revista nº 42 asap

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Asociación Argentina deAsociación Argentina deAsociación Argentina deAsociación Argentina deAsociación Argentina dePresupuesto y AdministraciónPresupuesto y AdministraciónPresupuesto y AdministraciónPresupuesto y AdministraciónPresupuesto y Administración

FFFFFinanciera Públicainanciera Públicainanciera Públicainanciera Públicainanciera Pública

Registro de PropiedadIntelectual en trámite

Agosto 2008Agosto 2008Agosto 2008Agosto 2008Agosto 2008

PRESIDENTE

Roberto Martirene

VICEPRESIDENTE

Marcos Pedro Makón

SECRETARIO

Eduardo Alfredo Delle Ville

TESORERO:

Graciela La Ruffa

VOCALES TITULARES

Primero:María Lidia Parma

Segundo:Susana Vega

Tercero:Gerardo Uña

Cuarto:Juan Carlos Viegas

VOCALES SUPLENTES

Primero:Mónica Repetto

Segundo:Ricardo Pedro Dealecsandris

Tercero:Gustavo Sibilla

Cuarto:Emilio Nastri

Los artículos y comentariosfirmados reflejan exclusivamente

la opinión de sus autores.

EDITEDITEDITEDITEDITORIALORIALORIALORIALORIAL

Presentamos esta edición especial de la revista institucionalde la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Fi-nanciera Pública (ASAP), dedicada a los tres (3) seminarios realiza-dos en los años 2006 y 2007.

XX Seminario Nacional de Presupuesto Público: Losdías 19 al 23 de Noviembre de 2006, se realizó en la Ciudad Autó-noma de Buenos Aires, organizado por la ASAP en forma conjun-ta con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

En este evento se trataron los siguientes temas:

• La inversión pública en el país: Datos, resultados y principalesdesafíos.

• Problemas técnicos-administrativos en la gestión de los proyectosde inversión pública. Recomendaciones. Soluciones.

• El Financiamiento de la Educación.

• Hacia una gestión pública basada en resultados: implicancias paralos sistemas de planificación estratégica, de administración finan-ciera, de administración de personal y de compras y contratacio-nes.

XXI Seminario Nacional de Presupuesto Público: Del26 al 29 de Junio de 2007, se realizó en la Ciudad de Mendoza,organizado por la ASAP en forma conjunta con el Gobierno de laProvincia de Mendoza.

Los principales temas tratados en este seminario fueron:

• La gestión por resultados en la Administración Pública.

• Administración Pública de la salud.

• Situación presupuestaria y financiera de las provincias.

I Seminario Regional de Presupuesto Público: Los días15 y 16 de Noviembre de 2007, se realizó en la Ciudad de Ushuaia,organizado por la ASAP, la Municipalidad de Río Grande, la Muni-cipalidad de Ushuaia y el Banco de Tierra del Fuego.

En este seminario los temas principales que se abordaronfueron los siguientes:

• Evaluación del futuro económico y social de la Patagonia. Indus-trias, agroindustria, turismo, servicios y desarrollos tecnológicos.Oportunidades con Chile.

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www.asap.org.ar

• Estructura, financiamiento y competencia de los municipios. Rela-ciones con las Provincias.

• Responsabilidad social empresaria. Un desafío ético.

Queremos expresar nuestro reconocimiento a quienes hancontribuido al desarrollo de estos seminarios, a las autoridades delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires, de la Provincia de Mendo-za, de la Municipalidad de Río Grande, de la Municipalidad de Us-huaia y el Banco de Tierra del Fuego.

Asimismo hacemos extensiva nuestra gratitud a los exposi-tores, participantes, patrocinantes, auspiciantes quienes, entre to-dos, han contribuido al éxito de las actividades.

Finalmente, nuestro especial agradecimiento a la CONAE–Comisión Nacional de Actividades Espaciales– que, con su apor-te, ha permitido la edición de esta revista.

Esta revista constituye la selección de las presentacionesrealizadas por los distintos expositores que participaron de los se-minarios anteriormente mencionados.

ROBERTO MARTIRENE

PresidenteBuenos Aires,

Agosto de 2008

XX SEMINARIO NACIONALXX SEMINARIO NACIONALXX SEMINARIO NACIONALXX SEMINARIO NACIONALXX SEMINARIO NACIONAL

DE PRESUPUESTDE PRESUPUESTDE PRESUPUESTDE PRESUPUESTDE PRESUPUESTO PÚBLICOO PÚBLICOO PÚBLICOO PÚBLICOO PÚBLICO

• Inversión Pública

• Financiamiento Educativo

• Gestión por Resultados

19 al 23 de Noviembre de 2006

Ciudad Autónoma de Buenos AiresProvincia de Buenos AiresCentro Cultural General San Martín

PatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesGobierno de la Ciudadde Buenos Aires PANTONE p 2935

PANTONE BLACK

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DISCURSO DE APERTURA DEL SEMINARIODISCURSO DE APERTURA DEL SEMINARIODISCURSO DE APERTURA DEL SEMINARIODISCURSO DE APERTURA DEL SEMINARIODISCURSO DE APERTURA DEL SEMINARIO

DDDDDRRRRR. R. R. R. R. ROBERTOBERTOBERTOBERTOBERTOOOOO A A A A A. M. M. M. M. MARTIRENEARTIRENEARTIRENEARTIRENEARTIRENE

Señor Secretario de Gabinete y Relacio-nes Parlamentarias, señor Presidente del BancoCiudad, señora Directora de la Oficina Nacionalde Presupuesto, señor Secretario Ejecutivo de laAsociación Internacional de Presupuesto Públi-co, autoridades de este seminario, socios y ami-gos de la ASAP, señoras y señores.

Para mí es un orgullo iniciar este XX se-minario y voy a tratar de fundamentar el desarro-llo temático, las cuestiones que hemos elegido paraeste XX seminario.

En realidad hay una continuidad temáticacon relación al seminario de Villa la Angostura,el año pasado, que se nominaba “Argentina des-pués del default, gestión por resultados”.

Pensamos que nuestro país está pasandogradualmente de una etapa, en donde la crisis erael elemento característico, a otro estadio de re-construcción y afianzamiento de lo hecho, a par-tir de esa crisis. Siempre digo que en las crisis, losprotagonistas son los bomberos, aquellos queapagan los incendios o evitan que se caigan losedificios. En cambio en una etapa de recupera-ción y sostenimiento de las instituciones y de larealidad social y económica de un país, los bom-beros, tienen que seguir estando, pero ocupandoun lugar secundario, porque es el momento delos arquitectos, que son los encargados de cons-truir o apuntalar las bases que hacen al aumentode la calidad de vida de la población.

En función de esta caracterización, como

temas estratégicos de nuestro país hemos elegidoel relativo a la inversión pública y el financiamientode la educación, y como tercer tema, uno deíndole más transversal, la gestión basada en re-sultados, que es un tema que interesa a las dife-rentes instituciones públicas, por lo menos a aqué-llas que tienen el propósito (también la necesi-dad) de mejorar la eficiencia y la eficacia de sugestión.

En todos los seminarios de nuestra Aso-ciación buscamos respuestas a una serie de inte-rrogantes. Sabemos que el gasto en inversión pú-blica que está realizando el Estado nacional hasignificado la realización de un esfuerzo presu-puestario muy importante desde el año 2003 has-ta la fecha y seguirán siéndolo en el futuro. Setrata entonces de un gasto que está absorbiendoimportantes fondos del presupuesto del gobier-no nacional. Pero, sabiendo que existe una de-manda insatisfecha de inversión en infraestruc-tura básica, tanto económica como social, debe-mos preguntarnos en este seminario y buscar al-gunas respuestas válidas a preguntas como las si-guientes: ¿estará el Estado, en sus tres niveles degobierno, en condiciones de financiar con suspropios recursos esta demanda de mediano pla-zo de inversión pública insatisfecha?, ¿será nece-sario contar con otras fuentes de financiamiento,además de los recursos del Tesoro Público, ade-más de los recursos de los fondos fiduciarios ylos fondos específicos?, ¿ hay un rol que debecumplir el sector privado en el financiamiento dela inversión pública?, ¿en el caso afirmativo, cuá-les serían las modalidades de intervención debe-ría ser el rol del sector privado en este proceso?Desde otro punto de vista ¿es posible incremen-

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ROBERTO AROBERTO AROBERTO AROBERTO AROBERTO A. MARTIRENE. MARTIRENE. MARTIRENE. MARTIRENE. MARTIRENE

tar la eficiencia y eficacia del gasto que se estárealizando?, ¿están funcionando correctamentelos sistemas de seguimiento, evaluación y control?,¿será necesario afianzarlos, consolidarlos, perfec-cionarlos? Todas estas cuestiones, más las quevayan surgiendo de las exposiciones, será el ma-terial esencial del debate que tendremos en esteseminario, para encontrar vías de solución.

Para ello, para tratar estos temas, hemosinvitado a autoridades políticas con competenciaen el área para que compartan con nosotros susrealizaciones, los desafíos que enfrentan y tam-bién, por que no, también sus preocupaciones.Además participaran, dentro del tema inversiónpública, especialistas que nos darán su propia vi-sión del tema y que con seguridad nos permitiránampliar la agenda de cuestiones a resolver, siem-pre desde una perspectiva de mediano plazo, por-que a las inversiones públicas hay que analizarlasdesde una perspectiva plurianual.

Con relación al abordaje del tema de lainversión desde la eficiencia y la eficacia, la ASAPhace dos años ha realizado un estudio en el quese ha identificado una serie de problemas admi-nistrativos que existen en el ciclo de vida de losproyectos de inversión, desde la etapa de su for-mulación hasta su terminación y puesta en ope-ración. En una de las conferencias del programa,compartiremos con ustedes esa identificación deproblemas y también las recomendaciones efec-tuadas.

Además, vamos a tener la oportunidad deescuchar a un representante del Tribunal de Cuen-tas de la República Federal de Alemania que nosexplicará cómo se realiza el control de la inver-sión pública en ese país. Agradecemos especial-mente a la ASIP y a InWent Internacional de Ale-mania, que haya financiado la participación delfuncionario de ese país.

Por ultimo, para cerrar las consideracio-nes vinculadas con el tema de inversión pública,en el presente seminario tendremos la oportuni-dad de conocer cómo está funcionando el Siste-

ma Nacional de Inversión Pública y cuáles sonlas estrategias trazadas, para fortalecer y mejorarlo que esta haciendo hasta la fecha.

Con respecto al financiamiento de la edu-cación se trata, como la anterior, de una políticade Estado en donde hay un amplio consenso acerca de su importancia estratégica. Creo que hoyen día en la dirigencia nacional ya no queda nadieque discuta la importancia que tiene la educacióny de la necesidad de procurar su fortalecimiento.Este consenso se manifiesta en la pronta aproba-ción en los últimos años de la ley de educacióntécnica, de la ley de financiamiento educativo yde la ley nacional de educación, en donde hanparticipado muchos especialistas y representan-tes de instituciones para moldear y darle formatodefinitivo, especialmente ley de educación. Sobrela base de esta coincidencia básica de la impor-tancia de la educación, es necesario que nos pre-guntemos cómo lograr que estas normas, susobjetivos redundar efectivamente en un mejorservicio educativo; o sea, cómo hacer que todo elesfuerzo normativo y también financiero que seestá realizando se traduzca en una mejor cober-tura y una mayor calidad educativas.

Para abordar estas cuestiones vamos a te-ner el privilegio el honor de escuchar al señor Viceministro de Educación, Ciencia y Tecnología dela Nación y a un importante elenco integrado porex funcionarios especializados del área.

El tercer tema, que, como les decía, estátotalmente vinculado con el desarrollo de la in-versión publica, con el desarrollo de la educación,es justamente el tema de la gestión pública basa-da en resultados. Se trata de un tema que trata-mos el año pasado y, por su importancia, creoque es el tema que vamos a seguir tratando enlos próximos años. El tratamiento del mismo su-pone primero preguntarse por el modo en queesta funcionando la administración pública. Eneste sentido, recuerdo las palabras de nuestro an-terior presidente, el Dr. Marcos Makón, pronun-ciadas en el acto inaugural del Seminario de Villala Angostura, cuando advertía que Estado no es

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A C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R A

el fin de sí mismo, es el medio que requiere lasociedad para lograr, entre otros fines, una distri-bución más equitativa del desarrollo económicoy social, para lo cual se requiere que sea más efi-ciente y eficaz. Por estas razones, conviene queanalicemos en el seminario si el Estado argentinoestá funcionando con un nivel razonable de efi-cacia y eficiencia y si no lo está, es imprescindibleque nos preguntemos acerca de cuáles son laspolíticas que se están implementando para salirde esta situación, sus cuestiones claves, las prin-cipales debilidades y oportunidades. Consideroque la gestión por resultados es un enfoque queno está suficientemente instalado en la estructu-ra administrativa de nuestra administración pú-blica. Por eso hemos titulado el tema en funciónde la idea de que se está transitando hacia un nue-vo modelo de gestión pero que todavía cuestaimplementar. Estamos en la etapa de análisis, dedefiniciones teóricas y de estudiar cómo puedefuncionar este enfoque aplicado a la administra-ción publica argentina. En este sentido hemosconsiderado importante conocer cuáles son losplanes e iniciativas llevadas a cabo por el gobier-no nacional, y por eso hemos invitado a los seño-res subsecretarios de la Gestión Pública de la Je-fatura de Gabinete de Ministros y de Presupues-to de la Secretaria de Hacienda de la Nación. Tam-

bién tendremos las exposiciones de dos destaca-dos especialistas en el tema.

Estos serán entonces los tres temas bási-cos, que he intentado fundamentar. Para cada unode ellos vamos a tener una comisión, las cualestendrán como objetivos acordar propuestas y for-mular recomendaciones, que serán puestas enconocimiento de todos en la jornada del día jue-ves por la mañana.

Además, en este mismo día, como ya escostumbre en nuestros seminarios, iniciada en elseminario de Mar del Plata, tendremos tres expo-siciones dedicadas al análisis de la situación polí-tica nacional.

Bueno mis últimas palabras son palabrasde agradecimiento, a todos ustedes por estar pre-sentes aquí, en este seminario, por haber acepta-do nuestra convocatoria, a las autoridades nacio-nales que nos acompañan, y en especial quieroagradecerle personalmente al representante delgobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Ai-res por el apoyo brindado a la organización deeste seminario. Lo mismo cabe para aquellos quenos auspician y patrocinan. Sin el aporte delGobierno Autónomo de la Ciudad, no hubierasido posible este encuentro.

Muchas gracias

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HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA BASADHACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA BASADHACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA BASADHACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA BASADHACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA BASADA ENA ENA ENA ENA ENRESULRESULRESULRESULRESULTTTTTADOS. IMPLICANCIAS PADOS. IMPLICANCIAS PADOS. IMPLICANCIAS PADOS. IMPLICANCIAS PADOS. IMPLICANCIAS PARA LARA LARA LARA LARA LOS SISTEMAS DEOS SISTEMAS DEOS SISTEMAS DEOS SISTEMAS DEOS SISTEMAS DEPLANIFICACIÓN ESTRAPLANIFICACIÓN ESTRAPLANIFICACIÓN ESTRAPLANIFICACIÓN ESTRAPLANIFICACIÓN ESTRATÉGICATÉGICATÉGICATÉGICATÉGICA, DE ADMINISTRACIÓN, DE ADMINISTRACIÓN, DE ADMINISTRACIÓN, DE ADMINISTRACIÓN, DE ADMINISTRACIÓNFINANCIERAFINANCIERAFINANCIERAFINANCIERAFINANCIERA, DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, Y, DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, Y, DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, Y, DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, Y, DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL, YDE COMPRAS Y CONTRADE COMPRAS Y CONTRADE COMPRAS Y CONTRADE COMPRAS Y CONTRADE COMPRAS Y CONTRATTTTTACIONESACIONESACIONESACIONESACIONESJJJJJUUUUUANANANANAN M M M M MANUELANUELANUELANUELANUEL A A A A ABALBALBALBALBAL M M M M MEDINAEDINAEDINAEDINAEDINA

SSSSSUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETARIOARIOARIOARIOARIO DEDEDEDEDE LALALALALA G G G G GESTIÓNESTIÓNESTIÓNESTIÓNESTIÓN P P P P PÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICA DEDEDEDEDE LALALALALA N N N N NACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Buenas tardes. En primer lugar, quieroagradecer a la ASAP por la invitación a este Vigé-simo Congreso, que nos permite reunirnos paradiscutir cuestiones que pueden hacernos escaparde la coyuntura, y pensar un poco más en el me-diano y largo plazo, lo cual, en la gestión cotidia-na, es a veces bastante complicado.

Como bien decía Raúl, y compartiendoabsolutamente la idea de que la Gestión por Re-sultados es un tema que ha sido muy hablado ygastado, creemos importante empezar explican-do brevemente qué entendemos, desde GestiónPública y desde la Jefatura de Gabinete de Minis-tros, por Gestión por Resultados, hacer un breveanálisis histórico del concepto, para luego comen-tarles qué es lo que efectivamente estamos ha-ciendo hoy en día, y algunas reflexiones finales.

En primer lugar, entendemos a la Gestiónpor Resultados como un intento por dotar a laAdministración Pública de una direccionalidadestratégica, mediante la adopción de planes degobierno previamente formulados. Mientras quela gestión tradicional, como todos sabemos, bus-caba fundamentalmente adecuarse los recursos,las funciones y las normas existentes para gene-rar productos, este modelo pone el acento en lasacciones estratégicas a desarrollar para lograr re-sultados previamente comprometidos, en funciónde los cuales se determinan los productos y losrecursos necesarios. Constituye este marco una

nueva forma de asignación de recursos en el sec-tor público, basada en el compromiso asumidopor los organismos del Estado respecto del logrode resultados. El modelo pone un fuerte énfasisen la medición del desempeño de la gestión pú-blica, basándose en la relación entre productos yresultados, y esta distinción es para nosotros cen-tral.

Los organismos públicos utilizan insumosfinancieros, humanos, materiales para generar cier-tos bienes y servicios a los que denominamosproductos. Estos productos, por su parte, estándestinados a la consecución de ciertos objetivosde políticas públicas, es decir a ciertos resultados.Por lo tanto, los sistemas de evaluación de pro-ductos y de resultados tienen distintas connota-ciones. Mientras la medición de producto puedesuceder en un proceso continuo en el interior delas organizaciones, el segundo tiene consecuen-cias que trascienden el ámbito de esa institución.Es por eso que no alcanza con preguntarse, porejemplo, cuántos kilómetros de autopistas fueronconstruidos en determinado plan vial, sino quedebemos analizar qué impacto tuvo ese productoen términos de agilización del tránsito, de reducirla tasa de accidentes, de favorecer las exportacio-nes del país, u otros indicadores de resultados quese definan. Este tipo de evaluaciones, por supues-to, son mucho más complejas y costosas, pero sinellas es imposible saber en qué medida estamos

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XX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTOXX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTOXX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTOXX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTOXX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTO

generando o no resultados concretos para la so-ciedad.

Antes de definir ¿cómo medir?, que es di-fícil porque es algo técnico, instrumental, apare-ce la gran pregunta de ¿qué es medir? Y aquí sur-ge la utilidad de la planificación estratégica, quepermite elaborar acciones estratégicas, vectoresde resultados y colocar a la gerencia operativa bajoun arco direccional claro y a mediano plazo. Salira medir, a cuantificar, a desarrollar índices, coefi-cientes, etc., sin realizar un adecuado trabajo deplanificación previo, es hacer lo que critican mu-chos cientistas sociales, salir a pescar con la redesagujereadas.

Tenemos entonces planificación, monito-reo, evaluación, orientación al ciudadano, todoselementos que componen el modelo teórico deGestión por Resultados. Pero ¿qué sucede en larealidad? Lo primero que tenemos que observar,al analizar la aplicación del modelo en el Estadoargentino, es en qué momento y en qué contextocomienza a implementarse el paradigma de lanueva gestión pública. Algunos elementos aisla-dos aparecen en los años ‘90, como el decreto928 del ’96, que establece la formulación de pla-nes estratégicos en cinco organismos descentra-lizados.

La iniciativa más sistemática aparece, sinembargo, en el año 2001, principalmente por elimpulso de Marcos Makón y todo su equipo. Yesto ocurre en un contexto de debilidad políticadel gobierno y de crisis fiscal del Estado, lo quedificulta fuertemente la implementación de lastransformaciones propuestas. La debilidad polí-tica resiente la imprescindible capacidad de lide-razgo requerida para avanzar con estas reformas.Como es sabido, toda organización tiene un com-ponente conservador muy fuerte en su interior,un componente que rechaza modificar las reglasde juego existentes. Porque quienes las integran,saben jugar con las reglas ya instituidas, se hanconsolidado en esas reglas y no desean verlas al-teradas. La Gestión por Resultados, obviamente,implica un enorme cambio de paradigma para

muchos actores en el interior de la Administra-ción Pública. Y sin un liderazgo fuerte, de la másalta autoridad político-institucional, ese cambiova a encontrar siempre innumerables resistencias.Al mismo tiempo, el modelo de Gestión por Re-sultados, por su propio principio constitutivo,requiere de cierta flexibilidad presupuestaria, porejemplo en el otorgamiento de incentivos en elcaso de cumplirse con las metas propuestas. Peroen un contexto de ajuste y de rigidez fiscal esta-blecido por leyes sancionadas en ese período, laflexibilidad se vuelve muy limitada.

Pero, antes de detallarles en qué aspectosde la Gestión por Resultados nos estamos enfo-cando actualmente, quiero hacer una reflexión apartir de la experiencia obtenida en los últimosaños.

En los países desarrollados, el modelo deGestión por Resultados surgió a partir de ciertosdefectos del enfoque tradicional, de administra-ción según normas y procedimientos. Ese cam-bio de paradigma apareció en países donde el sis-tema anterior, con sus virtudes y sus vicios, habíasido aplicado plenamente. Pero éste no es el casode nuestro país. ¿Acaso podemos creer que elapego estricto a ciertos procedimientos normati-vos ha sido la constante en nuestra Administra-ción Pública? ¿Acaso ya teníamos establecida unaverdadera burocracia profesional y meritocrática?

Quizás si, en algunas áreas, pero seguroque no en muchas otras. Por lo tanto, creo que esfundamental que mientras avanzamos hacia unaadministración orientada a resultados, consolide-mos algunos aspectos del modelo que nunca sehabían arraigado plenamente. En caso contrario,la flexibilidad propia del nuevo modelo puedegenerar discrecionalidad y arbitrariedad, es decir,atributos de un Estado patrimonialista y prebu-rocrático. Por ejemplo, los contratos de serviciospersonales son un mecanismo apropiado cuandose requiere contar con especialistas en cierta te-mática por un tiempo determinado. Pero es tam-bién una invitación al clientelismo y al amiguis-

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JUJUJUJUJUAN MANUEL ABAL MEDINAAN MANUEL ABAL MEDINAAN MANUEL ABAL MEDINAAN MANUEL ABAL MEDINAAN MANUEL ABAL MEDINA

mo cuando se lo generaliza mucho más allá de surazón de ser.

Del mismo modo, tener administracionesparalelas que conviven con distintos criterios detrabajo, distintos regímenes laborales y salariales,y que a veces en los hechos realizan tareas simila-res de forma superpuesta, dificulta su integracióny coordinación. Por eso estamos trabajando encolaboración permanente con la Secretaría dePresupuesto, en la nueva inserción del empleopúblico, incluyendo los regímenes de contrataciónpor locación de servicios. Y, en general, en todolo que requiere la Gestión por Resultados.

Estamos trabajando en lo que refiere a laplanificación estratégica, la reingeniería de pro-cesos, el rediseño de las estructuras del Estado yCartas Compromiso con el Ciudadano. Comoseñalaba al comienzo, el diseño de un plan inicialde una institución pública es un proceso de re-flexión metódico sistemático, que permite iden-tificar los problemas que impiden funcionar demanera óptima y así lograr la situación deseadapor una visión de la alta dirección. El posteriordiseño de un plan operativo define las acciones arealizar, identifica a los responsables de su discu-sión, fija plazos y asigna los recursos necesariospara lograr los resultados esperados. En este mar-co, nuestra tarea en la Subsecretaría de la GestiónPública pasa por brindar toda la asistencia técni-ca necesaria a los organismos que requieran denuestro apoyo para el diseño de planes estratégi-cos. De este modo, participamos en la produc-ción de planes estratégicos de organismos de laAdministración Pública nacional, provincial ymunicipal, como el Ministerio de Trabajo, el Se-nado de la Nación, el Instituto Nacional del Ciney la Auditoria General de la Ciudad de BuenosAires. Al mismo tiempo, estamos trabajando parasensibilizar a otros organismos acerca de lo im-portante de este tema, y para que nos manifiestesu voluntad de recibir asistencia técnica, ya queno existe un marco normativo que se los exija,con excepción de algunos pocos casos.

Nuestro objetivo es generalizar en toda la

Administración Pública la convicción de que laplanificación estratégica es una herramienta parael fortalecimiento de las capacidades de gestión.Y sabemos que para esto es fundamental refor-zar mucho más el vínculo entre el planeamientoestratégico y el presupuesto por programas.

La reingeniería de procesos es otro aspec-to de fortalecimiento institucional al que estamosabocados. Lo que se realiza en este caso es el re-levamiento y diagnóstico del circuito de adminis-tración y gestión de las organizaciones públicas,lo que permite determinar la procedencia o im-procedencia de su funcionamiento. El propósitoes incrementar la eficacia en los procesos de pro-ducción institucional, por ejemplo disminuyendolos tiempos de realización de los productos, defi-niendo responsables, estandarizando los proce-sos y reduciendo la discrecionalidad. De estamanera, elevamos la calidad y oportunidad de losbienes, servicios y regulaciones que brindan lasorganizaciones públicas. Nuevamente, nuestralabor pasa por la asistencia técnica a los organis-mos que lo requieran. En el último año hemosrealizado unos 20 procesos de este tipo.

El rediseño de las estructuras organizati-vas del Estado avanza en una dirección similar.Con este programa, buscamos promover y reali-zar cambios en las estructuras, en temas y proce-sos de gestión, de modo de pautar las actividadesde dirección, ejecución y control de la Adminis-tración Pública, en un marco de compromisosverificables y exigibles a sus responsables. A suvez, impulsamos una participación más compro-metida del personal en los procesos que realizatodo el organismo. Nuestras propuestas de nue-vas arquitecturas tienden a adecuar los factoresinternos organizacionales al entorno, favorecien-do la autonomía decisional, y valorizar las instan-cias de coordinación, promoviendo un cambio enla estructura organizativa. En el último año reali-zamos 60 de estas asistencias técnicas.

Finalmente, desarrollamos el programaCarta Compromiso, que promueve la participa-ción ciudadana en el diseño y control de los orga-

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nismos públicos. Así, la institución que adhiere alprograma firma un documento en el que asumela responsabilidad de proporcionar servicios conestándares definidos, cuyo cumplimiento puedeser evaluado y controlado. La evaluación, que serealiza con un tablero de control informático de-sarrollado por nuestra Subsecretaría, permiteidentificar los problemas que pueden impedir eldesempeño deseado y constituye la base para lle-var a cabo un proceso de mejora continua de lacalidad en la organización.

Hoy tenemos más de 50 Cartas Compro-miso firmadas, que abarcan al 75% de los orga-nismos prestadores de servicios de la administra-ción pública y al 85% de los beneficiarios. EstasCartas definen más de 1.600 estándares de cali-dad, y cada año el Jefe de Gabinete de Ministrosotorga distinciones a los organismos destacadosen su cumplimiento.

En definitiva, son varias las líneas de ac-ción que estamos encarando para avanzar haciaun nuevo modelo de Administración Pública, jun-to con lo que estamos desarrollando en materiade empleo público, de gobierno electrónico, y dearticulación ínterjurisdiccional con las provincias.Podemos hablar de un indudable camino de for-talecimiento institucional. Hoy tenemos un Con-venio Colectivo de Trabajo que nuclea a la casitotalidad del personal civil de la AdministraciónPública Nacional, triplicando los comprendidosen el convenio anterior. Hay un portal del Estadoargentino que centraliza la información para laciudadanía, las empresas, los visitantes e inverso-res extranjeros, incluyendo más de 600 trámitesante la Administración Pública, donde más de 50pueden realizarse completamente on-line. En sólotres meses de funcionamiento, esta Guía de Trá-mites ya había recibido más de 100 mil visitas.También hay un portal de compras que muestraqué compra, cuánto compra y a quién le compracada área del Estado, que presenta todos los da-tos sobre más de 14 mil proveedores y cada día esvisitado por más de 4 mil personas.

En breve tendremos un sistema electró-

nico de contrataciones públicas por el cual la to-talidad del proceso de contratación, desde el re-querimiento del producto hasta la orden de com-pra, pasando por los pliegos y la apertura de ofer-tas, se realizarán vía Internet, para total acceso delos ciudadanos, proveedores, prensa, ONG, etc.Hoy tenemos prácticamente lista la realización dela Firma Digital y en breve tendremos una nor-ma de licenciamiento, avance fundamental en ladespapelización del Estado, lo que generará sig-nificativos ahorros en tiempos y costos. Es decir,tenemos un conjunto de avances que nos permi-ten decir que estamos a las puertas de la consoli-dación de un modelo de Administración Públicadistinto, más ágil, más eficiente, más cercano alciudadano.

Para finalizar, les quiero agradecer a Mar-cos Makón y a los otros integrantes de la ASAPpor la invitación a participar de este panel.

Creo que estamos en un momento muypropicio para pensar y actuar a favor de la trans-formación de la Administración Pública. Con larecuperación de la economía y de las capacidadesfiscales e institucionales del Estado, se vuelve fac-tible, y al mismo tiempo imprescindible, refor-mar este mismo Estado para apuntalar el caminode crecimiento.

Ahora bien, ¿en qué sentido deben apun-tar estas reformas? Creo que debemos identificarbien con qué debilidades nos encontramos y noextrapolar acríticamente modelos pensados des-de otras realidades. Debemos ser concientes deque, en ciertas cuestiones, el mayor déficit de nues-tra administración pasa precisamente por la esca-sa formalización y rutinización de los procedi-mientos. Nuestro mayor problema es que duran-te mucho tiempo no tuvimos normas que se cum-plieran universalmente. Y las normas, como sa-bemos, establecen las expectativas, ordenan loscomportamientos esperables, y limitan la discre-cionalidad y la arbitrariedad. Por lo tanto, creoque hay que ser muy prudente antes de rechazarsin más algunos rasgos del modelo tradicional deAdministración Pública. Por el contrario creo, que

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debemos consolidar algunos de esos aspectos ycomplementarlos con un modelo orientado a ge-nerar resultados, que otorgue flexibilidad y res-ponsabilidad al tomador de decisiones y que per-mita un involucramiento más efectivo de la so-ciedad civil.

Si algo postula el paradigma del new ma-nagment es el pragmatismo, no ser dogmáticos.Y pienso incluso que su aplicación debe ser nodogmática. Por eso, para que este nuevo modelotenga éxito, lo mejor es adoptar un camino desensibilización, demostrar sus ventajas y no suimposición. Cada día más áreas de la administra-ción pública se van convenciendo de esto, másáreas nos contactan para definir sus estructurasorganizativas, para establecer estándares de cali-dad, para desarrollar su plan sectorial de gobier-no electrónico. Las buenas prácticas se difundencon el ejemplo que dan ciertos organismos, sinnecesidad de imponerlas. Si queremos que lasnuevas ideas se consoliden con el tiempo, creoque esta gradualidad es imprescindible.

Muchas gracias

Moderadora

Gracias por la exposición y la reflexión.Vamos a comenzar con las preguntas a los expo-sitores.

Lic. Juan Manuel Abal Medina

Quería hacer un par de comentarios a loque decía Raúl, tanto por la pregunta de la sus-tentabilidad política como la de flexibilidad o au-tonomía de los gerentes públicos. Hoy, el Presi-dente me preguntaba ¿qué tenían en común lospremios que estábamos entregando?. Uno a unjuzgado, al Tribunal de Cuentas de la provinciade Mendoza, y una distinción al ANSES. Me pre-guntaba ¿qué punto en común tenían estos orga-nismos tan distintos en magnitud y tamaño?. Loque dije fue que sus titulares tenían bastante au-tonomía. El tema, en esta cuestión de liderazgo,es central. Ese liderazgo es posible cuando esegerente público es autónomo. En estos tres casos

se veía alta autonomía, que permitía un correctoliderazgo para su funcionamiento.

Con esto quiero decir que la idea está, unopuede llamarlo de una manera u otra, lo cierto esque hay que entender esa autonomía, como se daen lo concreto. Lo hemos vivido muchas veces;hay excelentes directivos de organismos públicos,gente brillante que entiende la Gestión por Re-sultados. De alguna manera, ese ansia por utilizarrecursos y poder ser evaluado por su logro o porsu fracaso, está más allá de las decisiones políti-cas de cada funcionario, está en el sentido de lostiempos. Es una impronta que se viene, y que lamisma dinámica de la gestión y de la nueva for-ma de cambio, que está teniendo la sociedad vaimpulsando para ese lado.

La tarea nuestra es hacer que ese impulsosea de la forma más clara, más eficaz y más fuerteposible, y que tenga la direccionalidad que esta-mos buscando. Pero como impulso hacia delan-te, es muy difícil que hoy alguien pueda pretendergestionar el Estado Nacional como se lo gestio-naba hace 20 ó 30 años, porque la misma realidadnos lo impide, nos va llevando a adecuar estoscambios, estas transformaciones.

Y para hablar de casos muy concretos,hace muy poco con el Presidente, el jefe de Gabi-nete y la ministra de Economía tuvimos que pen-sar un área para la inversión, los grandes temaspara el desarrollo económico, las inversiones ex-tranjeras. Podríamos haber pensado una Subse-cretaría, una Secretaría, pero el diseño que adop-tamos fue el de una agencia, siguiendo el modelode Irlanda. Hoy ya está funcionando, y va a haberun modelo de agencia mucho más flexible quepermite más autonomía, trabajando en contexto.Es un poco el sentido en que van las cuestiones yse va avanzando, quizás no tan rápido como po-dría ser a partir de una gran normativa, pero hayque avanzar mucho paso a paso. Porque no entodas las áreas, ni lugares es lo mismo. Y empezara mostrar, a partir de experiencias piloto, prácti-cas conjuntas es el mejor camino.

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Lic. Juan Manuel Abal Medina

Me consultan por si existe alguna normaque exija cumplimiento de la Gestión por Resul-tados.

La respuesta es no. ¿Si no hay, está en pro-ceso?. Tampoco. Justamente, lo que estamos ha-blando aquí es no hacer una obligación generalpara todos por igual, sino ir avanzando sobre ca-sos puntuales, que después sirvan de efecto con-tagio a otras reparticiones para asumir el mismocamino.

Uno cree que es el camino más rápido,pero es muy difícil con el funcionamiento actualde nuestro Estado pensarlo, porque no sería co-rrecto para distintas reparticiones. Y, asimismo,

tenemos algunos inconvenientes muy fuertes conlos que tenemos que trabajar mucho, porque soncomplejos y tienen que ver con premios y casti-gos, y la parte de incentivos. Hasta que no le en-contremos la vuelta, va a ser muy difícil obligar aalguien a hacer algo, porque no va a tener des-pués las herramientas. Y si no tiene incentivos, vaa trabajar más, y es un lío. Nos parece bien ir tra-bajando de la manera que se planteaba antes.

Moderador

Agradecemos por las exposiciones al Lic.Juan Manuel Abal Medina y al Lic. Raúl Rigo. Hansido muy interesantes, y nos iremos con más in-formación y alguna reflexión para el trabajo decomisiones.

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APORTE PAPORTE PAPORTE PAPORTE PAPORTE PARA LA GESTIÓN POR RESULARA LA GESTIÓN POR RESULARA LA GESTIÓN POR RESULARA LA GESTIÓN POR RESULARA LA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOSLLLLLICICICICIC. R. R. R. R. RAÚLAÚLAÚLAÚLAÚL R R R R RIGOIGOIGOIGOIGO

SSSSSUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETARIOARIOARIOARIOARIO DEDEDEDEDE P P P P PRESUPUESTRESUPUESTRESUPUESTRESUPUESTRESUPUESTOOOOO DEDEDEDEDE LALALALALA N N N N NACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Muchas gracias, estoy muy contento deestar en este Vigésimo Seminario organizado porASAP, por cuarto o quinto año consecutivo, con-vocados para tratar temas muy importantes y queconcitan mucha atención, como la Gestión porResultados. En nombre de la Secretaría de Ha-cienda, quiero agradecer la invitación y vamos atratar de compartir cuál es la visión que tenemoscon respecto a la Gestión por Resultados.

Nuestra presentación, la de la Secretaríade Hacienda, va a basarse fundamentalmente enlo que, desde la administración financiera, enten-demos que debemos hacer, mejorar, fortalecerpara apoyar la consolidación de un modelo deGestión por Resultados. Obviamente, es un mo-delo mucho más amplio, que abarca muchos másaspectos que los propios y privativos de la admi-nistración financiera. Cuando estaba preparandoesta charla con un colaborador, decía que muchasveces uno tiene la sensación de que cuando sehabla de Gestión por Resultados no todos deci-mos lo mismo, o no todos queremos decir lo mis-mo. A veces, la idea o el concepto es un pocoamplio, un poco vago. Entonces quien lo utilizapuede estar remitiendo a distintos conceptos. Poreso me pareció interesante dedicar unos minutosa esclarecer qué es lo que nosotros, en la Secreta-ría de Hacienda, entendemos por Gestión por Re-sultados.

En primer lugar, como su nombre lo indi-ca, la Gestión por Resultados es una modalidadde gestión, la forma de gestionar, en la visión quea nosotros nos ocupa, las instituciones públicas yde aplicar, si uno lo mira desde la administraciónfinanciera, en ese marco, los recursos públicospara el logro de determinados resultados. Pusi-

mos que esto es un aporte, una visión incremen-tal porque hoy, de una manera o de otra, noso-tros gestionamos y administramos nuestras insti-tuciones. Esto viene a traer un aporte adicional,una visión incremental justamente con una seriede objetivos.

¿En qué se focaliza, cuáles son los aspec-tos centrales de este modelo de Gestión por Re-sultados?. Fundamentalmente nosotros tenemosque pensar que cuando administramos o gestio-namos, tenemos medios físicos, medios financie-ros, tenemos trámites a través de los cuales obte-nemos determinados resultados, cumpliendo de-terminados procedimientos.A los medios se con-traponen o complementan los resultados. Unopuede pensar en cómo hago una determinada cosao en el resultado. Se puede pensar en el trámite oen la acción de gobierno, cómo tramito determi-nado proyecto o cuál es la acción de gobiernoque estoy ejerciendo a través de la concreción deese proyecto. Puedo pensar en el procedimientoque debo respetar en función de las normas, opuedo pensar primordialmente en la producciónpública y cómo fortalezco, mejoro, amplío esafunción pública. La Gestión por Resultados, estamodalidad de gestión, pone el foco, pone el ojoprimordialmente, en los resultados, en la acciónde gobierno y en el fortalecimiento de la produc-ción pública. No es que no repara en los medios,en los trámites, en los procedimientos. Por su-puesto que lo hace, ya que estamos gestionandoen el marco de instituciones públicas y tenemosnormas que cumplir. Pero primordialmente poneel acento en el logro de los resultados.

Como esta es una visión incremental, queviene a complementar, enriquecer la modalidad

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APORTE PAPORTE PAPORTE PAPORTE PAPORTE PARA LARA LARA LARA LARA LA GESTIÓN POR RESULA GESTIÓN POR RESULA GESTIÓN POR RESULA GESTIÓN POR RESULA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOS

de administración de la actualidad, algunos de losatributos que reconoce del modo de gestión sonlos propios, los característicos que nosotros tra-tamos de concretar cuando administramos con-forme a los preceptos de la Ley de Administra-ción Financiera. Es decir, que de allí tomamosconceptos como eficacia, eficiencia, oportunidadde la información. Estos atributos hoy, en nues-tro modo de gestionar, los tenemos en cuenta ytratamos de ser eficaces con las políticas públicasque implementamos. Tenemos ideas de eficien-cia para que lo que estamos implementando seahecho en el menor tiempo, o con el menor costoposible. Tenemos criterios para que la informa-ción que producimos sea oportuna.

¿Qué agregamos fundamentalmente enesta visión?. Conceptos ligados a la productivi-dad. En este modelo de gestión, la productividadde la gestión pública tiene una participación, unpeso importante. Fundamentalmente, este es unmodelo de gestión que piensa en el beneficiariode lo que administramos, es decir que piensa enel ciudadano. Cuando ejerzo una acción de go-bierno, cuando pongo a disposición de la socie-dad una determinada producción pública, lo hagopensando en cómo voy a impactar en quien es eldestinatario de lo que administramos.

¿Cómo voy a mejorar?, ¿cómo voy a satis-facer esas demandas sociales?. Sin perder de vistalos medios, los trámites, los procedimientos, peroponiendo el foco, en este caso, en el ciudadano.Esta modalidad de gestión se vale, se nutre, usadeterminadas herramientas que le sirven paraconcretar sus propósitos. Las herramientas sonbastante conocidas por los que tenemos familia-ridad con la administración financiera o con laadministración pública. Hemos marcado por lomenos tres de estas herramientas, que nos pare-cen que son claves, distintivas de este modelo deGestión por Resultados que estamos caracterizan-do de una manera muy simple y muy llana. Por-que de esta forma lo visualizamos desde la Secre-taría de Hacienda. Estas herramientas son, enprimer lugar el planeamiento estratégico. Es unaactividad que nos permite, nos da un método para,

a partir del plan de gobierno, establecer los obje-tivos estratégicos que se fija una determinada ad-ministración para un período dado, transformar-los en un plan anual y darle cabida en un presu-puesto de alcance anual o plurianual. Este es elplaneamiento estratégico, y este es el aporte cen-tral, fundamental, de esta herramienta clave, encualquier modelo de Gestión por Resultados. Tie-ne que existir una instancia donde se vincule lavisión de largo plazo, lo que tenemos como obje-tivos estratégicos y la visión anual más operativade corto plazo. El planeamiento estratégico es laherramienta que permite esa vinculación.

¿Cuál es la otra herramienta por excelen-cia en el modelo de Gestión por Resultados?. Esel presupuesto por programas. Es la herramientaque nos va a permitir vincular la producción pú-blica, todo aquello que nosotros queremos ponera disposición de los ciudadanos para satisfacersus demandas y para mejorar su calidad de vida, ytransformarlos en cantidades de productos, insu-mos y asignaciones financieras para financiar esasproducciones públicas. Esto nos permite hacer elpresupuesto por programas, que es un ejercicioanual al cual la administración está más acostum-brada. Fíjense que, para cada una de esas instan-cias que se vinculan a través de estas herramien-tas, aparecen los resultados. Lo que deseo impac-tar, lo que deseo mejorar en términos de calidadde vida ciudadana de la sociedad. Ese es el resul-tado.

A nivel de presupuesto tengo metas, can-tidades de producto en oportunidad de tiempo:por año, cada dos años, tres años, por mes, portrimestre, la cantidad de producto que quieroponer a disposición. Y luego, si este presupuestopor programas lo hago bien, puedo determinarcuál es el enlace físico financiero que desde laSubsecretaría de Presupuesto tenemos como pun-to central, basal para hacer un aporte serio, perofundamentalmente conducente, desde la adminis-tración financiera, para consolidar un modelo deGestión por Resultados. Es decir, a nivel de pre-supuesto, de programas, cómo se vinculan lospesos que se asignan con las cantidades de pro-

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RAÚL RIGORAÚL RIGORAÚL RIGORAÚL RIGORAÚL RIGO

ducto que vamos a poner a disposición, que sonlas metas, las que contribuyen al logro de los re-sultados.

La tercera herramienta, que nos parecióinteresante marcar, tiene que ver con la contabili-dad de gestión y la visión de costos. Y además esuna idea no novedosa en el ámbito de la adminis-tración financiera gubernamental en nuestro país.La Ley de Administración financiera, que ya tie-ne unos cuantos años, habla de contabilidad decostos de la producción pública. No hemos sidolo suficientemente hábiles, ni hemos tenido lacapacidad para dar una implementación profun-da de este tipo de concepto. Pero el concepto si-gue estando allí, y creemos que es muy válido.Hablamos de contabilidad de gestión, porqueentendemos que es la herramienta que nos per-mite, en una dinámica como la que estamos plan-teando de Gestión por Resultados, articular vi-siones retrospectivas o estáticas, análisis de cos-tos retrospectivos, históricos, estáticos con visio-nes prospectivas, dinámicas. Esto es importante,porque el oficio de presupuestar es el de proyec-tar, de anticipar, de asignar a futuro. Entonces lacontabilidad de gestión, con todo lo que tiene paraaportar desde el punto de vista del costo de laproducción pública, creemos que es también unaherramienta central, fundamental de este enfo-que.

La academia y todas las definiciones quehay sobre Gestión por Resultados hablan de es-tas herramientas, y de otras más que son igual-mente válidas, y tienen tanto o más peso comoéstas. Estas que hemos marcado, que hemos traí-do hoy, son las que a nosotros nos parecen cen-trales. Son las claves para poder implantar, de unamanera sustentable, una visión orientada a resul-tados desde la administración financiera.

¿Cuáles creemos nosotros que son las tác-ticas?, ¿Qué hay que hacer si se quiere implantareste tipo de modelo que, como dije antes, no esuna tarea sencilla?. Evidentemente, se requiere laparticipación de la administración financiera, perotambién de la gestión pública, de todos aquellos

procesos de asignación de recursos humanos, fí-sicos, financieros, que cruzan íntegramente a todala administración. Esto requiere la participaciónde los altos niveles políticos y de los de nivel téc-nico, y es un esfuerzo de envergadura. Aquí esta-mos dando el aporte, o lo que estamos enten-diendo que debe colaborar la administración fi-nanciera para ayudar a fundar este andamiaje.Entonces, ¿cuáles son las tácticas que creemosque deben ser sostenidas para implantar estemodelo?. Ustedes lo van a escuchar en una ver-sión provocativa, pero es lo que fundamentalmen-te creemos. Tengo la convicción de que es así yque a esto debemos apostar y jugarnos, si quere-mos Gestión por Resultados.

En primer lugar, es necesario revitalizaral gerente público o al administrador público. Lafigura de todo aquel que es responsable de unprograma, de un proyecto, debe cobrar mayorpeso específico del que tiene hoy, de múltiplesformas. Pero una cosa que debe tener son gradoscrecientes de autonomía, porque evidentementehay que dejar libertad para este gerente. Mientrasque los procesos operativos, los que administranlas compras, la designación de personal, eso hayque descentralizarlo. Si no damos grados crecien-tes de autonomía, y no descentralizamos los pro-cesos administrativos centrales de captura de in-formación a través de unidades descentralizadaso las múltiples herramientas que hay, esto se com-plica. Porque desde los órganos centrales queconcentren información, es complejo avanzar enmodelos de esta naturaleza. Los órganos rectoresdeben ser renovados en su relación con los órga-nos administrados. La relación entre los órganosrectores de la Secretaría de Hacienda, de la Sub-secretaría de la Gestión Pública y todos los querigen procesos horizontales en la administración,debe ser renovada y debe replantearse su relacióncon los gerentes públicos y los administradorespúblicos. Para eso, los procesos administrativosque vinculan a los órganos rectores con esos ge-rentes públicos deben ser rediseñados. Nuestrasmodalidades de gestión, la forma en que nos vin-culamos, tienen que ser distintas, no totalmente,

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porque no se trata de borrar todo y empezar comosi descubriéramos América hoy. Por eso habla-mos de visión incremental, un aporte. Pero algotenemos que hacer.

Fundamentalmente, creo que tenemos queaprender a diferenciar y a distinguir. Tenemos quellevar a buen puerto, de una manera sistemática,las evaluaciones de desempeño de las personas,de los organismos y de las políticas públicas a ni-vel central, a nivel descentralizado, a nivel políti-co y técnico. Hay que evaluar, analizar los des-víos. Ver cuánto dijimos qué íbamos a hacer ycuánto hicimos. Y por qué no lo hicimos. Y de-bemos tener una política de incentivos, una polí-tica de premios y castigos. Si no diferenciamos nidistinguimos, todo es igual y no tiene ningún sen-tido jugarse por un resultado. Creemos, y yo par-ticularmente, en estas líneas de acción que ope-ran sobre los gerentes públicos, sobre los centrosde donde emana la normativa, que son los órga-nos rectores en la actualidad. La normativa querige al actual sistema, los procesos administrati-vos y la política de incentivos son aspectos cen-trales que deben caracterizar la táctica de implan-tación.

Por supuesto que el esfuerzo para implan-tar un modelo de Gestión por Resultados es gran-de, y políticamente las Secretarías de Estado, losMinisterios, se embarcan en un proceso de estanaturaleza si encuentran que hay beneficios al fi-nal del camino. ¿Para qué hacer toda esta roscade diferenciar, de cambiar, de revitalizar?. Porquecreemos que al final hay un mundo mejor.

Entonces, ¿cuáles creemos qué son losobjetivos?. Los resultados, las razones por lascuales hacemos esto son porque entendemos quese puede gestionar mejor, que podemos focali-zarlas en resultados, tratando de entender y dellegar de una manera más plena hacia la sociedad,satisfaciendo sus necesidades y mejorando su ca-lidad de vida. Porque, y esto tiene que ver con laadministración financiera fundamentalmente, através de un enfoque de esta naturaleza podemosser más precisos y más efectivos en la asignación

estratégica de los recursos públicos, para el logrode resultados también estratégicos o prioritarios.Porque podemos producir información pertinen-te, útil para todos, para los gerentes públicos, parael ciudadano, para los dirigentes políticos. Por-que es posible recrear círculos virtuosos, de re-troalimentación de información. Contra la quejapodemos, de alguna manera, sobreponernos a ellacon modelos de esta naturaleza.

Y fundamentalmente, aunque está en últi-mo lugar no es lo menos importante, ante la so-ciedad podemos rescatar el valor del servicio ci-vil. Un servicio capaz de encolumnarse tras unavisión de esta naturaleza y cumplir con estos ob-jetivos sería fuertemente revalorizado por unasociedad que percibiría que su esfuerzo es el quepermite que esa producción pública llegue y sa-tisfaga sus necesidades.

Los últimos minutos los vamos a dedicara compartir que es lo que venimos haciendo en laSecretaría de Hacienda, en términos de una con-solidación o implantación de un modelo de Ges-tión por Resultados. La Secretaría de Haciendaestá muy comprometida, desde hace muchísimosaños, con la gestión financiera en general. Si visi-tan nuestra página web van a poder ver la historiadel proceso seguido, y nos importa rescatar lacontinuidad de estas historias y de estos esfuer-zos en pos de la administración. Entonces, van apoder ver allí que desde el año ‘91 hasta la fechavenimos haciendo un esfuerzo significativo entérminos de gestión financiera. Marcamos distin-tas etapas, que pueden ser arbitrarias, pero nospareció interesante caracterizar cada una de ellaspor sus hitos fundamentales.

En el período que va desde el ‘91 hasta el‘95 se hizo un gran esfuerzo por sistematizar in-formación, por informatizar todo el sistema deinformación financiera a través del SIDIF.

En una segunda etapa, del ‘95 al ‘99, seconsolidaron estos logros fundamentales, y seimplementaron herramientas sin las cuales hoynos parecería que no podemos administrar: lacuenta única del Tesoro, el SIGADE para deuda

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pública, el SIRHU para la administración de losrecursos humanos. Esto hoy forma parte de nues-tra vida, como si fuese algo que siempre estuvo.

Del ‘99 al 2001 hubo dos grandes esfuer-zos. En primer lugar, la reingeniería de procesos,sobre todo a nivel local, una migración tecnoló-gica del SIDIF central al SLU, un SIDIF localunificado para todos los servicios administrati-vos. A partir del 2002, y de manera muy masivahasta el 2005, el esfuerzo central de la Secretaríade Hacienda tuvo que ver con el reemplazo desistemas locales por el SLU, cuyo rasgo distintivoes integrar la gestión al registro. Quienes admi-nistran saben que una cosa es administrar a tra-vés de un sistema que solamente transmite datosa la Secretaría de Hacienda para que se consoli-den allá, y otra es transmitir datos a través de unsistema donde también se gestiona adentro delsistema. Porque tengo que gestionar de acuerdoa la normativa vigente, cumpliendo todos los pla-zos y la ley, dado que todas las normas están me-tidas adentro del SLU. Un primer gran avance, entérminos de gestión, estuvo representado enton-ces por el SLU, que pusimos por todos lados.

Entendemos que es importante que lagestión esté adentro del sistema que permite eje-cutar el presupuesto, llevar la contabilidad y or-denar los pagos. La quinta etapa, allá por el 2004,y que estamos desarrollando ahora y esperamosllegar a buen puerto cuanto antes, tiene que vercon el desarrollo del SIDIF por Internet. Dosfueron las características o hitos fundamentales.En primer lugar, hay un desarrollo conceptual quetiene que ver con la Gestión por Resultados. Hayuna visión sobre los distintos negocios de la ad-ministración financiera que tiene que ver con laGestión por Resultados, con todas estas herra-mientas, con esta focalización, con estas tácticasque vimos. Pretendemos poner a disposición dela Administración Pública un sistema que avanceen la descentralización, que sea utilizado para dargrados crecientes de autonomía, que conserve demanera centralizada las normas y que permitaaplicar a través de eso premios y castigos a los

que hacen bien o mal las cosas. Esta es la idea yeste es el modelo conceptual que está atrás de undesarrollo tecnológico importante, que es tenerel SIDIF como lo tenemos ahora, y además enun entorno Web con todas las ventajas y poten-cialidades que las tecnologías por Internet nostraen a nuestro sistema: la comunicación todos almismo tiempo, que no hay que transmitir, que nohay que corregir, que se acabaron los lotes. Estosería el SIDIF por Internet, con la visión de Ges-tión por Resultados atrás.

La etapa del 2002 al 2005, de reemplazode los sistemas locales por el SLU, que sigue es-tando en una tecnología cliente-servidor y losdatos van y vienen, y tienen distintos grados devalidación a nivel local y central. Esto es reem-plazado por una tecnología que permite una baseúnica, que es la Web, con una visión de Gestiónpor Resultados atrás.

En noviembre de 2006, de los 104 servi-cios administrativos que conforman la adminis-tración nacional, 44 en la administración centraly 60 dentro de los descentralizados, 83 están ope-rando hoy con el SIDIF local unificado, y en elresto hay algunos con sistemas propios. Este pro-ceso continúa y llegaremos a los 90 a principiosdel año que viene. Este es un proceso que haempezado muy bien, y nos ha dado a la adminis-tración y a nosotros satisfacciones, y es una he-rramienta muy importante.

¿Qué hicimos nosotros, aparte de esto, entérminos de Gestión por Resultados? En el año2005 organizamos conjuntamente con la Subse-cretaría de la Gestión Pública, una serie de con-ferencias donde sensibilizamos a los organismossobre las herramientas: qué es planeamiento es-tratégico, para qué sirve, presupuesto plurianualy demás. Por otro lado, impulsamos y sostene-mos diariamente nuevas prácticas de gestión enla Secretaría de Hacienda. Esto es un desafío dia-rio: gestión, prácticas de trabajo, esto es lo quetenemos que cambiar. En cuanto a las nuevasprácticas de gestión internas, trabajamos muchoen la coordinación entre los órganos rectores, los

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de la Secretaría de Hacienda y los de GestiónPública también, y entre los órganos técnicos ylas instancias políticas. Usamos, en proyectoscomo el SLU, la participación activa de todosaquellos que están involucrados a través de comi-tés de usuarios, para que tengan un ámbito don-de plantear sus problemas, sus prioridades. Pro-piciamos, promovemos la formación de mesas deayuda locales. Hacemos trabajos para compartirla visión de los distintos órganos rectores, en loque se refiera a Gestión por Resultados. Trabaja-mos fuertemente para la elaboración de los pre-supuestos, en vincular en el momento de la for-mulación presupuestaria, las magnitudes físicas ylas asignaciones financieras. Para lo cual, los ana-listas presupuestarios de la Oficina Nacional dePresupuesto, que analizan y hacen sus propues-tas de proyectos sobre la base de un instructivo,trabajaron analizando muchísima más informa-ción de la que veníamos analizando hasta hacedos años en los anteproyectos, analizando la cuen-ta de inversión, la política presupuestaria. Mira-mos los aspectos físicos, los formularios, para tra-tar de llevar la mayor cantidad de información almomento de la formulación presupuestaria y en-tender qué hizo el organismo el ejercicio pasado,la cuenta de inversión, que quiere hacer y cuálesson los objetivos que se propone. Esto es com-plejo, difícil; no es fácil para el analista presupues-tario enfrentar los biblioratos, la cuenta de inver-sión y otra información. Esto es complejo, perohay que insistir porque es lo que va a permitir a lapostre llegar a lo que hemos llegado: hemos pro-fundizado en este último presupuesto el análisishistórico y de desvío.

Es un trabajo interesante sobre ejerciciosanteriores, en qué se usó, si se asignó para otracosa, y evaluación de organismos. Y, fundamen-talmente, en el proyecto de ley de Presupuestodel año 2007 hemos incorporado un apartadoreferido a un conjunto de programas afincadosen distintos organismos, como el Ministerio deSalud, de Desarrollo Social y otros, con progra-mas orientados a resultados. Es un capítulo esen-cial donde hacemos un trabajo desde la Oficina

Nacional de Presupuesto donde, conjuntamentecon los responsables de los programas, hemostrabajado en la definición de indicadores de re-sultado, en establecer metas para el ejercicio 2007,del período plurianual 2007-09, y hemos tomadoy hemos asumido el compromiso de profundizarla evaluación de esos programas en el próximoejercicio.

Lo que me resta decir es adónde tenemosque ir: hay que fortalecer la evaluación presupues-taria como área en el órgano rector y como acti-vidad en cada servicio administrativo y en cadaprograma. Si no evaluamos, no hay Gestión porResultados. Hay que trabajar de manera conjuntaentre los órganos rectores y los servicios admi-nistrativos financieros y los responsables de losprogramas. Hay que capacitar, porque no todosentendemos lo mismo cuando decimos Gestiónpor Resultados; y estos casos testigos puestos enel proyecto de ley del Presupuesto deben ser eva-luados y, Dios mediante, ampliados. Nada más,muchas gracias.

Moderadora

Gracias por la exposición y la reflexión.Vamos a comenzar con las preguntas a los expo-sitores.

Lic. Raúl Rigo

La primer pregunta dice: ¿qué posibilida-des hay de implementar una mayor autonomía degestión, encabezada por gerentes públicos comolos mencionados en su exposición?.

No sé a que gerentes públicos se refiere,debe ser que no tienen autonomía. Si es así, congerentes públicos sin autonomía y sin grados cre-cientes de libertad, es complicado. Aplicar unapolítica de premios y castigos, por ejemplo, re-quiere que quien esté administrando tenga ungrado interesante de autonomía. Estos estadiosno se alcanzan de la noche a la mañana; es nece-sario concientizar que son necesarios esfuerzosde capacitación, de programación, de planifica-ción de desarrollo de carrera, para que los cuer-pos técnicos crecientemente estén en condicio-

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nes de administrar sus recursos de una maneramás autónoma. Hay muchas posibilidades de im-plementar, pero no es inmediato. Creo que todoes gradual e incremental, pero es posible, porqueno estamos precondicionados a no poder haceruna determinada cosa. El problema no es la posi-bilidad de hacerlo, sino las ganas de hacerlo. Sirealmente existe la voluntad a nivel político y téc-nico, se logra. Si no se logra, es porque no hayganas. No porque les falte algo; no les falta nada,sino que les faltan ganas según mi visión.

Otra pregunta apunta a los indicadores degestión y su importancia dentro de la evaluaciónde la ejecución presupuestaria.

Es central para cualquier tipo de evalua-ción, indicadores de gestión o cualquier tipo deindicador que refleje nuestra acción o la acciónde un gerente público, de un programa o de unapolítica. Cualquier indicador es válido para medire informar sobre la ejecución de un determinadoprograma.

Hay también inquietud por saber si ten-drá continuidad en futuras gestiones el tema de laGestión por Resultados. No lo sé, me parece quehay una parte que depende de quien tenga quehacer esa gestión política, y de la voluntad o prio-ridades que tenga. Pero hay otra parte que de-pende de la demanda social, y de los cuerpos téc-nicos permanentes de tener este tipo de mode-los, de sostenerlos. Hay ejemplos muy claros, os-tensibles de que muchas veces determinadas prác-ticas de gestión se sostienen más allá de las vo-luntades políticas, porque hay una gran demandapara que eso se sostenga.

Es muy interesante la pregunta como paracompartir hoy, que no hay que ponerlo todo afue-ra. Uno tiene que hacerse cargo de cuánto quere-mos nosotros que esto prospere y se sostenga, ypersuadir a quien políticamente está en un deter-minado momento a cargo de las decisiones dequé es lo mejor. Eso también es tarea nuestra.

¿Cuál es el mayor problema que se pre-senta cuando evaluamos la gestión presupuesta-

ria, y cuáles son los índices más significativos enla evaluación del presupuesto?.

Desde el punto de vista de la evaluaciónde la ejecución presupuestaria, hay numerososinconvenientes que hacen que a veces la evalua-ción no sea lo suficientemente integra o comple-ta, u oportuna. Una debilidad importante, en tér-minos de Gestión por Resultados, se refiere a lacuestión de la relación entre las magnitudes físi-cas y lo financiero. Es decir, evaluar si con lasasignaciones financieras que se plasmaron, seobtuvieron las cantidades de producto que se di-jeron que se iban a obtener. Los sistemas de re-gistro que tenemos, tienen un mayor grado deprecariedad que nuestro sistema de registro delas magnitudes financieras, suelen no ser íntegrosy entonces tiene bastante dificultad. Hay muchosíndices significativos, y depende de donde uno seposicione. El presupuesto y su ejecución, su evo-lución suele ser un indicador significativo, impor-tante de la evolución de las cuentas públicas. To-dos los meses, a la sociedad le interesa conocercuál es el superávit primario del sector público.Es un indicador de la ejecución del presupuesto,y muy significativo. Hay otros que se refieren a¿en qué medida lo vamos ejecutando acompasa-damente?, y hay múltiples indicadores del por-centaje de ejecución del presupuesto, que son in-dicadores temporales. Hay otros más, que se re-fieren a la performance de programas, desde elpunto de vista físico como financiero. La Secre-taría de Hacienda Pública difunde profusa in-formación vinculada con índices de tipo macrofiscal y microeconómicos, orientados a la ges-tión micro de los programas, y lo hacemos conperiodicidad mensual o trimestral. La relevanciadepende de dónde esté parado el que estáevaluando.

Lic. Raúl Rigo

Una última pregunta interesante. Apuntaa una disyuntiva muy frecuente para los que com-partimos el mundo de la administración financie-ra y presupuestaria. ¿El personal de la Adminis-tración Pública, conoce cuáles son los objetivos a

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lograr en la jurisdicción o entidad en que se de-sempeña, cuando confecciona el presupuesto?

La respuesta es no. Es un gran desafío,justamente, para propuestas como éstas que tra-tamos de sostener y tratamos de vender. Muchasveces, estos objetivos o prioridades al final se co-nocen. Si uno estudia como evolucionó el presu-puesto de la Administración Nacional en los últi-mos 5 años, y analiza las asignaciones financieraspor finalidad, se puede apreciar de manera inequí-voca el dramático cambio en prioridades políti-cas que hubo, y cómo las asignaciones financie-ras reflejaron esas prioridades distintas. De modoque finalmente se conocen las prioridades y el

presupuesto las refleja. Creo que lo que pasa esque eso no conocemos de manera oportuna esasprioridades. Creo que hay mucho para fortalecer-se, a través de herramientas como la planifica-ción estratégica situacional, una instancia dondepodemos tener claridad y oportunidad de cuálesson esas prioridades políticas, tanto a nivel deentidad como a nivel general.

Moderador

Agradecemos por las exposiciones al Lic.Juan Manuel Abal Medina y al Lic. Raúl Rigo. Hansido muy interesantes, y nos iremos con más in-formación y alguna reflexión para el trabajo decomisiones.

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EL FINANCIAMIENTEL FINANCIAMIENTEL FINANCIAMIENTEL FINANCIAMIENTEL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓNO DE LA EDUCACIÓNO DE LA EDUCACIÓNO DE LA EDUCACIÓNO DE LA EDUCACIÓNLLLLLICICICICIC. J. J. J. J. JUUUUUANANANANAN C C C C CARLARLARLARLARLOSOSOSOSOS T T T T TEDESCOEDESCOEDESCOEDESCOEDESCO11111

Estamos discutiendo el tema del financia-miento educativo en el marco de una nueva LeyNacional de Educación2 que nos hace sentir atodos con mucho más optimismo que el año pa-sado, recuperando un poco la ilusión y la utopía,porque la retórica, que siempre acompañó a laidea de la educación como prioridad, ahora estáacompañada por decisiones importantes, funda-mentalmente en términos del financiamiento.

La Ley del Financiamiento Educativo3 quese sancionó hace pocos meses fija la meta del 6%del Producto Interno Bruto para invertir en laeducación hasta el año 2010. La nueva Ley queestá en estos momentos en el Congreso para sertratada, sostiene que a partir de 2010 ese 6% esexclusivamente para la educación, lo cual signifi-ca que la parte correspondiente a ciencia y tecno-logía que estaba dentro de ese financiamiento,ahora va a ser un adicional, con lo que estaríamosdedicando en conjunto a la educación y a la cien-cia y tecnología, a partir de 2010, casi un 7% delProducto Interno Bruto.

¿Por qué invertir en la educación? Es unadiscusión que a lo largo de la historia ha tenidodiversas justificaciones, durante buena parte deella el financiamiento de la educación fue consi-derado un gasto no una inversión. Comenzó aser considerado como inversión, conceptualmen-te, en la década del ’50 y del ’60 en el marco de losrecursos humanos. Hoy, la justificación de estainversión prioritaria en educación está mucho más

allá de lo que el concepto de capital humano nosdecía. ¿Por qué? Porque fundamentalmente inver-tir en la educación, hoy significa formar parte deun proyecto de construcción de una sociedad justay no sólo de una economía competitiva, porquese puede tener una economía competitiva sin unaeducación de buena calidad para todos, sino solopara unos pocos.

En este capitalismo actual, es posible te-ner competitividad económica, crecimiento eco-nómico con pobreza, exclusión, desigualdad, conun proyecto de sociedad que excluye, un proyec-to de sociedad que no incorpora a todos y que nogarantiza niveles altos de equidad social. Eso lohemos vivido en la Argentina y se lo puede veren otros países del mundo de manera similar,nunca ha habido tanta desigualdad social y tantaconcentración del ingreso como la que hay ac-tualmente, acompañada, en muchos casos, poraltos niveles de crecimiento económico.

La economía y la sociedad, en algunosproyectos de desarrollo, comienzan a disociarse,cosa que no pasaba en el capitalismo tradicional,pasa en este nuevo capitalismo basado en el usointensivo de tecnologías que utilizan mucho co-nocimiento. Es decir, invertir hoy, prioritariamen-te, en la educación es una política de Estado, esuna política asociada a la construcción de unmodelo de sociedad justa, porque para estar in-cluido, para tener acceso a empleo decente, parapoder tener un desempeño ciudadano reflexivo,

1 Viceministro de Educación del Ministerio de Educación de la Nación.2 El proyecto de Ley al que se alude en la presente conferencia fue sancionado por el Congreso de la Nación como Ley Nº26.206, promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional con fecha 27 de diciembre de 2006.3 Se refiere a la Ley Nº 26.075 promulgada el 9 de enero de 2006.

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EL FINANCIAMIENTO DE LEL FINANCIAMIENTO DE LEL FINANCIAMIENTO DE LEL FINANCIAMIENTO DE LEL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓNA EDUCACIÓNA EDUCACIÓNA EDUCACIÓNA EDUCACIÓN

un desempeño ciudadano conciente, es necesariotener una educación de buena calidad.

Esta es la justificación final que hace delfinanciamiento educativo una prioridad nacional,no es una justificación parcial, todas las justifica-ciones parciales tanto políticas como económi-cas y culturales se unen, se articulan en una ideade que necesitamos una educación de buena cali-dad para todos, porque estamos construyendo unasociedad más justa y una educación de calidadpara todos requiere inversiones financieras con-siderables.

Si bien a esto la Ley de FinanciamientoEducativo lo prevé, el proyecto de Ley de Educa-ción avanza en esa línea dictando que el 6% delProducto Interno Bruto va a ser, a partir de 2010,exclusivamente para la educación, además de es-tablecer ciertos criterios de dónde y cómo inver-tir en la educación. Y aquí es donde aparece elconjunto de la ley que muestra, claramente, unaintención puesta al servicio de la justicia social.Va a haber una necesidad de inversión fundamen-talmente en infraestructura porque necesitamos,y la ley lo establece, la obligatoriedad del Estadode universalizar la sala de 4 años. Hoy en día en laArgentina la educación es obligatoria a partir delos 5 años.

Todos sabemos, que si bien no es irrever-sible, una parte fundamental del desarrollo cog-nitivo de las personas se forma en los primeroscinco años de vida. Por eso ya antes de entrar a laescuela es fundamental garantizar condiciones deequidad y de justicia en el acceso a institucionesde educación inicial, y en ese período, el períodode cero a cinco años es donde hay más desigual-dad, ahí es donde las familias de clase media yalta han logrado expandir la cobertura de algu-nos servicios estatales con servicios privados, perodonde hay más desigualdad es justamente en laoferta pública para los primeros años de vida.

Hubo un gran debate en el proceso deconsulta acerca si debíamos declarar o no la obli-gatoriedad de la educación inicial a 4 años (algu-

nos proponían la de 3 años) y las posiciones quenos parecieron más justas son las que nos lleva-ron a establecer en el proyecto la obligatoriedaddel Estado de universalizar la oferta, pero no laobligatoriedad de la familia de enviar a su hijo ala escuela, lo que si se declara obligatorio a niveleducativo, en ese caso la obligación es para elEstado y para la familia, para los dos. En cambiopara los primeros años de vida antes de los 5 años,hemos considerado que es fundamental que elEstado tenga la obligación de ofrecer salas públi-cas gratuitas de educación inicial, pero no obligara las familias. Si las familias quieren, desean darlea su hijo o hija la educación correspondiente,pueden o no hacerlo, no es obligación. Pero aunasí, en esto va a existir una enorme inversión eninfraestructura y en formación docente. Este ni-vel va a conseguir recursos importantes porqueacá la oferta es muy desigual, por ejemplo la Ciu-dad de Buenos Aires expandida es una de las zo-nas más pobres del país y en las zonas rurales laoferta es muy precaria.

En el ámbito de la enseñanza primaria, laLey establece la jornada extendida o completa entodas las escuelas primarias, esto quiere decir quepor lo menos tendrá que haber seis horas o másde clases diarias, y esto también es un caso obvio:en la realidad no hay aprendizaje sin tiempo, elaprendizaje de calidad exige tiempo, estamos po-niendo contenidos obligatorios, una lengua ex-tranjera obligatoria, comunicación en las escue-las, estamos incluyendo además de conocimien-tos integrales, alguna práctica deportiva y física,imponiendo actividades que fomenten el uso delas ciencias y toda una cantidad de contenidoscurriculares importantes que necesitan tiempo,porque no se pueden desarrollar en tres horas pordía de clase, y lo que uno ve, es que las escuelasde los hijos de familias acomodadas son todasescuelas de tiempo completo, entonces no hayporqué darles a los de familias más pobres unajornada, no solo de cantidad de días de clases,sino de horas de clase más reducida que la quetienen los demás.

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JUJUJUJUJUAN CARLAN CARLAN CARLAN CARLAN CARLOS TEDESCOOS TEDESCOOS TEDESCOOS TEDESCOOS TEDESCO

El garantizar una jornada extendida tam-bién va a exigir una enorme inversión financieraen infraestructura. Hay en la Ley una disposicióncomplementaria transitoria que establece un planpara su implementación desde ahora hasta 2010y hasta tanto haya concluido ese proceso se de-berá asegurar un mínimo de 20 horas de clasessemanales. Ya la Ley de Financiamiento Educati-vo establecía que en 2010 el 30% de la matrículatenía que tener escuela de jornada extendida y apartir de 2010 serían establecidas metas que per-mitieran llegar, en el más corto tiempo posible, agarantizar ese objetivo.

La secundaria obligatoria, la Ley vuelve ala estructura de primaria y secundaria, estableceun período de transición porque tenemos en es-tos momentos alrededor de cincuenta estructu-ras de sistemas educativos diferentes dentro decada jurisdicción. La Ley define que a partir deahora solo se podrá elegir entre dos, seis-seis osiete-cinco, o sea que la única opción que quedapor discutir es donde se pone el 7mogrado, si va aser el último de primaria o el primero de la secun-daria y hay un período de transición para que elConsejo Federal de Educación decida finalmentecual va a ser la alternativa unificada para el país.Pero todo el debate de estructura ha cambiadode sentido, porque no es lo mismo discutir dondeponemos el 7mo grado en un sistema que tiene laobligatoriedad de nueve a discutir donde pone-mos el 7mo grado en un sistema que tiene unaobligatoriedad de doce, o sea que la discusiónsobre donde ubicar el 7mo grado pierde la centra-lidad.

Llevar la secundaria a universalización y aobligatoriedad también requiere un enorme es-fuerzo financiero y no solo en infraestructura sinoque, el día que la escuela secundaria sea obligato-ria y universal implica también cambios internosen la estructura pedagógica de las institucionesde enseñanza secundaria. Necesitamos que si sevuelve a secundaria, se vuelva con mucho más

perfil institucional, donde el alumno sea tratadocomo sujeto, sea orientado, que el profesor seadel establecimiento y no de la materia, tenemosque hacer que pertenezcan a la escuela, que esténen ella, que conozcan a los alumnos.

Educar hoy a los jóvenes y adolescenteses muchísimo más difícil que en el pasado y ade-más ahora no sólo es más difícil por la cuestiónde los cambios culturales, por todos los cambiosque hay en la sociedad, sino además porque van aestar aquellos jóvenes que van a ser, en muchoscasos, la primera generación en la historia de lafamilia que termina la escuela secundaria com-pleta. Entonces necesitamos una reforma peda-gógica importante y una mayor diversificación delos modelos pedagógicos que impliquen, en estesentido, poder atender con éxito toda esta deman-da educativa tan formidable que se nos viene en-cima.

La Ley tiene capítulos importantes, espe-cialmente los que se refieren a la política de igual-dad, o sea los criterios de asignación de recursosvan a estar orientados por criterios de equidad,por darle más a los que menos tienen. En ese sen-tido es muy interesante que ustedes vean lo queha sido editado recientemente en la Nación. ElCIPPEC4 que es una organización independienteque se ocupa de la política pública ha firmado uncontrato con la Nación para hacer la auditoría yel monitoreo del cumplimiento de las metas de laLey de Financiamiento Educativo y acaba de pu-blicar un informe con los datos de cómo se estácumpliendo esa ley donde muestra con bastanteclaridad que no solo se está cumpliendo en tér-minos absolutos, todos están cumpliendo las me-tas cuantitativas de la ley, sino que además está cla-ramente visible como la asignación de recursos,en este momento se rige por criterios de equidad.

Si uno compara la asignación de recursosde la Nación a las provincias en la década del ’90y la asignación de recursos de la Nación a las pro-vincias en estos años ve como mientras en los ’90

4 Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.

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no había ninguna diferenciación entre provinciasricas-provincias pobres, en estos años la curvaclaramente favorece a las provincias de menoresrecursos en términos de financiamiento nacional.La Ley, en ese sentido, favorece mucho a las polí-ticas de igualdad, a las políticas que tiendan a ga-rantizar las condiciones que permitan seguir enla escuela: becas, libros, textos gratis, en fin, polí-ticas que tiendan, por un lado, a mejorar, lo quese puede llamar las condiciones de educabilidad,o sea las condiciones que hacen que los niños quevayan a la escuela estén en situación de poderaprovechar la parte pedagógica y también inver-sión en los recursos pedagógicos que permitanque el aprendizaje sea más eficaz y más eficiente.

Hay un capítulo en la Ley muy importan-te que se refiere a los docentes. Todos sabemos yaprendimos en estas últimas décadas que en lareforma educativa, no sólo en la Argentina sinoen el resto del mundo, el factor clave para mejo-rar la calidad son los docentes. Si hacemos unacomparación, voy a tomar dos casos diferentes alnuestro y diferentes entre ellos, Chile y Francia,en estos dos casos en los últimos 15, 20 años to-das las variables, los insumos materiales del apren-dizaje mejoraron significativamente.

En Chile el 96 % del producto bruto edu-cativo ya está aplicado en el salario de los maes-tros, tiene computadoras en todas las escuelas,aumentaron los días de clases, las horas de clases,los textos. Todas las variables que uno puede con-siderar como modelo que influyen sobre el resul-tado del aprendizaje mejoraron significativamen-te y durante un tiempo prolongado.

Lo mismo pasa en el caso francés, inclusoen el caso francés, hasta por un problema demo-gráfico está disminuyendo la cantidad de alum-nos por tasa de natalidad muy baja. Ahora, cuan-do miden los resultados tanto con los sistemasnacionales como con test internacionales apare-ce una línea recta casi imperceptible, no hay me-joras de los resultados de aprendizaje educativo yla desigualdad de los resultados de aprendizaje

entre los hijos de las familias de clase media-cla-se alta y los sectores más desfavorecidos semantiene.

¿Qué pasa, qué es lo que no estamos ha-ciendo, qué es lo que no está funcionando paraque semejante esfuerzo financiero y semejantenivel de voluntad política para mejorar la situa-ción, no haya producido los resultados acordescon esta inversión? Hay varias explicaciones, porsupuesto las causas nunca son unidimensionales,creo que una parte del problema tiene que vercon los propios instrumentos de medición queestamos usando, que habrá que revisarlos. Perola otra línea de análisis se refiere, fundamental-mente, a los docentes.

Acá en la Argentina se hizo un estudio,hace muy poco, que compara los planes de estu-dio. Los contenidos curriculares de nuestro paísde hace 10, 15 años atrás y los actuales son com-pletamente diferentes. Sin embargo, si ustedescomparan los cuadernos de clase de los chicosde hace 10, 15 años son bastante parecidos, o seaque por más que uno cambie, en muchos casoslos diseños curriculares, los contenidos, los tex-tos, lo que sucede en las aulas de clases no reflejatales innovaciones. Para cambiar eso hay que ha-cer otras cosas que pasan por la formación do-cente, que pasa por la comisiones de trabajo dedocentes, que pasa por la carrera de docentes, yuna política integral en el sector docente es fun-damental, cuando digo integral estoy diciendo queesto no lo cambiamos solo aumentando los suel-dos, claro que hay que aumentarlos, sin ningunaduda, si se aumentan los sueldos y el resultado esuna mayor formación docente. Necesitamos unenfoque sistémico, un enfoque integral y la Leyen ese sentido apunta a tres grandes factores: con-diciones de trabajo, carrera y formación.

Desde el punto de vista de las condicionesde trabajo básicamente está toda la política sala-rial, ya hay avances importantes en esto, si unocompara la situación de hoy con la de hace tres ocuatro años, los cambios son significativos.

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Desde el punto de vista de la carrera, laLey introduce un cambio muy importante que esdiferenciar la carrera docente en al menos dosopciones: la directiva y la de desempeño en el aula.Porque hoy ¿qué es lo que sucede? Que si unmaestro o profesor quiere ascender, la única op-ción que tiene para ascender es la del director,con lo cual en muchos casos perdemos muy bue-nos maestros, muy buenos profesores y ganamosmalos directores. A partir de ahora se va a abrir laposibilidad de que se pueda progresar, que sepueda ascender sin dejar las aulas de clase, a tra-vés del área de capacitación, para permitir a nues-tros docentes que suban ejerciendo la docencia.Y en el punto más importante de culminación deeste enfoque, ojalá podamos hacer que el cargomás alto de la carrera docente sea el de instruc-tor, monitor del futuro docente que recién ingre-sa; porque la otra modificación importante quese plantea es que se aumenta un año la duraciónde la carrera docente y ese último año, el que seagrega, introduce formas de residencia, entoncesel nuevo maestro va a estar trabajando directa-mente en una escuela bajo el monitoreo de maes-tros experimentados.

Entonces condiciones de trabajo, carreray formación. En la formación estamos introdu-ciendo esta modificación importante, que va apermitirle a la docencia poder resolver esta diso-ciación enorme que existe actualmente. Hoy for-mamos a nuestros docentes de una manera muydisociada de lo que luego se les va a exigir en sudesempeño. Debe haber muy pocas profesionesdonde la persona se forma de una manera tanseparada de lo que después va a tener que hacer,de modo tal que queremos eso y queremos tam-bién que la formación docente tenga un troncocomún y luego orientaciones que se adecuen a lasdiferentes modalidades del sistema educativo. Hoyno tenemos, por ejemplo, educadores de adultos,nadie forma educadores de adultos, nadie formaeducadores para trabajar en el contexto de priva-

ción de libertad, nadie forma educadores para tra-bajar en educación intercultural bilingüe, nadieforma educadores para trabajar en las zonas ru-rales y en esas situaciones se exigen justamentesaberes profesionales o sea que la formación do-cente es un capítulo importante, que va a exigirniveles de financiamiento considerables.

Por último, en este breve resumen, creoque también la Ley introduce una serie de modi-ficaciones importantes dentro del gobierno de laadministración del sistema educativo. Aquí la grantensión que hay que manejar, es la que tiene quever con la obligación entre Nación y Provincias.Nuestro país es un país federal, la ConstituciónNacional determina que la educación primaria esresponsabilidad de las provincias, esto es así des-de 1853, no es una novedad y en la Constituciónde 1853 quedó establecida que la responsabilidadde la educación primaria era de las provincias;luego la historia argentina tuvo sus avatares, laLey Lainez centró al Estado Nacional creandoescuelas y administrándolas directamente en lasprovincias, con lo cual se creó, durante muchotiempo, un doble sistema paralelo de escuelasnacionales y escuelas provinciales.

Después se hicieron las transferencias alas provincias a partir de los años ’60, ’90. Todosconocemos la historia de cómo esa transferencia,en muchos casos, no va a ser con los recursossuficientes. Pero hoy creo que está sobradamenteestablecido que este es el sistema que hay quemantener y profundizar desde el punto de vistade sus problemas de equidad, de sus problemasde garantía del derechos a la educación por partedel Estado. En este ámbito, la Ley tiene dos artí-culos que son novedades.

La primera es que se establece que las re-soluciones del Consejo Federal de Educación seande cumplimiento obligatorio. El doctor Delich5

ha opinado, ha escrito sobre esto, su hipótesis esque buena parte del fracaso de la Ley Federal de

5 Se refiere al Doctor Francisco Delich quien ocupara entre otros los cargos los de Rector de la Universidad Nacional de BuenosAires y de la Universidad Nacional de Córdoba.

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Educación6, que una de las causas fundamentalesde la deficiente implementación de la Ley Fede-ral, es debido a este punto que hizo que las deci-siones que se tomaran por el Consejo Federal deEducación fueran casi como sugerencias, que sepodían cumplir o no cumplir.

El tema de la atomización de la estructuradel sistema educativo viene de ahí, la decisión dela estructura de EGB1, EGB2, EGB3 y Polimo-dal fue una decisión del Consejo Federal de Edu-cación, ahora queremos llegar a este problema demanera tal que el Consejo resuelva cuando susdecisiones deben ser de cumplimiento obligatorio.

La otra novedad que aparece es que elConsejo Federal puede, ante situaciones excep-cionales, con acuerdo de la jurisdicción y con todauna serie de garantías, declarar la emergencia edu-cativa, ahí donde no se esté garantizando el dere-cho a la educación de la población; y que la situa-ción de emergencia permita ofrecer ayuda, dona-ción, asistencia, por vías de emergencia y no porlas vías normales que son más lentas y más buro-cráticas que las que requiere una situación deemergencia.

En la parte del gobierno también se dis-ponen una serie de medidas que tienden a garan-tizar mucha más participación, se crea una seriede Consejos. El Consejo Federal va a tener en suseno, comisiones asesoras de política social, deactualización curricular, etc. Y en esta actualiza-ción curricular nueva, necesitamos algún meca-nismo que nos permita, a los que trabajamos enla educación, recibir información del plan técni-co, productivo, cultural, que nos digan qué estápasando y qué necesitamos modificar, porque vi-vimos en una época en donde los contenidos cam-bian a una velocidad muy grande y nuestro dise-ño curricular no puede permanecer estable du-rante mucho tiempo.

Hay también un Consejo, que es otra no-vedad, en el que participan los medios de comu-nicación, necesitamos que los medios de comu-

nicación que cumplen un gran papel educativoasuman su responsabilidad en términos de loscontenidos educativos que transmiten y para esose está creando un consejo constituido por re-presentantes de los Medios, de las Cámaras deAnunciantes y del Ministerio de Educación, quetrate de promover, obviamente que no hay unintento de controlar ni de censurar, sino de pro-mover mayores grados de responsabilidad, al mis-mo tiempo que, desde el lado de la oferta educa-tiva, trataremos que nuestros alumnos y alumnasdesarrollen una capacidad mucho más fuerte quela que tienen actualmente para ser espectadorescríticos de lo que transmiten los medios de co-municación. Entonces necesitamos no solo con-trolar sino también aumentar la calidad de la de-manda y para eso hay que fortalecer en nuestrosalumnos el manejo de estos metalenguajes, no sólolenguaje y escritura, que son fundamentales, o ellenguaje digital, sino también el lenguaje de laimagen que es, hoy en día, un lenguaje importan-te con serios riesgos de manipulación.

En fin, esta ley, que ha sido elaborada através de un proceso extenso de consultas y dedebates, no es una ley de un ministerio, no es unaley de un partido, es una ley que ha sido objeto deconsulta con ciento de miles de personas. Las es-cuelas tuvieron dos jornadas, la primera para dis-cutir documentos borrador, luego para discutir elborrador del proyecto de ley. Hemos tenido re-uniones con centenares de organizaciones, hahabido encuestas a la comunidad pública en ge-neral. Todo esto ha permitido elaborar este pro-yecto, confiamos que refleje un alto consenso, yahora entramos en la última fase de tratamientoen nuestro parlamento, que también es un órga-no de discusión y concierto, que es el máximoorganismo que nos deja la democracia en nuestropaís. Confiamos que esto, insisto, nos brinde unaley que tenga sustentabilidad, tanto por el conte-nido como por el apoyo político que su aproba-ción debería reflejar.

6 Hace mención a la Ley Nº 24.195 promulgada el 29 de abril de 1993.

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El acto de presentación del proyecto en laCasa de Gobierno, mostró una presencia, no solodel nivel político en función, de todos los gober-nadores, de todos los miembros del gabinete, sinotambién de los representantes de todas las fuer-zas políticas y todas las fuerzas sociales. Ademásestamos confiados, porque esto de que la educa-ción sea política de Estado, sea producto de unproceso fuerte de concertación independiente, eneste caso lo estamos cumpliendo y sería una grannovedad en la cultura política de nuestro país quefinalmente nos pongamos de acuerdo en algo ypodamos hacer algo con acuerdos.

RUED RUED RUED RUED RUEDA DE PREGUNTA DE PREGUNTA DE PREGUNTA DE PREGUNTA DE PREGUNTASASASASAS

- C- C- C- C- CONTROLONTROLONTROLONTROLONTROL DEDEDEDEDE R R R R RESULESULESULESULESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOS

En la Ley hay un capítulo sobre lo que esel sistema de evaluación y de medición de resul-tados. En este capítulo se definen todas las varia-bles sobre las cuales se va a evaluar, se va a medir;también aquí hay discusión, estamos entre dosextremos, algunos sectores proponen mecanismosde evaluación externos al Ministerio de Educa-ción, la creación de una especie de agencia queaudite el funcionamiento del sistema educativoseparado de los organismos de gestión. Nosotrosno estamos de acuerdo con esto, creemos que laevaluación es un instrumento para la gestión, perotiene que ser un instrumento que permita mejo-rar, si lo separamos lo van a auditar después quepasó y una vez que pasó, pasó. Tiene que ser algoque esté articulado con la gestión y confiemosporque el argumento legítimo, genuino de los quepiden el organismo externo, es la confiabilidad yla distribución de la información, la independen-cia en la información, esto lo debemos garantizar.

La creación de un Consejo que no sea unmero consejo consultivo sino un consejo conpoder de decisión sobre qué medir y cómo me-dir, qué informar, formado por representantes

muy calificados de la comunidad académica ycientífica, también de los diferentes sectores po-líticos, del parlamento, este consejo es el que va aregular toda la política de medición de resulta-dos, y de control de los logros y ejecución de laspolíticas.

-E-E-E-E-EDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓN I I I I INICIALNICIALNICIALNICIALNICIAL

Hay preguntas sobre por ejemplo, queopinión me merece la provincia de Buenos Airesde emplear a mujeres, madres para atender la edu-cación inicial a las que sólo se les da capacitación,que posibilidad hay de incorporar en el futuro losjardines maternales de 1 a 3 años, más institucio-nes de enseñanza pública.

En este tema de lo que pasa en los prime-ros años de vida, en estos momentos tenemosque apostar por estrategias muy diversas porquelos déficits son muy grandes. Si hay madres quepueden atender a sus hijos, pueden atender a loshijos de otros, hay mucho voluntariado en esto.Obviamente que no es lo ideal pero tampocopodemos subestimar la importancia que tienenen este período de vida la acción voluntaria, laacción comunitaria, la acción barrial y los orga-nismos que dependen de otros Ministerios y nosolo del Ministerio de Educación.

Esta tarea, en estos primeros años de vidano es solo del Ministerio de Educación, acá haymucho que hacer con el Ministerio de DesarrolloSocial y el Ministerio de Salud, hay mucho paratrabajar con ellos, esto exige una acción intersec-torial que involucre a todos, donde la parte peda-gógica debe estar a cargo de educadores; pero eneste período inicial no es solo lo pedagógico loque importa, hay mucho de afectivo, mucho deestimulación, hay mucha actividad que puede serhecha y está siendo hecha por instancias que nonecesariamente exijan educadores profesionalestitulados, porque si quisiéramos hacer eso hoy,sería imposible.

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Podemos ponernos esa meta hacia el fu-turo pero en la transición tenemos que aprove-char todos los recursos existentes. De manera quevamos hacia eso, lo importante es ir elevando lacalidad de respuesta al problema que tenemos queenfrentar. Hoy si uno toma la población de 45días a 3 años tenemos un serio problema de co-bertura, no hay nada, entonces avancemos consupervisión, con inspección garantizando lo me-jor posible, pero también avancemos en cobertu-ra, porque hay muchos chicos, principalmente enlos sectores más desfavorecidos, que esos prime-ros años de vida los están pasando sin adultossignificativos a su alrededor, tan solo están en lacalle, con los hermanitos, o con quién sabe quien.Veamos cada caso por caso, cada jurisdicción verá,pero la política es aprovechar y trabajar intersec-torialmente.

- D- D- D- D- DOCENTESOCENTESOCENTESOCENTESOCENTES: P: P: P: P: PARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPARTICIPACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN DELDELDELDELDEL

SSSSSALARIOALARIOALARIOALARIOALARIO YYYYY C C C C CAPAPAPAPAPACITACITACITACITACITACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Hay preguntas con respecto a los docen-tes, cuánto es el porcentaje de presupuesto querepresentan los salarios, cuánto es el per cápitadestinado a educación. El salario docente es aquí,y en todas partes del mundo, la variable que ocu-pa en los casos más exitosos cerca del 90% delpresupuesto educativo, en algunos casos, llega al95%. La educación es una actividad intensiva enmano de obra, o sea que el salario docente es efec-tivamente la variable clave del presupuesto edu-cativo en estos momentos y por eso también hasido la variable de ajuste, cada vez que hubo quecortar un gasto educativo, se cortó el salario do-cente, no hay otro concepto de donde cortar.

Entonces aspiramos, en ese sentido, a lle-gar a un nivel de salarios dignos y también iracompañando eso con mayor inversión en losotros rubros, pero el que sea así no es necesaria-mente malo porque con muy buenos docentespodemos tener muy buena calidad de educación.Se puede poner aparato, insisto con el caso chile-

no, poner computadoras, poner edificios, aumen-tar el tiempo de clase, se puede hacer todo eso,pero el que lo usa es el maestro. Si el maestro noes bueno, si no está bien preparado, motivado,etc, todo ese gasto, esa inversión que se hizo enlas otras variables no cumple ningún resultado.

Por eso gastar en maestros, también esfundamental y en este punto quizá tengamos queempezar a pensar en salir de la idea del docenteindividual y empezar a pensar en el docente co-lectivo, el profesionalismo docente es un profe-sionalismo colectivo no individual. Los resulta-dos del aprendizaje no se explican por lo que haceun maestro durante un año o un profesor en unamateria, estos objetivos son objetivos de largoplazo y exigen mucho saber lo que hizo mi colegael año anterior, lo que va a hacer el otro el añoque viene, lo que está haciendo otro profesor almismo tiempo que yo.

Necesitamos salir de la idea del aula comounidad de desempeño para empezar a tomar comomínimo la institución como unidad de desempe-ño y el equipo docente como responsable de lologros de aprendizaje. Esto es un desafío porquetiene consecuencias también desde el punto devista salarial, desde el punto de vista de la carrera.En algunos países esto ya se está haciendo, estánempezando a estudiarse formas de retribución porequipo, que se haga entender a la institución comola unidad, no al maestro aislado.

Creo que tenemos mucho que hacer y laspolíticas públicas tienen poco margen para la ex-perimentación, ahora permitimos a todo el mun-do que experimente, pero en las políticas públi-cas, nadie se arriesga a experimentar, pero nece-sitamos introducir algunas dosis mayores de ex-perimentación en política pública, necesitamosprobar mecanismos para ver como funcionan,nadie puede saber como funcionan estas cosas sino las implementamos aunque sea experimental-mente en algunos sectores para que veamos queconsecuencias pueden tener.

Luego hay preguntas sobre la capacitación.

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La capacitación docente obligatoria y gratuita estáen la Ley, efectivamente el docente va a estar obli-gado pero con las condiciones para que lo haga.

-PROVINCIAS

La cuestión de las provincias es un temaamplio, esta es una ley nacional. Creo que el Con-sejo Federal de Educación es el órgano que salemás fortalecido en esta Ley pero, evidentemente,vamos a tener un trabajo importante, a partir deaquí, para que las jurisdicciones también se aco-moden a este ritmo de política educativa nacio-nal, que hagan de la educación esta prioridad, al-gunas están más atrasadas, otras menos. Tendre-mos con todas ellas un largo trabajo de concerta-ción, a partir de esta ley.

- C- C- C- C- CUMPLIMIENTUMPLIMIENTUMPLIMIENTUMPLIMIENTUMPLIMIENTOOOOO DEDEDEDEDE LASLASLASLASLAS M M M M METETETETETASASASASAS DEDEDEDEDE LALALALALA

LLLLLEYEYEYEYEY DEDEDEDEDE F F F F FINANCIAMIENTINANCIAMIENTINANCIAMIENTINANCIAMIENTINANCIAMIENTOOOOO E E E E EDUCADUCADUCADUCADUCATIVOTIVOTIVOTIVOTIVO

Pueden consultar el informe del CIPPECsobre el cumplimiento de las metas de la Ley deFinanciamiento Educativo, es un informe públi-co que está en la página web del organismo. Va avenir alguien de ellos aquí, les puede explicar entérminos mucho más concretos, con números, daralgunas de las variables, como ha ido evolucio-nando el cumplimiento de la ley y que perspecti-vas se abren para el futuro en ese sentido, porqueya no es solo que estamos aumentando el por-centaje del Producto Bruto en educación, sino quecomo está aumentando el Producto Bruto, estáaumentando el tamaño de la porción y el tamañode la torta.

Entonces yo creo que felizmente, voy aser un poco ingenuo y utópico, en algún tiempo,no muy lejano, ya no vamos a estar discutiendomás que no hay plata, esa excusa ya no va a servirpara explicar algunos resultados deficientes y vaa ser complicado porque va a aumentar, enton-ces, el nivel de exigencias a los que hacemos edu-

cación, tanto política como los que hacen educa-ción en las escuelas, porque recursos siemprepuede haber más.

Se están cumpliendo todas las metas ycomo decía antes, como no hay óptimos fijos enestos temas, lo importante es que elevemos lacalidad del tema sobre el cual tenemos que discu-tir. Ojalá que este debate educativo que se iniciócon la Ley continúe, no se interrumpa ahora conla sanción legislativa, que mantengamos a la so-ciedad en su conjunto debatiendo sobre educa-ción, porque aquí nos jugamos el futuro tantopersonal como social y que los temas de ese de-bate sean, insisto, de mayor calidad.

-E-E-E-E-ENSEÑANZANSEÑANZANSEÑANZANSEÑANZANSEÑANZA DEDEDEDEDE C C C C CIENCIAIENCIAIENCIAIENCIAIENCIA YYYYY T T T T TECNOLECNOLECNOLECNOLECNOLOGÍAOGÍAOGÍAOGÍAOGÍA

Necesitamos mejorar, significativamente,la enseñanza de ciencia porque para tener buenaciencia y buena tecnología necesitamos tener unapoblación educada científica y técnicamente y hoy,mejorar la enseñanza de la ciencia, es formar ciu-dadanía. Un ciudadano del siglo XXI tiene queser una persona que maneje los códigos básicosde la ciencia y la tecnología porque va a tener quetomar decisiones democráticamente sobre temasmuy cargados de ciencia y tecnología.

El tema de las papeleras, el conflicto conel Uruguay, el tema de la manipulación genética,el tema de las enfermedades, el tema de todo loque es el cuidado del medio ambiente, son todasdecisiones que un ciudadano común va a tenerque tomar, se va a tener que pronunciar, no po-demos dejar esas decisiones en manos de los cien-tíficos y los técnicos solamente porque hay unpunto de la decisión que no es técnico, es políti-co, es ético. ¿Vamos a manipular o no el capitalgenético a la futura generación? Esto técnicamen-te se puede hacer, pero no sería bueno que deci-dan los técnicos si se debe hacer o no, esto es unadecisión política, social, cultural. En que sí y enque no, yo tengo que estar capacitado para tomaresa decisión.

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Y así como esas, muchas hay otras, enton-ces necesitamos introducir mejores dosis de cien-cia y tecnología y para eso sería muy bueno tam-bién, que los científicos se preocupen por la di-vulgación científica y por la enseñanza de la cien-cia. Hoy en día, tenemos un serio déficit en esto,cuando uno mira quienes son los científicos quese encargan de enseñar ciencias en escuelas bási-cas, vemos que tenemos déficits fuertes. La ense-ñanza no es prestigiosa en la cultura científico-técnica, enseñar es mucho menos prestigioso queinvestigar, es mucho menos prestigioso que estar

en la frontera del conocimiento y sin embargo,socialmente es muy importante así que yo creoque en este sentido la política en ciencia y técni-ca, y esto con el Secretario Tulio Del Bono7 loestamos discutiendo mucho, implica también te-ner un fuerte capítulo destinado a cómo mejora-mos la enseñanza de ciencia en la escuela básica,como promovemos vocaciones científicas. Tene-mos un problema serio, la universidad tiene muypocos estudiantes en las carreras científicas du-ras, no hay vocación de científicos. Esto es partede la política que hay que hacer.

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DDDDDRRRRR. H. H. H. H. HORACIOORACIOORACIOORACIOORACIO F F F F FAZIOAZIOAZIOAZIOAZIO

SSSSSUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETARIOARIOARIOARIOARIO DEDEDEDEDE P P P P POLÍTICASOLÍTICASOLÍTICASOLÍTICASOLÍTICAS U U U U UNIVERSITNIVERSITNIVERSITNIVERSITNIVERSITARIASARIASARIASARIASARIAS

MMMMMINISTERIOINISTERIOINISTERIOINISTERIOINISTERIO DEDEDEDEDE E E E E EDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓNDUCACIÓN, C, C, C, C, CIENCIAIENCIAIENCIAIENCIAIENCIA YYYYY T T T T TECNOLECNOLECNOLECNOLECNOLOGÍAOGÍAOGÍAOGÍAOGÍA DEDEDEDEDE LALALALALA N N N N NACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Voy a hablar fundamentalmente de la cues-tión universitaria, complementando lo que handicho los anteriores expositores.

Recordemos un dato importante: las uni-versidades nacionales representan poco más del50% del presupuesto específico del Ministerio deEducación.

La evolución en la actual Administraciónrespecto al presupuesto educativo y de ciencia ytecnología total, esto es inclusive entes u otrasáreas ministeriales que puedan tener actividadeducativa, científica o tecnológica, es la que uste-des ven en valores corrientes en este momento.

Si lo llevamos a valores constantes, vemosque efectivamente, en los hechos, se ha produci-do un aumento realmente relevante en la transfe-rencia de fondos a educación, ciencia y tecnolo-gía, que nos permite afirmar que para este Go-bierno la cuestión educativa, científica y tecnoló-gica se ha transformado en política de Estado.

Ustedes tienen aquí una comparación enla evolución del salario docente, universitario ypreuniversitario, frente al sector privado registra-do de la economía y el sector público. Tambiénven que, en términos reales, la evolución de lossalarios universitarios ha tenido una relevantemejoría. Y lo mismo está ocurriendo a nivel delos sueldos del personal de la carrera de investi-gador científico y tecnológico, y de los becariosdoctorales de ese sector. En ese sentido, pode-mos decir que por cuarto año consecutivo vamosa cumplimentar un plan de financiamiento de1.500 becas doctorales y la incorporación de 500investigadores en la carrera de investigador en elCONICET (Consejo Nacional de Investigacio-

nes Científicas y Técnicas). Es de hacer notar, queel total de becas de doctorado que se ofrecen enel país sumando todos los organismos nacionalesque las financian, alcanza a 3.000 anuales

La repercusión de estos programas a ni-vel de toda la República –y esto se ve claramentecuando uno visita universidades del interior delpaís– es realmente importante. Nuestro país,como todos sabemos, no ha sido debidamentecuidadoso en proteger y en coadyuvar a que secumplimenten determinado tipo de vocacionesque hacen al progreso de las naciones. Nadie pue-de discutir que apostar a la educación y a la cien-cia es un requisito ineludible para el desarrollo deuna Nación. Pero todos sabemos que hasta hacepocos años, la vocación docente y de investiga-ción en este país estaba penalizada socialmente,desde el punto de vista de los recursos que se leasignaban. Probablemente, podría darnos algúntipo de sentimiento de simpatía o admiración,pero donde cuentan efectivamente los recursosasignados a esas actividades: docencia, academia,investigación, eran realmente insuficientes paraefectivamente hacer una profesión de una voca-ción.

El poder brindar a las nuevas generacio-nes de egresados universitarios este programa debecas que hemos mencionado y que consisteesencialmente en financiar a candidatos a docto-rado menores de 30 años, con un estipendio ac-tual de alrededor de 1.650 pesos ($2.000 en elpróximo año) en hasta 5 años, para elaborar unatesis de doctorado y poder cumplirlo por cuartoaño consecutivo, es realmente un logro que nosenorgullece.

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Esos números no fueron números mági-cos, o números que se nos ocurrieron porque te-níamos, en forma desordenada que producir másdoctores en el país, sino que son los númerosmínimamente necesarios para renovar la pirámi-de etaria de un organismo como el CONICET.Insisto, más allá de todos los problemas que pue-dan existir en las universidades, o particularmen-te en algunas, es realmente muy gratificante com-probar que hoy, graduados recientes de carrerasuniversitarias, con toda seriedad y con dignidad,pueden decir: “me presento a una beca del CO-NICET” y saber que van a tener un ingreso dig-no. Y esto no es poco para un país que, hastahace pocos años, obligaba a los que querían real-mente volcarse a la actividad docente e investiga-ción a conseguir financiación externa o a dedicaresfuerzos mayúsculos que no corresponden, por-que efectivamente es una verdad autoevidente quenecesitamos que los jóvenes se doctoren no másallá de esa edad que hemos fijado: 30-35 años,para poder tener un horizonte de producción in-telectual y científica que sea, justamente, la devo-lución para la sociedad que ha financiado esa ac-tividad.

Para que ustedes tengan una idea, en lamáxima categoría de una universidad nacional: lade profesor titular, dedicación exclusiva, máximaantigüedad, al inicio de esta administración, elsueldo bruto rondaba los 2.200 pesos y hoy, enagosto de 2006, ya previsto para marzo de 2007,se ha más que duplicado el ingreso (se lograrátriplicarlo en el transcurso de 2007.Si lo compara-mos, como pueden ver en el cuadro, con el 31%de inflación en términos reales, ha significado unaactualización y una jerarquización en este caso, dela máxima categoría docente de una universidad.

De todas formas, como muchas veces aúnconservamos fresco el recuerdo de la crisis de si-tuación límite que hemos pasado hace no más de4 años, y más allá de que corresponda a diferen-tes administraciones o gobiernos, podrían com-pararse estos montos con los vigentes a 2001.Ustedes ven en el cuadro que, desde octubre de

2001, la inflación ha sido el 117% y, no obstante,si comparan con los sueldos que hemos analiza-do, efectivamente hemos logrado una actualiza-ción en términos reales realmente importante.Esto no solamente se da en las categorías másrelevantes como la de profesor titular y máximaantigüedad sino, para tomar como ejemplo, en lacategoría de ayudante de primera, dedicación se-miexclusiva, antigüedad promedio, que es un car-go muy similar a maestro de grado, turno simple,similar en la dedicación, no en los antecedentes,porque seguramente en el promedio de las uni-versidades le estamos pidiendo una maestría y, enuna universidad grande, un doctorado. Tambiénvemos aquí que, frente a la inflación, ha tenidoun ajuste en términos reales realmente importante.

Finalmente, podríamos tomar la catego-ría de profesor adjunto de dedicación simple.Estamos hablando de una dedicación de hasta 10horas semanales; esto significa, de hecho, unadedicación frente a clase de no más de 4 ó 6 ho-ras semanales. También aquí se ha dado un ajustemás que proporcional, ya que incluso hemos lle-gado a un 175% de ajuste desde mayo de 2003 ala actualidad. A veces, estos valores se presentancomo degradados por el monto pero hay queanalizarlos en el contexto de que estamos hablan-do de una dedicación de pocas horas semanales ycompatible con el ejercicio de la profesión.

La evolución del presupuesto específica-mente universitario está ahí en el cuadro en tér-minos corrientes y en términos reales; vemos cla-ramente el efecto de la crisis 2001-2002, y vemosque en términos reales para el 2007 y ya en el2006 hemos sobrepasado cualquier marca ante-rior en recursos asignados a universidades.

Voy a terminar mi exposición con un temaque, más allá de los datos cuantitativos, tiene quever con el destino de los fondos públicos que asig-na una sociedad que, como decía hace un rato,hace muy pocos años atravesó una crisis cuasiterminal. Estos montos que, así presentados, nospueden enorgullecer a quienes formamos partedel equipo ministerial de Daniel Filmus, no nos


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pueden dejar de preocupar cuando tocamos te-mas como los que me voy a referir brevemente yque no podemos ocultar porque hacen a la esen-cia de la convivencia democrática. Todos debe-ríamos rendir cuentas, especialmente cuando setrata de fondos públicos e incluso cuando la es-tructura impositiva implícita en la recaudación deesos fondos (como todos sabemos) aún conser-va un fuerte componente de impuestos indirec-tos, lo que significa que en términos relativos, lasclases más postergadas de esta sociedad están fi-nanciando estos importantes montos y recursosa los que nos hemos referido. Un primer proble-ma que aparece cuando hablamos de las universi-dades, que no es menor, es el tema de la jurisdic-ción de las universidades nacionales. Me estoyrefiriendo a que muchas veces cuando se preten-de, tanto del Poder Ejecutivo Nacional como delos órganos de control, hacer algún tipo de segui-miento o análisis del destino de los fondos, apa-rece esta cuestión de la jurisdicción que, comoustedes saben, por ley vigente de educación su-perior, hace referencia a la autonomía universita-ria que muchos consideran autarquía absoluta, atal punto que cualquier diferendo entre una uni-versidad nacional y el Poder Ejecutivo Nacional,se dirime en Tribunales (Cámara Federal de la ju-risdicción) según la actual ley vigente de Educa-ción Superior. Esto, que con responsabilidad pue-de significar un grado de autonomía y libertad ,eincluso de mayor eficiencia, muchas veces escon-de ineficiencias y problemas aún más graves, porlo que, desde el punto de vista normativo, habríaque repensar esta cuestión de los alcances de lajurisdicción universitaria. Para poner un ejemploconcreto, que muchas veces se nos aparece cuan-do cruzamos diferentes bases de datos, es la cues-tión de las incompatibilidades. Muchos de uste-des seguramente vienen de jurisdicciones provin-ciales, y deben conocer que aún hoy no está malvisto tener alguna dedicación semi exclusiva en launiversidad, en caso extremo exclusiva y ejercerun cargo público provincial o municipal. Estoviene, si recordamos las diapositivas anteriores,de la época en que los sueldos efectivamente eran

bajos y de hecho se legitimaba una situación quetrataba de solucionar una cuestión de rigidez deingresos. Pero, insisto, esta cuestión de las incom-patibilidades nos preocupa, porque aún hoy si-gue siendo una malversación de fondos, y nosimpide dedicar esos fondos a otros destinos mássustantivos de la actividad universitaria.

Lo mismo ocurre con el destino específi-co de los fondos, porque muchas veces resultaproblemático hacer un seguimiento por la auto-nomía contable-administrativa de cada una de lasuniversidades. Lo mismo pasa con los recursospropios, dado que no pueden los órganos de con-trol del Poder Ejecutivo o les resulta complejocuantificar los recursos propios de cada universi-dad. Fíjense que la UBA tiene recursos propiosregistrados, en blanco, de 200 millones de pesospor año. Y, finalmente, la doble negociación sala-rial también hace compleja la cuestión de unaadministración sana y equitativa de los recursoshumanos y de los ingresos ya que las universida-des, aprovechando o mal aprovechando esa auto-nomía muchas veces, aparte de las paritarias na-cionales, realizan paritarias particulares con efec-tos salariales. Todas estas cuestiones que mencio-no al final, tienen que verse como la contracarade esta decisión política de privilegiar un sector,pero que debe ser acompañada, y es nuestra res-ponsabilidad, por un compromiso con asegurarun adecuado destino del presupuesto de las uni-versidades para el logro de los fines que les sonpropios.

Muchas gracias.

Moderadora:Le agradecemos al Dr. Fazio. Ahora escu-

charemos las preguntas del auditorio, al Lic. Piffa-no y al Dr. Axel Rivas. Tienen 5 minutos cada unopara responder. Le doy la palabra al Lic. Piffano.

Lic. Horacio Piffano

La primer pregunta me plantea el proble-ma de la inequidad, en la relación entre el pagode impuestos por parte de los sectores de bajos

HORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIO

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ingresos respecto de los de altos. ¿Usted piensaque se soluciona con el gasto focalizado?. Despuéshabla del sistema tributario regresivo, que está prác-ticamente basado en la imposición indirecta.

Son dos cosas distintas. Modernamente,cuando se plantea el tema de la equidad de temasfiscales no se habla de equidad tributaria, se ha-bla de equidad fiscal. La equidad fiscal implica,del lado de los impuestos, el financiamiento y, dellado del destino de esos fondos, el gasto. Unopuede llegar a la conclusión de que el sistema esregresivo desde el punto de vista tributario. Aquíse plantea una situación curiosa: cuando uno es-cucha a los políticos, a los tributaristas, todos es-tán de acuerdo en que hay que reformar el siste-ma tributario. Pero por alguna razón pasan losaños y el sistema tributario está como está. Hayun componente político que no podemos resol-ver, y es el tema básico de que los impuestos indi-rectos están escondidos en los precios de los bie-nes y, por lo tanto, son atractivos para cualquieraque gobierne. El impuesto indirecto es un llama-do directo al bolsillo del contribuyente. Esto esasí, y hasta Alberdi lo reconoce en el libro de laConstitución: “Estos impuestos son lindos por-que la persona que paga lo hace con el placer derecibir un bien y no se da cuenta que está pagan-do, etcétera, etcétera. Hay que utilizarlos en estosmomentos donde debemos evitar la rebelión po-pular”, dice Alberdi. Le está dando las aduanas alGobierno de la Confederación. Por lo tanto, ha-bía que evitar la rebelión del pueblo.

Son dos cosas distintas, y yo creo que hayque atacar por los dos frentes. El lado tributariotiene otro problemita, que es el de la gran compe-tencia internacional que hay para traer inversiones.Los países están compitiendo en materia tributariamuy fuertemente, inclusive con tendencia a bajarlos sistemas progresivos, lo cual quiere decir quehay un fuerte condicionamiento en el escenariomundial presente, para que muy agresivamentepasemos una super progresividad en el sistema tri-butario. La equidad se trabaja por los dos lados.

La otra pregunta es: ¿Cómo hacemos enArgentina con los problemas que tenemos en laspoblaciones rurales, de alimentación y demás?.Eso es lo que mencioné. La idea es que uno nopuede resolver el problema de equidad, ya con elchico en la secundaria. Tiene que empezar de en-trada, cuando está en la primaria, inclusive en elvientre de la madre, dicen algunos. Por eso, la asig-nación de los recursos que se haga en este pro-grama espectacular, tiene que ser muy bien mo-nitoreada, y debe haber acuerdos con las provin-cias de forma tal que el monitoreo sea federal,para no suponer que está el Gobierno centralhaciendo un federalismo coercitivo, sino que estáhaciendo algo de consenso, de políticas de Esta-do. Y ahí viene el problema del monitoreo quemencionó Axel también. Esto claramente es así,y a eso apunta lo focalizado.

Dr. Axel RivasHay una pregunta referida sobre cómo se

van a utilizar los recursos nacionales correspon-dientes al aumento de su participación. Básica-mente, es interesante mirar el Presupuesto 2007y observar que la prioridad de la inversión nacio-nal está puesta en ciencia y tecnología. Aumentala inversión en ciencia y tecnología un 23%, fren-te al 15 de aumento en educación.

Lo combino con una pregunta de la pre-ocupación por el aumento unidireccional del gastoeducativo, y no de las otras áreas sociales. En lapráctica, si bien la Ley de Financiamiento Educa-tivo establece una prioridad para educación, porlo menos en el Presupuesto Nacional el resto delgasto social aumenta igual, e incluso la salud au-menta más que la educación, con lo cual, máscomplejo que la ley, es la atribución de priorida-des en el gasto social.

Se menciona aquí si se postula la revi-sión de los estatutos docentes vigentes. Es inte-resante mirar el proyecto de Ley de Educación,porque hay algunos aspectos menores pero lointeresante es la modificación de las carreras


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docentes, además de una reforma más sustan-cial en la formación.

Lic. Horacio Fazio

Brevemente, contesto las preguntas refe-ridas a los becarios del Conicet. Efectivamente,respecto de la salida laboral por la que se pregun-ta para estos becarios, diría que la salida naturales el ingreso a la carrera de investigador científicoy técnico. Justamente, esos 500 ingresos anuales,que por cuarto año consecutivo estamos cumpli-mentando, alentamos que sean jóvenes doctores.

La otra respuesta es que también alenta-mos áreas de conocimiento que tienen que vercon las necesidades del país, con las prioridadesde las principales líneas de investigación en lasmás importantes áreas del conocimiento.

Lic. Horacio Piffano

Dos preguntas ligadas: ¿Cómo generarmayores recursos para el financiamiento educati-vo?, y la otra plantea el mismo tema referido a laUniversidad. Allá por la década del ‘90 nos dedi-camos bastante a este tema, porque se vislumbra-ba una reforma en el sector universitario respectoa las fuentes de financiamiento. En la ley que sedictó en aquel momento, no se habla de prohibirel arancel. Lo deja abierto a las autonomías univer-sitarias, para que decidan sobre ese punto. Si sonautónomas, que decidan ellas la forma de finan-ciarse, aparte de su lucha por el aporte público tra-dicional que deben recibir del Gobierno Nacional.

Las universidades, como recién se mencio-nó, han tomado la variante de la consultoría. Parala UBA esto significa ingresos espectaculares, lacifra que se dio puede duplicarse por los fondosque van por afuera. De forma tal que, en realidad,esa es la forma con que retiene la universidad pú-blica a los profesores o vino reteniendo hasta aho-ra. La motivación para la consultoría antes eramucho más fuerte, porque era la única forma enque la universidad pública podía retener a la gente.No había posibilidad, el costo de oportunidad era

altísimo y no se les podía pagar salarios de miseria.Nosotros habíamos pensado en su momento quelo podríamos expandir, aparte de consultoría, ypedirles una contribución a los estudiantes.

¿Cómo hacer con el tema del arancel?Nosotros hablamos en ese momento del bonouniversitario. La idea era establecer un bono quedebían adquirir los alumnos. El financiamientodirecto vía familia por arancel, en el mundo se dabásicamente en países como Estados Unidos, ytambién Asia. Y hay tanto países socialistas comocapitalistas; no hay diferencias en ese sentido. Encambio, el arancel módico o muy bajo como en laUnión Europea, salvo el caso de Chile, no existeen América Latina. De forma tal, que nosotroshabíamos pensado en una articulación módica dela compra de ese bono, que no sería igual paratodas las personas; tendría que estar graduado deacuerdo a la capacidad contributiva.

¿Cómo medir capacidad contributiva?.Todos se agarran de los pelos y dicen que es im-posible. Sin embargo, ¿cómo hace la AFIP parahacerle pagar a la gente que tiene plata y no paga?.Uno había pensado en algún momento que todociudadano debía tener una especie de código quetuviera identificada su situación de ingreso y pa-trimonial, para de esa manera saber si tiene quepagar impuestos y, eventualmente, si tiene querecibir servicios gratuitos del Gobierno. En esesentido, el bono universitario da esa posibilidadde hacer que la gente que realmente puede pagarese bono, lo pague. Eso está claro, porque haychicos que llegan a la Facultad, bajan de la 4x4, ylo vemos a diario. De forma tal que no es dramá-tico pedir un arancel módico de 30 pesos por mes,por ejemplo. Habrá gente que no paga arancel ygente que tendrá arancel negativo, es decir que sele daría una beca. De alguna manera, con los quepagan arancel podrían destinarse esos recursos alas becas. No vamos a llenar de plata la Universi-dad con este mecanismo de financiamiento muyad-hoc, pero sí vamos a poder mejorar la equidadentre las clases sociales.

HORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIOHORACIO FAZIO

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LA GESTIÓN ORIENTLA GESTIÓN ORIENTLA GESTIÓN ORIENTLA GESTIÓN ORIENTLA GESTIÓN ORIENTADADADADADA A RESULA A RESULA A RESULA A RESULA A RESULTTTTTADOS, ELADOS, ELADOS, ELADOS, ELADOS, ELPRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTO PÚBLICO Y LOS SISTEMASO PÚBLICO Y LOS SISTEMASO PÚBLICO Y LOS SISTEMASO PÚBLICO Y LOS SISTEMASO PÚBLICO Y LOS SISTEMASADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRATIVOS DE APOTIVOS DE APOTIVOS DE APOTIVOS DE APOTIVOS DE APOYYYYYOOOOOCCCCCONTONTONTONTONTADORADORADORADORADOR M M M M MARCOSARCOSARCOSARCOSARCOS P P P P PEDROEDROEDROEDROEDRO M M M M MAKÓNAKÓNAKÓNAKÓNAKÓN

PRESENTPRESENTPRESENTPRESENTPRESENTACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Existe abundante bibliografía sobre lasbases teóricas, conceptuales y metodológicas dela gestión y rendición de cuentas por resultados,en especial en lo que se refiere a presupuesto porresultados, indicadores de desempeño y segui-miento y evaluación de resultados.

En este documento no se pretende volversobre los mencionados aspectos. El objetivo, eneste caso, es el de presentar un aporte metodoló-gico acerca de las condiciones básicas de funcio-namiento que se requieren en materia del uso delas técnicas presupuestarias y de la operatividadde los sistemas de administración de recursos rea-les y financieros, a efectos de lograr la instrumen-tación del nuevo modelo administrativo.

En la primera parte se analiza la evolu-ción que han tenido las técnicas presupuestariasen los últimos años y los distintos objetivos quese han pretendido conseguir con cada una de ellas.Ello tiene por objeto clarificar una confusión queaparece en alguna bibliografía, en la que se asimi-la la gestión por resultados con una determinadatécnica presupuestaria, llamada en este caso, pre-supuesto por resultados. Se efectúan, además, al-gunas breves reflexiones conceptuales sobre loque entendemos por gestión orientada a resulta-dos que, como se podrá apreciar, va más allá deluso de una determinada técnica presupuestaria.

Con base en lo anterior, se presentan pro-puestas sobre las técnicas presupuestarias que sedeberían utilizar para encarar la programación conbase en resultados, los tipos básicos de indicado-res que deberían emplearse y las características

que debería tener el funcionamiento de los siste-mas de administración financiera y de recursosreales (presupuesto, tesorería, compras y contra-taciones y administración de recursos humanos),en los aspectos referidos a la flexibilidad en laadministración de recursos y en la consiguienteintroducción de incentivos organizacionales y delpersonal. Todo ello con el objetivo de viabilizarla instrumentación del modelo de gestión orien-tado a resultados.

Por último, se presenta una breve referen-cia a la necesaria redefinición que, en el marco deuna gestión y rendición de cuentas por resulta-dos, deberían tener los roles actuales que vienendesempeñando el Poder Legislativo y los órga-nos de control tanto internos como externos.

1. EVOL1. EVOL1. EVOL1. EVOL1. EVOLUCIÓN DE LOSUCIÓN DE LOSUCIÓN DE LOSUCIÓN DE LOSUCIÓN DE LOSSISTEMAS PRESUPUESTSISTEMAS PRESUPUESTSISTEMAS PRESUPUESTSISTEMAS PRESUPUESTSISTEMAS PRESUPUESTARIOSARIOSARIOSARIOSARIOS(MAKÓN 2003)(MAKÓN 2003)(MAKÓN 2003)(MAKÓN 2003)(MAKÓN 2003)

Tradicionalmente el presupuesto se lo con-cebía como un instrumento exclusivamente finan-ciero que debía expresar los recursos asignados alas instituciones, expresados por su naturaleza, através de las categorías por objeto del gasto.

A partir de los años 60 se produjo un quie-bre en el desarrollo y uso de las técnicas presu-puestarias. Se pasó del presupuesto que utilizabaexclusivamente variables financieras, reflejando loque el Estado gastaba, a un presupuesto que de-bería mostrar “lo que el Estado hace con los re-cursos asignados” (Martner 1967. Primera Edi-ción).

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La técnica utilizada para ello fue el presu-puesto por programas.

La aplicación del presupuesto por progra-mas tuvo como objetivo inicial el de contar conun mecanismo técnico que posibilite vincular laspolíticas, objetivos, metas establecidos en los pla-nes de desarrollo con las políticas, objetivos ymetas presupuestarias. Por tanto, se planteó uncambio sustancial en los criterios tradicionales deasignación y uso de los recursos financieros en elpresupuesto, que se centraban tradicionalmenteen el análisis de la evolución histórica de los gas-tos y sus respectivas proyecciones.

Se introdujo, posteriormente, el conceptode centros de asignación de recursos en funciónde productos. Estos centros de asignación de re-cursos conformaron las categorías programáticasdel presupuesto en las cuales se distinguía la pro-ducción terminal que contribuía al logro de polí-ticas de la producción intermedia o interna de lasinstituciones (Matus y otros 1976). Se contemplóque la programación y evaluación presupuestariadebía contener indicadores de producción de bie-nes y servicios y sus relaciones o vinculacionescon los recursos reales y financieros asignados yutilizados respectivamente. Es decir se contem-pló que el sistema presupuestario, en todas susetapas, debía reflejar las relaciones insumo-pro-ducto que se llevan a cabo en los procesos pro-ductivos públicos.

La decadencia y posterior falta de vigen-cia de la planificación en América Latina, la débilconceptualización de las características metodo-lógicas del presupuesto por programas (especial-mente en lo que se refiere a la definición de indi-cadores de producción e impacto), la falta de unavisión ínter sistémica que relacione al presupues-to, en sus diversas etapas, con los otros sistemasadministrativos (recursos humanos, compras ycontrataciones, tesorería, crédito público y con-tabilidad), la inexistencia de cambios o modifica-ciones en los criterios de asignación de recursosen el presupuesto y la continuación de prácticas

donde sólo se privilegiaba el control en el uso derecursos, son algunas de las causales que explicanlos pocos resultados obtenidos en lo que hace ala aplicación de esta técnica.

A inicios de la década de los años 80, ycomo una forma superadora de la técnica del pre-supuesto por programas, se promovió el uso delpresupuesto base cero que recogía la idea origi-nal de dicha técnica (vincular producción con in-sumos reales y financieros) y brindaba herramien-tas adicionales para priorizar la asignación de re-cursos en función de las políticas y objetivos ins-titucionales. Este tipo de presupuesto se originóen el sector privado en Estados Unidos (TexasInstrument) y fue adoptada posteriormente, porel gobierno federal. Los instrumentos básicos queutilizaba eran los paquetes de decisión (identifi-cación de procesos productivos, de sus elemen-tos componentes y de distintas opciones para lle-var a cabo el mismo proceso productivo) y la de-finición de criterios de jerarquización y prioriza-ción de los paquetes de decisión, tomando encuenta los recursos disponibles (Phyrr 1977).

Esta técnica ha tenido escasa vigencia, porla complejidad que presentaba en cuanto a dispo-nibilidad de información y por haberla concebi-do como una alternativa al presupuesto por pro-gramas. En realidad se trata de herramienta com-plementaria, sumamente útil para fijar priorida-des al momento de definirse las orientaciones dela política presupuestaria. En nuestro país, se vie-ne utilizando en los últimos años el presupuestopreliminar que representa una aproximación alpresupuesto base cero.

A finales de la década de los 80 e iniciosde los 90, se encaró en la mayoría de los países deAmérica Latina la instrumentación de la refor-ma en la administración financiera. Esta re-forma se sustentaba en una concepción adecua-da de que la reforma de los sistemas básicos quela conforman –presupuesto, tesorería, crédito pú-blico y contabilidad– se debía realizar bajo un en-foque integral e integrador. Se consideraba que


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dicha reforma implicaba un profundo cambio enlos procesos de administración y gestión de losrecursos financieros del sector público. (Secreta-ría de Hacienda 1992).

Una visión más moderna de la reformade la administración financiera, considera que lamisma no sólo debe abarcar a los sistemas antesmencionados, sino también a los sistemas de pro-gramación y administración de los recursos rea-les (humanos y materiales) y, por tanto planteacomo requisito un profundo proceso de reinge-niería en la programación y administración de losrecursos reales y financieros del sector público.

Si bien se han logrado avances sustancia-les en la obtención de informaciones sobre lagestión económico-financiera de las institucionespúblicas, lo que permitió mejorar los procesos detoma de decisiones por los niveles políticos y ge-renciales en materia de asignación de recursos,no se logró una transformación profunda en losmétodos para administrar y vincular los recursosreales con los financieros. Continuaron predomi-nando, en forma casi exclusiva, las normas y cri-terios tradicionales sobre la asignación y uso delos recursos financieros sin vinculación con polí-ticas y prioridades.

Fueron muy escasos los avances en mate-ria de definición de indicadores de desempeño,en especial de indicadores de impacto; se con-centraron básicamente los esfuerzos en indica-dores de producción de bienes y servicios no re-lacionándolos con los requerimientos de recur-sos reales y financieros. Todo ello afectó, a su vez,el desarrollo de mecanismos que posibilitaren lle-var a cabo la evaluación de la ejecución presu-puestaria.

La debilidad en la programación presu-puestaria determinó que la definición de catego-rías programáticas en el presupuesto, fueran, en

la mayor parte de los casos, una repetición de lasestructuras institucionales piramidales y no cen-tros de gestión productiva donde se asignan gas-tos a unidades ejecutoras para producir bienes yservicios.

Por último, el deterioro y, en muchos ca-sos, inexistencia de sistemas de planificación y laspujas sectoriales y regionales en la asignación yuso de los recursos públicos originó una prolife-ración de recursos para fines predeterminados,constantes a través del tiempo, que van a “contra-mano” de un modo de asignación de recursos conbase en la definición de resultados a alcanzar. 1

En síntesis, la programación presupues-taria se ha venido realizando tomando –como baseexclusiva la capacidad de oferta de las institucio-nes públicas y no como la expresión de una com-patibilización de dicha oferta con las demandasque plantea la sociedad. Predominó la programa-ción de las variables financieras sin vinculacionescon la programación real.

De esta apretada, y por tanto esquemáticasíntesis, surge que hace más de tres décadas quese viene intentando en América Latina la instru-mentación de un nuevo modelo de gestión públi-ca, a través del presupuesto público, con resulta-dos no muy alentadores en la mayoría de los casos.

En Argentina, si bien se lograron avancesen materia de administración financiera y se re-implantó la técnica del presupuesto por progra-mas con una visión conceptual más moderna,queda un camino largo a recorrer para fortalecerla programación, administración y evaluación dela ejecución presupuestaria, aunque, como se se-ñala más adelante, se han logrado ciertos avancesen el desarrollo de indicadores de producción eimpacto. Pero el modelo de gestión sigue con-centrado, básicamente, en la administración demedios.

1 Las características y magnitud de la afectación de recursos para el caso argentino fueron presentadas en el XXXII SeminarioInternacional de Presupuesto Público (Vega 2005).

MARCOS PEDRO MAKÓNMARCOS PEDRO MAKÓNMARCOS PEDRO MAKÓNMARCOS PEDRO MAKÓNMARCOS PEDRO MAKÓN

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2. PRESUPUEST2. PRESUPUEST2. PRESUPUEST2. PRESUPUEST2. PRESUPUESTO PORO PORO PORO PORO PORRESULRESULRESULRESULRESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOS

En los últimos años, y como una formade superar las falencias arriba mencionadas, se hanvenido desarrollando los aspectos conceptualesde una nueva técnica presupuestaria: el presupues-to por resultados (Gobierno de Chile. Direcciónde Presupuestos 2005).

Esta técnica recoge una de las caracterís-ticas centrales del presupuesto por programas–como es que en el proceso presupuestario se de-ben expresar claramente las relaciones insumo-producto y que la definición de políticas es elmarco para definir la producción pública– y en-fatiza en el desarrollo metodológico de los indi-cadores de impacto o resultado y en la determi-nación de relaciones causales entre los resultadosy la cantidad y calidad de los bienes y servicios aproducirse por parte de las instituciones públicas

De lo anterior se infiere que, más que plan-tearse el uso de una nueva técnica, lo que se trataes de fortalecer la técnica del presupuesto porprogramas orientándola hacia resultados.

Este “renacimiento” del presupuesto porprogramas orientado a resultados debe ser enca-rado, a efectos de evitar errores incurridos conanterioridad, como parte de un proceso de mo-dernización administrativa del Estado e interre-lacionarse con los desarrollos que se estén llevan-do a cabo en materia de reforma de la adminis-tración financiera y de los recursos reales.

Si no se modifican los patrones esencialesactuales de la cultura organizacional –tanto de losórganos rectores de los sistemas presupuestarioscomo de sus contrapartes institucionales– y losmodos tradicionales de administración, donde seprivilegia el cumplimento formal de medios so-bre la ejecución de fines, se estará ante un nuevoesfuerzo de reforma presupuestaria que será decarácter meramente formal, como han sido lasexperiencias llevadas a cabo hasta ahora.

Por tanto, el presupuesto por programasorientado a resultados debe ser concebido comouna de las partes que posibilita la aplicación deun nuevo modo de gestión pública –la gestiónorientada a resultados– y debe ser acompañadode la instrumentación de la planificación estraté-gica y de sustanciales cambios en los mecanis-mos de administración de recursos reales y finan-cieros..

3. ¿EN QUE CONSISTE LA3. ¿EN QUE CONSISTE LA3. ¿EN QUE CONSISTE LA3. ¿EN QUE CONSISTE LA3. ¿EN QUE CONSISTE LAGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTADADADADADA AA AA AA AA ARESULRESULRESULRESULRESULTTTTTADOS?ADOS?ADOS?ADOS?ADOS?

En forma esquemática, podemos señalarque la gestión y rendición de cuentas por resulta-dos es un nuevo modelo de gerencia pública quetiene las siguientes características básicas (Makón2000):

• Las decisiones cotidianas que se adop-ten en las instituciones públicas debenorientarse a lograr una estrecha relaciónentre resultados a obtenerse, los bie-nes y servicios a producirse y los re-cursos reales y financieros a utilizarse.Dichas decisiones deben ser adoptadasy estar basadas en un sistema de plani-ficación.

• La toma de decisiones debe llevarse acabo en forma descentralizada, en elmarco de las políticas definidas e im-plica flexibilizar el uso de los recursos,sobre la base de la asignación de res-ponsabilidades por la obtención de re-sultados.

Su proceso de implantación implica:

• El desarrollo de procesos sistemáticosde planificación estratégica en las ins-tituciones públicas. No es objeto de estedocumento justificar la necesidad decontar, como un requisito básico, con


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un sistema de planificación ni presen-tar sus características metodológicas.No obstante ello, se considera que nosólo es imprescindible la existencia deun sistema de planificación, sino tam-bién que la planificación estratégica si-tuacional (Carlos Matus 1987), es la he-rramienta idónea para orientar y guiarlas acciones que desarrollan las institu-ciones públicas

· La instrumentación de cambios meto-dológicos sustanciales en los procesosde formulación del presupuesto, quepermitan lograr una vinculación efec-tiva entre los objetivos y políticas con-templados en la planificación estraté-gica y los respectivos resultados a al-canzarse, con los productos a produ-cirse en las instituciones públicas y losrecursos reales y financieros que requie-ren. Esto hará posible que el presupues-to se transforme en una efectiva herra-mienta de programación y gestión.

· La optimización y descentralización delos procesos administrativos, a efectosde posibilitar que el gerente públicogestione de la manera más adecuada elpersonal, programe de manera apropia-da las compras y contrataciones, deci-da la magnitud, composición y opor-tunidad del gasto, así como dispongade información sobre la utilizaciónefectiva de recursos reales y financie-ros en tiempo real. Esto implica unaprofunda redefinición del rol y de lasatribuciones de los responsables de lasunidades ejecutoras, así como de suinterrelación con la alta dirección y lasáreas administrativas.

· La implantación de sistemas efectivosde monitoreo de gestión, rendición decuentas y evaluación que permitan el

seguimiento de resultados y procesos através del desarrollo de indicadores quemidan el impacto de la gestión públicay que posibilite la identificación de losdesvíos y sus causas, a efectos de intro-ducir las medidas correctivas en elmomento oportuno.

Por tanto la introducción de la gestiónorientada a resultados no sólo implica, como yase señaló, definir indicadores de producción eimpacto durante la formulación presupuestaria yefectuar un seguimiento de su ejecución2. Con-lleva la instrumentación de un nuevo modelo ad-ministrativo que trae aparejado cambios en loscriterios tradicionales de programación y admi-nistración de recursos y de funcionamiento de lasinstituciones.

Este nuevo modelo recoge las ideas origi-nales de la técnica del presupuesto por progra-mas (vincular la prestación de servicios con losrespectivos insumos que se requieren), de la re-forma de la administración financiera (relacionarel proceso de administración de los recursos rea-les con los sistemas de registro e información yposibilitar que éstos últimos midan en forma sis-temática y fidedigna la gestión económico-finan-ciera pública) y de una nueva visión de planifica-ción estratégica pública con características total-mente diferenciadas de la planificación normati-va de los años 60. Todo ello enmarcado en pro-fundos procesos de reforma administrativa basa-dos en la simplificación de trámites administrati-vos y la aplicación efectiva del concepto de centra-lización normativa y descentralización operativa.

De las características mencionadas se de-duce claramente que la instrumentación de estenuevo modelo administrativo es un proceso len-to y que debe ser encarado con un horizonte deinstrumentación de mediano plazo. Impacta sus-tantivamente en el funcionamiento tradicional dela administración pública y afecta valores cultura-les asentados en la concepción de privilegiar los

2 Visión «minimalista» de quienes asimilan presupuesto por resultados a gestión por resultados


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aspectos formales en materia de administración demedios, por sobre las demandas de la sociedad.

La sociedad demanda y exige una nuevaadministración pública que satisfaga sus requeri-mientos con eficacia, eficiencia y economicidad.Para ello dicha administración debe contar conmecanismos orientados a incentivar a los funcio-narios y empleados en el cumplimiento de los fi-nes o resultados, sin desmedro del necesario con-trol del uso honesto de los recursos públicos.

4. CONDICIONES TÉCNICAS4. CONDICIONES TÉCNICAS4. CONDICIONES TÉCNICAS4. CONDICIONES TÉCNICAS4. CONDICIONES TÉCNICASBÁSICAS PARA LABÁSICAS PARA LABÁSICAS PARA LABÁSICAS PARA LABÁSICAS PARA LAINSTRUMENTINSTRUMENTINSTRUMENTINSTRUMENTINSTRUMENTACIÓN DE LAACIÓN DE LAACIÓN DE LAACIÓN DE LAACIÓN DE LAGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTGESTIÓN ORIENTADADADADADA AA AA AA AA ARESULRESULRESULRESULRESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOS

La instrumentación de este nuevo modode administración requiere contar con una firmedecisión de su aplicación en los más altos nivelesde los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativoy Judicial) que viabilice la ejecución de profundoscambios en la normatividad administrativa vigentey lograr que oriente su acción a rendir cuentas ala sociedad de los resultados de su gestión

Por otro lado, es necesario encarar un pro-fundo cambio cultural por parte de la burocraciapública. Para esto es necesaria una revisión de lasfunciones que vienen desempeñando tradicional-mente los órganos rectores de los sistemas admi-nistrativos, de alta centralización de trámites ad-ministrativos que obstaculizan, muchas veces, lagestión de las instituciones y fortalecer su capaci-dad para la elaboración de políticas, dictado denormas y evaluación del cumplimiento de políti-cas y normas. Como contrapartida de ello se re-quiere un fortalecimiento de la gestión adminis-trativa de las instituciones responsables de pro-ducir bienes y prestar servicios a los ciudadanos.

Los cambios en el marco legal vigentedeben estar dirigidos a simplificar la relación Esta-do-ciudadanos y órganos rectores-instituciones.

En el caso argentino, la revisión de la actual laLey 19.549 de Procedimientos Administrativos esun requisito esencial para reducir, y en algunos,casos, eliminar trámites engorrosos e innecesarios.

En este capítulo se analizan las caracterís-ticas que, a nuestro entender, deben reunir dosaspectos técnicos que consideramos relevantespara viabilizar la gestión orientada a resultadosen las instituciones públicas: la programación pre-supuestaria –técnicas e indicadores de desempe-ño– y la gestión administrativa-financiera.

4.1 P4.1 P4.1 P4.1 P4.1 PROGRAMACIÓNROGRAMACIÓNROGRAMACIÓNROGRAMACIÓNROGRAMACIÓN PRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTPRESUPUESTARIAARIAARIAARIAARIA

4.1.1 Técnicas presupuestarias

Como se mencionó en el capítulo 1 de estedocumento, a lo largo del tiempo se han venidoutilizando diversas técnicas presupuestarias. Sibien la debilidad de su aplicación se debió básica-mente a que no se modificó el modo de adminis-tración, no es menos cierto que cada técnica po-sibilita obtener resultados específicos y que, portanto, no reemplaza a las otras. En un modelo degestión orientada a resultados es aconsejable em-plear un conjunto de técnicas a efectos de lograrla utilización al máximo de sus potencialidades.

El presupuesto plurianual - concebidocomo un instrumento de la planificación estraté-gica de las instituciones públicas y no sólo comoun conjunto de proyecciones financieras, que ex-presan el programa financiero para el medianoplazo - es una herramienta que posibilita vincularla producción pública incluidas en el presupues-to anual con los resultados a obtenerse en el me-diano y largo plazos. (Saldivia Alcides. 2002)

El presupuesto base cero - expresadoparcialmente en el presupuesto preliminar que seestá utilizando en el gobierno nacional - brindaelementos metodológicos para la fijación de prio-ridades en el proceso de definición de las políti-cas presupuestarias, tomando en consideración las


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capacidades operativas de las instituciones públi-cas para instrumentarlas.

El presupuesto por programas orien-tado a resultados posibilita expresar la red deproducción de las instituciones públicas y, portanto, asignar y evaluar la utilización de recursosa centros de gestión productiva, distinguiendo losproductos terminales que se vinculan y posibili-tan lograr los resultados previstos en las políti-cas, de los productos internos que se requieran.

Por último, la matriz de estructura lógi-ca - utilizada por los organismos internacionalescomo mecanismo para la elaboración de proyec-tos a ser financiados por ellos - es una herramientaidónea para ser utilizada por las instituciones pú-blicas. Posibilita programar a nivel micro vincu-lando fines, objetivos, resultados, productos yactividades, presentando en cada caso indicado-res y medios de verificación de su cumplimiento.(Comisión Europea. 2001)

En síntesis, las cuatro técnicas menciona-das son necesarias para que el presupuesto públi-co sea una herramienta útil en el marco de unmodelo de gestión orientado a resultados.

4.1.2 Indicadores de desempeño

La definición y uso de indicadores de des-empeño es un requisito básico para programar yrendir cuentas por resultados.

Existen diversos tipos de indicadores quese deben utilizar en cada una de las etapas delproceso presupuestario. Desde el punto de vistaestrictamente presupuestario se pueden distinguirlos indicadores de producción que reflejan la pro-ducción pública de bienes y servicios y los indi-cadores de eficiencia que relacionan dicha pro-ducción con los recursos reales y financieros quese utilizan y con la capacidad instalada que tienenlas instituciones para llevar a cabo dicha produc-ción. A su vez los indicadores de producción selos puede clasificar en aquellos que miden la con-

tribución directa al logro de las políticas y resul-tados (producción terminal) de aquella que refle-ja producciones internas en el respectivo ámbitoinstitucional (producción intermedia).

A su vez, los resultados de la gestión pú-blica se miden a través de indicadores de eficaciaya que permiten vincular la producción terminalcon el logro de políticas y objetivos previstos enlos planes (Makón 1998).

La experiencia en nuestro país muestraavances en la definición de indicadores de pro-ducción y, en algunos casos, de eficiencia de lagestión presupuestaria, pero han sido muy esca-sos los logros en materia de la determinación deindicadores de resultados e impacto de la pro-ducción pública. En el Proyecto de Ley de Presu-puesto de la Administración Nacional para el ejer-cicio 2007, se incluye, como información anexa,resultados a alcanzar en cinco programas presu-puestarios correspondientes a cuatro Ministeriosy un organismo descentralizado. Dicha informa-ción se encuentra publicada en la página Web delMinisterio de Economía y Producción y se consi-dera que es un primer paso para iniciar el proce-so de identificación de indicadores de resultado ysu vinculación con indicadores de producción yrecursos financieros requeridos, base fundamen-tal para la introducción de la gestión orientada aresultados.

En el caso de Chile, se han logrado avan-ces sustanciales en la instrumentación de un sis-tema de control de gestión, el que está confor-mado por los “siguientes instrumentos: indica-dores de desempeño, evaluación de programas einstitucional, fondos concursables para el finan-ciamiento de programas públicos, programas demejoramiento de la gestión y balance de gestiónintegral” (Dirección de Presupuestos Chile 2003).En lo que se refiere a indicadores de desempeñose ha desarrollado una metodología que permitedefinir indicadores de la producción pública y susrelaciones de causalidad con los resultados o im-pactos de dicha gestión (Dirección de Presupues-tos Chile 2004).


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El gran desafío que tiene el sector públicoes el de medir objetivamente los impactos de laproducción pública en las políticas de desarrolloeconómico y social.

A la natural dificultad que se produce enla cuantificación de ciertos servicios públicoscomo, por ejemplo, las actividades de regulación–que requiere el uso de una serie de indicadoresque los expliquen– se adiciona la circunstanciade que normalmente las relaciones de la produc-ción pública con las políticas no tienen una rela-ción causal uno a uno sino que pueden ser multi-causales. Para el logro de una política se puederequerir el desarrollo armónico de un conjuntode bienes y servicios producidos por diversas ins-tituciones públicas, o que una misma producciónpública impacte en más de una política.

Por ejemplo, para lograr un incrementoen la producción agrícola de determinado cultivose requiere la prestación de servicios tales comoasistencia técnica a los agricultores en el desarro-llo de cultivos, producción de semilla certificada,créditos del sistema bancario público, investiga-ciones para el desarrollo de nuevas variedades,etc. Como ejemplo del segundo caso tenemos laprestación del servicio de comidas a los alumnosen los establecimientos educativos, que no sólocontribuye a disminuir los índices de deserciónescolar y mejorar la calidad de conocimientos quereciben los alumnos en el marco de una políticaeducativa, sino que también forma parte de unapolítica de salud, ya que la buena alimentación esuno de los principales “antídotos” que posibilitala prevención de enfermedades.

4.2 R4.2 R4.2 R4.2 R4.2 REGÍMENESEGÍMENESEGÍMENESEGÍMENESEGÍMENES DEDEDEDEDE INCENTIVOSINCENTIVOSINCENTIVOSINCENTIVOSINCENTIVOS ENENENENEN LALALALALA

GESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓNGESTIÓN ADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRAADMINISTRATIVOTIVOTIVOTIVOTIVO-----FINANCIERAFINANCIERAFINANCIERAFINANCIERAFINANCIERA

El nuevo modelo administrativo implica unreplanteamiento de algunos aspectos básicos enla administración de recursos reales y financieros.

No es posible plantearse mejoras en la

gestión pública si se le otorgan tratamientos ad-ministrativos similares a todos los organismospúblicos, actúen o no en forma eficiente y eficazy cumplan o no con los objetivos y políticas queles han sido asignadas. Igual situación se presentaen el caso de los funcionarios y empleados públi-cos; es necesario motivar y estimular al funciona-rio y empleado eficiente y eficaz en su gestión,que lo distinga del que no lo es.

En el ámbito de la administración finan-ciera es necesario eficientizar y simplificar la ges-tión administrativa, modificando los criterios tra-dicionales con que se ha venido instrumentandodicha reforma en la que se fijan procedimientoscomunes para todos los organismos en materiade administración de recursos reales y financie-ros. Para instrumentar el nuevo modelo adminis-trativo es necesario contar con procedimientosdiferenciados de administración de recursos paralos casos de los organismos que se incorporen ala programación y rendición de cuentas por re-sultados.

Estos procedimientos diferenciados enmateria de ejecución presupuestaria y de admi-nistración de recursos humanos, materiales y fi-nancieros deben contemplar particularidades queposibiliten una mayor flexibilidad en la adminis-tración de medios para aquellos organismos o ins-tituciones que cumplan con las políticas, objeti-vos y resultados a los que se han comprometido.

La instrumentación de regímenes de in-centivos y sanciones a los organismos y a los fun-cionarios y empleados públicos, en función delnivel de cumplimiento o no de los resultados alos que se han comprometido es, por tanto, unade las herramientas idóneas para viabilizar elmodelo de gestión orientada a resultados.

En nuestro país se cuenta en el ámbitonacional con la normativa legal básica que posi-bilita instrumentar incentivos.

La Ley 25152 “Administración de los Re-cursos Públicos” del 25/8/99 contempla en su


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artículo 5º, inciso c) los acuerdos-programas. Estafigura jurídica consiste en un contrato entre elJefe de Gabinete de Ministros y las unidades eje-cutoras de programas presupuestarios en el cualse fijan las obligaciones de éstas últimas en cuan-to al cumplimiento de políticas, objetivos y metasy se faculta al Jefe de Gabinete de Ministros aotorgar incentivos tanto institucionales como alos funcionarios y empleados de las instituciones.

Como reglamentación parcial de dichanorma, se dictó en el año 2001 el decreto No.992que definió los criterios básicos para la creación yfuncionamiento de las unidades ejecutoras de pro-gramas, en el marco de su inclusión en el régimende gestión orientada a resultados. Asimismo creóla figura del “gerente de programa” establecien-do los requisitos mínimos para su contratación,los derechos y atribuciones a los que estaban su-jetos, así como la facultad de administrar incenti-vos monetarios para el personal bajo su depen-dencia y hacerse acreedor a un incentivo. Todoello en función del efectivo cumplimiento de loscompromisos de gestión que hayan asumido enel marco del respectivo acuerdo-programa quehaya celebrado la institución con el Jefe de Gabi-nete de Ministros.

En este capítulo se mencionan algunos delos incentivos que se podrían considerar, tantoen el ámbito de las organizaciones como de losfuncionarios y empleados públicos en el mar-co del nuevo modelo de administración. No sig-nifica la aplicación en todos los casos de todoslos incentivos que se plantean. Según sean las ca-racterísticas de los compromisos asumidos porlas instituciones se podrán aplicar uno, varios otodos ellos.

4.2.1 Incentivos a la organización

El modelo administrativo tradicional vi-gente aún en nuestra administración pública estáorientado al control de medios y está reguladopor una profusa normatividad en materia de trá-

mites y procedimientos administrativos que re-quieren llevar a cabo las instituciones públicas ensu gestión diaria y cotidiana.

Este modelo se caracteriza por una con-centración de trámites y decisiones en los nivelescentrales de los organismos rectores de los siste-mas administrativos horizontales o transversales(organización administrativa y administración fi-nanciera). Esta normatividad es de aplicación ge-neralizada a todos los organismos públicos, inde-pendientemente de su especificidad y el nivel deeficiencia y eficacia que tenga su gestión.

No es discutible la necesidad de que to-dos los organismos públicos se rijan en su fun-cionamiento por normas de tipo común y de usogeneralizado. Pero no es menos cierto que lascaracterísticas particulares del ámbito de actua-ción de los organismos y la introducción del nue-vo modelo de gestión orientado a resultados, re-quiere el desarrollo de nuevos mecanismos e ins-trumentos que permitan premiar e incentivar lagestión eficiente y eficaz y castigar aquella que asíno la fuera.

A continuación se presentan algunas áreasque podrían tomarse en consideración para in-troducir incentivos a las organizaciones. Estosincentivos deberían tener como denominadorcomún la instrumentación de flexibilidadesadministrativas como compensación de losresultados logrados en función de compro-misos previamente asumidos. Para precias laspropuestas, se toman como referencia las normasexistentes en Argentina a nivel del gobierno na-cional.

En materia de ejecución presupuesta-ria, se cuenta con los regímenes de modificacio-nes presupuestarias y programación de la ejecu-ción y con las normas sobre caducidad de crédi-tos presupuestarios al cierre del ejercicio presu-puestario.

El régimen de modificaciones presu-puestarias está normado en el ámbito nacionalpor la Ley 24.156 de Administración Financiera y


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Sistemas de Control del Sector Público Nacionaldel 30/9/92, las leyes anuales de presupuesto ylas respectivas decisiones administrativas queaprueban la distribución administrativa del pre-supuesto de gastos. Dichas normas legales esta-blecen, de manera común para todos los organis-mos, las autoridades facultadas para aprobar mo-dificaciones presupuestarias según el tipo de mo-dificación de que se trate.

Una forma de flexibilizar este régimenpara aquellos organismos incorporados a la ges-tión orientada a resultados, es la delegación a susautoridades de facultades para aprobar determi-nados tipos de modificaciones. Esta flexibiliza-ción operaría en el caso del efectivo cumplimien-to de las políticas, objetivos y metas a que se com-prometen. Por el contrario el no cumplimientode las mismas implicaría una mayor centraliza-ción en la aprobación de dichas modificacionesal presupuesto. Como consecuencia de las modi-ficaciones al artículo 37 de la Ley 24.156, aproba-das por el Congreso Nacional, que concentra enel Jefe de Gabinete de Ministros la facultad deaprobar traspasos de créditos presupuestarios,para instrumentar esta propuesta sólo se requiereque en las Decisiones Administrativas que anual-mente ponen en vigencia las leyes de presupues-to, se definan las flexibilidades que, en materia demodificaciones presupuestarias podrán contenerlos acuerdos-programas que se celebren con losorganismos o programas que se incorporen alrégimen de gestión orientada a resultados.

En lo que se refiere al régimen de pro-gramación de la ejecución previsto en la Ley24.156 antes citada, las cuotas para gastar se defi-nen a un nivel similar para todos los organismosde la Administración Nacional. La flexibilización,en este caso, consistiría en la fijación de cuotas aun nivel mayor de agregación que el vigente en elámbito general, como incentivo a los organismosincorporados al régimen de gestión orientada aresultados. Por ejemplo si las cuotas se fijan porinstitución, incisos y fuente de financiamiento, enestos casos, las mismas se fijarían en el ámbito de

institución y fuente de financiamiento. Otro tipode flexibilización sería el establecimiento de cuo-tas de gastos devengados de carácter indicativo.Los ajustes propuestos al actual régimen de pro-gramación de la ejecución, implicaría modificarel artículo 34 del Anexo del Decreto 1361/93 –Reglamento No. 3 de la Ley 24.156 y el dictadode una Resolución de la Secretaría de Haciendaque establezca los organismos o programas quetendrán la posibilidad de disponer de un trata-miento diferenciado en esta materia.

La tercera área del sistema presupuestariodonde se podrían plantear incentivos se refiere ala utilización de excedentes presupuestarios.

Las normas vigentes –excepto en los ca-sos de los Poderes Legislativo y Judicial– esta-blecen que caducan los saldos de créditos presu-puestarios no utilizados al cierre del ejercicio pre-supuestario. De esta manera se trata en formasimilar a aquellos organismos que, habiendo sidoineficientes en su gestión, han utilizado la totali-dad de los créditos presupuestarios, de aquellosorganismos que habiendo sido eficientes en lautilización de recursos y cumplido con las políti-cas asignadas han logrado ahorros en sus presu-puestos. Esta situación desincentiva cualquierpolítica de optimización del uso de recursos. Porun lado, los ahorros presupuestarios obtenidosno pueden ser utilizados por los organismos paralograr un mejoramiento en su equipamiento y/ola posibilidad de destinarlos para incentivos sa-lariales. Por el otro lado, se ven perjudicados enlas asignaciones futuras de créditos presupuesta-rios ya que, como una de las variables tradicio-nales que se utilizan para la asignación de recur-sos presupuestarios es el nivel de gastos incurri-dos en años anteriores, su nivel de asignación serámenor en forma relativa a la de aquellos organis-mos que utilizaron la totalidad de los créditospresupuestarios.

En este caso, el incentivo estaría dado porla posibilidad del uso de los saldos de créditospresupuestarios no utilizados en un ejercicio para


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ser utilizados en el o los ejercicios siguientes paraaquellos organismos incorporados a la gestiónorientada a resultados que han cumplido con laspolíticas, objetivos y metas asignados y compro-metidos a instrumentar. La introducción de estaoperatoria –que actualmente se utiliza en formageneralizada, solamente para el Poder Legislati-vo, de acuerdo a lo establecido en la Ley 11672T.O. por decreto 1110/05– requiere una modifi-cación del artículo 42 de la Ley 24.156.

En materia de tesorería la flexibilidad aotorgarse a los organismos debería estar vincula-da a las decisiones de pago de obligaciones con-traídas. Actualmente, a pesar de que existen cuo-tas de pago, las decisiones de pago superiores a $50.000 son decididas por la Tesorería General, deacuerdo a lo que establece el decreto 2662/92.En este caso el incentivo estaría dado por la ele-vación o eliminación de dicho monto y la consi-guiente transferencia de las decisiones a los orga-nismos. Esto no implica la eliminación de los trá-mites de pago a través de la Cuenta Única delTesoro, sino una menor intervención de la Teso-rería General en las decisiones puntuales de lospagos realizar. Para ello se requiere la revisión delpunto 2 del artículo 9 del Decreto antes citado, aefectos de aplicar esta propuesta en aquellos or-ganismos o programas incorporados al régimende gestión por resultados.

En el sistema de compras y contratacio-nes las mayores flexibilidades que se pueden plan-tear en los respectivos procesos asumen una com-plejidad superior a los temas arriba tratados, yaque, por ejemplo, incrementar los montos paraaplicar las distintas modalidades de compras (li-citación pública, licitación privada, concurso pri-vado, contrataciones directas) puede afectar latransparencia y la equidad, temas básicos y cen-trales de un sistema de este tipo. Los incentivosen este caso estarían referidos a la promoción yasesoría del respectivo órgano rector, en materiade instrumentación de modernos sistemas decompras y contrataciones en los organismos in-cluidos en el régimen de gestión orientada a re-

sultados, tales como las compras electrónicas,subastas inversas de bienes de uso común y lagarantía por parte de la Tesorería Nacional decumplir con las fechas de pago acordadas previa-mente con los proveedores y contratistas

En lo que se refiere a la administraciónde recursos humanos los incentivos organiza-cionales estarían vinculados a flexibilidades quese podrían acordar en materia de ocupación devacantes y modificaciones a la respectiva estruc-tura de cargos, sin incrementos, en ambos casos,de los créditos presupuestarios vigentes en el res-pectivo organismo. Esta flexibilidad debería es-tar contemplada en las leyes anuales de presupues-to en el artículo que se refiera a la ocupación decargos vacantes, como una excepción al congela-miento de los mismos en los casos de los orga-nismos o programas que estarán sujetos a esterégimen.

Otra área donde se podrían establecer in-centivos es el organizacional, en aspectos talescomo aprobación de estructuras orgánicas y a lasimplificación de procedimientos administrativos.

En materia de aprobación de estructurasorgánicas se podrían flexibilizar los trámites desu aprobación, transfiriendo facultades del res-pectivo órgano rector al organismo, siempre ycuando ello estuviere vinculado con el cumpli-miento de las políticas, objetivos y metas acorda-das. Para ello se requiere modificar el CapítuloVI “Del régimen aplicable a las estructuras orga-nizativas – Régimen General del decreto 1545 del994, de manera que sea posible introducir estemecanismo diferenciado.

En lo que se refiere a los procedimientosadministrativos – sin desmedro de la necesidadde revisar y simplificar para la generalidad de losorganismos la actual Ley 19.549 de Procedimien-tos Administrativos, el incentivo se refiere a lapriorización asignada al organismo incorporadoal régimen de gestión orientada a resultados pararecibir asistencia técnica en simplificación de pro-cedimientos administrativos.


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En síntesis, las flexibilidades organiza-cionales mencionadas en este punto cubren lasdiversas áreas y sistemas administrativos y tienencomo objetivo transferir facultades, en la admi-nistración de medios a quienes son los responsa-bles primarios de producir bienes o prestar servi-cios, en la medida que logren eficiencia y eficaciaen su gestión y cumplan con los resultados a quese han comprometidos.

Es decir, se trata de “premiar” la gestióneficiente y eficaz, evitando trámites y aprobacio-nes ante los órganos rectores y, a la vez, incenti-var el ahorro de recursos ya que, de cumplir conlos objetivos y resultados acordados, los organis-mos no tendrían que acelerar su nivel de gastos alfinal de cada año para no “perder” recursos. Losrecursos sobrantes los podrán destinar a mejorarsu infraestructura física y/o la estructura salarialde sus empleados

4.2.2 Incentivos al personal

Estrechamente relacionados con los incen-tivos organizacionales se encuentran los incenti-vos a los funcionarios y empleados públicos.

Dichos incentivos deben estar directamen-te vinculados con el cumplimiento de los com-promisos asumidos en el acuerdo- programa ocontrato por desempeño a que se hayan compro-metido y podrían consistir en incentivos materia-les, tales como adicionales salariales, premios porproductividad, ascenso de categoría escalafona-ria, financiamiento de planes de capacitación, fi-nanciamiento de actividades recreativas o vaca-cionales y/o incentivos morales tales como el re-conocimiento público de su gestión, premios otor-gados por las autoridades políticas, etc.

Lógicamente este tipo de incentivos quese establezcan en los citados acuerdos-programaso contratos por desempeño, tiene que estar res-

paldado por evaluaciones del grado de cumpli-miento de las responsabilidades asumidas. Lametodología utilizada en Chile de evaluación deprogramas por parte de organismos públicos yprofesionales evaluadores independientes espe-cializados, es una solución adecuada a efectos deque los incentivos que se otorguen a los gerentespúblicos y a su personal se sustenten en indica-dores objetivos y verificables.

La experiencia de evaluaciones de perso-nal de regímenes tales como el SINAPA ha de-mostrado debilidades, originadas, entre otros as-pectos, en el alto componente subjetivo que tie-nen las mismas, a que el evaluador es el superiorjerárquico del evaluado y a que no se sustentanen compromisos de cumplimiento de políticas,objetivos y metas previamente acordados.

Este sistema de incentivos debe conciliar-se con las disposiciones constitucionales y políti-cas de empleo público establecidas en el país. Lapropuesta que se plantea no significa adoptar elmodelo neozelandés de contratación de personalpúblico sin estabilidad en el cargo. Ello ha de-mostrado que, además de los efectos perniciosossobre la continuidad laboral y la incertidumbre aque están sometidos los empleados públicos, haceperder la “memoria institucional” por la excesivarotación en los cargos.

La estabilidad debe garantizarse, peroquien demuestre eficiencia y eficacia en su ges-tión debe hacerse acreedor a incentivos que lodistingan de quien no tiene esos niveles de actua-ción. El marco jurídico actual (Ley 25164 Marcode Regulación del Empleo Público Nacional y Ley24185 de Convenios Colectivos de Trabajo), asícomo cláusulas existentes en diversos convenioscolectivos de trabajo y en el Convenio Colectivode Trabajo General para la Administración Pú-blica Nacional, constituyen el marco legal idóneopara la definición de criterios de desempeño delpersonal a incluirse en los acuerdos-programasque se celebren.


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5. ROLES DEL PODER5. ROLES DEL PODER5. ROLES DEL PODER5. ROLES DEL PODER5. ROLES DEL PODERLEGISLALEGISLALEGISLALEGISLALEGISLATIVO Y DE LOSTIVO Y DE LOSTIVO Y DE LOSTIVO Y DE LOSTIVO Y DE LOSÓRGANOS DE CONTROLÓRGANOS DE CONTROLÓRGANOS DE CONTROLÓRGANOS DE CONTROLÓRGANOS DE CONTROL

El nuevo modelo de gestión planteadoimplica, a su vez, una profunda revisión de loscriterios tradicionales utilizados por el Poder Le-gislativo, tanto en la aprobación de los presupues-tos como en el análisis y tratamiento de la ejecu-ción periódica presupuestaria y de la Cuenta deInversión.

En primer lugar, es necesario modificarel concepto de que la aprobación del presu-puesto consiste solamente en un conjunto deautorizaciones máximas para gastar. La aproba-ción del presupuesto implica definir una formade vida de la sociedad. Implica aprobar no sólolos niveles y composición del financiamiento ygasto público sino también los bienes y serviciosque se producirán y, por tanto, evaluar ex ante elimpacto que la gestión pública tendrá en la satis-facción de las necesidades de la población. Paraello es necesario que en las discusiones con moti-vo de la aprobación del presupuesto, se cambie eleje tradicional de análisis de variaciones de gas-tos de un año con relación a años anteriores y seanalice, evalúe y apruebe el presupuesto aplican-do el viejo y tradicional concepto de aprobar “loque el Estado ha de realizar con los recursos pre-vistos”. Ello implica que se debería priorizar enel tratamiento legislativo la evaluación de los bie-nes y servicios que han de producir las institucio-nes públicas y su relación con las demandas de lasociedad y, en función de ello definir los nivelesde gastos requeridos.

En segundo lugar, es necesario reforzartambién la aplicación de la rendición de cuen-tas por resultados en el ámbito del Poder Legis-lativo. Esto implica que tanto en los informesperiódicos de ejecución presupuestaria que sepresenten al Congreso Nacional y que están pre-vistos en el artículo 2 de la Ley 24.629 del 22/2/96, como en la Cuenta de Inversión, se priorice lacuantificación y análisis de los resultados obteni-

dos como consecuencia de la ejecución presupues-taria en aquellos programas o instituciones incor-porados al régimen de gestión orientada a resul-tados. Dichos informes y Cuenta no sólo sirvenpara evaluar la gestión presupuestaria, sino queson un sustento importante en el proceso de dis-cusión para la aprobación del presupuesto, conlas características señaladas en el párrafo anterior.En lo que se refiere a la Cuenta de Inversión elartículo 95 de la Ley 24156 prevé que uno de loscapítulos de la misma debe incluir informacionessobre bienes y servicios producidos. Por otro ladoel artículo 7 de la Ley 25152 establece que el Jefede Gabinete de Ministros, conjuntamente con elMinistro de Economía, previo al envío del pro-yecto de Ley de Presupuesto deben presentar enuna sesión conjunta de las comisiones de Presu-puesto y Hacienda de ambas Cámaras, un infor-me sobre la Cuenta de Inversión y sobre el esta-do de ejecución presupuestaria. Esta informacióndebe servir de insumo para el proceso de discu-sión del proyecto de presupuesto. Como se pue-de apreciar, se cuenta con el marco legal para queel Congreso Nacional lleve a cabo la evaluaciónexhaustiva de la ejecución presupuestaria.

En tercer lugar, y a efectos de que seaposible que el Congreso Nacional cumpla estenuevo rol en el análisis de la rendición de cuentaspor resultados que le asigna el marco jurídico, esnecesario lograr un proceso de tecnificación enel Poder Legislativo, incorporando especialis-tas en las diversas áreas de actuación del sectorpúblico, que apoyen con análisis y evaluacionesde las informaciones recibidas, los resultados pro-gramados y los resultados efectivamente alcan-zados. Estos especialistas podrán formar parte delos equipos de asesoría de los legisladores o, comoes el caso chileno, objeto de contratación para laevaluación de programas específicos. Todo estono invalida que, en el futuro, como sucede en otrospaíses, se cree una oficina de presupuesto en elámbito legislativo con personal calificado.

En lo que hace a los órganos de control,es evidente que la instrumentación de una ges-


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tión orientada a resultados implica una redefini-ción de sus roles tradicionales. Si bien deberáncontinuar con sus tareas de auditoria de estadoscontables y el control del uso honesto de los re-cursos públicos, deben apoyar, en el caso de laSindicatura General de la Nación y las unidadesde auditoria interna al Poder Ejecutivo y en el dela Auditoria General de la Nación al Poder Legis-lativo, en las evaluaciones del impacto de la ges-tión pública

Para ello dichos organismos deben con-centrar sus actividades en la verificación de losbienes y servicios efectivamente producidos porlas instituciones públicas, los impactos y resulta-dos alcanzados y la eficiencia lograda en la utili-zación de los recursos reales y financieros. Esdecir, verificar el cumplimiento de los acuerdos-programas celebrados por las instituciones conel Jefe de Gabinete de Ministros.

6. CONCL6. CONCL6. CONCL6. CONCL6. CONCLUSIONESUSIONESUSIONESUSIONESUSIONES

A manera de síntesis, se pueden extraerdos tipos de conclusiones generales del análisisrealizado en este documento: a) las referidas a lastécnicas presupuestarias y b) las que se corres-ponden con los requisitos que, en materia del pro-pio sistema presupuestario y de otros sistemasadministrativos plantea la gestión y rendición decuentas por resultados.

En primer lugar, en materia de técnicaspresupuestarias se considera que lo adecuado esla utilización de una combinación de aquellas queposibiliten programar, administrar y rendir cuen-tas tomando en consideración las relaciones in-sumo-producto que se requieren para la obten-ción de resultados. No existe una única técnicaque sea autosuficiente para lograr dicho objetivo.

En segundo lugar, si no se produce unaprofunda revisión de los procesos de administra-ción de recursos reales y financieros, no se logra-rá transformar el funcionamiento de la adminis-tración pública y la gestión y rendición de cuen-

tas por resultados será una simple expresión dedeseos y un nuevo intento frustrado de lograr unaadministración más eficaz y eficiente. Esa trans-formación debe estar orientada a lograr flexibili-dades en la administración de medios para cen-trar su acción en plantear responsabilidades porla obtención de resultados. Para ello es necesarioencarar una revisión del marco legal vigente en loque se refiere a procesos administrativos y de re-cursos reales y financieros.

Para que este nuevo modelo de adminis-tración sea viable, se requiere que el Poder Legis-lativo como representante de la comunidad y el olos órganos de control como responsables de ve-lar por la eficacia, eficiencia, transparencia y eco-nomicidad de la gestión pública, modifiquen sutradicional intervención en la gestión pública enaspectos vinculados en forma exclusiva con elmanejo de los recursos financieros y prioricen elanálisis y evaluación del cumplimiento de resul-tados de dicha gestión.

Una Reflexion Final. Todas las propues-tas presentadas en este documento, cuyo objeti-vo es el de brindar algunos aportes orientados allogro de una efectiva viabilización de la gestiónpor resultados, podrán tener una concreción realen la medida que se produzca un cambio funda-mental en el comportamiento de los niveles ge-renciales y operativos de la administración pública.

Esto significa:

a) Un sustancial modificación de los rolesactuales de los órganos rectores de los sistemasadministrativos, a efectos de que concentren sugestión en la elaboración de propuestas de políti-cas, dictado de normas y metodologías y supervi-sión del cumplimiento de las mismas (centraliza-ción normativa) y no a coadministrar en aspectosoperativos de responsabilidad de las institucio-nes.

b) Que dicho traspaso de responsabilida-des no sea generalizado, sino que se produzca enaquellos casos donde las instituciones tengan ca-pacidad administrativa instalada para absorber una


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mayor responsabilidad en la administración derecursos reales y financieros (descentralizaciónoperativa) y hayan cumplido con los resultadoscomprometidos a alcanzar.

c) Un cambio de actitudes de los funcio-narios y empleados públicos donde se privilegiela atención y resolución de los problemas queplantea la sociedad, por sobre el cumplimientode formalidades intrascendentes.

d) Una revalorización de los funcionariosy empleados públicos, lo que significa que la efi-ciencia y eficacia en su gestión, conjuntamentecon la honestidad en el uso de los recursos públi-cos, sean los parámetros básicos que se tomen encuenta para su evaluación.

Si estas condiciones mínimas no se logran,continuaremos contando con una administraciónlenta, pesada y a espaldas de las necesidades denuestro pueblo, independientemente de la cali-dad de los desarrollos técnicos y metodológicosque se diseñen e instrumenten.

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GESTION PÚBLICA BASADGESTION PÚBLICA BASADGESTION PÚBLICA BASADGESTION PÚBLICA BASADGESTION PÚBLICA BASADA EN RESULA EN RESULA EN RESULA EN RESULA EN RESULTTTTTADOSADOSADOSADOSADOSY SISTEMAS DE APOY SISTEMAS DE APOY SISTEMAS DE APOY SISTEMAS DE APOY SISTEMAS DE APOYYYYYOOOOODDDDDRRRRR. O. O. O. O. OSCARSCARSCARSCARSCAR O O O O OSZLAKSZLAKSZLAKSZLAKSZLAK

En los conocidos Papers de los Federalistas,que tuvieron fuerte influencia sobre el constitu-cionalismo norteamericano se planteaba que “silos hombres fueran ángeles, no sería necesarioningún gobierno. Si los ángeles tuvieran que go-bernar a los hombres, no serían necesarios con-troles externos o internos.” Y se concluye que “enel diseño de un gobierno que será administradopor hombres con autoridad sobre otros hombres,la gran dificultad estriba en lo siguiente: primerodebe permitirse que el gobierno controle a losgobernados; y a continuación, obligarlo a que secontrole a sí mismo”.

También la Constitución Francesa de 1793afirmaba que “la garantía social no puede existir silos límites de las funciones públicas no están clara-mente determinados por la ley y si la responsabili-dad de todos los funcionarios no está asegurada”.

Estas advertencias han planteado en nues-tro tiempo una preocupación similar, que sueleexpresarse en la “cuestión de la accountability, maltraducida por responsabilización. La responsabiliza-ción por la gestión es el requisito mínimo quetoda sociedad debe asegurar para que, quienesasumen responsabilidades por la producción devalor público, conozcan los límites de su actua-ción y respondan por sus resultados.

La cuestión de la responsabilización hasido planteada como tema central de las teoríassobre la democracia; y esto no es casual. Los to-talitarismos de cualquier signo no rinden cuentaa la sociedad. Se trate de autoritarismos militareso tradicionales (en sus formas patrimonialistas),el poder se ejerce de manera omnímoda. La coer-ción, y no el consenso, es el mecanismo funda-

mental de la dominación estatal. Vista como ám-bito de análisis de opciones, negociación y acuer-do, la escena política es vedada a la mayoría de lasinstancias y organizaciones de representación so-cial. Naturalmente, la participación directa de losciudadanos en la vida política también está oclui-da y, consecuentemente, no existe ejercicio algu-no de control ciudadano sobre los resultados dela actividad estatal o sobre la correcta aplicaciónde los recursos que la sociedad le confía para lacreación de valor público. Ni siquiera existenmanifestaciones libres de la opinión pública, ex-presadas a través de los medios de comunicación,que además de actuar como voz legítima de lasociedad, podrían servir como retroalimentaciónde las decisiones estatales.

Con el colapso de los regímenes militaresy la gradual sustitución de los neopatrimonialis-tas, se instalaron sucesivamente, en América La-tina, formas de gobierno democráticas que, en suprimera época, se caracterizaron por sus manifes-taciones esencialmente procedimentales. La pro-gresiva consolidación de estos regímenes, el afian-zamiento de sus instituciones, el desarrollo de va-lores sociales consustanciados con las libertadespúblicas y los derechos humanos, fueron luegodando paso a una creciente presión de la ciudada-nia por una mayor transparencia de la gestiónpública y a la incorporación de novedosos meca-nismos internos y externos de auditoría y evalua-ción, complementados por formas también in-novadoras de contralor ciudadano. Además, las téc-nicas de autoevaluación, balanced scorecard, pris-mas de desempeño, valor económico agregado,ganancia económica o costos basados en activi-dades, han facilitado la medición de resultados.

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El fortalecimiento y vigencia de estas nue-vas condiciones pasó así a convertirse en un no-vedoso aspecto de la institucionalidad democrá-tica. La transparencia y la publicidad de los actosde gobierno o la condena a la corrupción, fueronocupando, al menos discursivamente, un lugarimportante en la agenda estatal. Asimismo, lastransformaciones en el rol del estado que prontoacompañaron a la reinstauración de regímenesdemocráticos, comenzaron a producir cambios enla división social del trabajo entre los sectorespúblico y privado, en las funciones de los agentesestatales y en los mecanismos de gestión. Poco apoco comenzó a colocarse un énfasis crecienteen la necesidad de flexibilizar el modelo y el esti-lo de gestión pública, dotando a los funcionariosde un mayor poder de decisión para poder asípotenciar a fondo su idoneidad y capacidad in-novadora. A la vez, se procuró reforzar el controly la responsabilidad de estos funcionarios, paracontrarrestar, en parte, los riesgos de la flexibili-zación y autonomía.

Pero esta doble y contrapuesta tendenciasuele aumentar la complejidad de la gestión. Lamultiplicación de los centros de poder y la mayorautonomía de los funcionarios, vuelven más com-plicado el control sobre sus actividades, aún cuan-do ello se vuelve imprescindible para reducir latendencia a la concentración de poder, causa im-portante de la irresponsabilidad de los adminis-tradores públicos.

Esta observación sugiere una breve dis-gresión. Cuando se observan los muy diversosinstrumentos utilizados en los procesos de res-ponsabilización, resulta evidente que su intencio-nalidad no se limita a la rendición de cuentas delas agencias y funcionarios con relación a los re-sultados que debieron haber logrado. Explícita oimplícitamente, en varias de sus modalidades, tam-bién se proponen fijar límites a la posible arbitra-riedad de esas agencias y funcionarios, lo cual esun modo diferente de aludir a su poder. La de-mocracia es, precisamente, un sistema político queal establecer diferentes mecanismos de controles

y equilibrios entre poderes, busca restringir suexcesiva concentración en manos de aquellos queasumen la responsabilidad de producir valor pú-blico. Por lo tanto, la responsabilización no pue-de restringirse al desempeño sino que tambiéndebe alcanzar a una de las causas principales desu frecuentemente insatisfactorio resultado: elexcesivo poder burocrático.

Las facultades regladas de los funciona-rios públicos, por oposición a las discrecionales,permitirían atribuirles más fácilmente responsa-bilidad por sus actos, ya que a una mayor especi-ficación y formalización de las facultades, com-petencias y objetivos de la gestión corresponde,en general, una menor ambigüedad en la respon-sabilización del funcionario o agencia en cues-tión. Pero la tendencia actual se orienta al otorga-miento de mayor discrecionalidad a los funciona-rios, para acelerar y flexibilizar la gestión, dada lavelocidad que la ciudadanía exige al estado comoproductor de bienes y servicios. Así, se tiende aevaluar los resultados de la gestión, abandonan-do a la vez la consideración de los medios y pro-cedimientos utilizados para lograr dichos resulta-dos, lo cual dificulta el control de las posiblesconsecuencias del abuso de poder, como la co-rrupción, el gobierno por decreto o la falta deconvocatoria a la ciudadanía en el proceso de for-mulación de políticas.

Hecha esta digresión, retomo el hilo delanálisis que venía efectuando. Desde comienzosde los años 90s, y en forma paralela al desarrollode los procesos que comento, la literatura espe-cializada –sobre todo, la inscripta en la llamadaNueva Gestión Pública, proporcionó el sustentoconceptual, normativo y tecnológico de esta nue-va preocupación por la responsabilización, aun-que la preocupación es casi tan vieja como la pro-pia existencia del Estado. El tema se acopló, casinaturalmente, con el de los cambios que debíanproducirse en la administración de lo público. Seadvertía que a una mayor delegación de poder alos administradores debía corresponder una ma-yor exigencia de desempeño responsable frente a

GESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BASSSSSADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULTTTTTADOS Y SISTEMAADOS Y SISTEMAADOS Y SISTEMAADOS Y SISTEMAADOS Y SISTEMAS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYO

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los administrados, a los funcionarios electos y lasagencias públicas encargadas del control. Las co-rrientes neoinstitucionalistas, con su acento en lanecesidad del cambio en las reglas de juego pro-pias de las relaciones estado-sociedad, tambiéncontribuyeron al debate. Más recientemente, so-bre todo en América Latina, la perspectiva de lagobernabilidad y la ética pública, colocaron lacuestión de la accountability entre sus preocupcio-nes centrales.

En América Latina, con matices político-ideológicos diferentes, estas distintas corrientesde pensamiento tendieron a coincidir en un pun-to central: la suerte de la democracia y, en ciertomodo, del “buen gobierno”, está indisolublementeunida a la posibilidad de instaurar efectivos me-canismos de responsabilización de la funciónpública. La incompleta institucionalización demo-crática impide que las opciones y orientacionespolíticas sean un legítimo reflejo de las preferen-cias ciudadanas, por lo cual el producto de laacción del estado suele desviarse de los objetivosformalmente anunciados. En la medida en queno existen adecuados instrumentos de asignaciónde responsabilidades, resulta difícil establecerquiénes son los sujetos de la responsabilización ycuál es el objeto de la misma. Por otra parte, ladébil capacidad institucional existente para exigirel cumplimiento de los compromisos, en el su-puesto de que pudieran atribuirse y asumirse,conspira contra la efectiva implantación de unagestión responsable.

Existe, también otra dificultad. Hace poco,Robert Behn, de la Harvard University, relatabaque un gobernador de los Estados Unidos le diouna vez un consejo: “nunca pongas juntas unafecha y una cifra”. O sea, nunca prometas quelograrás un resultado cuantificable en un momen-to determinado. ¿Por qué someterse al escrutiniopúblico? ¿Por qué ser blanco de la observaciónde otros? ¿Por qué distribuir munición gratis aposibles enemigos? En definitiva, ¿por qué asu-mir en forma transparente una responsabilidadpor resultados? Y sin embargo, un liderazgo eje-

cutivo orientado al desempeño no puede pres-cindir de la fijación de objetivos. O sea, el dilemaes que no puede motivarse el aumento del des-empeño sin establecer metas de desempeño; peroen cuanto las fijamos, invitamos automáticamen-te a que nos observen y nos critiquen.

Esta renuencia a exponernos es una acti-tud natural del ser humano y, sobre todo, del fun-cionario público. Ya Weber hablaba del secreto,que es un exacto reverso de la transparencia. Estaobservación me lleva a analizar el tema de la res-ponsabilización desde la perspectiva del indivi-duo y no desde la de la gestión pública global.

Cuando la cultura de una sociedad no re-gistra ciertos valores y conductas vigentes en otroscontextos, el idioma por lo general no les reservalocuciones para designarlos. Sólo aquéllas cultu-ras en las que esos comportamientos y su funda-mento axiológico forman parte del “sentido co-mún” de la interacción social, surgen conceptosque, con una sola palabra, transmiten el sentido yvaloración que recibe su vigencia efectiva. El tér-mino “responsabilización” es un caso típico, yaque a pesar de que lentamente se está incorporan-do a la cultura de la gestión pública para designar asu supuesto equivalente “accountability”, algunosautores prefieren seguir empleando el términoinglés, tal vez por considerar que su traducciónno expresa fielmente el sentido del original.

A mi juicio, con el término “responsabili-zación” se alude a una relación donde un sujetoes sometido por otro (u otros) a un proceso oexigencia puntual de rendición de cuentas, en fun-ción de compromisos u obligaciones que el mis-mo adquiriera al hacerse cargo de alguna gestión(v.g., logro de ciertos objetivos o metas, resultan-tes de la aplicación de recursos). En cambio, ac-countability connota la obligación misma de rendircuentas, voluntariamente asumida por el sujeto,sin necesidad de que medie la intervención de untercero para exigirla. Esta distinción es crucial,porque implica que la obligación forma parte, enprimer lugar, de los valores (y, por extensión, dela cultura) del sujeto y no depende de que la mis-

OSCAR OSZLOSCAR OSZLOSCAR OSZLOSCAR OSZLOSCAR OSZLAKAKAKAKAK

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ma resulte exigible por otros. Si no se aprecia estasutil diferencia, es posible que las estrategias orien-tadas a instalar la accountability como valor y comopráctica, acaben errando el sujeto y el objeto dela relación entre quienes deben rendir cuentas yquienes tienen el derecho de exigirlo. En tal sen-tido, propongo la expresión “respondibilidad” porconsiderar que podría reflejar mejor el sentido deloriginal, en tanto denota acción y objeto de res-ponder, y no exigencia de que el sujeto lo haga,por más que el obligante pueda ejercer coerciónpara ello.

Algo similar ocurre con otras expresionesque tampoco han sido incorporadas plenamentea los idiomas latinos –como delivery, responsiveness,ownership o empowerment–, las que aluden a otrasformas de asunción de responsabilidades por par-te de agencias y agentes gubernamentales y en lasque también se requiere una adecuada distinciónconceptual entre sujetos y objetos de las relacio-nes implicadas por esos términos.

Propongo distinguir entre la responsabi-lidad asumida por un agente frente a un princi-pal, y la responsabilización, entendida como laexigencia impuesta por el principal a su agente deque rinda cuentas por lo realizado en el marco deun contrato (explícito o implícito) que los vincu-la. Es decir, existe un momento inicial en esta re-lación, en el que alguien, que las corrientes actua-les denominan principal pero que a su vez puedeser representante de otro principal o mandante(v.g. la ciudadanía), encomienda a un agente queproduzca y entregue ciertos bienes o servicios (yle entrega recursos para ello) a cambio de unarecompensa material o moral o, simplemente, demayores grados de libertad para desarrollar sugestión. Y existe otro momento, en el cual eseprincipal puede exigir a su agente que respondapor el cumplimiento de la responsabilidad asu-mida, sea por los productos entregados, metasalcanzadas, resultados logrados o recursos inver-tidos en su obtención. A esta última facultad delmandante o principal, suele aludirse con la ex-presión responsabilización, o sea, el acto o efecto de

hacer responsable a alguien por los resultados,frente a los compromisos asumidos.

Respondibilidad, en cambio, tiene a mi jui-cio otro sentido. Si nos atenemos al significadopropio de su similar accountability, significaría algoasí como la acción y efecto de rendir cuenta, porparte de un agente, respecto a los resultados de laresponsabilidad asumida, en función de un acuer-do implícito o formalizado. En contraste con elconcepto de responsabilización, la respondibili-dad mostraría dos diferencias significativas. Porun lado, invertiría la dirección de la exigencia, enel sentido de que sería en primer lugar el agente,y no el mandante, quien demostraría su voluntadde rendir cuentas, sea por un imperativo moral,una autoexigencia ética o, simplemente, una pau-ta cultural enraizada en su conciencia. Por otrolado, y recíprocamente, el principal no necesitaríaacudir, de existir respondibilidad en el sentido querecién indiqué, a la imposición de una exigenciade rendición de cuentas, más allá de que el conte-nido de esa rendición voluntaria fuera o no pasi-ble de evaluación y eventual sanción.

En este sentido, un aspecto importante dela distinción es que la voluntad de rendir cuentasprecede al acto de asumir la responsabilidad y,por lo tanto, al hecho de que este compromisoresulte luego pasible de una exigencia de respon-sabilización. El sujeto de la respondibilidad po-see, desde antes, un compromiso moral de res-ponder por el alcance de los productos o resulta-dos de que se hace cargo, o de los insumos queemplea para ello, sin que medie exigencia externaalguna. En cambio, cuando esa condición previano está presente, el único instrumento capaz degarantizar el cumplimiento de objetivos y metas,la obtención de productos y/o la aplicación efi-ciente de los recursos, es la responsabilización,que conlleva (o debería conllevar) alguna penali-zación por incumplimiento o algún reconocimien-to –pecuniario o no– por los resultados compro-metidos y logrados.

Por su parte, cada uno de estos conceptosparecería tener una referencia temporal diferen-


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te. La responsabilización se plantea principalmen-te con relación al pasado, es decir, pretende juzgarsi lo efectivamente logrado responde a los resul-tados realmente comprometidos o esperados. Encambio, la responsabilidad y la respondibilidad,tienen lugar en una suerte de presente continuo: laresponsabilidad se asume y no desaparece hastatanto se juzga lo conseguido; y la respondibilidades, de igual modo, una actitud o disposición per-manente de la conciencia. En cierta forma, la res-pondibilidad es la contracara de la responsabili-dad: si no hay respondibilidad, no hay responsa-bilidad realmente asumida, por más que existaresponsabilización.

Estas son, a mi juicio, las distinciones bá-sicas entre los tres conceptos analizados. Ahorabien, las manifestaciones de responsabilidad asu-mida por un agente frente a un principal puedenser muy diversas. O tal vez, para plantearlo deuna manera más precisa, la responsabilidad porla gestión, por lo general, no se limita exclusiva-mente a lograr metas y resultados, o a hacerlocon el mínimo de recursos, sino que puede adop-tar otras modalidades. Si por un momento deja-mos de lado la consideración de los agentes queindividualmente encarnan los diferentes ámbitosde responsabilidad en el aparato estatal y obser-vamos esta variable desde un plano más general,un estado responsable sería aquel que da respuestaa las necesidades o demandas de los ciudadanos;además, les entrega bienes y servicios; se apropiade los cambios tecnológicos y culturales que tien-den a mejorar su desempeño; su gestión es visi-ble para el conjunto de la ciudadanía; asume comopropias las reivindicaciones de ciertos sectoressociales débiles o con menor representación po-lítica; y se hace cargo de los poderes que se con-fían a sus unidades para cumplir más eficazmen-te con sus respectivas misiones y funciones.

Es decir, no sólo interesa conseguir losresultados comprometidos, sino también hacerlorespetando los demás deberes y condiciones im-plícitos en los procesos recién mencionados. Paraexplicitarlos, tuve que emplear descripciones con

mayor o menor grado de precisión y no, sencilla-mente, términos simples o palabras que, singu-larmente, expresen el sentido o significado delconcepto aludido. Me refiero a locuciones talescomo responsiveness, delivery, ownership, transparency,advocacy y empowerment, que no son sino los equi-valentes ingleses de esas descripciones, y que a suvez son expresiones de una cultura que ha asimi-lado en su lenguaje la vigencia de los valores yactitudes subyacentes.

Desde esta perspectiva, la responsabiliza-ción sería un concepto incompleto, en el sentidode que no todas estas manifestaciones de un es-tado responsable (o las de los agentes que lo en-carnan) serían pasibles de exigencia por parte delprincipal (v.g. la ciudadanía). Es especialmente eneste aspecto donde surge una diferencia impor-tante entre la responsabilización y la respondibi-lidad, porque esos otros componentes del estadoresponsable casi nunca son objeto de la aplica-ción de mecanismos formales de rendición decuentas.

Tal vez por eso, así como por las dificulta-des de establecer con precisión qué es un resulta-do y cómo sabemos si lo hemos logrado, la ges-tión pública basada en metas e indicadores estátodavía en pañales. Hace un par de meses publi-qué un libro sobre la gestión pública en el gobier-no federal de los Estados Unidos, en el que dedi-co una sección a este tema. Durante la década delos 90s. se produjo en ese país un resurgimientodel interés por la productividad, tanto en el sec-tor privado como en el público. En el público, elgobierno de Clinton bregó denodadamente paraque la gestión pública medida en simples térmi-nos de producto (v.g., cantidad de enfermos aten-didos, de estudiantes graduados, de expedientesdespachados) y de cumplimiento estricto con losprocedimientos establecidos, se orientara en fun-ción de los resultados y efectos logrados (v.g. en-fermos curados, calidad de los profesionales for-mados). El debate legislativo fue largo e intensopero, finalmente, el gobierno logró imponer losnuevos criterios.


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No obstante, han transcurrido ya unoscuantos años desde ese polémico debate y el pro-blema de la productividad gubernamental en laprovisión de mejores servicios continúa siendoun “imperativo”, según lo denomina un informede la consultora internacional McKinsey, publi-cado en 2006. Peor aún, el gobierno no tienemanera de determinar si está en condiciones deenfrentar ese desafío. Debido a recortes presu-puestarios, la Oficina de Estadísticas Laboralesdejó de efectuar el seguimiento de la productivi-dad gubernamental en 1994, lo cual dificultó laevaluación del desempeño global del gobierno.Las estadísticas disponibles sugieren que hasta eseentonces, el gobierno tenía una menor producti-vidad que el sector privado y, según el informeMcKinsey, la hipótesis más plausible es que des-de entonces, la brecha ha crecido. En opinión deestos consultores, la Casa Blanca y el Congresodeberían fijar una “meta de productividad para elconjunto del gobierno”, a ser alcanzada en ochoaños.

Por cierto, el concepto de productividadque estamos manejando es muy elusivo y los es-pecialistas suelen referirse al mismo en términosde mejoras de carácter cuantitativo y cualitativoen la producción de bienes o en la prestación deservicios, dada una determinada cantidad de in-sumos. Sin embargo, existe una tendencia a su-poner que los recortes en el gasto o las reduccio-nes en la dotación de personal implicarán aumen-tos de productividad, cosa difícil de establecercuando se trata de bienes públicos.

Los esfuerzos por aumentar la producti-vidad gubernamental, que habían formado partedel Programa de Desempeño y Resultados deClinton, fueron retomados por Bush en su Agen-da de Gestión Presidencial, cuando transcurría elaño 2001. La Agenda definió cinco prioridadesprincipales en lo relativo a metas a lograr en ma-teria de: gestión estratégica de recursos humanos,competencia administrada entre la oferta públicay privada de bienes y servicios, mejoramiento deldesempeño financiero del gobierno, expansión del

gobierno electrónico e integración entre presu-puesto y desempeño, criterios que se vinculan es-trechamente con los discutidos en este seminario.

Dentro de su plan de mejora integral de laadministración gubernamental, la Agenda Presi-dencial confió a la OMB la tarea de efectuar unseguimiento de la calidad de la gestión guberna-mental, utilizando para ello una herramienta me-todológica denominada PART (Program Assess-ment Rating Tool). La OMB definió una serie decriterios para cada una de las cinco prioridadesde la Agenda y puso en práctica tarjetas de pun-tuación rojas, amarillas y verdes, para asignar pú-blicamente grados a cada una de las agencias prin-cipales cada trimestre.

El primer ejercicio de puntuación (score-card), realizado en Febrero de 2002, calificó vir-tualmente a todas, excepto una de las 26 agenciasgubernamentales principales, con “rojo” en cadauno de los cinco criterios de evaluación. Una agen-cia (la National Science Foundation) recibió un “ver-de” en uno de sus cinco elementos; un total deotros 19 elementos fueron calificados de amari-llo en el resto de las agencias.

Sabiendo que el progreso en alcanzar loscriterios exigidos por las Tarjeras de Puntuaciónde Management sería lento, la OMB también creóotro scorecard para evaluar el grado de avance. ElScorecard de Progreso tiene más “luces verdes”,pero ello aún no demuestra si las agencias estánmejorando. De manera que a mediados de 2003,el nuevo subdirector de Management de la OMB,Clay Johnson, definió por primera vez qué signi-fica “amarillo”, para luego desafiar a las agenciasa alcanzar al menos ese standard para el 1º deJulio de 2004. En otras palabras, comenzó a defi-nirse un conjunto de indicadores de desempeñopara cada criterio, fijándose para un “verde” –enun lenguaje no exento de significativas connota-ciones movilizadoras– los logros que “estaríamosorgullosos de alcanzar”.

Según Kamenski (2003), declarado entu-siasta de esta metodología, el PART sobreviviría

GESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BAGESTION PÚBLICA BASSSSSADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULADA EN RESULTTTTTADOS ADOS ADOS ADOS ADOS Y SISTEMAY SISTEMAY SISTEMAY SISTEMAY SISTEMAS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYOS DE APOYO

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como una medida objetiva de desempeño y nocaería, como suponían algunos observadores po-líticos, en posibles manipulaciones cuando se ini-ciara la campaña presidencial para la reelección,que tendría lugar un año después de publicada sunota. Hasta ese momento, según ese autor, losescépticos se equivocaban: no se habían produci-do “conversiones mayoristas” al verde, y ni si-quiera al amarillo. En efecto, al 30 de Junio de2003, el número de “luces rojas” sólo había caídode 111 a 87. Tres agencias compartían un total de4 “luces verdes” mientras otros 39 elementos erancalificados como amarillos. En el Gráfico se mues-tran los resultados de esa medición según las agen-cias y criterios mencionados.

Sin embargo, un año después, en plenacampaña electoral, los “rojos” disminuyeron a 40y los “verdes” subieron a 32, resultados que nodejaron de resultar sospechosos y aumentaron elescepticismo de la oposición. Hasta los mediosperiodísticos se hicieron eco de este insólito “pro-greso”, considerando improbable que en tan cor-to espacio de tiempo, pudieran haberse produci-do mejoras de esa magnitud. Por otra parte, nopuede dejar de mencionarse que cuando se efec-tuó la primera medición, que tomó como base elaño 2001, sólo habían transcurrido unos mesesdesde que Bush iniciara su primera presidencia.Por lo tanto, los resultados negativos que surgíande esa “línea de base”, sólo podían ser atribuiblesa la gestión del anterior gobierno demócrata, demanera que cualquier mejora futura que se pro-dujera a partir de esa línea de base sería conside-rada como logro del nuevo gobierno republica-no. Esta otra observación también sugeriría lapotencial utilización del PART como instrumen-to de manipulación política, en caso de que lasmediciones no fueran realmente objetivas.

Tal vez el Informe de la firma Mackenzie,pueda ayudar a esclarecer el asunto. En el mismose reconocen los esfuerzos por incrementar lapresión sobre las agencias de gobierno para lo-grar mayor accountability, tanto por parte de Clin-ton (a través de la Government Performance and Re-

sults Act) como de Bush (mediante el PART). Perose señala que estos instrumentos no han sido ca-paces de alterar la dinámica política del procesopresupuestario, por lo que toda inquietud acercade las decisiones políticas en materia de resulta-dos, ha quedado subordinada a un segundo pla-no. Los consultores creen que sólo un marco detransparencia radicalmente mejorado podrá com-batir esta situación, convirtiendo a los resultadosen un imperativo político y, a la vez, creando su-ficiente presión para un mejor desempeño.

El informe analizado agrega otros datosinteresantes. La información disponible reflejamás las variaciones en los insumos que en losproductos, sobre los que prácticamente no exis-ten datos. Además, se cuestionan los datos exis-tentes y su fuente, sobre todo porque no satisfa-cen los requisitos de comparabilidad, accesibili-dad e independencia. Tal vez, más que en su ob-jetividad, su valor resida en su valor simbólico entanto sirven para “nombrar y avergonzar”. A na-die le gusta estar alumbrado por una luz “roja”en un scorecard. Agregaría que si esa luz alcanza atodos o a la mayoría, no hay mayor problema.Pero si los “verdes” y “amarillos” comienzan acrecer, los “rojos” quedan mucho más expuestosa la luz pública.

La retórica de la rendición de cuentas enel gobierno federal es un hecho generalizado, peromucho de su real potencial está dirigido a denun-ciar el fraude, desperdicio, abuso y escándalo su-puestamente existente, y no a resultados. Tantoel GPRA como el PART han introducido mejo-ras en la medición y, sobre todo, han creado unacultura de la medición de efectos. Pero no ofre-cen una base suficiente para contrastar los datoscon indicadores de desempeño. Por otra parte,las agencias no utilizan la información para me-jorar su gestión. Responden, sin duda, a una exi-gencia del Congreso o de la Casa Blanca, pero nopor ello los gerentes cambian su forma tradicio-nal de operar. El énfasis sigue puesto en el presu-puesto, en los recortes del gasto y la reduccióndel personal estatal, sin lograrse el objetivo de in-


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tegrar el presupuesto con el desempeño. Y elCongreso ha revelado escaso interés en esta in-tegración. Un indicador de ello es que no se hanalineado aún los plazos de las revisiones delPART con los de las revisiones de programasque debe realizar el Congreso.

Evidentemente, está en juego aquí el tí-pico conflicto entre la racionalidad técnica de unabuena gestión y la racionalidad política de lo quees necesario y posible bajo determinadas circuns-tancias. El presupuesto trata acerca de lo que unopuede obtener, más que sobre lo que uno nece-sita. Para algunos programas, lograr resultadosno tiene real impacto sobre el logro de recursospresupuestarios; para otros, lograr resultados esnecesario pero no suficiente. Por lo tanto, la re-lación entre presupuesto y resultados es todavíadébil. No parece ser ajeno a esta situación el he-cho de que el staff de la OMB tenga 60 personaspara la evaluación del management de las agenciasy 360 personas para la evaluación presupuesta-ria. Ni el hecho de que son en su mayoría estasúltimas las que realizan la evaluación para elPART, con los consiguientes sesgos.

En definitiva, no existen evidencias comopara considerar que el gobierno federal norte-

americano es una institución productiva. Sus nu-merosos organismos de control, especialmente laGAO, los poderes de control e investigación delCongreso, de la Agencia a cargo de auditar losContratos de Defensa y de los Inspectores Ge-nerales de los Departamentos, han concentradosu atención en los problemas gerenciales que pre-sentan, particularmente, la comunidad de inteli-gencia y de la CIA, la gestión de las actividadesde reconstrucción en Irak, el funcionamiento delFBI, la Administración Nacional de la Aeronáu-tica y el Espacio y el Departamento de SeguridadInterior. Más recientemente, han observado crí-ticamente la respuesta de la Administración a si-tuaciones de emergencia por parte de la FEMA(Agencia Federal de Manejo de Emergencias).

Para concluir, si en la Meca de las meto-dologías y técnicas para la gestión pública basadaen resultados, su aplicación presenta estos nive-les de implementación y confiabilidad, no pode-mos esperar que en nuestros países los avancessean más veloces, sobre todo cuando ni la res-pondibilidad ni la institucionalización democrá-tica –condiciones básicas de su éxito– han sidoplenamente instaladas.

Muchas gracias.


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EL CONTROL ES LA ANTESALA DE LA RESPONSABILIDEL CONTROL ES LA ANTESALA DE LA RESPONSABILIDEL CONTROL ES LA ANTESALA DE LA RESPONSABILIDEL CONTROL ES LA ANTESALA DE LA RESPONSABILIDEL CONTROL ES LA ANTESALA DE LA RESPONSABILIDADADADADADDDDDDRRRRR. J. J. J. J. JORGEORGEORGEORGEORGE R R R R REINALDOEINALDOEINALDOEINALDOEINALDO V V V V VANOSSIANOSSIANOSSIANOSSIANOSSI

Trataré de dar una visión testimonial delo que he observado respecto del tratamientoanual del presupuesto y las conclusiones a las quevoy a arribar como consecuencia del análisis deesa percepción.

Este año me toca asistir por decimoterce-ra vez al tratamiento de la ley de presupuesto:aclaro que en períodos discontinuos. Tuve unaprimera vida parlamentaria en otra etapa de mivida política, pero en total durante trece oportu-nidades estuve presente en la sanción de la Leyde Presupuesto y de otras leyes afines relaciona-das con el gasto público, la inversión, etcétera, demodo que puedo dar testimonio de muchos de-bates.

Creo que cabe aplicarle a lo que estamosasistiendo, la afirmación del escritor colombianoGarcía Márquez, cuando afirma que en muchaspartes del mundo, pero esencialmente en Latino-américa, la realidad supera a la más febril de lasimaginaciones. Lo que es una fina ironía de esteescritor, ocurre en materia legislativa y también,concretamente, en materia presupuestaria. Asis-timos a una evolución en el concepto de presu-puesto y a una transformación en la forma deinstrumentarlo legislativamente, que ni el másaudaz de los pensadores que profundizó sobre lateoría del presupuesto pudo haber concebido. Hoycitaba Floria al maestro Rafael Bielsa, gran pro-fesor de Derecho Administrativo en la UBA, quehacía del tema del presupuesto un capítulo muyespecial en la enseñanza del Derecho Público,partiendo de la base de aquella vieja afirmación,aún hoy válida y valedera, que el Congreso san-ciona muchas leyes, pero la “Ley de leyes” es la

Ley de Presupuesto, por lo abarcadora y por susimplicancias, desde el punto de vista que debereflejar toda una concepción general en torno alo que ha de ser la administración de los recursosque dispone el Tesoro nacional y los Tesoros pro-vinciales.

El debate actual esta circunscrito al temade los “superpoderes” y a las “delegaciones”. Yaha habido debates de esa índole, pero no vincula-dos con la deformación patológica que estamospercibiendo como una profundización cada vezmayor de la parte negativa de lo que puede que-dar incluida en una Ley de Presupuesto comonorma válida y aplicable. Lo que se discutía ante-riormente eran delegaciones que, dentro del Po-der Ejecutivo, autoridades de mayor rango po-dían hacer en organismos de menor jerarquía, peroteniendo siempre presente que el delegante pue-de revocar lo que ha concedido al delegado, quedebe controlar y tener límites en el tiempo y quedebe estar limitado en el quantum y con partidasmuy ceñidas. Recuerdo que en 1987 tuvo lugar undebate muy interesante y fructífero en torno a estetema, pero nadie soñaba en esa época con unadelegación como la que hoy se conoce popular-mente con el nombre de “superpoderes”, que esen apariencia una inocente reforma a un artículode la Ley de Administración Financiera, pero quetiene implicancias verdaderamente gigantescas.

El tema de fondo, cuando se habla de la“ley de leyes”, es determinar quién tiene incum-bencia en fijar la orientación del gasto e inversiónde los recursos con los que el pueblo contribuyea la formación del Tesoro nacional. Si eso es unafacultad de los representantes del pueblo en la

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Cámara de Diputados y los representantes de lasautonomías provinciales en el Senado, o es algoque se puede delegar como poder total en el Po-der Ejecutivo que, por la Constitución Nacional,ejecuta el presupuesto; puesto que eso está dichoen cláusulas cuyo sentido se quiere tergiversarahora: que ejecutar quiere decir hacer lo que sequiera, y no es así.

La doctrina tradicional, la doctrina de laseparación de los poderes, la doctrina presupues-tarista clásica, la doctrina de la concepción de loque es un gobierno representativo, la doctrinademocrática (para resumirlo en una sola palabra)o para ser mas preciso, republicana y democráti-ca, sostiene que las grandes orientaciones, y, porlo tanto, decidir en qué se debe gastar, corres-ponde al Poder Legislativo. Si se va a gastar másen educación que en publicidad de gobierno, sise va a gastar más en salud y vivienda que en gas-tos suntuarios, todo eso lo tiene que decidir elLegislativo, y eso es lo que debe cumplir, es decirejecutar, el poder administrador, que existe justa-mente para dar cumplimiento a las leyes que san-ciona el Congreso.

Esto va unido con una carga, pero tam-bién al reconocimiento de que el Congreso tiene(así como el Ejecutivo) que cumplir el Presupues-to. El Congreso tiene que sancionar en tiempooportuno una Ley de Presupuesto, que sea via-ble, que pueda realmente ponerse en práctica. Espor eso que se han tratado de evitar los dos ex-tremos: por un lado, que el silencio del Congresosignifique la no existencia de un presupuesto y,por otro lado, tener que repetir el anterior hastatanto el Congreso sancione el nuevo. Se citabamuy bien al General De Gaulle, y la Constituciónde la Quinta República, de la cual yo soy un ad-mirador. De Gaulle fue muy coherente, no im-provisó; ya estaba casi todo dicho en su discursode Bayeux en 1946, es decir, doce años antes, cuan-do él se retira por primera vez del poder. Hayescritos del general De Gaulle, por entonces co-ronel, de la década del 30´: se trata de unos sesu-dos estudios sobre la necesidad de la reforma

Constitucional del sistema parlamentario francés,de la Tercera República. Y cuando publica sus“Memorias” hay un volumen entero dedicado alas Instituciones (memorias tan o mejor escritasque las de Churchill, al que le dieron el PremioNobel de Literatura como premio consuelo por-que no le habían dado el Premio Nobel de la Paz;y en cambio De Gaulle, que tenía un lenguajemucho más decantado, no le dieron ningún Pre-mio Nobel, pero fue uno de los grandes estadis-tas del siglo XX).

En la Constitución de 1958 hay una cláu-sula por la que el silencio del legislador autorizala aprobación por el Ejecutivo. Esa cláusula seaplica a una serie de normas, para evitar la dis-continuidad del Estado y poder asegurar la nor-mal administración; y, luego, el Parlamento pue-de ratificar o rectificar, pero si no dice nada, nopuede el Estado quedarse sin presupuesto. El ex-tremo opuesto es el rechazo, liso y llano, del pre-supuesto: la Argentina tiene un no muy feliz an-tecedente que es lo que se produjo entre 1965 y1966 con el Presidente Illia, por el rechazo delproyecto del Ejecutivo y una maniobra parlamen-taria que provocó una aceleración del movimien-to conspirativo que terminó con el derribamien-to del gobierno Constitucional: fue el desplaza-miento liso y llano de un proyecto de presupues-to y la sanción de otra norma sustitutiva. Ha ha-bido otras oportunidades en las que el presupuestono ha contemplado gastos que excepcionalmen-te y por situación de estado de necesidad hay queafrontar, y donde la falta de apoyo parlamentarioponía en figurillas al presidente de turno a efec-tos de cumplir con la ley, pero sin tener los recur-sos suficientes para hacerlo. Citaré un caso muyfamoso que vale la pena traerlo a colación paraver cómo la Argentina era creíble y había confia-bilidad en el país en ciertos momentos de la his-toria, lo que demuestra que no siempre se nos vioasí en forma recalcitrante como gente incumpli-dora que altera las reglas del juego, que viola loscompromisos preexistentes y la continuidad jurí-dica. Hubo momentos en la Argentina de altaconfiabilidad. Durante la presidencia de Alvear,

EL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LA ANTESA ANTESA ANTESA ANTESA ANTESALALALALALA DE LA DE LA DE LA DE LA DE LA RESPONSA RESPONSA RESPONSA RESPONSA RESPONSABILIDADABILIDADABILIDADABILIDADABILIDAD

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el Ministro de Hacienda (no recuerdo si en esemomento era Molina o Herrera Vegas) lo visitaal presidente y le dice que hay un desfasaje en elpresupuesto y que no se puede afrontar un gastoimprevisto que había tenido lugar. Ante eso, elpresidente había sacado plata de su bolsillo conmotivo de haber visitado el país el Príncipe deGales, y no había partidas presupuestarias paraun protocolo tan costoso como ese; y el excesolo pagó de su bolsillo (también hubo presidentesque donaron su sueldo entero, completo, a socie-dades de beneficencia, como fue el caso de Yri-goyen). Entonces, el presidente le pregunta alMinistro: ¿Qué hacemos si no hay partida y nohay posibilidad que el parlamento modifique elpresupuesto porque no tenemos mayoría en elCongreso? Entonces el Ministro le sugiere: acu-dir a un préstamo temporario, un empréstito tem-porario. El Presidente medita un instante y le dice:bueno, mande un cable a la banca a ver en quécondiciones y por cuánto tiempo nos darían unempréstito, hasta que el Congreso, en el períodosiguiente pueda modificar esa situación. El Mi-nistro va a su despacho (en esa época no habíafax ni e-mail) y manda el cable. La banca en eseentonces era Londres, naturalmente. La respues-ta es instantánea. Para la Argentina: ilimitadamen-te, punto. No teníamos que ponernos de rodillas,la Argentina tenía crédito y se pudo superar esasituación. Entonces, la pregunta, para ir concre-tamente al hoy y aquí, es si tiene sentido el debateque empezó ayer, siguió hoy y culminará con lavotación, pasará al Senado, y se reproducirá configuras chinescas el mismo escenario: discutirpormenorizadamente la Ley del Presupuesto,como se ha hecho todos los años, pero ahora,con el atajo mediante de la mal llamada Ley desuperpoderes o de hiperpoderes o de suma delpoder público, que permite al Jefe de Gabinete,redistribuir, modificar y cambiar libremente laspartidas previstas para asignaciones concretasdestinadas a cada Ministerio, a cada rubro, a cadaramo. En rigor de verdad, como hemos dichoreiteradamente, podríamos reducir la Ley de Pre-supuesto a dos artículos. Artículo primero: el

cálculo, que es lo que la Constitución indica cuan-do habla de presupuesto, o sea, la estimación delos recursos que ingresarán al Tesoro federal. Allíya se miente, pues van varios años que se ponemenos de lo que se recauda, ¿por qué? ¿Por hu-mildad, por modestia? No, para manejar libremen-te y disponer discrecionalmente el super plus delo que se recauda por encima de lo estimado y delo cual tampoco se rinde cuentas. Y cuando secumple con ese deber, la aprobación de la rendi-ción de cuentas tarda años en llegar, y para esaépoca ya la gestión presidencial finiquitó o el pre-sidente murió o nadie se acuerda de esto. Perosupongamos que ahí se practica una estimaciónde recursos que ya sabemos todos que va a ser enla realidad mayor y que se va a disponer libre-mente de eso. Pues entonces, todo el resto delarticulado se suprimiría y se reemplazaría por unoque diga: “con todo eso, hágase lo que se quiera”.Lisa y llanamente, así nomás…!

¿Qué diferencia hay entre esta delegacióny las modestas delegaciones de antaño? Hay unadiferencia en el texto de la Constitución y queestá escrita con sangre: artículo 29 de la Consti-tución. Las delegaciones se pueden hacer, se hanhecho en la historia argentina, están previstas enla Constitución reformada en 1994 con ciertoslímites y requisitos, como están previstos tambiénpara los Decretos de Necesidad y Urgencia, peroque no se cumplen. Ahora existe una ComisiónBicameral Examinadora que, por la composiciónque tiene, desde ya está visto que se ha de trans-formar en una estructura de convalidación, esdecir, que dirá “amen”, haya o no necesidad y ur-gencia y haya necesidad o no de una delegaciónlegislativa. Pero el artículo 29 pone el límite: es lasuma del poder, cuando se delega la totalidad delpoder. Eso es nulo, y hay una pena equivalente,(no es que sea “traición a la patria” como se suelerepetir, sino la penalidad del Código) a la de “trai-ción a la Nación”, que consiste únicamente enalzarse en armas o unirse a los enemigos en casode guerra. La pena es grave por supuesto. El artí-culo 29 traza un límite que es muy claro y muyterminante; y, además, son pasibles de esa pena

JORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSI

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no sólo los que conceden sino también los queconsienten y ejercen esos poderes al extremo de“la suma del poder” público delegado. Pero hayalgo más, por el hecho de que tanto poder se con-centre en un funcionario, que no es ni siquiera elpresidente de la República, pues no es el titulardel Poder Ejecutivo. Nuestro Poder Ejecutivo esunipersonal, tenemos un sistema presidencialis-ta; existen los ministros, a diferencia de otrasConstituciones presidencialistas como la de Fila-delfia que no los preveía; también existe el gabi-nete y ello está regulado en la Ley de Ministerios.Pero el Poder Ejecutivo es unipersonal: es el pre-sidente de la República, nos guste o no nos guste.Es muy grave que un funcionario, y no el PoderEjecutivo, pueda disponer discrecionalmente,como ya se vienen haciendo, con una Ley de Su-perpoderes que ni se pensó en plena crisis del2002, que no la hubo en plena fogata, en plenoincendio. Una ley como ésta, tiene otra secuelade muy mala enseñanza desde el punto de vistade la política del país y de la ejemplaridad, es de-cir, de los paradigmas que se irradian desde elpoder, hacia el pueblo, hacia la sociedad. Despuésno nos quejemos si los chicos nos preguntan ¿escierto que “todo vale”, que todo se puede, quecualquier cosa se puede hacer? Un alto funciona-rio del país está ya eximido por anticipado deldelito de malversación de caudales públicos, yaque mientras todos los demás funcionarios pue-den ser acusados y condenados por malversarcaudales públicos, pero hay uno que no, pues elJefe de Gabinete está amnistiado anticipadamen-te. Equivale a decir: “esta partida de 100 millonesla saco acá y la mando para allá”, “estos 200 mi-llones van para ATN”, “van para el gobernadortal, van para el intendente tal”, van para quiensea, el amigo o el no amigo fulano de tal, el orga-nismo “equis”, “i griega” o “zeta”. ¡Esto es terri-ble! Podría haber habilitaciones, para prever lasemergencias y las contingencias (un siniestro, unterremoto, como el terremoto de San Juan del´44), lo que se ha hecho por ejemplo en el ordende la Ciudad de Buenos Aires, y que también seautoriza en otros países, porque está en la Cons-

titución. Incluso en países limítrofes, de los cua-les nos burlamos a veces, porque decimos que notienen la calidad institucional que tenemos noso-tros, nos burlamos de Paraguay, de Perú y otros,pero ellos tienen previsiones y por lo menos dos,a saber: que respeten la pauta de la razonabilidad,la que entre nosotros se infiere del artículo 28 dela CN y que es una doctrina que le ha permitidoelaborar a la Corte en más de cien años el funda-mento para declarar la inconstitucionalidad de lasleyes cuando su contenido no guardan debidorespeto con la proporcionalidad entre el medioelegido y el fin perseguido. Si el medio elegido esproporcional al fin que hay que alcanzar, enton-ces hay razonabilidad; pero si el medio es despro-porcionado no hay razonabilidad. Y el segundorecaudo que imponen es: que se puede transferirpartidas pero por tiempo determinado y con unlímite (un tope de porcentaje dentro del Presu-puesto Nacional). Aquí no se respeta ni lo uno nilo otro. Y lo que más llama la atención, lo quenos transporta de la república a la monarquía, esque esta ley es para siempre: la reforma a la ley24.156 en este artículo 37 es de vigencia perma-nente. Estamos ante una pretensión monárquica:de aquí a la eternidad, a perpetuidad, se podráhacer lo que se quiera. Y nos preguntamos en-tonces si no estamos pasando por alto el artículo1º de la Constitución Nacional que al enunciarnuestra forma de gobierno habla de la República,que implica las seis famosas características cons-tituyentes de la forma republicana de gobiernoen las inmortales definiciones de Aristóbulo delValle en la Argentina y de Hamilton, Madison yJay en El Federalista, en los albores de la naciona-lidad estadounidenses. Dichas características secolocaron como notas distintivas divisorias entrela República y la monarquía, entre la República yel autoritarismo (soberanía popular, división depoderes, igualdad ante la ley, periodicidad, publi-cidad, responsabilidad). ¡Cuidado! Esta ley es parasiempre, salvo que el país decida lo contrario yotro Congreso vote la derogación.

Creo con esto dar cumplimiento a lo que

EL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LEL CONTROL ES LA ANTESA ANTESA ANTESA ANTESA ANTESALALALALALA DE LA DE LA DE LA DE LA DE LA RESPONSA RESPONSA RESPONSA RESPONSA RESPONSABILIDADABILIDADABILIDADABILIDADABILIDAD

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se me ha encomendado y señalo dos ideas a ma-nera de conclusión, que están radicadas en el pue-blo y por eso soy un poco más pesimista que Car-los Floria. Primero, creo que hay en la sociedadargentina una tendencia a tolerar que los gober-nantes, sea cual sea el signo político al que perte-nezcan, confundan el peculio privado con el era-rio público, cuando ellos están para cuidar el era-rio publico y no lo pueden manejar como peculioprivado. Si lo hicieron durante 12 años, en algúnlugar remoto del país (muy respetable como cual-quier otro rincón del país) es una cosa; pero elpueblo argentino en su conjunto tiene el deberde tomar conciencia que el erario público no sepuede manejar como el peculio privado. El erariodel Estado no es lo mismo que el peculio de laspersonas que pueden ir al casino y gastarse unafortuna y pueden comprar y vender lo que quie-ran, ya que son actos privados, que correspondena la esfera de la autonomía de la voluntad. Losgobernantes no tienen libre albedrío para hacerlo que quieran, pues en el Constitucionalismo haylimitaciones al poder, igualmente obligatorias nosólo para los gobernados sino también para losgobernantes. Son normas imperativas, de “or-den público” en el sentido más estricto de esacategorización de normas.

Y la segunda meditación es que hay aquíuna contradicción muy grande entre dos afirma-ciones que se sostienen frívolamente, impúdica-mente y a diario: salimos de la crisis, ya estamosfuera de la crisis, se va acabando la crisis, se ter-minó la crisis, pero se invocan permanentementenormas de excepción sobre la base de la crisis. Seva a prorrogar la emergencia de nuevo, no esta-

mos en 2001, 2002, 2003; estamos en 2007 lle-gando al 2008: no se puede invocar la crisis comouna habitualidad, porque la crisis da lugar a me-didas restrictivas, anormales, temporarias, mien-tras dure la crisis. Como diría Umberto Eco, a lomejor estamos incurriendo ya en una falla cultu-ral muy grande: que de tanto hablar de crisis va-mos a poner en crisis al concepto mismo de cri-sis. Creo que es hora de reajustar el concepto decrisis, y reservar el medicamento para la crisis;porque sino el día que se tome una aspirina nocalmamos los males o pequeños males que se sien-ten cuando uno se ve obligado a tomar una aspi-rina. Habrá que hacer cirugía, cada vez mayor, ycuanto mayor sea la cirugía y mas graves sean lasmedidas de emergencia, sólo nos queda un refu-gio de esperanza: que el intérprete final de la Cons-titución, el Tribunal de Garantías Constituciona-les, que es la Corte Suprema, diga que no se pue-de mentir más –si bien el legislador puede atre-verse a prorrogar una emergencia cuando ya nohay crisis–, no hay crisis y no hay emergencia.¿Alguna vez lo hizo? Sí, en 1924, en tiempos deplena república la Corte, en el caso Mango vs.Traba, dijo que era inconstitucional mantener oprorrogar la ley de emergencia que había sido san-cionada en 1917 en plena guerra mundial –por lacrisis habitacional en la Argentina–, y se fulminóla ley porque tal como la Corte lo dijo, se habíaacabado la crisis.

¿Tendrán los jueces de hoy atributos deenergía jurisdiccional suficiente para poner sobrela mesa y decir lo mismo? Dejo el interrogante:son ellos los que tienen que hablar. Tengo misdudas.

JORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSIJORGE REINALDO VANOSSI

XXI SEMINARIO NACIONALXXI SEMINARIO NACIONALXXI SEMINARIO NACIONALXXI SEMINARIO NACIONALXXI SEMINARIO NACIONAL


• La gestión por resultados en la

administración pública

• Administración pública de la salud

• Situación presupuestaria y financiera de

las provincias

26 al 29 de Junio de 2007

Ciudad de Mendoza

PatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesPatrocinantesGobierno de la Provinciade Mendoza

Federal Software

PANTONE p 2935PANTONE BLACK

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ACTO DE APERTURAACTO DE APERTURAACTO DE APERTURAACTO DE APERTURAACTO DE APERTURAMendoza - 2007Mendoza - 2007Mendoza - 2007Mendoza - 2007Mendoza - 2007LLLLLICENCIADOICENCIADOICENCIADOICENCIADOICENCIADO A A A A ALEJANDROLEJANDROLEJANDROLEJANDROLEJANDRO G G G G GALLEGOALLEGOALLEGOALLEGOALLEGOMMMMMINISTROINISTROINISTROINISTROINISTRO DEDEDEDEDE H H H H HACIENDAACIENDAACIENDAACIENDAACIENDA DEDEDEDEDE LALALALALA PROVINCIAPROVINCIAPROVINCIAPROVINCIAPROVINCIA DEDEDEDEDE M M M M MENDOZAENDOZAENDOZAENDOZAENDOZA

Señor Martirene, Presidente de la Asocia-ción Argentina de Presupuesto; funcionarios de laAsociación Argentina de Presupuesto; funciona-rios de Mendoza y de otras provincias; público engeneral:

Quiero darles la bienvenida a este XXI Se-minario Nacional de Presupuesto Público, que es-tará trabajando hasta el viernes; también darle lasgracias a la Asociación, por haber elegido a nuestraprovincia como sede de este encuentro.

Para la provincia de Mendoza es muy im-portante la institución del Presupuesto. Histórica-mente, nosotros le hemos dado mucha importan-cia. En mi escritorio tengo el Presupuesto de 1872;es muy interesante. Es prácticamente una clasemagistral, porque va oficina por oficina, hablando

de la cantidad de empleados y de los gastos querealizan, en una hoja de diario, grande. Cuandonos empezamos a complicar con el Presupuesto,siempre miramos esa hoja y decimos: se ve quenuestros antepasados lo tenían muy claro.

Está claro que la realidad se va complican-do cada vez más y nos toca vivir una realidad mu-cho más compleja que en aquella época. Pero esimportante recuperar la visión simple, que es que elPresupuesto tiene que informar y dar transparenciaa la gestión de gobierno.

Este gráfico que exhibo es, para mí, muysimbólico. Ahí, lo que tratamos de ver es el Presu-puesto original, con la ejecución de los presupues-tos desde 1997 hasta 2006 en la provincia de Men-doza. Creo que si vemos este mismo gráfico aplica-

1.000 1.500 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Millones de pesos

corrientes

Presupuesto vs. Devengado

Presupuesto Original (sin intereses)Devengado del Ejercicio (sin intereses)

DevaluaciónSobreestimación

Subestimación

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A C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R AA C T O D E A P E R T U R A

do a otras provincias o al Gobierno Nacional, va aser muy parecido en todos los casos. Nos vamos aencontrar con una sobreestimación de los presu-puestos hasta el 2002, cuando existía la recesión,cuando caían los recursos. Seguíamos estimandoincrementos de recursos y esto implicaba no cum-plir con los compromisos que asumíamos con lasociedad. Creo que hasta el 2002 tuvimos presu-puestos que no se cumplían en su totalidad. Des-pués de la devaluación, tuvimos presupuestos queno estimaban la totalidad de los recursos que enrealidad se iban generando. Como decimos noso-tros, la realidad superaba a la estimación más opti-mista que podíamos tener enfrente. También estogeneró muchas discusiones, muchos debates so-bre qué se hacía con el excedente de los recursos. Lohemos vivido en todas las provincias y en la Na-ción.

Hoy nos encontramos en una situación decrecimiento económico muy alto y una inflación dedos dígitos, lo cual vuelve realmente muy difícil latarea de proyectar y presupuestar. Todos sabemos

que este proceso de inflación es realmente contro-lable y tenemos confianza en que se lo logre con-trolar en el corto plazo.

Pero eso significa que en el corto plazo, enla ejecución del Presupuesto, esas dos líneas en al-gún momento se van a encontrar; y en la medidaque no trabajemos estos presupuestos con los in-sumos y la profesionalidad suficientes, los erroresde estimación se van a pagar muy caros, porquecuando proyectamos más recursos y más usos delos que realmente se pueden financiar, después esmuy difícil disminuir el gasto.

Creo entonces que las jornadas de este Se-minario son muy importantes y nos van a servir atodos para mejorar las proyecciones en cuanto arecursos y gastos.

Espero que la pasen muy bien en nuestraprovincia, que se diviertan, además de trabajar, ylos voy a seguir molestando en unos minutos conotra exposición.

Muchas gracias.

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LA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOS EN LAADOS EN LAADOS EN LAADOS EN LAADOS EN LAADMINISTRACIÓN PÚBLICAADMINISTRACIÓN PÚBLICAADMINISTRACIÓN PÚBLICAADMINISTRACIÓN PÚBLICAADMINISTRACIÓN PÚBLICAPPPPPANELANELANELANELANEL

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PPPPPÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICAÚBLICA DEDEDEDEDE LALALALALA N N N N NACIÓNACIÓNACIÓNACIÓNACIÓN

Buenas tardes. En primer lugar, un agrade-cimiento a la ASAP en la persona de Roberto Mar-tirene, por la oportunidad de participar por primervez en este Seminario. También, al gobierno de laprovincia de Mendoza, organizador de este evento.

La reflexión que me fue propuesta es so-bre la «Gestión por Resultados del ServicioPúblico».

Después de decir que tomaría el tema conesa denominación y que no me centraría en losrecursos humanos, me vino a la memoria que el 23de junio fue declarado en el 2002 por la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas el día del ServicioPúblico. Un comité de expertos, que se reunió en elámbito de la división de la Administración Públi-ca, lo había propuesto tres años antes. Y algo de

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L A G E S T I Ó N P O R R E S U L T A D O S E N L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C AL A G E S T I Ó N P O R R E S U L T A D O S E N L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C AL A G E S T I Ó N P O R R E S U L T A D O S E N L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C AL A G E S T I Ó N P O R R E S U L T A D O S E N L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C AL A G E S T I Ó N P O R R E S U L T A D O S E N L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

burocracia hay, porque yo participé de esa reuniónproponiendo la denominación de Servicio Públi-co, o sea que le llevó tres años a la Asamblea fijar el23 de junio como el día del Servicio Público de lasNaciones Unidas. Y me parece que es simpáticoacordarse del Servicio Público en esta oportuni-dad, porque estamos reunidos casi en la mismafecha.

El punto de partida de esta conversaciónsirve señalarlo porque es un indicador, un indiciode la preocupación de todos los gobiernos. Y estollega a los foros internacionales reconociendo lamultiplicidad de esfuerzos que se realizan en lospaíses para mejorar la capacidad de actuación de susEstados, de sus administraciones públicas, paraasegurar el interés público, el bien común, comodestacaba Roberto Martirene en su apertura.

Definitivamente, son muchos los esfuer-zos que se hacen en muchas partes y las experien-cias realizadas. Lo que vamos a tratar de repasarahora, brevemente, son algunos de los rasgos ca-racterísticos de las experiencias orientadas a la in-novación en la gestión pública, en particular conproyecciones en la Gestión por Resultados, hacien-do una serie de acotaciones.

El tema de Gestión por Resultados está

en el contexto de una serie de reformas que caracte-rizan a lo que se conoce como la nueva gestión pú-blica. Algunos creen que esto es un nuevo paradig-ma, y lo han destacado como tal. O sea, como si enlas ciencias de la administración se hubiera produci-do una revolución de las ideas, que viene a ser teni-da en cuenta para orientar los procesos de reformas.

En el otro extremo, más modestamente, laotra parte de la biblioteca se inclina por apreciarque, en realidad, la nueva gestión pública es algo asícomo la sistematización de los esfuerzos que losgobiernos del orden nacional, provincial y local vie-nen haciendo para resolver las demandas que lesplantean sus ciudadanos.

Osborn, uno de los mentores de la crea-ción del programa de las Naciones Unidas para lagerencia, sintetizó las ideas que estaban en torno ala administración orientada a resultados, vinculán-dola a una serie de conceptos que aquí están, dealguna manera, resumidos:

• Devolver autoridad, es decir, descentra-lizar lo que se había concentrado en losgobiernos.

• Asegurar el desempeño, el control y laresponsabilidad.

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L I C E N C I A D O A L B E R T O B O N I F A C I OL I C E N C I A D O A L B E R T O B O N I F A C I OL I C E N C I A D O A L B E R T O B O N I F A C I OL I C E N C I A D O A L B E R T O B O N I F A C I OL I C E N C I A D O A L B E R T O B O N I F A C I O

• Desarrollar la competencia y la elección.

• Proveer servicios adecuados y amigablesa los ciudadanos.

• Mejorar la gerencia de recursos huma-nos.

• Explotar la tecnología de información.

• Mejorar la calidad de la regulación.

• Fortalecer las funciones del centro del go-bierno.

Osborn, participa de esta idea: en sentidoestricto, la nueva gestión pública es en realidad unconjunto de experiencias desarrolladas por paísesde culturas diferentes, de tradiciones administrati-vas diferentes, de historias distintas, que incidenfuertemente en las posibilidades de desarrollar loscambios, las innovaciones en la gestión, en uno oen otro sentido.

Por cierto, la nueva gestión pública, o loque se llamó la nueva gerencia pública, tiene desa-rrollo originalmente en los países anglosajones,que tienen culturas administrativas y una estruc-tura jurídica muy particular, muy diferentes a la delos otros países. No obstante, la revolución ge-rencial fue bastante arrolladora, se extendió por

muchas partes del mundo y así nos ha llegado aesta mesa, a esta discusión y a este intercambio deexperiencias.

No vamos a ser deterministas en esto, sinoque las hipótesis que vamos a proyectar tienen elsólo propósito de alcanzar como máximo una plau-sibilidad que las haga válidas para el debate y para elintercambio. Y las vamos a hacer jugar como varia-bles independientes, en este proceso.

¿Cuáles son las variables que me pareceque debieran ser tenidas en consideración, para vercómo operan y en qué medida? Si se comportan deuna u otra manera, ¿podrían estar favoreciendo odificultando la introducción de las innovacionesque todos creemos que son necesarias, a efectos deque la administración pública, de manera más efi-ciente, esté en condiciones de cumplir los cometi-dos de bien común a consecuencia de la direcciónpolítica que el Gobierno le da a la administración,ya que es el que tiene, democráticamente hablando,la legitimidad popular de la sociedad para fijar esosobjetivos?

El primero es el liderazgo, y luego la cul-tura, la burocracia, las normas, las estrategias, laformación, la profesionalización, los incentivos,las instituciones, la gobernanza y la política.

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Sobre el liderazgo, ¿cuál es la hipótesis?.

La afirmación que hago es que, con el ma-yor compromiso personal del liderazgo presiden-cial en el proceso de reformas para mejorar la ges-tión pública, aumenta la probabilidad de implan-tación de las políticas concernidas y su permanenciaen el tiempo. En buen romance, la innovación esposible de ser promovida y dentro de ella, la Ges-tión por Resultados, si hay un compromiso explí-cito del liderazgo político en el más alto nivel.

Creo que este punto es crítico. Hay bastanteexperiencia en la tradición administrativa acerca deeste enunciado, podríamos decir bastante pruebaempírica. Recordarán que en los años ‘60, ‘70, sehablaba de las reformas administrativas, las quehabían intentado introducir unos cambios en lagestión, en el presupuesto, buscando instalar elpresupuesto por programa, la gestión del personalcon métodos gerenciales; la planificación transver-sal a toda la administración pública, etcétera. Cuan-do uno revisa esa literatura, se encuentra que elnivel de frustración que se obtenía era muy grande.Y había un lugar común: se decía que esta reformacareció de apoyo del liderazgo político.

Naturalmente, la Administración Pública,los Estados, son instituciones complejas y tienenalgunas, no todas, capacidad de aprendizaje. Y enreformas posteriores se buscó reinstalar el lideraz-

go, ya sea de las reformas o de las políticas priorita-rias. Por ejemplo, en los ‘80, con la emergencia de lapobreza al tope de la agenda de las preocupacionesde la sociedad, muchos países inventaron aquelloque se llamó «fondos de inversión social». Estoseran áreas de trabajo del Estado que tenían un gra-do discrecional de autonomía en la decisión, en elmanejo de los recursos y del presupuesto, depen-diendo directamente del Presidente. Normalmen-te, un allegado de la más alta confianza o hasta unfamiliar, cuando no el mismo Presidente, presidíalos fondos de inversión social, que todavía subsis-ten en algunos países de América latina.

Más adelante, la instalación institucional dela política de reforma o modernización en los Es-tados, también encontró que los ámbitos en losque se la buscó acomodar, abrevando en aquellaexperiencia del pasado, tenían que ver con la expe-riencia frustrada de los años ‘60 o ’70. Entonces, lamayor parte de los programas de modernización,secretarías de la función pública, comisiones presi-denciales de modernización y demás están lo máscerca posible del Presidente.

Como con tantas otras cosas, la cercanía alpresidente pareciera ser una condición necesaria. Peroa veces esa proximidad en el organigrama institu-cional –sabemos- no es suficiente para darle eficaciaa las políticas. No obstante, la afirmación es esta: la

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vigilancia por parte del Presidente estaría aseguran-do que los organismos técnicos responsables dellevar adelante esas políticas tuvieran un liderazgo yun apoyo, una ayuda y una colaboración del Presi-dente. De hecho, se lo está viendo así en Américalatina en la actualidad y en muchos programas na-cionales.

Asimismo, es simpático esto que encuen-tro en un periódico de Honduras, donde el Presi-dente dice que la evaluación no es la Santa Inquisi-ción y que no despedirá por ahora a los aplazados.Esta nota se publica en mayo, porque en enerohabía echado a dos ministros y a dos presidentes

de organismos descentralizados, por no cumplircon los resultados que se pactaron. Más tarde sepublica que «la mayoría de los ministerios ha resul-tado aplazado en la evaluación del primer trimestreefectuada por el sistema de gerencia, basado enGestión por Resultados, hecha pública hoy...».

Por favor, no digan que yo puse esto comoejemplo de nada. Solo digo que efectivamente estámontado sobre el asunto y tiene tomado del cue-llo a los ministros, por la Gestión por Resultados.Por lo menos, en términos de la eficacia, parecierahaber un avance.

Sobre la cultura, ¿cuál es la hipótesis?

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La dimensión cultural influye sobre el com-portamiento de la Administración Pública gene-rando restricciones en el proceso de cambio, en elmodelo de gestión. Van a encontrar en esta y enotras aseveraciones, verdades de Perogrullo. Pero,en la literatura hay muchas referencias a la influen-cia.

Peters, por ejemplo, dice que la cultura so-cial, política y administrativa influyen sobre el com-portamiento de la Administración Pública. Inclu-so, siguiendo a Vendix , dice: «hay administracio-nes empresariales y burocráticas». Las primeras es-tán basadas en lo que ahora se llama, y es un con-cepto bastante de moda, la «confianza interperso-nal», que permite los liderazgos individuales (estoes propio de la cultura anglosajona), versus lasburocráticas, que están centradas más en la norma yel respeto casi religioso a la norma y donde, comoya veremos más adelante, a diferencia de nuestromedio, la ley, es la ley.

En este sentido, sería posible encontrar quenosotros carezcamos de estos puntos de referenciatan sólidos, a propósito de cuál es el tipo de culturaque influye sobre nuestro modelo. Pero algunoscomentarios al respecto, vamos a hacer.

Tenemos quizás, probablemente, unaorientación más claramente marcada, incluso pornuestra tradición de administración, hacia el siste-

ma europeo continental, más basado en los cuer-pos legales, más profuso en la normativa. Pero locierto es que si un sistema está basado en la ley, yesta tiene sentido como consecuencia de un proce-so de regateo entre los actores, seguramente el finalpredecible no será el éxito en el desempeño de laadministración.

A cada una de las hipótesis, le he procura-do encontrar un referente del pensamiento con cier-to prestigio dentro de las ciencias administrativas.

Ya lo he citado a Peters, donde dice que lasorientaciones valorativas de la sociedad influyensobre el comportamiento de los individuos quetrabajan en las organizaciones, y habla sobre lamanera cómo se estructuran y manejan esas orga-nizaciones. La cultura política también influye par-cialmente sobre las relaciones existentes entre lasélites políticas y las burocráticas, entre la poblacióny la burocracia, etc.

Respecto de que estamos contando con unatradición administrativa burocrática, espero no es-tar dando aquí una noticia. Pero eso no es cierto.Es vasta la literatura que demuestra que particular-mente nuestras administraciones públicas han sidodominadas por elementos patrimoniales, cliente-lares, buropatológicos y corporativos, ante la au-sencia de una racionalidad burocrática y una seguri-dad jurídica, que sí son importantes para las refor-

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mas gerenciales. Y me anticipo: definitivamente, eldesarrollo fuerte de la nueva gestión pública hatenido que ver con la existencia previa de condicio-nes de burocracias profesionales altamente desa-rrolladas. De ahí, van a venir diversas advertencias.

Hay muchos trabajos de mayor importan-cia, y se pueden ver a veces en el fracaso. Conoce-mos la experiencia del SINAPA, que incorporó laevaluación del desempeño del personal. La evalua-ción del desempeño del personal, si bien no es unamala idea, hay muchas formas de hacerla. Comosea, si no está instalado en la cultura el valor socialdel desempeño como tal, difícilmente cualquierorganización de la sociedad lo vaya a asumir.

Hay un muy interesante trabajo de una ex-perta brasileña, Barbosa, quien habla de la merito-cracia y la dificultad de implantarla en Brasil. Dehecho, estos conceptos de evaluación del desempe-ño se han desarrollado más fuertemente en las cul-turas sajonas. Las administraciones como la fran-cesa y la española, siempre han tenido serios pro-blemas para desarrollar la evaluación. El nuevo es-tatuto jurídico de la Administración Pública deEspaña, de hace uno o dos meses atrás, vuelve ainsistir otra vez en la necesidad de poner la evalua-ción, pero siendo que han progresado fuertemen-te, en este plano no lo han logrado todavía.

De modo que, a veces, cuando los sistemasson forzados para ser incorporados, porque se losconsidera en sí mismo como benévolos, tienen elproblema de que no se corresponden con los valo-res de la gente. Yo decía lo del SINAPA: no estámal la evaluación. Pero los jefes no evalúan, nodevuelven las evaluaciones, no hacen planes de tra-bajo con los evaluados y, en definitiva, nadie creeen la evaluación. Y si alguien fue evaluado comodestacado, los demás saben que no lo es; y si ade-más se le entrega un incentivo por el desempeño, alaño que viene le toca a otro y a otro, para más omenos nivelar y compensar. Y estamos todos tran-quilos y contentos con el funcionamiento de la eva-luación. O sea, mal que mal, se sale adelante. Perola institución de la evaluación se destruyó.

Sobre la importancia de la burocracia setiene una hipótesis provocativa. El desarrollo deuna Administración Pública burocrática aporta unainfraestructura institucional que facilita la introduc-ción de reformas gerenciales; y con ello, estoy di-ciendo también la Gestión por Resultados.

De lo primero que estoy partiendo es de quenosotros no tenemos en nuestra infraestructura ins-titucional, y cuando digo nuestra, no me refiero a laArgentina en particular, sino en general a AméricaLatina, burocracias profesionales del tipo weberiano.

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Ya no es para nadie un misterio en el mun-do, y hay vasta investigación empírica que lo docu-menta, que hay un alto nivel de correlación entreburocracias weberianas y niveles de desarrollo eco-nómico y social, en los países. Entonces, estas ver-dades, no son verdades a medias. Tienen funda-mento por detrás. Ahora, quienes han desarrolladoinstituciones burocráticas de estas calidades, sí es-tán preocupados por mejorar la burocracia. El pro-blema es que, si nosotros nos paramos en el lugarde ellos, apreciemos las diferencias; porque esta-mos parados en un lugar diferente. Esta es la idea.

Entonces, la burocracia se apoya en nor-mas. Y cuando estamos hablando de normas, noestamos hablando de mercaderías de descarte. Lasnormas están para ser seguidas, cumplidas, respe-tadas y, en última instancia, expresan la voluntaddel soberano porque han sido dadas por un Con-greso, donde están los representantes del puebloque han sido democráticamente electos, es decirque están consagrando principios constitucionalesde la sociedad. Es más, cuando queremos llevar aestos procesos adelante, lo que más pretendería-mos es tener una ley que lo respalde. Así comodecimos del Presidente, debemos tener una ley oun decreto. El problema de todo esto es que qui-zás es necesario, pero no suficiente. Ahí está uno

de los problemas que tenemos. Voy a hablar de lasnormas, por separado.

En América latina, dice Prats, faltaban lascondiciones para darse una verdadera racionalidadburocrática, y en cuya ausencia sólo pueden emer-ger burocracias patrimoniales muy imperfectas, in-dependientemente de su mayor o menor grado decompetencia técnica.

En definitiva, lo que quisiera dejar comocolofón de este apartado es el hecho cierto de quenosotros tenemos burocracias imperfectas. Puedeparecer, pero no lo es. Es decir, hay muchos ele-mentos constitutivos, constitucionales, formales,de la organización administrativa que asemejan aburocracias. Pero no hay una cultura administrati-va, social y política que haya permitido el desarrollode esas burocracias. Y no estoy diciendo que laburocracia es el modelo que tengamos que conse-guir. Estoy diciendo que no creamos que la tene-mos, porque no la tenemos.

En cuanto a las normas, la consolidacióndel sistema normativo propio del Estado de dere-cho mejora las condiciones de incorporación efecti-va de la gestión por resultados en la administra-ción pública.

Eso, de alguna manera, lo he estado ade-

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lantando en los comentarios que recién hice. Lasnormas debieran abarcar todos nuestros grandessistemas administrativos: la ley de regulación delempleo público, la ley de administración financiera,de la administración nacional, el plan de gobiernoelectrónico, el sistema de la carrera administrativa,es decir que toda nuestra administración está basa-da en normas. Pero las normas en sí mismas noson capaces de impulsar el cambio en la sociedad.Crossier decía, hace muchos años, «no se cambia lasociedad por decreto». El proceso de cambio en lasociedad es más complejo.

El punto es importante de ser destacadoporque la Gestión por Resultados o la nueva ges-tión pública propugna cambiar el modelo de des-empeño basado sobre normas. Claro que las nor-mas están para que se cumplan. Pero hay que su-marle valor al ejercicio o al papel que la norma tienepara el funcionamiento de la administración.

El problema es que nuestra cultura socialestá habituada a vivir y convivir infringiendo lasnormas, desde la vida cotidiana hasta los temasmás complejos. Hay una cita de Longo, que dice

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que por razones propias de la cultura social y polí-tica de América latina existe una tendencia a identi-ficar las reformas con las leyes que pretenden im-plantarlas, y que muchas no son aplicadas o se ter-giversan. Existe una vasta literatura que avala estaafirmación.

Para fortalecer el proceso de instalación dela innovación, podríamos contar con reglas de jue-go positivas, generalmente aceptadas, eficaces, paraordenar la conducta de los actores concernidos. Estotiene que ver con la institucionalización de un pa-trón de tipo weberiano. Y las reglas adecuadas sir-ven para que funcionen mejor los sistemas de con-trol y de responsabilización, para poder materiali-zar la Gestión por Resultados.

Sobre la estrategia, la hipótesis es la si-guiente: La utilización de una estrategia gradual parala implantación de la Gestión por Resultados tienemayor probabilidad de éxito que una estrategia glo-bal extendida al conjunto de la AdministraciónPública.

Redacté la hipótesis de esta manera. Peropodría haber puesto lo contrario. Y es que no estoymuy seguro de qué es lo que sea lo mejor, porque¿qué sabemos?: Que el Estado es una instituciónde gran complejidad. Y la complejidad no es in-trínseca, sino que tiene que ver, por su interacción,con el contexto social, por su evolución histórica, yde lo que ya hemos hablado.

En consecuencia, hacia el interior del Esta-do esa complejidad se denota en el hecho de lamultiplicidad de organizaciones que lo conforman.Y, como bien decía un colega hace un rato, no todaslas organizaciones son iguales. Las capacidades, lasdisponibilidades, los recursos, etcétera, están des-parejamente distribuidas; los niveles de institucio-nalidad son diferentes; hay sectores modernos yhay sectores atrasados o tradicionales dentro de lasadministraciones públicas.

A este respecto, voy a hacer una afirmación:los sectores modernos son los más internacionali-zados y globalizados, y los sectores más atrasadosson los más clientelizados y patrimonizados. Nor-malmente, en el ámbito de la gestión económica yfinanciera, los sectores administrativos son másmodernos que en los sectores sociales, porque lascontrapartes, los actores con quienes interactúan ylos demandantes están estructurados de distintamanera, y tienen capacidades y condiciones de pre-sionar diferentes. Los pobres muchas veces estándesarticulados, aunque esto no es así todo el tiem-po. Eso está cambiando también de manera ma-nifiesta.

Esto hace a que este mosaico, que es laadministración del Estado, nos haga percibir queva a ser muy dificultoso establecer una estrategia acampo traviesa y que no tenga en cuenta esas dife-rencias.

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Y si a conveniencia del incrementalismo,que es la variante en la que está elaborada esa hipó-tesis, quizás no conviene arriesgar y sí conviene iravanzando paso a paso con las reformas y ver laposibilidad de tener éxitos parciales. Así, quizáspor efecto demostración, se pueda lograr que losmismos se extiendan y avancen en otras partes.

Así expuesta la hipótesis, es bastante sim-plista. La contraria, sería una estrategia racional, queimplicaría, en el modelo decisionista de Simon, te-ner la información de toda la realidad y ser capaz deexpresar la secuencia de prioridades racionalmente,para actuar sobre el conjunto. Hay quienes sostie-nen que ese sería el camino adecuado. El propioLongo dice que, para profesionalizar la función

pública en América latina, los gobiernos tendríanque tomar decisiones más enérgicas, obligatorias ycoercitivas sobre el conjunto de los actores que tie-nen liderazgo dentro de la administración, parapoderla llevar adelante. Esa es una afirmación te-meraria. Y yo, receta no tengo.

Pasadas las ensoñaciones o los encantamien-tos de las políticas llevadas adelante al amparo delconsenso de Washington, sobre que el Estado ibadisminuyendo su importancia en cuanto al papelde promover el interés público de la sociedad, sur-ge que no son ciertas y están fuera de consideraciónactualmente. Justamente, lo que hará la adminis-tración será recurrir a los talentos, las capacidades ylos recursos más idóneos para manejar procesos

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complejos, como son los que están dentro de laagenda de la responsabilidad del Estado.

Por ciento, tendríamos que tener en cuentaque, muchas veces, la educación para esto no essuficiente. Por eso yo hablo de formación conti-nua. Tampoco que la formación ha de tener exclu-sivamente las modalidades tradicionales de trans-misión de conocimiento del que sabe al que nosabe, sino que hay que desarrollar procesos colecti-vos de trabajo en las organizaciones, donde se in-vierta en la gestión del conocimiento para tenermás recursos que harán a la mejora de la gestión,aprovechando justamente el conocimiento del ca-pital humano de las organizaciones

Esta expresión de la chilena Rojas , que esuna especialista en formación, dice que «debemosdesarrollar nuevas estrategias que permitan combi-nar saberes, experiencias y habilidades». Tenemosque diseñar metodologías de enseñanza donde lofundamental sea el desarrollo del espíritu crítico, dela creatividad, sistemas de aprendizaje cuya virtudesencial sea la imaginación.

Como, con todo derecho, ustedes no tie-nen por qué conocer a la señora Rojas , yo agreguéa otro señor quizás más conocido, que es Einstein,quien decía que «la imaginación es más importanteque el conocimiento».

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Respecto de la profesionalización, ¿cuáles la hipótesis? Una mayor profesionalización de lafunción pública permite el desarrollo más efectivode innovaciones orientadas a mejorar el desempe-ño de la gestión pública.

¿Qué entendemos por profesionalización?El contexto que da la Carta Iberoamericana, que esun consenso regional adoptado por los jefes deEstado y de gobierno de Iberoamérica, dice quepara lograr un mejor Estado, instrumento indis-pensable del desarrollo, la profesionalización es unacondición necesaria.

¿En qué consiste? Es la garantía de pose-sión, por los servidores públicos, de atributos comoel mérito, la capacidad, la vocación de servicio, laeficacia en el desempeño de su función, la respon-sabilidad, la honestidad, y la adhesión a principiosy valores de la democracia.

En este terreno, hay bastante que avanzar.Yo invito a conocer la Carta. No es un modelocerrado, como no debiera haber modelos cerradosen ninguno de estos esfuerzos por invertir en lainnovación, sino que hay caminos alternativos. Perohay principios basales que no debieran ser saltea-dos: el principio del mérito exige la transparencia,el concurso público y abierto, la igualdad de condi-

ciones de los ciudadanos para acceder a la adminis-tración; realmente, por esa vía se puede constituirun cuerpo en lo que hace a la organización del apa-rato administrativo del Estado, que le permita, conbase a esas competencias, trabajar de manera máseficaz en orden al interés público.

En materia de incentivos, no hice ningu-na reflexión que no resulta si no obvia, como quepueden ejercer una influencia positiva en la mejoradel desempeño y Gestión por Resultados. Haymuchas formas de abordar el tema de los incenti-vos, pero por cierto hay algunas que son bastantecomplicadas. Y cuando a veces críticamente se to-man modelos que han sido exitosos en otras par-tes, nos podemos encontrar con escenarios comoel que cita Joan Prats, que habla de las consultoríasesperpénticas, al haberse encontrado a un grupo deexpertos explicándole en alemán a los funcionariosde Nicaragua cómo introducir la compensación enlos salarios por desempeño.

Así es que para este tema preferí buscarcomo referente al señor Bauman . Por cierto, estovale tanto para la sociedad como para el Estado: elproblema de la incertidumbre que generan a veceslas condiciones de empleo, porque creo que la pro-fesionalización y el mérito son incentivos que pue-den gestionarse. Cuando estamos hablando de la

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profesionalización de la gestión pública, instalan-do todos estos valores a los que hacíamos referen-cia, eso funciona como incentivo para las personas.En este caso, cuando la incertidumbre es el contex-to del desempeño, justamente, a veces por la malaadministración de incentivos, como aquellos queremuneran el desempeño como un valor agregadoal salario, lleva a la fragmentación, a la competenciaentre los individuos, y a la falta de solidaridad, den-tro de las organizaciones.

Entonces, no es que haya que matar unaidea con la otra. Yo, en todo caso, estoy jugandoese papel que dije al principio de complicar la discu-sión para, en todo caso, buscar perspectivas dife-

rentes, para ver cómo la innovación es la gestiónnecesaria que debemos desarrollar.

En cuanto a las instituciones, una institu-cionalidad administrativa republicana es condiciónnecesaria para que la Gestión por Resultados con-tribuya efectivamente a asegurar el interés público.

Guillermo Shweinheim, desarrolló y estápublicado, un trabajo bastante valioso sobre estepunto. Lo que él recordaba es que nuestra ten-dencia ha sido a que se desarrolle en los ámbitospolíticos, institucionales y administrativos lo quese conoce como la institucionalidad administrati-va delegativa. Es decir, que hay una concentración

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de funciones, de tareas o de hiperresponsabili-dad dentro del sistema político y administrativoque impiden la distribución de responsabilida-des en una manera pareja. En ese contexto, esmuy difícil que, si no se establecen sistemas demérito en orden al respeto por las normas y lasreglas de juego, la responsabilización del gober-nante, la responsabilización fiscal, la responsabi-lidad por resultados, la continuidad de progra-mas y políticos, la transparencia y demás no sevean afectadas.

Guillermo O´Donnell , en un reportaje dehace apenas unos diez días, decía que lo estatal en

América Latina y en la Argentina tiene una grandeuda, de lograr un carácter propiamente público,en el sentido de estar auténticamente al servicio dela ciudadanía, cumpliendo lo que dice ser, comoservidor de aquélla.

Tenemos democracias políticas, pero nosfalta un Estado verdaderamente democrático. Noveo en la sociedad, y acá está la otra pata, la suficien-te demanda de construcción institucional de unaparato estatal, que es lo que permitiría fijar y alcan-zar metas que no sean inmediatistas y paliativas.Estamos pasivamente quedados en una baja insti-tucionalidad estatal.

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Ahí tenemos un problema de consolida-ción de instituciones, para hacer viables las refor-mas, porque cuando no hay sedimento institucio-nal, fallan las bases fundamentales y el edificio sepuede desmoronar. Entonces, los cambios que sedan serán ilusorios, y serán superficiales porque nohay donde basarlos.

Respecto de la gobernanza, el contexto dela gobernación actual se desarrolla en condicionesmenos controladas que las que supone la Gestiónpor Resultados. En este sentido, la gobernanza seha convertido en el punto de referencia de la actua-ción del Estado moderno.

Como problemática no es absolutamentenueva, pero está cada vez más presente, y el hechoen el que se basa, el reconocimiento que la comple-jidad de los desafíos que deben enfrentar los Esta-dos, excede a la capacidad de los gobiernos por símismos de resolverlos, y requiere la contribucióndel trabajo conjunto de todos los sectores de lasociedad, con el sector privado y las organizacionessociales.

Cuando se pone énfasis en esta segundaparte de la afirmación, lo que ha ocurrido es que hasido manipulado ideológicamente este enfoque porla vía de orientarse a la disminución de la responsa-bilidad del Estado.

No se trata de achicar el Estado ni de quitarleresponsabilidad. No pierde poder el Estado. Elpoder es permanente, porque tiene la capacidad deconvocatoria, de decisión en última instancia, de fi-jación del marco jurídico y legal para que la participa-ción de los demás actores de la sociedad, en la reso-lución de los asuntos de interés público, sea eficiente.

Los asuntos públicos no son monopoliodel Estado. Los asuntos públicos conciernen a to-dos los miembros de la sociedad. Al Estado lecorresponden unas responsabilidades específicas,tales o cuales, según adonde estemos refiriéndo-nos. No hay un solo modelo de gobernanza. Perosí hay sociedades cada vez más activas.

Creo que nosotros tenemos conciencia delos cambios que en ese sentido se están producien-do y se han producido en los últimos años en elpaís. El punto es cómo encontramos formas insti-tucionales de canalizar estas energías.

El Estado deja de ser top-down, de arribaa abajo, y se encuentran unos mecanismos en don-de la participación de la sociedad y demás deje deser una fórmula o se tranquilice; y no es que no seaválido desarrollar algunos mecanismos como lasencuestas de opinión, de satisfacción sobre el ser-vicio o el presupuesto participativo en los gobier-nos locales.

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Hay una gobernanza global y hay gober-nanzas nacionales. En la Unión Europea hay unameta regional de fortalecimiento de la gobernanzapor la vía de encontrar caminos más eficientes, conla colaboración entre estos actores.

Naturalmente, el tema no genera las condi-ciones más ciertas, estables, predecibles para plani-ficar, para formular políticas públicas, para gestio-nar por resultados; complica el juego, pero por ahíva la cosa.

En cuanto a la política, la política demo-crática, al ejercer las funciones clásicas de autoridaddel Estado, tiene en el régimen institucional de laburocracia mayor resguardo para el interés público.

En realidad, el acierto este es arbitrario, por-que podría haber dicho sobre la política muchasotras cosas. Pero, con Prats comparto que la nuevagestión pública ha tenido un acierto en plantear elcontrol político sobre la burocracia. Ese es uno delos puntos de arranque. Pero ello supone separar la

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concepción y la formulación de la política, de laejecución por vía de la agencia. Entonces -dice Prats-«la relación entre políticos y gerentes se convierteen una relación de agencia, entre el principal y elagente».

La cuestión es que si en la relación de agen-cia se resuelve el tema de la política pública, necesa-riamente la esfera de la política va a carecer de accesoa las particularidades del proceso de la elaboración,de la decisión e implantación de la política, con lacual se va a ver enajenada. Y los gerentes no tienensuficiente representatividad democrática para reem-plazar a los políticos en todos los escenarios delibre discrecionalidad en la decisión.

Entonces, esto vuelve a reforzar la idea deque la política tiene que estar presente, que la polí-tica es necesaria. No se puede identificar la acciónadministrativa de autoridad del Estado como ge-rencial, y aplicarle a ésta criterios convencionales deeficacia y de eficiencia.

Hay un documento del 2005 de la OCDE,que se llama la modernización del Gobierno. Ahíse afirma que la reforma que han encarado los paí-ses que son miembros de la OCDE ha llegado a

ser menos una cuestión de mejorar la gestión ymás una cuestión de integrar la gestión más eficaz-mente con la gobernanza. Si hay una lección im-portante de cara al futuro en ese documento, es quela gestión solo tiene significado en su vida política.

Los defectos más grandes de la nueva ges-tión pública eran sus esfuerzos por separar la po-lítica de la gestión. El punto fuerte del informe seencuentra en las formas por las que la gestión seliga a la política, la gobernanza, y cómo la mejorade la gestión puede consolidar la capacidad delgobierno de enfrentarse a los desafíos de la vidamoderna.

Hasta ahí, las ideas. No tienen secuencia.No son más importantes las primeras que las últi-mas.

Les pido disculpas por no haber alcanzadoa desarrollar en mayor medida la interrelación entrelos conceptos, que están mucho más fuertementerelacionados de lo que yo manifesté y expuse, y delo que está escrito.

Pero, en todo caso, les agradezco su aten-ción y dejo este interesante desafío para el futuro.

Gracias.

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La eficiencia del gasto en salud no se valorapor sus cifras absolutas ni por el porcentaje querepresenta del Producto Bruto Interno, sino porlos resultados de los llamados Indicadores Sanita-rios:

1. La Tasa de Mortalidad Infantil, que es elnúmero de niños fallecidos en el primeraño de vida por cada 1000 nacimientosvivos.

2. La Tasa de Mortalidad Materna, que esel número de madres fallecidas duranteel transcurso del parto o los siguientes30 días por cada 100.000 nacimientos vi-vos.

3. La Expectativa de Vida al nacer, expresa-da en años, tanto para varones comopara mujeres.

Vamos a seguir la línea de este Seminario yvamos a hablar de Gestión por Resultados. En elsistema de salud, la evaluación de los resultados esfundamental para determinar si el gasto que se harealizado, ha tenido eficiencia. Y al respecto vamosa ver cuáles son los indicadores de resultados en unsistema de salud. Se llaman indicadores sanitariosy son tres. Uno es la tasa de mortalidad infantil,que es el número de niños fallecidos en el primeraño de vida por cada 1.000 nacimientos vivos; el

segundo es la tasa de mortalidad materna, que es elnúmero de madres fallecidas durante el parto o enlos siguientes 30 días por cada 100.000 nacimien-tos vivos; y el último es la expectativa de vida alnacer, expresada en años, tanto para varones comopara mujeres.

Por otro lado, debemos tener presente quecuando nosotros medimos en forma comparativael gasto en salud, se hace como porcentaje del PBIa valor dólares estadounidenses, adaptado a la ca-pacidad de compra que tiene cada país.

Vemos que el país que más gasta en elmundo en salud, como porcentaje del PBI, es Es-tados Unidos, que gasta el 15,4% y tiene una mor-talidad infantil de 7 por 1.000, no muy satisfacto-ria. Lo mismo que la mortalidad materna de 14por cada 100.000 nacidos vivos, y la expectativa devida es de 75 años para los hombres y de 80 añospara las mujeres.

Argentina está colocada entre los primeros20 países en cuanto a porcentaje de gasto, con el 9,6% en gasto en salud sobre el PBI, al igual que Aus-tralia. Pero fíjense las diferencias que hay: en Ar-gentina 14 por 1.000 de mortalidad infantil; Aus-tralia, 5 por 1.000, y la expectativa de vida en Argen-tina para los hombres es de 72 años, y para lasmujeres 78, mientras que en Australia es de 79 y 84años.

“““““ADMINISTRACION PUBLICA DE LA SALADMINISTRACION PUBLICA DE LA SALADMINISTRACION PUBLICA DE LA SALADMINISTRACION PUBLICA DE LA SALADMINISTRACION PUBLICA DE LA SALUD”UD”UD”UD”UD”LLLLLAAAAA EFICIENCIAEFICIENCIAEFICIENCIAEFICIENCIAEFICIENCIA DELDELDELDELDEL SISTEMASISTEMASISTEMASISTEMASISTEMA DEDEDEDEDE SALUDSALUDSALUDSALUDSALUD ARGENTINOARGENTINOARGENTINOARGENTINOARGENTINO

PPPPPROFROFROFROFROF. D. D. D. D. DRRRRR.J.J.J.J.JORGEORGEORGEORGEORGE E.C E.C E.C E.C E.CALIFALIFALIFALIFALIFANOANOANOANOANO

92


GASTO EN SALUD E INDICADORES SANITARIOS

País Gasto en salud como % del PBI

(*)

Mortalidad Infantil

(nº/1000 n.v.) (**)

Expectativa de vida al nacer (varón/mujer)

(***)

Mortalidad Materna

(nº/100000 n.v.) (****)

Estados Unidos 15.4% 7.0/1000 75/80 años 14/100000 El Líbano 11.6% 27.0/1000 68/73 años 150/100000

Suiza 11.5% 4.0/1000 79/84 años 7/100000 Alemania 10.6% 4.0/1000 76/82 años 9/100000 Francia 10.5% 4.0/1000 77/84 años 17/100000 Austria 10.3% 4.0/1000 77/82 años 5/100000 Canadá 9.8% 5.0/1000 78/83 años 5/100000 Bélgica 9.7% 4.0/1000 76/82 años 10/100000

Argentina 9.6% 14.0/1000 72/78 años 70/100000 Australia 9.6% 5.0/1000 79/84 años 6/100000

Brasil 8.8% 28.0/1000 68/75 años 260/100000 Dinamarca 8.6% 4.0/1000 76/80 años 7/100000 Uruguay 8.2% 13.0/1000 71/79 años 20/100000 Finlandia 7.4% 3.0/1000 76/82 años 5/100000

Costa Rica 6.6% 11.0/1000 75/80años 25/100000 Cuba 6.3% 5.0/1000 75/79 años 33/100000 Chile 6.1% 8.0/1000 74/81 años 30/100000 China 4.7% 23.0/1000 71/74 años 56/100000

Elaboración propia con datos del Informe de la Salud en el Mundo 2006 de la Organización

Mundial de la Salud, (*) Datos correspondientes al año 2004, (**) Datos correspondientes al año 2005,(***) Datos correspondientes al año 2005, (****) Datos correspondientes al año 2000

63%

37%

52%48%

Año Año

No tiene

Tiene

EL ACCESO AL SISTEMA DE SALUD ARGENTINO

Porcentaje de población según presencia o ausencia de cobertura.Total país años 1991 y 2001.

Fuente: INDEC. Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas años 1991 y 2001

93


En el caso de la mortalidad materna enArgentina, es de 70 por 100.000 y en Australia, de 6por 100.000.

Es evidente que la eficiencia de los resulta-dos de la gestión en salud es superior en Australia.La primera conclusión que sacamos es que en laArgentina no se gasta poco, sino que se gasta mal,porque así lo indican los resultados.

En salud, tenemos unos indicadores queson muy clásicos y muy fehacientes en su credibili-dad.

Después vamos a ver que hay países, comopor ejemplo Cuba, que tiene un gasto en salud del

6,3% de su PBI y una mortalidad infantil de 5 por1.000 y materna, de 33 por 100.000, mejor queEstados Unidos, que gasta un 15,4%.Y tengamosen cuenta la diferencia del PBI de ambos países.

Un ejemplo más cercano a nosotros es Chi-le que, gastando solamente el 6,1% en salud de suPBI, tiene 8 por 1.000 de mortalidad infantil y 30por 100.000 en materna, prácticamente la mitad delo que tenemos en Argentina. Lo más dramático esque hace 30 años, Chile duplicaba los valores ar-gentinos, y es un país limítrofe con similares carac-terísticas en la población, pero pudo generar unagestión política de salud con resultados muy favo-rables.

Porcentaje de población sin cobertura por obra social o plan privado en grupospoblacionales seleccionados. Total país. Años 1991 y 2001.

Fuente: INDEC. Censos Nacionales de Población Hogares y Viviendas 1991 y 2001

0102030405060

Población de 0 a 2años

Mujeres de 15 a49 años

Población de 65años y más

Censo 1991Censo 2001

94

AAAAA D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A D E L A S A L U D D E L A S A L U D D E L A S A L U D D E L A S A L U D D E L A S A L U D

El espíritu de esta reunión es analizar y verlos resultados. Vamos a ver ahora lo que pasa conel acceso a la salud.

Este es un aspecto fundamental, porque eslo que se traduce en equidad. Para que haya equidaden salud, para que todos puedan usufructuar elderecho a la salud, debe haber un acceso igualitarioy una prestación similar ante casos similares.

Fíjense que en el año 1991, el 37 % de lapoblación tenía sólo acceso al sistema público, entanto el 63% tenía obras sociales, PAMI, sistemaprivado, etc.

En el año 2001 este 37% pasó al 48%, esdecir que, un 10% de la población quedó sin cober-tura específica, estando limitado a utilizar a su de-manda el sistema público.

Población con y sin cobertura específica de salud en el año 2001 en el total país yjurisdicciones provinciales

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas.Año 2001.

Jurisdicción político administrativa

Total de la población

Cobertura por obra social y/o plan de salud privado o mutual

TIENE NO TIENE Total del país 36.260.130 18.836.120 (51.9%) 17.424.010 (48.1%) Ciudad de Bs.As. 2.776.138 2.049.399 (73.6%) 726.739 (26.4%) Buenos Aires 13.827.203 7.080.266 (51.3%) 6.746.937 (48.7%) Partidos del Gran Buenos Aires 8.684.437 4.172.122 (48.0%) 4.512.315 (52.0%) Resto de Buenos Aires 5.142.766 2.908.144 (56.4%) 2.234.622 (43.6%) Catamarca 334.568 183.860 (54.7%) 150.708 (45.3%) Córdoba 3.066.801 1.663.311 (54.2%) 1.403.490 (45.8%) Corrientes 930.991 352.750 (37.8%) 578.241 (62.2%) Chaco 984.446 339.531 (34.4%) 644.915 (65.6%) Chubut 413.237 249.813 (60.2%) 163.424 (39.8%) Entre Ríos 1.158.147 594.626 (51.2%) 563.521 (48.8%) Formosa 486.559 166.342 (34.1%) 320.217 (65.9%) Jujuy 611.888 280.480 (45.8%) 331.408 (54.2%) La Pampa 299.294 163.186 (54.5%) 136.108 (45.5%) La Rioja 289.983 171.571 (59.1%) 118.412 (40.9%) Mendoza 1.579.651 780.505 (49.3%) 709.056 (50.7%) Misiones 965.522 407.123 (42.1%) 558.399 (57.9%) Neuquen 474.155 243.037 (51.2%) 231.118 (48.8%) Río Negro 552.822 276.708 (50.1%) 276.114 (49.9%) Salta 1.079.051 427.056 (39.5%) 651.995 (60.5%) San Juan 620.023 291.607 (46.9%) 328.416 (53.1%) San Luis 367.933 178.023 (48.5%) 189.910 (51.5%) Santa Cruz 196.958 139.383 (70.9%) 57.575 (29.1%) Santa Fe 3.000.701 1.741.427 (58.0%) 1.259.274 (42.0%) Santiago del Estero 804.457 292.310 (36.3%) 512.147 (63.7%) Tierra del Fuego e islas Del Atlántico Sur

101.079 70.685 (69.3%) 30.394 (30.7%)

Tucumán 1.338.523 693.031 (51.8%) 645.492 (48.2%)

95

P R O F . D R . J O R G E C A L I F A N OP R O F . D R . J O R G E C A L I F A N OP R O F . D R . J O R G E C A L I F A N OP R O F . D R . J O R G E C A L I F A N OP R O F . D R . J O R G E C A L I F A N O

Asimismo, los porcentajes son distintossegún las jurisdicciones. La cobertura específica enla Ciudad Autónoma de Buenos Aires es del 73%,mientras que en la Provincia de Buenos Aires es deun 48% y en otras regiones, como Chaco o For-mosa, es del 34%.Estos son valores correspon-dientes al Censo 2001.

Hay un dato muy importante: fíjense cuá-

les son las poblaciones que tienen menor cantidadde cobertura. Es la población joven de 0 a 4, de 5 a9 y los de 25 a 29 años. Los que no tienen un plande cobertura específico (obras sociales, medicinaprepaga) superan a los que sí lo poseen. Despuésde los 30 años, esta relación se invierte. Esto es unacosa muy grave, porque la población infantil es unapoblación de riesgo.

Población con y sin cobertura específica de salud en el año 2001 por grupos etarios

Fuente: INDEC. Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001.

GRUPOS ETARIOS POBLACION TOTAL

Obra social o plan de salud privado o mutual

TIENE

Obra social o plan de salud privado o mutual

NO TIENE Total 32.260.130 18.836.520 17.424.010

0-4 años 3.349.278 1.384.527 1.964.751 5-9 años 3.471.217 1.539.544 1.931.673

10-14 años 3.427.200 1.625.635 1.801.565 15-19 años 3.188.304 1.482.629 1.705.675 20-24 años 3.199.339 1.277.597 1.921.742 25-29 años 2.695.341 1.232.306 1.463.035 30-34 años 2.364.903 1.221.418 1.143.485 35-39 años 2.229.617 1.210.312 1.019.305 40-44 años 2.136.536 1.161.852 974.684 45-49 años 1.971.911 1.073.138 898.773 50-54 años 1.850.481 1.024.056 826.655 55-59 años 1.504.046 875.391 628.655 60-64 años 1.284.337 809.955 474.382 65-69 años 1.109.788 808.553 301.235 70-74 años 996.525 814.888 181.637 75-79 años 727.895 630.637 97.258

80 y más años 753.412 663.682 89.730

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Otro elemento importante que nos hablade la falta de equidad son los indicadores de aten-ción de la salud. En el primer punto tenemos lacantidad de médicos: 108.800. La Ciudad Autóno-ma de Buenos Aires, con apenas el 8% de la pobla-ción total, tiene el 25% de los médicos. Es decir que,la distribución del recurso humano por regiones noes equitativa. Y también con respecto a la cantidad

de camas, que es superior en la Ciudad Autónomade Buenos Aires con respecto al resto del país.

Otro elemento que tenemos que tener pre-sente es el establecimiento de atención habitual dela salud por estrato socio territorial. Este es untrabajo del Observatorio de la Universidad Católi-ca Argentina sobre la Deuda Social Argentina, yvemos que en el estrato más bajo tenemos un

Indicadores de recursos para la atención de la salud

INDICADOR Población 1 2 3 4 5 6 Total país 38.260.130 108.800 155.749 16.085 3.310 12.775 1.231

Fuentes: Población total de habitantes. INDEC. Censo Nacional 2001 - Número de médicos.(Abramzon, 2002), Nº de camas disponibles en establecimientos asistenciales. Censo Hospitalario 2000,Nº de establecimientos asistenciales de todos los subsectores. Censo Hospitalario 2000, Nº de estableci-mientos con internación de todos los subsectores. Censo Hospitalario, Nº de establecimientos sin interna-ción de todos los subsectores. Censo Hospitalario, Nº de establecimientos con internación del sectorpúblico. Censo Hospitalario 2000

Ciudad de Buenos Aires

2.776.138 32.100 23.152 1.204 180 1.024 41

Buenos Aires 13.827.203 26.876 50.155 3.825 816 3.009 256 Catamarca 334.568 653 1.344 464 56 408 34 Córdoba 3.066.801 11.642 17.958 1.561 573 988 144 Corrientes 930.991 1.740 3.433 455 99 356 57 Chaco 984.446 1.630 4.184 414 122 292 51 Chubut 413.237 870 1.976 232 61 171 30 Entre Ríos 1.158.147 2.610 6.650 480 149 331 66 Formosa 486.559 544 1.689 246 69 177 34 Jujuy 611.888 1306 3.169 339 48 291 20 La Pampa 299.294 653 1.189 214 54 160 35 La Rioja 289.983 544 1.231 294 29 265 19 Mendoza 1.579.651 4.460 4.646 540 81 459 29 Misiones 965.522 1.197 2.985 443 122 321 37 Neuquén 474.155 979 1.393 277 39 238 28 Río Negro 552.822 1.306 1.989 325 57 268 27 Salta 1.079.051 1.849 4.014 533 79 454 49 San Juan 620.023 1.521 1.750 259 36 223 14 San Luis 367.933 762 1.256 220 41 179 22 Santa Cruz 196.958 326 1.188 92 31 61 15 Santa Fe 3.000.701 10.226 12.075 2.232 387 1.845 134 Sgo.del Estero 804.457 1.197 4.271 576 100 476 51 Tierra del Fuego 101.079 109 222 41 6 35 3 Tucumán 1.338.523 3.700 3.830 819 75 744 35

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59,7% que recurre al hospital público, y sólo un19% que concurre a centros de salud. Esto nos estáindicando una deficiencia en la planificación a futu-ro y un escaso desarrollo de la Estrategia de Aten-ción Médica Primaria.

Fíjense, cómo esta estrategia que sirvió atodo el mundo como una forma de facilitar la acce-sibilidad en tiempo y lugar, en nuestro país está enpañales.

Aquí tenemos otras manifestaciones quenos muestran cuáles son las inequidades que exis-ten en el sistema de salud argentino.

Fíjense en seguridad social. Esta es una es-tadística del Ministerio de Salud: el 22,5% son con-sultantes al médico en el sector de la seguridad so-cial, al igual que el sistema privado, en tanto que enlos pacientes sin cobertura específica el porcentajees del 16,4%. Esto quiere decir que, los sectoressocioeconómicos más comprometidos tienen me-nos acceso, pero esto puede ser por varios factorescomo las largas colas que hay que hacer en los hos-pitales y los turnos que les dan a muy largo plazo,por lo que quizás, cuando tiene que ir a la consulta,la persona ya se curó o, en el peor de los casos, semurió.

Establecimiento de atención habitual de la salud por estrato socioterritorial

Fuente: Barómetro de la Deuda Social Argentina. Departamento de Investigación Institucional.Universidad Católica Argentina. Buenos Aires. Año 2004

Ciudad de Buenos Aires

2.776.138 32.100 23.152 1.204 180 1.024 41

Buenos Aires 13.827.203 26.876 50.155 3.825 816 3.009 256 Catamarca 334.568 653 1.344 464 56 408 34 Córdoba 3.066.801 11.642 17.958 1.561 573 988 144 Corrientes 930.991 1.740 3.433 455 99 356 57 Chaco 984.446 1.630 4.184 414 122 292 51 Chubut 413.237 870 1.976 232 61 171 30 Entre Ríos 1.158.147 2.610 6.650 480 149 331 66 Formosa 486.559 544 1.689 246 69 177 34 Jujuy 611.888 1306 3.169 339 48 291 20 La Pampa 299.294 653 1.189 214 54 160 35 La Rioja 289.983 544 1.231 294 29 265 19 Mendoza 1.579.651 4.460 4.646 540 81 459 29 Misiones 965.522 1.197 2.985 443 122 321 37 Neuquén 474.155 979 1.393 277 39 238 28 Río Negro 552.822 1.306 1.989 325 57 268 27 Salta 1.079.051 1.849 4.014 533 79 454 49 San Juan 620.023 1.521 1.750 259 36 223 14 San Luis 367.933 762 1.256 220 41 179 22 Santa Cruz 196.958 326 1.188 92 31 61 15 Santa Fe 3.000.701 10.226 12.075 2.232 387 1.845 134 Sgo.del Estero 804.457 1.197 4.271 576 100 476 51 Tierra del Fuego 101.079 109 222 41 6 35 3 Tucumán 1.338.523 3.700 3.830 819 75 744 35

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Fíjense otra cosa: los consumidores demedicamentos sin cobertura son el 56,7%, valoressuperiores a la seguridad social y al sistema priva-do. Esto expresa una automedicación, con las con-secuencias graves que implica. Y, por último, losinternados en el año son 5,8%, 4,5% y 3,8%, nue-vamente poca consulta al médico y poca interna-ción.

En general se considera que, cuando un sis-tema falla, se tiene menos consultas ambulatoriasy más internaciones, porque revela una atenciónmédica que no es precoz. Y esto es más grave por-que hay menos internados, lo cual revela que ennuestro país hay un gran porcentaje de la pobla-ción con un sistema de salud sumamente deficien-te. Esto se corrobora con los datos brindados porel Observatorio social de la Universidad Católica

Argentina en la extensión de la vida, según estratossocioeconómicos.

Fíjense que en el total urbano son 76 añosde esperanza de vida al nacer en los sectores másbajos de la población, mientras que en los sectoresmedios es de 86 años. Es una situación que, desdeel punto de vista social y político, es preocupante.

El financiamiento del gasto en la Argenti-na es tema discutible porque, dentro de este finan-ciamiento total, hay sectores como el gasto del sec-tor público, que está en el presupuesto. Será menoro mayormente ejecutado, pero se puede medir. Lasobras sociales también, porque son los ingresosque entran a la AFIP; jubilados, lo mismo; lamedicina prepaga, si bien a veces ocultan sus nú-meros, es igual.

Utilización de los recursos en los distintos subsectores

Fuente: Ministerio de Salud de la Nación. Año 2001

Utilización de recursos Seguridad social Sistema privado Sin cobertura específica

Número % Número % Número % Total de usuarios 6.447.399 100.0 1.934.349 100.0 3.435.497 100.0 Consultantes al médico 1.447.821 22.5 447.962 23.2 564.511 16.4 Consultantes al dentista 564.832 8.8 171.768 8.9 284.322 8.3 Consultantes a otros profesionales 384.240 6.0 172.951 8.9 162.156 4.7 Consumidores de medicamentos 2.679.997 41.6 801.324 41.4 1.948.000 56.7 Usuarios de estudios 995.630 15.4 253.458 13.1 345.521 10.1 Internados en el año 374.878 5.8 86.886 4.5 130.988 3.8

Extensión de la vida según estrato socioeconómico (*)

Estrato muy bajo

Estrato Bajo

Estrato Medio bajo

Grupo testigo clase media

Total Urbano

76

78

81

83

Area Metropolitana

76

78

82

84

Ciudades del interior

79

77

80

86

(*) Edad en el percentil 95 de la población de 45 años y más en hogares encuestados por estrato

socioterritorial. Fuente: Observatorio de la Deuda Social. Departamento de Investigación Institucional.Universidad Católica Argentina. Año 2004

99


Pero hay una variable, que es el gasto debolsillo, que es un agujero negro que se calcula, yque ronda entre el 30 y 40%. Su medición se hizohace varios años en la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires y se sigue proyectando, porque nadie lopuede medir con exactitud. El gasto de bolsillo eslo que gasta la gente en efectivo para medicamen-tos, consultas privadas, coseguros, etc. En este gas-to, como podemos ver, la Argentina tiene el 48%,frente al gasto privado que es del 51%. Esto ocurreen casi todos los países de Latinoamérica.

En el caso de Alemania, por ejemplo, el78% es gasto público, contra un 21% del privado,como casi todos los países europeos. Pero tenga-mos en cuenta que, del gasto público, el gasto de laseguridad social es más del 56%. O sea que, de este48%, escasamente algo más del 20% realmente salede rentas generales del Estado, porque el gasto de

la seguridad social son los aportes y contribucio-nes.

A mi entender, esto es para discutir, es uncriterio que ha puesto la Organización Mundial dela Salud, que considera al gasto de la seguridad so-cial como un gasto público. Y para mí, el dinerosale del bolsillo de la gente. Esto revela que uno delos elementos a modificar es el aumento del gastopúblico, para obtener una mayor equidad.

Algo muy importante es que necesitamosmodificar el sistema de financiamiento actual. En elaño 1991, había 18.799.000 personas dentro de lossistemas de seguridad social. Si consideramos uncrecimiento del 1% anual de la población, debería-mos haber tenido 21 millones en el 2001 y tuvimossolamente 15 millones. O sea que, no es suficientepara asegurar la cobertura de salud a la población.

EL FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE SALUD ARGENTINO

GRAFICO Nº3

Gasto Sanitario Total

Sector Público19%

Obras Sociales23%

I.N.S.S.J.P./P.A.M.I.12%

Medicina Privada13%

Gasto de Bolsillo33%

Fuente: Ministerio de Salud. Año 2000.

100


EL GASTO PUBLICO Y PRIVADO EN SALUD

Elaboración propia con datos del Informe sobre la Salud en el Mundo 2006 de la OrganizaciónMundial de la Salud. Los datos corresponden al año 2003

País Gasto público

como % del gasto total

Gasto privado

como % del gasto total

Gasto público

como % del gasto

general

Gasto de la seg. social como % del

gasto público

Gasto de bolsillo

como % del gasto

privado

Gasto de prepagos

como % del gasto

privado Argentina 48.6% 51.4% 14.7% 56.8% 55.6% 38.2% Alemania 78.2% 21.8% 17.6% 87.4% 47.9% 40.2% Australia 67.5% 32.5% 17.7% 0.0% 67.8% 32.9% Austria 67.6% 32.4% 10.0% 65.8% 59.2% 23.5% Bélgica 67.2% 32.8% 12.4% 88.4% 66.6% 6.0% Brasil 45.3% 54.7% 10.3% 0.0% 64.2% 35.8%

Canadá 69.9% 30.1% 16.7% 2.1% 49.6% 42.3% Chile 48.8% 51.2% 12.7% 32.1% 46.2% 53.8% China 36.2% 63.8% 9.7% 53.4% 87.6% 5.8%

Costa Rica 78.8% 21.2% 22.8% 88.6% 88.7% 2.1% Cuba 86.8% 13.2% 11.2% 0.0% 75.2% 0.0%

Dinamarca 83.0% 17.0% 13.5% 0.0% 92.5% 7.5% España 71.3% 28.7% 13.7% 7.0% 82.0% 14.9% E.E.U.U. 44.6% 55.4% 18.5% 28.4% 24.1% 65.9% Francia 76.3% 26.7% 14.2% 96.7% 42.2% 53.5% Japón 81.0% 19.0% 16.8% 80.5% 90.1% 1.7% Líbano 29.3% 70.7% 8.4% 46.0% 79.4% 17.8%

Uruguay 27.2% 72.8% 6.3% 48.5% 25.0% 75.0%

Estimación del gasto público en salud. Años 1995-2004(en millones de pesos)

Fuentes: Tobar,F. El gasto en salud en Argentina. Ediciones Isalud. Buenos Aires, 2002. Direcciónde Gastos Consolidados. Ministerio de Economía.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Nación 582 613 720 823 875 805 755 911 1218 1455

Provincias 3.499 3.508 3.692 3.807 4.116 3.913 3.589 3830 3942 4052 Municipios 769 687 743 848 853 842 758 843 864 875

Total 4.850 4.808 5.155 5.478 5.844 5.560 5.102 5584 6024 6382

101


POBLACION BENEFICIARIA DE LOS AGENTES NACIONALES DELSEGURO DE SALUD

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos.

AÑO Población real Población estimada (crecimiento del 1% anual)

1991 18.799.590 18.799.590 1992 16.660.156 18.987.585 1993 17.369.191 19.177.460 1994 16.401.408 19.369.234 1995 16.270.660 19.562.926 1996 15.693.124 19.756.618 1997 15.842.245 19.954.184 1998 15.810.561 20.153.725 1999 15.637.223 20.355.262 2000 15.661.557 20.558.814 2001 14.643.204 20.764.402 2002 12.855.399 20.972.046 2003 14.175.892 21.181.766 2004 14.882.140 21.393.583 2005 15.514.299 21.607.518

RELACION ENTRE INGRESOS Y EGRESOS DE LAS OBRAS SOCIALES

Año 2003 Año 2005 Número de beneficiarios 11.088.079 12.947.947 Ingreso anual de las obras sociales $3.300.000.000 $7.800.000.000 Ingreso por beneficiario mes $ 24.90 $ 60.20 Costo estimado mensual del PMOE $ 35.00 $ 69.00 Egreso anual de las obras sociales $4.656.000.000 $10.716.000.000 Déficit anual de las obras sociales $1.356.000.000 $2.916.000.000

Fuente: Superintendencia de Servicios de Salud

102


Población beneficiaria previsional con cobertura de salud del Instituto Nacional deServicios Sociales para Jubilados y Pensionados

(al 31 de diciembre de cada año)

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos

Año

Número de Beneficiarios

1985 2.742.740 1986 2.810.522 1987 2.810.185 1988 2.922.590 1989 2.993.592 1990 3.125.522 1991 3.187.067 1992 3.279.209 1993 3.220.924 1994 3.215.464 1995 3.254.399 1996 3.345.939 1997 3.427.757 1998 3.565.184 1999 3.349.005 2000 3.364.289 2001 3.336.001 2002 3.059.648 2003 2.986.915 2004 2.727.367 2005 2.566.352

Esquema de financiamiento propuesto para el sistema de salud argentino(en millones de pesos)

2005 % sobre total

2006 2007 2008 2009 2010

Rentas generales del Estado

6500

26%

14800

17930

21565

25360

29640

Aportes y Contribuciones

6300

25%

6400

5700

4400

3500

2400

INSSJYP 2400 9% 0 0 0 0 0 Seguros Privados

2800

11%

3100

3100

3440

3480

3530

Gasto de Bolsillo

7000

28%

3200

3520

3870

4260

4690

Gasto total en salud

25000

100%

27500

30250

33275

36600

40260

103


Si bien en estos últimos 2 ó 3 años la situa-ción ha mejorado en las obras sociales, gracias a queha subido el empleo y se ha normalizado el ingre-so (del año 2003 al 2005 de 3.300.000.000 a7.800.000.000 pesos), el costo estimado del Pro-grama Médico Obligatorio de Emergencia deter-mina que sigamos teniendo un déficit final en lasobras sociales.

En este momento no se quejan tanto comoantes, pero posiblemente este costo estimado nolo cumplan por menores prestaciones, y por esono están tan en rojo como hace un tiempo atrás.

Otro tema es el de los jubilados. Los bene-ficiarios del PAMI iban subiendo hasta el año 1999,cuando eran 3.565.000, y a partir de ahí empiezan abajar.

En el 2005 llegan a 2.500.000 por la falta decontribuyentes al sistema de seguridad social, dadoque no tienen aportes a la edad de jubilarse. Igual-mente, por las moratorias, esto ha mejorado y sehan sumado 1.200.000 personas. Esto es preocu-pante porque mucha gente queda fuera de una co-bertura de salud en una edad avanzada donde suriesgo aumenta y sus ingresos disminuyen.

Lo que propongo discutir mañana en elSeminario es un esquema de financiamiento, don-de progresivamente se vaya incrementando el aportedel Estado y disminuyendo el del impuesto al tra-bajo, para que se llegue a un modelo universalistaque asegure a la población el acceso a la salud y unarazonable equidad.

Dr. Jorge E. Califano - Junio 2007

Fuente: Elaboración propia, estimando: Crecimiento demográfico: 1.5% anual, Inflación a partirdel año 2007: 10.0% anual, Aportes y contribuciones: disminución anual del 1%, Seguros privados: aportemensual progresivo por beneficiario de $10.00 por año a partir del año 2007

2011 2012 2013 2014 2015 % sobre total

Rentas generales del Estado

34240

38800

43330

48150

53420

82.4%

Aportes y Contribuciones

1300

600

300

150

0

0.0%

INSSJYP 0 0 0 0 0 0.0% Seguros Privados

3580

3640

3710

3780

3860

6.0%

Gasto de Bolsillo

5160

5670

6240

6860

7550

11.6%

Gasto total en salud

44280

48710

53580

58940

64830

100.0%

105

“COHESIÓN SOCIAL Y GASTO PÚBLICO”“COHESIÓN SOCIAL Y GASTO PÚBLICO”“COHESIÓN SOCIAL Y GASTO PÚBLICO”“COHESIÓN SOCIAL Y GASTO PÚBLICO”“COHESIÓN SOCIAL Y GASTO PÚBLICO”LLLLLICICICICIC. E. E. E. E. ERNESTORNESTORNESTORNESTORNESTO E E E E ESPINDOLASPINDOLASPINDOLASPINDOLASPINDOLA A A A A ADVISDVISDVISDVISDVISEEEEEXPERTXPERTXPERTXPERTXPERTOOOOO ENENENENEN INFORMACIÓNINFORMACIÓNINFORMACIÓNINFORMACIÓNINFORMACIÓN SOCIALSOCIALSOCIALSOCIALSOCIAL. D. D. D. D. DIVISIÓNIVISIÓNIVISIÓNIVISIÓNIVISIÓN DEDEDEDEDE DESARROLLDESARROLLDESARROLLDESARROLLDESARROLLOOOOO SOCIALSOCIALSOCIALSOCIALSOCIAL (CEP (CEP (CEP (CEP (CEPAL)AL)AL)AL)AL)

Muchas gracias. Antes de comenzar quisie-ra agradecerles la invitación que han cursado a laCEPAL y esta oportunidad de representar a miorganización frente a ustedes.

El tema, como se ha mencionado, es la rela-ción entre gasto público y cohesión social. Un pocoantes de entrar de lleno en el tema, quisiera estable-cer algunos aspectos conceptuales o una leve histo-ria del concepto de cohesión social, tanto científicocomo el que estamos adoptando actualmente.

El concepto de cohesión social comorespuesta a...

• Aumento en las brechas sociales

• Emergencia de identidades auto referi-das

• Tendencia a la individuación y al debili-tamiento de lo público

• Ruptura de lazos sociales primarios

• Excesiva racionalización económica

• Ineficiencias y falta de transparencia en laasignación y ejecución de los recursospúblicos, más aún cuando involucran aagentes privados

• Corrosión de la legitimidad y goberna-bilidad de los estados nacionales

Como la mayoría de ustedes sabrá, el con-cepto de cohesión social fue originalmente desa-rrollado desde la disciplina de la sociología y, fun-

damentalmente, hacía referencia a la capacidad delas pequeñas organizaciones y grupos sociales deconvocar a sus miembros para lograr objetivos co-munes.

Ese concepto fue relativamente abandona-do dentro de las ciencias sociales por la escasa auto-ridad que tenía, pero recientemente ha sido reto-mado de una manera bastante diferente, pegandoun salto bastante grande respecto de lo que, desdela Unión Europea, era el concepto original. Así,con el tratado de Mascshwitz de 1992, el que fuefundado por la Unión Europea, los europeos re-toman el concepto de cohesión social para darle unsentido bastante diferente al que originalmente se-ría reconocido. En ese sentido, ellos hablan de lacohesión social desde el punto de vista de un inte-rés político. La Unión Europea está muy interesa-da en fundar y reforzar una unión económica ymonetaria, de manera de reforzar el sentido supra-nacional europeo y reconociendo la capacidad o elpoder que, como tales tienen frente al resto delmundo, solamente en la medida en que son sufi-cientemente cohesionados.

Cohesión Social: Definición

• La cohesión social se define como ladialéctica (tensión, refuerzo mutuo, de-terminación recíproca) entre mecanis-mos instituidos de inclusión/exclu-sión sociales (principalmente educación,empleo y las políticas públicas) y las res-puestas, percepciones y disposiciones dela ciudadanía frente al modo en que ellosoperan (sentido de pertenencia).

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C O H E S I Ó N S O C I A L Y G A S T O P Ú B L I C OC O H E S I Ó N S O C I A L Y G A S T O P Ú B L I C OC O H E S I Ó N S O C I A L Y G A S T O P Ú B L I C OC O H E S I Ó N S O C I A L Y G A S T O P Ú B L I C OC O H E S I Ó N S O C I A L Y G A S T O P Ú B L I C O

Los europeos parten de una problemáticabastante diferente de la que se podría plantear enAmérica Latina. Ellos están y continúan tratandode reforzar, mantener y aumentar la capacidad deinfluencia de la Unión Europea, pero a la vez estánreviviendo, de alguna manera, el proceso en quehan desarrollado un Estado social o un Estado debienestar muy fuerte que, en este caso, tienen que irrearticulando de alguna manera, que obviamenteno es satisfactoria para todos los miembros de sussociedades. Entonces, para ellos, naturalmente, lacohesión social es un concepto de filosofía políticaque trata de insistir en la necesidad de lograr equili-brios tanto intranacionales como, y fundamental-mente, equilibrios entre países para no quebrar a laUnión Europea y no producir roces entre países,debido a las frecuentes migraciones de los menosdesarrollados dentro la comunidad hacia los paísesmás desarrollados.

En ese contexto, la Unión Europea desa-rrolla múltiples visiones de lo que es la cohesiónsocial, va decantando la definición y, a través deproyectos como el EURO social, intenta impulsarel concepto y el desarrollo del mismo enfoque en elámbito de América Latina. Sin embargo, cabe des-tacar, inicialmente ya, que la situación de AméricaLatina es bastante diferente de la europea.

social tiene como función fundamental mantenera la Unión Europea y retroceder de una maneraordenada y equilibrada o legitimada en el desarro-llo, hoy día todavía muy amplio del Estado socialo el Estado de bienestar. En cambio, nosotros noestamos tratando de mantener la unidad latinoa-mericana, sino que estamos en pro de construir esaunidad y, a la inversa de los estados europeos, esta-mos recién retomando una visión sobre la necesi-dad de mejorar nuestro Estado de bienestar que,durante los ‘80 y los ‘90, había retrocedido bastan-te en nuestros países.

Por lo tanto, nosotros tenemos objetivosdiferentes de los que plantearon en la Unión Euro-pea, aunque el lazo común viene a ser el conceptode cohesión social. Sin embargo, nosotros, dada lanaturaleza de nuestros objetivos y problemáticas,hemos definido el concepto de cohesión social deuna manera diferente, aunque con puntos comunesrespecto de lo que es para la Comunidad Europea.

Nosotros, a diferencia de la Unión Euro-pea, tratamos de desarrollar el concepto de cohe-sión social como respuesta a una serie de proble-máticas más particulares de América Latina que lade los europeos.

En primer lugar, el persistente aumento delas distintas brechas sociales que podemosregistrar (brechas en el ingreso, en el acceso ala educación, a la salud, etc.). También aparecela problemática, y lo hemos visto reciente-mente, de la emergencia fuerte de entidadesauto referidas. Basta recordar los intentos deautonomización de los departamentos enBolivia, la creciente conflictividad indígena endistintos países, incluido Chile (yo soy chile-no por eso lo menciono). Por otro lado, latendencia a la individualización y el debilita-miento de lo público. Ahí hay que hacer unaconsideración, ya que el caso argentino es bas-tante diferente al resto. En Latinoamérica en

general, la tendencia a la participación ha ido dismi-nuyendo fuertemente, sobre todo la participaciónen el ámbito del mundo público y político. Eso esun problema para el resto de las sociedades lati-

Sentido del concepto de cohesión social

Estado de situación: Nivel actual de legitimidad de la forma en que se distribuyen los activos económicos y sociales Condición/proceso/medio: Grado de legitimidad mínimo para generar nuevos acuerdos que necesariamente afectan a diversos actores sociales y agentes económicos Objetivo: El logro de un nuevo “contrato social”, legitimado, que permita enfrentar los requerimientos futuros en materia de protección social, de tal manera de asegurar que todos los miembros de la sociedad sean aportantes y a la vez beneficiarios del progreso

El concepto de cohesión social va a cum-plir, hasta cierto punto, fines diferentes, o va a se-guir lógicas diferentes en América Latina respectode Europa. Para Europa, el concepto de cohesión

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L I C E N C I A D O E R N E S T O E S P I N D O L A A D V I SL I C E N C I A D O E R N E S T O E S P I N D O L A A D V I SL I C E N C I A D O E R N E S T O E S P I N D O L A A D V I SL I C E N C I A D O E R N E S T O E S P I N D O L A A D V I SL I C E N C I A D O E R N E S T O E S P I N D O L A A D V I S

Desigualdad y contrato social

LA DESIGUALDAD ES NUESTRA MAYOR LIMITANTE PARA HACER POLÍTICA SOCIAL, SOMOS LA REGION MAS

DESIGUAL DEL MUNDO. MIENTRAS DEJEMOS QUE UNO DE SUS MAYORES DETERMINANTES, EL MERCADO DE

TRABAJO, SEA EL PRINCIPAL MECANISMO DE ACCESO A PRESTACIONES SOCIALES, REPRODUCIREMOS LA INEQUIDAD DE GENERACION EN GENERACION.

noamericanas. Por otro lado, asociado a las ten-dencias de la individualización, se están registran-do progresivamente una ruptura de los lazos so-ciales primarios. Nos referimos fundamentalmen-te a los lazos de solidaridad, ni siquiera en las socie-dades globales, sino a nivel de barrios, a nivel co-munitario. Cada vez tenemos menos lealtad connuestros vecinos, con nuestros pares no familiares.

Por otro lado, y en el ámbito de la gestiónpública y también en la privada, estamos enfren-tando una excesiva racionalización económica. Nosreferimos con esto al hecho de que todas las deci-siones que se están tomando en materia de inter-vención social, política y económica tienen comológica fundamental la eficiencia y la rentabilidad eco-nómica, y no necesariamente el impacto social y, enese sentido, el beneficio a largo plazo que puedangenerar estas intervenciones.

También otro de los problemas que esta-mos enfrentando, en América Latina en general,son las grandes ineficiencias y falta de transparen-cia, en muchos casos y no en todos naturalmente,en la asignación y en la ejecución de recursos públi-cos. Tanto, y más aun, cuando por impulso dedistintos organismos internacionales, y tambiénde las propias naciones, ha ido proliferando la vin-culación entre la ejecución pública a través de meca-nismos privados o a través de agentes privados. Elproblema es que en muchos de nuestros países,esta vinculación entro lo público y lo privado, estemix público-privado en la ejecución de serviciossociales es bastante poco transparente y bastantepoco regulada, lo que produce sobre todo un ma-lestar en la población, que se traduce, en definitivay en el mediano plazo, en una corrosión de la legi-

timidad pública, de la institucionalidad so-cial y política, y de la gobernabilidad de losestados nacionales.

No sé si ustedes recuerdan que entre1999 y 2002, alrededor de esos años, huboaproximadamente seis o siete crisis institu-cionales en América Latina. No estamos ha-blando sólo de Argentina, sino también deParaguay, Bolivia, Ecuador y, recientemente y

hasta cierto punto, Perú. Chile afortunadamenteno todavía, pero ha habido rupturas sociales, algu-nas más importantes y otras menos, que están liga-das a esta corrosión de la legitimidad, a esta menorcreencia de la población sobre la austeridad y la ra-cionalidad social y económica de los agentes públi-cos y privados en la provisión de servicios sociales.

En ese sentido, y luego de una discusiónbastante larga y hasta cierto punto bizantina, he-mos logrado llegar a un acuerdo sobre el conceptode cohesión social que, yo como sociólogo tiendoa criticar un poco porque es poco operacionaliza-ble, pero que llegamos a aceptar desde el ámbito dela filosofía política, del deber ser o del meta con-cepto que nos va a guiar en los próximos análisis.Este concepto tiene como elemento fundamentalel entendimiento de que la cohesión social es ladialéctica (una de las discusiones fue qué entende-mos por dialéctica o en qué corriente está), entendi-da como la tensión, refuerzo mutuo, determina-ción recíproca, inter influencia o influencia recípro-ca entre los mecanismos que la sociedad ha insti-tuido para la inclusión, pero también para la exclu-sión social, y las respuestas, percepciones y disposi-ciones de la ciudadanía frente al modo en que estosmecanismos, tanto de inclusión como de exclu-sión, operan.

En ese sentido, la definición de cohesiónsocial incluye como elementos principales, dentrode los mecanismos de inclusión y también de ex-clusión, el empleo y el mercado de trabajo (que es elmecanismo principal), los sistemas educacionales,la titularidad de derechos (que es un elemento muyimportante desde el punto de vista del impulso delos derechos económicos, sociales y culturales a

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partir del pacto ratificado en 1976, y aun no imple-mentado plenamente en nuestras sociedades), y lacapacidad de las sociedades, de los Estados, de es-tablecer distintas políticas pro equidad, pro bienes-tar y de protección social. Dicho sea de paso, lacapacidad en nuestras sociedades es relativamenteescasa para implementar este tipo de políticas.

Por otro lado, cuando hablamos del senti-do de pertenencia, que es la suerte de concepto queresume las percepciones de la población, estamoshablando de una serie de componentes principa-les. No voy a nombrarlos todos, pero los principa-les son: la confianza en las personas y en las insti-tuciones, la participación ciudadana, las expectati-vas de mayor bienestar que pueda tener la pobla-ción asociadas a las políticas económicas y socialesque están siguiendo las distintas naciones, los va-lores de convivencia que nos relacionan a nosotroscon los demás y con la institucionalidad pública yprivada, y el problema de la discriminación social.No es sólo el problema de discriminación social,de uno respecto del otro. Nosotros siempre tene-mos la imagen de la discriminación hacia los indí-genas y hacia las personas de razas diferentes, perotambién nos referimos a la discriminación de laspolíticas públicas y, sobre todo, de la combinaciónde la ejecución privada de la política pública haciadiferentes grupos sociales a través de mecanismosde incentivo, que han resultado muchas veces per-versos y exclusores de una gran proporción de lapoblación.

En ese sentido, por eso les decía que desdemi punto de vista, el concepto de cohesión socialno es tan operativo, sino que es más una metaconcepto que un concepto científico, y se puederelacionar con tres grandes sentidos.

En primer lugar, podemos entender la co-hesión social como un estado de situación, es de-cir, el nivel actual de legitimidad en la forma en quese distribuyen los activos económicos y socialesdentro de nuestras sociedades. Obviamente, enLatinoamérica se puede observar claramente que,en los distintos países el grado de legitimidad esbastante débil, porque una gran cantidad de pobla-

ción siente que no es legítima la forma actual dedistribución de los activos económicos y sociales.

En segundo lugar, se puede concebir la co-hesión social como una condición, como un pro-ceso en desarrollo o como un medio. Yo voy amencionarla como condición, y vamos a entender-la como el grado de legitimidad mínimo para ge-nerar nuevos acuerdos que necesariamente van aafectar a los distintos agentes económicos y actoressociales. Entonces, el concepto toma ahí la formadel elemento de base para poder hacer transforma-ciones o reformas en nuestras sociedades. Final-mente, el concepto se puede concebir como el ob-jetivo, es decir, hacia donde vamos. El logro de unnuevo contrato social, que naturalmente deberíaser legitimado por una gran cantidad de la pobla-ción, debería permitir enfrentar los requerimientosfuturos, en materia de protección social, de tal ma-nera de poder asegurar que todos los miembrossean a la vez aportantes del desarrollo y beneficia-rios de éste.

Hoy en día, no todos los miembros sonaportantes, pero lo más triste de la realidad latinoa-mericana es que muchos de los aportantes del de-sarrollo no se están beneficiando, no se han bene-ficiado en las generaciones anteriores, no lo estánhaciendo en las generaciones actuales y estamosluchando para que las generaciones futuras empie-cen a beneficiarse de alguna manera.

El gran problema de nuestras sociedadeslatinoamericanas es el gran grado de desigualdadque tenemos. Así la desigualdad pasa a ser el prin-cipal obstáculo, o uno de los principales, para haceruna correcta o una mejor política social, toda vezque gran parte del financiamiento de la política so-cial provenga de los mismos mecanismos que pro-ducen la desigualdad social.

La política social, con un sistema demasia-do desigual, es dificultosamente diseñada, dificul-tosamente ejecutada y no produce los impactosesperados, o los resultados que obtiene no son losque se hubieran alcanzado de una manera más efi-ciente o con un sistema menos desigual en nues-tras sociedades.

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Así, nosotros reconocemos e insistimos enque, mientras dejemos que el principal mecanismodesigualador o determinante de la desigualdad so-cial que es actual funcionamiento del mercado detrabajo sea, a la vez, el principal mecanismo de acce-so al bienestar social y a la prestaciones sociales com-pensadoras de aquellos que no tienen suficientebienestar, vamos a seguir reproduciendo la desi-gualdad social de generación en generación y todaslas problemáticas que en Latinoamérica ya estamosacostumbrados.

Voy a mencionar algunos antecedentes re-gionales para mostrarles por qué tuvimos que de-sarrollar el concepto de cohesión social como res-puesta a los distintos componentes que ya he de-sarrollado. Entre otras cosas, voy a mencionar eltema de cuáles son los niveles de ingreso de la re-gión, el de la desigualdad de la región, la transicióndemográfica y la transición epidemiológica que es-tamos viviendo, el problema del empleo y el pro-blema de los recursos públicos.

En primer lugar, se considera que Améri-ca Latina y el Caribe como región son un conti-nente de ingresos medios en el contexto mun-dial. Obviamente, uno no percibe que somos deingresos medios si se compara con la Comuni-dad Europea, pero hay continentes, fundamen-talmente África Sur y Asia Sur, que son bastantemás pobres que nuestra región. Ahora, ¿cuál es elproblema de que nosotros seamos consideradosuna región de ingresos medios?. El problema esque la ayuda oficial para el desarrollo se va orien-tando a los continentes de menores ingresos, fun-damentalmente a África, y eso significa que hadisminuido la cooperación internacional y gene-ral, multilateral y también la cooperación bilateral,excepto en algunos países adscriptos a la HIPICcomo son Bolivia, Nicaragua, Honduras, Guya-nas y Haití. Lamentablemente, nosotros hemosde reconocer que, a pesar de ser un continente deingresos medios, somos un continente desigualentre los países, es decir, tenemos países muy

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pobres y otros bastantes más ricos. El más ricovendría a ser Argentina y, al interior de los países,hay una desigualdad tan grande que subsistenbolsones de pobreza y de miseria, aún cuandoseamos considerados por los demás como paísesde ingreso medio, pero de ingreso medio en pro-medio, no para toda la población.

En segundo lugar, y como les menciona-ba, somos definitivamente la región más desigualdel mundo. Acá nosotros estamos mostrando elGINI, que es un coeficiente de resumen que damuy poca cuenta de la desigualdad real dentro lospaíses, pero que aquí permite contrastar la desi-gualdad con respecto a las otras regiones. Si uste-des se fijan, definitivamente somos, por lejos, laregión con más desigualdad respecto de cualquierotra en el mundo. Incluso el país menos desigual,que en este caso es Uruguay, alcanza un nivel dedesigualdad, que es equivalente al de Estados Uni-dos y, por sobre todos, a los países de la UniónEuropea (me refiero al grupo de los quince países,no de los veinticinco). La gráfica muestra la gran

desigualdad social y las variaciones entre los distin-tos países. Las barras de colores muestran la parti-cipación en ingresos de distintos grupos de ingre-sos: la barra naranja es la participación en el ingresototal del 40% más pobre, la barra azul la del 10%más rico, las líneas continuas y punteadas son lasrelaciones de ingresos medios de esos estratos (am-bas líneas se deben leer con el eje secundario Y).

Voy a comentar la relación entre el ingresomedio del 10% más rico y el ingreso medio del40% más pobre de la población. Si ustedes se fijanen las relaciones de desigualdad, el país de menordesigualdad, Uruguay, tiene una relación de alrede-dor de diez veces, es decir, el ingreso medio del10% más rico supera en diez veces el ingreso pro-medio del 49% más pobre. No estamos hablandodel 10% más pobre, sino que estamos hablandodel 40% de la población. Para pasar brutalmente,en Brasil y sobre todo en Bolivia, a una concentra-ción del ingreso tan brutal que, el ingreso mediodel 10% más rico, supera en treinta veces al ingresomedio del 10% más pobre. También es posible

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analizar la participación del 10% más rico en losdistintos países. Si ustedes se fijan, en Argentinaalrededor del 35% del total del ingreso se lo lleva el10% más rico.

Cabe destacar que todos los que estamosacá somos del 10% más rico. No olvidemos nuncaeso, saber dónde estamos parados nosotros. Ensíntesis, lo que quiero destacar es que somos unaregión bastante heterogénea en cuanto a desigual-dad social, pero somos la región más desigual, y lamayoría de los países tiene unos coeficientes dedesigualdad bastante brutales. Si ustedes se fijan,desde Paraguay en adelante, el 10% más rico ganaaproximadamente quince veces el ingreso prome-dio del 40% más pobre, lo que implica una capaci-dad adquisitiva mucho mayor, pero sobre todo,una capacidad adquisitiva muy baja de la gente máspobre. Y no estamos hablando de la gente indi-gente, sino del 40% de la población.

Por otro lado, nosotros estamos enfren-tando una serie de procesos que implican que tene-

mos que pensar en nuestro futuro latinoamerica-no de otra manera. Y para eso estamos utilizandoel concepto de cohesión social.

En primer lugar, se dice que estamos acele-rando a pasos agigantados nuestro proceso de tran-sición demográfica.

Aquí las barras no muestran proporcionesde relación, que hubiese sido lo ideal en este tipode gráfica, sino que muestran relaciones de depen-dencia.

La barra celeste muestra la relación entre lapoblación menor de quince años y la población enedad de trabajar, es decir, un índice de dependencia,en este caso de los menores de edad.

La barra roja muestra la relación de depen-dencia entre las personas de sesenta años y más y,nuevamente, la población en edad de trabajar.

Y la gráfica muestra como progresivamen-te ha ido disminuyendo la relación de dependenciarespecto de la población infantil o infanto-juvenil y

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el progresivo aumento del índice de dependenciacon respecto a los adultos mayores.

Pregunta: ¿Podrías explicar qué es el índicede dependencia?.

LLLLLICICICICIC. E. E. E. E. ERNESTORNESTORNESTORNESTORNESTO E E E E ESPINDOLASPINDOLASPINDOLASPINDOLASPINDOLA A A A A ADVISDVISDVISDVISDVIS:::::

El índice de dependencia es la relación entrela población que depende de los ingresos, en estecaso, de la población en edad de trabajar. En elfondo, es la capacidad que tiene la sociedad de so-portar por su fuerza de trabajo a todos los depen-dientes, es decir, a todos los miembros que van adepender de los ingresos de los otros. Entonces,esto está mostrando que cada vez tenemos queotorgar bienestar a una menor proporción de ni-

ños, pero a una mayor proporción de adultos ma-yores.

Con esto estamos queriendo decir que hayun envejecimiento acelerado de la población en lamayoría de los países de Latinoamérica, particular-mente ya estamos en etapa avanzada en Chile, Ar-gentina, Uruguay y Cuba y, ya en fase plena, en lagran mayoría de la población latinoamericana, puesconcentra a México con 104 millones de personas ya Brasil con un poco más de 170 millones de per-sonas que ya están en la fase plena de transicióndemográfica, lo que a su vez ha traído un cambioimportante en el proceso de transición epidemio-lógica. Acá lo que se está mostrando está más omenos asociado, pues no hay una asociación per-fecta, con el envejecimiento poblacional Y se mues-tra claramente en la barra verde oscura que es la

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barra inferior, cómo ha ido aumentando la canti-dad de muertes, la tasa de muertes por cada cienmil habitantes con origen en enfermedades genéti-co degenerativas. Y, cabe considerar que este patrónde cambio acelerado en la mortalidad en la región,sobre todo en lo que es la causa de mortalidad porfenómenos degenerativos en los adultos mayores,cambia la estructura de costo del ámbito de la sa-lud. Pues muchas de las enfermedades degenerati-vas que afectan a los adultos mayores se suelenconsiderar como enfermedades catastróficas con unmuy alto costo de 40, 50, 60 u 80 mil dólares portratamiento. Eso significa que aceleradamente va-mos a vivir una necesidad de cambiar o de repensarnuestra estructura de financiamiento y de ejecucióndel gasto en el ámbito de la salud, por lo menos enla salud pública.

Por otro lado, está el problema de la preca-riedad del empleo. Se supone que el empleo, hastael momento, ha sido el principal mecanismo deacceso al bienestar, no sólo vía ingresos primarios,es decir, lo que obtenemos del trabajo, sino por lasprestaciones sociales que se supone que están aso-ciadas al empleo.

Si ustedes se fijan, salvo en los últimosaños, producto de la recuperación económica, so-bre todo de Argentina y de Uruguay, pero tambiénde algunos otros países como Brasil que han au-mentado sus tasas de empleo, en la región se habíavivido sistemáticamente una tendencia al alza deldesempleo. Si piensan que además la fuerza de tra-bajo ha estado creciendo constantemente (alrede-dor del 40 o 50% respecto de lo que era en 1990), la

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tasa de desempleo afecta a una cantidad de pobla-ción mucho mayor que en 1990. A su vez, la inser-ción laboral no ha sido de lo más satisfactoria entrelos que sí encontraron empleo. A pesar de que lagráfica muestra una tendencia positiva entre 1995 yel año 2005, hasta el año 2003 y 2004 la tendenciaera bastante negativa. Con esto me refiero a que elsector informal, que en 1995 era alrededor del 50%de toda la fuerza de trabajo ocupada, hoy bajó re-cién a 48,4 y, como les decía, hasta el 2003 todavíaesta tendencia se iba invirtiendo.

Todavía no podemos afirmar que esto esun cambio de tendencia porque es un dato pun-tual. Sin embargo, como ustedes recordarán, si pen-samos que hay un aumento de alrededor del 50%en el número de trabajadores o miembros de la

fuerza de trabajo, esto significa que el sector infor-mal, no obstante haber disminuido levemente supeso relativo, ha aumentando, en términos abso-lutos, brutalmente. El problema del sector infor-mal, fundamentalmente, es la falta de prestacionessociales.

El otro gran problema que tenemos enAmérica Latina no es simplemente de voluntadpolítica, sino que está también relacionado connuestra carga tributaria, es decir, con la capacidad derecolección o de financiamiento del Estado. Si us-tedes se fijan en la gráfica, nosotros somos la línearoja, y tenemos un gasto público total con un pro-medio que gira en torno al 18 ó 20% del ProductoInterno Bruto, similar a Asia Sur y a Asia del Estey Pacífico.

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Si ustedes recuerdan la primera gráfica so-bre ingresos, Asia Sur es una de las regiones máspobres y hace el mismo esfuerzo que nosotros pordestinar recursos al gasto público. Si nos compara-mos con otros países, los países de la Unión Euro-pea, Estados Unidos, pero también Europa delEste y Asia Central, nosotros gastamos aproxima-damente la mitad de los recursos, no en términosabsolutos, sino en términos relativos, de lo quegastan estos países. Esto significa que nosotros nonecesariamente estamos haciendo los esfuerzossuficientes para aumentar nuestro gasto público,sino que no tenemos tampoco los ingresos sufi-cientes, o no tenemos la suficiente presión tributa-ria como para expandir nuestro gasto público aniveles más deseables para que cubran la serie denecesidades sociales que tenemos en la región.

Esto produce una serie de limitaciones alEstado de bienestar. En primer lugar, a pesar delos esfuerzos que han hecho los países en el últimoaño para aumentar el gasto público, sobre todo elgasto público social, esto se ha concentrado funda-mentalmente en la seguridad social y en la luchacontra la pobreza, lo que no es malo pero deja quedesear. Vamos a reconocer también que, efectiva-mente, hay un impacto redistributivo del gastopúblico social, pero a pesar de este impacto positi-vo, los sectores de mayores ingresos todavía con-centran una porción del gasto social muy impor-tante. Existe una enorme brecha en los recursospúblicos y, en definitiva, a la corta y a la larga, ya eneste momento, pero sobre todo en el futuro, va-mos a enfrentar una progresiva falta de sostenibi-lidad del esquema contributivo, que nosotros ac-

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tualmente tenemos o que predomina en la región,para los sistemas de protección social y, en particu-lar, para la seguridad social, lo que está producien-do una progresiva deslegitimación de las democra-cias y del actual pacto social que obtuvimos. Elpacto es el de la vuelta a las democracias después deuna serie de procesos no tan transparentes en lamayoría de los países latinoamericanos. Este pactofue el de la vuelta a las democracias con la recons-trucción del sistema democrático, pero también conuna serie de reformas económicas y sociales, algu-nas de buen signo y otras de mal signo, pero que aesta altura, en el año 2005, en el año 2006 y en elaño 2007 están empezando a hacer crisis.

En primer lugar, la región ha hecho impor-tantes esfuerzos por aumentar la prioridad ma-croeconómica del gasto social. Si ustedes se fijan,en el bloque del promedio regional, entre 1990-

1991 y el año 2002-2003, lamentablemente reciénestamos actualizando las estadísticas hasta el 2005,hubo un incremento del 12,8% del PIB destinadoal gasto social, a 15,1%. Este incremento fue ob-viamente más notorio en los países que partían deuna línea de base o de un nivel bastante más bajo.Al respecto se destacan Guatemala, Perú y, funda-mentalmente, Paraguay. También se destaca el es-fuerzo importante que ha hecho Bolivia, conside-rando que es uno de los países más pobres dentrode la región.

Es decir que el esfuerzo y la voluntad polí-tica pueden aumentar la prioridad macroeconómi-ca del gasto social o del gasto público total en gene-ral. Lamentablemente la principal restricción es elnivel de riqueza del país. Naturalmente, hay unaporción de países que está muy por sobre la media,fundamentalmente Cuba. Aquí cabe destacar que

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la valoración de Cuba surge de cifras oficiales cuba-nas al tipo de cambio cubano o al tipo de cambiooficial cubano. Por lo tanto, ustedes podrían consi-derarlo como no estrictamente comparable con elresto de las cifras. Sin embargo, caben destacar losimportantes esfuerzos que todos sabemos que haceCuba en materia del ámbito social, pero tambiénUruguay, Argentina y, a pesar de su gran tamaño,Brasil.

Me comentaron que ayer hubo un contra-punto entre el gasto público o el sistema de saluden Argentina y el sistema de salud en Chile. Curio-samente, yo traía preparado un dato que, proba-blemente, va a dar una imagen contraria de lo quees Chile, pero que me permite demostrar cómo seha ido deteriorando el gasto en salud como por-centaje del PBI, lo que no significa que no haya idoaumentando en términos absolutos.

La semana pasada nosotros estábamos re-visando las cuentas nacionales de Chile en el 2003.Elegimos este año por ser el único donde tieneuna cuenta nacional integrada. Revisamos los ca-sos de educación y salud, y el especialista que nosestaba mostrando la información nos decía: «Mi-ren lo curioso que resulta esta información. En elaño 2003 en Chile, en el ámbito de la salud, hubouna inversión bruta de alrededor de 290 millonesde dólares». Es decir, en inversión en reparación deedificios o de instalaciones, reemplazo de maqui-narias, reparación de maquinarias, construcción denuevos hospitales y nuevos centros de salud, etc.Pero el cálculo de depreciación o de nivel de dete-rioro de la capacidad instalada actualmente, de lanecesidad de hacer mantenimiento de la maquina-ria o de los distintos aparatos médicos, de repararlos edificios y de construir nuevos edificios, alcan-zaba para el mismo año a 356 millones de dólares,

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es decir que la inversión neta fue de -66 millones dedólares, por lo que retrocedimos en cuanto a lacalidad de la salud, aunque no necesariamente en lacalidad de las prestaciones. Pero si continúa estatendencia, vamos a deteriorar efectivamente la si-tuación del sistema público de salud, porque esta-mos invirtiendo menos de lo que necesitamos paramantener al sistema, ni siquiera para mejorarlo.

Lamentablemente, a pesar de los esfuerzosque han hecho los gobiernos por aumentar el gas-to público social en el contexto del gasto público, elgasto social sigue siendo altamente pro cíclico. Cabedestacar que el aumento de la prioridad macroeco-nómica también ha sido un aumento de la priori-dad fiscal del gasto social dentro del gasto público,es decir, que se han postergado otros gastos nosociales como el gasto económico, eventualmente

el gasto militar, y gastos de administración generalpor gasto social.

Naturalmente, las tendencias eran bastantevolátiles a principio de los ’90, porque fue el perío-do de expansión fuerte del gasto social. Si ustedesse fijan, esta curva superior es brutal, eso significaque quien llega muy alto cae muy fuerte. Sin em-bargo, a partir de 1996 en adelante se aprecia que,con un cierto rezago respecto del crecimiento eco-nómico del año anterior, el gasto ha tendido a serpro cíclico, y esto a pesar de la tendencia inercial quesiempre sigue el aporte público a la seguridad so-cial, pues normalmente son compromisos de lar-go plazo, compromisos legales que impiden alEstado hacer recortes presupuestarios y, por lo tanto,siempre la inyección de los recursos es más o me-nos estable en el ámbito de la seguridad social.

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Por lo tanto, lo cíclico fundamentalmenteson las políticas de asistencia social, las políticas desalud, las políticas de educación y las políticas devivienda. En el caso de la asistencia social, no losprogramas de emergencia que van a enfrentar lacrisis, sino los programas regulares de asistenciasocial. Esos son los que más han sufrido en el casode la caída del crecimiento económico o la ralentiza-ción del proceso de crecimiento, que ha traído unsacrificio en términos de reducción de los presu-puestos públicos sociales.

Con todo, cabe reconocer que el gasto pú-blico social sí tiene un impacto redistributivo posi-tivo, es decir, tiende a ser progresivo.

Si ustedes se fijan en la gráfica, la línea pun-teada corresponde a la distribución del ingreso pri-mario. Ese es el nivel de desigualdad inicial produ-cido fundamentalmente a través del mercado detrabajo y del patrimonio. Aquí lamentablementeno pusimos la línea que resumiera el gasto socialtotal, pero quisiera mostrar el alto grado de progre-sibidad de la asistencia social, dada su naturaleza,fundamentalmente, el programa de combate a lapobreza, y también el programa de subsidio a lossectores más desposeídos en general.

La educación aparece casi en distribuciónigual para los distintos grupos de ingreso. La edu-cación se puede descomponer en educación prima-

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ria, secundaria y terciaria. La educación primaria ysecundaria son altamente progresivas, es decir quelos recursos públicos destinados a este tipo de edu-cación naturalmente llegan a los sectores pobres,sin embargo, la educación terciaria prácticamentesigue la misma curva que la seguridad social.

Otro tanto ocurre con el ámbito de la sa-lud. El gasto público en salud tiende a ser más omenos equitativo entre los distintos quintiles deingreso. Sin embargo, la seguridad social es alta-mente regresiva. Asociado a lo anterior, se puededestacar que, efectivamente, el impacto del gasto

social o del gasto público social es sumamente sig-nificativo en los sectores de menores ingresos. Siustedes se fijan en el primer quintil, alrededor del46% de todos los ingresos, si valoráramos el gastosocial como un ingreso disponible para los hoga-res, los aporta el área pública. En cambio, en elquintil 5, el quintil más rico, esto sólo es el 8%. Sinembargo, es el último quintil el que se lleva la ma-yor cantidad de recursos públicos sociales. Ahora,esto es naturalmente explicado por la seguridadsocial, que pesa 16,8%. Si ustedes se fijan, en elquintil 1 el aporte principal es en el ámbito de laeducación y luego en el ámbito de la salud.

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Lamentablemente los datos están un pocoatrasados, son del año 1995, pero muestran la esca-sa capacidad, en el ámbito de la salud, que hantenido los Estados de cubrir las necesidades desalud de la población. Naturalmente, no toda lapoblación necesita ser cubierta por los recursospúblicos, pero se muestra que en promedio, y so-bre todo incluyendo países relativamente pobrescomo Bolivia o como Guatemala -República Do-minicana también es relativamente pobre y Perútambién-, el aparato público sólo financia alrede-dor del 30% o menos del gasto público en salud, yla mayoría del gasto es gasto del bolsillo de loshogares. Ese es nuestro problema fundamental:una enorme brecha en el bienestar.

Se los voy a leer rápidamente para que lopuedan entender: la línea que tiene los puntitosamarillos representa la capacidad media del gastopúblico social dado un nivel de PBI per cápita; lalínea rosada muestra las necesidades promedio,dado ese mismo nivel de ingreso per cápita y, porlo tanto, muestra la diferencia entre las capacidadesde financiamiento de las necesidades sociales y losniveles de las necesidades sociales. Además lospuntos que representan los países muestran la dis-tancia entre las necesidades promedio y las necesi-dades reales, que en el caso de Argentina está relati-vamente en el promedio.

Nosotros hemos calculado que, de seguir

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esta tendencia, con 12 mil dólares per cápita aproxi-madamente, a precio del año 2000, es decir, nodólares en paridad de poder adquisitivo, recién es-tamos en una convergencia entre la cantidad de re-cursos públicos disponibles y la necesidad.

En ese sentido, este Estado de bienestarbasado en la sociedad del trabajo ha sido una pro-mesa inconclusa. La baja cobertura de los serviciosde seguridad social o de protección social, asocia-dos al trabajo, incide fuertemente en la exclusiónsocial. A lo que se agrega que el mercado de trabajoproduce la desigualdad social y ésta la traslada a lossistemas de protección social.

Naturalmente, hubo una serie de refor-mas durante los años �90 que trataron de hacermejoras en el financiamiento y enfrentar los di-versos problemas que había habido en los �80.En particular, quisiera destacar, la mayor relaciónentre empleo y protección, a través de la formali-zación del mercado laboral, pero se planteó que laformalización del mercado laboral debía ir de lamano con la flexibilización laboral. Y todos sabe-mos que la flexibilización laboral, en la práctica, se

tradujo en una proliferación de modalidades decontratación sin prestaciones sociales, además dela informatización de los trabajos, es decir, la con-tratación sin contratos escritos y sin contratos for-males. Y, por otro lado, se incentivaron mecanis-mos que apuntaran a la mayor eficiencia y a la autoselección de beneficiarios, por sobre los mecanis-mos solidarios.

Levemente, la gráfica que muestra la escasacapacidad de cotizaciones que tenemos en Latino-américa.

En el sector formal, que se supone que es elsector de elite en el mercado de trabajo, el quetiene los contratos firmados, el que está ensectores de alta productividad, el que tienebuenos ingresos, sólo el 68,2% cotizan.¿Cómo esperamos financiar un sistema deprotección social o un sistema de seguridadsocial cuando el sector urbano formal, queen la gráfica anterior veíamos que sólo abar-caba el 52% de la fuerza de trabajo en el 2005,cotiza menos del 70%?. Estas cifras, al 2005,mejoraron alrededor del 71% del total. Esosignifica que nuestro sistema de seguridadsocial, de protección social actual, tal comoestá diseñado, no es viable.

Todo este sistema está produciendouna progresiva deslegitimación de la insti-tucionalidad actual. Aquí, a pesar de la cu-riosidad de que había aumentado la con-fianza en la Policía, se muestra que, funda-mentalmente, en los distintos poderes del

Estado, primero, la confianza nunca ha sido muyalta en Latinoamérica; segundo, ha habido un de-terioro de la confianza, cada vez menos gente creeen el desempeño, no en la honestidad necesaria-mente, sino en la eficiencia y en la consideraciónde los múltiples intereses sociales en lo que es elPoder Judicial, el Congreso y los partidospolíticos.

Más brutal aun, esta barra en la gráfica mues-tra el grado de desacuerdo con la siguiente frase:

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«Los impuestos deberían ser los más bajos posi-bles, aunque con esto se tenga que disminuir elgasto social». Qué dice la intuición, que los másricos deberían aceptar esa frase o deberían rechazar-la en menor medida que los más educados, portener más recursos. Sin embargo, son los que tie-nen menor educación, son los que tienen menoresrecursos, son los más excluidos socialmente, y eneste caso los indígenas, los que menos rechazan esa

proposición. Es decir, son los que más apruebanque es mejor que se bajen los impuestos a pesar deque disminuya el gasto social.

Y uno se pregunta por qué, pues se supo-ne que el gasto social es para ellos. Simplementeporque para muchas poblaciones, no digamos lossectores marginales urbanos de la gran ciudad o delárea metropolita, hablemos de los sectores rurales,

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de las comunidades indígenas, la imagen del Esta-do es la Policía, son los impuestos que tienen quepagar cuando compran cosas, es la represión, es elEstado controlador, no el Estado benefactor, noes el Estado de las políticas sociales. ¿Qué políticas

sociales ve un indígena aparte de una ronda policialque lo puede tomar detenido por alguna sospe-cha?. Ante ese Estado, ellos prefieren menos im-puestos, a pesar de que nosotros pensaríamos locontrario.

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Ante esto, nosotros estamos plantean-do la capacidad de cambiar el enfoque, porqueexisten fuertes presiones por los acelerados cam-bios demográficos que habíamos registrado ypor los cambios epidemiológicos en la estruc-tura familiar y en el funcionamiento del merca-do de trabajo. En ese sentido, no se percibe que,en el corto y mediano plazo, el trabajo pueda serel principal mecanismo o el mecanismo exclusi-vo de acceso a la protección social.

Siguiendo esta línea, se requiere un me-jor equilibrio entre incentivos y solidaridad. En-tonces, el contenido de este nuevo pacto social,este pacto nuevo de cohesión social debería con-siderar, primero, derechos explícitos, derechoseconómicos, sociales y culturales explícitos, ga-rantizados, o garantizables al menos, y exigi-bles por parte de la ciudadanía. Cada persona debe-ría ser capaz, y debemos formarla para que sea ca-paz, de exigir sus derechos. No sólo el Estado tie-ne que otorgarle los derechos, sino que el sujetodeber saber qué derechos debe exigirle al Estado.

Uno de los grandes problemas es la defini-ción de los niveles y las fuentes de financiamiento.Acá necesitamos reforzar o reformular los esque-

mas de financiamiento, fundamentalmente rein-centivar el financiamiento contributivo, que en mu-chos de nuestros países habían mermado. En esesentido, implica también incrementar la recauda-ción fiscal y reasignar el gasto hacia los sectoressociales efectivamente que más lo requieran e in-cluir, a la vez, el componente solidario dentro delos mecanismos contributivos de financiamiento.

Necesitamos desarrollar de mejormanera la institucionalidad política, eco-nómica y social, una mayor transparenciaen la ejecución del gasto público, mayorparticipación en las decisiones de ejecucióndel nivel local, aunque eso duela y, una delas cosas más importantes, necesitamosmontar sistemas de evaluación de impac-to de los programas de ejecución pública.Porque, hasta el momento, siempre he-mos hecho un muy buen diseño, por lomenos teóricamente, una ejecución ade-cuada desde el punto de vista de los calen-darios, de los tiempos, de los recursos gas-tados, pero no nos hemos preocupado desi efectivamente los resultados eran los que

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queríamos. Y, por lo tanto, no sabemos cómomejorar esos resultados o cómo mejorar lagestión para aumentar el impacto en losresultados.

Finalmente, quisiera terminar con unaconsideración final. La CEPAL, y aquí me pon-go totalmente oficialista, plantea la necesidadde una reforma que permita universalizar y me-jorar la protección social en los países de la re-gión con una modalidad que integre el financia-miento contributivo, que es el esquema actual, y elno contributivo. Para así, asegurar el acceso y provi-sión de las prestaciones a la mayor cantidad de lapoblación posible. Se trata, en ese sentido, de unsistema que debiera funcionar en el marco de la

solidaridad integral considerando, de forma inte-rrelacionada y transparente, aquellas prestacionesque deberían ser garantizadas y que permitan ase-gurar pisos de protección para todas las personas.Estos pisos de protección van a asegurar o reforzarla cohesión social. En definitiva, es necesario en-

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frentar los diversos factores estructurales que inci-den, para la creación de sociedades con mayor equi-dad social y con mayor cohesión social en AméricaLatina y en el Caribe.

Muchas gracias

Presentadora: Muchas gracias. Ahora le va-mos a pedir a la audiencia si tienen preguntas paraformular.

Audiencia: Mi nombre es Ricardo Do-caro y soy de Santa Fe. Es una sola pregunta quetiene que ver con comparaciones que usted muybien ha desarrollado. Ha habido una sola queme gustaría tenerla como dato, como para poderver qué tan cerca o qué tan lejos estamos de laEuropa de los quince países: ¿El promedio dedistancia que hay entre el 10% más rico y el 40%más pobre, en la Europa de los quince, cuántoda?.

Lic. Ernesto Espindola Advis: En el peorpaís alcanza alrededor de doce veces. En los paísesbajos, que son los países más equitativos y con

sistemas contributivos - no contributivos, esa rela-ción es de seis veces solamente.

Presentadora: ¿Otra pregunta?

Audiencia: Yo quería preguntar si, de al-guna forma, tienen calculada la incidencia de losproblemas de los niveles de corrupción y de clien-telismo sobre los mecanismos de exclusión social.

Lic. Ernesto Espindola Advis: Tantocomo calculado no. Es difícil ponerle número aeso. Sólo podemos decir que, efectivamente, la co-rrupción, naturalmente, significa un desvío o unmal gasto de los recursos públicos y, por lotanto, por esa vía no van a traducirse en los finan-ciamientos adecuados de los programas socialesque se implementen. Pero el cálculo, no es que nolo podamos hacer, es que si los hacemos no pode-mos decirlo. (RISAS)

Presentadora: A lo mejor lo tienen hechoy no lo dicen (RISAS). ¿Alguna otra pregunta?.(SILENCIO). Bueno, le agradecemos nuevamen-te licenciado.

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LOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTELOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTELOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTELOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTELOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTELLLLLICICICICIC. S. S. S. S. SANTIAGOANTIAGOANTIAGOANTIAGOANTIAGO K K K K KOVOVOVOVOVADLADLADLADLADLOFFOFFOFFOFFOFF

Los desafíos éticos del presente. Desafíosciertamente contemporáneos. Desafíos miradosdesde una perspectiva filosófica atenta a lo so-cial. Con relación a ellos quiero señalar algunascuestiones que tienen ciertas características. Poreso, me parece que el planteamiento de algunosdilemas es insoslayable, en la medida en que aspi-remos a comprender nuestra época.

Considero que inicialmente podríamospreguntarnos qué significa ser contemporáneo.

En este sentido, hay dos maneras de per-tenecer a una época: una es por fatalidad biológi-ca y otra por decisión protagónica. Todos noso-tros somos personas del siglo XX, en principiopor un desliz nocturno, y esto no puede ser con-siderado como una virtud personal. Nadie puedejactarse de haber nacido en 1970, y considerarsepor eso una persona del siglo XX.

La participación en una época y el sentidoprotagónico pleno nace de la capacidad de adver-tir la interdependencia entre lo que llamamosnuestra vida privada y nuestra vida pública. Laauténtica contemporaneidad resulta de esta inter-sección entre la vida personal y la vida colectiva.

Si esta intersección entre lo privado y lopúblico no se produce, si no hay capacidad deadvertir la interdependencia que, sin desconocerla diferencia entre ambas, las vincula indisoluble-mente, difícilmente podamos tener un sentidopleno y cabal del tiempo que nos toca vivir.

Creo que una de las caracterizaciones másimportantes que, en términos de educación y deplanes de estudio, podemos hacer es que trata-mos de generar contemporaneidad en quienes

estudian, es decir conciencia de los dilemas pro-pios de la época que nos toca vivir.

En el orden personal y subjetivo, experien-cias como la del psicoanálisis u otras terapias deorden psicológico, nos han ayudado a advertirmuchas veces que nuestra vida tiene que ver conla de nuestros abuelos. Me refiero a las configu-raciones psicopatológicas de cualquiera de noso-tros.

Conocerse es también conocer lo que nosomos. Para poder saber dónde estamos tenemosque saber qué nos precede, qué resoluciones yqué deudas en el orden cultural amplio hemoscontraído en el presente, a raíz del modo cómonos desarrollamos en el pasado.

El pasado no es lo que ya pasó, es unaconfiguración que hacemos del ayer en funciónde las necesidades actuales. En este sentido, porejemplo, puede decirse que hay tantas Romascomo necesidades epocales de construirlas. Así,hay una Roma medieval, una renacentista, unamoderna y otra contemporánea.

Cada época interroga al pasado, y lo cons-truye en función de las necesidades operativas quetiene. El pasado significará lo que el presente lepregunte. Según sean nuestras interrogaciones, asíserá el pasado.

De igual manera, tendremos el porvenirque sepamos configurar. El porvenir no es el lu-gar al que vamos, o el ámbito a que nos dirigi-mos. Personalmente, creo que si no venimos delporvenir, nunca vamos a tener presente. El hom-bre, o proviene del futuro o no va a ningún lado.Provenir del futuro quiere decir provenir del re-

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pertorio de proyectos, sueños, aspiraciones e idea-les que justifican la militancia en el presente. Nonos levantamos de la cama porque la vida tienesentido, nos levantamos para que lo tenga.

Levantarnos de la cama para que la vidatenga sentido es posible en base al repertorio deaspiraciones con que tratamos de incidir sobre larealidad de hoy, en función de los ideales que sos-tienen nuestra acción en el presente. En conse-cuencia, una auténtica educación es aquella queestá orientada hacia la constitución del porvenirdel que vendremos hacia el presente.

Un hombre apasionado es aquel que hareconciliado la capacidad de razonar con la desoñar. Normalmente, un pragmatismo estéril nosseñalaría que quien razona, no sueña, pues quienno sueña, no piensa. Soñar no es escaparle a larealidad, soñar es infundirle a la realidad un sen-tido, un valor, la posibilidad de constituirse enuna tarea.

Considero importante tomar en cuentaestas dimensiones valorativas de lo real para en-tender que nuestra educación tiene que estar re-gida por la capacidad de soñar.

La necesidad de insertarnos rápidamenteen un mercado laboral, la necesidad de respon-der a la coyuntura sin contemplar el mediano ylargo plazo, ha generado espectros sociales másque personas. En Argentina no tenemos educa-ción universitaria, tenemos educación facultati-va. La diferencia entre ambas es que de la facul-tad salen facultados, es decir gente que tiene unaespecialidad, que sabe desempeñarse con ciertaidoneidad en un campo particular. Pero no tene-mos universitarios, porque el auténtico universi-tario es aquel que comprende la relación que existeentre su especialidad y el mundo en el que vive,fuera del campo específico de su profesión. Esdecir que comprende el presente y los dilemas dela época en el orden moral, en el orden espiritual,en el orden del conocimiento, con una miradaintegral e integradora.

La crisis universitaria de la Argentina nose traduce en la ausencia de gente idónea en suespecialidad, porque la hay y mucha, sino en lacapacidad de generar hombres y mujeres cultos.La cultura rebasa el campo de la propia especiali-zación y tiende puentes entre áreas que parecenajenas a él.

Ustedes me dirán: ¿y que grado de renta-bilidad tiene esto?. Si nos guiamos unilateralmentepor el grado de rentabilidad, y no por el grado desentido que va más allá de la rentabilidad, es po-sible que nos perdamos en la inmediatez o en lamera actualidad.

En este sentido, cabe destacar que unacosa es la actualidad y otra es el presente. La ac-tualidad es el repertorio de hechos que se suce-den, es eso que pasa. El presente es la articula-ción de los hechos en una concepción, un diag-nóstico y en un pronóstico que permite hilvanarlos hechos con un grado de inteligibilidad tal queuno puede ver la orientación de los acontecimien-tos y conjeturar sobre su desarrollo a mediano ycorto plazo. La mayoría de nosotros estamos amerced de la actualidad pero no hemos construi-do presente, porque la información se sucede demanera tan aluvional, el conocimiento suele sertan perecedero en el orden de la información, quedifícilmente podemos valorar el sentido del cor-to y mediano plazo en la construcción de un pre-sente.

Cuando uno analiza los medios de comu-nicación, se da cuenta que una de las consignasfundamentales de la administración de la actuali-dad a través de las noticias, es descalificar el pen-samiento interpretativo de los hechos.

Una noticia se superpone a otra, a esa unatercera y a esa una cuarta, de tal manera que noqueda espacio analítico para la información. Elpensamiento no está privilegiado en el campo delanálisis de la actualidad, es siempre coyuntural y,por tanto, un producto fugaz, sin consistencia.

La capacitación universitaria aspira a trans-

LLLLLOS DESOS DESOS DESOS DESOS DESAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTEAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTEAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTEAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTEAFÍOS ÉTICOS DEL PRESENTE

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formar los hechos de la actualidad, los hechos dela actualidad en materia del presente. Todo estorequiere un concepto novedoso del conocimien-to. Generar conocimiento significa también te-ner capacidad imaginativa, es decir un don espe-culativo que se despegue de la coyuntura parapoder plantear además de las necesidades quetodos debemos satisfacer, un perfil alternativopara el mundo.

La orientación general que ha seguido elconcepto de desarrollo en el mundo nos ha lleva-do a una encrucijada atroz, y es haber disociadola rentabilidad del progreso, del don convivencialcon la Tierra.

Lo que hemos entendido por naturalezaya no nos sirve más. Y ¿qué es la naturaleza?.Durante centenares de años la cultura significóabrirse un espacio en la naturaleza, abrirse un cla-ro. Ser humano significó transformar el medio-ambiente en un medio humanamente viable. Du-rante centenares de miles de años nos hemos va-lido de la naturaleza para humanizarnos. Ahora,hemos llegado a un punto en el que, en el siglopasado, se hizo más que evidente, y es que ya nopodemos abrirnos tanto un lugar en la naturale-za, sino abrirle a la naturaleza un espacio dentrode la cultura.

¿Cómo haremos para preservar lo que seextenúa? Hemos descubierto que lo que le pasaal contexto no es lo que le sucede a lo que no soy,es lo que me pasa a mí. Mi destino es el de micontexto; me ocurre lo que le pasa a lo que nosoy. Mi piel no se extingue donde está mi mano,mi cuerpo está involucrado en todo lo que lo ex-cede en el medio ambiente, en la naturaleza en suconjunto. Hemos redescubierto dramáticamenteque ser es ser también lo otro, aquello que en prin-cipio no somos. Y no tenemos categorías y con-ceptos para metabolizar esta demanda de convi-vencia que nos hace la naturaleza, en tanto lo quequiere subsistir como expresión de nosotros mis-mos. Aún no sabemos pensar el presente. Sinenergía no podemos vivir pero si no administra-mos con criterio cuidadoso la producción de ener-

gía, aniquilamos el contexto en el que estamos y anosotros mismos. Acá se dijo, y creo que con ra-zón, que puede perecer la humanidad. Este ries-go es la consecuencia de un concepto de desarro-llo, del conocimiento, no de su falta. El primergran desafío de nuestro tiempo es aprender a co-nocer de otro modo. Tenemos que aprender otracosa y de otro modo para que el contexto no seamás un objeto prostibulario de abuso cognosciti-vo. El otro no es sólo el prójimo, es también loque no es persona, y esto no lo hemos aprendidobien.

Este nuevo concepto de la naturalezacomo interlocutora, y no sólo como objeto deexplotación, está muy unido a un concepto deprogreso. El progreso ha sido entendido como lacapacidad de exterminar problemas, progresaquien resuelve problemas. La ciencia físico-mate-mática nos ha enseñado en el siglo pasado, y tam-bién antes, que progresa de veras quien, al resol-ver problemas, genera nuevas incógnitas. La ge-neración de incógnitas es el indicio real del desa-rrollo, porque se resuelve una cuestión y se abreun panorama de dilemas inéditos con la cuestiónque se resuelve.

Los países que crecen de veras no son losque no tienen problemas, sino los que saben ge-nerar problemas inéditos. Y esta capacidad se vin-cula con la capacidad de plantear problemas nue-vos. Una persona no es interesante cuando notiene problemas. Una persona, cuando dice queno tiene problemas, es un difunto y lo ignora. Unapersona interesante lo es por el modo cómo sevincula con los problemas que tiene, no por lafalta de problemas, sino por la relación que enta-bla con los problemas.

De tal manera, que progresar de veras espoder sustraernos a la idea de que debemos bus-car la aniquilación de lo problemático; es decir,debemos aprender a buscar la promoción de unacalidad problemática nueva. En el orden perso-nal como en el colectivo, esto es indispensable.

En cuanto al dilema que se plantea en el

SSSSSANTIAGO KOVANTIAGO KOVANTIAGO KOVANTIAGO KOVANTIAGO KOVADLADLADLADLADLOFFOFFOFFOFFOFF

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conocimiento vinculado al progreso y la natura-leza, en mi perspectiva creo que nos encontra-mos en una situación antitética de la que se plan-teaba en la Alta Edad Media. Ya que en ese perío-do, teníamos una profunda fragmentación geopo-lítica conocida bajo el nombre de feudalismo, esdecir la economía del autoabastecimiento. Tenía-mos un aislamiento muy profundo de cada re-gión y una profunda tentativa a brindar unidadcosmovisional a esa fragmentación, que se llamóel pensamiento cristiano. Este pensamiento in-tentó inscribir en una concepción del mundo co-mún ese escenario de fragmentaciones tan pro-nunciadas en el orden geopolítico. Nuestra situa-ción es la opuesta. Hoy tenemos un altísimo gra-do de interdependencia geopolítica, lo que noquiere decir de ecuanimidad social, y un altísimogrado de interdependencia brindado por la tec-nología pero padecemos una formidable vacui-dad cosmovisional. Nos falta una visión del mun-do en términos de valores, subjetividad e inter-subjetividad que le infunda a la eficacia del desa-rrollo una connotación ética.

La disociación entre ética y eficacia es muypronunciada en la cultura de nuestro tiempo. Yhemos sacrificado a la eficiencia infinidad de va-lores éticos, que creemos que son valores de loscuales podemos prescindir, sin advertir que conello estamos afectando lo que entendemos porsubjetividad y, por lo tanto, por hombre.

Una anécdota para ilustrar es la siguiente:a fines del siglo XIX Oscar Wilde, el escritor ir-landés, visita por primera vez Nueva York. En elpuerto de Nueva York lo esperaba una muche-dumbre de admiradores, entre los cuales había ungrupo significativo de empresarios norteamerica-nos. Estos empresarios, luego de ofrecerle unramo de flores al autor, le propusieron acompa-ñarlo a un salón donde en una de las paredes ha-bía empotrada una caja de madera con una mani-vela lateral, dos sostenes de hierro en la parte su-perior con un tubo y un disco en el centro de lacaja de madera, con números del 0 al 9. Le expli-caron que tomando el tubo de la parte superior yacercándolo al oído, dando vuelta la manivela y

discando en ese círculo, él podría hablar en me-nos de un minuto y medio con Boston, y que esose llamaba teléfono. Wilde quedó pensativo y alrato respondió: «Y dígame: ¿hablando de qué?».

Y este es el problema. Lo que entende-mos por comunicación, no proviene de los me-dios que la facilitan, sino de la índole de la subje-tividad que ponemos en juego. No se trata de ti-rar los celulares por la ventana, sino de no tirar-nos por la ventana para tener teléfonos celulares.

Hoy los periódicos publican esa procesióndevocional que se ha realizado en Nueva York,para conseguir los últimos modelos de celularesdigitales. Nuestro tiempo ha caído en una intensaidolatría del objeto. Somos las cosas que tenemosy, a falta de dioses invisibles, adoramos los diosesvisibles. Amamos las cosas, las eficiencias que éstastienen, pero nos convertimos en idólatras de lascosas. Hipotecamos nuestra subjetividad, nues-tro sentido de la intimidad y del diálogo, nuestracapacidad de imaginar y de soñar en aras de unaeficiencia puramente pragmática. Y hay otras for-mas de eficiencia más altas, en relación de las cua-les vale la pena preguntarse, no si el hombre vasolamente a desaparecer porque el planeta vuele,sino si no se extinguirá aunque sobreviva. Porquees posible que las transformaciones de esta sub-jetividad crítica, analítica y reflexiva, que en otrotiempo tanto se valoró, cedan lugar a un concep-to jibarizado de la subjetividad, en el cual la ideade consumo sea vertebradora de lo que entende-mos por identidad.

Una de las crisis políticas más profundade nuestro tiempo proviene del hecho de quehemos transformado al ciudadano en consumi-dor. Los valores de la ciudadanía se reducen a losdel consumo en las democracias desarrolladas. Ysi esto es en cierta medida una evidencia, no me-nos cierto es que debemos interrogarla para sa-ber si esa dirección es la que presta servicio a lacomplejidad de valores que implica la condiciónhumana.

La singularidad de la especie humana, a


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diferencia de cualquier otra especie, es que noso-tros tenemos el don del asombro. Somos la únicaespecie con aptitud para la perplejidad. Es decirque, no sólo tenemos capacidad de movernos enun contexto determinado o de crear las situacio-nes que puedan favorecer nuestra subsistencia,sino que nos podemos asombrar de hacerlo. Te-nemos una aptitud inédita sobre las otras espe-cies, que es el don contemplativo, la capacidadgratuita de celebrar la existencia.

Quien se detiene a ver un amanecer, tieneescasa rentabilidad. Sin embargo, se constituyecomo sujeto al hacerlo. Hay una infinidad de ac-tividades que podemos llamar no rentables en elorden convencional del término, que son impres-cindibles para nuestra especie, sin las cuales, sinsus prácticas, es probable que no subsistamos talcomo hoy lo entendemos. A diferencia de otrasespecies condenadas al campo excluyente y ex-clusivo de la biología, la nuestra no pertenece ex-clusivamente a él.

El hombre necesita, para ser, insistir enser; empeñarse en existir. No hay, por lo que no-sotros sabemos, mayor empeño en un canguropor alcanzar la madurez, no hay un énfasis parti-cular en los búfalos hembras en llegar a ser hem-bras adultas. La naturaleza se ocupa de todo através de un profundo anonimato personal. Ennuestra especie, si no hay un empeño subjetivo,no somos hombres y mujeres, no alcanzamos laadultez. El hombre no existe, insiste, trata de ser.Y en esa medida, corre el riesgo de no ser. Lahumanidad es como atributo de una fragilidadconmovedora. Es posible ser humano pero no esseguro, Auswitch lo prueba, la Escuela de Mecá-nica de la Armada lo probó en los años del Pro-ceso.

La concisión humana necesita, para sub-sistir, empeñarse en la preservación de ciertascondiciones éticas, sin las cuales el hombre sóloes muy parecido a un hombre. Y el riesgo de laapariencia amenaza nuestra cultura tan sofistica-da y extraordinariamente compleja.

¿A qué se debe el éxito excepcional de unprograma televisivo como «Gran Hermano»? Estáfuera de cuestión el hecho de que se trata del pro-grama más rentable en términos de ranking queha producido la televisión argentina de los últi-mos años.

El que analiza lo que contiene, advertiráque quienes transmiten los hechos televisados nohacen nada para distinguirse de quienes miran portelevisión. No crean una ficción, no plantean unapropuesta interpretativa de la realidad sino quereflejan, reproducen. Si uno, de este lado de lapantalla bosteza, bosteza del otro lado también.Si uno dice de este lado «parála loco», del otrolado se escucha que se dice «loco, parála».

La simetría que se produce entre el con-templador y el contemplado, remite a la idea deque el significado de la propia vida proviene delhecho de que está en televisión, y no del hechode que es interpretado por la televisión sino sóloreflejado. El reflejo le confiere a quien contem-pla la ilusión de que es alguien, porque quien estádel lado de atrás de la pantalla coloca en un sitioestelar la intrascendencia de mi propia vida. Y estaapología de lo intrascendente, en términos narci-sísticos, opera como una profunda compensación.

Me reflejo y me autolegitimo a través deesta ausencia de protagonismo interpretativo delo que sucede. Y tengo además un poder adicio-nal: puedo decidir quien se va y quien se queda.Puedo barrer de la pantalla todo lo que no con-firme mi autoestima.

Estamos en un terreno que yo llamaría deprofunda anemia espiritual, y esta anemia espiri-tual es el paradigma cultural de nuestro tiempo,convalidado por la opinión de miles y miles detelespectadores que en este vacío se encuentran.

En consecuencia, considero indispensableentender que la capacitación que nuestro tiemporequiere, tiene que saber hilvanar la necesidad deuna formación especializada como la que requie-re el desempeño profesional de cualquiera, con


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una concepción del mundo sin la cual caemos enuna visión muy pobre de la complejidad de lo real.

Una anécdota de Sir Eddington, el granfísico inglés: «todo físico sabe que su mujer no esmás que un conjunto de átomos y de células, ahorabien si la trata así, la pierde». Pues de eso se trata,de no confundir la complejidad del laboratoriocon la vida fuera de él.

No podemos ni debemos prescindir dellaboratorio, pero se trata de tener la cultura indis-pensable para no confundir los ámbitos, para noreducir uno a otro y para advertir que una buenaeducación es la que nos brinda la versatilidad sub-jetiva para saber cuándo pasamos de un espacio aotro.

Una de las tragedias de la medicina con-temporánea es la subestimación del sufrimientohumano en aras de su efectiva atención clínicafragmentada. Yo soy un hígado inflamado, uncorazón maltrecho, y no soy un sujeto. Esta desa-parición de mí como persona que padece en arasde la eficiencia con que se me quiere tratar pararesolver el problema que tengo, hace que el mé-dico desaparezca como sujeto también. Y este actode silencio se paga cívicamente, se paga en unasociedad políticamente insensible, fascinada porlos modelos paradigmáticos, por los «síganme» ypor todos los modelos que tienden a hacernoscreer que quien difiere de nosotros, no piensa.

El maniqueísmo, que es la tendencia apolarizar la realidad en dos fuerzas antagónicasenfrentadas a muerte, prepondera no sólo en lalucha entre terroristas islámicos y presuntos de-mócratas occidentales, prepondera también ennuestra concepción de la vida de no poder inte-grar nuestra formación especializada a una cos-movisión humanista.

El humanismo de nuestro tiempo no pue-de, como en el pasado, esperar exaltar al hombrepor sobre todas las virtudes, sino entender quenuestra tarea es defender la complejidad de lohumano frente a las simplificaciones que provie-nen del intento de convertirlo o en un consumi-

do, o en un consumidor, o en un mero elector, oen un tecnócrata, es decir en un fragmento. Lalucha por la fragmentación es uno de los desafíosde nuestro tiempo.

Si en espacios como este es posible esta-blecer un diálogo como el que tenemos y comolos que se dieron aquí hoy, si un físico puede dar-les un mensaje y un economista puede contem-plar esta cosa inédita, que es la necesidad de cre-cer sostenidamente para poder progresar, si estaspautas están empezando a circular, es porque es-tamos empezando a capitalizar nuestros fracasos.Yo creo que una sociedad es madura cuando escapaz de capitalizar sus fracasos, porque hasta queno se capitalizan los fracasos, se incurre en la re-petición, es decir en la preeminencia del pasadosobre el porvenir.

Me parece que la Argentina es, en ciertogrado, síntoma de las cuestiones planteadas y queatañen a la contemporaneidad. Pero es tambiénun país que está tratando de romper con un statuquo tremendo en el orden cultural, en el ordenpolítico. Y es que en muchos aspectos, nuestropaís sigue estando más cerca del siglo XIX quedel XXI. Hay un pasado no suficientemente ela-borado que nos acerca mucho más al caudillismofragmentario del siglo XIX, que a la organizaciónrepublicana que necesitamos en el XXI.

Todo lo que podamos hacer para saber enqué se basa la acción repetitiva de nuestro pre-sente, es decir, en qué presupuestos descansa nues-tra visión política de la construcción social, pue-de rendir un fruto notable a largo y mediano pla-zo. Pero esto exige una vivencia del tiempo queesté librada de los apremios de la coyuntura.

Mientras la política esté regida por los in-tereses coyunturales, no será una política demo-crática republicana y será fatalmente una políticacorporativa. Y la corporación entendida comoinstancia protagónica de la vida política del país,es una respuesta al pasado y no al porvenir.

Integrar los intereses sectoriales requiereun Estado con el que aún no contamos. La fun-


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ción del Estado no es competir con la empresaprivada, sino que es legalizar las relaciones entrequienes compiten para que la competencia no seasanguinaria y esté orientada a ideales del bien co-mún. Necesitamos un Estado, porque no tene-mos uno aún en la Argentina. Y no se puede cons-truir democracia sin Estado, porque no se puedeconstruir democracia sin ecuanimidad.

Esta cuestión va unida a otra, que se re-fiere al hecho de superar el significado que tienepara nosotros el fracaso de los grandes partidosnacionales. La caída del radicalismo y el procesodiaspórico que el peronismo comenzó a sufrirluego de la crisis de 2001 nos tiene que interrogara nosotros sobre la necesidad de entender quésignifica heredar.

Heredar no significa recibir lo que vienede atrás, es transformar lo que viene de allí. Por-que si uno no lo hace, no lo capitaliza. No haymanera de ser receptor del pasado, si no es trans-formándolo.

Por otro lado, para transformarlo es im-prescindible forjar «un proyecto de nación». Hoyen día advertimos muchas cosas dolorosas ocu-rridas en los años de la dictadura militar. Los par-tidos políticos, entre los años 1976 y 1983, no sededicaron a elaborar un modelo alternativo devida política, para cuando se acabara la dictaduramilitar. Desgraciadamente, le debemos el retor-no a la democracia a la OTAN. La OTAN e In-glaterra facilitaron nuestro retorno compulsivo a

la vida democrática, por el agotamiento del te-rrorismo de Estado, luego de la Guerra de Malvi-nas. No es el mejor modo de volver, ya que nohemos podido transitar aún debidamente hacia lavida democrática, a través de instituciones con-solidadas que cumplan su verdadera función enel país.

Trabajar por nuestra educación y la denuestros hijos significa generar una ciudadaníacon capacidades, demandas republicanas y deman-das democráticas. Pero no porque se la tenga queeducar en política, sino porque la política es, en elsentido más hondo de la palabra, la comprensiónque se tiene de lo vivido, a la luz de lo que sequiere vivir y del proyecto de nación que se quie-re forjar.

Entonces, cada uno de nosotros es profe-sionalmente indispensable para llevar a cabo estatarea, pero en la medida que en el campo especí-fico de su labor deje entrar los indicios de los di-lemas contemporáneos que se juegan para ejer-cer la profesión como ciudadanos. Necesitamosciudadanos expertos, ya que cuando la ciudada-nía y la profesión ciudadana están disociadas, fa-talmente triunfa en lo político el totalitarismo.

En nuestras manos está poder invertir estasituación, dependiendo esto fundamentalmentedel afán de contemporaneidad que rija nuestrasconductas cívicas. La tarea, tal vez, sea difícil, peroes indispensable.


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SITUSITUSITUSITUSITUACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTARIA Y FINANCIERA DE LASARIA Y FINANCIERA DE LASARIA Y FINANCIERA DE LASARIA Y FINANCIERA DE LASARIA Y FINANCIERA DE LASPROVINCIASPROVINCIASPROVINCIASPROVINCIASPROVINCIASLLLLLICICICICIC. G. G. G. G. GUSTUSTUSTUSTUSTAAAAAVOVOVOVOVO G G G G GERMÁNERMÁNERMÁNERMÁNERMÁN M M M M MARADONAARADONAARADONAARADONAARADONA - - - - - SSSSSUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETUBSECRETARIOARIOARIOARIOARIO DEDEDEDEDE H H H H HACIENDACIENDACIENDACIENDACIENDAAAAA DEDEDEDEDE

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PRESENTPRESENTPRESENTPRESENTPRESENTADOR: CARLADOR: CARLADOR: CARLADOR: CARLADOR: CARLOSOSOSOSOSMAIZANOMAIZANOMAIZANOMAIZANOMAIZANO

Buenas tardes, vamos a continuar con elSeminario tocando un tema importante, que es lasituación de las provincias, desde el punto de vis-ta presupuestario y financiero. En otras épocasme tocó trabajar en este tema; hoy veo muchascaras nuevas que espero que le traigan a este tematoda la fuerza que se necesita para que este paíspueda salir adelante. Porque yo creo que uno desus principales problemas es el federalismo, y poreso calculo que este Seminario ha incluido estacuestión.

A mí me ha tocado observar este tema des-de el Poder Ejecutivo, y desde el Parlamento, cuan-do un vecino de aquí de Mendoza, el hoy Gober-nador César GIOJA de San Juan, era el Presiden-te de la Comisión de Coparticipación Federal. Estaes la cuestión más importante a resolver en el fu-turo, ya que también me ha tocado sufrirla comoMinistro de Economía de la Provincia de Salta.Y, evidentemente, en el Ejecutivo a veces no seha encontrado la fuerza necesaria como para pro-ducir esta Ley que nos cobije a todos. En el Parla-mento hay cierta abulia, y en las provincias he-mos sufrido siempre esta mala distribución de losrecursos que no satisface a nadie.

Vamos a dejar que hablen los que más es-tán comprometidos hoy con la cosa pública, y co-menzamos con el Subsecretario de Hacienda de

la Provincia de Mendoza, el Licenciado GustavoGermán MARADONA, así que le damos la pa-labra y ojalá él nos pueda esclarecer este laberin-to que existe en la relación Nación-provincias.

LIC. GUSTLIC. GUSTLIC. GUSTLIC. GUSTLIC. GUSTAAAAAVO GERMÁNVO GERMÁNVO GERMÁNVO GERMÁNVO GERMÁNMARADONAMARADONAMARADONAMARADONAMARADONA

Muchísimas gracias. Antes que nada, quie-ro agradecer a la organización de la ASAP y a suComité Directivo por la invitación, y por podercompartir con ustedes estas experiencias y, parti-cularmente, por la feliz coincidencia de tener quecompartir el panel con mis dos amigos, Ricardo yEduardo, a quienes conocí hace ya dos años cuan-do integramos el primer Comité Ejecutivo delConsejo Federal de Responsabilidad Fiscal.

La idea es primero compartir con ustedesel origen y evolución del resultado fiscal de la pro-vincia de Mendoza, y para eso vamos a ver infor-mación, mejor dicho unos cuadros que resumeno ilustran datos que están disponibles en la pági-na web de nuestro Ministerio. Y esto en cumpli-miento con lo que el Sr. Ministro Gallego adelan-tó en su exposición de hace dos días sobre la Leyde Responsabilidad Fiscal Provincial que, ademásde adherir a la nacional, tiene algunas premisas uobligaciones, desde el punto de vista de la pre-sentación y transparencia fiscal, en cuanto a lapublicación de información.

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En el primer gráfico, se observa la evolu-ción del resultado fiscal. El período que he toma-do para analizar es el de 1999 al 2007, y lo queuno podría resaltar en esa evolución es la mímicade lo que es, primero, la caída y luego la recupera-ción de la actividad económica. Tenemos para el2001 un déficit de 329 millones que, en términosdel Producto Bruto geográfico de Mendoza, equi-vale al 3,5% del Producto Bruto. A partir del 2002-2003, vemos fuertemente el impacto de la recu-peración de la actividad económica hasta llegar al2005, donde vemos 320 millones de pesos de su-perávit, y uno podría decir: «Es simétrico a los329 millones negativos que observamos en el2001». Pero en esta ocasión, los 320 millonespositivos del 2005 ya no son el 3,5% del Produc-to Bruto, sino sólo el 1,1% del Producto Bruto.Es decir, que estamos hablando de una fenome-

nal recuperación de la actividad económica enMendoza y, en algunos casos y por las propiascaracterísticas de sus sectores productivos, máspronunciada que la ocurrida a nivel nacional.

También es importante para estos dos ca-sos, además de ver el resultado y su impacto oparticipación en el Ingreso Bruto, tener en cuen-ta que el gasto total de la provincia participaba enel año ‘98 con cerca del 15 ó 16% del ProductoBruto. La dinámica tiene una forma de «U», en elsentido de que en las épocas de recesión cae a un11 u 11,5% y, a partir del año 2004-2005, empie-za su fase ascendente, mostrando una especie deelasticidad Producto Bruto del Gasto. Esta elas-ticidad, en algunos casos fue mayor que 1, es de-cir, creció en algunos períodos a mayor velocidadel Gasto de lo que lo hizo el Producto. Esto es,

SITUSITUSITUSITUSITUACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTACIÓN PRESUPUESTARIA Y FINANCIERA DE LARIA Y FINANCIERA DE LARIA Y FINANCIERA DE LARIA Y FINANCIERA DE LARIA Y FINANCIERA DE LAAAAAS PROVINCIAS PROVINCIAS PROVINCIAS PROVINCIAS PROVINCIASSSSS

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obviamente, hasta que entra en funcionamientoy en aplicación la normativa del artículo 10 de laLey N° 5.917 (Régimen Federal de Responsabili-dad Fiscal) del crecimiento nominal que está re-ferenciado al PBI nacional o PBI de Argentina.Aquí lo que yo estoy referenciando es con el PBGo Producto Bruto Geográfico pero, en definiti-va, uno puede hacerlo más o menos asimilable.

La pregunta es: ¿Qué circunstancias ge-neraron esta evolución?. Y me he permitido mos-trarles la evolución de la composición del gastoen tres momentos distintos: 1998, 2001 y 2006,para mostrar en el ‘98 una situación de comien-zo, aunque todavía no estaba manifestada la cri-sis o recién se vivenciaban algunas luces de aler-ta; en el 2001 en plena crisis; y en el 2006, yacomo última observación temporal, para tener

en cuenta cómo ha evolucionado el gasto. La cla-sificación no es del todo ortodoxa, pero básica-mente lo que se está considerando son seis prin-cipales componentes: personal, locaciones de ser-vicio (aquí se incorporó el gasto en personal asi-milable a las transferencias del sector privado,como las escuelas privadas o de gestión privada,que están siendo subsidiadas), la participaciónmunicipal, el gasto de funcionamiento o el gastoen bienes y servicios, las transferencias al sectorprivado y sector público (que no son las transfe-rencias de municipios ni las de colegios privados),y las erogaciones de capital y los intereses de ladeuda consolidada.

Como vemos, o como uno podría preversin pretender ser ningún descubridor de la pól-vora ni nada, lo primero que ocurre cuando pasa-

GUSTGUSTGUSTGUSTGUSTAAAAAVO GERMÁN MARADONAVO GERMÁN MARADONAVO GERMÁN MARADONAVO GERMÁN MARADONAVO GERMÁN MARADONA

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mos de 1998 al 2001, es decir, en plena crisis, esque las erogaciones de capital caen en su partici-pación, al menos en el gasto. Pero luego se recu-peran fuertemente en el 2006, donde hay unamayor holgura financiera. Y, sobre todo, en tér-minos de recaudación permite, además de aten-der los gastos mínimos o los gastos que la admi-nistración debe realizar para satisfacer las necesi-dades que por obligación constitucional tiene, verclaramente la dinámica en una forma de «U».

En el caso de los intereses de la deuda con-solidada, tenemos una caída en la participaciónen el gasto total de los intereses, fundamental-mente del año 2001 al 2006, por el impacto de larenegociación de las deudas. Debo aclarar que enel año 2006 estamos neteando en estos elemen-tos o componentes del gasto algunos pagos quefueron extraordinarios o cancelaciones adelanta-das. Es decir, que estos números están depura-dos de elementos que fueron extraordinarios, porlo menos en lo que hace a intereses, servicios ytambién en el registro de los gastos del sistemapúblico de transporte. Pero por lo demás, lo queuno observaría es que uno de los gastos funda-mentales, y es uno de los lugares donde vamos ahacer hincapié, es todo lo que tenga que ver conel gasto en personal, ya sea las locaciones de ser-vicios, que son agentes del Estado (contratadoscon otra modalidad pero que, en definitiva, sonrecursos humanos aplicables al caso) y, obviamen-te como les decía, las transferencias a colegiosprivados.

Si ustedes ven, la dinámica ha sido la con-traria a la que uno esperaría de los gastos que sonmás flexibles o más discrecionales, respecto deaquellos que no son tan inflexibles a la baja. Jus-tamente, personal y locaciones de servicios sonun componente del gasto suficientemente parti-cular en cuanto a su naturaleza de ser inflexible ala baja. O, por lo menos, por la impronta que estagestión del Ministerio de Hacienda le ha dado.Hemos puesto mucha artillería para tratar de con-tener el gasto en este componente, además de

intereses, que fue el resultado de la negociaciónde la deuda. Pero si ustedes ven, ahí la dinámicaes la contraria. En el ‘98, tenemos una participa-ción del 54% en el total del gasto, y aumenta al2001 como era esperable desde el punto de vistaeconómico. Mientras que en el sector privado lacrisis ajusta, vía empleo, una gran cantidad de lasveces, en el sector público las restricciones nor-mativas y demás hacen que la única posibilidaddel ajuste sea vía salario. Lo que ocurre del 2001al 2006 es una disminución en la participación,no porque haya caído el gasto en personal, sinoporque ha caído su participación en el gasto totalal 51%.

En cuanto a la participación de munici-pios, por la forma en la que el Ministro Gallegoexpuso, la coparticipación municipal tiene que vermucho con la actividad económica. Y el gasto enfuncionamiento en bienes y servicios práctica-mente ha mantenido su ponderación o su partici-pación en el total del gasto. Vuelvo a repetir, estono significa que se haya mantenido constante elgasto, sino que ha mantenido su participación. Sinosotros, en el caso concreto del gasto en fun-cionamiento en bienes y servicios, vemos que laparticipación se mantiene, lo que estamos dicien-do, en definitiva, es que el gasto en funcionamien-to ha crecido a la misma tasa que lo ha hecho elgasto total.

Como decía, la idea, por una cuestión detiempo y porque además es la gestión en la quedesde el Ministerio de Hacienda podemos haberintervenido más, es que nos vamos a concentrarfundamentalmente en la contención del gasto enpersonal y la evolución de los intereses o la cargade la deuda en términos de intereses. Porque enlos demás componentes tenemos una participa-ción y son elementos o componentes que, comobien dijo el Ministro Gallego, hacen más bien auna gestión en la cual uno debe, a través de la Leyde Presupuesto, poner los elementos o los cerro-jos de contención del gasto, porque son objetode gestión de otras Jurisdicciones.


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Vamos a empezar con el tema de la evo-lución del gasto en personal. Se van a cansar dever este tipo de gráficos en cuanto a la evolu-ción 1999-2007, en este caso, en términos no-minales y en términos reales. A efectos compa-rativos, hemos arrancado con base 1999=1, peropodría haber sido con base 1999=100. Ahí ve-mos un alto crecimiento del gasto en personal,de un 176% y, en términos reales, deflactado por

el índice de precios al consumidor, tenemos uncrecimiento real del 35% del gasto en personal.Este 35% del crecimiento del gasto, en realidad,tiene dos componentes fundamentalmente, siuno quisiera ver cuáles son los elementos queintervienen: un elemento son las recomposicio-nes salariales y, el otro es el aumento en la canti-dad de empleados o agentes públicos en la pro-vincia de Mendoza.


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En el primer caso, lo que tenemos es laprimera dimensión de la que hablé, es decir, va-mos a ver cómo fue le evolución del costo labo-ral promedio. Este es un número que se obtienejustamente del cociente entre el gasto devenga-do, en el período en el que se trate, dividido lacantidad de liquidaciones. O sea que, en realidad,es de estricto rigor el costo laboral promedio deuna liquidación, no necesariamente de una perso-na, pero es una aproximación. Y como lo estamostomando en términos de índice, es decir que nosinteresa más que nada la evolución, no su valorabsoluto, creo que es totalmente válido ponerlo deesta manera para sacar este tipo de conclusiones.

Lo que se ve ahí es que el costo laboralpromedio manifiesta una recomposición salarial,en términos reales, de los salarios del sector pú-blico. Un comentario al margen es que la Provin-cia de Mendoza, desde el año 2004, por disposi-ción del Gobernador, inició las negociacionescolectivas del sector público con diferentes sec-tores. Y el ministro Gallego los enumeró: «básica-mente son los sectores de administración central, educa-ción, salud, judiciales y algunos más chiquitos». Es de-cir, que todas las recomposiciones salariales quese han hecho hasta la fecha han sido, en la mayorparte de las veces, vía Convenio Colectivo de Tra-bajo. En pocos casos se ha logrado ir más allá en


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la negociación colectiva, y se han tocado otrospuntos que no son el salarial. Pero lo cierto esque, en ámbitos o en contextos con inflación re-lativamente importante, no podían dejarse de ladoestas recomposiciones salariales. Por lo tanto, laconclusión principal de este gráfico es que lossalarios promedio, al menos en Mendoza, se hanrecompuesto y, en términos reales, incluso tienenuna pequeña mejora.

Lo que tienen ahí es la liquidación de lacantidad de empleados. Si ustedes recuerdan, hahabido un crecimiento real del 35%, y de ese 35%hay alrededor de un 8% que lo explican los au-

mentos reales de salario, mientras que el otro 20ó 25% lo explica el incremento de planta. Ahora,en ese incremento de planta, hay una fuerte im-pronta, que es fruto de estas negociaciones co-lectivas que les mencionaba. Se pasó a planta per-manente a personas que estaban contratadas conla modalidad de contrato de locación, con lo cualha habido un crecimiento en la planta de perso-nal permanente, lo que no significa que el gastohaya aumentado, sino que se ha pasado de unapartida de locación de servicios a la de personalpermanente. En cuanto a personal, a grossomodo, eso es lo que uno podría resumir.


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Cuando hablamos de intereses de la deu-da consolidada, tenemos ahí nuevamente el mis-mo tipo de gráfico, con la evolución de númerosíndices en términos reales y en términos nomina-les. La línea verde, que está en términos reales, esla que nos muestra una caída del peso de los inte-


reses de la deuda. En el año 2006, ese 1,48% loque está mostrando es, justamente, el comentarioque yo les hice en su momento de que hubo cier-tos pagos o cancelaciones por adelantado que hi-cieron que esos intereses pegaran un salto pero,como verán ustedes, después se recompone.

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Si ustedes se fijan en el caso de Mendoza,para el año 2006, dos tercios de los recursos seexplican fundamentalmente a través de tres com-


Básicamente, esta evolución de los inte-reses de la deuda consolidada o la renegocia-ción, a grosso modo, tiene que ver con la rene-gociación de la deuda con la Banca Comercial(alrededor de 600 millones), y la renegociacióndel Banco de Aconcagua (250 millones). Ob-viamente, cambió el período de maduración, latasa a la cual se paga y la financiación desde laNación a través de los programas de refinan-ciamiento

Entonces, la dinámica ha sido así: ha-blamos de resultado, les he mostrado las gráfi-cas de resultado y recién acabo de mostrarles laevolución de dos de los principales gastos. Peropara hablar de resultados, si ya hemos hablado

ponentes: el 33% del total es coparticipación fe-deral y el otro 33%, el otro tercio, es la suma dela recaudación de Ingresos Brutos o Regalías.

de gastos, tenemos que hablar de recursos, quees otra parte importante de la historia.

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En este gráfico tenemos la evolución dela recaudación, en términos nominales y en tér-minos reales, de Ingresos Brutos y de la Coparti-cipación Federal (de nuevo, con la misma meto-dología en términos temporales y de números ín-dices). Vemos una fuerte caída del nivel de activi-dad económica hasta el 2001-2002, fruto de larecesión, y después vemos una recuperación muyfuerte a partir del año 2003-2004, llegando, prác-ticamente, a un 60% en términos reales del añobase, es decir, de la recaudación del año ‘99.

Claramente, en el 2004 la recaudación yaera un 21% superior en términos reales al montorecaudado en el ’99. O sea que ha habido una fe-nomenal recuperación de los ingresos en el casodel sector público mendocino. Y esto ha sido conuna tasa mayor a la de la recuperación propia dela actividad, presumiblemente debido a que, en elcaso de sectores productivos que se recuperandespués de una recesión, lo que uno podría espe-

rar es que, por un lado, además de la mayor re-caudación propia de la mayor actividad o del res-tablecimiento de la actividad, también haya unarecuperación, por el lado de los índices de moro-sidad o de incumplimiento. Esto es debido a que,fruto de la recesión quizás, se había caído segura-mente en mayores índices de morosidad e incum-plimiento, que rápidamente se recuperaron cuan-do el sector productivo del que estamos habla-mos vio que tenía mayores posibilidades.

Lo que quiero decir es que cuando esta-mos entrando en una crisis, seguramente los in-gresos tributarios van a bajar más rápido de loque cae la actividad económica pero, por esa mis-ma razón y por simetría, presumo que cuando latasa de actividad se recupera, la recaudación lohace quizás más rápido que la actividad econó-mica. O, por lo menos, es lo que uno podría evi-denciar, cuando compara la serie de ingresos tri-butarios o ingresos brutos, por ejemplo, y la seriede Producto Bruto Geográfico.


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Aquí hay un gráfico comparativo, con in-formación obtenida de las páginas web de cadauna de las provincias, que compara el incremento,año a año, de recaudación de ingresos brutos paraMendoza, que es la barrita roja, versus Buenos


Aires, Córdoba y Santa Fe. En ese orden están enel gráfico: el negro es Buenos Aires, el verde esCórdoba y el celeste es Santa Fe. Se puede ver que,claramente, Mendoza está dentro de los que másrecuperaron la recaudación de ingresos brutos.

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Y aquí hay un gráfico que me parece muysimpático, que hace una especie de análisis deescenarios. Es decir, si nosotros tomamos el año‘98 como referencia, que fue un año en el cual lacomposición del gasto era la que uno razonable-mente esperaría, vemos la participación que te-nía el gasto en personal e intereses de la deuda,que fueron los dos componentes que vimos re-cién. Si mantenemos la participación que perso-nal e intereses de la deuda tuvieron sobre la suma


de Coparticipación Federal e Ingresos Brutos, yesa misma participación la dejamos fija, en fun-ción de la recaudación de Coparticipación Fede-ral más ingresos brutos, podemos ver cuál hubie-ra sido el resultado. La línea verde muestra la rea-lidad, y la línea azul sería el escenario que hubieraocurrido de haberse mantenido en la misma pro-porción el gasto en personal e intereses sobre es-tos ingresos, que son los que muestran práctica-mente el 50% o más de la recaudación.

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Fíjense ustedes que, tomando como refe-rencia un año relativamente razonable en térmi-nos de composición, el déficit hubiera sido im-portante a partir del año 2006-2007. Esto no hasido justamente así, debido a estas políticas decontención de gastos, es decir de tratar de recom-poner salarios y demás, dentro de los límites quela restricción presupuestaria de la provincia per-mite.

En términos de regalías, que es otro de loscomponentes importantes, ya que un tercio de losingresos vienen por el lado de las regalías, lo quetenemos es la siguiente configuración: en térmi-nos reales, la producción ha caído. Si ustedes sefijan ahí, tenemos un 14% de caída en todo elhorizonte temporal 1999-2006. Sin embargo, larecaudación ha crecido fuertemente. El punto esque este crecimiento ha sido sustentado por el efec-


to precio, es decir, por el aumento del precio delbarril de petróleo. Sin embargo, lo que es intere-sante destacar es el efecto amortiguador del es-quema de retenciones, que aparece a través de laresolución del año 2004, por la cual, las retencio-nes hasta ese momento eran del 25%, pero a par-tir de un determinado valor del barril de petró-leo hacia arriba, hay un esquema de aumento delas retenciones. Esto explica que, si bien en épo-cas de crecimiento o de aumento del precio delpetróleo, desde los 32 dólares hacia arriba, estohace que las retenciones sean cada vez mayores,ese mismo efecto determina que si el precio delbarril del petróleo cae, los ingresos por regalíasno caigan en la misma magnitud, sino que seamortigüen. De manera tal de que, pese a queuno pueda plantear que el precio del petróleo pu-diera haber llegado a una burbuja y empezado a

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bajar, el impacto, en términos de ingresos, no essustancial debido al funcionamiento de este es-quema de retención.

Por último, nosotros observamos en elprimer gráfico el resultado total de la provincia,y vimos que a partir del año 2003 tenemos unaserie de resultados positivos. Parte de ese resul-tado positivo ha ido a financiar estos destinos.En particular, tenemos 195 millones de amorti-zación de la deuda y se ha devuelto un capitalque en algún momento se le solicitó al Fondo deTransformación y Crecimiento, que es un fondoque existe aquí en Mendoza, gestionado por laadministración provincial, que está destinado fun-damentalmente a los sectores productivos a pres-


tar o a financiar proyectos del sector productivo.Se le ha devuelto, hasta ahora, algo así como 220millones, y esperamos que a fin de año lleguen aser 300 millones. Y también, parte de los desti-nos de ese superávit tienen que ver con la reservaque obviamente tiene forma de fondo anticíclico,pero que está reseñada en el artículo 24 de la Leyde Presupuesto vigente. Es una reserva para fi-nanciamiento transitorio de la obra, en caso deatrasos en los financiamientos de la Nación, poralrededor de 200 millones. O, por lo menos, a finde este año va a estar en los 200 millones, ya quepor ahora está en los 150 millones. Esos son losdestinos que ha tenido, desde el punto de vistafinanciero, el resultado positivo desde el 2002 aesta parte.

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Algunas conclusiones para terminar. Hayque enfatizar el importante cambio en la compo-sición del gasto por devaluación. Claramente haynaturalezas cualitativas diferentes en los compo-nentes del gasto, y a eso uno no puede hacer casoomiso. Hay gastos inflexibles a la baja, y es ahídonde la administración, en particular los minis-tros o los Ministerios de Hacienda, deberían ha-cer hincapié, porque son gastos inflexibles a labaja, y en épocas de buena actividad económica,probablemente uno esté tentado a ir más allá delo que quizás en el largo plazo o en un horizontesustentable la restricción presupuestaria de laprovincia le permita. Algo de eso mencionó elMinistro Gallego en su exposición cuando ha-blaba de las diferencias antes de la devaluación,o antes de la crisis y después de la crisis, entrepresupuesto y gasto efectivamente realizado.

Justamente, relacionado con eso, frente alimpacto tanto en recursos como en gasto de dis-minuciones en los niveles de actividad, es nece-sario enfatizar las gestiones de contención delgasto. Y, en este sentido, un elemento importan-te, entre muchos, es la restricción del artículo 10


de la Ley de Responsabilidad Fiscal, del crecimien-to nominal del gasto.

Como dije al principio, en algunas opor-tunidades, la elasticidad que muestra el crecimien-to porcentual del gasto frente al crecimiento por-centual de la actividad económica excede a 1, esdecir, crece más rápido el gasto que la actividad.Y, ese escenario, si bien puede ser razonable, des-de un punto de vista de la salida de crisis, es unescenario claramente no sustentable.

En el caso particular de de la Secretaría deHacienda del Ministerio de la Provincia de Men-doza, hemos trabajado fuertemente en esos doscomponentes que mencioné: el gasto en personaly los intereses de la deuda y, desde el punto devista de su gravitación, disminuyó el impacto,sobre todo, de los intereses.

Y para el resto de los componentes, el Sr.Ministro enfatizó el tema importante de los ce-rrojos y de los componentes en una Ley de Pre-supuesto, que pueden llegar a ser eficientes o ele-mentos interesantes a la hora de contener el gas-to o el crecimiento del gasto.

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LA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOS EN LA PRÁCTICA – ELADOS EN LA PRÁCTICA – ELADOS EN LA PRÁCTICA – ELADOS EN LA PRÁCTICA – ELADOS EN LA PRÁCTICA – ELCASO RÍO GRANDECASO RÍO GRANDECASO RÍO GRANDECASO RÍO GRANDECASO RÍO GRANDECCCCCONTONTONTONTONTADORADORADORADORADOR P P P P PAAAAAULINOULINOULINOULINOULINO R R R R ROSSIOSSIOSSIOSSIOSSI - - - - - CCCCCONTONTONTONTONTADORADORADORADORADOR G G G G GENERALENERALENERALENERALENERAL DEDEDEDEDE LALALALALA M M M M MUNICIPUNICIPUNICIPUNICIPUNICIPALIDALIDALIDALIDALIDADADADADAD

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La Municipalidad de Río Grande tiene unpresupuesto de ciento setenta millones de pesos($170.000.000). Es una ciudad con alrededor de70 mil habitantes, con un desarrollo económicomuy pujante. El intendente ha cumplido su segun-da gestión y ahora ha renovado la tercera y últimasegún lo establece la Carta Orgánica. Es decir que,la continuidad en las áreas técnicas ha permitido

implementar una reforma administrativa que seconsideró fundamental para lograr el bien común,que es el objetivo de cualquier Estado.

Aquí hay un breve resumen del organigra-ma, la Intendencia y cada una de las Secretarias.Tenemos cinco Secretarías y una Agencia Muni-cipal de Deportes; ésta es la estructura básica dela Municipalidad de Río Grande.

Nos encontramos con un Estado grande,la gente está acostumbrada a hacer las tareas dedeterminada manera, y lo que hay que hacer esdimensionar y encontrar una masa crítica, que eslo que vamos a ver en las próximas filiminas.

Este es un pequeño cronograma de cómoempieza este proceso. En el año 2002-2003 reali-zamos una reforma importante en la Adminis-tración Financiera, que se implementó el 1º de

enero del 2004, junto con una herramienta tec-nológica que nos ha facilitado la implementación.

Lo importante fue esa reforma en cuantoa la Administración Financiera, que llevó a un pre-supuesto por programas, fundamental para eva-luar eficacia y eficiencia. Pero luego encontramosque había que darle una «vuelta de rosca» paraque esta herramienta se potencie y así poder sa-car el máximo beneficio.

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Paralelamente, se estaba desarrollando unplan de urbanización estratégico. A su vez, LaCarta Orgánica Municipal nos simplificó el análi-sis de la planificación estratégica porque el granproblema era cómo atamos todos estos concep-tos teóricos con el frente de batalla.

El director del área tiene que estar todoslos días respondiendo las inquietudes de la co-munidad, haciendo las obras y, a su vez, tratandode aplicar un lenguaje técnico, (comprendido perono sencillo para el que no está en tema).

Y al que está realizando todo el día su tra-bajo, le cuesta asimilar y tomar una parte de sutiempo para aplicar este tipo de herramientas.

Como decía, la Carta Orgánica nos orien-tó significativamente en el proceso de planifica-ción estratégica y la visión del Municipio a 20 ó30 años y, junto con el presupuesto participativo,(que fue una herramienta potente para hacer determómetro sobre cuáles eran las necesidades dela sociedad), nos generó una situación ideal paraimplementar la Gestión por Resultados.

Nosotros nos hemos apoyado en el ase-soramiento externo, porque sabemos que cuando unoes funcionario, lo urgente le gana a lo importante. Es asíy no lo podemos evitar. Estábamos justamente en tiem-pos de elecciones 2006, y el centro de escena era otro.Estas reformas no recibían el tiempo necesario para lo-grar su implementación. El apoyo externo fue clave nosólo desde lo técnico sino también desde lo más opera-tivo ya que nos facilitó el cumplimiento de los plazos.

Pasamos al punto siguiente, que es un re-sumen del proceso. No voy a profundizar en estetema, porque quiero ir a los «objetivos» y cómo «seevalúan» porque, mucho se habla de cómo se debehacer, pero cuando uno tiene que «empujar el lá-piz» con cada uno de los directores, se nota querealmente no es sencillo el proceso de aprendizaje.

Estos son los aspectos centrales que noshan garantizado el éxito en el Municipio de RíoGrande, y algo indispensable es la decisión política.

Si no hay una decisión política para quetodos los sectores de sientan motivados y obliga-dos a implementar este tipo de reformas, se hacemucho más difícil hacerlo desde el área técnica.

El avance logrado por el presupuesto porprogramas y el uso de los clasificadores hasta elaño 2004-2005 fue fundamental. Los resultadosno son generados espontáneamente, sino que sedeben a un trabajo previo muy importante. Esfundamental la participación de todas las áreas,con los problemas que existen en toda la admi-nistración pública.

Lo ideal es que todo el presupuesto estévinculado, pero no se puede. Entonces lo que hayque hacer es buscar una masa crítica. A un granproblema, una única solución para resolverlo. Hayque ir de lo más sencillo a lo más complejo, ybuscar cuál es el más significativo dentro de lamasa del presupuesto para juntar todos los es-fuerzos dentro de esas áreas.

LA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOS EN LADOS EN LADOS EN LADOS EN LADOS EN LA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CASO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDE

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Otra cosa que fue fundamental para no-sotros es la asistencia externa de un grupo de pro-fesionales que tuvimos dedicado a la implemen-tación y seguimiento. No fue una consultoría clá-sica de qué debo hacer, sino que entró en la línea,le dimos toda la responsabilidad y autoridad frentea los distintos sectores para que sepan que, si bienson consultores externos, se responsabilizan porel logro del éxito del proceso y tienen el apoyodirecto del Intendente. Si uno no le da ese respal-do, es mucho más difícil implementarlo.

Otra herramienta que nos sirvió muchísi-mo fue el monitoreo externo. Hicimos un conve-nio con ASAP para hacer un informe trimestral,con lo cual se despejó cualquier duda política so-bre la información que surge de la Secretaría deFinanzas. Sabemos que en años políticos, los ór-ganos legislativos empiezan con la «paranoia decontroles y cuestionamientos» de distintos tiposde información. Y lo que hay que garantizar es latransparencia, como lo hicimos a través de estemonitoreo de ASAP, que fue una herramienta muyvaliosa y así, esos cuestionamientos se dejaron delado para poder avanzar sobre las reformas.

Sabemos que a nadie le gusta cambiar algode lo que se viene haciendo, pero hay que romperesa resistencia y quitar el miedo al cambio.

Otro tema importante es la articulaciónentre el plan estratégico y el presupuesto. Sonimportantes los dos, pero hay que vincularlos enalgún momento sino, van por carriles separadosy se abre una brecha muy grande que después sehace muy difícil relacionar.

En cuanto a la aplicación sistémica, deacuerdo a las posibilidades reales y relaciones delas distintas áreas, sabemos que algunos encarga-dos de distintas áreas no tienen la capacidad téc-nica para llevar adelante este tipo de reformas, yen esos casos se necesita hacer un seguimiento ouna tutoría más fuerte sobre estos sectores.

Algo fundamental también es el logro pe-riódico. No se puede ir por todo, pero hay quemostrar estos pequeños beneficios porque, que

las mismas personas que toman las decisioneshasta el mínimo nivel vean como logran resulta-dos, los ayuda a evidenciar lo bien o mal que ha-cen las cosas. Estos pequeños logros son los quemotivan a que estas reformas sigan avanzando.

Respecto de la ponderación de la masacritica, nosotros lo que hicimos fue separar elgasto en personal de los gastos corrientes por-que, para ir por objetivos, hay que ir del gastomás flexible al menos flexible.

En esta primera etapa, los separamos y, asu vez, fuimos a las áreas de mayor importanciasobre el total del presupuesto.

Otro tema muy importante es el de la efec-tividad. Nosotros sabemos que en el sector pri-vado, una empresa que trabaja con eficiencia yeficacia logra resultados positivos al finalizar elaño, y los accionistas están contentos porque tie-ne utilidades.

En cambio en el sector público no alcan-za con la eficacia y la eficiencia. La efectividad ysu correspondiente impacto en el entorno tienenun rol fundamental al momento de evaluar losresultados de la organización. De esta manera,no sólo cuento con un control hacia adentro, sinotambién que los recursos asignados y gastados quetenía previstos en el tiempo estipulado, hayan te-nido un determinado impacto en la comunidad.

Vamos a ver rápidamente los objetivos dela Municipalidad de Río Grande para el presu-puesto 2007. Formulamos 600 objetivos-meta, aun promedio de 50 metas por mes, donde cadaobjetivo-meta debe tener varios componentessino, es una «expresión de deseo». Y si hay unadiscusión sobre si alcancé la meta y alguien mecuestiona si la alcancé o no, tengo argumentosclaros y transparentes para explicar los avanceslogrados o los inconvenientes generados.

Por eso tiene varios componentes. Prime-ro, tenemos el detalle o la descripción, el costoestimado y la cantidad en unidades físicas. Ve-mos a la efectividad en el impacto del entorno.

PAULINO ROSSIPAULINO ROSSIPAULINO ROSSIPAULINO ROSSIPAULINO ROSSI

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Por ejemplo, no hago pluviales porque sí, sinoporque quiero tener un impacto. ¿Cuál es ese im-pacto que quiero en la ciudad de Río Grandemejorando los pluviales?

La prioridad o urgencia se estipula en A,B o C, según la importancia que tengan. Si pasa-mos al punto siguiente, lo relacionemos con elplan estratégico. Previamente, se estipulan me-diante la Carta Orgánica cuáles son las políticas ylos principios que queremos seguir con cada ob-jetivo, y se lo vincula con las ventajas y desventa-jas que se originan en caso de hacerlo.

Sigo avanzando con la unidad ejecutora yaquí lo estamos relacionando con las categoríasprogramáticas. Luego se define con cuál activi-dad de la red programática se ejecuta la descrip-ción de la categoría. Como pueden ver todo estova relacionando el plan estratégico al presupuesto.

Entonces pasamos a la medición de losobjetivos, y cuando empezamos a medir los obje-tivos, los resultados no son los que esperábamos.Pero esto es está bien que ocurra, porque movili-za a las áreas, ya que empiezan a analizar y expli-car porqué no se alcanzaron. Y no siempre esporque se hayan hecho mal las cosas, sino quetambién hay otro tipo de factores. Pero sí hay queempezar a explicar.

Hay distintas formas de medición, y estohace que las áreas puedan monitorear los traba-jos alcanzados.

Esto es un trabajo de cinco (5) años. Esteproceso se distribuye en el tiempo. Aclaro estoporque muchos lo quieren hacer rápidamente, ysubestiman las etapas necesarias para cerrar elciclo. Esto requiere un cambio en la gente y loscambios en las personas llevan tiempo.

Estos avances que hemos logrado, hansido gracias al aporte técnico externo y a ideasque hemos recogido de los distintos seminariosde ASAP. Siempre hemos estado vinculados, y esaha sido una de las claves del éxito. Hemos podidosumar personal técnico externo que nos asesoró,no sólo con la aplicación de estas herramientasnovedosas, sino también con el monitoreo en loque respecta a la calidad y trasparencia de la infor-mación que trasmite la Secretaría de Finanzas.

Les comento que no existe un modelode objetivos que sea replicable en distintos lu-gares. Los objetivos de la ciudad de Río Gran-de son de Río Grande, para la gente de RíoGrande y para la Dirección puntual que necesi-ta evaluar de esa manera.

Como decía antes, esto se hace con gen-te, con personas; no hay una receta mágica paratraducirlo. Hay que generar un cambio cultural,que no es rápido, pero si uno muestra peque-

ños avances y resultados, en un proceso en el cualhaya herramientas que mejoren la toma de deci-siones, esto va avanzando hacia un punto en queno hay retorno. Porque las mismas áreas, que enun principio se resistían a implementarlo, son lasque se motivan para saber si están haciendo bieno mal las cosas.

Muchas Gracias

LA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULLA GESTIÓN POR RESULTTTTTADOS EN LADOS EN LADOS EN LADOS EN LADOS EN LA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CAA PRÁCTICA – EL CASO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDESO RÍO GRANDE

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• Evaluación del futuro económico y social dela Patagonia. Industrias, agroindustria,turismo, servicios y desarrollos tecnológicos.Oportunidades con Chile.

• Estructura, financiamiento y competencia delos municipios. Relaciones con las Provincias.

• Responsabilidad social empresaria. Undesafío ético.

15 y 16 de Noviembre de 2007

Ciudad de UshuaiaProvincia de Tierra del Fuego

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� Participación (con sólo decirlo…)

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� Efecto Búmeran: Hacienda nos ayuda

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