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Seminar for national judges dealing

with electronic communications regulation

« Contracts, market analysis, retroactivity and effectiveness of regulation: the example of Market 18 case-law in France »Stéphane HOYNCK

(views expressed here are personnal)

Quick overview of Market 18 regulation in

France 1/2

First EC recommendation (2002) on relevant markets defined market 18 as « Broadcasting transmission services, to deliver broadcast content to end users”.

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Quick overview of Market 18 regulation in

France 2/2Evolution of remedies over time (focus here on tariff measures):

� Cycle I decision (2006-2009): prohibition of excessive tariffs and eviction tariffs (objective: avoiding that TDF would modulate its tariffs according to state of infrastructure competition on given location)

� Cycle II decision (2009-2012) « fine tuning » on non-replicable sites: cost-orientation obligation

� Cycle III decision (2012-2015) precision that tariff measures are applicable to existing contracts

� � Tariff remedies got tougher on incumbent from cycle I to cycle II

Main issue : applying a new regulation to

an existing contract is a form of

retroactivityPROBLEM : � wholesale contracts in broadcasting are 5 year contracts ; � market analysis are 3 years max. � how do you implement new remedies to existing contr acts?

PRINCIPLE :� French law usually considers that parties to a contract decide which law is

applicable and are prevented from having their contractual relationship governed by new regulations modifying the law they chose.

� Public interventions to impose the immediate applicability of a new law to existing contracts are a form of retroactivity, even when they impose such changes only for future aspects of the contract (retroactivity vs retrospectivity)

� Such interventions are possible only if outstanding general interest considerations justify them.

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Two disputes over M18 and the applicability of successive market analysis to existing commercial agreements

� When cycle II decision came into effect, was it applicable to existing contracts? The SMP (TDF) refused to modify its contract with a new entrant (Towercast)

� challenge to NRA via dispute resolution mechanism

� Cycle III decision explicitly mentions it was applicable to existing contracts

� TDF made a direct challenge of NRA market analysis to Conseil d’Etat

Competent courts to challenge NRA

decisions in France

General rule : Conseil d’Etat is competent for litigations against ARCEP decisions

� Cycle III market analysis directly brought before Conseil d’Etat by TDF for annulment

One exception: litigations against disputes settlement decisions are brought before the (civil) Cour d’appel de Paris

Towercast brought a dispute settlement case to ARCEP

� TDF challenged the decision before the Paris Court of appeal

� Towercast challenged the Paris court judgment to Cour de cassation

� The case was finally settle by the Paris court

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Timeline of M18 market analysis

and court rulings

11 june 2009 : Cycle II Market analysis 11 march 2011 :Dispute

settlement decision

11 sep 2012 : Cycle III Market analysis

11 june 2014 : Conseil d’Etat ruling on cycle

III MA

25 oct 2012 : 1st Paris Court of Appeal ruling

25 march 2014 : cour de cassation ruling

17 sept 2015 : 2nd Paris CoA ruling

Paris court of appeal and Court de

cassation judgments (civil courts)� Question before ARCEP: TDF’s competitor Towercast was not satisfied with its 5 year

contract with TDF since it was negotiated before the entry into force of Cycle II and therefore did not apply its more favorable tariff principles. � is there an obligation for TDF to apply immediately to existing contracts the obligations resulting from the new market analysis?

� TDF supported the view that contractual freedom sup erseded regulation : the parties agreed to apply some tariff principles for 5 years. The NRA had no power to impose a modification to the contract via a dispute settlement and/or a market analysis.

� ARCEP’s dispute settlement decision : Cycle II market analysis was implicit on changes to contracts , but necessarily implied that remedies imposed on TDF the modification of existing contracts to comply with the market analysis.

� The Paris court of appeal was not convinced : The court noted that there was nothing explicit in the market analysis and doubted that an explicit legal provision could have been lawful

� The court de cassation ruled the opposite way : the specificity of regulatory powers conferred to NRAs allow them to impose derogations to the civil law principal according to which contracts continue to be governed by the legal framework applicable at the time when this contract was signed.

� Final decision by Paris court of appeal in accordance with the rule given by the civil supreme court.

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Conseil d’Etat judgment

(administrative court)� In its cycle III decision, ARCEP did explicitly specify that the new market analysis had

effects on existing contracts.

� Still, French law did not explicitly grant the NRA a power to modify contracts.

� What was at stake before the Conseil d’Etat was the second layer of implicit .

� The Conseil d’Etat gave an interpretration of French law in the light of EU directives:

� EU and French law necessarily grant ARCEP the power to impose on SMPs the obligation to modify existing contracts, when such a modification derives from an outstanding public interest relating to the establishment of competition on the given market.

Wider lessons for market analysis challenges and the specificity of electronic

communications regulationFrench law standpoint:� Application of a newer law to an existing contract, even only to future aspects of the contract, is a

public intervention in the contract and a retroactive one. It is only possible when outstanding general interest considerations command it.

� Law applicable to a contract is the one designated by parties: if a new legislation comes into effect after the contract is signed, it is not applicable to the contract

Striking a balance between :� The expression of common will that a contract represents. « Le contrat est la loi des parties » (the

contract is the law of the parties)� Analysing the reality of freedom of consent in a regulated market. The new entrant has no choice

but to find a contractual arrangement with the infrastructure owner if it wants to enter business.

EU law standpoint: Striking a balance between :� the cornerstone principle that undertakings negotiate access and interconnection arrangements

between themselves on a commercial basis (recital 5 and article 3 of access directive). Dispute settlement power is there to foster this centrality of negotiation.

� The existence of large differences in negotiating power between undertakings that justifies the intervention of NRAs « to secure, where commercial negotiation fails, adequate access » (recital 6)

Effectiveness of regulation standpoint:� Uniformity and non-discrimination? � If contracts prevail over regulation, some market analysis will never translate into effective

changes (example: MTRs)

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ANNEXES

EU Law

Directive 2002/19/EC (Access Directive) � (5) In an open and competitive market, there should be no restrictions that prevent undertakings from

negotiating access and interconnection arrangements, in particular on cross-border agreements, subject to the competition rules of the Treaty. In the context of achieving a more efficient, truly pan-European market, with effective competition, more choice and competitive services to consumers, undertakings which receive requests for access or interconnection should in principle conclude such agreements on a commercial basis, and negotiate in good faith.

� (6) In markets where there continue to be large differences in negotiating power between undertakings, and where some undertakings rely on infrastructure provided by others for delivery of their services, it is appropriate to establish a framework to ensure that the market functions effectively. National regulatory authorities should have the power to secure, where commercial negotiation fails, adequate access and interconnection and interoperability of services in the interest of end-users.

Directive 2002/21/EC (framework directive) Article 20 Dispute resolution between undertakings

� 1. In the event of a dispute arising in connection with obligations arising under this Directive or the Specific Directives between undertakings providing electronic communications networks or services in a Member State, the national regulatory authority concerned shall, at the request of either party, and without prejudice to the provisions of paragraph 2, issue a binding decision to resolve the dispute in the shortest possible time frame and in any case within four months except in exceptional circumstances. The Member State concerned shall require that all parties cooperate fully with the national regulatory authority.

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ARCEP’s dispute settlement decision (11

march 2011) (extracts)Le pouvoir d’imposer des obligations spécifiques à un opérateur désigné comme disposant d’une puissance significative sur un

marché donné trouve son fondement dans la directive 2002/19/CE du Parlement et du Conseil en date du 7 mars 2002 susvisée.

L’article 8 de cette même directive prévoit que « les Etats membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient habilitées à imposer les obligations visées aux articles 9 à 13 bis ». Il ajoute que « Lorsqu’à la suite d’une analyse du marché effectuée (…) un opérateur est désigné comme disposant d’une puissance significative sur un marché donné, les autorités réglementaires nationales lui imposent des obligations énumérées aux articles 9 à 13 de la présente directive, selon le cas ».

En outre, l’article 9 de cette directive « accès » susvisée dispose que : « (…) L'autorité réglementaire nationale est habilitée, entre autres, à imposer des modifications aux offres de référence afin de donner effet aux obligations imposées au titre de la présente directive ». Il apparaît donc clairement que les dispositions de la directive « accès » ont pour objectif d’autoriser les Etats membres à imposer des obligations nouvelles aux opérateurs puissants,nonobstant les contrats en cours, afin de donner son plein effet à la régulation. En conséquence, considérer que les contrats déjà conclus font obstacle à la régulation serait une interprétation contraire au droit communautaire. Au demeurant, il convient de noter que la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a jugé, dans un arrêt en date du 21 février 2008 Tele2 contre Telekom-Control-Kommission (aff C-426-5), que « certaines obligations spécifiques imposées à l’entreprise puissante sur le marché pertinent conformément à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive « cadre » ainsi qu’aux dispositions de la directive « accès » (…) constituent des mesures protectrices prévues dans l’intérêt des utilisateurs et des entreprises concurrents de cette entreprise puissante et sont donc susceptibles de conférer à ceux-ci des droits ».

[en suivant TDF] la faculté d’imposer des règles uniformes à un marché donné dépendrait de la durée des contrats telle qu’elle est déterminée par les parties, dans une situation au demeurant où l’une des parties est en mesure d’imposer ses conditions en raison du pouvoir de marché dont elle dispose. Une telle absence d’application uniforme de principes de régulation par ailleurs jugés nécessaires et non contestés dans le cadre de l’analyse de marché conduirait en outre à voir des contrats appliquer pour une même prestation des principes tarifaires différents, en méconnaissance du principe de non-discrimination qui peut trouver à s’imposer à un opérateur puissant.

Par ailleurs, il convient de souligner le caractère temporaire de la régulation. En effet, conformément à l’article D. 301 du CPCE, les obligations découlant de l’analyse des marchés sont prononcées pour une durée maximale de trois ans. Ainsi, retarder la mise en oeuvre des analyses de marché porterait une atteinte forte à leur effectivité et pourrait même, dans certains cas, conduire à leur non-application par l’opérateur considéré comme puissant sur le marché.

Il convient de rappeler que les contrats signés par l’opérateur puissant avec ses cocontractants ne relèvent pas de l’expressionpure par les deux parties de leur volonté commune de contracter, mais découlent des obligations qui pèsent sur l’opérateur puissant de proposer des contrats répondant à des prescriptions nécessaires au bon fonctionnement du marché, obligations qui se justifient notamment par le fait que cet opérateur est, selon l’article L37-1, dans une position lui permettant de se comporter de façon indépendante vis-à-vis de ses concurrents et de ses clients. Retenir la thèse de TDF reviendrait donc à reconnaitre une prééminence de la liberté contractuelle dans un contexte où le contrat a pourtant, dès son origine, été marqué par des considérations d’ordre public de protection et de direction.

Cour de cassation ruling (extracts)

� Attendu que pour écarter les conclusions de la société Towercast qui soutenait qu'en raison de l'effet utile attaché à la régulation ex ante exercée par l'ARCEP, la décision Cycle 2 prévoyait implicitement mais nécessairement son application immédiate aux contrats en cours, et annuler la décision, l'arrêt retient qu'aucune disposition de cette décision ne prévoit expressément la mise en conformité des conventions conclues antérieurement à la publication de l'offre de référence technique et tarifaire décrite à l'article 5 avec cette offre, ni a fortiori de délai pour une telle mise en conformité, que, s'agissant des sites recensés comme non réplicables, ni les motifs, ni le dispositif de la décision ne suggèrent que les obligations imposées à la société TDF s'appliquent immédiatement (au plus tard le 15 septembre 2009) non seulement aux contrats conclus postérieurement à ladite décision, mais également aux contrats encore en cours conclus sous l'empire du précédent cycle de régulation, qu'il ne saurait être déduit du fait que l'article 7 de la décision - qui impose à TDF d'offrir, sur les sites non réplicables, ses prestations à des tarifs reflétant les coûts correspondants - n'établisse pas de distinction entre les contrats en cours et les nouveaux contrats, que l'Autorité a entendu, par la décision Cycle 2, déroger au principe, issu de l'article 1134 du code civil, selon lequel les contrats demeurent régis par les dispositions législatives et réglementaires applicables à la date de leur conclusion et gouvernant donc les effets du contrat pour l'avenir, qu'enfin, si la mise en oeuvre de l'obligation de transparence "passe par la publication d'une offre de référence au plus tard le 15 septembre 2009", la décision Cycle 2 ne précise pas que l'offre de référence doit produire son plein effet dans les contrats déjà signés ; que l'arrêt en déduit que l'ARCEP a, par la décision de règlement de différend attaquée, modifié la portée de la décision de régulation Cycle 2 ;

Attendu qu'en se déterminant ainsi, par des motifs impropres à exclure que les dispositions relatives aux tarifs de la décision Cycle 2, prises par l'ARCEP dans l'exercice du pouvoir de régulation qu'elle tient du texte susvisé, fussent implicitement mais nécessairement applicables aux contrats en cours, la cour d'appel a privé sa décision de base légale ;

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Conseil d’Etat ruling (extracts)� 47.Considérant que, par l’article 7 de la décision attaquée, l’ARCEP a imposé à la société TDF de « prendre les mesures

nécessaires pour s’assurer que les conventions en vigueur qui ne respectent pas les dispositions de la présente décision soient mises en conformité avec celles-ci dans les deux mois à compter de la date d’entrée en vigueur de la présente décision » ;

� 48.Considérant qu’aux termes du point 2 de l’article 8 de la directive 2002/21/CE du 7 mars 2002 : « 2. Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés » ; qu’aux termes des dispositions du 2°du II de l’article L. 32-1 du code des postes et des communications électroniques, l’ARCEP veille : « 2° A l’exercice au bénéfice des utilisateurs d’une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques. A ce titre, [elle veille] à l’exercice de la concurrence relative à la transmission des contenus et, lorsque cela est approprié, à la promotion d’une concurrence fondée sur les infrastructures » ; qu’aux termes des dispositions du I de l’article L. 38 du même code : « Les opérateurs réputés exercer une influence significative sur un marché du secteur des communications électroniques peuvent se voir imposer, en matière d’interconnexion et d’accès, une ou plusieurs des obligations suivantes, proportionnées à la réalisation des objectifs mentionnés à l’article L. 32-1 » ;

� 49.Considérant que l’ARCEP tient nécessairement de ces dispositions le pouvoir d’enjoindre à un opérat eur exerçant une influence significative sur un marché du secteur des postes et des communications électro niques de modifier des contrats en cours d’exécution passés p ar cet opérateur, lorsque la modification de ces co ntrats répond à un motif d’intérêt général suffisant lié à l’impératif d’ordre public tenant à l’établissemen t d’une concurrence effective et loyale sur le marché ; qu’ il incombe par ailleurs à l’ARCEP de prévoir, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qui se raient, le cas échéant, nécessaires ;

� 50.Considérant, d’une part, qu’il ressort des éléments versés au dossier que l’application immédiate des obligations imposées à la société TDF résultant de la décision attaquée est justifiée par la situation concurrentielle sur le marché pertinent considéré et par l’impératif tenant au développement d’une concurrence effective sur ce marché ; que ce motif d’intérêt général est, en l’espèce, de nature à justifier que ces obligations, édictées pour trois ans en vertu des dispositionsapplicables du code des postes et des communications électroniques, puissent être mises en œuvre immédiatement, sans que leur effet se trouve reporté à l’expiration des situations contractuelles en cours ;

� 51.Considérant, d’autre part, que l’ARCEP avait fait connaître à la société TDF, dans le cadre de la consultation publique sur le projet de décision organisée à compter du 27 avril 2012, le projet de décision qui indiquait les obligations envisagées, notamment celle tenant à la mise en conformité des conventions en cours ; que la décision attaquée a laissé à TDF un délai de deux mois à compter de sa date d’entrée en vigueur pour mettre en conformité les situations contractuelles en cours avec les dispositions de celle-ci ; que, dans ces conditions et compte tenu des différents impératifs en présence qu’il lui appartenait de concilier, l’ARCEP a adopté des mesures transitoires qui ne méconnaissent pas le principe de sécurité juridique ;