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Tema central

Rodrigo Hidalgo Dattwyler*

¿Se acabó el suelo en la gran ciudad?Las nuevas periferias metropolitanas de la

vivienda social en Santiago de Chile* *

Abstract

This paper analyses and interprets the socio-spatial effects of the construction of social housing in peripheralmunicipalities of the Metropolitan Region of Santiago. The main results points to acknowledge that theallocation of low income families in sites that already exhibit disadvantageous conditions is creating a state-ledprecariopolis, characterized by social exclusion and new forms of inequality in comparison to the existingconditions in the last decades.

Keywords: Housing policy, segregation, metropolitan expansion

Resumen

Se analizan e interpretan los efectos socio-espaciales del proceso de construcción de viviendas sociales en lascomunas de la periferia del Área Metropolitana de Santiago. Los resultados llevan a postular que, productode la ubicación periférica y de las condiciones urbanas deficitarias que dan a lugar dichas áreas residencia-les, se está formando una verdadera precariopolis estatal, que muestra signos de exclusión y desigualdaddiferentes a los vividos en décadas anteriores.

Palabras clave: Política de vivienda, segregación, expansión metropolitana

Revista eure (Vol. XXXIII, Nº 98), pp. 57-75, Santiago de Chile, mayo de 2007

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Rodrigo Hidalgo Dattwyler

1. Introducción

La ciudad de Santiago es un escenario en dondetoman lugar las diferentes iniciativas de lasdistintas agencias públicas, que se crean en el

siglo XX para abordar el problema de la vivienda.Ellas modelan, en una proporción significativa, lageografía social de la ciudad y desencadenan de paso,procesos de segregación residencial, en los cuales ungrupo humano con características homogéneasocupa un segmento de la superficie de la ciudad.Los efectos funcionales y sociales derivados de lacreación de grandes zonas residenciales homogéneaspromovidas por el sector público, son uno de losaspectos que deben profundizarse para conocer laglobalidad de los procesos que dan lugar a lamorfología social y espacial de la ciudad.

Desde la perspectiva del presente trabajo se pos-tula que el Estado, a través de las políticas de vivien-da, ha ejercido una influencia decisiva en el patrónde segregación residencial. Directa o indirectamen-te, ya sea construyendo nuevas viviendas, otorgan-do soluciones transitorias o derechamente desaten-diendo a los sin casa, el Estado distribuye y acumulaa la población más pobre en áreas específicas. Desdeun punto de vista histórico (por ejemplo, Cariola,Soler y Athey, 1969; Santa María, 1973, e Hidalgo,2005) frecuentemente, se afirma que la política es-tatal de vivienda terminó por provocar unaminimización de la posibilidades de integración so-cial en el espacio, ello lleva a pensar en que la acciónsegregadora del Estado ha potenciado la fractura delespacio residencial. Lo anterior se ha traducido tam-bién en una profundización de las distancias –físicasy sociales- entre los depositarios de la acción públicacon el resto de los habitantes de la ciudad.

Esta afirmación, en la actualidad, es prácticamen-te indiscutible y bajo los estándares de construcción ylocalización sobre los cuales descansa la laboredificadora del Ministerio de Vivienda y Urbanismo,sin duda que la integración funcional y social de losconjuntos habitacionales de vivienda básica es un as-pecto que difícilmente será superado en el corto o en

el mediano plazo. En este contexto, se hace necesarioavanzar en el análisis de las consecuencias que la situa-ción mencionada ostenta en términos de los gruposhumanos involucrados y del territorio donde se em-plazan dichos conjuntos de viviendas.

Las políticas de vivienda en los últimos años enChile llaman la atención por la reducción constantedel déficit habitacional, el que en la última décadapasó de 888.681 unidades en 1992 a 450.000 enel año 2000. Sin embargo esta reducción cuantitati-va del número de viviendas faltantes para los másnecesitados ha traído aparejada una serie deexternalidades en las ciudades chilenas, que se mani-fiestan en procesos de segregación social y fragmen-tación física del espacio urbano (Sabatini, 2000 yRodríguez y Sugranyes, 2005).

Tradicionalmente ubicada en las periferias de lasciudades chilenas, la vivienda social durante el sigloXX fue un motor de la expansión urbana. En losinicios del siglo XXI se entra a un nuevo estadio en loque a localización de estos conjuntos se refiere y tie-ne relación con su construcción en comunas situa-das en espacios periurbanos o rurubanos. Dicho enotras palabras, en las áreas metropolitanas de Chilelas viviendas sociales ya no tienen posibilidades deconstruirse en el límite de la mancha urbana sinoque se levantan en espacios distantes de la fronteraedificada de la ciudad, tanto en el medio rural comoen las ciudades menores existentes en los confines delas grandes conurbaciones.

La masificación de las viviendas sociales en ladécada de los noventa -representada en la construc-ción de más de un millón de unidades en todo elpaís- se basó en ampliar al máximo el número debeneficiarios, situación que mostró altos costos paralos habitantes involucrados, los que se manifestaronen situaciones tan concretas como la deficiente cali-dad de la construcción, superficies mínimas habita-bles, conjuntos de gran tamaño y localizacionesperiféricas, entre otros aspectos de singular impor-tancia. En la primera mitad de la década inicial delsiglo XXI, a pesar de existir la intención de impulsarmedidas correctoras, como normativas que apuntana mejorar la calidad de la construcción e iniciativaspara poner en marcha la construcción deequipamientos en los conjuntos existentes, la laboredificatoria de nuevas unidades –con el criterio del

* Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Cató-lica de Chile. E-mail: [email protected]

** Este trabajo se enmarca en los resultados del proyec-to Fondecyt 1060759. Enviado el 3 de agosto de 2006,aprobado el 10 de noviembre de 2006.

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precio del suelo- muestra una preocupante concen-tración en municipios externos a la conurbación deSantiago y por extensión dicha situación también esposible constatarla en las otras dos ciudades del paíscon características metropolitanas, como sonValparaíso y Concepción.

El artículo intenta adentrarse en esta nueva rea-lidad y mostrar –desde una perspectiva histórica yespacial- cómo se modifica el patrón de localizaciónde los conjuntos de vivienda construidos por el Es-tado chileno en las últimas dos décadas, período detiempo situado en el reinado del neoliberalismo y dela globalización. En este último contexto, postula-mos que durante este período de tiempo la irrup-ción de las políticas de libre mercado y de eficienciaeconómica y sus criterios asociados, también sonaplicados a los ámbitos urbanos y territoriales y conello a la producción de la vivienda social pública.

En este sentido, una primera aproximación parainterpretar los efectos sociales y territoriales actualesque tienen los planes de viviendas sociales en Santia-go, se relacionan con el modo en que se ha transfor-mado, a lo largo del tiempo, tanto la concepción delas políticas en sí, como el diseño de los programas devivienda y el tipo de ciudad resultante en cada unode ellos, cuestión que se trata de llevar adelante enlos siguientes apartados.

Cabe destacar que la base empírica del trabajofue una base de datos que se confeccionó a partir delos libros de obras de las municipalidadesinvolucradas y las memorias anuales del Ministeriode Vivienda y Urbanismo que detallan la labor de lacartera en el país. El criterio para demarcar el áreametropolitana de Santiago (AMS) fue el límite esta-blecido por las comunas del Gran Santiago. En basea esta información se procedió a ubicar los conjuntosde vivienda tanto al interior de dicho límite como enlas comunas externas1. La expresión gráfica de la basede datos alfanumérica se logró con dos modalidadespreferentes: (1) por el procedimiento de lageocodificación, es decir a través del ingreso de la

dirección al Sistema de Información GeográficaArcview 3.3, detallando calle y número, cuando secontaba con un plano digital compatible con dichosistema o (2) por la corroboración o búsqueda delregistro de la Dirección de Obras Municipal en elterreno con GPS.

2. La nueva cuestión urbana y el derechoa la ciudad

Durante el siglo XIX los efectos del desarrollocapitalista y del proceso de industrialización se hicie-ron sentir en todos los ámbitos de la sociedad y mo-tivaron una serie de críticas hacia sus consecuenciasen los sectores obreros, que vivían en viviendas pre-carias con pésimas condiciones de higiene. Esta durarealidad fue relatada en 1872 por Engels en susclásicos textos sobre las condiciones de vida de laclase obrera en Inglaterra y su contribución al pro-blema de la vivienda.

En tanto problema no asumido por el Estado lascondiciones de vida de los más pobres y sus necesi-dades es diagnosticado y denunciado también porlo que se llamó en esos años como la “cuestión so-cial”, que constituyó el “rótulo” con el cual se le pre-tendió dar otro nivel de profundidad y seriedad a lasituación general en la que vivían los sectores prole-tarios. La “cuestión social” se ocupó de aquellos as-pectos vinculados con las condiciones de trabajo, lasorganizaciones laborales y sus formas de negocia-ción; incluyendo además puntos relativos a la vi-vienda, la educación, la salud y la previsión de lostrabajadores (Hidalgo, 2002).

En el momento que las elites gobernantes asu-men el problema y comienzan a construir lo que enEuropa occidental se denominó el Estado deBienestar, la presión de la “cuestión social” aparente-mente desaparece. Sin embargo hoy en con el afian-zamiento del Estado neoliberal y el “reinado” de laglobalización nos enfrentamos a una nueva cuestiónsocial, definida ahora no por la ausencia de una po-lítica social sino que por las consecuencias que tiene

1 El Gran Santiago está compuesto por 34 comunas,a saber: Santiago, Independencia, Conchalí, Huechuraba,Recoleta, Providencia, Vitacura, Lo Barnechea, Las Condes,Ñuñoa, La Reina, Macul, Peñalolén, La Florida, San Joa-quín, La Granja, La Pintana, San Ramón, San Miguel, LaCisterna, El Bosque, Pedro Aguirre Cerda, Lo Espejo,

Estación Central, Cerrillos, Maipú, Quinta Normal, Lo Pra-do, Pudahuel, Cerro Navia, Renca, Quilicura, Puente Alto ySan Bernardo. Las comunas periféricas a ella consideradas enel estudio son: Peñaflor (*), Melipilla, Talagante, Buin, Paine,El Monte, Lampa, Isla de Maipo, Curacaví, Til-Til, San Joséde Maipo, María Pinto, Calera de Tango y Alhué.

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la retirada del Estado sobre determinadas prestacio-nes y por su acción enfocada a individuos necesita-dos más que a colectivos organizados (Rosanvallon,1995).

Desde lo urbano la pregunta es cómo se relacio-na lo anterior con la construcción de la ciudad. Lasprimeras reformas urbanas y más específicamente laconstrucción del urbanismo como disciplina cientí-fica y profesional, se consolida en el siglo XIX comorespuesta a los problemas denunciados por Engels ya lo analizado por la “cuestión social” (Topalov,2004). La forma urbana declarada higiénica es pro-ducto de las intervenciones decimonónicas que, enpos de la salud, delinearon una ciudad nueva, ajenaa lo que era el antiguo régimen urbano, marcado porla ausencia de los servicios básicos de urbanización.

Durante el siglo XX el Estado del bienestar no escapaz de cubrir las necesidades de las avalanchas deinmigrantes que llegan a las ciudades durante la con-solidación del modelo “keynesiano” y aparecen lasexternalidades de lo que se llamó el capitalismo deEstado (Lefebvre, 1978; Castells, 1974), con unamasa marginal organizada que demandaba mejoríasen su calidad de vida. Aparece así lo que se llamó la“cuestión urbana”, cuya resolución pasaba “por re-conocer la dignidad urbana de la clase obrera reco-nociendo las necesidades de alojamiento, deequipamiento, capacidad de pertenencia a un espa-cio común a todos los habitantes” (Cuenya, 2001).Las clases necesitadas pusieron exigencias concretasa las consecuencias de la industrialización y su reso-lución estuvo dada por la puesta en marcha de pro-gramas de gran escala como fueron las grandes ba-rriadas de vivienda social diseñadas bajo losparámetros de la arquitectura racionalista.

La “nueva cuestión urbana” hace énfasis en lasdemandas sociales que aparecen en la ciudad y queya no tienen que ver con las luchas de los colectivosorganizados, sino más bien con las consecuenciasque ostenta la provisión selectiva y a veces precariade los servicios asistenciales. Existe integración urba-na a través de lo material que brinda la urbanización–viviendas conectadas a las redes de agua potable,electricidad, alcantarillado, conectividad vial- peroen muchas ocasiones no hay vinculación efectivacon el resto de la sociedad (Donzelot, 1999).

Lo anterior también en palabras de Mongin(2006) significa un cambio en la condición urbana,entendida inicialmente como la posibilidad de rela-ciones diversas –corporales, escénicas y políticas, en-tre otras- que toman lugar y se practican en formaefectiva en el espacio llamado ciudad, a otra situa-ción en que dichas prácticas ceden ante la disper-sión, polarización y fragmentación que provoca laexpansión metropolitana. Según el mismo autor es-tamos entre dos mundos, el de la ciudad y el de lourbano, donde existe la sustancia física que otorganlas mencionadas infraestructuras de servicios, peroque adolecen de la esencia de la ciudad, es decir de ladiversidad y mezcla de actividades y personas.

Este marco interpretativo calza con el problemaque ocurre hoy con la vivienda social en el área me-tropolitana de Santiago y, por qué no decirlo, con suevolución durante el siglo XX. Los movimientos depobladores organizados durante la década de 1960y parte de 1970 fueron ejemplo internacional a la“cuestión urbana clásica” (Castells, 1974) y precisa-mente hoy con la “periferización” extrema que tienela construcción de viviendas sociales, nos lleva a se-ñalar que estamos viviendo las consecuencias de una“nueva cuestión urbana”, donde la provisión del bienexiste, pero con una localización deficiente, desco-nectada de los servicios y equipamientos básicos, queniega el derecho a la ciudad (Alessandri Carlos, 2005)a sus habitantes, entendido como el acceso a las opor-tunidades, al contacto con un mundo distinto, nosolo como fuente de empleo, sino de la cultura, de laeducación, de las artes, de la diversidad social, de lapaz y seguridad ciudadana.

3. Tempranas periferias de la viviendasocial en Santiago de Chile

Primariamente entendemos como vivienda so-cial aquella residencia que es producto de las políti-cas habitacionales dirigidas a los grupos más despo-seídos de la sociedad, que no pueden optar por suspropios recursos a las viviendas del mercado inmo-biliario. El término es concebido desde una perspec-tiva amplia, lo que refleja a la vez el alcance de lasactuaciones públicas en el sector, las cuales, duranteel período desarrollista –de 1925 a 1973 aproxima-damente-, beneficiaron también a los sectores me-dios.

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En un contexto más específico coincidimos conla definición de vivienda social aportada por Bravo(1996), quien postula que el término en cuestión esuna abreviación del concepto de “Vivienda de Inte-rés Social” que fue promovido hacia la década de1950 por la Organización de Estados Americanos(OEA). Concretamente el autor señala que dichavivienda es concebida como una “vivienda planifi-cada, no suntuaria e higiénica, esto es, dotada deservicios básicos con una búsqueda en laracionalización del diseño y llevada a mínimos ensus espacios con el respaldo de las Ordenanzas deUrbanización y Construcciones económicas o de lasnormativas técnicas de los organismos de vivienda”(Bravo, 1996: 3).

La relación existente entre morfología urbana yvivienda social tiene en el caso chileno repercusionessobre la expansión, consumo de suelo urbano y en laforma de agrupación de las clases sociales a través dela construcción de diferentes tipologías de espaciosresidenciales. En un primer momento las accionespúblicas en materia de vivienda social, iniciadas porla Ley de Habitaciones Obreras de 1906, tuvieronimplicaciones sobre el espacio ya edificado, controlde habitaciones malsanas vinculadas a los conventillosy ranchos en que vivían los sectores populares. Lamisma normativa, a unos años de su promulgaciónpromueve, aunque con una proporción muchomenor de aquellas unidades demolidas –un cuarto opieza construida por 1,5 demolidas entre 1906 y1924-, la edificación de los primeros conjuntos deviviendas sociales, los que se ubicaron en la periferiade la ciudad, inmersos de preferencia en lo que eranlos nacientes barrios industriales de la capital del país(Hidalgo, 2005).

La iniciativa que sucedió a la Ley de 1906 am-plió en forma considerable el número de unidadesconstruidas –cerca de 7.000 viviendas en contrastecon las aproximadamente 4.000 de la ley de 1906-las que sin embargo fueron escasas ante un déficit deviviendas que bordeaba a inicios de la década de1930 las 300.000 viviendas. Esa fue la Ley de Ha-bitaciones Baratas de 1925 o ley de las cooperativas,que otorgó vivienda a gremios organizados en dife-rentes sectores de la ciudad, no solo en barrios popu-lares sino que también en el incipiente barrio alto deSantiago (Hidalgo, 2005).

Tanto la demanda desatendida como la nuevaforma en que se abordó la oferta de viviendas paralos más pobres, generó periferias residenciales deautoconstrucción –muchas de estas operaciones seconvirtieron en asentamientos precarios-, y otras con-formadas por grandes conjuntos –poblaciones devivienda social- inspirados en el racionalismo arqui-tectónico (San Martín, 1992; De Ramón, 1990).Esta última tendencia que comenzaba a cobrar fuer-za en el contexto internacional, como una alternati-va válida para acometer la ingente labor que signifi-caba atender al crecimiento poblacional de las gran-des ciudades que presionaba por más y más vivien-das (Geisse, 1983; Hurtado, 1966).

Es precisamente durante el período del llamadoEstado Nacional Desarrollista que se inicia la cons-trucción en gran escala (Muñoz Malushka, 1937;Parraguez, 1947). Impulsadas por la Caja de la Ha-bitación Popular, fundada en 1936, nacen las pri-meras agrupaciones de vivienda que superan las5.000 unidades. En ellas la influencia urbanísticaproveniente desde el movimiento moderno a travésde los Congresos Internacionales de ArquitecturaModerna impulsados desde 1928 por el arquitectourbanista Le Corbusier fue notable y su legado prác-ticamente perduró hasta los ’70.

Desde el punto de vista del desarrollo urbano dela ciudad de Santiago, los grandes proyectoshabitacionales derivados de esta tendencia -conoci-da también en lo que Peter Hall (1996) llama comointervenciones corbusianas- han tenido su clásicaexpresión de abarcar extensas áreas de la ciudad, ge-neralmente con espacios públicos desolados, queprovocan la decepción que sus ocupantes tienen enalgunos casos de la acción del Estado en materiahabitacional. Dentro de los grandes proyectos devivienda social llevados a cabo bajo los principios dela CIAM, hay que destacar en la ciudad de Santiagola Población Juan Antonio Ríos, la que fue construi-da en etapas sucesivas desde los años 1940 hastaprincipios de la década del ’50, involucrando 5.271viviendas (Hidalgo, 2005).

Las instituciones diseñadas al interior del Estadoen la década de 1950 y 1960 para abordar el pro-blema de la vivienda, como son la Corporación de laVivienda y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo,siguieron ampliando de forma significativa el nú-

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Fuente: Elaboración propia en base a Benavides, Morales y Rojas, 1983.

Figura 1. Localización de los principales conjuntos construidos por la CORVI

mero de soluciones construidas. Por esos años se ob-serva un aumento de la demanda de viviendas en lasciudades, debido, por una parte, al incremento delcrecimiento vegetativo de la población y, por la otra,

a la llegada de un mayor número de emigrantesdesde las áreas rurales. Las respuestas del Estado con-tinúan tomando en consideración lo desarrolladoen los años anteriores. Sin embargo, el contexto po-

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lítico social requiere de respuestas relativamente rá-pidas ante la coyuntura planteada. Una de las solu-ciones creadas en el segundo lustro de los ’60 estáreferida a las Operaciones Sitio, basada en los princi-pios de la autoconstrucción, por algunos tambiénllamada Operación Tiza, aludiendo a la precariedadde los elementos involucrados en ella. Esta alternati-va privilegió el acceso a la tierra más que a la vivien-da, la que sería en definitiva responsabilidad del be-neficiado. En el ámbito de la ciudad de Santiago seentregaron en el período 1964-1970 cerca de 65000Operaciones Sitio (Hidalgo, 2005).

En paralelo también se siguen edificando gran-des conjuntos de vivienda terminada que se concen-tran progresivamente en este período en grandes pa-ños en los límites externos de la ciudad y acrecientande forma considerable la superficie urbana construida(Figura Nº1). En algunos de estos sectores en unlapso de 15 años llegaron a construirse conjuntos devivienda cuya sumatoria poblacional alcanzaba las90.000 personas. Todas ellas dieron contenido a es-pacios sociales homogéneos en los que vivían opera-rios fabriles, obreros de la construcción, personal deservicios menores y doméstico, entre otros de singularimportancia. En definitiva amplios espacios segrega-dos del resto de la ciudad y separados físicamente deella por su localización periférica, a lo que se unía enun principio la carencia de equipamientos y serviciosque se fueron consolidando con el tiempo.

Los comienzos de los setenta continuaron sien-do de gran presión social. Las ciudades chilenasmostraban ya casi tres décadas de ocupaciones ilega-les de terrenos; estos asentamientos precarios mos-traban la demanda insatisfecha de los esfuerzos rea-lizados por el Estado chileno para paliar el déficithabitacional2 . Los comités de los sin casa pasaron aconvertirse en un movimiento de pobladores coor-dinados a escala nacional y políticamente dirigidopor partidos proletarios y vinculados a las nuevasorganizaciones revolucionarias que empezaban a for-marse en Chile (López, 1974). Las poblaciones quedieron origen estos movimientos se denominaron

Campamentos, término que hace alusión a su fragili-dad y al carácter paramilitar combativo que ellos re-presentaban (Santa María, 1973).

El período 1970-1973, se caracterizó por pla-nes anuales, que fueron los motores de la políticasocial de aquella época. Ellos concibieron a la vivien-da como un bien al cual tenían derecho todos loshabitantes y cuyo reparto no se podía regir por re-glas económicas, sino por necesidad y condicionessociales (Palma y Sanfuentes, 1979). El Estado tratóde ser aún más activo, dentro de sus principios seplanteó que él debía ser el propietario del suelo, y elencargado de construir y controlar el proceso de edi-ficación de viviendas de acuerdo con las exigenciasurbanísticas y sociales; las cuales debían primar so-bre aquellas de carácter especulativo. Se intentó su-primir la autoconstrucción, fue considerada social-mente injusta porque quitaba al trabajador sus horasde descanso, era técnicamente ineficiente yantieconómica (Bravo, 1993).

En esos años hubo interesantes iniciativas, lleva-das adelante por agencias públicas como la Corpora-ción de Mejoramiento Urbano (CORMU), depen-diente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, quediseña no solo soluciones habitacionales y de vivien-da, sino que también de ciudad y con principios demezcla social en el espacio. Llevó a cabo operacionesde densificación y revitalización urbana que se cons-truyeron en áreas centrales y pericentrales. Algunosde los conjuntos de la CORMU estuvieron destina-dos a familias que habitaban en asentamientos pre-carios, y la localización de dichos conjuntos intentóser relativamente contigua a la ubicación inicial delos beneficiarios, con el criterio de mantener la ma-triz social en la cual los habitantes de dichosasentamientos estaban desarrollando los últimos añosde su vida (ver trabajo reciente de Raposo, Raposo yValencia, 2006).

Por otro lado la ciudad se siguió expandiendohacia la periferia en grandes conjuntos de viviendaque dieron techo también a parte de los pobladoresde los asentamientos informales, los que a su vezsiguieron aumentando debido a que la demandacontinuó superando con creces el número de unida-des definitivas construidas.

El conjunto de alternativas del período de tiem-po reseñado (1906-1973) dio lugar a un complejo

2 En efecto, la evolución mostrada por el déficithabitacional en Chile en el tercer cuarto del siglo XX es deun crecimiento notable y ha pasado por períodos de dismi-nución y aumento relativamente altos. En 1952 el déficitalcanzaba las 156.205 viviendas, en 1960 era de 454.000y en 1970 se llegaba a las 592.324.

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panorama en lo que se refiere a las tipologías de pro-ducción de la vivienda popular, las que incluían:autoconstrucción formal -a través de planes y pro-gramas estatales- e informal –asentamientos preca-rios-, y vivienda terminada, producida directamen-te por el Estado para grupos de menores ingresos opromovida por él a través de franquicias tributarias osubsidios menores para los grupos medios.

Las consecuencias sociales y espaciales de los di-ferentes tipos de viviendas edificadas y en especialde aquellas dirigidas a los más pobres, fueron a co-mienzos de los años setenta analizadas y diagnostica-das de forma bastante precisa, detectando efectosmuy similares a los que ocurren en la actualidad. Eneste contexto, cabe citar el trabajo de Pumarino(1970) donde señala que dichos conjuntos de vi-vienda destacan por su notoria segregación espacial,la que venía aparejada por problemas de fondo talescomo: mercado insuficiente –de la poblacióninvolucrada- para proveer de servicios o fuentes deempleo; alta dependencia de los lugares involucradosen los programas de los centros de equipamiento yservicios, con un incremento progresivo de los tiem-pos de viaje y asociado a ello, mayores costos de viday uso inadecuado de los ingresos del grupo familiar.

Las modalidades de acceso a la vivienda promo-vidas hasta los primeros años de la década de 1970tuvieron importantes modificaciones con el cambiode modelo de desarrollo económico que sufrió elpaís con el advenimiento del régimen militar, pro-motor de un creciente protagonismo de las leyes delmercado y la retirada del Estado de aquellos sectoresdonde entorpecía el libre juego de la oferta y la de-manda. Dichas políticas marcaron el desarrollo ur-bano y la localización de la vivienda social en lasciudades chilenas y cuyas consecuencias trataremosde explicar en el siguiente apartado.

4. Desarrollo urbano y vivienda socialen el contexto neoliberal

En términos generales, desde la instauración enChile de las políticas de libre mercado, se entró enun profundo proceso de cambio, que repercutió enlos diferentes ámbitos de la vida nacional. Los prin-cipios de dichas políticas se manifestaron tambiénen la morfología social y territorial de las ciudades.Las reformas neoliberales se dejaron caer en el merca-

do del suelo urbano y fueron el motor de laflexibilización del sistema de planificación urbanavigente hasta ese momento. La máxima expresiónde esta situación se produjo en 1979 con la PolíticaNacional de Desarrollo Urbano, que decretó que elsuelo urbano no era un bien escaso y que su preciodebía ser fijado por las fuerzas del mercado.

Los efectos de dicha iniciativa se sintieron tantoen el precio del suelo como en la fragmentación delespacio social de Santiago. Una mayor disponibili-dad de suelo no provocó una disminución de suvalor, sino que por el contrario este aumentó debidoa los procesos especulativos que ello generó en losterritorios liberados por el mercado (Sabatini, 2000).Por otra parte, la ampliación de los límitesurbanizables potenció la acumulación de conjuntosde vivienda social en aquellas comunas que ofertabansuelo con un menor valor y que en definitiva espe-cializaron su uso en este tipo de proyectoshabitacionales. En general, se trataba de localizacio-nes distantes de la ciudad consolidada, desprovistasde los servicios y equipamientos mínimos; sus habi-tantes debieron recorrer grandes distancias para ac-ceder a sus lugares de trabajo, a los centros de saludy educación, por mencionar algunos, situación quepotenció la exclusión social de las personas y familiasque recibieron esas soluciones de vivienda.

Atrás de la construcción de estas nuevas vivien-das sociales existió un profundo reacomodo en lalocalización de la población que habitaba en losasentamientos precarios de Santiago, situación quepuede ser explicada de la siguiente manera:

(1) en 1979, según un catastro elaborado por laSecretaría Ministerial de Vivienda y Urbanis-mo de la Región Metropolitana de Santiago,existían 340 Campamentos que contenían51.797 familias (259.000 personas);

(2) para el caso del Gran Santiago -es decir de laconurbación-, el mencionado catastro llegó ala cifra de 294 Campamentos, habitados poraproximadamente 44.789 familias, es decirpor unas 223.957 personas;

(3) en base a criterios económicos, de restituciónde las propiedades ocupadas a sus propieta-rios originales y de la presencia de riesgos na-turales de algunos asentamientos, se decidió

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re-localizar a la población en conjuntos de vi-vienda social, cuyo tamaño unitario prome-dio fluctuaba entre 40 y 45 m2 construidos.Entre 1979 y 1986 se erradicaron en la capi-tal de Chile alrededor de 28.500 familias ha-cia municipios de la periferia de la ciudad(Molina, 1985).

(5) las familias no erradicadas –cerca de 16.000-formaron parte de un intenso programa deautoconstrucción y saneamiento bajo los prin-cipios que impulsaba en aquellos años el Ban-co Mundial, a través de los programas de lotescon servicio, que involucraban la construcciónde una caseta sanitaria de 9 o 12 m2 a la cualdebía adosarse progresivamente el resto de lavivienda.

Variados fueron los estudios relativos a las conse-cuencias de las erradicaciones en la población afecta-da (Alvarez, 1988; Molina, 1985 y Morales y Rojas,1986, entre otros), existiendo coincidencia en seña-lar que la gran mayoría de las comunas de destino,por su carácter periférico y sus escasos niveles deinversión, no contaban con infraestructura yequipamiento como para recibir adecuadamente anuevos contingentes de población. La nueva locali-zación de las poblaciones de erradicación, asociada albajo costo del suelo, contribuyó de manera notableal crecimiento del suelo urbano que tuvo la ciudaden los años en que se llevan a cabo dichos programas.Sólo entre 1979 – 1984 la ciudad crece en prome-dio 1.200 hectáreas anuales (Molina, 1985).

Las medidas liberalizadoras de 1979, aunquepretendieron ser rectificadas en 1985, correspon-den a una de las decisiones de desarrollo urbano quemayor repercusión ha tenido en la modalidad decrecimiento de las principales ciudades del país enlas últimas décadas y, de paso, limitó profundamen-te la aplicación de los instrumentos de planificaciónurbana. Los principios de 1979 dejaron ver en elespacio de las principales ciudades chilenas y en es-pecial en la capital del país, toda la “radicalidad ycrudeza” (Trivelli, 1990) del modelo de mercadoaplicado al crecimiento de las áreas urbanas.

La solución habitacional entregada a los máspobres durante los años del Régimen Militar (1973-1989) es lo que se conoce como vivienda básica,

sustentada en estándares mínimos, que tienen unbaño, cocina, sala de estar y dos o tres dormitorios.Esta tipología habitacional es la base de las políticasestatales de vivienda social que se llevan a cabo en losaños noventa, transformándose en todo un símbolodel paisaje urbano de las ciudades chilenas (Hidal-go, 1997).

Localizadas de preferencia en la periferia de laciudad y, como hemos señalado, en los suelos másbaratos y distantes de las áreas consolidadas -queotorgan por definición los mejores estándares para laprovisión de los equipamientos y servicios necesariospara sustentar adecuadamente la vida diaria de lapoblación-, estas agrupaciones de vivienda en gene-ral fueron edificadas en grandes conjuntos, los quepermiten reducir los costos y aumentar las gananciasde la empresas privadas que califican en su construc-ción. Cuando se levantan al interior de la ciudad oen su periferia inmediata, ellas se emplazan en unmedio residencial cuyo origen está ligado a laautoconstrucción o algún programa de vivienda so-cial llevado a cabo en el pasado, situación que noslleva a señalar que ellas no hacen más que seguirdibujando la segregación de los pobres de modoprogresivo en el tiempo y en el espacio.

5. La vivienda social en los años noventa:nuevos procesos de conformación delespacio urbano y su proyección actualen el área metropolitana de Santiago

La década de los noventa ha estado caracteriza-da, en materia política, por el advenimiento de lademocracia en Chile. Los programas de viviendacontinúan con el modelo impuesto en los últimosaños del gobierno militar, pero logran sobrepasarsignificativamente el número de viviendas construi-das. En este sentido, el decenio de 1990 ha queda-do registrado en la historia de las políticas de vivien-da como uno de los períodos en que se edificaronmayor número de viviendas sociales en Chile, y porende el lapso de tiempo en que se redujo con mayorrapidez el déficit habitacional.

Fueron más de un millón de residencias de estetipo que se construyeron en todo el país en el cita-do período y cerca de 100.000 sólo en Santiago,cifra que aumenta considerablemente si considera-mos las comunas vecinas a la conurbación, donde

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Cuadro 1. Viviendas sociales construidas en comunas del Gran Santiago. 1979-2002.

Comuna/Año1979-1983 % 1984-1989 % 1990-1995 % 1996-2002 % Total %

Puente Alto 2674 7,05 5740 8,34 12831 23,22 9812 26,26 31057 15,58La Pintana 4179 11,02 9283 13,49 7103 12,85 2439 6,53 23004 11,54San Bernardo 645 1,70 6795 9,88 2994 5,42 7734 20,70 18168 9,11La Florida 2893 7,63 11579 16,83 1608 2,91 0 0,00 16080 8,07Maipú 2342 6,18 2544 3,70 5134 9,29 3725 9,97 13745 6,89Pudahuel 1892 4,99 4992 7,26 4748 8,59 542 1,45 12174 6,11Renca 1868 4,93 6942 10,09 652 1,18 2166 5,80 11628 5,83El Bosque 2781 7,34 4162 6,05 3358 6,08 463 1,24 10764 5,40Peñalolén 1966 5,19 1811 2,63 4283 7,75 1114 2,98 9174 4,60Quilicura 565 1,49 738 1,07 5042 9,12 1660 4,44 8005 4,02La Granja 4030 10,63 1853 2,69 1109 2,01 156 0,42 7148 3,59Lo Prado 1810 4,77 1637 2,38 996 1,80 1009 2,70 5452 2,73Macul 3052 8,05 1368 1,99 144 0,26 330 0,88 4894 2,45Cerrillos 454 1,20 0 0,00 0 0,00 3347 8,96 3801 1,91Cerro Navia 0 0,00 2970 4,32 140 0,25 646 1,73 3756 1,88Lo Barnechea 148 0,39 1670 2,43 1250 2,26 582 1,56 3650 1,83San Ramón 2038 5,38 806 1,17 480 0,87 266 0,71 3590 1,80Conchalí 1908 5,03 572 0,83 0 0,00 60 0,16 2540 1,27Lo Espejo 0 0,00 275 0,40 1608 2,91 75 0,20 1958 0,98Estación Central 0 0,00 1470 2,14 136 0,25 0 0,00 1606 0,81Las Condes 396 1,04 324 0,47 0 0,00 537 1,44 1257 0,63P. Aguirre Cerda 0 0,00 0 0,00 852 1,54 0 0,00 852 0,43Huechuraba 0 0,00 0 0,00 429 0,78 279 0,75 708 0,36Santiago 513 1,35 0 0,00 178 0,32 0 0,00 691 0,35La Reina 334 0,88 263 0,38 0 0,00 0 0,00 597 0,30San Joaquín 112 0,30 422 0,61 0 0,00 60 0,16 594 0,30La Cisterna 0 0,00 588 0,85 0 0,00 0 0,00 588 0,29Ñuñoa 393 1,04 0 0,00 129 0,23 0 0,00 522 0,26Providencia 492 1,30 0 0,00 0 0,00 0 0,00 492 0,25Recoleta 0 0,00 0 0,00 64 0,12 367 0,98 431 0,22San Miguel 338 0,89 0 0,00 0 0,00 0 0,00 338 0,17Quinta Normal 85 0,22 0 0,00 0 0,00 0 0,00 85 0,04Total 37908 100,00 68804 100,00 55268 100,00 37369 100,00 199349 100,00Fuente: Elaborado por el autor en base a Memorias anuales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) yDirecciones de Obras Municipales.

Cuadro 2. Viviendas sociales construidas en comunas externas al Gran Santiago, 1978-2003.

Comuna 1978-1983 % 1984-1989 % 1990-1995 % 1996-2002 % Total %Colina 834 24,06 207 5,79 2654 24,97 1884 20,76 5579 20,86Peñaflor (*) 948 27,34 371 10,38 2126 20 764 8,42 4209 15,74Melipilla 84 2,42 921 25,76 2488 23,41 0 0 3493 13,06Talagante 432 12,46 843 23,58 1174 11,05 424 4,67 2873 10,74Buin 232 6,69 399 11,16 184 1,73 1736 19,13 2551 9,54Paine 556 16,04 276 7,72 238 2,24 991 10,92 2061 7,71El Monte 92 2,65 0 0 1053 9,91 455 5,01 1600 5,98Lampa 0 0,00 0 0 116 1,09 1288 14,19 1404 5,25Isla de Maipo 90 2,60 0 0 395 3,72 682 7,51 1167 4,36Curacaví 66 1,90 448 12,53 50 0,47 140 1,54 704 2,63Til-Til 0 0,00 0 0 0 0 406 4,47 406 1,52San José de Maipo 70 2,02 80 2,24 130 1,22 0 0 280 1,05María Pinto 25 0,72 30 0,84 0 0 148 1,63 203 0,76Calera de Tango 38 1,10 0 0 0 0 158 1,74 196 0,73Alhué 0 0,00 0 0 20 0,19 0 0 20 0,07Total 3467 100,00 3575 100 10628 100 9076 100 26746 100% 12,96 13,37 39,74 33,93(*) Incluye la comuna de Padre HurtadoFuente. Elaborado por el autor en base a Memorias anuales MINVU.

progresivamente se instalan en dicho período estasunidades habitacionales. Como veremos a conti-nuación este es el gran punto de quiebre del proce-

so de localización que intentamos analizar a travésde la máxima se acabó el suelo en la ciudad (ver Cua-dro N° 1 y N° 2).

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Si bien es cierto que los logros cuantitativos de lapolítica de vivienda en la citada década están a lavista -muchos chilenos salen de la marginalidadhabitacional, lo que redunda en una mejoría de lascondiciones de salubridad de la población de bajosingresos- es precisamente sobre los principios en queella descansó, donde se observan también las princi-pales debilidades y por consiguiente los flancos quesustentan las substanciales criticas realizadas. En estesentido, la edificación masiva de viviendas socialestrajo aparejada una serie de dificultades que reper-cuten tanto en la administración de los programascomo en la población beneficiaria.

Una de estas cuestiones es la referida a los pro-blemas de calidad de construcción manifestados enalgunos conjuntos residenciales, y que hicieron crisisen el invierno de 1997, período en que numerosasviviendas recién entregadas a sus propietarios se vie-ron seriamente afectadas por las inclemencias de la

lluvia que se dejó caer en la zona central de Chile yque repercutió con especial vigor en la ciudad deSantiago, en la cual se vieron dañadas casi nueve milviviendas. Esta situación levantó una gran polémicasobre el tipo y la calidad de viviendas que se estabanconstruyendo en Chile para las familias de ingresosmedios bajos y bajos.

Otra de las críticas recibidas por la política devivienda de los años noventa tiene que ver con lasegregación residencial generada por la propiamasificación de las viviendas sociales. Si se observa elCuadro Nº 1, Nº 2 y Nº 3, junto a las Figuras Nº 2,Nº 3 y Nº 4 que muestran la localización de dichasagrupaciones residenciales en la ciudad de Santiagoen los períodos 1978-1900, 1991-2000 y 2001-2003, podemos detectar cinco elementos significa-tivos para entender el modo en que el emplazamien-to de las intervenciones del Ministerio de Viviendadeterminan directamente la conformación de un

Cuadro 3. Número de conjuntos de vivienda social en el Gran Santiago según tamaño y comuna, 1978-2002.

Comunas/Rangos 0-50 51-100 101-150 151-200 201-250 251-300 300 y más TotalPuente Alto 6 8 11 10 3 3 41 82La Pintana 3 8 4 10 7 6 32 70San Bernardo 2 6 10 5 3 13 23 62Maipú 4 5 2 3 2 2 22 40Pudahuel 8 7 5 4 2 4 18 48La Florida 4 10 5 7 8 6 17 57Peñalolén 3 1 4 2 3 4 14 31El Bosque 4 2 7 11 7 5 12 48Renca 2 3 3 4 4 6 12 34La Granja 4 6 5 5 4 4 9 37Macul 1 3 2 1 2 1 9 19Quilicura 1 0 5 4 2 3 6 21San Ramón 1 1 0 1 1 1 6 11Lo Prado 2 3 8 1 4 3 5 26Cerrillos 0 0 1 2 0 0 4 7Cerro Navia 0 0 2 3 3 1 4 13Conchalí 0 3 3 1 0 0 3 10Lo Barnechea 2 1 1 0 0 2 3 9Lo Espejo 2 1 0 0 0 1 3 7Est. Central 3 0 1 1 0 0 2 7Las Condes 2 0 0 2 0 0 2 6La Cisterna 0 0 0 0 0 0 1 1Ñuñoa 0 0 2 2 1 0 1 6P. Aguirre C. 0 0 0 0 0 1 1 2Providencia 2 0 0 0 0 0 1 3Huechuraba 0 0 1 0 0 2 0 3La Reina 1 0 3 1 0 0 0 5Quinta Normal 0 1 0 0 0 0 0 1Recoleta 0 2 2 0 0 0 0 4San Joaquín 0 3 0 1 1 0 0 5San Miguel 0 1 2 0 0 0 0 3Santiago 0 1 2 1 1 0 0 5 Total 57 76 91 82 58 68 251 683Fuente: Elaborado por el autor en base a Memorias anuales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) yDirecciones de Obras Municipales.

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complejo panorama socio-espacial en la escala me-tropolitana:

(1) El patrón adquirido desde el comienzo de laedificación de las viviendas sociales en las pri-meras décadas del siglo XX, que se ubicaronde modo preferente en los confines de la ciu-dad, continúa entre 1978 y 2002, pero convariaciones y efectos espaciales diversos du-rante el período. En términos de localizaciónexiste un alto grado de concentración de losconjuntos en la periferia de la ciudad, algunoscontribuyen a ampliar el área urbana y otros adensificar las áreas de vivienda popular ya exis-tentes.

(2) Asociado a lo anterior el Cuadro Nº 1 muestrael total de viviendas sociales construidas en elperíodo 1978-2002, según períodos de seisaños en las distintas comunas de Santiago. Parael total del lapso señalado los municipios queconcentran mayor número de soluciones sonPuente Alto (15,58%), La Pintana (11,54%),San Bernardo (9,11%), La Florida (8,07%),Maipú (6,89%), Pudahuel (6,11%), Renca(5,83%), El Bosque (5,40%), Peñalolén(4,60), Quilicura (4,02) y La Granja (3,59%).Estas once comunas representan en su con-junto el 80,74% del total de viviendas socia-les materializadas en Santiago en el períodomencionado. Dicho de otra forma de las 34comunas que conforman el Gran Santiago,sólo en 11 se han construido más de las trescuartas partes del universo de viviendas edifi-cadas durante 24 años. Esto informa que lassoluciones de vivienda social se han acumula-do progresivamente en contados lugares de laciudad, juntando con ello a población de si-milar estatus socioeconómico en áreas pun-tuales, muchas veces conectadas funcio-nalmente a la ciudad pero aisladas socialmen-te y desprovistas de los equipamientos einfraestructuras mínimas que otorgan los ras-gos urbanos a un territorio. Se constituye unaverdadera situación de “aislamiento”, que nie-ga a los habitantes de estos conjuntos a acce-der a uno de los principios fundamentales dela vida urbana y de los derechos ciudadanos,cual es la posibilidad de interacción y las opor-tunidades que brinda estar en contacto con

personas con orígenes sociales diferentes y conactividades económicas también distintas.

(3) Un antecedente que complementa estas afirma-ciones corresponde al hecho de que en las mis-mas comunas que acumulan mayor número deviviendas sociales se construyen a la vez los con-juntos de mayor tamaño o número de solucio-nes. Según información contenida en el CuadroNº 3, de los aproximadamente 700 conjuntosedificados entre 1978 y 2002 un 36% corres-ponde a poblaciones con más 300 unidades. Loanterior traduce las estrategias utilizadas por losagentes urbanos involucrados en este proceso yque dicen relación con la obtención de mayoresrendimientos económicos por unidad construi-da y el acceso a terrenos de mayor superficie conun menor costo por metro cuadrado, que solo esofertado en las comunas mencionadas. Estas es-trategias utilizadas por los constructores y em-presas asociadas muestran la ausencia de una po-lítica de planificación territorial en torno a la vi-vienda social en particular y a la ciudad en gene-ral. La Figura Nº 5, muestra la distribución de lapoblación pobre según la Encuesta de Caracte-rización Socioeconómica Nacional del Ministe-rio de Planificación y Cooperación, CASEN, enlas comunas del Gran Santiago, pudiéndose ob-servar que los municipios de mayor pobreza co-inciden con los de mayor construcción de vi-viendas sociales, reafirmándose los efectos seña-lados en (1).

(4) Del mismo Cuadro Nº 1 se observa que la can-tidad de viviendas sociales progresivamentediminuyó entre 1984 y 2002, pasando de64.804 viviendas construidas entre 1984-1989 a 37.369 en el lapso 1996-2002 para elconjunto de comunas del Gran Santiago. Poruna parte, esto se puede deber a una disminu-ción de la demanda y al aparente éxito de lapolítica de vivienda que va cubriendo gran partede la demanda y con ello se requieren paulati-namente menos viviendas. Por otro lado, loanterior aparece como una paradoja en el senti-do de que hemos repetido que en el últimodecenio del siglo XX se superaron las cifras his-tóricas de reducción del déficit habitacional enel país. Sin embargo, para entender esta situa-ción es fundamental analizar el emplazamiento

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regional de la ciudad de Santiago y ampliar loslímites geográficos del análisis, ejercicio pocofrecuente en la lectura de los fenómenos espa-ciales en las ciudades. Si bien es cierto en todo elperíodo analizado se construyen unidades enlas comunas externas a la conurbación, a partirdel 2001 la mayor parte de las viviendas tienenesta ubicación, situación que lleva a asegurar laya repetida afirmación que se acabó el suelo en laciudad. Las formas de la segregación y de laseparación de los pobres respecto del universourbano en el cual tradicionalmente se han ubi-cado son ahora diferentes; si antes lo hacían enbarrios ya asentados o cercanos a ellos, ahora sematerializan alrededor de los núcleos pobladosmenores del anillo exterior del área metropoli-tana. Todos los problemas que se denunciaronen las décadas pasadas como el aumento de lasdistancias respecto de los lugares de servicio y elrompimiento de la matriz de las relaciones so-ciales primarias y secundarias como consecuen-cia de la inadecuada localización en los límitesde la gran ciudad, ahora se potencian con ma-yor fuerza; en vez de corregir se reproducen

contrariedades históricas de los planes de vi-vienda social como consecuencia de una su-puesta escasez de suelo.

(5) En este sentido, según información contenidaen el Cuadro N° 2, se puede señalar que ladisminución aparente de las viviendas cons-truidas en el Gran Santiago es en realidad eldesborde de la vivienda social a las comunasperiféricas de la mancha urbana que fija la granconurbación santiaguina. Los datos aludidosmuestran, en primer lugar, que en el período1978-1983 se edificaron en dichas comunas3.467 viviendas, 5.575 entre 1984-1989, enel lapso 1990-1995 fueron 10.628 y entre1996-2002 se construyeron 9.076 unidades.Aunque muchas de estas viviendas son parapoblación que efectivamente reside en las loca-lidades asociadas a esas comunas, las cifras seña-ladas no dejan duda de que la vivienda social yano se localiza preferentemente en la periferiainmediata de la ciudad, sino que se comienza aubicar en aquellas comunas que limitan con elárea metropolitana propiamente tal.

Figura 2. Localización de conjuntos de vivienda social en el AMS y su periferia, 1979-1990.

Fuente: elaboración propia.

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Fuente: elaboración propia.

Fuente: Elaboración propia.


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Gran parte del análisis de los efectos sociales yespaciales de los procesos de localización analizadosse han centrado en las externalidades negativas quelas soluciones de vivienda básica representan. Eneste sentido, la ciudad resultante de dichas políticasse asocia a verdaderos ghettos que se caracterizan “porel acelerado proceso de deterioro que experimentan[los conjuntos de vivienda], por insuficiencia de losequipamientos (educación, salud, vigilancia) y lainexistencia y abandono de sus áreas verdes, la inse-guridad de sus calles y espacios baldíos” (Ducci,1997).

A su vez el carácter mínimo de las soluciones, encuanto a tamaño construido y predial, justamenteno permite adecuar la vivienda a la evolución delciclo de vida familiar, ni acomodar dicha unidadpara acoger adecuadamente a otros miembros de lafamilia. La imposibilidad de ampliar el espacio ini-cial de la vivienda, junto a la calidad del diseño y laconstrucción, también juega en contra de la evalua-ción de las políticas en cuestión. Dichas externalidadeshan sido catalogadas por algunos autores como “ellado oscuro de la política de vivienda en Chile”

(Ducci, 1997), la que más allá de solucionar el pro-blema del alojamiento repercute negativamente enla calidad de vida de los beneficiarios; al localizarseen la periferia y al estar construida con materiales debajo costo es una vivienda de rápido deterioro.

En relación a los efectos que provoca la acumu-lación territorial de las soluciones de vivienda socialen contados lugares de la ciudad, algunos estudiosseñalan que ello hace “más maligna” la segregaciónsocial (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2001), potencian-do la desintegración de los vínculos familiares y per-sonales que se establecen en una comunidad de ve-cinos. Precisamente los pobres logran muchas vecesacceder a las soluciones de vivienda social básica, sinembargo en estos conjuntos habitacionales reinaríauna situación de desintegración social y una“subcultura” de la desesperanza. Los habitantes másdesfavorecidos a pesar de mostrar mejores indicadoresobjetivos en su calidad de vida, vivienda, educa-ción, salud, comienzan en las dos últimas décadas,con la profundización de las reformas económicasneoliberales, a protagonizar una “nueva pobreza”.Es la pobreza de los con techo donde la progresiva

Figura 5. Porcentaje de población pobre a nivel comunal según CASEN 2003.

Fuente: Mideplan, 2004.

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disminución de los estándares de construcción, quepermitieron aumentar el número de beneficiarios,junto a la precaria localización, llevan a afirmar queestos habitantes siguen siendo pobres pero ahoracon casa. Al mismo tiempo en estos lugares se gene-ran una serie de problemas y patologías sociales gra-ves, muchos de ellos vinculados al diseño y a lasmínimas superficies habitables, donde existe haci-namiento y también actos delictivos. En este senti-do, las zonas que concentran la mayor tasa de de-nuncias de violencia intrafamiliar coincide con laubicación de las viviendas sociales (Rodríguez ySugranyes, 2004, 2005).

Existen contradicciones de carácter general rela-tivas al modo en que se comporta el mercado desuelo y los conflictos que se viven en los conjuntosde vivienda social. En esta dirección se señala que lascomunas que muestran una mayor edificación deviviendas sociales expresan además un dinamismopositivo de los precios de suelo y de los metros cua-drados totales construidos. Sin embargo, estosindicadores no se traducirían en beneficios para lapoblación de bajos ingresos que habita en dichasviviendas y que, por el contrario, en estos nuevosconjuntos se estarían reproduciendo patrones de con-ducta social que van en directa relación con algunosrasgos de la “malignidad” de la segregación, como laalta deserción escolar, la delincuencia y drogadic-ción, entre otros (Tironi, 2003 y Rodríguez ySugranyes, 2004, 2005). Tan preocupante como loanterior es que las nuevas viviendas sociales mues-tran no sólo una precaria localización, sino que tam-bién diseños que son utilizados en serie, que no con-sideran las necesidades ni patrones de conducta cul-tural de los beneficiarios.

La localización periférica de las soluciones de vi-vienda social construidas no es sólo un dato de lacausa, sino que responde a uno de los efectos delmercado de suelo y de la ausencia de una política deplanificación territorial inclusiva en torno al derechode los pobres a la ciudad. El problema se ve másagravado aun al considerar que el principio del pre-cio del suelo está llevando a los conjuntos de vivien-da social prácticamente a la periferia rural metropo-litana y con ello sembrando problemas –escasez deequipamientos, servicios, desconexión vial- sobre loscuales en algún momento se tendrá que intervenir,con lo cual los costos iniciales necesariamente se ve-

rán aumentados. La ubicación de los conjuntos noes sólo un dato descriptivo y se constituye en unelemento central a la hora de conocer los resultadosde los planes de vivienda y la percepción que tienende ellos los propios beneficiarios.

Según estudios realizados hacia la mitad de ladécada de 1990, la localización de los conjuntos devivienda social fue uno de los elementos que másinfluía en la evaluación realizada por los habitantesde las soluciones de vivienda básica otorgada. En-cuestas basadas en la satisfacción residencial, enten-dida como una forma de evaluar el grado de acepta-ción de la vivienda y el lugar en el cual ella se empla-za, mostraron que los beneficiarios de vivienda so-ciales básica que se ubicaban en localizacionespericentrales y con accesos expeditos eran mejorpuntuadas que aquellas construidas en la periferia(Hidalgo, 1997).

6. Consideraciones Finales

Ante el complejo panorama socio-espacial queorigina la construcción de viviendas sociales en laperiferia metropolitana y el carácter sectorial de lasolución, que abarca sólo la provisión de un bien –lavivienda- que es el componente base de la funciónresidencial, el resultado alcanzado en términos deconstrucción urbana es también parcial. Entoncescabe preguntarse por el tipo de ciudad resultante delas políticas de vivienda social y la respuesta sería quesu producto es un espacio monofuncional, segrega-do y fragmentado, que podríamos denominar“precariopolis estatal”, definida por la presencia delos servicios de urbanización –electricidad, agua po-table, luz eléctrica y en algunos casos calles pavimen-tadas-. En estos lugares, la población habita en resi-dencias con tamaños cuyo promedio no supera los45 m2 edificados y con la ausencia del resto de clasessociales, equipamientos y algunos servicios básicos yno básicos, como colegios, centros de salud, áreas deesparcimiento y centros de comercio, entre otros.

En este sentido, es relevante considerar lo seña-lado por Peter Marcuse (2004) cuando afirma quela segregación, entendida como un proceso forzadoe involuntario de residir en un lugar determinado,conlleva a un trato de inferioridad respecto de lasociedad dominante, cuestión que desemboca en unaexclusión y discriminación concreta de quienes, en

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este caso, habitan en las vivienda sociales. El Estadoprovee el bien que soluciona el problema del aloja-miento, pero con la ubicación periférica niega el ac-ceso a las ventajas de vivir en la ciudad, lo que vadesde los bienes y servicios propios de la centralidadhasta el contacto con un medio social diverso y va-riado, básico para optar a mejores condiciones devida.

La expansión metropolitana provocada por lavivienda social puede ser homologada cuandoDonzelot afirma que “la ciudad [actual] revienta, serompe, como las naciones se balcanizan” (1999:88).Esta es tal vez una postura demasiado pesimista res-pecto de la situación actual que se vive en dichosespacios, más aún considerando que la integraciónefectiva de cualquier conjunto residencial al resto dela ciudad es un proceso de larga duración y no degeneración espontánea. Pero el problema está en quelos involucrados desean soluciones casi inmediatas,pero la velocidad de consolidación de un espaciourbano difiere de los ritmos cotidianos de sus habi-tantes y, lo que es peor, de la capacidad de interven-ción que tienen los organismos públicos que se vin-culan con el problema de la vivienda en específico yde la ciudad en general.

Actualmente se intentan poner en marcha ac-ciones que permitan integrar a la trama social yterritorial de las ciudades chilenas los diferentes con-juntos de viviendas que se edificaron para la pobla-ción más pobre del país durante los años de la cons-trucción masiva; se trata de programas que no ha-cen más que volver a invertir en los lugaresdeficitarios heredados de la propia política de vi-vienda. Es aquí donde es válido suponer que elvalor del suelo como argumento de localización delas viviendas cobra un valor relativo, debido a quelas inversiones posteriores que se realizan para sub-sanar las deficiencias de equipamientos relaciona-dos con la precaria localización de los conjuntospodrían ser evitadas si inicialmente se construyeraen la ciudad ya consolidada.

El suelo no se ha acabado en la ciudad, en todoorganismo urbano existe suelo vacante y espaciosque entran en procesos de deterioro que son posiblesde renovar o de reconvertir, por lo que una políticade suelo vinculada a construir viviendas sociales alinterior de los límites urbanos de las ciudades es po-

sible de llevar a cabo. A este respecto, debe conside-rarse que no solo la distancia a los servicios yequipamientos es un factor de calidad de vida signi-ficativo, sino que el mantenimiento de las relacionesprimarias y secundarias ya establecidas por los habi-tantes que pueden ser beneficiarios de viviendas so-ciales es también un elemento a tener en considera-ción en el diseño de las soluciones que proponen enel sector.

La construcción de viviendas sociales en las co-munas de la periferia del área metropolitana de San-tiago escapa a la tendencia histórica y es un nuevoestadio que no sabemos a dónde nos conducirá, nosolo en términos del tipo físico de ciudad –sus edifi-caciones, servicios y equipamientos- sino que tam-bién en el ámbito social, serán los nuevos guetos deacumulación de pobres que ahora estarán aun másdistantes de la ciudad tradicional. Tal vez esta ten-dencia no pueda ser revertida, pero por otro ladotampoco se debería cerrar el paso a la localización deviviendas sociales al interior de la ciudad de Santia-go, bajo principios de equidad socio-espacial, tenien-do como elemento de unión de la políticahabitacional no solo el derecho a la vivienda sinotambién a la ciudad.

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