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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
Sentencia número 2019-179. Tribunal Aduanero Nacional. San José a las nueve horas con cincuenta minutos del día seis de junio del año dos mil diecinueve.
Recurso de apelación por la sociedad Depositario Aduanero xxx, S. A., cédula jurídica 3-
101-5xxx1, representada por xxx, cédula de identidad 01-0xx0-0xx0, en su condición de
Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma; contra la
resolución de la Aduana de Peñas Blancas número RES-APB-DN-0170-2017 de 18 de mayo
de 2017.
RESULTANDO:
I.- A través de Resolución número RES-APB-DN-0xx0-2016 del día 23 de mayo de 2016, la
Aduana de Peñas Blancas inicia procedimiento ordinario a fin de determinar la
responsabilidad fiscal del auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad de
depositario aduanero la sociedad Depositario Aduanero xxx, S. A., por las mercancías que
recibiera en sus instalaciones al amparo de la Declaración de Tránsito Internacional de
mercancías DUT número CR120000000xxx0 del día 09 de marzo del año 2012 y que
corresponde al Documento Único Aduanero en la modalidad de Tránsito para posterior
reexportación, número 006-2012-0xxxx0 del día 09 de marzo del año 2012. (Folios 1261-
1391)
II.- Mediante resolución número RES-APB-DN-0xx0-2017 del día dieciocho de mayo del año
2017, la Aduana dicta el acto final del procedimiento y, en lo de interés determinar un
adeudo tributario a cargo del depositario por la suma de ¢2.059.571,68. (Folios 1420-1452)
III.- La interesada por medio de escrito fechado el día 04 de julio de 2017, firmado por xxx,
interpone contra el acto final, los recursos ordinarios contenidos en el artículo 198 de la Ley
General de Aduanas, solicitando se libere de toda responsabilidad a su representada. (Folios
1460-1479)
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IV.- Conoce el A Quo, y resuelve sin lugar, el recurso de reconsideración, mediante la
resolución número RES-APB-DN-0xxx3-2019 del día doce de febrero del año 2019,
emplazando a la recurrente para ante esta instancia. (Folio 1481-1509)
V.- Se apersona la recurrente a esta instancia mediante escrito si fechar presentado el día
03 de abril de 2019 donde solicita se acojan las nulidades planteadas, así como el recurso
de apelación, dejando sin efecto la resolución que conoce y resuelve el recurso de
reconsideración número RES-APB-DN-0xxx-2019 y se ordene el archivo del expediente.
(Folios 1524-1548)
XVII.- En la tramitación del recurso de apelación se han respetado los procedimientos
legales.
Redacta el Máster, Licenciado Dick Rafael Reyes Vargas; y,
CONSIDERANDO:
I.- Objeto del Procedimiento. Lo constituye la responsabilidad fiscal del auxiliar de la
función pública aduanera en la modalidad de depositario aduanero la sociedad Depositario
Aduanero xxx, S. A., por las mercancías que recibiera en sus instalaciones al amparo de la
Declaración de Tránsito Internacional de mercancías DUT número CR120000000xxxx0 del
día 09 de marzo del año 2012 y que corresponde al Documento Único Aduanero en la
modalidad de Tránsito para posterior reexportación, número 006-2012-0xxxxx del día 09 de
marzo del año 2012 y que conforme la imputación realizada entrego irregularmente sin que
se hubiese cubierto el monto correspondiente a los impuestos de importación en tanto de
¢2.059.571,68.
II.- Admisibilidad del recurso de apelación Procede este Órgano a revisar la admisibilidad
del recurso de apelación, conforme lo dispuesto por el artículo 198 de la Ley General de
Aduanas. En tal sentido dispone el citado artículo que contra la resolución dictada por la
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Aduana, incluyendo el resultado de la determinación tributaria, cabe recurso de
reconsideración y apelación ante este Tribunal, el cual debe interponerse dentro de los
quince días siguientes a la notificación. Así las cosas, siendo en el caso el acto final RES-
APB-DN-0xx0-2017 se comunicó el día 19 de junio de 2017, y el recurso de apelación fue
interpuesto el 07-07-2017 (ver folios 1453 y 1460), se estima cumple el requisito de
temporalidad. Asimismo corre a folio 1515 certificación registral que acredita la personería
con que actúa el recurrente xxx razón por la cual se estima admisible el recurso de
apelación.
III.- De los “Incidentes de nulidad”. Con su escrito sin fechar, presentado el día 04 de abril
de 2019 ante la Aduana de Peñas Blancas, se apersona a esta instancia la recurrente y, si
bien no reitera sus argumentaciones anteriores, sino que reduce claramente su
inconformidad a lo establecido en dicho escrito si interpone recurso de apelación contra la
resolución que conoce y resuelve el recurso de reconsideración número RES-APB-DN-0143-
2019 respecto de la cual solicita dejar sin efecto y se archive el expediente; además dice
interponer un “Incidente de Nulidad” contra el acto, sin que se indique, cual, sin embargo
parece serlo el mismo que dice impugnar, no obstante su fundamentación parece enfocarse
al final. No obstante la poca claridad del escrito y respecto de la mencionada “incidencia”,
advierte esta instancia que, en materia de Derecho Administrativo y Aduanero no existe
regulación procedimental que autorice el procedimiento incidental. En materia aduanera, si
bien es cierto, con la promulgación de la LGA vigente se estableció en su artículo 195 el
incidente autónomo de nulidad, dicho instituto procesal fue derogado, y no tiene aplicación
hoy en día, así las cosas todo vicio de nulidad debe ser argumentado en fase recursiva y
resuelto por dicha vía y no por la incidental, como efectivamente se hace en la presente
resolución.
IV.- De la nulidad argüida. Reclama el interesado que vicio de nulidad por carecer el acto
de motivo y motivación. En síntesis señala que habiendo la aduana autorizado la entrega de
las mercancías al consignatario mediante el oficio de la gerencia número APB-DN-xxx-2012,
ella actúo en conformidad con el mismo y entregó las mercancías para que continuaran con
la operaciones aduaneras de tránsito y reexportación y que si bien el transportista no cerró el
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viaje de salida, cualquier infracción recae bajo la esfera de responsabilidad de dicho auxiliar
y no la suya, por lo que no adecuándose los hechos al presupuesto normativo señalado por
la aduana que le autoriza a realizar el procedimiento que se conoce, tal carece de motivo,
afectando también la motivación por no ser conteste con los hechos endilgados.
Siendo que tal resulta ser en esencia el aspecto de fondo de la litis, y en razón a las
consideraciones por el fondo se realizan, estima esta instancia que no existe el vicio
apuntado, pues se comparte con el A Quo la falta al deber de custodia de las mercancías
por el depositario por lo que no existe el vicio de ulidad apuntado y en ese sentido debe
rechazarse el recurso en cuanto a la nulidad.
V.- De la caducidad del procedimiento. No obstante no mantenerlo la recurrente como uno
de sus argumentos al apersonarse a esta instancia tal cual se indicó supra estima el Tribunal
de interés manifestarse sobre este aspecto. Solicitó el recurrente la caducidad del
procedimiento en razón, según su decir, a que la resolución sustentada en el acto inicial, se
da transcurridos casi cuatro años. Funda su pretensión en el numeral 340 de la Ley General
de la Administración Pública. En primer lugar, conviene establecer que, el procedimiento que
se conoce, es de naturaleza tributario-aduanera, y tiene por objeto determinar la existencia o
no de un adeudo fiscal. Dicho procedimiento y competencia tienen su regulación en los
numerales 4, cuando define a la Autoridad Aduanera, 6 párrafo dos ambos del CAUCA; 4
incisos a), b) c), d), j), 8, 9 inciso b), 10 inciso f) y g) del RECAUCA; 6.c, 9.b, 9.g, 22, 23, 24
incisos a), b), f), j) de la LGA. Dichos conjuntos normativos no establecen ni regulan la figura
de la “Caducidad del Procedimiento” entendida esta como una de las formas extraordinarias
de conclusión del procedimiento, tal como se regula entre otros en los numerales 340 y
siguientes de la LGAP, 57 del Código Procesal Civil, 66 inciso k), 67, del Código Procesal
Contencioso-Administrativo entre otros cuerpos legales.
Ahora bien, siendo que la normativa aduanera tiene procedimiento especial en materia
aduanero-tributaria en el cual el legislador no dispuso la caducidad como medio
extraordinario para la terminación del proceso o procedimiento administrativo, y siendo tal
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aspecto de reserva legal, no procede acudir supletoriamente a otro ordenamiento, en virtud
de la especialidad de la norma. Lo anterior, ha sido analizado así por la Sala Primera de la
Corte Suprema de Justicia en su sentencia 1520 de las nueve horas con diez minutos del
día dieciséis de diciembre del año 2010 cuando consideró:
“VI.- El punto medular del agravio, y alrededor del cual gravitan los distintos argumentos expuestos por
el casacionista, es si la paralización ocurrida en varias oportunidades durante la tramitación del
procedimiento determinativo incoado contra la actora, puede generar su caducidad. En este sentido, un
primer aspecto que debe ser analizado es que los procedimientos de esta naturaleza, en virtud de la
exclusión expresa contenida en el numeral 367 de la LGAP (reiterada en los decretos ejecutivos no.
8797-P y 9669-P), se encuentran regulados en forma independiente por el CNPT. Lo anterior sin
perjuicio, claro está, de la aplicación supletoria del primer cuerpo normativo cuando resulte necesario por
falta de norma expresa, según lo dispone el cardinal 155 del CNPT. En este sentido, el Tribunal
consideró: “Por otro lado, respecto de la postura que sostiene la representación estatal en cuanto a la
inaplicabilidad de la caducidad a los procesos iniciados por la Administración, debe decirse que, en
efecto, esa pareciera ser la tesis que estuvo plasmada en la Ley General de la Administración Pública
hasta el año 2006 (y, por ende, al momento de los hechos que son relevantes para sub lite)… Para lo
que aquí interesa, estima este Colegio que el contraste de ambas redacciones (más lo dispuesto en el
artículo 367.2.d de la misma LGAP, que ciertamente excluye la materia tributaria de la aplicación del
procedimiento administrativo regulado en ella, en tanto cuente con sus propias regulaciones al respecto)
sirve para confirmar el argumento de que, al menos dentro del marco temporal en que transcurren los
hechos que son de relevancia en este asunto, la figura de la caducidad efectivamente no aplicaba a los
procesos tributarios de fiscalización, iniciados por la propia Administración.” Ahora bien, el recurrente
arguye que entre el reclamo administrativo y la resolución determinativa, y tiempo después, entre la
apelación ante el Tribunal Fiscal Administrativo y el fallo de ese órgano, transcurrieron 15 y 17 meses,
respectivamente, lo que genera la caducidad del procedimiento por cuanto se debe aplicar el numeral
340 de la LGAP. En esencia, se plantean dos aspectos que se encuentran concatenados. Por un lado,
que en el caso de los procedimientos tributarios, el precepto de cita resulta aplicable en forma supletoria,
por integración del ordenamiento, y por el otro, que para la solución del presente asunto, se debe
considerar la redacción actual de la norma (en virtud de la reforma contenida en el CPCA) que se afirma
quebrantada, y no la original. En cuanto al primero de ellos, el punto a dilucidar es si el hecho de que las disposiciones adjetivas atinentes al procedimiento tributario no prevean la figura de su caducidad constituye, o no, una laguna normativa, circunstancia de la cual pende la decisión por adoptar en el sub examine. En criterio de esta Sala, y por las razones que de seguido se exponen, la respuesta que se debe dar a esta interrogante es negativa. En términos generales, es preciso
aclarar que el hecho de que un instituto no se encuentre regulado, no implica, en forma automática, que
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exista una laguna. Esto en virtud de que bien puede darse el supuesto de que la omisión haya sido
intencional por parte del legislador, a efectos de no habilitar determinada figura o consecuencia jurídica
en un campo específico. A manera de ejemplo, en ciertos procedimientos, se ha dispuesto que la acción
caduca en un plazo de tiempo determinado, mientras que en otros no. A partir de esta lógica, no sería
dable afirmar que, respecto de los segundos, existe una laguna que deba ser suplida, mediante la
analogía o la aplicación supletoria de otros preceptos. Los vacíos normativos se dan cuando, en aplicación del principio de plenitud del ordenamiento, se presenta un conflicto por una situación de hecho no prevista en forma expresa, que debe ser resuelta, o bien, cuando la legislación aplicable la regula pero en forma incompleta. En materia procesal, por tratarse de una concatenación
de etapas, los distintos actos procedimentales se encuentran dispuestos en la normativa, aunque sea en
forma mínima. Así, la aplicación supletoria se daría cuando lo regulado resulte insuficiente. En síntesis,
las figuras que pueden ser aplicadas son aquellas que se encuentren vinculadas con los elementos de
los actos o etapas procesales previstas en forma expresa para el procedimiento específico que sea
objeto de análisis. Ahora bien, en el caso concreto, resulta claro que ni el CNPT ni el Reglamento
General de Gestión, Fiscalización y Recaudación Tributaria regulan el instituto de la caducidad del
procedimiento determinativo. No obstante lo anterior, ello no supone, contrario a lo que afirma el
casacionista, que deba aplicarse en forma supletoria el numeral 340 de la LGAP. La caducidad es una forma distinta de finalización de los procedimientos administrativos, la cual se produce cuando su tramitación se paraliza por una causa imputable a su promovente por el plazo que al efecto se fije a nivel legal. Como se puede observar, constituye un mecanismo que procura sancionar la indolencia al momento de gestionar el avance de las distintas etapas tendientes al dictado del acto final. Ahora bien, dado su carácter excepcional (por tratarse de una salvedad a la regla general de que los procedimientos finalizan con el dictado del acto final), así como por el hecho de que se trata de una sanción procesal (lo que la diferencia del desistimiento o la renuncia, que suponen un decaimiento sobrevenido del interés del promovente), considera esta Sala que su aplicación no es generalizada, sino que debe estar prevista en forma expresa al momento en que se regulan los distintos cauces procedimentales. Así las cosas, lo dispuesto en la LGAP sobre la caducidad no resulta de aplicación supletoria en materia tributaria, y en ese tanto, no se puede producir la vulneración aducida. En virtud de lo anterior, no son atendibles los restantes argumentos
relacionados con la aplicación retroactiva de la reforma al canon 340 de la LGAP. Por último, en lo
tocante al alegato de la falta de competencia en virtud del tiempo, es menester aclarar que esta solo se
limita cuando “su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción”, tal y como se
preceptúa en el ordinal 66 de la LGAP. Aún más, dicho canon agrega: “No se extinguirán las
competencias por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas, salvo regla en contrario”. Así, para
los efectos de esta norma, debe diferenciarse entre la caducidad de la acción y la caducidad del
procedimiento. De estas, únicamente la primera extingue la competencia, pero únicamente para el caso
concreto. La segunda, por el contrario, en nada se relaciona con la competencia, ya que se trata, como
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se ha dicho, de una sanción ante la indolencia en el impulso del procedimiento, pero no afecta los
elementos esenciales de la acción, la cual podría ser iniciada nuevamente salvo que haya operado la
prescripción del derecho. En consecuencia, debe rechazarse el cargo opuesto.” La negrilla no es del
original.
A más de lo señalado, sobre la reserva de ley en la materia, téngase presente que la
caducidad lo está en función del procedimiento administrativo, en sus etapas previas a la del
dictado del acto final, y no procede cuando el asunto está listo para resolver, ni en etapas
posteriores, donde ya ha recaído acto final, según la filosofía misma del artículo 340, en
relación con el 327 ambos de la LGAP. En todo caso, como se indicó, no es aplicable en el
procedimiento aduanero pues no está expresamente contemplado y siendo tal aspecto
reserva de ley no puede aplicarse supletoriamente lo establecido para el procedimiento
administrativo regulado en la LGAP.
En consecuencia y por las razones apuntadas debe declararse sin lugar la excepción previa
de caducidad del procedimiento.
VI.- Hechos Probados. Se tienen por demostrados los siguientes hechos de relevancia para
el dictado de la resolución:
1.-. El día 12 de marzo de 2012, el auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad
de depositario aduanero la sociedad Depositario Aduanero xxx, S. A., recibe en sus
instalaciones las mercancías que se amparan a la Declaración de Tránsito Internacional de
mercancías DUT número CR120000000xxx del día 09 de marzo del año 2012, Documento
Único Aduanero en la modalidad de Tránsito para posterior reexportación, número 006-
2012-0xxx de la misma fecha viaje número 2012xxx2. Consta lo anterior en las Actas de
Inspección Ocular número 4110, 4111 y Acta de Decomiso número 204 levantadas por la
Policía de Control Fiscal y visibles en los folios 10-13, 17, 18.
2.- Que las mercancías de cita se registran en el inventario del depositario el día 20 de
marzo de 2012 bajo el movimiento número 1453 registrando como consignatario de las
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mercancías al señor xxx y señalando como documento de ingreso un acta de decomiso.
Consta lo anterior en la documental de folios 1256-1257.
3.- Que las mercancías, al ingresar a territorio aduanero nacional llegaron amparadas al
conocimiento de embarque número PExxx64, mismo que indica como consignatario a xxx,
cédula 02-0xx-0xx. No obstante al solicitar el señor Vargas la reexportación de las
mercancías hacia Nicaragua, las consigna en favor del señor xxx dejando así de ser su
titular. Consta lo anterior en la documental de folios 14-16, 40, 110-112, 125, 142-149, 158-
166, 170-174, 362-365.
4.- Que el señor xxx figura en autos únicamente como el transportista autorizado para
realizar el tránsito de las mercancías desde la Aduana de Limón y hasta Nicaragua
Declaración de Tránsito Internacional de mercancías DUT número CR120000000xxx del día
09 de marzo del año 2012, Documento Único Aduanero en la modalidad de Tránsito para
posterior reexportación, número 006-2012-0xxxx0 de la misma fecha viaje número 2012xxx.
Consta así en la documental precitada visible a folios 15, 16, 110-112.
5.- Que el tránsito aduanero de las mercancías autorizado por la Aduana de Limón
amparado a la DUT número CR120000000xxx0 del día 09 de marzo del año 2012,
Documento Único Aduanero en la modalidad de Tránsito para posterior reexportación,
número 006-2012-0xxx0 de la misma fecha, viaje número 2012xxx2, lo fue para ser
realizado por el transportista aduanero autorizado código CR00697 xxx cédula 2-0xxx-0xxx
mediante el cabezal o vehículo tractor placa C1xxxx2 y el remolque o furgón placa S7xxxx1.
Consta lo anterior en la documental de folios 15, 16, 110-112.
6.- Que el auxiliar de la función pública aduanera en la modalidad de depositario aduanero la
sociedad Depositario Aduanero Peñas Blancas, S. A., el día dos de agosto de 2012, entregó
las mercancías que se amparan a la Declaración de Tránsito Internacional de mercancías
DUT número CR120000000xxxx0 del día 09 de marzo del año 2012, al señor xxxx, cédula
02-0xxx1-0xxx2 quien la retiró en las unidades de transporte que describe como Cabezal y
furgón placa M0xxxx6, en la boleta “Auxxxxón de Salida” número 8xxxx0, es decir ambos
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con el mismo número de placa y señalando como conductor al señor xxxx. Consta así en la
documental de folio 379 y lo reconoce así la recurrente en sus diferentes escritos.
VII.- Sobre el Fondo. Como se recogió supra, sustenta la recurrente su defensa en el hecho
de que, habiendo la aduana autorizado la entrega de la mercancía al consignatario mediante
el oficio de la gerencia número APB-DN-xxx-2012, ella actúo en conformidad con el mismo y
entregó las mercancías para que continuaran con la operaciones aduaneras de tránsito y
reexportación. Que si bien el transportista no cerró el viaje de salida, cualquier infracción
recae bajo la esfera de responsabilidad de dicho auxiliar y no la suya, por lo que no
adecuándose los hechos al presupuesto normativo señalado por la aduana que le autoriza a
realizar el procedimiento que se conoce, tal carece de motivo, afectando también la
motivación por no ser conteste con los hechos endilgados.
No comparte esta instancia la justificación que presenta el recurrente por las razones que
seguido se establecen.
Como primer aspecto, téngase presente que las mercancías las recibió la recurrente
producto no de un ingreso ordinario producto de una destinación a alguno de los regímenes
aduaneros sino de un decomiso por supuestas irregularidades en su manifestación como
consta en el segundo de los hechos probados. Lo anterior, obliga a ser más mucho más
cuidadoso en el resguardo y sobre todo con respecto de la autorización de salida de las
mercancías, cuya autorización de parte de la autoridad bajo cuya ordenes permanece debe
ser clara y expresa.
Dicha autorización manifiesta el recurrente serlo el oficio de la aduana número APB-DN-xxx-
2012 del 31 de julio de 2012 (folio 376) suscrito por el Gerente de la Aduana de Peñas
Blancas. De la lectura de dicho oficio tenemos que el mismos está dirigido al señor Federico
Anselmo Vargas Angulo y tiene como asunto dar respuesta a la especifica gestión del mismo
que conforme al consecutivo de registro por la aduana corresponde a la numero xxxx. En la
gestión de cita, el señor xxx, con fundamento en las manifestaciones de la Aduana de Limón
emitidas mediante la resolución número RES-AL-DN-0xxx2-2012 y el oficio DN-2xxxx1-2012
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manifestando la inexistencia, en esa dependencia, de reparo alguno para tramitar la
reexportación de las mercancías, es que solicita a la Aduana de Peñas Blancas la
autorización para continuar el trámite de reexportación. Ante tal solicitud la gerencia de la
Aduana de Peñas Blancas responde al señor Vargas Angulo, en lo de interés, que “… se le informa que en esta Aduana no existe impedimento ni obstaculización, a efectos de continuar con la reexportación autorizada por la Aduana de limón según oficio DN-2521-
2012 de fecha 24 de julio de 2012, el cual deberá cumplir con lo establecido en la Ley
General de Aduanas y el Manual de procedimientos Aduaneros para el procedimiento de transito respectivo.”.
Como se puede apreciar, el oficio se dirige al solicitante Vargas Angulo y no al depositario,
puesto que es la respuesta a una gestión suya. Es claro además que no constituye una
autorización de levante de las mercancías con el objeto de continuar el tránsito, sino que tal
queda condicionado al cumplimiento de las formas legales establecidas en la ley y el manual
de procedimientos aduaneros. Como bien considera el A Quo, y se tiene por demostrado en
los hechos probados cuatro y cinco, siendo que el tránsito fue autorizado para ser realizado
por determinado transportista aduanero y en determinadas unidades de transporte, si no va
a continuar siendo realizado por el mismo transportista y unidades citadas, era lo propio
solicitar la rectificación de los documentos de tránsito y reexportación a fin de ajustarlos a los
nuevos requerimientos. Además, y como se indicó supra, resulta necesario la específica
autorización de levante de las mercancías, la cual nunca se solicitó ni obtuvo.
Adicional a lo anterior, es claro que, y conteste con los hechos probados 2 y 6, el depositario
entrega las mercancías a persona distinta de la que según sus propios registros figura
como consignatario y que tal conforme el tercero de los hechos probados resulta serlo persona distinta del señor xxxx.
En síntesis, está acreditado que el depositario falto a su deber de cuidado en la custodia de
las mercancías señaladas, entregándolas a personas no legitimadas para recibirlas, sin la
respectiva autorización de levante por parte de la aduana por lo que resulta responsable
tributario para con el fisco de los tributos no ingresados ante la irregular sustracción de las
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mercancías del control aduanero. Así las cosas es claro que lo actuado por el A Quo resulta
conteste con lo establecido en el artículo 48 inciso c) de la Ley General de Aduanas, lo que
constituye motivo válido para lo actuado y cuya motivación siendo conteste con los hechos
endilgados resulta adecuada y congruente por lo que se resuelve sin lugar el recurso en
todos sus extremos.
POR TANTO:
Con base en las facultades otorgadas por los artículos 198, 205 a 210 de la Ley General de
Aduanas, por mayoría se resuelve sin lugar el recurso y se confirma la resolución recurrida,
ordenando la devolución de los autos a la oficina de origen. Voto salvado de la licenciada
Contreras Briceño, quien confiere audiencia oral y privada a las partes para que formulen
conclusiones finales. Asimismo, salva el voto el licenciado Soto Sequeira, quien declara la
nulidad absoluta del procedimiento administrativo desde el acto inicial. También salva el voto
el Licenciado Gómez Sánchez quien acoge la excepción de caducidad interpuesta por el
recurrente y anula todo lo actuado en expediente desde el acto inicial inclusive.
Notifíquese a la empresa recurrente por el medio señalado, a saber el correo electrónico [email protected], y a la Aduana de Peñas Blancas por el medio disponible.
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Loretta Rodríguez MuñozPresidente
Shirley Contreras Briceño Dick Rafael Reyes Vargas
Luis Alberto Gómez Sánchez Desiderio Soto Sequeira
Alejandra Céspedes Zamora Elizabeth Barrantes Coto
Voto salvado del Licenciado Gómez Sánchez. No comparto la decisión de mayoría,
acojo la excepción de caducidad y anulo todo lo actuado desde el acto de inicio inclusive.
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La Ley General de la Administración Pública en el artículo 340, regula el tema de la
caducidad de procedimiento administrativo, se trata de una sanción ante el abandono en el
impulso del procedimiento:
“1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable
exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio
o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso
previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.” (El resaltado no es del original)
Sobre el tema, Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, con la Resolución
061-F-TC-2015 del 04 de junio de 2015, estableció: “…Sobre la caducidad del procedimiento
administrativo, la Sala Primera ha indicado que se trata de un instituto que pretende garantizar la seguridad jurídica mediante el archivo de aquellos expedientes cuya tramitación se haya detenido por un lapso superior a seis meses, imputable al promovente, siempre y cuando este no pueda ser justificado. Se
encuentra regulado en el numeral 340 de la LGAP y se concibe como una sanción procedimental prevista contra la indolencia en la sustanciación del procedimiento que impide que se vierta un pronunciamiento de fondo. La norma 340 ibídem, establece lo siguiente: “…. El artículo, se ha indicado en múltiples ocasiones,
se encuentra redactado en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez
cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano
encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su
reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de
continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia.
Por el contrario, en aquellos casos iniciados en forma oficiosa, la anterior precisión no resulta aplicable, siendo
que al administrado no le asiste ninguna responsabilidad de impulsar la tramitación, según lo ya dicho, lo
determinante es el transcurso de los seis meses sin actuaciones tendientes al avance del trámite. Ello es
acorde con los postulados constitucionales que rigen la materia, dentro de los cuales se pueden citar, entre
muchos otros, el de celeridad, eficiencia, respeto del debido proceso, razonabilidad y proporcionalidad. En
suma, este Tribunal estima, de conformidad con lo dispuesto en el cardinal 340 de cita, para que un
procedimiento sea declarado caduco, han de materializarse los siguientes requisitos: 1. Que el procedimiento se paralice. 2. Que sea por un plazo superior a los seis meses. 3. Que no se haya dictado acto final. 4.
Que la inercia sea atribuible a quien gestionó el procedimiento….”. En el caso se cumplen los
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
presupuestos establecidos por la norma, revisado el expediente se verifica que estuvo
inactivo más de nueve meses, se dio una paralización o suspensión del mismo superior a los
seis meses, lo que se presenta dentro del procedimiento administrativo y antes de emitirse el
acto final, por tanto de conformidad con la legislación y la jurisprudencia citada, procede
acoger la excepción interpuesta.
En cuanto a la jurisprudencia de la Sala Primera, sentencia N°1520-2010, que cita la Sentencia de mayoría,
también la misma Sala Primera en sentencia N° 34-F-S1-2011 estableció en lo en lo medular sobre el instituto
de comentario: "En primer término, se puede observar que la norma recién transcrita se encuentra
redactada en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no
debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable,
intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de
continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia. Empero, los efectos
procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado dentro del procedimiento,
precisamente para ponerle fin… De los anteriores precedentes se colige que las garantías y principios
constitucionales de que son titulares los administrados, impone a la Administración el deber de gestionar en
forma célere los procedimientos administrativos, garantizando en todo momento el debido proceso y la máxima
de justicia pronta y cumplida establecida en el cardinal 41 constitucional. De este principio general se extrae,
que un atraso indebido resulta contrario a Derecho, el cual lesiona la esfera jurídica de los particulares. Con
fundamento en lo anterior, la aplicación de la caducidad a favor del particular en procedimientos iniciados de
oficio por los órganos administrativos se deriva, en forma directa, del contenido de las garantías
constitucionales a que se refieren los votos del Tribunal Constitucional ,”. No hace la Sala Primera
ninguna excepción por materia, por el contrario claramente dispone que la “…norma recién
transcrita se encuentra redactada en forma imperativa, es decir, no regula una facultad…”, por el
contrario, cumplidos los presupuestos como en el caso, deviene obligatoria para la
administración. En el caso concreto, estima el voto disidente que concurren los elementos
que permiten declarar la caducidad del procedimiento,
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
En vista de la anterior conclusión, los motivos de hecho y derecho expuestos, procede
acoger la excepción de caducidad interpuesta y se anula todo lo actuado desde el acto de
inicio del procedimiento administrativo.
Luis Alberto Gómez Sánchez
Voto salvado del licenciado Soto Sequeira. Disiento con el debido respecto del voto de
mayoría 207-2019 de las 09:50 horas del 06 de junio de 2019, resolución número 179-2019,
expediente administrativo 156-2019, con el siguiente razonamiento.
Decisión del A Quo.- Por medio de la resolución RES-APB-DN-0170-2019 del 18 de mayo
de 2019, la Aduana de Peñas Blancas declara responsable tributario al Depositario
Aduanero Peñas Blancas S.A., por 164 bultos de mercancías variadas –artículos de uso
personal – fijando la deuda en ¢2.059.571.68. (Folios 1420-1453 del expediente
administrativo)
Pretensión del recurrente.- Al impugnar la decisión el representante legal de la sociedad,
con el escrito de fecha 07 de julio de 2019, pretende se declare la nulidad del acto final por
falta del elemento motivo, falta de fundamentación, inadecuada integración del objeto,
excepción de litis consorcio pasiva necesaria, violación del debido proceso, nulidad por
caducidad del procedimiento ordinario; y por el fondo considera que no resulta responsable
su representada por cuanto la mercancía estaba bajo custodia del transportista aduanero
dado que había sido autorizada la re-exportación por la autoridad aduanera. (Folios 1460-
1479)
Sobre las nulidades alegadas Al ser de previo y especial pronunciamiento los alegatos
relacionados con las excepciones y nulidades invocadas por el recurrente, con el objeto de
determinar si los actos administrativos, han sido emitidos en forma válida, por ser conformes
sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según lo disponen los artículos 192 a 196 de
la Ley 7557 y 520 a 532 del Reglamento 25270-H y reformas o presentan defectos graves
que generen su nulidad. En línea con lo dicho debe tener presente el impugnante, en
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
concordancia con lo señalado por la Sala Constitucional, no se trata de declarar la nulidad
por la nulidad misma, sino que antes de anular debe evaluarse y considerarse en el caso
concreto, sí existen o no errores procedimentales y si tales defectos causan o no
indefensión, porque sólo cuando se configura la indefensión o la desatención de
formalidades sustanciales, en los términos del artículo 223 LGAP se puede anular, de lo
contrario, en caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá
estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto, según lo dispone el
numeral 168 LGAP.
Consecuentemente debo analizar la figura de la litis consorcio pasiva necesaria, en razón de
que el apelante así lo alega en sus pretensiones de fecha 07 de julio de 2017, según rola a
folios 1464, 1467 del expediente, y en vista de que el inciso a) del numeral 196 de la LGA
(Ley 7557) ordena que la apertura del procedimiento debe notificarse a las personas o
entidades que puedan verse afectadas por la decisión final. Así las cosas en torno a las
partes que deben ser notificadas a la hora de instaurar procedimientos con pluralidad de
partes, el autor Parajeles Vindas, señala que: “Etimológicamente de litis (litigio, conflicto),
con (junto), y sors(suerte), el litisconsorcio es la situación jurídica en que se hallan diversas
personas que actúan en juicio conjuntamente, como actores o como demandados. Se
requiere, entonces, que exista una cierta comunidad (conexión) entre los integrantes del
grupo que actúan conjuntamente, la que debe provenir de su propia legitimación, del hecho
de que la situación jurídica que se debate (objeto de la pretensión) sea común. El litis
consorcio, por supuesto, puede ser activo, pasivo o mixto, según sean varios los actores, los
demandados, o ambos. Pero la clasificación que interesa es la referente al litisconsorcio
voluntario y al necesario. Lo correcto es que la integración del litisconsorcio se haga desde
la demanda misma, pero de no ser así hay que ordenar su integración, de ahí que el
litisconsorte ingresa como un tercero (respecto a las partes originales) pero se convierte en
parte. Es voluntario cuando las partes pueden ( o no) comparecer conjuntamente, y por ello
su integración queda al libre albedrío de las partes, sin que ello afecte la validez del proceso
y mucho menos una sentencia estimatoria, como sucede cuando se debe ejecutar una
obligación solidaria. Por el contrario, será necesario cuando las partes deben actuar en
forma conjunta, ello porque la relación jurídica debatida (relación sustancial, pretensión
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
deducida) es de tal naturaleza que no puede decidirse válidamente si no están presentes
todos los litisconsortes. Es imprescindible, el necesario, para la correcta (válida) resolución
del litigio, y de no verificarse, la demanda deber ser denegada sin pronunciamiento en
cuanto al fondo.”
En ese mismo orden de ideas la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, referida por
el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda en la sentencia No.187-2010-II del
23 de abril de 2010, se ha pronunciado sobre la necesaria participación de los sujetos que
por la naturaleza de la relación jurídica tiene una afectación directa en el mismo proceso, en
lo que interesa resaltar argumenta: “II.-El litisconsorcio es una de las figuras procesales de la
pluralidad subjetiva que se caracteriza por situar al tercero (o los terceros) en una relación
común con una de las partes, sea con la actora o la demandada, dándose el mismo objeto y
la misma causa petendi, de manera que el actor pudo haber dirigido su acción contra el
tercero directamente o conjuntamente con el demandado (litisconsorcio pasivo) o que varios
sujetos tienen la misma pretensión respecto a otro (litisconsorcio activo) u otros
(litisconsorcio mixto). La intervención de los litisconsortes puede darse de dos maneras:
facultativa o necesaria. La facultativa corresponde al caso del ejercicio de la acción dirigida
en forma conjunta, por quienes tienen las mismas pretensiones nacidas de un mismo título o
que se funden en la misma causa, o cuando quien ostenta la pretensión dirige la misma
contra todos aquellos que deben responder a ella. Por su parte la litisconsorcio necesario se
da cuando por disposición de la ley o por la naturaleza de la relación jurídica, se exige que
los sujetos a quienes afecta la resolución, actúen conjuntamente, como litisconsortes, de
manera que queden vinculados al proceso y consecuentemente a los efectos de la
sentencia.
III.-El litisconsorcio necesario supone que para resolver el asunto han de estar presentes en
el proceso todos aquellos sujetos a los que tal resolución fuere a afectar, de ahí entonces la
facultad que se le confiere al Juez de declarar de oficio la existencia del litis consorcio
necesario, no siendo entonces una simple defensa previa (artículo 298 Código Procesal Civil
vigente), de uso únicamente por parte del demandado. El juez puede integrar la litis
consorcio necesario (artículo 106 del Código Procesal Civil vigente complementado con el
308 ibídem), y conforme al artículo 315 del mismo cuerpo normativo le corresponde al juez
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tomar como medida de saneamiento, desde la admisión de la demanda y en las
oportunidades que corresponda, integrar la litis consorcio necesario. La litis consorcio
necesario implica la existencia de relaciones jurídicas materiales respecto de las cuales no
es posible pronunciarse fraccionándolas o calificándolas sólo en relación de algunos de sus
sujetos, pues la decisión engloba y obliga a todos. La presencia de todos los sujetos es
indispensable para que la relación procesal se complete y sea posible decidir en sentencia
sobre el fondo de la misma (Sala Primera de la Corte número 72 de 15 horas del 3 setiembre
1982). El Código de Procedimientos Civiles derogado no contenía norma expresa sobre el
litisconsorcio pasivo necesario, sin embargo, por interpretación del artículo1° párrafo in fine
de ese cuerpo normativo tradicionalmente se consideró que el mismo regulaba de manera
indirecta la legitimatio ad causam activa y pasiva y su modalidad de litisconsorcio
necesario..” Sala Primera Corte número 41 de 15 horas del 19 junio 1981). (El resaltado no
es del texto)
Tal situación en mi criterio acontece en el presente caso, toda vez que está demostrado a
folios 170-176, corre la resolución RES-AL-DN-0642-2012 del 5 de marzo de 2012, donde la
Aduana de Limón decidió:
“Segundo: “Aceptar la re-exportación de la mercancía relacionada con la unidad de
transporte KOSU-2200048, con marchamos 107254 y KYL691360 relacionada con el
manifiesto 2012-0280. (Tomo I del expediente administrativo)
Posteriormente con el oficio DN-2521-2012 del 24 de julio de 2012, la gerencia de la Aduana
de Limón dispuso: (Ver folios 275-276 Tomo II del Exp. Adm.)
“Debo informar, en razón de lo anterior y atendiendo las instrucciones de mi superior jerárquico que
mediante resolución RES-AL-DN-0642-2012 del 05 de marzo esta aduana ordenó como segunda
disposición aceptar la re-exportación de la mercancía relacionada con la unidad de transporte KQSU-
220004-8, con marchamos 107254 y KYL691360 relacionada con el manifiesto 2012-0280, al no existir
ningún impedimento según lo indicado en el artículo 83 del Cauca y en acatamiento de la voluntad
expresa señor xxx titular (consignatario) de] conocimiento de embarque PExxxxx4 en re-exportar la
mercancía.
Recordemos que el titular de la mercancía cuenta con dos posibilidades re-exportar o nacionalizar, y
como bien se indicó la voluntad del consignatario es re-exportar la mercancía hacia Nicaragua no
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
existiendo a la fecha un trámite de nacionalización de la misma. Motivo por el cual se solicita se continúe
con el trámite de re-exportación y se cumpla con las formalidades aduaneras correspondientes.”
Por su parte la Aduana Peñas Blancas al firmar el oficio APB-DN-540-2012 del 31 de julio de
2012, indica que no existe impedimento a efectos de continuar con la re-exportación
autorizada por la Aduana Limón con el oficio DN-2521-2012, pero cumpliendo la ley y
procedimientos de tránsito respectivos. (Ver folios 281 Tomo II, y 1427, 1429 Tomo IV del
expediente.
A su vez consta en los autos la resolución RES-APB-DN-AP-020-2016 de fecha 23 de mayo
de 2016, por medio de la cual la Aduana Peñas Blancas inició procedimiento ordinario,
exclusivamente contra el depositario aduanero, señalando en la parte dispositiva: (Ver folios
1390-1391 Tomo IV del Exp. Adm.)
“…al presumir que la mercancía descrita en el Anexo N° 1 y Anexo N° 2 del criterio técnico con Oficio
APB-DT-216-2016 de fecha 13 de mayo de 2016, quedó interna en el país, al estar el viaje número 201
2-146722 en estado SAL (Salida) y ser entregada en fecha 02 de agosto de 2012, de manera irregular,
sin cumplir con los procedimientos de ley establecidos y al presumir no haber cancelado los impuestos
correspondientes, puede estar obligado al pago de la obligación tributaria aduanera por la suma de
¢2.059.571,68 (dos millones cincuenta y nueve mil quinientos setenta y un cotones con 68/1 00), de
acuerdo al tipo de cambio de ¢505,89 (quinientos cinco colones con 89/100) correspondiente al día 02 de
agosto de 2012 fecha de la boleta de entrega de la mercancía descrita en resumen como menaje de
casa, perfumería, ropa, calzado, electrodomésticos, maquillaje, sábanas, juego de cubiertos, valor
aduanero de la mercancía US$10.245,72 (diez mil doscientos cuarenta y cinco dólares con 72/100),
cantidad 154 bultos, desglose de los impuestos a cancelar:…”
Por último al dictar el acto final mediante la resolución RES-APB-DN-0170-2017, argumenta
la aduana fronteriza: (Ver folios 1428,1429 Tomo IV, Exp. Adm.)
“Sobre este asunto, efectivamente con oficio APB-DN-540-2012 de fecha 31/07/2012, la Gerencia de la
Aduana de Peñas Blancas le indica al señor xxx, que de acuerdo con Oficio DN-2521 -2012 de fecha
24/07/2012 de la Aduana de Limón, no existe impedimento ni obstaculización, a efectos de continuar con
la reexportación autorizada por La Aduana de Limón, cumpliendo con los procedimientos, sin embargo,
esta situación no fue cumplida a cabalidad por el Depositario Aduanero, por cuanto, la mercancía del
movimiento de inventario número 1453-2012, que se encontraba bajo su custodia y conservación fue
entregada sin cumplir con los procedimientos de ley establecidos, al ser entregada en la unidad de
transporte con placas de cabezal y furgón número M09xxx6 (ver follo 378), no siendo la misma unidad de
transporte consignada en la DUT N° CR12000000xxxx0 de fecha 09 de marzo de 2012, que corresponde
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a cabezal matrícula C1xxx2 y remolque matrícula Sxxx1 (ver folio 42), por consiguiente, se convierte en
responsable del pago de las obligaciones tributarias aduaneras, al entregar la mercancía, pero no
entregarla de la manera correcta, en una unidad de transporte que no fue autorizada, por la Aduana de
Limón y menos por La Aduana de Peñas Blancas. La autorización era clara al indicar que no existe
impedimento ni obstaculización, a efectos de continuar con la reexportación autorizada por la Aduana de
Limón”, contexto que involucraba que la reexportación de la mercancía se hiciera en las mismas
condiciones en que inició el tránsito según DUT N° CR12000000xxxxx20 del 09/03/2012, DUA de
reexportación N°006-2012-03xxxxx0 del 09/03/2012 y viaje 20121xxxx2 es decir, en unidad de transporte
descrita como: matrícula: C1xxx, marca: Freightliner, chasis: 1FUYDZYB5xxxx9, remolque matrícula
57331, conductor xxxxx, de nacionalidad costarricense, con número de identificación 2-0xx-0xxx5, código
de la empresa transportista xxxx CR00xx7.”
Así las cosas estimo relevante recordar que el Consejo de Ministros Responsables de la
Integración Económica y Desarrollo Regional, adoptaron la Resolución 65-2001,
(COMRIEDRE), publicada en nuestro país a través del Decreto Ejecutivo No.29441-COMEX,
por el cual se pone en vigencia el "Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero
Internacional, Formulario de Declaración e Instructivo" en el cual se pueden encontrar los
siguientes definiciones y conceptos técnicos de importancia para el caso.
Que mediante Resolución Nº64-98 (COMRIEDRE) de 19 de enero de 1998, este órgano
resolvió establecer un mecanismo de tratamiento recíproco y no discriminatorio para el
servicio de transporte internacional de carga terrestre entre los seis Estados Parte del
Protocolo de Tegucigalpa, adoptando para la regulación de esas relaciones recíprocas el
Reglamento sobre el Régimen de Tránsito Aduanero Internacional, el Formulario de
Declaración y el Instructivo, que aparece como Anexo de esa Resolución;
DECLARACIÓN ÚNICA DE MERCANCÍAS PARA EL TRÁNSITO ADUANERO
INTERNACIONAL TERRESTRE O "DECLARACIÓN" O "DUT": Documento aduanero único
de los países signatarios en el que se amparan las mercancías en tránsito y que consta de
los datos e informaciones requeridos por este Reglamento.
PAIS SIGNATARIO: Cada uno de los países suscriptores del presente Reglamento.
PRECINTO ADUANERO: Dispositivo que permite a la aduana controlar efectivamente la
seguridad de las mercancías.
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
TRANSITO ADUANERO INTERNACIONAL: El régimen aduanero con arreglo al cual las
mercancías son transportadas bajo control aduanero desde una aduana de partida hasta
una aduana de destino en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o más
fronteras.
TRANSPORTISTA: Toda persona debidamente registrada y autorizada por la Autoridad
Aduanera de su país de origen que ejecuta o hace ejecutar el transporte internacional de
mercancías en los términos del presente Reglamento.
Con el cuadro fáctico y jurídico enunciado analizaré las decisiones de la Aduana en este
procedimiento ordinario, dado que pretende determinar (con documentos y pruebas ciertas)
si las mercancías objeto de tránsito aduanero internacional y re-exportación, quedaron en
territorio nacional sin el “pago de tributos” o si se finiquitó su traslado definitivo ante las
autoridades aduaneras de Nicaragua, cuestión que no lo acreditan las pruebas ni los
argumentos de la autoridad aduanera que instruye este procedimiento, por ausencia de una
investigación preliminar completa y adecuada de lo acontecido con la declaración de tránsito
internacional de mercancías (DUT) No.CR120000000xxx0 de fecha 09 de marzo de 2012 y
Documento Único Aduanero (DUA) de tránsito, modalidad 90-re-exportación No.006-2012-
0xxxx de fecha 09 de marzo de 2012. (Folios del 1261 al 1391), y por la ausencia del auxiliar
de la función pública categoría transportista aduanero, conjuntamente con el depositario
aduanero, todo ello con la finalidad de dilucidar posibles irregularidades de corte aduanero y
los responsables tributarios y administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso a)
del artículo 196 de la Ley General de Aduanas, y 33 del DE-29441-COMEX, porque se trata
de determinar objetivamente, el o los incumplimientos del régimen de tránsito u otro aspecto
regulado por la normativa aduanera, y las posibles consecuencias tributarias y
administrativas objeto de control aduanero.
Aspectos que se omiten en este expediente, incurriendo en vicios de nulidad que deben ser
superados para poder conocer del fondo del asunto, dado que siempre deben respetarse las
reglas del debido proceso y legítima defensa, aplicables en el campo aduanero, según los
artículos 192 a 196 de la LGA y concordantes 171, 176, 178, 181, 182, 184, 185 del Código
Tributario. Consecuentemente considero que en la especie se han incumplido reglas del
debido proceso y lesionado el derecho de defensa, puesto que no fueron llamados al
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
procedimiento, el transportista aduanero quien ostenta la condición de auxiliar de la función
pública, (artículos 40, 42, 43 de la LGA, y Decreto Ejecutivo 29441-COMEX, por ser el
auxiliar de la función púbica que figura como responsable de trasladar esas mercancías
desde la jurisdicción de la Aduana de Limón hasta la Aduana de Nicaragua, según la
declaración aduanera DUTCR120000000xxxx0 del 09 de marzo de 2012 Tránsito
Internacional de Mercancías, DE-29441-COMEX denominado Reglamento Sobre el
Régimen de Tránsito Aduanero Internacional Terrestre, y sus reformas) para que una vez
integrada correctamente la litis, los hechos y régimen legal, procediera la autoridad de
primera instancia a valorar todos los elementos del caso en conformidad con la normativa
nacional y regional, para determinar el destino final de las mercancías, incumplimientos de
deberes y sus posibles responsables, claro está tomando como parte al Depositario
Aduanero de conformidad con los numerales 46, 48 de la LGA y al transportista aduanero
siguiendo los postulados 30 a 33 del DE-29441-COMEX, en cuyo artículo 33 expresamente
se lee:
“Artículo 33.-Ante el indicio de la existencia de una infracción, falta o delito en el curso de una operación
de Tránsito Aduanero Internacional o con ocasión de la misma, que implique responsabilidad tributaria o
administrativa para el transportista o el consignatario, la autoridad aduanera podrá retener u ordenar la
aprehensión de la unidad de transporte respectiva o de las mercancías.
Cuando correspondiera la aprehensión o la retención de la unidad de transporte y/o de las mercancías,
el transportista o el consignatario podrá solicitar se le permita constituir una garantía económica
suficiente que satisfaga a las autoridades aduaneras competentes a objeto de obtener la liberación de la
unidad de transporte y/o de las mercancías, mientras prosigan los trámites administrativos o judiciales.
La Autoridad Aduanera de cada país signatario, mediante acto administrativo debidamente razonado,
está facultada para exigir al transportista la sustitución o ampliación de la garantía prevista en el artículo
29, por una caución económica que cubra la totalidad de los derechos, impuestos, tasas, multas y
sanciones eventualmente aplicables.
Cuando no sea posible determinar el lugar de la infracción, falta o delito, se considerará que éstas se
han cometido en el país signatario en que se hayan comprobado.”
*Nota de SINALEVI: Mediante el artículo 3° del decreto ejecutivo N° 41627 del 19 de diciembre del 2018
"Publica Resolución Nº 409-2018 (COMIECO-LXXXV) de fecha 7 de diciembre de 2018 y su Anexo I:
"Formato de la Declaración Única Centroamericana (DUCA)" y su Anexo II: "Instructivo de llenado de
Declaración Única Centroamericana (DUCA)", se establece lo siguiente: "Modifíquese el Decreto
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Expediente N° 2019-156 Sentencia N° 2019-179 Voto N° 2019-207
Ejecutivo Nº 29441-COMEX de fecha 30 de marzo de 2001, publicado en el Alcance Nº 33-B al Diario
Oficial La Gaceta Nº 91 de fecha 14 de mayo de 2001, que promulgó la Resolución Nº 65-2001
(COMRlEDRE) de fecha 16 de marzo de 2001 y su Anexo: "Reglamento sobre el Régimen de Tránsito
Aduanero Internacional, Formulario de Declaración e Instructivo", de conformidad con lo dispuesto en los
párrafos tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo de la parte considerativa y los numerales 2, 4 y 5 de la
parte dispositiva de la Resolución N º 409-2018 (COMIECO-LXXXV) de fecha 7 de diciembre de 2018, a
partir de la fecha de vigencia de la Resolución que se publica mediante el presente Decreto Ejecutivo"
Por ello, sin referirme al fondo del asunto sometido a tutela legal por este órgano de alzada
(artículos 198, 205 a 210 LGA), tenía la autoridad aduanera que integrar al procedimiento
ordinario, a las partes involucradas en el trámite de tránsito internacional y re-exportación de
las mercancías, determinando con absoluta certeza, el destino final de las mercancías objeto
de control aduanero, ya sea porque se quedaron en territorio nacional sin el pago de
impuestos o si efectivamente fueron re-exportadas, sin saldar requisitos o formalidades
aduaneras, pues de esas diligencias investigativas, hallazgos y probanzas, se podían
generar las siguientes fases o etapas de la actividad administrativa que resultasen
procedentes de conformidad con el cuadro fáctico, elenco probatorio y el ordenamiento
jurídico aduanero aplicable.
Es así como discute el apelante en su memorial de fecha 07 de julio de 2017, el motivo del
acto, que según la legislación patria, forma parte de los elementos esenciales e integradores
de toda actuación administrativa, identificándosele doctrinariamente como la causa o “por
qué” del acto, o “los antecedentes, presupuestos o razones jurídicas (derecho) y fácticas
(hechos) que hacen posible o necesaria la emisión del acto administrativo y sobre las cuales
la Administración Pública entiende sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de
éste” . Todo ello, en vista de que para que un acto administrativo sea considerado válido,
debe el motivo ajustarse plenamente al Ordenamiento Jurídico, por así ordenarlo el artículo
133 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) indica: “El
motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.”
Bajo esta línea, se concibe al acto administrativo como el producto de un proceso de
formación integrado por diversas operaciones cognoscitivas, las cuales recaen sobre hechos
relevantes, normas jurídicas que la administración debe aplicar con el fin de lograr la emisión
de un acto válido y eficaz; así, la autoridad administrativa debe verificar los hechos, sin omitir
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ninguno de ellos, ni distorsionar su alcance o significación, además, debe encuadrar tales
hechos a los presupuestos de la norma, y finalmente adecuar las probanzas a la
consecuencia jurídica, todo ello para que el acto sea válido. Sin embargo, existen
situaciones específicas en las cuales, la administración yerra en la constatación de los
hechos o bien en su calificación, así como en la aplicación de la norma jurídica al momento
de emitir sus decisiones unilaterales; y cuando eso sucede la manifestación de voluntad no
se configura adecuadamente, al partir de un supuesto de hecho incongruente con el derecho
invocado, siendo que el motivo del acto así viciado, perturba su legalidad, dado que tal y
como se determinó líneas atrás, el motivo del acto administrativo es el antecedente que lo
provoca, y se configurará cuando se ha comprobado la existencia objetiva de las premisas
previstas por la ley y estas sean suficientes para provocar el acto, de lo contrario: (…) Habrá
ausencia de motivo o causa cuando los hechos invocados como antecedentes y que
justifican su emisión son falsos o bien, cuando el derecho invocado y aplicado a la especie
fáctica no existe –v. gr. si la ley o el reglamento que de dan sustento se encuentran
derogados, modificados reformados o anulados por inconstitucionales. El acto
administrativo, sea reglado o discrecional, debe siempre fundamentarse en hechos ciertos,
verdaderos y existentes, lo mismo que en el derecho vigente, de lo contrario faltará el motivo
[…] La relevancia del motivo es capital, puesto que, el motivo es el antecedente inmediato
del acto administrativo, que crea la necesidad pública o particular, y lo hace posible o
necesario. Desde tal perspectiva, la adecuación del acto administrativo al fin depende de la
verificación del motivo, por lo que la ausencia del último determina la ausencia del fin del
acto administrativo.” (El resaltado no es del original)
La existencia de un supuesto distorsionado como antecedentes, condiciones o
circunstancias del acto, fácticos o jurídicos, genera un vicio en el elemento motivo, puesto
que debe entenderse como tal la razón por la cual la administración emite el acto, que está
constituido por un conjunto de antecedentes de hecho y jurídicos, sobre los cuales se
sostiene la decisión de la autoridad, y propiamente el numeral 133 de la LGAP, ordena que
debe existir y ser legítimo. Ello quiere decir, que en ausencia del motivo, entiéndase de
aquellos presupuestos que lo componen, el acto presenta un vicio, lo que produce su nulidad
absoluta. Cabe recalcar también, que se considera la motivación como un elemento del acto,
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e íntimamente ligada con el motivo, pero se le puede definir como la manera que se explican
las circunstancias (tanto fácticas como jurídicas) que han llevado a la administración a tomar
la decisión, concibiéndose como una expresión formal del motivo. Así las cosas, todo acto
administrativo debe estar debidamente motivado, respecto a los argumentos de fondo,
análisis normativo y los hechos que llevaron a la autoridad pública a adoptar la decisión. Por
lo tanto, la tergiversación de los hechos o la errónea apreciación del derecho, inciden
negativamente en su validez y en su conformidad con el Ordenamiento Jurídico, aspecto que
sucede en autos, donde la aduana omite incluir al transportista quien tiene derecho a
plantear alegatos y probanzas durante el procedimiento ordinario, sobre lo ocurrido con la
declaración de tránsito internacional y su carga, así como esclarecer el destino final de las
mercancías para poder responsabilizar a quien determine, asumiendo las consecuencias –
tributarias o administrativas- que el régimen aduanero regula.
De forma tal que en el caso el presupuesto jurídico que la administración ha tomado en
cuenta y fundamenta su decisión dentro del procedimiento ordinario, argumentando que no
se permitió que la mercancía podía ser trasladada en una unidad de transporte, conductor y
empresa de transporte diferente a los consignados en la DUT CR12000000xxxx0 del 09 de
marzo de 2012, DUA de re-exportación 006-2012-0xxxx0, visaje 2012-1xxx2. (Ver folio 1340
Tomo II del Exp. Adm.), implicaba la necesaria participación del transportista aduanero a la
luz del DE-29441-COMEX. Así las cosas, cuando un acto administrativo incurre en un vicio
en el elemento motivo, porque el derecho aplicado no es suficiente para abordar
completamente la operación aduanera bajo control aduanero (art. 33 Decreto Ejecutivo
29441-COMEX), falta integrar una parte indispensable y necesaria en la búsqueda de la
verdad real de los hechos (art. a) 196 LGA), ya sea porque se incumplen requisitos,
formalidades, deberes del régimen aduanero de transporte internacional de mercancías DUT
CR12000000xxx0 o del trámite de re-exportación DUA 006-2012-0xxx0, visaje 2012-1xxx2,
aspectos que deben ser aclarados y justificados también por el transportista, y por ello se
advierte la nulidad absoluta del procedimiento administrativo cuestionado por el recurrente,
siguiendo la inteligencia de los artículos 22, 23, 24, 25, 26, 40, 42, 43, 46, 48, 192 a 196 de
la LGA; 520 a 532 del Reglamento a la LGA; 30 a 33 del DE-29441-COMEX; 133, 158, 166,
223 de la Ley General de la Administración Pública, lo cual impacta negativamente en el
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ejercicio efectivo del derecho de defensa, ya que en los términos en que fueron dictados los
actos de inicio y final, imposibilitan al recurrente debatir los antecedentes jurídicos reales que
sustentasen el procedimiento determinativo planteado para el cobro de la obligación
tributaria aduanera, aspecto que se encuentra indudablemente concatenado con la falta de
motivación de las actuaciones y actos suscritos por la Aduana.
Además del vicio en el motivo del acto analizado, las actuaciones del A Quo se encuentran
desprovistas de una fundamentación clara, precisa y circunstanciada que justifique técnica y
jurídicamente las razones por las que procede a notificar la determinación de la obligación
tributaria aduanera, por consiguiente si nos encontramos frente al cobro de tributos
aduaneros, por un presunto incumplimiento de la normativa aduanera del régimen de
TRANSITO ADUANERO INTERNACIONAL (re-exportación) necesariamente debía efectuar
un análisis concreto de la inobservancia detectada y probada, así como identificar la o las
personas que incumplieron sus deberes, integrando al procedimiento administrativo a las
partes a efecto de que rindan cuentas y asuman las consecuencias del presunto
incumplimiento. En razón de lo desarrollado en este voto disidente, no me queda más que
ordenar la anulación de todo lo actuado en el procedimiento ordinario a partir del acto inicial,
con base en los artículos 22, 23, 24, 25, 26, 40, 42, 43, 46, 48, 192 a 196 de la Ley 7557;
520 a 532 del Reglamento a la LGA; 30 a 33 del Decreto Ejecutivo No.29441-COMEX;
concordantes 171, 176, 178, 181, 182, 184, 185 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios y 133, 136, 158, 162, 166, 169, 172, 223 de la Ley General de la Administración
Pública.
DESIDERIO SOTO SEQUEIRA
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Voto salvado de la Licenciada Contreras Briceño: Me separo del voto de mayoría en
el presente caso, que corresponde a la sentencia número 179-2019, expediente Nº156-2019 de este Tribunal, toda vez que a efecto de una mayor comprensión del
planteamiento de las partes, respecto al asunto sometido a discusión, y en virtud del
principio de verdad real de los hechos establecido por el artículo 214 de la Ley General
de la Administración Pública, la suscrita, en aplicación supletoria del artículo 196 inciso
c) de la Ley General de Aduanas, estima pertinente otorgar a las partes audiencia oral y
privada para que formulen conclusiones finales.
SHIRLEY CONTRERAS BRICEÑO
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