em um nicomercado global) e a privatizao (venda de ativos anteriormentepertencentes ao Estado, com a consequente redefinio dos limitesentre o pblico e o privado). Ver, a este respeito, Vogel(1996, pp.1-2).70 Um dos problemas tpicos criados pela concorrncia em atividades

antes exercidas por monoplios protegidos aquele conhecido naliteratura econmica como de preo de acesso. Este problema caracterstico em estruturas de rede. Por exemplo, ao se liberarpara a concorrncia o servio de chamadas interurbanas, coloca-se o

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equvoco, pois freqentemente se confunde o estmulo competio em um dado mercado com a reduo daregulamentao governamental:

People tend to use the term "deregulation"indiscriminately to refer both to the introductionof more competition within a market (what I shallcall liberalization) and the reduction orelimination of government regulations (what I shallcall deregulation)-as if these two were naturallyassociated.71

Ainda que esta associao possa ter sido vlida emalgum caso especfico (por exemplo, no caso das linhasareas americanas nos anos oitenta), o que se verificouna maior parte dos casos foi a combinao daliberalizao com a substituio das antigas regras pornovas regras de regulao, adaptadas nova situao72.

Por outro lado, no houve uma convergncia dospases capitalistas avanados na forma de combinarliberalizao e reforma da regulao econmica. Aocontrrio, o que se verificou foram diferenas marcantesnas solues adotadas por cada pas. Mais ainda, o papeldo Estado na definio das diferenas foi fundamental.No que o Estado tenha ignorado o papel dos grupos deinteresse, mas se colocou como, no mnimo, um ator torelevante como os demais no momento de estabelecer asreformas, notadamente quando da ocorrncia de conflitosentre os grupos de interesse, que deixavam espao para oEstado atuar como rbitro, de acordo com o visideolgico hegemnico no governo e sua capacidade deatuao instituicional.73

De tudo o que foi visto, pode-se concluir ento que:

1. Os fatores histricos indicam que a discusso daatividade regulatria do Estado deve ser aprofundadaconsiderando-se as caractersticas da fase em que seencontram as sociedades capitalistas, sejam avanadasou em desenvolvimento, sob pena de produzir concluses

problema das tarifas que as firmas que prestam o servio dasligaes interurbanas tero de pagar para ter acesso s redes detelefonia locais, no momento de completar as ligaes. Este problemase torna ainda mais complexo quando a firma que opera a rede localtambm presta o servio interurbano.71 Vogel(1996, p.3, grifos do original)

72 Exemplos caractersticos seriam a reforma financeira inglesa de

1986 e a privatizao das telecomunicaes no Japo em 1985: verVogel (1996).73 Vogel (1996, p.286)

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superficiais, pouco esclarecedoras das tendncias emvigor e das questes colocadas a cada momento;

2. Definido o ambiente histrico, importante perceber oprocesso regulatrio como resultado da interaoestratgica dos vrios agentes, na forma de grupos depresso da sociedade e do Estado, tambm este ltimoum agente dotado de agenda e objetivos prprios,compondo e desfazendo alianas com os demais agentesda sociedade, na medida de sua capacitaoinstitucional e de seu posicionamento ideolgico.

S assim ser possvel ter uma compreenso daregulao econmica que transcenda a mera repetio deslogans e lugares-comuns, voltada para um efetivoconhecimento do seu objeto de estudo.Bibliografia

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