revista acción electoral
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Fundada en 2012, es una revista especializada en asuntos electorales, democracia y buen gobierno, del Jurado Nacional de Elecciones. Los artículos presentados son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del JNE. La pertenencia del autor a un centro laboral sirve solo como información complementaria y no implica una posición oficial en la misma.TRANSCRIPT
Revista Electrónica del
Jurado Nacional de Elecciones
Año 1, Número 1
Julio, 2012
ISSN 2304-7604
©Acción Electoral
Director Roque Bravo Basaldúa
Codirector Virgilio Hurtado Cruz
Editor Martín Soto Florián
Comité de redacción
Hernán Espino Cortés, Omar Livia Quiñónez, José Naupari Wong, Silvia Sánchez Gómez, Fernando Velezmoro Pinto, Tereza Villanueva López
Asistentes Jimmy Cusi y Ronald Castillo
Corrección de estilo Enrique Hulerig Villegas
Esta revista está publicada bajo una licencia Creative Commons Atribución 2.5 Perú. Queda permitida su reproducción, traducción y comuni-cación pública total o parcial, siempre que se cite la fuente.
Todos los artículos pueden ser descargados desde
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Sobre esta edición Tema: Revocatoria de autoridades en el Perú. Principales aspectos: orí-genes, principios y experiencia comparada; el proceso de revocatoria en el Perú, el reembolso de gastos en el proceso de revocatoria; diferencias entre vacancia y revocatoria; y la revocatoria como desafío constitucional a las democracias contemporáneas.
Palabras clave: revocatoria, reembolso, vacancia, suspensión, democracia, derecho electoral, autoridades locales, autoridades regionales, experiencia comparada, democracia directa, mandato de representación, representati-vidad, legitimidad democracia, Perú.
Acción Electoral Fundada en 2012, es una revista especializada en asuntos electorales, de-mocracia y buen gobierno, del Jurado Nacional de Elecciones.
Los artículos presentados son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente la opinión del JNE. La pertenencia del autor a un centro laboral sirve solo como información complementaria y no implica una posición oficial en la misma.
Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
[email protected] www.eseg.edu.pe
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Revista
Jurado Nacional de Elecciones
Presidente
Hugo Sivina Hurtado
Miembros del Pleno
José Humberto Pereira Rivarola
Elías Ayvar Carrasco
José Luis Velarde Urdanivia
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Revista
Comité editorial
Bruce Ackerman
Carlos Blancas Bustamante
Jacobo Domínguez
Francisco Ezquiaga
Flavia Freidenberg
Owen M. Fiss
Roberto Gargarella
Gorki Gonzales
Stephen Holmes
Ulises Montoya A.
Joan Oliver Araujo
Henry Pease García-Yrigoyen
Yanina Welp
Eugenio R. Zaffaroni
Daniel Zovatto
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Revista
Editorial
Comité editorial
50Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales en el Perú
Fernando Velezmoro Pinto
El reembolso de gastos en el proceso de revocatoria
El proceso de revocatoria peruano Silvia Sánchez Gómez
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Roque Bravo BasaldúaDirector
Índice
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Editorial
Dentro del conjunto de herramientas institucionales disponibles para el ejercicio de la democracia directa, se cuenta con la figura de la revocatoria de autoridades. Al ser esta una figura reciente y controversial, es necesario ponerla en perspectiva sus usos, fundamentos, consecuencias, así como la reciente experiencia peruana al respecto y la más relevante en países donde también se ha establecido dicha figura legal.
La revocatoria de autoridades es una institución introducida en el Perú por la Constitución de 1993, cuya primera acción legal se registra en el año 1997. A la fecha se han realizado 3 367 consultas de revocatoria, y han resultado efecti-vamente revocados de sus cargos 1 057 autoridades, entre alcaldes (740) y regi-dores (847). Si bien las consecuencias sociopolíticas de dicha realidad escapan a los alcances de la presente investigación, es importante dejar anotado que este primer esfuerzo institucional sentará las bases para posteriores trabajos sobre el particular.
La revocatoria es una figura creada para brindar, garantizar y hacer expeditivo el derecho de participación de los ciudadanos electores, empoderándolos en rela-ción a sus autoridades, locales y regionales, en etapas posteriores a la elección.
En ese sentido, el Jurado Nacional de Elecciones ha planificado desarrollar inves-tigaciones cuya finalidad será compartir con la sociedad información relevante para la construcción de una sociedad respetuosa de la democracia constitucional y sus instituciones, siendo sin duda una de las más importantes la referida al tema de revocatoria de autoridades regionales y municipales.
Acción Electoral busca no solo divulgar los criterios con los que se administra la justicia electoral, sino también contribuir a la reflexión de los problemas jurí-dicos vinculados a la democracia, al ejercicio del poder y al buen gobierno. La publicación está compuesta por un comité editorial integrado por académicos y profesionales de reconocida trayectoria en el análisis de temas ligados al quehacer electoral, el Estado de derecho y la reflexión crítica del sistema democrático.
Es pues nuestro deseo que este esfuerzo editorial del Jurado Nacional de Elec-ciones sea de utilidad para la sociedad peruana en su conjunto, para las autorida-des y representantes de la nación, así como para la comunidad académica.
Roque Bravo BasaldúaDirector
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1. Revocatoria y democracia
La democracia se desarrolla de muchas formas. En sus orígenes, James Madison planteaba dos
dificultades que todo gobierno debe enfrentar: la responsabilidad de controlar a los ciudadanos y la obligación de controlarse a sí mismo[1]. De dicha idea surgirán extensas discusiones, cuyo arribo dará vida a las bases del sistema representativo y a su organización, instituciones y gobierno[2].
A partir de tales debates, los padres fundadores de la democracia norteamericana sostuvieron la necesidad de un sistema de frenos y contrapesos [3], el que sirvió de inspiración a las repúblicas nacientes de aquellos días. No obstante ello, la existencia
de un poder representativo que legisle, un ejecutivo unipersonal dotado de amplios poderes y un aparato judicial encargado de la aplicación correcta de las leyes, será un producto contramayoritario[4], fruto de una necesidad concreta: “corregir, purificar o ‘filtrar’ la voz de la mayoría, pasándola por el ‘tamiz de un grupo selecto de representantes”[5].
La participación de las mayorías fue vista como posibilidad de “turbulencia y excesos”. La democracia fue tenida entonces como “el peor de todos los males políticos”: de la expresión ‘directa’ de la ciudadanía solo podían esperarse decisiones irrazonables, basadas en la mera ‘pasión’[6].
Más allá de las novedades institucionales, los rasgos del sistema representativo de los albores republicanos fueron instaurados y mantenidos en las jóvenes democracias de nuestros países. Ello es así, puesto que si bien las ideas cambian, nuestra capacidad colectiva para definir esquemas alternativos se encuentra limitada por las instituciones en las que ya vivimos[7].
Como parte del escenario descrito se observa que los asuntos electorales se enmarcan en la oportunidad ciudadana de participar en la democracia, por medio de la elección popular. Fuera de ello, su presencia es tenue y su desarrollo pobre. Ello hace sentido si se considera que los derechos y libertades políticas no han
«In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself». Extraído de: Hamil-ton, Alexander, y James Madison. “The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balan-ces Between the Different Departments” [Feb 8, 1788]. En: The Federalist Papers. The Federalist, núm. 51. New York: Ran-dom House, 1973, p. 337. Disponible también en: http://www.foundingfathers.info/federalistpapers/fedindex.htm; También: Tribe, Laurence H., y Michael C. Dorf. Interpre-tando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010, p. 39 y ss.
Gargarella, Roberto. Nos l os representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, Capítulos II y III.
Cfr. Ackerman, Bruce. La nueva división de poderes. Barcelona: Fondo de Cultura Económica, 2007.
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Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fundamentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 69-70. Manin, Bernard. Elections, elites and Democracy: On the Aristo-cratic Character of elections. Chicago: The University of Chica-go, 1993, Capítulo 2. Farrand, Max, ed. The Records of the Federal Convention of 1787. 4 vols. New Haven, Connecticut: Yale Universi-ty Press, 1937. Citado por Gargarella, Roberto. Loc. cit. Nedelsky, Jennifer. Private Property and the Limits of American Constitutionalism: The Madisonian Framework and its Legacy. Chi-cago: The University of Chicago Press, 1994, p. 202.
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sido un asunto pacífico, sino más bien se han caracterizado por presentar siempre resistencias y temores[8]:
“Liberales y conservadores compartían, en muchos aspectos, su mirada sobre los derechos: ambos miraban con desconfianza los derechos más vinculados con las aspiraciones sociales de la comunidad; ambos preocupados por asegurar protección para el que consideraban el sagrado derecho a la propiedad privada, y ambos resistían, sobre todo, una aproximación generosa en relación con los derechos políticos: era demasiado arriesgado –o demasiado temprano– para ampliar los derechos políticos (…)”[9]
En consonancia a ello, intelectuales como Blackstone afirmaban que “los derechos políticos debían corresponder únicamente a aquellos dotados de voluntad propia”. Dicha “voluntad propia” tenía relación directa con –y se lograba por medio de– derechos de propiedad[10].
Los asuntos electorales y su justicia han sido tradicionalmente relegados a lo procedimental. Los debates académicos nos remiten a la elección como acto y a la técnica para el conteo y asignación de votos, así como a las estrategias para ganarlos. La idea de vincular de modo manifiesto el ejercicio del poder (representación política)
Hamilton, Alexander, James Madison, y John Jay. El Federalista. México: FCE, 2010. También: Holmes, Ste-phen. “Precommitment and the Paradox of Demo-cracy”. En: Elster, Jon y Rune Slagstad, edts. Consti-tutionalism and Democracy. Cambridge, Massachussetts: Cambridge University Press, 1997, pp. 197-207. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la democracia delibera-tiva. Barcelona: Gedisa, 2003, pp. 154-201, y 202-257.
Gargarella, Roberto. “Los fundamentos de una comunidad de iguales y el art. 22”. En: Gargarella, Roberto, coord. La Constitución en 2020. 48 propuestas para una sociedad igua-litaria. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011, p. 226.
Blackstone, William. Commentaries on the Laws of England. 4 vols. London: Spettigue, 2nd edition,1844. Citado por Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los fun-damentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995, pp. 37-38.
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a condiciones de razonamiento público (deliberación colectiva)[11], no aparece del todo presente en dichas miradas.
El derecho electoral se transforma así en conocer y dominar reglas, procedimientos y plazos, y no en un asunto de principios y contenidos ligados a la esencia misma del sistema democrático. Se piensa en elecciones antes que en un sistema electoral, dejando muchas veces de lado los fundamentos que deben dar vida a las instituciones que sirven a la consecución de los fines de la democracia y el buen gobierno.
En el marco de una democracia deliberativa se tienen diferentes formas de construir la democracia misma. En el caso peruano es la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC)[12], la que desarrolla cuáles son aquellas formas en las que es posible participar y ejercer los derechos políticos. Dentro de dicha gama de posibilidades se encuentra la figura de la consulta popular de revocatoria de autoridades.
El Perú necesita mejorar la forma en que se hace y realiza la política. Es necesario renovar la confianza en las instituciones pero por sobre todo en la ciudadanía. En el ánimo de compartir los principales alcances, en atención a la institución de la revocatoria y su experiencia legislativa comparada, el presente texto ofrece un acercamiento preliminar de la consulta popular de revocatoria de autoridades
12
Cohen, Joshua. “Democracia y libertad”. En: Jon Elster, comp. La democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2001, p. 237 y ss. A propósito de esta lectura es posible pensar que en el Perú la precariedad del sistema demo-crático haya sido regla antes que excepción. Cfr. Dargent, Eduardo. Demócratas precarios. Élites y debilidad democrática en el Perú y en América Latina. Lima: IEP, 2011.
La Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participa-ción y Control Ciudadanos, fue promulgada el 18 de abril de 1994. Posteriormente, algunos de sus artícu-los fueron suspendidos, para ser luego restablecidos por la Ley N.° 37520, del 26 de setiembre de 2001.
8
MARTÍN SOTO FLORIÁN
Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publica-ción. Ha sido comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la misma universidad.
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a la ciudadanía en su conjunto. De esta forma, será posible conocer además de los principales motivos que sustentan dicha institución, los principales países en la región en los que tiene vigencia.
2. Consulta popular de revocatoria de autoridades: apuntes preliminares y
Cfr. Nino, Carlos Santiago. La constitución de la demo-cracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 2003. Gargare-lla, Roberto. Nos los representantes. Crítica a los funda-mentos del sistema representativo. Buenos Aires: Ciepp, 1995. Laurence H. Tribe, y Michael C. Dorf. Inter-pretando la Constitución. Lima: Palestra editores, 2010
Manin, Bernard. The principles of Representative Govern-ment. Cambridge: Cambridge University Press, 1997.
Beard, Charles Austin, y Birl E. Shultz. Documents on the State wide iniciative, Referendum and recall. New York: The MacMillan Company, 1912. El “recall” permite a los ciudadanos remover a una autoridad electa de su cargo. Cfr. Drage, Jennifer. “Initiative, Referendum, and Re-call: The Process”. En: Journal of the American Society of Legislative Clerks and Secretaries, vol. 5, núm. 2, 2000. Dis-ponible en: http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/initiative-referendum-and-recall-overview.aspx
Tal es el caso de Dakota del Sur, Utah y Oregon. Entre 1906 y 1918, diecinueve estados más adoptaron este pro-cedimiento. En 1959, otros cuatro se sumaron a los ante-riores. Vid. Prud’homme, Jean-François. Consulta popular y democracia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997. También: Beard, Charles Austin, y Birl E. Shultz. Documents on the State wide iniciative, Referendum and Recall. New York: The MacMillan Company, 1912.
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revocación de mandato no hayan sido tan utilizados “se debe a que mejoró el nivel de las legislaturas locales”[17]. Además de ello, es importante anotar que, de modo general, recurrir a métodos de democracia directa no ha dado lugar a la adopción de medidas radicales o perjudiciales para las minorías. Su existencia tendió, más bien, a influir sobre las legislaturas y a producir consensos más sólidos[18]. En ese sentido, la revocatoria o “recall” es, como en el Perú, una herramienta de nivel local y estatal[19 ].
El derecho de revocar los mandatos de los representantes fue siempre un reclamo poderoso y presente en los debates constitucionales de 1787, sin embargo, para los padres fundadores, la exigencia de tal derecho resultó siempre inaceptable[20]. Se sostuvo que alteraría la voluntad de los representantes, y que promovería autoridades elegidas “por los perjuicios de sus estados, y no por el bien de la Unión”[21].
Los defensores de la revocación de mandatos fueron conocidos como los “populistas”. Ellos afirmaban que para los mandatos prolongados (superiores a un año), los electores debían de contar con una herramienta adicional
Prud’homme, Jean-François. Consulta popular y democra-cia directa. México: Instituto Federal Electoral, 1997.
No obstante ello, desde 1904 se han aprobado entre 35% y 40% de las iniciativas populares sometidas avotación a nivel estatal, sin embargo, la revocación de mandato prácticamen-te no se ha empleado. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Politics of Initiative Referendum and Recall. Cambridge, Mas-sachussetts: Harvard University Press, 1999, pp. 69,195 y ss.
Los mecanismos de la democracia directa han sido discutidos pero nunca adoptados a nivel nacio-nal. Cronin, Thomas E. Direct Democracy: The Po-litics of Initiative Referendum and Recall. Loc. cit.
Gargarella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p.122.
Williams, Norman R. “Direct Democracy, the Guaranty Clause, and the Politics of the ‘Political Question’ Doctri-ne: Revisiting Pacific Telephone”. En: Oregon Law Review, Vol. 87, 979, 2008. Disponible en: <http://law.uoregon.edu/org/olrold/archives/87/NWilliams.pdf>. Farrand, Max, ed. The Records of the Federal Convention of 1787. 4 vols. New Haven, Connecticut: Yale University Press, 1937, p. 298.
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que les permita controlar a sus elegidos. Mandatos prolongados –insistían los “populistas”– traerían como resultado que los representantes se desentendieran de sus votantes y comenzaran a actuar con autonomía respecto de estos[22].
Es pertinente anotar que los temores de los “populistas” parecen tener vigencia. No es inusual que representantes, al día siguiente de haber sido electos, anuncien planes y medidas contradictorios con sus promesas y propuestas electorales. “De allí que los ‘populistas’ no hayan hecho más que tratar de frenar un mal previsible, apelando a la razonable idea de que, aún luego de las elecciones, el pueblo seguía siendo depositario del poder. Sostuvieron entonces que ‘cuando una persona autoriza a otra a llevar adelante un cierto trabajo en su nombre debe retener el poder de reemplazarla”[23].
Actualmente, la revocatoria se inserta en un contexto de empoderamiento ciudadano para la mejora de las autoridades que nos representan. Dicha figura legal favorece el ejercicio de los derechos de participación y control, al tiempo que busca lograr que las decisiones de las autoridades electas sean el mejor reflejo posible de la voluntad deliberada del pueblo[24].
3. Revocatoria en el Perú: principales
Llegando incluso a buscar el favor de quienes no apostaron por ellos en un primer momento, pero a cuyos interesen sirven, en el ánimo de benefi-ciarse con su voto, en una próxima elección. Cfr. Garga-rella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p. 122-123.
Storing, H., ed. The Complete anti-Federalist. Chicago: Uni-versity of Chicago Press, 1981, p. 289. Citado en: Gar-garella, Roberto. Nos los representantes. Loc. cit., p. 123.
Zovatto, Daniel, y J. Jesús Orozco Henríquez, coords. Re-forma política electoral en América Latina, 1978-2007. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM / IDEA Inter-nacional, 2008, pp. 3-209.
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representante anteriormente electo. Se fortalece de esta forma, el compromiso de los ciudadanos con el buen funcionamiento del sistema democrático y sus instituciones, al permitir a las peruanas y peruanos decidir asuntos específicos directamente en las urnas.
Los mecanismos de participación y control político y ciudadano constituyen una precondición para la democracia. En ese sentido, la democracia será resultado de la forma en la que constitucionalmente se participe y controle el quehacer político[25]. La revocatoria es una de las herramientas constitucionales con las que es posible participar, mejorar y afirmar la democracia peruana, en sus ámbitos correspondientes: locales y regionales.
Los rasgos principales que permiten describir dicha institución jurídica en el Perú se mencionan a continuación:
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21Holmes, Stephen. “Precommitment and the Para-dox of Democracy”. En: Elster, Jon, y Rune Slags-tad, edts. Constitutionalism and Democracy. Cambrid-ge: Cambridge University Press, 1997, pp. 195-240.
Siendo su naturaleza diferente a la de una vacancia o sus-pensión. Cfr. En esta publicación: Velezmoro Pinto, Fer-nando: “Una aproximación a la revocatoria del mandato, la vacancia y la suspensión de autoridades regionales y mu-nicipales en el Perú”.
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expectativasLa democracia requiere para su mejora y fortalecimiento de la participación constante de la ciudadanía[13]. Para ello, se ocupa de generar reglas y procedimientos que permitan dicha participación, más allá de la sola elección de representantes[14].
En atención a la institución de la revocatoria, si bien es de reciente data en el Perú, no lo es en países como los Estados Unidos[15]. A finales de 1800, diferentes estados de la Unión enmendaron sus constituciones, promoviendo la incorporación de fórmulas de iniciativa popular[16]. La democracia directa se volvió un rasgo permanente de la vida política estadounidense, sin embargo, el hecho de que la iniciativa popular, el plebiscito y la
alcancesPor medio de la consulta popular de revocatoria, los electores pueden destituir o ratificar en su cargo al
Es un derecho de corte constitucional, que asiste a todo ciudadano. Se fundamenta en la necesidad de controlar la representación política.
Busca retirar de sus funciones a la autoridad electa[26].
Los sujetos a los que se dirige son: autoridades regionales y municipales, así como jueces de paz, cuya elección sea popular.
Su promoción no requiere acreditación legal de los motivos que la inspiran: su legitimidad se encuentra en las firmas y en los votos que la iniciativa logré.
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alPara su procedencia se requieren las firmas del 25% de los electores de determinada circunscripción, hasta un máximo de 400 000 firmas.
No puede interponerse durante el primer ni el último año del mandato.
Dependiendo de los resultados del proceso, el Jurado Nacional de Elecciones reemplaza a la autoridad revocada o convoca a nueva elecciones.
Otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente.
May, Janice C. The Texas State Constitution: A Reference Guide. Texas: Greenwood Press, 1996, pp.39-40
27
también a los jueces de paz que provengan de elección popular[28].
En el Perú la revocatoria es una institución no aplicable a congresistas ni al presidente de la República. Eso quiere decir que su objeto se limita a circunscripciones subnacionales.
Es importante mencionar que, pese a que a la fecha no se ha suscitado ningún caso ante el Jurado Nacional de Elecciones, sería posible incorporar también a las autoridades electas en los municipios de centros poblados.
3.3. Sobre su función y fundamentos
La institución de la revocatoria de autoridades, al ser un procedimiento de control, sirve para reforzar o retirar la confianza y legitimidad democrática con que cuenta dicha autoridad.
En atención a ello, las razones por las que se inicia una revocatoria no requieren ser probadas. Los fundamentos del pedido de revocatoria se exponen sin necesidad de motivación ni desarrollo ulterior. Los fundamentos más frecuentes por los que se solicita la revocatoria de autoridades municipales son:
Constitución Política peruana de 1993:
Art. 2.17: A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.
Art. 31: Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas (…).
Art. 139.17: La participación popular en el nombramiento y en la revocación de magistrados, conforme a ley.
28
3.4. Sobre sus sujetos
Sujeto activo: El promotor. Es el ciudadano que adquiere el kit electoral y se compromete con el proceso de revocatoria.
Sujeto pasivo: Autoridades sometidas a consulta. Son los sujetos a los que se dirige la solicitud, vale decir, autoridades regionales y municipales democráticamente electas (alcaldes, presidentes regionales, regidores y consejeros regionales), así como jueces de paz, cuya elección sea popular[ 29].
Son instituciones que también participan del proceso: Reniec, ONPE y JNE.
3.5. Sobre sus requisitos
Para la realización de la consulta se requiere:
i.Presentar una solicitud ante la ONPE y reunir el 25% firmas de los electores de la circunscripción electoral, hasta un máximo de 400 mil firmas[30].
ii.Superar la verificación de autenticidad de las firmas recolectadas, ante el Reniec.
iii.Subsanar –de ser el caso– las observaciones planteadas por el Reniec.
Luego de ello, el JNE convocará a un proceso de consulta de revocatoria en un plazo de noventa días después de presentada la solicitud. El voto en este proceso electoral es obligatorio.
Mediante la revocatoria el pueblo destituye del cargo a una autoridad previamente electa. Por otro lado, existe la remoción como figura legal que permite cesar en el ejercicio de cargo a una autoridad que ha sido designada por el gobierno central o regional, y que no ha sido democráticamente elegida. Por ejemplo, gobernadores, directores regionales, gerentes municipales, etcétera. La remoción no comprende a los jefes políticos militares en las zonas declaradas en estado de emergencia. Cfr. Ley N.° 26300, artículo 27.
Esto quiere decir que si el 25% del total de electores de un determinado distrito, provincia o departamento excede las 400 000 personas, solo se requerirá de este último número de firmas para que proceda la realización de la consulta.
29
30
A continuación, una breve descripción sobre su naturaleza, finalidad, función, sujetos, requisitos, plazos y temporalidad, así como sobre sus efectos y consecuencias.
3.1. Sobre su naturaleza
La ciudadanía cuenta con un cuadro importante de derechos constitucionales, entre los que se encuentran los denominados derechos políticos, los que clásicamente han sido expresados como el derecho a elegir y ser elegido.
En el marco de una democracia deliberativa, dichos derechos tienen por finalidad generar accesos y garantías para la participación y el control ciudadano de la actividad política. Dado que la democracia es una construcción colectiva de libertad y cooperación para una vida buena en sociedad, son los ciudadanos los llamados a asumir el desafío de vigilar el desempeño y cumplimiento de la autoridad electa. Para ello, el sistema les brinda determinadas herramientas, entre las que se cuenta la revocatoria.
Son derechos de participación ciudadana los siguientes:
Iniciativa de reforma constitucional;
Iniciativa en la formación de las leyes;
Referéndum;
Iniciativa en la formación de ordenanzas municipales y regionales;
Consulta previa en el caso de los pueblos originarios;
Son derechos de control ciudadano:
Revocatoria de autoridades;
Remoción de autoridades;
Demanda de rendición de cuentas;
Otros mecanismos de control establecidos por la legislación vigente.
Los derechos descritos se encuentran en un proceso de afirmación y desarrollo. Se insertan en el marco de una tendencia que reclama la incorporación de la voz y el voto ciudadano, de modo más constante y con vocación de permanencia.
Ya en 1914 la Corte Suprema de los Estados Unidos de América fijaba algunos criterios, entre ellos –el más importante– que “los asuntos de democracia directa municipal (pensando en la “recall”) son políticos más que judiciales” (Bonner v. Belsterling, 1911, también Pacific State Tel. & Tel Co. v. Oregon, 1912)[27]. De ello se desprende que en el Perú la revocatoria no constituye una sanción, sino más bien una suerte de cuestionamiento a la legitimidad en la representación lograda en las urnas, un llamado de atención, un retiro de la confianza depositada por los electores en la autoridad.
3.2. Sobre su objeto
El inicio de un procedimiento de revocatoria tiene por objeto someter a evaluación, mediante la consulta, la gestión de una autoridad local o regional democráticamente electa y plenamente individualizada. Incluye
Mal uso de los recursos públicos.
Incumplimiento de funciones.
Incumplimiento de las promesas electorales, planes de gobierno, otros ofrecimientos.
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al3.6. Sobre su oportunidad, plazos y En los demás casos, la autoridad revocada
será sustituida por su correspondiente accesitario.
Las autoridades revocadas no pueden participar de las elecciones a que hubiere lugar para cubrir su vacancia. En las demás elecciones no tendrán impedimento alguno tras haber sido revocadas.
Los promotores de aquel proceso de revocatoria que finalice con la salida de la autoridad sometida a consulta tienen el derecho a reclamar el reembolso por los gastos efectuados[32].
Solo se podrá realizar un proceso de revocatoria, después de culminado el primer año de gestión y antes del último.
Para la aprobación de la revocatoria se requerirá la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos.
Si la autoridad es revocada cesará de su cargo y será reemplazada por quien corresponda de acuerdo con la Constitución.
que goce de plenos derechos políticos, y siempre que ello sea a la mitad y antes del último año del mandato de la autoridad sometida a proceso de revocación.
4.3. Venezuela
La Constitución venezolana, en su artículo 72, reconoce el derecho de los ciudadanos a revocar a toda autoridad democráticamente electa, incluyendo al presidente de la República. Dicho derecho de revocatoria se encuentra desarrollado en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Poder Popular, artículos 75 y 76, donde además fija que para iniciar dicho proceso es necesario que la autoridad sometida a revocación se encuentre a la mitad del mandato para el que fue elegido.
4.4. Colombia
La Constitución de la República, en sus artículos 103 al 106, así como en la Ley N.° 134, del 31 de mayo de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana, consagra en su punto 4 el derecho a revocar autoridades popularmente electas. Concretamente, se refiere al gobernador o alcalde, siempre que haya transcurrido al menos un año de la toma del cargo. Dicho derecho podrá ser ejercido solo por aquellos ciudadanos que hayan participado (votado) en el proceso electoral en el que la autoridad sometida a revocatoria fue electa.
4.5. Chile
En Chile la revocatoria no se encuentra regulada.
4.6. Argentina
En la República Argentina no se encuentra tipificado en las leyes electorales nacionales los procesos de revocatoria de autoridades. Los únicos procesos de consulta son los referidos en la Ley N.° 25.432 donde se regulan los procesos para que mediante el voto ciudadano se aprueben proyectos de ley. Para este caso los partidos tienen
El cronograma para la consulta popular de revocatoria co-rrespondiente al presente año se encuentra en la Web del JNE: http://portal.jne. gob.pe/procesoselectorales/Docu-mentos%20%20 Procesos%20electorales/Revocatorias%20
2012/CRONOGRAMA%20DE%20REVOCATORIA.pdf
31
32 Cfr. en esta misma publicación: Omar Livia Quiñones, Martín Soto Florián y Tereza Villanueva López: “El reem-bolso de gastos en el proceso de revocatoria”.
temporalidadLa oportunidad para presentar la petición de revocatoria se da luego de finalizado el primer año y antes de iniciar el último de la gestión de la autoridad que se desea someter a dicho procedimiento.
Los plazos de mayor relevancia se encuentran previstos en el cronograma que el JNE publica con ocasión de este procedimiento. Al cierre del presente artículo, el JNE se encuentra ad portas de aprobar el padrón electoral remitido por el Reniec[31].
Las autoridades reemplazantes asumen funciones a partir del momento de la entrega de credenciales por parte del JNE, y por el tiempo que reste del mandato de la autoridad revocada.
3.7. Sobre sus efectos
La autoridad sometida a consulta quedará revocada si la propuesta a favor de la revocatoria alcanza la mitad más uno de los votos válidos, siempre que hayan votado el 50% o más de electores hábiles en el padrón electoral del lugar donde se realiza la consulta.
Se realizarán nuevas elecciones cuando se revoque a más de un tercio (1/3) de los miembros del concejo municipal o del consejo regional.
Para el caso de las regiones, al presidente revocado lo reemplaza el vicepresidente, al vicepresidente revocado lo reemplaza el consejero hábil de la lista a la que pertenece el revocado que resulte electo mediante votación de la mitad más uno del número legal de los consejeros.
A continuación, un recuento de los países de la región en los que es posible encontrar la figura de la revocatoria de autoridades democráticamente electas. Al final del presente texto se inserta un cuadro resumen con las dinámicas correspondientes a los países glosados (Tabla 1).
4.1. Ecuador
En Ecuador la revocatoria de mandato es un derecho ciudadano plasmado en la Constitución Política, en sus artículos 109 al 113, y en los artículos 199 al 201. Además de ello, se encuentra tipificada en el Código de la Democracia, en donde se plasman los lineamientos básicos para el procedimiento de consulta, que son los siguientes:
Solo pueden ser revocados los cargos elegidos por el pueblo mediante procesos electorales, incluyendo al presidente de la República.
Para las autoridades municipales es necesaria la firma del 10% de ciudadanos de la circunscripción electoral, mientras que para el presidente el 15% de firmas.
En la mencionada Ley no se hace referencia al reembolso de fondos utilizados en el proceso de revocatoria. Sin embargo, el Consejo Nacional Electoral, en su Resolución N.° PLE-CNE-2-6-1-2011, Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria de mandato, se ocupa de los procedimientos de las instituciones glosadas, así como de los correspondientes a los gastos, conforme se aprecia también en la Resolución N.° PLE-CNE-3-27-7-2010.
El presupuesto para realizar la revocatoria es asumido por el Estado y destinado a las instituciones encargadas. Con respecto a la campaña, está prohibida la contratación privada de propaganda y publicidad sobre el proceso electoral en prensa escrita, radio, televisión y vallas publicitarias, siendo el gasto máximo permitido en la campaña electoral un monto no mayor al límite establecido para la elección de la máxima autoridad de la jurisdicción en la cual se realiza la campaña. Los fondos utilizados en la campaña son privados, no existiendo el reembolso de lo utilizado.
4.2. Bolivia
En el Estado Plurinacional de Bolivia, la Ley de Régimen Electoral, en sus artículos 25 al 34, permite la revocatoria de todas las autoridades elegidas por medio de una elección popular. La propuesta de revocatoria será llevada a cabo por cualquier persona
4. Experiencia comparada: revocatoria por países
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alTabla 1.
Cuadro comparativo de países.
PAÍS UBICACIÓN NORMATIVA SUJETO ACTIVO SUJETO PASIVO PERIODO PARA LA ACCIÓN
ECUADOR
Constitución PolíticaTítulo IV, Capítulo IISección SegundaArt.109 al Art. 113Ley Orgánica Electoral – Código de la democraciaArt. 199 al Art. 201
Personas que gocen de derechos políticos
Autoridades elegidas por la voluntad popular
Una vez cumplido el primero y antes del último año del periodo que fue elegido
PANAMÁ
Constitución Política, Título V, Capítulo I, Art. 151Código Electoral de Panamá, Capítulo XV, Sección I, II, y IIIArt. 361 al Art. 376
Partidos políticos y ciudadanos en general
Diputados principales o suplentes, corregidor principal o suplente
Una vez cumplido el primero y antes del último año del periodo que fue elegido
BOLIVIA
Ley de Régimen ElectoralTítulo II, Capítulo IIArt.25 al Art. 34
Personas que gocen de derechos políticos
Autoridades elegidas por elección popular
A la mitad y antes del último año del periodo que fue elegido
COLOMBIA
Constitución Política, Título IV, Capítulo IArt. 103 al Art. 106Ley 134, Mecanismo de Participación CiudadanaPunto 4
Solo los ciudadanos que participaron en la elección de la autoridad
Gobernador o Alcalde
Al menos debió transcurrir un año de la toma de sus funciones
VENEZUELA
Constitución Política, Título III, Capítulo IV, Art. 72Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Poder Popular, Título III, Capítulo IV,Art. 75 y Art. 76
Todos los ciudadanos con pleno goce de sus derechos
Toda autoridad elegida por medio de elección popular
Después de que la autoridad cumpla con la mitad de su cargo elegido
ARGENTINAConstitución de la Ciudad de Buenos AiresLibro II, Título II, Art. 67
Todos los ciudadanos con pleno goce de sus derechos
Toda autoridad elegida por medio de elección popular
Una vez cumplido un año hasta antes de los seis meses para finalizar su mandato
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales.
Cualquier ciudadano, luego el Congreso del estado
Ayuntamientos y gobernaciones
No determina un plazo exacto, solo da requisitos
ESTADOS UNIDOS DE
AMÉRICA
Constitución Política de diferentes estados, así como sus respectivas leyes municipales.
Cualquier ciudadano, luego el Congreso del estado
Gobernaciones y cargos estaduales de elección popular
Los plazos varían según los Estados.
derecho a mostrar su postura a favor o en contra de los proyectos sometidos a consulta, para lo cual el Estado asume los costos de espacios en medios de comunicación masiva.
Sin embargo, ciudades como Buenos Aires, al abrigo de sus propias constituciones locales, han estatuido el derecho a revocar. Al respecto, se puede ver la Ley N.° 19.945, del Código Electoral Nacional, así como la Ley N.° 25.432, de Consulta Popular Vinculante y No Vinculante.
4.7. Panamá
En Panamá la revocatoria se sustenta en el artículo 151 de la Constitución, y es desarrollada por los artículos 361 al 376 del Código Electoral. Tanto los partidos políticos como cualquier ciudadano son los sujetos legitimados para promover la consulta popular de revocatoria. Podrán ser revocados de sus mandatos, luego del primer año y antes del último, diputados y corregidores, sean principales o suplentes.
4.8. México
Los estados que integran los Estados Unidos Mexicanos tienen regulaciones específicas para el ejercicio de los derechos de control y participación política. En ese sentido, se ha identificado que 18 de los 32 estados cuentan con procedimientos de revocatoria para autoridades locales: gobernaciones, municipios y/o ayuntamientos. Cualquier ciudadano puede iniciar dicho proceso, siendo los plazos diferentes, dependiendo de cada estado (ver cuadro).
4.9. Estados Unidos de América
Los Estados Unidos de América cuentan con el “recall” como procedimiento estadual. En ese sentido, no es un derecho constitucional de la federación, sino más bien uno propio de las constituciones de los respectivos estados que las han implementado.
Actualmente, 26 estados cuentan con dicha institución. La forma en que ha sido reglamentada depende de cada estado. A modo de ejemplo, es posible mencionar el caso de California, en donde en la misma elección en la que se somete a “recall” a una autoridad electa, como es el caso del gobernador, se puede votar por un aspirante a dicho cargo[33].
Al respecto: Garrett, Elizabeth. “Democracy in the wake of the California Recall”. En: The Elgar Handbook on Public Law and Public Choice. California: USC Center in Law, Economics and Organization, 2009, pp. 239-284.
33.
Tabla 1.Cuadro comparativo de países.
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al5. Apuntes finales
do en su uso por parte de la ciudadanía. Observar los procesos de revocatoria per-mite conocer, de alguna manera, el clima social en determinadas jurisdicciones, las mismas que podrían tener conflictos so-ciales actuales o en latencia.
Por otra parte, resulta importante aten-der la incidencia de los principales parti-dos políticos en lo que será el proceso de revocatoria correspondiente al año 2012. Al respecto, el Partido Aprista Peruano descuella con un total de 103 autoridades susceptibles de ser revocadas en setiembre próximo. Asimismo, es relevante también la presencia de agrupaciones y movimien-tos políticos de índole local y regional que exhiben un alto número de alcaldes y regi-dores que podrían ser revocados.
A la fecha, el Jurado Nacional de Eleccio-nes ha convocado y llevado a cabo pro-cesos de consulta popular de revocatoria de autoridades locales en los años 1997, 2001, 2004, julio y octubre de 2005, 2008 y 2009. Desde 1997, a la fecha, han sido revocadas un total de 1 057 autoridades locales; de ellas 210 han sido alcaldes y 847 regidores (Ver Tabla 2).
Conforme es posible apreciar, existe una cantidad importante de autoridades que han sido sometidas a consulta popular de revocatoria: de 1997 a 2009, 3 367 au-toridades han visto su legitimidad cues-tionada por parte de la ciudadanía a la que representan. En ese sentido, resulta fundamental estudiar la institución de la revocatoria de autoridades, toda vez que dicha herramienta se viene consolidan-
Tabla 3.Organizaciones políticas con mayor cantidad de solicitudes de revocatoria 2012
Organización política Provincial Distrital TOTAL
Alcalde Regidor Alcalde RegidorPARTIDO APRISTA PERUANO 21 82 103
ACCIÓN POPULAR 1 13 57 71
ALIANZA PARA EL PROGRESO 1 1 12 54 68
CONCERTACIÓN PARA EL DESARROLLO REGIONAL - LIMA
9 40 49
PERÚ POSIBLE (*) 1 1 7 32 41
FUERZA 2011 (**) 9 32 41
UNIÓN POR EL PERÚ 8 31 39
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL RÍO SANTA CAUDALOSO
7 29 36
MOVIMIENTO REGIONAL FUERZA SOCIAL CAJAMARCA
8 27 35
PARTIDO DEMOCRÁTICO SOMOS PERÚ 7 26 33
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE REGIONAL TODOS CON AYACUCHO
4 25 29
MOVIMIENTO POPULAR KALLPA 6 21 27
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE TRABAJANDO PARA TODOS
5 20 25
NUEVA AMAZONÍA 1 6 17 24
MOVIMIENTO REGIONAL INDEPENDIENTE CUENTA CONMIGO 3 18 21
RESTAURACIÓN NACIONAL 4 16 20
JUNTOS SÍ SE PUEDE 4 15 19
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE INNOVACIÓN REGIONAL 5 14 19
FRENTE REGIONAL PROGRESISTA IQUEÑO 1 7 3 7 18
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE SURGE AMAZONAS
5 12 17
FUERZA LORETANA 4 13 17
PARTIDO POPULAR CRISTIANO - UNIDAD NACIONAL
4 12 16
MOVIMIENTO INDEPENDIENTE RECONSTRUYAMOS ÁNCASH 3 13 16
FRENTE REGIONAL TUNA 3 13 16
ALIANZA POR AREQUIPA 3 13 16
PARTIDO HUMANISTA PERUANO 3 12 15
TOTAL GENERAL 4 22 261 1023 1310(*) PERÚ POSIBLE - SÚMATE presenta un total de seis.(**) ALIANZA CAJAMARCA SIEMPRE VERDE - FUERZA 2011 presenta un total de veintidós.
Tabla 3.Organizaciones políticas con mayor cantidad de solicitudes de revocatoria 2012
Organización política TotalAlcalde AlcaldeRegidor Regidor
Tabla 2.
AUTORIDADES CONSULTADAS VS AUTORIDADES REVOCADAS
AÑO%
AUTORIDADES REVOCADAS
CONSULTADAS REVOCADAS
TOTAL DE AUTORIDADES CONSULTADAS
ALCALDE REGIDORTOTAL DE
AUTORIDADES REVOCADAS
ALCALDE REGIDOR
1997 71,10% 190 61 729 135 42 93
2001 6,10% 628 166 462 38 11 27
2004 15,70% 878 187 691 138 29 709
2005 (JUL) 64,70% 67 13 54 43 8 35
2005 (OCT) 37,10% 27 6 21 10 3 7
2008 43,50% 1,239 240 999 539 95 444
2009 45,60% 338 67 271 154 22 132
Fuente: JNE. Elaboración propia.
Fuente: JNE. Elaboración propia.
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Tabla 4.Distribución de solicitudes de revocatoria 2012 por regiones
REGIÓN PROVINCIA DISTRITO TOTALÁNCASH 1 39 40
LIMA-PROVINCIA 32 32
CAJAMARCA 27 27
APURÍMAC 20 20
AYACUCHO 20 20
HUANCAVELICA 15 15
AREQUIPA 15 15
SAN MARTÍN 1 14 15
AMAZONAS 14 14
LA LIBERTAD 1 10 11
PUNO 9 9
LORETO 9 9
JUNÍN 9 9
PIURA 8 8
ICA 1 6 7
HUANUCO 5 5
TACNA 3 3
LAMBAYEQUE 3 3
CUSCO 3 3
LIMA 3 3
MOQUEGUA 2 2
4 266 270
Tabla 5.Cuadro histórico de revocatorias.
AÑOS 1997 2001 2004 2005 2005 2008 2009 2012
Consultas Populares de Revocatoria de Autori-dades en el Perú
23 de noviembre
25 de noviembre
17 de octubre
3 de julio
30 de octubre
7 de diciembre
29 de noviembre
30 de septiembre
Circunscrip-ciones en donde se realizó la consulta
60 distritos 1 provincia
172 distritos
1 provincia
187 distritos 1 provincia
15 distritos 6 distritos
242 distritos
3 provincias
72 distritos
4 provincias
266 distritos
Número de autoridades consultadas
61 alcaldes129
regidores
166 alcaldes
462 regidores
187 alcaldes
691 regidores
13 alcaldes54
regidores
6 alcaldes 21
regidores
240 alcaldes
999 regidores
67 alcaldes 271
regidores
265 alcaldes
1045 regidores
Número de autoridades revocadas
42 alcaldes 93
regidores
11 alcaldes 27
regidores
29 alcaldes 109
regidores
8 alcaldes 35
regidores
3 alcaldes 7 regidores
95 alcaldes 444
regidores
22 alcaldes 132
regidores
En proceso: 30 de
septiembre serán las
votaciones.
Padrón Elec-toral
128016 314,476 367,046 94,290 11,263 603,924 164,274 El padrón se cierra el 2 de junio
Fuente: JNE. Elaboración propia.
Tabla 4.Distribución de solicitudes de revocatoria 2012 por regiones
Tabla 5.Cuadro histórico de revocatorias.
Fuente: JNE. Elaboración propia.
TOTAL GENERALFuente: JNE. Elaboración propia.
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alEl Jurado Nacional de Elecciones, median-te la Resolución N.° 0561-2012-JNE, del 31 de mayo del año en curso, ha convo-cado a consulta popular de revocatoria en 266 distritos y cuatro provincias del país. En este proceso de revocatoria se verán in-volucradas un total de 1 310 autoridades, las que se dividen en 265 alcaldes, distrita-les y provinciales, así como 1 043 regidores. Todos ellos deberán enfrentar en las urnas la voluntad de sus electores el próximo 30 de setiembre.
Las solicitudes de revocatoria aprobadas que cumplieron con los requisitos estable-cidos por la Ley N.° 26300, vale decir, re-ferirse a una autoridad en particular, contar con fundamento no motivado, alcanzar el número mínimo de firmas aprobadas, y cumplir con los plazos establecidos por el JNE, fueron 270.
Los distritos que participarán en la con-sulta popular se encuentran distribuidos en veinte regiones del país, ubicándose la mayor parte de ellos en Áncash (39), Lima (35), Cajamarca (27), Apurímac y Ayacu-cho (20), Arequipa y Huancavelica (15), San Martín y Amazonas (14), La Libertad (10), Junín, Loreto y Puno (9), Piura (8), Ica (6), Huánuco (5), Lambayeque, Cusco, Tacna (3) y Moquegua (2).
Se estima que el número de electores que participarán en este proceso asciende a 762 357, si se toma en cuenta el padrón elec-toral de las Elecciones Generales de 2011.
Es difícil conocer que espera la sociedad peruana de sus instituciones, de sus re-presentantes, y de cada uno de quienes la integran. No es fácil tampoco enfrentar la realidad de nuestra democracia: frágil aún y en construcción constante. A pesar de la importancia social y jurídica que la institu-ción de la revocatoria tiene en el Perú, los estudios sobre democracia no se han ocu-pado de dicha figura. En el ánimo de con-
tribuir a la reflexión sobre una herramienta en la que peruanos y peruanas depositan su confianza, se inserta el presente texto. Comprender las razones por las que dicho fenómeno se presenta y las condiciones bajo las que se suscita deben ser objeto de posteriores reflexiones.
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SILVIA SÁNCHEZ GÓMEZ
Silvia Sánchez Gómez es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada en Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), es egresada de la Maestría con mención en Derechos Humanos y Derecho Constitucional por la misma casa de estudios. Post Título de Derecho Procesal Constitucio-nal por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Es autora de varios artículos de investigación sobre derecho electoral.
1. Justificación
El proceso de consulta popular de revocato-ria –en adelante proceso de revocatoria– se regula por la Ley de los Derechos de Parti-cipación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), la misma que se ocupa del referéndum, la iniciativa legisla-tiva, la iniciativa de reforma constitucional, la remoción de autoridades y la demanda de rendición de cuentas, como mecanismos de participación directa de la ciudadanía en los asuntos propios de una democracia[2].
Los artículos referidos al proceso de revo-catoria se recogen en el Capítulo III de la ci-tada Ley, “De la revocatoria y remoción de autoridades”, el mismo que en el año 2009 fue modificado en varios de sus artículos, conforme a las Leyes N.° 28421 y N.° 29313
Es importante destacar que el marco norma-tivo descrito no establece los procedimien-tos específicos que competen a las institu-ciones que conforman el Sistema Electoral peruano: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Organismo Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); no obstante, corresponde a cada uno de ellos emitir la reglamentación pertinente.
Por otra parte, las autoridades municipa-les y regionales pasibles de ser sometidas a consulta serán aquellas elegidas en el proceso electoral del año 2010[3].Las au-toridades elegidas durante el año 2011 (34 distritos de las Elecciones Municipales Complementarias, a excepción del distri-to de Huacachi, en el que aún no se elige a sus autoridades), así como las Nuevas Elecciones Municipales de los cuatro distri-
tos de reciente creación, se encuentran ex-cluidas del proceso de revocatoria 2012[4].
3. Etapas del proceso de consulta
crático, por lo que actualmente se encuentra consolidada y no ha sido cuestionada.
Durante esta etapa, la ONPE cumple dos papeles importantes: i) administrar la venta de los kits electorales; y ii) recibir las solici-tudes de la consulta popular de revocatoria.
Sobre la venta de los kits electorales
Los kits electorales son el conjunto de documentos, formatos y materiales nece-sarios para iniciar los procedimientos de inscripción de organizaciones políticas, de participación ciudadana y de control polí-ticos[5].
Para el año 2012, la venta de los kits elec-torales para iniciar los procesos de consulta popular de revocatoria se inició el primer día hábil del año. El ciudadano que adquie-ra un kit electoral será tenido por promo-tor de la consulta y será el único legitimado para cualquier reclamación o escrito[6]. En una misma circunscripción, más de un ciu-dadano puede adquirir el kit electoral para solicitar la consulta popular de una o varias autoridades[7].
No obstante lo descrito, ante la ausen-cia de regulación específica no resul-ta claro si el inicio del procedimiento se da con la adquisición de los kits elec-torales o cuando se presenta la solicitud con las firmas habilitantes ya reunidas.
Pese a dicha deficiencia normativa, es po-sible sostener que el inicio del proceso de revocatoria se da con la presentación, por
1. Véase en esta misma edición: “La revocatoria: orígenes, prin-
La revocatoria es un derecho consti-tucional reciente en su aparición y ejercicio. El presente artículo tiene
por finalidad compartir la forma en que dicho derecho se vehiculiza. Para tal fin, se expone, de modo ordenado y claro, el marco normativo aplicable, las institucio-nes que participan de la revocatoria, así como los trámites, etapas y plazos que de-ben ser realizados para el correcto ejercicio del derecho de revocatoria. En ese ánimo, se comparten también apuntes sobre casos que permiten apreciar la forma en que el procedimiento de revocatoria se concretiza.
2. Normativa aplicable
2. Es importante anotar que en el año 1996, por medio de las
cipios y experiencia comparada”, de Martín Soto Florián.
Leyes N.° 26592 y N.° 26670, se modificaron algunos de sus artículos, los mismos que fueron restituidos en 2001, mediante la Ley N.° 27520.
3. Solo es posible someter a proceso de revocatoria durante el periodo que dure el mandato de la autoridad, excluyendo la posibilidad de llevarse a cabo en el primer o último año del mandato. Cfr. Ley N.° 26300, LDPCC, artículo 21.
4. La ONPE solo podrá vender kits electorales respecto de los lugares en los que se eligió autoridades durante el proceso de Elecciones Regionales y Municipales del 2010, mas no se toma en cuenta a los elegidos durante el 2011.
5. Para mayor detalle acerca de lo que contiene un kit electoral, véase: http://www.web.onpe.gob.pe/venta-kits.html
6. Más adelante se hará la diferenciación entre promotor y re-presentante. Ver punto referido al Reniec.
7. El promotor es aquel ciudadano que representa los dere-chos de participación y control ciudadano o el petitorio de una determinada acción de demarcación territorial. Tiene
popular de revocatoria
Cumplimiento de los requisitos para la
3.1. Etapa previa a la convocatoria.
La consulta popular de revocatoria es un proceso que permite a los ciudadanos de-cidir si las autoridades que los representan, y que fueron democráticamente electas, continuarán en sus cargos hasta culminar el periodo o no. Este derecho ha sido recono-cido como fundamental en la Constitución Política peruana de 1993[1].
a. Ante la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
La ONPE es la entidad responsable de or-ganizar y ejecutar los procesos electorales en el Perú. En atención al proceso de re-vocatoria, y pese a que la Ley N.° 26300, LDPCC no lo señala, es esta institución la encargada de la venta de los kits electorales (instrumento con el que se inicia la etapa previa). Dicha práctica ha sido reconocida por los organismos que componen el Siste-ma Electoral, así como por las demás insti-tuciones que conforman el sistema demo-
procedencia de la consulta
Durante la etapa previa a la convocatoria de la consulta popular de revocatoria, así como en su etapa posterior, participan las tres ins-tituciones que componen el Sistema Elec-toral. En atención a la etapa posterior, se ha optado por aplicar supletoriamente la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.° 26859; sin embargo, no se cuenta con previsión legal alguna referida a la etapa previa a la convo-catoria.
A continuación, haremos un breve recuen-to del tránsito procedimental previo al pro-ceso de revocatoria, que se realiza ante cada una de las instituciones que integra el Siste-ma Electoral.
las mismas características que las de un personero.
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u.pe parte del promotor, de la solicitud de revo-
catoria. Ello por las siguientes razones:simple, adjuntando copia simple de su DNI.
Realizar el pago de la tasa correspondien-te y adjuntar una copia.
i) Frente a la compra-venta de kits electo-rales, no existe posibilidad de pronuncia-miento que incida sobre la procedencia o no de la consulta de revocatoria, mientras que, ante la presentación de la solicitud de consulta, la ONPE realiza una primera ca-lificación formal de los requisitos exigidos por Ley para luego remitirlo al JNE, a efec-tos de que este se pronuncie sobre su pro-cedencia en la resolución que convocará al proceso[8];
ii) Existe la posibilidad de que el promo-tor desista de reunir las firmas y su pedi-do (en abstracto, este nunca llegaría ante la ONPE).
Conforme al Texto Único Ordenado de la ONPE, los requisitos para adquirir los kits electorales son:
8. Esto debe diferenciarse del pronunciamiento que emite el Reniec respecto de la verificación de firmas. Ello se realiza una vez que el solicitante presenta ante dicha entidad la can-tidad de firmas requeridas por Ley. No obstante, este pro-nunciamiento incide solo sobre si se ha alcanzado o no el mínimo de firmas de adherentes.
Los supuestos más frecuentes por los cua-les se solicita la realización de la consulta de revocatoria, según información difundida por la ONPE[9], son:
y realiza una calificación formal de los requisitos que, en caso de ser positiva, es remitida al JNE. Recibidas la solici-tud (ONPE) y el acta de verificación de firmas (Reniec), el JNE convocará a la consulta de revocatoria, pudiendo acu-mular las iniciativas para realizar dicho acto electoral de forma conjunta.
b. Ante el Registro Nacional de Iden-
Asumen con desinterés y negligencia sus funciones.
No responden a la demanda de servicios para la comunidad.
Son incapaces de dialogar o escuchar.
Se encuentran habituados al consumo de licor.
Malversan los fondos del municipio.
Contratan familiares en el municipio (nepotismo).
Incumplen con las promesas ofrecidas en campaña.
Utilizan los bienes de la municipalidad o gobierno regional.
Se asignan dietas indebidas.
Abusan del poder y maltratan a la población.
No reconocen los acuerdos del consejo regional o concejo municipal.
No viven en la localidad.
Cometen irregularidades en las licitaciones de obras.
La consulta se llevará adelante siempre que el 25% de los electores de una autoridad, con un máximo de 400 000, firme la soli-citud de revocatoria. Una vez culminado el proceso de verificación de firmas por par-te del Reniec, y solo si se ha alcanzado el mínimo de adherentes requerido por la Ley N.° 26300, LDPCC (no hay pago de tasas en este caso), la ONPE recibe la solicitud
9. Cfr. Portal institucional ONPE: http://www.web.onpe.gob.pe/revocatoria2012.html
10. Esta competencia ha sido determinada por la Ley N.° 26300, LDPCC, y su modificatoria, la Ley N.° 27706. En ella se señala que corresponde al Reniec la verifica-ción de las firmas de adherentes para dar inicio a cuales-quiera de los procedimientos establecidos en dicha ley.
11. Es la Resolución N.° 604-2011, de fecha 6 de julio de 2011, la que ha definido las cantidades exactas de fir-mas requeridas para solicitar la revocatoria de autorida-des de cada distrito, provincia y región de nuestro país, en base al último padrón de electores de las Elecciones
tificación y Estado Civil (Reniec)
Una vez adquirido el kit electoral se de-berá reproducir (fotocopiar) la lista de adherentes las veces que sea necesario, a efectos de alcanzar la cantidad de firmas requeridas. Los adherentes deberán llenar sus datos en las listas, conforme aparecen en sus DNI (nombres, número de DNI y firma).
Un ciudadano puede firmar varias peticio-nes de revocatoria, aunque tengan como origen la iniciativa de diferentes promoto-res, tomando en cuenta, por ejemplo, si se ha iniciado dicho proceso en su distrito, en su provincia o en su región. La firma no será invalidada en caso de hallarse re-gistros del mismo ciudadano en listas de adherentes diferentes.
Recabadas las firmas, se deberá solicitar al Reniec la verificación de las mismas[10]. Estas serán admitidas siempre y cuando asciendan a una cantidad igual o mayor al número requerido de firmas (25% de electores, hasta un máximo de 400 000)[11].
Consejeros regionales
Presidente regional
Vice Presidente regional
Gobierno Regional
Gobierno Municipal
(provincial o distrital)
Alcalde (provincial o distrital)
Regidores(provinciales o
distritales)
Fuente: JNE Elaboración propia.
Presentar una solicitud de compra de los formatos para la recolección de fir-mas de adherentes, dirigida a la jefa de la ONPE (existe un formato que es facili-tado por la ONPE, es el Formato 020).
Debe señalarse la autoridad o autorida-des a las cuales se solicitará sean someti-das a consulta, así como el fundamento de la revocatoria (el fundamento debe ser mencionado, no justificado, sustentado, ni probado).
Adjuntar una copia del documento na-cional de identidad (DNI) vigente del promotor o promotores. Si el promotor nombra a un representante, este debe de ser acreditado mediante una carta poder
Asimismo, cabe establecer una diferencia entre el inicio del procedimiento aludido y el inicio del proceso de consulta popular. Este último tampoco ha sido definido por el Pleno del JNE, por lo que existe aún la incertidumbre sobre si se inicia el primer día de la venta de los kits, con la compra de dichos kits, con la presentación de la pri-mera solicitud ante la ONPE o con la reso-lución de convocatoria por parte del JNE.
Sobre la solicitud de la consulta popular de revocatoria
La solicitud de inicio del procedimiento se presenta acompañada de la iniciativa co-rrespondiente, la relación de los nombres, documentos de identidad, firma o huellas digitales de los promotores de la iniciativa, así como del domicilio común, ante la auto-ridad electoral. Dicha solicitud deberá seña-lar qué autoridades son las que se someterán a consulta, individualizando a cada una de ellas, y no necesita acreditar el fundamento que justifica el pedido de revocatoria.
Las autoridades respecto de quienes se puede solicitar la revocatoria son:
Generales del 2011.
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u.pe La norma vigente que rige los procedimien-
tos de verificación de firmas es la Directiva N.° DI-287/GOR/008, “Verificación de firmas de listas de adherentes y libros de actas de constitución de comités”, apro-bada mediante la Resolución Jefatural N.° 262-2010-JNAC/RENIEC. Superada satis-factoriamente esta etapa, el Reniec expide una “constancia de verificación positiva de firmas”, en la que señala, además, si el pro-motor ha alcanzado o superado el mínimo requerido. Dicha constancia es entregada al promotor o a su representante, a efectos de que se adjunte a su solicitud ante la ONPE.
Al respecto, cabe indicar que en el trans-curso de este procedimiento el promotor puede designar a un representante, quien lo representará frente al acto de comproba-ción de firmas. Ello sucede –principalmen-te– en los casos en los que el promotor se encuentra en algún distrito o ciudad alejada de la capital (en la cual se encuentra el local central del Reniec), lugar donde se realiza la comprobación de firmas.
Además, cabe señalar que la adquisición del kit electoral concluye con la entrega de los documentos y materiales que aquel conlle-va, por lo que no cabe desistimiento de la compra-venta de los kits, a diferencia del procedimiento de recolección de las firmas, del que sí es posible desistirse. Solo basta que el promotor presente una solicitud de desistimiento ante la ONPE, para que este organismo emita pronunciamiento al res-pecto. En ningún supuesto, de proceder di-cho desistimiento, se podrá devolver la tasa cancelada por la adquisición del kit[12].
c. Ante el Jurado Nacional de
sitiva de firmas) y ONPE (presentación de solicitud); el expediente generado por esta última institución será remitido al JNE.
El JNE generará un expediente jurisdiccio-nal por cada solicitud ingresada. También realizará un control, tanto sobre la forma (cumplimiento de los requisitos), como respecto a la existencia de recursos legales recaídos sobre el pedido de someter a de-terminada autoridad a consulta.
Respecto a las solicitudes ingresadas antes del vencimiento del plazo previsto (fecha límite a la convocatoria), el JNE procede a expedir una resolución en la que se acu-mulan dichas solicitudes para realizar en un solo acto y fecha, en forma conjunta o con otros procesos electorales, el proceso de consulta de revocatoria[13].
El JNE, máxima autoridad de la justicia elec-toral, es el ente encargado de emitir la reso-lución con la que formalmente se convoca al proceso de consulta popular de revocato-ria. Cada uno de sus actos será debidamente notificado a los interesados (promotor y au-toridad, o autoridades, de quienes se solicita sean sometidas a consulta).
3.2. Convocatoria y realización de la
respectivas competencias. Durante esta eta-pa se aplica supletoriamente la Ley Orgánica de Elecciones, dado que la Ley N.° 26300, LDPCC no regula dicho procedimiento.
La ONPE es la encargada de la organiza-ción y difusión del proceso a través de su sede central y oficinas descentralizadas. Entre sus labores se incluye la elaboración del material electoral, cédulas de sufragio y actas electorales, la distribución de las me-sas de sufragio y de los miembros de dichas mesas, la distribución de los locales de vo-tación, así como la realización del cómpu-to y capacitación a los miembros de mesa.
Por su parte, el Reniec tiene la función de confeccionar el padrón electoral que será utilizado el día de la votación (consulta), y cuyos principales problemas se detallarán más adelante.
Finalmente, el JNE, en base a sus atribucio-nes jurisdiccionales, es el encargado de ad-ministrar la justicia electoral y resolver cual-quier controversia que se genere durante el desarrollo del proceso. Para ello cuenta con sus órganos descentralizados: los Jurados Electorales Especiales (JEE), que se insta-lan en los lugares en los que se realizarán las consultas. Entre las principales funciones de los JEE se cuentan: i) resolver en prime-ra instancia los conflictos legales que pudie-ran suscitarse, analizar las actas electorales observadas por las Oficinas Descentraliza-das de Procesos Electorales de la ONPE, así como los pedidos de nulidades a que hu-biere lugar; ii) acreditar a los personeros y observadores electorales; iii) proclamar los resultados y emitir las actas correspondien-tes; y iv) acreditar a las nuevas autoridades. Las actuaciones del JEE son susceptibles de ser apeladas ante el JNE, pues esta es la máxima y definitiva instancia en materia electoral.
12 Ver la Resolución Jefatural N.° 004-2012-SGCAA-SG/ONPE, de fecha 27 de enero de 2012
Elecciones (JNE)
Superadas las etapas anteriores, ante Reniec (entrega de la constancia de verificación po-
consulta popular de revocatoria
El acto que origina formalmente la consul-ta popular de revocatoria es, en estricto, la convocatoria que realiza el JNE[14]. A partir de ese momento se inicia la organización del proceso mismo, el que está a cargo de la ONPE, y en el que también intervienen el Reniec y el propio JNE, en el marco de sus
3.3. Etapa posterior a la consulta
13. El artículo 46 de la Ley N.° 26300, LDPCC señala que: “La autoridad electoral podrá acumular las iniciativas que se acrediten y someterlas a consulta de los ciudadanos en forma conjunta o con otros procesos electorales”.
14. El artículo 21 de la Ley N.° 26300, LDPCC establece que: “El Jurado Nacional de Elecciones convoca a consulta electoral, la que se efectúa dentro de los noventa días si-guientes de solicitada formalmente”.
a. Procedencia y aprobación de la consulta
La consulta popular de revocatoria proce-de (es válida) siempre que hayan asistido a sufragar no menos del 50% de los electores hábiles del padrón electoral. Para revocar efectivamente a una autoridad se requiere de la mitad más uno de los votos válidos
[15]
.
En tal sentido, para revocar a una autori-dad deben cumplirse, en forma concurren-te, los dos supuestos antes mencionados.
Un ejemplo simple es el que se detalla a continuación:
Proclamados los resultados y resueltos los recursos planteados (nulidades), el JNE, a través de los JEE, acredita a quienes re-emplazarán a las autoridades revocadas y completarán el mandato, conforme se indi-ca a continuación:
a) Tratándose del presidente regional, se acredita al vicepresidente regional.
15. Para llegar a establecer la cantidad de los votos válidos se requiere sumar la totalidad de los votos efectuados, des-contando los votos nulos o blancos.
210
10
50
230 Votos validos
440
Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidos: 440 / 2 + 1 = 221. En el ejem-plo propuesto, con 230 votos a favor de la opción “SI”, se revoca a la autoridad.
Padrón Electoral igual a 1000 electores Procede la revocatoria con un mínimo
de 500 electores
Si
Blancos
No
Nulos
3.3.2. Acreditación de las nuevas autoridades
0 50 100 150 200 250
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Tratándose simultáneamente del pre-sidente regional y el vicepresidente re-gional, se acreditará a quienes resulten elegidos por el Consejo Regional entre los consejeros hábiles integrantes de la lista a la que pertenecen las autorida-des revocadas, mediante votación de la mitad más uno del número legal de los consejeros.
Tratándose de un consejero regional, la acreditación recaerá en el correspon-diente accesitario.
Tratándose del alcalde, se acreditará al primer regidor hábil que sigue en la lis-ta electoral a que pertenece la autoridad revocada.
Tratándose de un regidor, se acreditará al correspondiente suplente en la lista electoral a que pertenece el regidor re-vocado.
bros del concejo municipal o del consejo regional, se convocará a nuevas elecciones, dentro de los plazos establecidos, tanto en la Ley de Elecciones Municipales como en la Ley de Elecciones Regionales. No obs-tante, surge la disyuntiva acerca de si dichas nuevas elecciones serán convocadas solo respecto de aquellas autoridades que fueron revocadas en sus cargos o respecto de todo el concejo municipal o consejo regional.
Sobre este particular, hasta las nuevas elec-ciones convocadas para el 2009, el JNE rea-lizaba la convocatoria del total de los miem-bros de los concejos municipales en los que se revocó a más de un tercio de los mismos, incluyendo a aquellos cuya revocatoria no se solicitó, o que, aunque habiendo sido so-metidos a consulta, no lograron el número de votos para lograr su revocatoria. Dicho criterio se sustentó en que debía aplicarse el mecanismo que más favorecía a la lista ganadora, cuyo propósito era que la misma obtenga el mayor número de cargos en los concejos municipales. Su fuente fue el artí-culo 25, numeral 2, de la Ley de Elecciones Municipales[16].
Posteriormente, el Pleno del Jurado definió un nuevo criterio: la convocatoria a nuevas elecciones se realizará solo con relación a aquellos miembros que fueron revocados de sus cargos. Dicho criterio fue definido en el Acuerdo del Pleno, de fecha 17 de abril del 2009. Sus principales argumentos fueron:
En la Ley de los Derechos de Participa-ción y Control Ciudadanos el mecanismo de revocatoria está orientado a que las autoridades que no cuentan con respaldo popular sean excluidas de sus cargos. Por ende, realizar nuevas elecciones respecto del total de los miembros, incluyendo a aquellos que no fueron revocados resulta contradictorio con los fines de la citada Ley. Las autoridades no revocadas tienen derecho a mantenerse en sus cargos para completar el periodo de gobierno al cual fueron elegidos.
La labor de la comisión de transferencia culmina a más tardar un día antes de la ins-talación pública del nuevo concejo munici-pal. De acuerdo con la Ley de Elecciones Municipales, los alcaldes y regidores electos asumen sus cargos el primer día de enero del año siguiente al de la elección.
En tal sentido, se entiende que en dichos casos el plazo máximo con que cuenta una autoridad electa para asumir funciones es el primer día de enero del año siguiente al de su elección. Para ejercer dichas funciones, las autoridades deben juramentar sus car-gos conforme al procedimiento señalado en el artículo 6 de la Ley de Transferencia.
A partir de las resoluciones N.° 148-2003-JNE y N.° 554-2009-JNE, el Jurado es-tablece que los ciudadanos que sean pro-clamados o convocados para asumir los cargos de alcaldes y regidores, por circuns-tancias diferentes a la realización de elec-ciones municipales ordinarias, tienen un plazo máximo de treinta días calendarios posteriores a su proclamación o convoca-toria para que puedan asumir sus respec-tivos cargos. Dicho plazo fue reducido a diez días hábiles, conforme a la Resolución N.° 827-2009-JNE, último criterio defini-do por el JNE.
Cualquier incumplimiento de la Ley que impide la instalación de las nuevas autori-dades, sea de parte del alcalde en ejercicio, de autoridades, funcionarios o servidores, deberá ser puesto en conocimiento del Mi-nisterio Público, a afectos de las denuncias y responsabilidades correspondientes.
b) Tratándose del vicepresidente regional, se acreditará a quien resulte elegido por el Consejo Regional entre los conseje-ros hábiles integrantes de la lista (agru-pación o partido) a la que pertenece la autoridad revocada, mediante votación de la mitad más uno del número legal de dichos consejeros.
c)
d)
e)
f)
Proclamados los resultados, el JNE acredita a las nuevas autoridades. Si no se revocó a más de un tercio de sus miembros, las nue-vas autoridades acreditadas completarán el periodo para el que fueron elegidas las au-toridades revocadas. De lo contrario, si se revocó a más de tercio de sus miembros, las autoridades acreditadas ocuparán el car-go hasta que se elija a los remplazantes me-diante nuevas elecciones.
3.4. Nuevas elecciones municipales
La Ley señala que si se confirma la revo-catoria de más de un tercio de los miem-
16. Dicha norma establece que una de las reglas en las que se sustenta la elección de regidores y alcaldes de un concejo municipal es que a la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de regidores del concejo municipal, o lo que más le favorezca, según el orden de candidatos propuestos por las agrupaciones políticas.
El propósito es que las autoridades que no fueron revocadas completen el perio-do para el que fueron electas, democráti-camente, en un proceso regular de elec-ción ciudadana.
En el mismo sentido fue emitida la Reso-lución N.° 502-2009-JNE, de fecha 5 de agosto de 2009. En ella se preciso que las organizaciones políticas que participen de las nuevas elecciones deberán presentar lis-tas de candidatos conformadas por candi-datos en igual número que las autoridades revocadas. De igual forma, las autoridades que fueron revocadas no podrán postular en las elecciones que se realicen para cubrir sus cargos, pero sí en las siguientes eleccio-nes ordinarias[17].
3.5. Transferencia del cargo
Las normas que regulan el procedimien-to de transferencia del cargo de autorida-des son la Ley N.° 26864, Ley de Eleccio-nes Municipales (artículo 34) y la Ley N.° 26997, Ley que establece la conformación de comisiones de transferencia de la admi-nistración municipal. Según estas, se debe conformar comisiones de transferencia de la administración municipal, las que deben constituirse a los cinco días hábiles siguien-tes a la proclamación de las autoridades electas. De no producirse ello, la instalación se realizará dentro de los cinco días hábi-les siguientes. En este caso, el alcalde electo designará a todos los integrantes de la co-misión.
17. El artículo 29, en concordancia con el artículo 25 de la Ley N.° 26300, LDPCC.
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u.pe 4. Casos y principales problemas que revocatoria del 2009, realizada por el JNE,
se impugnaron la inscripción del domicilio de veintidós ciudadanos con los que pre-suntamente se habría alcanzado el mínimo de firmas para que procediese la convoca-toria a revocatoria en el distrito de Aquia. Frente a ello, Reniec declaró fundadas las impugnaciones de veinte de los veintidós ciudadanos cuestionados, dieciocho de los cuales habían suscrito el padrón de adhe-rentes. Como dato adicional, en este caso se declararon válidos 375 adherencias cuan-do solo se necesitaba 365, siendo esto así, existía la posibilidad de que al restársele 18 firmas a la solicitud presentada por el pro-motor, se pudiera excluir a las autoridades de este distrito del proceso ya convocado.
Sobre dicho caso, el JNE advirtió, en la Re-solución N.° 751-2009-JNE, lo siguiente:
Asimismo, el Jurado consideró errado el criterio del Reniec, al considerar que las constancias domiciliarias, en las que se da cuenta de que los ciudadanos no do-
4.2. Impugnaciones posteriores a la fecha de la consulta
Durante la etapa posterior a la consulta po-pular de revocatoria se presentan mayor-mente casos de apelación de resoluciones de los JEE vinculados a actas observadas, nulidades de actas electorales, de mesas de sufragio, o de todo el proceso de consulta en el distrito, provincia o región, sea por las causales de los literales a, c y d del artículo 363 de la Ley Orgánica de Elecciones, esto es, por incidentes registrados el mismo día de la elección y en la misma mesa de sufra-gio o por la causal del literal b del indica-do artículo, es decir, cuando haya mediado fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia para inclinar la votación a favor de alguna de las opciones sometidas a con-sulta. En este último supuesto, los motivos son diversos: realizar propaganda prohi-bida en los alrededores del local de vota-ción, parcialidad del personal de la ONPE a favor de alguna de las opciones, apagón durante el conteo de los votos, existencia de votantes golondrinos, uso de cédulas y actas adulteradas, etcétera.
En jurisdicciones electorales pequeñas, principalmente las del interior del país, resulta claro que existiendo pocos ciuda-danos habilitados para votar, la pugna por cada uno de los votos resulta siendo tras-cendental, ya que un voto podría definir la exclusión de las autoridades de sus cargos. Por ello, la interposición de recursos
se presentan durante el proceso de consulta popular de revocato-ria
4.1. Pedidos de exclusión del proceso de revocatoria de determinadas autori-dades o del distrito, una vez efectuada la convocatoria
Uno de los pedidos más frecuentes en el marco del proceso de consulta popular de revocatoria durante el año 2009 fue la ex-clusión de determinadas autoridades (por ejemplo, el alcalde), pero también del distri-to (en este caso, significaba la exclusión de todos los miembros de quienes se solicita-ba sean sometidos a consulta). Los motivos eran diversos, pero todos ellos apuntaban a un mismo objetivo: lograr el retiro de las firmas de adherentes con las que se había alcanzado el mínimo exigido para que pro-ceda la consulta popular; ello con el fin de no cumplir con dicho requisito exigido por ley (alcanzar el 25% de firmas que respal-dan la solicitud de revocatoria).
Entre otros fundamentos se señalaba que los adherentes se desistían de sus firmas de respaldo al proceso de revocatoria, para lo cual adjuntaron declaraciones juradas sus-critas por dichos adherentes, en las que sos-tenían haber sido sorprendidos para firmar en base a engaños, o que las firmas eran falsas, o que los adherentes eran personas fallecidas, o que no eran vecinos, etcétera.
Estos pedidos eran efectuados ante el JNE por las mismas autoridades sujetas a con-sulta o por terceros. También hubo impug-naciones planteadas ante el Reniec. Uno de estos pedidos fue el simbólico caso del dis-trito de Aquia.
Caso del distrito de Aquia
“En este caso, posteriormente a la convo-catoria del proceso de consulta popular de
Observó el procedimiento de impug-nación del domicilio de los ciudadanos del Reniec, principalmente en cuanto a las notificaciones, en razón de que, durante el procedimiento, los veintidós ciudadanos no fueron notificados del mismo (en sus domicilios); solo se les puso en conocimiento a través del Dia-rio Oficial El Peruano, además del dia-rio de mayor circulación de la región. Al culminar el proceso del que eran parte, se les notificó en sus domicilios la reso-lución final. Pese a que el Reniec estimó procedente la impugnación de sus do-micilios, seis de ellos, al ser notificados, fueron encontrados en sus domicilios, once fueron recibidos por familiares directos y solo a tres no se les ubicó. Ello significó que, por lo menos seis de los ciudadanos cuya impugnación de domicilio fue declarada fundada habían sido notificados personalmente en sus domicilios, supuestamente incorrectos o que no les correspondían.
a)
b)
miciliaban en Aquia, servirían para acre-ditar que, efectivamente, dichos ciudada-nos no domicilian en el referido distrito, en virtud de que las citadas constancias fueron expedidas por la misma autori-dad de quien se solicitó sea sometido a consulta (el alcalde).
Se consideró que el inicio del procedi-miento de impugnación (9 de julio de 2009) se realizó más de once meses des-pués de que el Reniec emitiera la cons-tancia de verificación positiva de firmas, a efectos de que sea adjuntada a la soli-citud de consulta popular de revocatoria (el 1 de agosto de 2008) y que la verifica-ción ulterior del distrito de residencia, en el marco de procedimiento de impugna-ción de domicilio, no desvirtuaba que los dieciocho ciudadanos sí hayan tenido la calidad de vecinos del distrito de Aquia al momento de adherirse a la solicitud de revocatoria.
c)
Por dichos fundamentos, el JNE declaró in-fundada la solicitud de exclusión del distrito de Aquia de la consulta popular de revoca-toria, y exhortó al Reniec a que evalúe la legalidad del procedimiento llevado a cabo en este caso, recomendando nuevamente a dicha entidad que adecúe su procedimiento de impugnación de domicilio a los princi-pios de preclusividad, celeridad y razonabi-lidad, que rigen todo proceso electoral.
Casos similares a este fueron resueltos du-rante los últimos procesos de revocatoria, vale decir, de los años 2008 y 2009, me-diante las resoluciones N.° 611-2009-JNE, N.° 553-2009-JNE[18], N.° 286-2008-JNE,
N.° 140-2008-JNE[19], N.° 284-2008, Auto N.° 2 del Expediente N.° J-2008-776[20], y Auto N.° 3 del Expediente N.° J-2008-797.
20. El JNE devolvió el expediente al Reniec, a efectos de que 18. En este caso, el Pleno definió que las únicas partes legiti-
madas en el proceso de revocatoria son el promotor y las autoridades; ello en virtud de que fue el procurador público de la municipalidad la que pertenecían las autoridades so-metidas a consulta quien solicitó la exclusión del pedido de revocatoria del distrito al que pertenece la municipalidad.
19. Se resolvió un pedido de exclusión por cuestionamientos al procedimiento de verificación de firmas por parte del Reniec. El JNE derivó dicho pedido al citado organismo electoral para los fines correspondientes.
se pronuncie en primera instancia sobre pedido de nulidad de cuatro firmas de ciudadanos que se habrían adherido a la solicitud de consulta.
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resulta siendo una práctica frecuente.
Acreditar de modo fehaciente dichos he-chos, a fin de lograr la nulidad de la mesa de sufragio o del proceso de revocatoria en el distrito, provincia o región, resulta muy di-fícil. En atención a ello, el Jurado, en abun-dantes pronunciamientos, ha declarado infundadas las nulidades planteadas, bajo dichos supuestos, durante los procesos de consulta del 2008 y 2009.
Otro caso que merece atención es el si-guiente:
Cantidad de votos necesarios para revocar a una autoridad, el caso del distrito de Jeberos
Durante el proceso de consulta de revoca-toria del año 2009 en el distrito de Jeberos, provincia de Alto Amazonas, departamen-to de Loreto[21], la resolución del JEE que dispuso la conformación de un nuevo con-cejo distrital fue apelada. En dicho proceso habría procedido la revocatoria, al lograrse 633 votos por el sí frente a 632 votos por el no. En atención al recurso presentado, el Pleno del JNE, en aplicación del artícu-lo 23 de la Ley, determinó que para que se confirme la revocatoria de una autoridad se necesita de la votación favorable (por el sí) de por lo menos la mitad más uno de los votos válidos: dado que en el distrito de Jeberos los votos válidos sumaban 1 265 (633+632), era necesario contar con 633,5 votos[22]. Por lo tanto, el Pleno consideró que para revocar al alcalde se necesitaban 634 votos y no 633.
21 Resolución N.° 873-2009-JNE, seguida en el Expediente N.° J-2009-964.
22 El resultado de dividir 1 265 votos entre dos y adicionarle uno es 633,5 votos. Ello, producto del redondeo al número inme-
AcciónElectoralrrRevista
diato superior, representaba 634 y no 633 votos.
Fuentes documentales
Leyes
Resoluciones
Autos
Enlacehttp://www.web.onpe.gob.pe/venta-kits.html
Auto N.° 2 del Expediente N.° J-2008-776Auto N.° 3 del Expediente N.° J-2008-797
N.° 286-2008-JNEN.° 140-2008-JNEN.° 148-2003-JNEN.° 553-2009-JNEN.° 554-2009-JNEN.° 611-2009-JNEN.° 827-2009-JNE N.° 873-2009-JNEN.° 751-2009-JNE
Ley N.° 26592Ley N.° 26670Ley N.° 27590Ley N.° 26300Ley N.° 27706
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pe Omar Livia Quiñones es abogado de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Cató-lica del Perú (PUCP). Actualmente cursa es-tudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional por la PUCP.
Martín Soto Florián es investigador de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones y editor de la presente publica-ción. Ha sido comisionado de la Adjuntía para los Derechos Humanos y Personas con Discapacidad de la Defensoría del Pueblo, y ha asesorado a la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República. Profesor adjunto en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdic-cional por la PUCP.
Tereza Villanueva López es abogada de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciada por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católi-ca del Perú (PUCP), con tesis sobresaliente en Filosofía del Derecho. Docente del curso Introducción a la Teoría General del De-recho en la Universidad Particular Ricardo Palma.
1. Justificación
En el ordenamiento jurídico peruano puede observarse que el reembolso de gastos es el mecanismo adoptado para recompensar algunos costos incurridos por los promo-tores (ciudadanos que adquieren el kit elec-toral y se comprometen con el proceso de revocatoria) en el ejercicio de sus derechos de participación y control ciudadano.
El presente texto se ocupará del reembol-so de gastos ante el proceso de revocatoria de autoridades (en adelante, el reembolso), en consonancia con la normativa vigente; la misma que delimita el reembolso a: i) los gastos efectuados ante la autoridad electo-ral; y ii) los gastos por concepto de difu-sión, los cuales se materializan en conso-nancia a: i) las posibilidades presupuestales del JNE; y ii) en la forma en que este lo de-cida. Posteriormente, se abordarán los cri-terios desarrollados por la justicia electoral peruana a partir de un estudio de casos, y en la parte final algunos comentarios críticos sobre esta institución[2].
2. Fundamentos del reembolso
instituciones persiguen finalidades simila-res: colaborar al buen funcionamiento de la democracia al tiempo que se contribuye con el buen gobierno de las autoridades demo-cráticamente electas, reconociendo además que dicho ejercicio de derechos comporta costos que merecen ser asumidos[4].
Por otro lado, una institución como la del reembolso es, quizá de modo intuitivo, con-sistente con teorías complejas desarrolladas desde la public choice: personas sin recursos económicos y sin organización carecerán de cualquier oportunidad de influir en los escenarios institucionales o de toma de de-cisión[5]. En ese sentido, incentivar la par-ticipación y el control del quehacer de los representantes demanda la internalización de dichos costos por parte de quien se be-neficia de dicho accionar: el sistema demo-crático y sus instituciones.
El reembolso –en el contexto peruano– se habilita legalmente frente al ejercicio del de-recho de control que busca revocar a una autoridad (local o regional), electa por voto popular, siempre que dicha iniciativa de re-vocatoria concluya con la separación del cargo de la autoridad consultada. Es decir, es un requisito de cualquier solicitante del reembolso haber iniciado –en calidad de promotor– dicho procedimiento, y que el mismo concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta popular.
En atención a ello, debe comprenderse el sentido institucional que la consecución de dicho propósito tiene: colaborar y servir al
correcto funcionamiento del sistema de-mocrático. La revocatoria contribuye a la búsqueda de idoneidad en los representan-tes, luego de haber sido elegidos, al tiem-po que favorece la rendición de cuentas, la transparencia y fomenta la constante cerca-nía con los representados.
De esta forma, esta institución opera como una suerte de recompensa o reconocimien-to pecuniario a una parte de los costos en que un ciudadano incurre en el ejercicio de sus derechos de control[6]. Por dicha razón, la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), provee un incentivo que se traduce en el reconoci-miento de los gastos, sujeto a ciertas condi-ciones y categorías, conforme veremos en los siguientes párrafos.
Las instituciones de democracia di-recta implican costos que no son exclusivos de la revocatoria de
autoridades, sino que integran un grupo más grande de derechos que tienen por finalidad empoderar a la ciudadanía, a la vez que generan mecanismos para acer-car la representación política, dotándola de un sentido democrático[1].
1. Holmes, Stephen, y Cass R. Sunstein. El costo de los derechos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011.
Los sistemas democráticos contemporá-neos observan en el financiamiento de los actos políticos institucionales el camino para mejorar el funcionamiento del queha-cer cotidiano de la política. Para ello, se han generado instituciones y mecanismos que actúen en función de reglas que permitan ejercer derechos políticos que contribuyan a la afirmación de la democracia.
El reembolso constituye una cara diferen-te pero complementaria a lo que significa la financiación[3]. En ambos casos, dichas
2. Lo dicho aquí es aplicable también a las figuras del refe-réndum, iniciativa legislativa, y otros contemplados en el artículo 47.
3. De la revisión a la legislación de los países de América Lati-na, puede observarse que la financiación, con recursos pú-blicos, a partidos políticos, suele caracterizarse por el acceso gratuito a medios públicos o privados de comunicación, las exoneraciones tributarias y el uso de bienes públicos para actividades políticas, entre otros mecanismos.
4. En ese sentido, los derechos “no son un don divino, ni tam-poco fruto de la naturaleza; no se exigen solos”; por ello, será difícil garantizarlos y favorecer su desarrollo, si no se asumen los costos que todo derecho (y su realización) com-porta. Holmes, Stephen, y Cass R. Sunstein. El costo de los derechos. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2011, pp. 53-99, 135-140, y 242-252.
5. Al respecto: Mueller, Dennis C. “Public Choice: A survey”. En Journal of Economic Literature, vol. 14, Issue 2 (Jun., 1976), pp. 395-433.
3. Propuesta y origen del reembolso en el Perú
La Constitución de 1993 consagra un elen-co de nuevos derechos políticos de parti-cipación y control, los cuales fueron desa-rrollados por el Congreso de la República en la Ley N.° 26300, LDPCC, creando ade-más una nueva figura legal: el reembolso. Esta figura, al plantear la posibilidad de que sean devueltos los gastos en los que incu-rren quienes logran, a través de un proceso electoral, hacer realidad sus pretensiones de remover a sus autoridades, incide de forma concreta en promover el ejercicio de los derechos de participación y control po-lítico. He aquí el origen y fundamento legal del derecho al reembolso.
6. Es importante anotar que si bien existe un reconocimiento económico a la colaboración que presta quien promueve una revocatoria, es también cierto que para la consecución de dicha recompensa (reembolso), el promotor debe lograr la revocatoria. Es aquí donde se observa que, en el ánimo de evitar un uso perverso de dicha institución, solo se recono-cen los gastos de quien promueve la iniciativa y tiene éxito (y por los conceptos descritos).
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pe El debate constitucional que produce la ci-tada ley tiene como insumos los proyectos de ley N.° 1375-94 y N.° 1454-94, recibidos por la Comisión de Constitución y Regla-mento del Congreso de la República[7]. De ellos, solo el anteproyecto elaborado por el Centro de Estudios Parlamento y Sociedad (CEPYS) propuso la figura del reembolso[8].
Como puede apreciarse, más allá de la clá-sica fórmula legislativa que estipula un pla-zo típico para la reglamentación de toda norma (noventa días), en el caso concreto del reembolso –proyecto del CEPYS– se propuso que este se reglamente de modo específico. Concretamente, en lo referido a los gastos efectuados ante la autoridad y los de difusión. Así, es posible leer en la única disposición final del referido proyecto:
El sentido fijado por la propuesta CEPYS (requerir una reglamentación del reembol-so) es consistente con sus fundamentos y la fórmula legislativa enunciada. De una primera lectura se aprecia que dicho enun-ciado refleja, en su construcción lingüística, una disposición abierta susceptible de pro-ducir problemas de ambigüedad y vague-dad, debido a la indeterminación del conte-nido de los conceptos a ser reembolsados y por dejarse al arbitrio del JNE la forma en que se hace efectivo el mismo[10]; además, no proporciona ningún límite respecto de los alcances de los conceptos susceptibles de reembolso. Por otro lado, la propuesta también prevé la existencia de un comité promotor, y no la de un solo ciudadano promotor:
LDPCC contempla en su artículo 47 la si-guiente redacción[12]:
“Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o disposición constitucional, y las peti-ciones de revocatoria o remoción que concluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desaprobando la norma legal expedida o aprobando la iniciativa legislativa rechazada o modifi-cada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho a los promotores de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad elec-toral, así como para su difusión, confor-me a las posibilidades presupuestales de los recursos del Jurado Nacional de Elec-ciones y en la forma que este lo decida” [énfasis nuestro].
El contenido del artículo puede ser desagre-gado conforme se muestra en la Tabla 1 de la siguiente página.
Si bien existe un conjunto de posibilidades susceptibles de ser reembolsadas, se han considerado solo dos opciones: gastos rea-lizados ante la autoridad electoral y gastos por concepto de difusión[13]. Dichos con-ceptos podrían comprender:
a. Gastos ante la autoridad electoral
En general, pueden identificarse con aque-llos costos que se realizan frente a los or-
ganismos que conforman el sistema elec-toral[14]. Suelen estar fijados, previamente, en una norma emitida por la administra-ción pública o también reconocidos en los TUPA de cada institución. Así, por ejem-plo, de manera didáctica, podría realizarse la siguiente subdivisión:
7. Dichas iniciativas fueron presentadas por los congresistas Róger Cáceres Velásquez, Gustavo García y José Barba Ca-ballero, quienes acogieron el documento presentado por CEPYS, y por los integrantes del Movimiento Democrático de Izquierda, Henry Pease, Gloria Helfer y otros, respecti-vamente. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dic-tamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima: Congreso de la República, 12 de abril de 1994.
8. Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento. Dictamen sobre el Proyecto de Ley de Participación y Control Ciudadano. Lima: Con-greso de la República, 12 de abril de 1994.
9. Proyecto de Ley N.° 1375-94.
10. Sobre los problemas, en el contexto lingüístico, que pueden presentarse en el lenguaje jurídico, ver: Gascón, Marina, y Alfonso García Figueroa. La argumentación en el derecho: algu-nas cuestiones fundamentales. Lima: Palestra, 2003, pp.120-124.
11. Exposición de motivos del Proyecto de Ley N.° 1375-94.
4. El reembolso en la normativa peruana vigente
En lo que respecta al reembolso en la nor-mativa peruana vigente, la Ley N.° 26300,
12. Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley N.° 26670, publicada el 11.10.96, y, restituido en su plena vigencia, de conformidad con el artículo 2 de la Ley N.° 27520, publi-cada el 26-09-2001.
13. A efectos de la presente investigación, se entenderá por gasto: aquellos desembolsos dinerarios acreditados en un documento legalmente reconocido susceptible de ser sus-tentado ante la autoridad pertinente.
14. En el Perú, con la Constitución de 1993, se estableció que
Gastos estrictamente administrativos.
Gastos procesales ante la autoridad ju-risdiccional.
b. Gastos de difusión:
Son aquellos costos que tienen relación con la publicidad o propaganda del pro-ceso de revocatoria, los mismos que po-drían implicar:
Difusión y propaganda de determinada opción política a favor de la revocatoria.
Difusión y propaganda de determinada opción política en contra de la revoca-toria.
Difusión y propaganda del proceso de revocatoria, en términos de neutralidad, sin ninguna opción a favor o en contra.
En ese sentido, estarían relacionadas las si-guientes actividades:
Gastos de difusión de contenido.
Gastos de producción de contenido.
Gastos de distribución de contenidos.
Gastos de implementación de conte-nidos (en soportes).
el Sistema Electoral está compuesto por el JNE, ONPE, Reniec, siendo cada una responsable, respectivamente, de verificar la legalidad de los procesos electorales, llevar el registro de los cambios en el estado civil de los ciudadanos y dictar las normas que permitan el desarrollo adecuado en los procesos electorales.
“Las iniciativas normativas que deriven en la expedición de una ordenanza, ley o reforma constitucional, y las peticio-nes de revocatoria o remoción que con-cluyan con la separación del cargo de una autoridad, así como las iniciativas de referéndum que culminen desapro-bando la norma legal expedida o apro-bando la iniciativa legislativa rechazada o modificada sustancialmente por el Congreso, otorgan derecho al Comité Promotor de la iniciativa para solicitar reembolso de los gastos efectuados ante la autoridad electoral, así como para su difusión de acuerdo con los linea-mientos dispuestos por el reglamento de la presente ley” [énfasis nuestro][9].
“Se prevé el reembolso de los gastos efec-tuados durante el proceso de promoción por aquellos comités cuya iniciativa haya culminado con éxito, en retribución de su aporte al fortalecimiento del sistema de-mocrático y a la eficacia de los mecanis-mos de participación y control ciudada-no” [énfasis nuestro][11].
El texto aprobado no recogió la propuesta para una específica reglamentación del re-embolso, contenida en el proyecto citado, sino que dejó en manos del JNE la defini-ción de dicho asunto, en cuanto a sus mon-tos y formas.
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SUPUESTOS ¿CUÁNDO SE REEMBOLSA?
¿QUÉ SE REEMBOLSA?
CONDICIÓN LIMITATIVA
Iniciativas normativas
Se logra la expedición de:ordenanzas municipales / regionales,ley o disposición constitucional.
Los gastosefectuados ante la autoridad electoral.Los gastos porconcepto dedifusión.
La realización delreembolso estásujeta a:i) las posibilidadespresupuestales delJNE, yii) en la forma en que este lo decida.Autoridades
Se concluya con la separación del cargo de la autoridad sometida a consulta.
Tabla 2Casos de revocatoria presentados durante los años 2008 y 2009.
RESOLUCIÓN PROCEDENCIAMONTO SOLICITADO
(expresado en nuevos soles)
Resolución N.° 524-2009-JNE
Provincia de Padre Abad, departamento de Ucayali S/. 99 703,20
Resolución N.° 526-2009-JNE
Distrito de Jacas Chico, provincia de Yarowilca, departamento de Huánuco
S/. 8 060,23
Resolución N.° 035-2010-JNE
Distrito de Lloque, provincia de General Sánchez Cerro, departamento de Moquegua
S/. 1 764,50
5. El reembolso en la perspectiva de la justicia electoral peruana: Cri-terios desarrollados por el Jurado Nacional de Elecciones
En el marco de los procesos de revocato-ria del mandato de autoridades de los años 2008 y 2009, han sido presentadas ante el
En las resoluciones N.° 524-2009-JNE, N.° 526-2009-JNE y N.° 035-2010-JNE, correspondientes a los expedientes antes señalados, se observa que el JNE, máximo intérprete de la justicia electoral, desarrolló los alcances normativos respecto a los con-ceptos que pueden ser reembolsables, así como a otros aspectos que deben ser toma-dos en cuenta por los promotores. En ese sentido, se señaló lo siguiente:
a. Gastos administrativos:
Comprenden aquellos pagos efectuados ante los organismos que componen el siste-ma electoral. En atención a estos, el JNE ha interpretado que se refieren al costo del kit electoral, el mismo que debe ser reclama-do ante la entidad que lo brinda, es decir, la ONPE, y no ante el JNE.
b. Gastos de difusión:
Como ya se ha mencionado, son aquellos gastos relacionados, de manera directa, con los actos de propagación, divulgación y pu-blicidad que los promotores hayan realiza-do en el marco del proceso de revocatoria. Para el JNE solo serían reconocidos aque-llos que cubran la inacción o insuficiente la-bor estatal dirigida a esta misma actividad, y de allí que exija la neutralidad en la difusión de la revocatoria.
También se precisó el lapso de tiempo res-pecto del cual se reconocerían estos gastos: desde la convocatoria al proceso hasta el mismo día de la votación (nuevamente bajo el supuesto de neutralidad en la difusión)[16].
Además, debe tenerse presente que con las solicitudes de reembolso de los promoto-res no puede dejarse de adjuntar la docu-mentación que acredite los gastos realiza-dos (boletas o facturas), así como una copia del material difundido (en soporte impreso o digital, según sea el caso) que permita al JNE verificar el acto y su neutralidad.
Finalmente, puede apreciarse que para el JNE no serían gastos reembolsables los siguientes: consumo de alimentos, compra de combustibles, pinturas, papelería, útiles de oficina, alquileres de locales o vehículos, así como aquellos que no tengan directa relación con la difusión de la revocatoria en sí o que promocionen o incentiven en el electorado una intención de voto espe-cífica.
Por lo tanto, de dichos lineamientos juris-prudenciales creemos que, al menos, es po-sible sostener que el JNE ha respondido de la siguiente forma (ver Tabla 3).
JNE un total de tres solicitudes de reembol-so de gastos[15]. Dichos casos se encuentran contenidos en los expedientes jurisdiccio-nales N.° J-2009-547, N.° J-2009-549 y N.° J-2010-004, los que fueron tratados de ma-nera uniforme y culminaron con la denega-ción de su solicitud (ver Tabla 2).
16. Es oportuno señalar que los otros actos de difusión, que por lo general propician los promotores y que estarían car-gados de una intención valorativa a favor de que las auto-ridades sean revocadas, tendrían que estar limitados por la prohibición establecida para la propaganda electoral: solo serán pasibles de reembolso los actos de difusión neutros. Por otra parte, la temporalidad se rige por lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica de Eleccio-nes: “(…) [desde veinticuatro horas antes [del día señalado para las elecciones] se suspende toda clase de propaganda
política”.
6. Propuesta para la mejora del
Se ha establecido que el reembolso debe darse de conformidad con las posibilida-des presupuestales del JNE, y en la forma en que este disponga. De la experiencia comparada, los mecanismos que mejor contribuyen al fortalecimiento de las ins-tituciones de democracia directa se sitúan entre la financiación (directa o indirecta) y el reembolso (en términos generales, y no tan precisos, también se suele hablar de compensación y resarcimiento).
En ese sentido, puede verse que otros or-denamientos jurídicos reconocen como ac-tividades que contribuyen al ejercicio de la democracia directa, y que, por lo tanto, son materia de financiamiento o reembolso, las siguientes:
reembolso
Tabla 1
Fuente: JNE. Elaboración propia.
Fuente: Ley N.° 26300, LDPCC. Elaboración propia.
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Tabla 3Fuente: JNE. Elaboración propia
¿Quién está habilitado para solicitar el reembolso?
El promotor de la revocatoria.
¿Desde qué momento es posible solicitar el reembolso?
La solicitud de reembolso de gastos puede ser presentada desde el día siguiente y posterior a la proclamación de resultados del proceso de revocatoria.
¿Cuáles son los gastos reembolsables?
Los gastos materia de reembolso se dividen en:Gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec).Gastos por concepto de difusión.
¿Ante qué autoridad se debe solicitar el reembolso?
Los reembolsos por concepto de gastos realizados ante las entidades que conforman el Sistema Electoral deben ser solicitados ante la institución donde se efectuó el mismo.Los demás gastos que comprenden aquellos relacionados con las actividades de difusión deben ser solicitados al JNE.
¿Cómo debe ser la difusión del reembolso?
La difusión debe realizarse en respeto del principio de neutralidad, sin incurrir en incitaciones para que la ciudadanía vote por determinada opción, sino solo favoreciendo la información y participación en el proceso electoral.Aquellos gastos que propicien una alternativa o lesionen el principio de neutralidad no serán considerados para un posible reembolso.
¿Cómo se deben justificar los gastos efectuados por los promotores?
Los documentos para justificar los gastos, administrativos y de difusión, deben contar con el sustento legal debido: boletas de venta, facturas, órdenes de servicio, recibos por honorarios. En los lugares en donde no sea posible acceder a dichos documentos, se deberán presentar declaraciones juradas.
¿Qué gastos no son reembolsables?
Por ejemplo:Los gastos realizados en actividades de difusión cuyo fin haya sido apoyar o inducirá una intención determinada de voto en el electorado, realizando actos de proselitismo. Los gastos efectuados por concepto de hospedaje, alimentación, pasajes y movilidad no guardan ninguna relación con el derecho que les asiste a los promotores de solicitar el reembolso por la difusión de la consulta popular de revocatoria.
En España, para el caso de la iniciativa legislativa popular[17] existe la figura de la compensación o resarcimiento estatal de gastos[18] en favor de la comisión promo-tora de la iniciativa (similar al promotor, en el caso peruano). Para ello, se ha fija-do un tope presupuestal que es revisado anualmente, de acuerdo a la variación del índice de precios de consumo, por los órganos de gobierno de las Cámaras de las Cortes Generales[19].
En Ecuador existe una suerte de finan-ciamiento indirecto para el ejercicio de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato de autoridades. En ese sentido, el Consejo Nacional Electoral, en uso de sus facultades reglamentarias, ha estable-cido la posibilidad de contratar espacios publicitarios (prensa escrita, radio, tele-visión o vallas publicitarias), así como de utilizar los espacios en los medios de comunicación, que por ley le correspon-den, para otorgar a las diferentes opcio-nes la posibilidad de dar a conocer a la ciudadanía sus puntos de vista[20].
En el Perú se optó por el reembolso como el mecanismo para contribuir con la pro-moción de las iniciativas de democracia directa, respecto de dos conceptos: gastos ante la autoridad electoral y gastos de difu-sión. Por ello, más allá de la partida presu-puestal asignada a la ONPE[21] para gastos de difusión de los distintos procesos elec-torales, es importante resaltar que lo dicho no debe ser obstáculo para materializar el reembolso a los promotores.
Es necesario contar con mecanismos que permitan hacer un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos asignados para este rubro, más aún si consideramos que todos estos gastos pueden ser reconducidos a los contribuyentes.
En ese sentido, el reembolso encuentra un límite para su viabilización, en el hecho de que el Estado prevé y ejecuta recursos pú-blicos para dicha actividad. Por ejemplo, del presupuesto total de los organismos que componen el Sistema Electoral, la ONPE contó para los procesos de revocatoria con los siguientes montos (ver Tabla 4). De dichos montos, un porcentaje es empleado en actividades de difusión:
Es por todo lo anterior que resulta necesa-rio desarrollar alternativas que contribuyan a maximizar el reembolso como institución, en lo que respecta a los gastos de difusión, fijando para ello una partida específica en el presupuesto de cada proceso electoral per-tinente. Junto a ello, es necesario estable-cer topes para el reconocimiento de gastos,
17. Institución que en el caso peruano se encuentra desarrolla-da, como parte de los derechos de participación ciudadana, en el artículo 2 de la Ley DPCC, y que constituye, así como la revocatoria, un mecanismo de democracia directa.
18. En España, la Ley Orgánica 3/1984, que regula la Iniciativa Legislativa Popular, prevé en su artículo 15 dicha figura (en favor de la comisión promotora, y siempre que se alcance la tramitación parlamentaria de la iniciativa) por dos con-ceptos: la difusión de las proposiciones y el recojo de fir-mas. Para ello, se estable un tope máximo de 300 000 euros, monto que es revisado anualmente, según las variaciones del índice de precios al consumo, por los órganos de go-bierno de las Cámaras de sus Cortes Generales.
19. Por ejemplo, con fecha 25 de enero de 2012, mediante acuerdo de la Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado español, se fijó la cuantía de la compensación estatal en 327 894 euros. Ver: Boletín Oficial de Las Cortes Generales, 6 de febrero de 2012, núm. 2. <www.congreso.es/public_ofi-
ciales/L10/CORT/BOCG/A/CG_A002.PDF>.
20. Artículo 33 del Reglamento para el ejercicio de la democra-cia directa a través de la iniciativa popular normativa, con-sultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. Aprobado con la Resolución N.° PLE-CNE-2-6-1-2011, el 6 de enero de 2011: <www.cne.gob.ec/index.php?option=com_docman&Itemid=94>.
21. Artículo 17 de la Ley N.° 26487, Ley Orgánica de la Ofi-cina Nacional de Procesos Electorales: La gerencia de Información y Educación Electoral estará a cargo de las comunicaciones con las Oficinas Descentralizadas de Procesos Electorales y con los Jurados Electorales, las relaciones interinstitucionales, campaña de educación, difusión y orientación al elector, relaciones con los me-dios de prensa, comunicación a los ciudadanos designa-dos miembros de mesa, así como de la difusión de los resultados
Tabla 3
Fuente: JNE. Elaboración propia
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pe que incluya los dos conceptos susceptibles de ser reembolsables. Todo esto, en función de variables, cálculos y resultados, según los siguientes valores mínimos:
a. Las variables
Para establecer un parámetro objetivo que permita fijar los montos máximos factibles de reembolso es necesario conocer:
De esta forma, los promotores podrán dis-tribuir de una mejor manera su presupues-to, al tiempo que diseñan estrategias elec-torales acordes a los recursos disponibles. De manera adicional, también sería necesa-rio establecer mecanismos para el control y fiscalización del financiamiento económico de gastos de los promotores en las revoca-torias.
El número de electores hábiles por dis-trito electoral, a los que pertenece la autoridad o autoridades que serían con-sultadas.
El presupuesto asignado por el Estado, en lo correspondiente a gastos de difu-sión, para el proceso electoral.
1. 1.
1.
2.
2.
2.
3.
Dichos valores no deberán superar lo que en principio el Estado ya gasta en dicha ac-tividad. En atención a ello, será necesario que dicha información sea detallada, accesi-ble y desglosada.
b. El cálculo
A partir de las variables antes señaladas, a modo de ejemplo, imaginemos un proceso de revoca-toria con los siguientes datos:
Corresponde a 60 distritos electorales.
La cantidad de electores en cada distrito fluctúa entre 500 a 5 000 ciudadanos, sien-do el total de electores hábiles para el pro-ceso: 150 000.
El presupuesto total asignado para gastos de difusión es 3 000 000 de nuevos soles.
¿Cuánto gastaría (idealmente) el Estado por cada elector (considerando el universo electoral de los 60 distritos)? El resultado de dividir el to-tal presupuestario (tres millones) entre el total de electores (130 000), arroja como resultado la cantidad de veinte nuevos soles.
c. El resultado
Siguiendo con la dinámica del ejemplo:
Antonio (Apurímac) ello no haya sido po-sible, dado que solo votaron 61 ciudada-nos[22]. Es posible que el universo electoral limeño (Ancón) haya participado en mayor número en virtud a las diferentes fuentes de información con las que cuentan, así como por otras circunstancias, tales como la accesibilidad que brinda el ser un distrito urbano y la facilidad en el desplazamiento a los centros de votación que ello conlleva. Por otro parte, los distritos del interior del país (Apurímac, por ejemplo), aun cuando requieren una menor cantidad de votos, tienden a contar con menor participación ciudadana. Ello podría tener relación con la difusión de la información, así como el acceso a los centros de votación y los cos-tos de acudir efectivamente, entre otros[23].
Como se ha podido apreciar de los pá-rrafos precedentes, es fundamental reali-zar estimaciones y cálculos objetivos que permitan acercarnos a un justo medio que, considerando las diferentes variables presentes al momento de votar, permitan maximizar la participación democrática de los ciudadanos en este tipo de procesos, así como la correcta asignación (económica) a la labor que realizan quienes promueven estas iniciativas.
7. Apuntes críticos
A. Conforme a la norma habilitante, el
En el distrito electoral A, donde se en-cuentran 500 electores, correspondería realizar una inversión de 10 000 nuevos soles.
En el distrito electoral B, con 5 000 elec-tores, corresponderán S/. 100 000.
Es importante anotar que se requiere incor-porar otras variables a la asignación de pre-supuesto por distrito electoral, tales como accesibilidad geográfica y a medios de co-municación, número de autoridades a ser consultada, niveles educativos y de pobreza de la ciudadanía, idioma mayoritariamente hablado, entre otros. No obstante ello, el presente ejemplo busca mostrar cómo ante la ausencia de fórmulas objetivas para la asignación y distribución de un presupues-to, el ejercicio del derecho se dificultaría hasta hacerse inviable.
Si llevamos el ejemplo propuesto al más re-ciente proceso de revocatoria ocurrido en el año 2009 en el Perú, se tiene que, de un total de 72 distritos que sometieron a pro-cesos de revocatoria a sus autoridades, 26 de ellos contaban con una población menor a 1 000 electores; por otro lado, 26 distritos tenían un electorado que oscilaba entre los 2001 y los 10 000 ciudadanos. Así, distritos como Ancón (región Lima, provincia Lima) contaron con un total de 20 221 electores, mientras que otros más apartados e inacce-sibles, solo tuvieron 201 electores registra-dos en el padrón; tal fue el caso del distrito de San Antonio (región Apurímac, provin-cia Grau).
Resulta paradójico, sin embargo, que en los distritos donde se requiere mayor can-tidad de votantes, como Ancón (en Lima) se logré revocar a las autoridades (alcalde y cinco regidores) con un total de 14 779 votantes, mientras que en el distrito de San
22 Para que una autoridad sea revocada se requiere que hayan asistido al menos el 50% de los electores hábiles. Al votar 61 ciudadanos de un total de 201 del padrón electoral, no se satisface dicho requisito, el mismo que reclamaba 101 votantes.
23 Es importante destacar que el ausentismo electoral en el área rural no responde necesariamente a incentivos como la multa por el no sufragio. Un estudio a profundidad del tema podría dar cuenta de cuáles son las razones que ex-plican dicho fenómeno, el mismo que resulta fundamental, pero que desborda la presente investigación.
JNE ha fijado algunos parámetros que están referidos a exigir neutralidad y subsidiariedad en la labor de difusión
1997 2001 200 2005-1 2005-2 2008 2009 2012
6 000 000 17 232 800 5 249 883 3 690 765 34 872 21 800 000 18 926 104 24 773 259
C o n s u l t a Popular de Revocatoria
Presupuesto institucional modificado (S/.)
Tabla 4
Proceso
Fuente: ONPE Elaboracion propia
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pe del promotor. Ocurre sin embargo que en los hechos, la figura del reembolso por gastos de difusión se ha tornado impracticable.
Al respecto, la concepción actual justifi-ca el reembolso en tanto los promotores desarrollan una labor que le correspon-de al Estado y que este no logra reali-zar, la misma que se predica neutral. No obstante, dicha exigencia (neutralidad y subsidiariedad en la difusión) contravie-ne al natural propósito del promotor, que es retirar a la autoridad del cargo.
En ese sentido, resulta necesario anali-zar si es correcto que el fundamento del reembolso, institución que toma vida del derecho constitucional de revocato-ria de autoridades, se encuentre sujeto a tratar de remediar la inacción del Esta-do, en términos de neutralidad y con la condición de que se logré efectivamente la revocatoria. Por lo anterior, pensar el reembolso bajo las condiciones actuales (la exigencia de que se comporten de modo neutro y siempre que la autoridad no cumpla con su labor de difusión), no hace sentido con generar incentivos para que los ciudadanos se involucren en el control político de sus autoridades.
C. Un punto no tratado por la legislación
Conforme ha sido dicho, el límite obje-tivo al reembolso debe ser adoptado en función a un cálculo promedio entre el presupuesto anual destinado a la revo-catoria y la cantidad de población hábil en determinado distrito electoral donde ha de realizarse la misma; de modo que pueda extraerse la media por cada elec-tor, y que cuando dicho proceso con-cluya con la revocatoria de la autoridad, los promotores no puedan recibir más de la sumatoria del número de ciuda-danos que efectivamente acudieron a votar.
B.
nacional, y que es importante dejar ano-tado, es el referido a la labor de fiscali-zación de gastos que debe ser realizada en todo proceso electoral. Al respecto, es necesario contar con regulación que permita dicha labor, la cual podría ser promovida por el propio JNE median-te la facultad de iniciativa legislativa que ostenta.
Gascón, Marina, y Alfonso García Figueroa. La argumentación en el derecho: algunas cuestiones fundamentales. Lima: Palestra, 2003.
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Fuentes documentales
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Consejo Nacional Electoral del Ecuador. Reglamento para el ejercicio de la democracia directa a través de la iniciativa popular normativa, consultas populares, referéndum y revocatoria del mandato. [Aprobado con la Resolución N.° PLE-CNE-2-6-1-2011, el 6 de enero de 2011]. Disponible en: http://www.cne.gob.ec/index.php?option=com_ docman&Itemid=94
Expedientes jurisdiccionales
N.° J-2009-547
N.° J-2009-549
N.° J-2010-004
Resoluciones
N.° 524-2009-JNE
N.° 526-2009-JNE
N.° 035-2010-JNE
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FERNANDO VELEZMORO
Fernando Velezmoro Pinto es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Abogado por la Universidad Na-cional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Maestría en Derecho con men-ción en Política Jurisdiccional por la PUCP. Actualmente, sigue la Maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la UNMSM. Es autor de artículos de investiga-ción y expositor en programas de capacita-ción a magistrados en diversas cortes supe-riores de justicia del país.
1. Introducción
La permanencia en el cargo de una autoridad democráticamente elegida depende de muchos factores. Contra
lo que pudiera pensarse regularmente, exis-ten situaciones en las cuales dicha autoridad se ve impedida de continuar ejerciendo el cargo hasta el término de su mandato, dán-dose por culminada la relación represen-tativa entre los electores y el representan-te político[1], posibilitándose el reemplazo por una nueva autoridad. Así, la ausencia del ejercicio del cargo representativo puede originarse, en el ordenamiento jurídico pe-ruano vigente, por la presencia de tres ins-tituciones, independientes entre sí, a saber: la revocatoria, la vacancia y la suspensión de autoridades políticas.
En las líneas que siguen se desarrollarán sus diferencias conceptuales y de diseño ins-titucional. Ello porque es evidente que un mínimo nivel de conocimiento exige, desde una perspectiva analítica, una diferencia-
ción terminológica preliminar, de modo tal que en el desarrollo de la discusión pueda hablarse de dichas instituciones sin caer en confusiones inútiles.
Pero no solo eso. Es obvio que el ejercicio de comparación solo puede ser posible si se tienen claramente definidos los objetos de estudio y los sujetos que intervienen, para lo cual será necesario recurrir a la le-gislación nacional, específicamente a la Ley N.° 26300, Ley de los Derechos de Partici-pación y Control Ciudadanos (LPDC), la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de Gobier-nos Regionales (LOGR), Ley N.° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entre otras; así también, se contará con la ayuda de alguna bibliografía especializada.
2. La elección popular como punto de partida
El presente texto trata, obvio es decirlo, de la interrupción del ejercicio del cargo por parte de autoridades políticas elegidas de-mocráticamente. Esto supone ya un primer nivel de diferenciación entre el conjunto de funcionarios y servidores del Estado.
Así, es posible diferenciar dos clases de funcionarios públicos: aquellos provenien-tes de elección popular y aquellos que no, y cuya presencia en el aparato estatal depen-de de la voluntad de otro órgano estatal o de otros funcionarios públicos.
Precisamente, por esta diferencia de origen, el ordenamiento ha reservado mecanismos distintos para exigir su salida del cargo y permitir su reemplazo por otras autorida-des. Se trata así de situaciones en las cuales el legislador establece un régimen especial para que se dé por vacía la posición que ocupaba el funcionario. Este apartamiento del régimen general del funcionariado pú-blico común tiene unas notas característi-cas, sea por el órgano que lo declara, por el procedimiento que se sigue y por las con-
1. Sánchez Agesta, Luis. Principios de teoría política. Madrid: Edi-tora Nacional, 5ta ed., 1974, p. 277. Citado por: Falconí, Juan, “La vacancia de autoridades elegidas democráticamen-te: necesarias precisiones conceptuales para su mejor enten-dimiento”. En: Revista Electrónica del Centro de Estudios de De-recho Municipal. Lima: Universidad de San Martín de Porres, año 2, núm. 2, 2008, p. 10.
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secuencias que de él se derivan. Dichas di-ferencias se justifican por el origen popular de su elección.
A lo largo de la historia parece haberse con-solidado la elección popular como meca-nismo de legitimación del poder estatal. En las circunstancias actuales, un conjunto de cargos, en específicas e importantes posi-ciones del entramado estatal, son ocupados como consecuencia de un proceso electoral abierto.
El proceso electoral se constituye, pues, en el mecanismo legitimador, por cuanto se expresan allí, específicamente en el acto de sufragio, la voluntad ciudadana para que de-terminada persona sea el titular del cargo público.
Como es notorio, no todos los puestos pú-blicos provienen de elección popular. La di-námica de los sistemas constitucionales ha reservado el origen popular solo para cier-tos cargos. Ello parece ser consecuencia de una determinada ingeniería constitucional, presente en cada momento constituyente, lo cual varía según los procesos políticos y no obedece, en modo alguno, a la impor-tancia intrínseca de tales órganos a ocupar. Factores como la historia, las modas o las conveniencias políticas pueden influenciar en este hecho.
Piénsese por un momento en los organis-mos constitucionales autónomos que, se-parados de los clásicos poderes del Estado, han adquirido cada vez más importancia. Respecto de ellos no se ha impuesto la ne-cesidad de legitimarlos democráticamente a través del voto popular, es decir, que esté compuesto por funcionarios elegidos de-mocráticamente; antes bien, por ejemplo, en el caso del Tribunal Constitucional se ha preferido dotarlo de legitimidad, derivada de su elección por el Parlamento.
Pues bien, como quiera que no es posible ni necesaria a los efectos del presente tra-bajo enunciar razones generales por las que determinados cargos son elegidos popular-mente y otros no, más allá de lo establecido normativamente, nos limitaremos a analizar los supuestos en los que es procedente se-parar del cargo a autoridades democrática-mente elegidas.
3. Revocatoria, vacancia y suspen-
las urnas, que busca la salida de la autoridad, lo cual es exactamente lo contrario a lo que sucedió en su elección[4].
El proceso electoral de consulta popular de revocatoria, por lo menos en el Perú, no es causalizado, es decir, para su procedencia no se exige la demostración de que la auto-ridad haya incurrido en determinada con-ducta, o lo que es lo mismo, en una causal de revocatoria. Basta como requisito formal y, por lo tanto, primer filtro de procedencia, recolectar una cantidad de firmas a favor de la consulta para que esta proceda[5]. Se trata de un procedimiento de orden enteramente político, puesto que se sustenta no en la co-misión de una conducta prevista normativa-mente, sino en el convencimiento de la ciu-dadanía de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de una autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es también de índole político: al igual que el acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas para determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta, solo que esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar su salida del cargo.
De allí que se sostenga también que la re-vocatoria y sus resultados descansen sobre razones de índole política, relacionadas con
la valoración de la ciudadanía respecto al desempeño de sus autoridades[6]. Al no estar regladas las razones para solicitar la revocatoria, ni para expresarla en el sufra-gio, la decisión es igual de política que el acto de elección de la autoridad: un voto de confianza.
Debe señalarse, además, según la ley, que la posibilidad de revocar se limita únicamen-te a autoridades regionales y municipales, mas no así a los congresistas, ni al presi-dente y vicepresidente de la República. La razón estriba, en nuestra opinión, en evi-tar que el proceso de formación y trámite de la revocatoria se convierta en un factor desestabilizante del sistema político. Para impedir que el proceso de revocatoria ge-nere un debate constante sobre la perma-nencia o no del presidente de la República o de los congresistas (que representan a la nación en su conjunto), el legislador ha preferido admitirla únicamente en ámbitos electorales reducidos geográfica y demo-gráficamente, como son las regiones, las provincias y los distritos. Ello impediría, según el diseño, que la revocatoria sea un tema central en la política nacional, que in-terrumpa el normal desenvolvimiento de la cosa pública en todo el país. Algo permisi-ble, en cierto modo, en ámbitos regionales y locales en los que las competencias de los entes territoriales ostentan distintas com-petencias, consideradas de menor impor-tancia que los órganos del gobierno central o nacional.
Con todo, tampoco parece ser cierta la jus-tificación de que la ausencia de revocatoria de congresistas se deba a que en el Parla-mento se encuentra representada la plura-lidad del cuerpo electoral, y no solo la de los vencedores de la lid eleccionaria[7]. Así,
sión de autoridades regionales y municipales
3.1. Revocatoria de autoridades regiona-les y municipales
La revocatoria, según la legislación nacio-nal, es el proceso de consulta popular que viabiliza un derecho de control de la ciu-dadanía sobre la autoridad popularmente elegida[2]. Tiene por finalidad inmediata el apartamiento del cargo derivado del resul-tado del proceso electoral en el que se pre-gunta a la ciudadanía sobre la permanencia de la autoridad[3]. Se trata, por decirlo de algún modo, de una antielección, es decir, de una manifestación popular, expresada en
2. Solo de manera marginal, por no ser objeto del presente trabajo, podemos decir que no existe un derecho ciudadano a revocar a una autoridad. Antes bien, según la legislación nacional, existe sí un derecho a someter a consulta popular a una autoridad popularmente elegida, previo cumplimiento de los requisitos establecidos, para decidir si es revocada o no de su cargo. Pensar que existe un derecho a revocar a una autoridad comportaría admitir que este es afectado cuando el resultado de la consulta popular es negativo a la preten-sión revocatoria. En la teoría de los derechos fundamentales podría decirse que se trata de un derecho prestacional sujeto a determinados requisitos, cuyo contenido consiste en exigir al Estado la instauración de un proceso electoral de consulta sobre la permanencia en el cargo, hasta su término, de la autoridad democráticamente elegida.
3. “La revocación constituye un procedimiento a través del cual los electores pueden destituir a un cargo público con ante-rioridad a la expiración del periodo para el que fue elegido” (Cfr. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, “Re-vocatoria del mandato” [voz]. En: Diccionario Electoral, San José, Costa Rica: Centro de Asesoría y Promoción Electoral,
p. 1).
4. “La revocatoria plantea un diseño institucional que tiene una función negativa, dado que una revocatoria se gana cuan-do el funcionario objeto del proceso en cuestión no logra permanecer en el cargo que ejerce, y viceversa, se pierde el fin último de este mecanismo, el cual es la anulación del contrato, cuando la persona logra permanecer en el cargo” (García Chourio, José Guillermo. Instituciones de democracia directa y participación ciudadana. Lima: Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, Escuela Electoral y de Gobernabilidad de Jurado Nacional de Elecciones, Serie Cuadernos para el Diálogo, N.° 19, 2008, p. 44).
5. Si bien la normativa infralegal exige que la solicitud de adquisición de planillones para la recolección de firmas sea fundamentada, es decir, que se expongan los motivos que llevan al promotor a solicitar la revocatoria, en la práctica no supone limitación alguna, puesto que no requiere ser probada. En otras palabras, se trata solamente de comple-tar el formulario con la invocación de alguna razón por la que se solicita la revocatoria sin que esta pueda constituir objetivamente un límite para su procedencia.
6. García Chourio. Op cit., p. 45.
7. Este es el sentido expresado por el autor de la voz “Re-vocatoria del mandato” del Diccionario Electoral CAPEL. Loc. cit.
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según esta lógica, las minorías parlamenta-rias canalizarían las voces disidentes de la política general del gobierno nacional, por lo que no se concibe que se recurra a una institución de la democracia directa, como lo es la revocatoria, para que ese desconten-to popular con la gestión de la mayoría sea adecuadamente canalizado.
Tal razonamiento no es correcto desde el momento en que órganos colegiados como los concejos municipales y los consejos re-gionales reflejan también una pluralidad en su conformación y no por ello resultan ex-cluidos de la posibilidad de ser sometidos a una consulta popular de revocatoria del mandato. En efecto, según la legislación electoral, los escaños o posiciones al inte-rior de dichos entes de gobierno local y re-gional se completan mediante el uso de la cifra repartidora, lo que asegura que quienes no resultaron vencedores integren el cole-giado, aunque constituyan una minoría res-pecto de la organización política vencedora.
Por otro lado, constituye una nota defini-toria de los procesos de revocatoria que no procedan al inicio del mandato de los fun-cionarios públicos ni tampoco al final. En uno u otro caso obedecen a razones dife-rentes. Así, en la medida en que la revoca-toria constituye un juicio sobre la idoneidad para continuar ejerciendo el cargo público hasta la culminación del mandato, es obvio que tal evaluación debe realizarse sobre la base de la actuación desempeñada en un de-terminado periodo de tiempo; de allí que no resulte procedente solicitar la revocatoria antes de dicho plazo inicial. De otra parte, la imposibilidad de peticionar la convocatoria a consulta de revocatoria en la última parte del mandato obedece a cuestiones de orden práctico: tratándose de un proceso electoral que conlleva una considerable cantidad de tiempo en la preparación de los comicios como en su cómputo, un probable resul-tado favorable a la revocatoria imposibilita
que la autoridad remplazante desarrolle una gestión de gobierno adecuada o siquiera efi-caz por el escaso tiempo con el que cuenta, que es solamente el que resta hasta la finali-zación de mandato original de la autoridad revocada[8].
La consulta popular de revocatoria solo puede ser solicitada y llevada una sola vez durante el periodo del mandato de la auto-ridad, con independencia de si el resultado fue negativo. De allí que se sostenga que la revocatoria puede suponer la confirmación de la legitimidad democrática de la autori-dad, porque de este modo, siendo sometida al juicio de las urnas, y siendo confirmado por el cuerpo electoral, la autoridad no solo ratifica su permanencia en el cargo hasta el final de su mandato sino que también des-carta de una vez por todas los cuestiona-mientos encaminados a separarla del cargo por parte de sus opositores políticos.
Finalmente, su trámite se asemeja al de las elecciones políticas. Precisamente, por tra-tarse de un proceso estrictamente político, intervienen las entidades estatales propias de los procesos electorales. Así, a grandes rasgos, según la norma peruana, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) se encarga de la venta de los planillones para la recolección de las firmas necesarias para solicitar la convocatoria al proceso de revocatoria, las cuales son verificadas por el Registro Nacional de Identificación y Esta-do Civil (Reniec). Una vez realizado esto, la
8. Por lo demás, también se argumenta que esta improcedencia de someter a consulta en el último tramo del mandato se sus-tenta en que el juicio negativo que el electorado pudiera tener respecto de la autoridad puede expresarse en los siguientes comicios periódicos. Así: “no tiene sentido desarrollar una consulta popular cuando ya está próxima la terminación del periodo para el cual fue electa la persona. Si bien es cierto que existen diferencias notables entre una votación para la revocación y una votación para la designación, las elecciones ordinarias permitirán la acción gubernativa y, eventualmen-te, elegir a otra persona o partido”. (Cfr. García Campos, Alan. “La revocación del mandato: un breve acercamiento teórico”. En: Quid Juris. México: Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, año 1, núm. 1, 2005, p. 28).
ONPE remite el expediente al Jurado Na-cional de Elecciones (JNE) para que realice la convocatoria y dé inicio oficial al calenda-rio electoral, en el que se elabora y aprue-ba el padrón de electores por el Reniec y el JNE, respectivamente. Luego, la ONPE se encarga de las actividades preliminares al sufragio (sorteo y capacitación de miem-bros de mesa, impresión de cédulas, distri-bución del material electoral, entre otros), así como el cómputo del mismo, reserván-dose al JNE como máxima instancia de la jurisdicción electoral, la resolución de los conflictos electorales (nulidad de elecciones o de actas electorales computadas) y la pro-clamación definitiva de resultados.
3.2. Vacancia y suspensión de autorida-
El procedimiento de vacancia en el orde-namiento jurídico peruano en materia re-gional y municipal no sería otro que el de destitución de la autoridad que detenta el cargo para que, una vez producido ello, se genere la situación de vacancia propiamen-te dicha, y se complete dicha posición con otro titular.
La suspensión, por su parte, comparte las mismas características que se acaban de esbozar respecto de la vacancia. La única nota distintiva es la definitividad de esta última frente a la temporalidad de la pri-mera, por cuanto la vacancia se pronuncia por única vez y determina la salida de la autoridad sin que sea posible su retorno, mientras que la suspensión provoca el ale-jamiento temporal del cargo, cada vez que ella sea declarada.
La suspensión y la vacancia son así proce-dimientos que se inician con un pedido y culminan con una decisión. Vacar o sus-pender significa declarar jurídicamente que una autoridad debe abandonar el cargo, definitiva o temporalmente, y que otra, de manera inmediata, ha de asumirlo, para que el gobierno regional o municipal no se vea interrumpido, con todos los inconvenien-tes que ello involucra (p.e.: ineficiencia en la prestación de los servicios públicos).
La vacancia o la suspensión solo pueden ser declaradas luego de un procedimiento que se asemeja a los de tipo administrativo-jurisdiccional, por cuanto solo proceden a pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia entidad regional o municipal; con la invocación del acaeci-miento de una de las causales señaladas en la ley (artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la LOM), se garantiza el derecho de defensa o contradicción de los términos de la solicitud, a fin de que se siga un trámi-te formal en etapas y plazos previamente establecidos y, finalmente, que la decisión sea expresada en un acto formal, del mis-
des regionales y municipales
En términos generales, la vacancia puede ser entendida como la situación en la cual un cargo o una posición carecen de titular. En esa medida, se comprende que en el len-guaje ordinario se diga que un puesto se en-cuentra vacante cuando no ha sido cubierto por persona alguna, pero también cuando se sostenga que existe un número determi-nado de posiciones por completar.
En el ordenamiento jurídico peruano, en el caso de las instancias regional y municipal de gobierno, la vacancia es, además de una situación fáctica (ausencia de titular), tam-bién un procedimiento por el cual se arri-ba a esa situación. Con esto se afirma que al hablar de vacancia no solo se refiere a la ausencia de titular de un cargo regional o municipal, como en el lenguaje común, sino también al procedimiento para declarar la vacancia, a pesar de que cuenta con un titu-lar. La vacancia así entendida se aproxima al concepto de destitución[9].
9. De allí que se haya afirmado que “vacancia significa pérdi-da del cargo o empleo”. Ver al respecto: Hernández Cane-lo, Wálter. Elecciones, vacancia y suspensión de alcaldes y regidores. Lima: Jurado Nacional de Elecciones, s/f, p. 5.
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mo modo que las resoluciones judiciales, con expresión de las razones de hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es po-sible impugnar dicha decisión, sea estima-toria o desestimatoria, ante otra instancia, para que resuelva de manera definitiva la controversia presentada.
La vacancia y la suspensión de autoridades regionales y municipales se encuentran cau-salizadas. Tanto para iniciar el procedimien-to como para definir si el titular es vacado o suspendido debe demostrarse que este ha incurrido en alguna de las causales estable-cidas en la ley.
Las causales de vacancia y suspensión pue-den ser de dos tipos: i) aquellas que refieren a una sanción como consecuencia de una conducta desarrollada; y ii) las que refieren el acaecimiento de un hecho que imposibili-ta el ejercicio del cargo por quien fue elegi-do popularmente para ello.
Dentro de las causales de vacancia que constituyen una sanción, podemos mencio-nar en el ámbito municipal: i) el ejercicio de cargos o funciones administrativas o ejecu-tivas por parte de los regidores; ii) ausen-cia de la jurisdicción municipal por más de treinta días consecutivos sin autorización del concejo municipal; iii) cambio de do-micilio fuera de la jurisdicción municipal; iv) inconcurrencia justificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o a seis no conse-cutivas durante tres meses; v) nepotismo; vi) infringir las prohibiciones de contratar sobre bienes municipales. En el ámbito re-gional: i) dejar de residir injustificadamente por 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido para el uso de la licencia; e ii) inasistencia injustificada a las sesiones del consejo regional a tres sesiones consecutivas o a cuatro no consecutivas en el periodo de un año.
La suspensión constituye una sanción en el ámbito municipal cuando sea consecuencia
de la comisión de una falta grave, de acuer-do al reglamento interno del concejo mu-nicipal.
Las causales de vacancia y suspensión como sanción tienen una característica funda-mental: constituyen la descripción de actos cometidos por los alcaldes, regidores, presi-dentes o consejeros regionales en el ámbito de su desempeño como tales. De allí que la instancia que ha de constarlos será el propio órgano del que forman parte o con el que se relacionan de manera permanente: el con-cejo municipal o el consejo regional. Estos son los que han de decidir, en primera ins-tancia, si la causal ha sido realizada, sin que se puedan valer, por inexistentes, de pro-nunciamientos de otros órganos externos. Todas estas conductas, consideradas como causales de vacancia y suspensión consti-tuyen una sanción a conductas que afectan bienes jurídicos de índole estrictamente municipal y no de otro tipo, con prescin-dencia de que sean pluriofensivos, es decir, que afecten bienes jurídicos de otro orden, como el penal, por ejemplo.
Como se dijo, existen también causales que no dependen directamente del accionar de los alcaldes, regidores, presidentes o con-sejeros regionales, sino que comportan la constatación de situaciones externas a ellos o de la que si bien son responsables, se han desarrollado en ámbitos externos al gobier-no regional o municipal. En esos casos, el concejo municipal o regional se encarga de constatar su realización, para lo cual se sirven de pronunciamientos emitidos por entidades externas. El procedimiento de vacancia y suspensión tendrá por finalidad declarar la existencia de la imposibilidad fáctica o jurídica para desempeñar el cargo popularmente elegido, de modo tal que se posibilita que otro lo desempeñe temporal o definitivamente.
Tales causales de vacancia son, en el ámbito municipal: i) muerte; ii) asunción de otro
cargo proveniente de mandato popular; iii) enfermedad o impedimento físico perma-nente que impida el desempeño normal de sus funciones, condena consentida o ejecu-toriada por delito doloso con pena privativa de la libertad; iv) por sobrevenir alguno de los impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales, después de la elec-ción; en tanto, en el ámbito regional: i) fa-llecimiento; ii) incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; iii) condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad.
Las causales de suspensión que no constitu-yen sanciones, en el ámbito municipal, son: i) incapacidad física o mental temporal; ii) licencia autorizada por el concejo munici-pal, por un periodo no mayor a treinta días; iii) mandato de detención penal; iv) sen-tencia judicial condenatoria emitida en se-gunda instancia por delito doloso con pena privativa de la libertad; en tanto, en el ám-bito regional: i) incapacidad física o men-tal temporal debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; ii) mandato firme de de-tención derivado de un proceso penal.
Al establecerse las causales específicas de vacancia y suspensión regional y municipal puede decirse que son de aplicación inelu-dible los principios de legalidad y tipicidad. Así, según el principio de legalidad, la va-cancia o suspensión solo serán posibles si se constata la realización de la conducta (tra-tándose de sanción) o del acontecimiento, previstos previamente en la ley. Por el prin-cipio de tipicidad, la vacancia y suspensión solo serán aplicadas si se ha constatado que tales conductas o acontecimientos coinci-den con la descripción realizada por el le-gislador en la norma que las regula.
El planteamiento realizado, según el cual una gran parte de las causales de vacancia y sus-
pensión constituyen sanciones, trae como consecuencia la asunción de los conceptos y categorías del derecho sancionador, los cuales constituyen, en último término, una garantía de los derechos del alcalde, regi-dor, presidente o consejero regional, no solo de los de tipo material, como trabajo o ejercicio del cargo representativo, sino también de los de orden formal o procedi-mental, como los que se derivan del debido proceso y la tutela procesal (a la defensa, la doble instancia, a probar, a impugnar, mo-tivación, procedimiento preestablecido por ley, entre otros)[10].
De lo anterior se descarta la viabilidad de una solicitud de vacancia o suspensión por hechos que puedan ser considerados lesi-vos a bienes jurídicos municipales o regio-nales, pero que no se encuentren conside-rados como causales en la ley. Asimismo, se asegura que la decisión se adopte con crite-rios estrictamente jurídicos de aplicación e interpretación de las normas jurídicas, con lo que se descarta cualquier posibilidad de evaluación política válida. La vacancia o suspensión han de determinarse así sobre la base de los hechos referidos en la solici-tud y estrictamente demostrados en el cur-so del procedimiento.
Tratándose la declaración de vacancia o suspensión de la constatación de actos o si-tuaciones específicas y concretas descritas
10. Al desarrollarse el procedimiento, según la ley peruana, en sede administrativa, en primera instancia (como el concejo municipal o el consejo regional), como en la sede especial del Jurado Nacional de Elecciones, le son aplicables las garantías de un derecho disciplinario general. Al respec-to, puede verse Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del derecho disciplinario. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 3ra ed., 2004. Específicamente, para el proce-dimiento administrativo sancionador resultan de utilidad: Nieto, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 4ta ed., 2005; Gómez Tomillo, Manuel, e Íñigo Sanz Rubiales. Derecho administrativo sancionador (Parte Gene-ral). Pamplona: Aranzadi-Thomson Reuters, 2da ed., 2010.
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en la norma la oportunidad de su presen-tación no se encuentra limitada temporal-mente ni tampoco a un número específico de solicitudes. Al no estar prohibidos, la ley permite la existencia de varios procedimien-tos de vacancia y suspensión en curso con-tra una misma autoridad regional o munici-pal, simultáneos o sucesivos, puesto que el pronunciamiento desfavorable a la solicitud únicamente comporta la no constatación de la realización del acto o de la situación que según la ley sería generadora de la vacan-cia o la suspensión, lo que no descarta que ellas se realicen en el futuro mientras dure el mandato de la autoridad.
Por eso mismo, la ley no exige mayores re-quisitos para el inicio del procedimiento: apenas, para la vacancia municipal, que el solicitante sea vecino, esto es, que se en-cuentre domiciliado en el ámbito territorial sobre el que la autoridad ejerce su cargo, y acompañe los medios probatorios que sus-tentan su pretensión. No se exige lo mismo para la vacancia regional, ni para la suspen-sión, sea regional o municipal.
Finalmente, en cuanto al procedimiento, la solicitud de vacancia o suspensión se pre-senta y resuelve ante el concejo municipal o consejo regional, según corresponda, el que correrá traslado de la misma a la autoridad para que ejerza su derecho de defensa, lue-go del cual y en el plazo establecido para cada caso, se estima o desestima la solici-tud. Tanto el solicitante como la autoridad pueden impugnar la decisión administrativa para que el Jurado Nacional de Elecciones emita pronunciamiento definitivo e inape-lable.
3. Diferencias entre la revocatoria del
vacancia y suspensión de las mismas exis-ten múltiples diferencias que van desde su propia definición o naturaleza jurídica hasta el procedimiento seguido y las entidades es-tatales que intervienen.
El cuadro de la siguiente página resume, a modo de colofón, estas diferencias.
mandato, la vacancia y la suspen-sión de autoridades regionales y municipales
Como se ha visto, entre la revocatoria de autoridades regionales y municipales y la
PROCESO/CONCEPTO CONSULTA POPULAR DE REVOCATORIA
Naturaleza de la decision
PROCEDIMIENTO DE VACANCIA O SUSPENSIÓN
Política (cuerpo electoral) Jurídica (entidad estatal)
Supuestos de
procedencia
Incausado (fundamentos no
probados)
Causales legalmente estable-cidas
Mecanismos de
viabilización Proceso electoral
Procedimiento administrativo especial
Inicio del procedimiento Solicitud de compra de
planillones de adherentes
Solicitud de vacancia o
suspensión
Entidades competentes ONPE - RENIEC - JNE Municipalidad/Gobierno Regional - JNE
Oportunidad para
solicitarla
Entre el segundo y tercer año
del mandato
Dentro del periodo regional/
municipal
Número de veces que
puede realizarse
Una sola vez en el mandato Ilimitado
Manifestación de la
decisión
Proclamación de resultados
electorales
Acto administrativo
(acuerdo/resolución)
Fuente: JNE. Elaboración propia
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Hernán Espino Cortés es asesor de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Bachiller en Derecho y Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), con estudios de Máster I en Derecho Público por la Univer-sidad de Montesquieu-Bordeaux IV (Fran-cia), y en Ciencia Política por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Ca-tólica del Perú (PUCP).
José Naupari Wong es abogado de la Se-cretaría General del Jurado Nacional de Elecciones. Licenciado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Ca-tólica del Perú (PUCP) y estudiante de la Maestría en Derecho Constitucional y De-rechos Humanos de la Universidad Na-cional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor adjunto del curso de Derecho Ad-ministrativo en la Facultad de Derecho de la PUCP.
1. Introducción
A pesar de que la Constitución Política vigente reconoce al Estado peruano como unitario y descentralizado, lo
cierto es que nos encontramos aún distantes del final del camino en lo que respecta al pro-ceso de descentralización.
Sin perjuicio de los reconocidos esfuerzos por impulsar este proceso con la dación de normas tales como la Ley de Bases de Des-centralización, la Ley Orgánica de Gobier-nos Regionales y la Ley de Elecciones Regio-nales, la mentalidad de muchos políticos y la mayoría de los medios de comunicación, así como de un importante sector de la sociedad civil, continúa siendo centralista.
Un claro ejemplo de ello lo constituye pre-cisamente la vigencia que ha cobrado el de-bate en torno al ejercicio de los derechos de participación y control ciudadano, específi-
camente el derecho de revocatoria de las au-toridades regionales y municipales democrá-ticamente elegidas.
En efecto, la Ley de los Derechos de Partici-pación y Control Ciudadanos, Ley N.° 26300 (en adelante Ley N.° 26300, LDPCC), publi-cada el 2 de mayo de 1994, ya cerca de cum-plir veinte años de vigencia, que operativiza y establece los requisitos para que proceda una solicitud de revocatoria y pueda retirarse a la autoridad regional o municipal, ha sido el soporte jurídico para que se lleve a cabo un considerable número de procesos de con-sulta de revocatorias como, efectivamente, lo prueba la revocatoria del mandato de varias autoridades municipales.
Sin embargo, bajo argumentos tales como la ingobernabilidad que se genera con su ejercicio, la instrumentalización de la figura por parte de las organizaciones políticas que perdieron en el proceso electoral y una inusi-tada reivindicación de la ausencia del man-dato imperativo, se ha pretendido cuestionar la continuidad del derecho de revocatoria con propuestas que van de la limitación de su ejercicio a la desaparición de dicha figura legal.
En las siguientes líneas, se pretende contex-tualizar el derecho a la revocatoria de auto-ridades, en el marco de un Estado constitu-cional y democrático de derecho, y observar si esta figura se contrapone a la existencia de una moderna democracia política.
2. Una definición mínima de democracia
La democracia no consiste en un único con-junto de instituciones[1]. Existen diferentes
1. Se entiende por institución un sistema de reglas aceptadas colectivamente (procedimientos, prácticas), que nos permite crear hechos institucionales. Véase Searle, John R. “¿Qué es una institución?”. En: Revista de Derecho Político, núm. 66, 2006, p. 117. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes cimentado en una constitución escrita (p. e. Estados Unidos y Francia), no obstante muchas normas políticas presentes pueden tener una base informal, pruden-cial o tradicional (p.e. Gran Bretaña e Israel).
tipos de democracia y sus diversas prácticas producen un conjunto similar de variados efectos. Por lo tanto, la forma específica que tome una democracia dependerá de las condiciones socioeconómicas del país, así como también del enraizamiento de sus es-tructuras y prácticas políticas.
La definición formalmente más divulgada de democracia la asocia con elecciones re-gulares conducidas y contabilizadas en for-ma transparente. Algunos aún consideran al mero acto de las elecciones como una con-dición suficiente para la democracia. Esta falacia ha sido llamada “electoralismo” o “fe en que las elecciones canalizarán la ac-ción política en contiendas pacíficas entre élites y otorgarán legitimidad pública a los ganadores”[2].
Otra definición generalmente aceptada de la democracia la identifica con la regla de la mayoría. Desde esta perspectiva, cualquier gobierno que tome decisiones reuniendo los votos de más de la mitad de los pre-sentes, es llamado democrático, siempre y cuando esa mayoría emerja de un electora-do, de un comité, de un consejo ciudada-no o de un partido. Pero, ¿la democracia es simplemente el poder del número o es el poder del número razonable?
En este punto cabe mencionar que las de-mocracias modernas han tendido a modifi-car el principio de la regla de la mayoría para proteger los derechos de las minorías, por lo que se han asumido precauciones cons-titucionales que colocan ciertos problemas fuera del alcance de las mayorías, brindando incluso tratamientos preferentes y diferen-ciados a los grupos desprotegidos o des-aventajados.
A fin de poder optar por una definición mí-nima de democracia, más robusta que las descritas, debemos de asumir que, como todas las formas de gobierno, las democra-cias dependen de la presencia de gobernan-tes que ocupen roles especializados de au-toridad y que puedan dar órdenes legítimas a los gobernados. Pero lo que distinguirá a los gobernantes democráticos de los que no lo son (sean estos autocráticos, autori-tarios, despóticos, dictatoriales, tiránicos, totalitarios absolutistas, tradicionales, mo-nárquicos, oligárquicos, plutocráticos, aris-tocráticos o sultanísticos) serán las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y las prácticas que los hacen res-ponsables de sus acciones.
Así, si bien los gobernantes en una demo-cracia moderna no están sujetos a manda-to imperativo[3], Robert Dahl observa que una característica clave de esta es la conti-nua responsividad del gobierno (condición del representante que consiste en actuar de manera tal que está siempre preparado para dar cuenta y razón de sus actos, ante sus electores y la sociedad) frente a las pre-ferencias de sus ciudadanos.
En igual sentido, Riker señala que los go-bernantes son totalmente responsables ante los gobernados; mientras que Sch-mitter y Karl sostienen que la democracia política moderna es un sistema de gobier-no en el cual los gobernantes son tenidos como responsables de sus acciones por los
2. Schmitter, Philippe C., y Terry Lynn Karl. “¿Qué es y qué no es democracia?”. En: Romeo Grompone, ed. Instituciones po-líticas y sociedad: Lecturas introductorias. Lima: IEP, 1995, p. 175.
3. Para formalizar la separación del representante del repre-sentado, los constituyentes franceses, siguiendo la opinión eficazmente presentada por Emmanuel-Joseph Siéyès (1748-1836), introdujeron en la Constitución de 1791 la prohibición del mandato imperativo con el artículo 7 de la Sección III del Capítulo I del Título III, que estipula: “Los representantes nominados en los departamentos no serán representantes de un departamento en particular, sino de toda la nación, y no se les podrá imponer a ellos manda-to alguno”. Cfr. Bobbio, Norberto. Liberalismo y democracia. México: Fondo de Cultura Económica, 2001.
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alciudadanos que actúan indirectamente a tra-vés de la competencia y cooperación de sus representantes elegidos. De esta forma la relación entre ciudadanos y las acciones del gobierno democrático se describen como responsividad, responsabilidad y también transparencia[4].
Nótese que los representantes son consi-derados responsables de sus acciones por aquellos sobre quienes afirman tener el de-recho de representar. En las democracias la rendición de cuentas funciona no solo de manera vertical, de modo que los fun-cionarios elegidos sean responsables frente al electorado, sino también en forma hori-zontal, a través de una red de poderes rela-tivamente autónomos, es decir, otras insti-tuciones que puedan cuestionar y castigar, las formas incorrectas de liberar de respon-sabilidades a un funcionario determinado (Poder Judicial, Contraloría General de la República, etcétera).
Considerando las características menciona-das, Dahl ofrece una relación ampliamente aceptada de “condiciones del procedimien-to mínimo” que deben estar presentes para que exista una moderna democracia políti-ca; así, tenemos que esta se distingue por-que[5]:
Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección de funcionarios, y el de postular a puestos electivos en el gobierno.
Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo sobre problemas políticos ampliamente defi-nidos.
Los ciudadanos tienen el derecho de buscar fuentes alternativas de informa-ción (las que existen y están protegidas por ley).
Los ciudadanos tienen el derecho de formar asociaciones u organizaciones independientes, incluyendo partidos políticos independientes y grupos de interés.
4. Przeworski, Adam. Qué esperar de la democracia: límites y posibili-dades del autogobierno. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2010, p. 227.
5. Dahl, Robert. Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven: Yale University Press, 1982, p. 11.
El control sobre las decisiones del go-bierno acerca del programa político esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos.
Los funcionarios elegidos son escogi-dos en elecciones frecuentes y legítima-mente conducidas.
3)
4)
5)
6)
2)
1)
La democracia moderna puede ser entendi-da como aquel régimen o forma de gobierno en el que el ejercicio del poder, fundado en la atribución de derechos políticos a todos los miembros adultos de la colectividad, se encuentra formal y materialmente limitada. La democracia garantiza de este modo los derechos fundamentales de los individuos, así como que estos se sientan ciudadanos y participen en la construcción de la vida colectiva. Esto, a su vez, supone un alto gra-do de deliberación, es decir, que la toma de decisiones se realice con la participación de todos los que han de ser afectados por estas o por sus representantes, y que la decisión se dé por medio de argumentos ofrecidos por y para los participantes que están com-prometidos con los valores de racionalidad e imparcialidad. En consecuencia, el desa-rrollo de la democracia moderna no supone simplemente el desarrollo de más democra-cia (directa), sino de más reflexión, de más deliberación. Introducir la razón y la res-ponsabilidad de los representantes es una definición y una garantía de la democracia.
3. Una convivencia difícil: democra- elegida ya no es responsable frente a sus electores y, en consecuencia, no es revo-cable; b) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque esta autoridad está llamada a tutelar los in-tereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquella profesión[7].
Por otra parte, la representación no puede ser “gratuita”, sino que es necesario el es-tablecimiento de mecanismos que permi-tan a los ciudadanos evaluar y “sancionar”, de ser el caso, a todas aquellas autoridades que no cumplan con lo ofrecido a los ciu-dadanos durante una contienda electoral, siendo esto lo que legitima la revocatoria. Es preciso recordar que la revocatoria del mandato, como alternativa al principio del mandato no imperativo, tiene sus orígenes en el pensamiento político marxista, que asimila la representación no revocable a la sociedad burguesa y capitalista.
De esta difícil convivencia entre democra-cia representativa y directa, surgió la idea de participación. La democracia como participación cuenta con mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía puede decidir de manera directa sobre los asun-tos públicos —no todos, desde luego—, expedir normas y, además, ejercer control sobre las autoridades electas, es decir, so-bre los representantes, siendo la cuestión a dilucidar cuáles serían los alcances o pará -metros para el ejercicio de dicho control.
Descritas estas tres formas de concebir la democracia, consideramos que, si bien la Constitución vigente define (formalmente) al Estado peruano como un sistema repre-sentativo, nuestro ordenamiento jurídico-constitucional aspira a la realización de una democracia participativa. Desde esta ópti-
cia representativa y democracia di-recta
La experiencia histórica ha producido y en-sayado dos tipos de democracia: i) La de-mocracia directa o democracia como par-ticipación; y ii) La democracia indirecta o democracia representativa[6].
La primera es definida como un ejercicio di-recto del poder, mientras que la segunda es un sistema de control y de delimitación del poder. En el primer caso, un régimen de-mocrático está fundado en la participación de todos los ciudadanos en el gobierno de su ciudad. En el segundo, este está confiado a los mecanismos representativos de ejerci-cio y transmisión del poder.
Son mecanismos de democracia directa la consulta popular (plebiscito/referéndum), la iniciativa legislativa popular y la revoca-toria de mandato. Dichas herramientas son diferentes al esquema propuesto por la de-mocracia representativa donde el poder es ejercido por autoridades electas que repre-sentan a la ciudadanía. De ello surge la con-troversia en torno a cuáles son los alcances de dicha representación y qué mecanismos de control existen en torno a la satisfacción de ese mandato.
Efectivamente, la esencia de la democra-cia representativa reside en que las autori-dades electas no están sujetas a mandato imperativo: los representantes electos no lo son de un grupo específico o particular al que deben rendir cuentas, sino que, una vez electos, representan al conjunto de la colectividad. Respecto a las características de la democracia representativa, Bobbio señala: a) (la autoridad) en cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez
6. Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? Madrid: Taurus, 2006, 7. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. Mèxico: Fondo p. 201. de Cultura Econòmica, 1986, p. 37.
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alca, la noción de democracia represen -tativa en nuestra realidad ha sido matiza -da por el de democracia participativa que, a nuestro juicio, se erige como el tipo de democracia más adecuado para el ejercicio de los dere-chos de participación y control ciudadanos que, vale la pena recordarlo, son derechos fundamentales.
Finalmente, no obstante la experiencia en el Perú, hasta la fecha no parece haber in-dicadores de que los mecanismos de la de-mocracia directa hayan tenido el impacto deseado en cuanto a mejora de la re -pre-sentación y la participación. Tampoco pue-de afirmarse que hayan coadyuvado el des-contento con la política y los partidos. Pero más allá de la valoración que pueda hacerse en relación con su empleo, hay que aceptar que estos mecanismos se han consolidado. De ahí que el tema central pase por cómo utilizarlos adecuadamente y, más importan-te aún, cuándo y en qué casos.
4. La revocatoria como derecho de control ciudadano
A efectos de determinar si resulta con-veniente o necesaria la permanencia de la revocatoria, tendríamos que preguntarnos en primer lugar qué debemos entender por esta, o cuál es su alcance.
Al respecto, tendríamos que señalar que se trata de un derecho fundamental que se encuentra reconocido en la Constitución precisamente porque consagra de modo material un modelo de democracia, antes que representativa, participativa, lo que exige necesariamente que exista un “cogo-bierno”, aunque residual y parcial, entre los representantes y los ciudadanos.
Ahora bien, siendo un derecho fundamen-tal, cabría preguntarnos: ¿quién es el titular del referido derecho? Aquí, desde nuestro modesto punto de vista, hay dos alternati-vas:
derecho, el mismo que solo podrá mate-rializarse, precisamente, a través de la ac-tuación de ese sujeto colectivo, pero a su vez único, llamado “población electoral” de la circunscripción.
alta carga valorativa o intencional al de-recho a la revocatoria. Dentro de esta concepción, el derecho se agota no con la convocatoria a la consulta popular de revocatoria, que es absolutamente neutral, máxime si esta es realizada y difundida por las autoridades electora-les, sino que se agota y satisface con la proclamación de resultados electorales sobre la consulta popular. Aquí, la “au-toridad competente” para pronunciarse respecto de la pretensión del solicitante no es la autoridad electoral, que canali-za la pretensión y proclama los resulta-dos, sino que será la ciudadanía misma, la que decidirá en las urnas si dicha au-toridad, como lo pretende el solicitante o promotor, debe ser revocada.
Se trata de un derecho de titularidad in-dividual, pero de ejercicio colectivo, es decir, cualquier persona se encuentra plenamente legitimada para, de manera individualizada y sin asumir la represen-tación de colectivo alguno, iniciar los trámites para que se lleve a cabo un pro-ceso de consulta popular de revocatoria, como ocurriría con la adquisición del kit electoral. Sin embargo, para que pueda materializarse dicha pretensión de revo-car a una autoridad en concreto, es nece-sario que un determinado porcentaje de la población, es decir, que un grupo de personas individualmente consideradas, decidan, a través, en primer lugar, de la suscripción de kit electoral adhiriéndose a la pretensión de revocatoria y, poste-riormente, a través del sufragio, ejercer su derecho de revocatoria, coincidiendo de esta manera con la voluntad individual del promotor de la revocatoria, siendo que solo así, a través de la confluencia de intereses particulares, pueden alcanzar cada uno de ellos su objetivo específico de revocar a la autoridad.
Se trata de un derecho colectivo que, en consecuencia, se ejerce de manera colec-tiva. Así, el titular del derecho a la revo-catoria no es el solicitante ni tampoco los adherentes al pedido de promover una consulta popular de revocatoria ni tam-poco los que, una vez que se lleva a cabo el proceso de consulta popular, votan a favor de revocar a la autoridad. Bajo esta percepción, consideramos que el ti-tular del derecho es la ciudadanía de la circunscripción electoral en su conjunto, que es la que, al final de cuentas, decidirá revocar o no a su autoridad, pero que el mero ejercicio del derecho de sufra-gio, independientemente del sentido del voto, es decir, la potencialidad de definir la continuidad o no de la autoridad en el ejercicio de su cargo, lo hace titular del
b.
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Expuestas las alternativas en torno a la ti-tularidad del derecho a la revocatoria, co-rresponde trasladarnos a su dimensión ob-jetiva y preguntarnos en qué consiste este derecho. Este elemento no resulta menor si tomamos en cuenta las repercusiones de su ejercicio, lo que supone necesariamente de-terminar dónde o cuándo se agota el mismo (entiéndase, el ejercicio).
Aquí, se presentan nuevamente dos alterna-tivas:
Consiste en un derecho de “promo-ción”, es decir, carente de cualquier con-tenido valorativo. Dicho en otras pala-bras, se trata de un derecho fundamental a través del cual se pretende someter a la población una consulta. Carece de ab-soluta relevancia el resultado de la con-sulta popular, porque lo importante es que esta se lleve a cabo. Si esto es así, el derecho a la revocatoria tendría que ser asimilado al ejercicio de un derecho de acción o, en términos coloquiales, el “derecho a demandar” o acudir ante el órgano competente para que se pronun-cie sobre la pretensión. En este caso, el órgano competente sería la autoridad que decide o no la procedencia de la consulta popular de revocatoria. Dentro de esta percepción, entonces, el ejercicio del derecho a la revocatoria se agota y satisface con la convocatoria al proce-so de consulta popular, que es lo que el solicitante “promovió”: que se consulte, no que se revoque.
Consiste en un derecho a “retirar el man-dato de representación” a una autoridad democráticamente elegida, lo que, como resulta evidente, supondría asignarle una
Particularmente, estimamos que el derecho a la revocatoria consiste en un derecho in-dividual de ejercicio colectivo que tiene por finalidad retirar el mandato de representa-ción a una autoridad democráticamente elegida. En ese sentido, carecería de toda lógica que el derecho se agote únicamen-te a través de la promoción de la consulta popular, sin el más mínimo contenido va-lorativo, puesto que la consulta popular de revocatoria, una vez convocada, debe ser difundida por los organismos electorales antes que por el promotor de la misma. De considerarse que el derecho a la revocato-ria es “acrítico” o “neutral”, nada obstaría para que, antes que su configuración como un derecho de acción, pueda ser regulado como una consulta popular que tenga que realizarse en calendario fijo (es decir, sin que medie ningún promotor), a mitad del periodo representativo, lo que implicaría una absoluta “neutralidad” en la promo-ción o convocatoria del proceso de consul-ta popular, circunscribiendo el “derecho a revocar” al derecho de sufragio o el dere-cho a “elegir” por una opción (si se queda o se va la autoridad sometida a consulta),
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alsiendo deber del Estado no el estableci-miento de mecanismos para “promover” la realización de la consulta popular, sino que más bien esta pueda llevarse a cabo con normalidad y puedan otorgarse las garan-tías para la voluntad popular.
Así, resulta evidente que una persona que “promueve” o “solicita” que se someta a consulta popular de revocatoria a una au-toridad municipal o regional, lo que pre-tende es que esta sea retirada del cargo, siendo que lo que procura es confirmar que su pretensión es compartida por la ciudadanía, para lo cual se requiere utili-zar el mismo mecanismo a través del cual dicha autoridad arribó al poder: las urnas, las elecciones. Si no, carecería de sentido, por ejemplo, que la norma vigente, con sus contradicciones y deficiencias, exija al pro-motor de la revocatoria no solo adherentes, sino también fundamentar su pedido, más allá de que no se requiera probar dicha fun-damentación[8].
Ahora bien, ¿Qué se controla con la con-sulta popular de revocatoria?
Sobre este punto conviene mencionar que la respuesta a dicha interrogante será teó-rica antes que empírica, y buscará “racio-nalizar” el referido control ciudadano con el que se suele vincular a la revocatoria. Y es que no podemos ingresar a la esfera espiritual ni mental de los individuos para conocer, efectivamente, por qué votan a favor o en contra de la revocatoria de una autoridad.
En ese sentido, el control ciudadano podría versar sobre dos puntos, aislados o conjun-tamente considerados:
Cumplimiento del plan de gobierno, lo cual podría contar con variables de me-dición si se exigen además planes ope-rativos concretos y disgregados en pe-riodos, lo que exigiría un mayor grado de optimización del principio de trans-parencia de la administración pública, a efectos de que puedan elaborarse planes de gobierno realistas y objetivos.
Legitimidad democrática, entendida desde una perspectiva de idoneidad o “moralidad” para el cargo. Si bien el in-cumplimiento de las promesas electora-les y del plan de gobierno inciden tam-bién negativamente en la legitimidad democrática, a efectos de la presente clasificación, aludiremos en este punto a las cualidades personales de la autori-dad para ejercer un cargo de autoridad o, siendo mas precisos, seguir siendo considerado como un “representante”, de los intereses de la población, de los electores. Aquí, desde luego, el paráme-tro de valoración del cumplimiento de este requisito de legitimidad democráti-ca es altamente subjetivo.
eligió, en atención, desde luego a un pro-grama y propuestas concretas que la ciuda-danía espera que sean cumplidas una vez confirmado el arribo del candidato al po-der. Si bien dicha verificación no puede ser permanente, precisamente porque no existe el mandato imperativo, sí es periódica, y ahí ingresaría la utilidad y necesidad de la con-sulta popular de revocatoria. Actúa como un desincentivo a la autoridad para que no se desvincule de sus promesas electorales.
5. La revocatoria en el Perú: expe- riencias, dificultades y ajustes ne- cesarios
El hecho de que la revocatoria sea entendi-da como un derecho fundamental de con-trol ciudadano no debería conducir a la ins-trumentalización y politización de la misma con la finalidad de socavar la gobernabilidad y estabilidad de la gestión, ni mucho menos debería tener por objeto que determinadas organizaciones políticas, o personas en ge-neral, obtengan un provecho individual de la revocatoria, como la asunción al poder en reemplazo de las autoridades revocadas. Y es que debemos comprender que, frente a la inexistencia de un mandato imperativo, ante la obligatoriedad del voto, y el deber de las organizaciones políticas de presentar listas y de formular propuestas de gobierno res-ponsables y posibles, la revocatoria debería, en principio, ser la excepción y no la regla, puesto que lo óptimo sería que se respete el periodo de gobierno para el que fueron elegidas las autoridades.
Tomando en consideración este punto, debe delimitarse el ejercicio del derecho de control ciudadano de revocatoria, en vista de que esta delimitación puede ser cuantita-tiva y cualitativa.
En lo que respecta a la dimensión cuanti-tativa, la delimitación puede establecerse en dos momentos: a) al colocar como re-
8. Lo descrito tendrá una impronta no solo en el plano mate-rial de ejercicio del derecho, sino también en lo que refiere al reembolso de gastos efectuados. Al respecto, ver en esta misma publicación el ensayo de Livia, Soto y Villanueva.
quisito para el ejercicio del derecho, esto es, para la presentación de la solicitud de revocatoria de autoridades y municipales, un mínimo de adherentes; y b) para que se concretice la pretensión contenida en la so-licitud de revocatoria y que, materialmente, se concretice el ejercicio del derecho, que se produciría al momento de imponer un porcentaje mínimo de asistentes y votos fa-vorables a la pretensión, para que se revo-que a una autoridad.
Con relación a este punto, estimamos que los porcentajes establecidos en la Ley N.° 26300, LDPCC, resultan adecuados. Sin embargo, discrepamos sí con el estableci-miento de un número máximo de firmas de adherentes a una solicitud de revocato-ria. ¿Por qué? Porque el parámetro previsto normativamente de 400 000 firmas, en el caso de las autoridades regionales o de la municipalidad metropolitana, podría resul-tar una valla fácilmente superable por re-presentar un porcentaje inferior al previsto en la referida norma (25%).
Ahora bien, con relación a la dimensión cualitativa, cabe mencionar que actualmen-te esta no existe. Efectivamente, si bien la solicitud de revocatoria tiene que estar motivada, no se requiere que se acrediten los hechos señalados en la solicitud, por lo que esta dimensión cualitativa resulta clara-mente declarativa, poética e inexistente en el marco normativo actual. Esto, a nuestro juicio, pervierte y desnaturaliza la esencia de la revocatoria, al menos dentro del con-texto en el que la hemos ubicado en la sec-ción anterior.
Y es que, por ejemplo, esta fundamentación sin acreditación y la inexistencia de contro-les en torno al sustento de un pedido de re-vocatoria podrían suponer la legitimación no solo de la politización del control ciu-dadano, sino además una transgresión a los principios constitucionales. Efectivamente,
En tal sentido, consideramos que el control ciudadano en la consulta popular de revo-catoria versa fundamentalmente sobre el cumplimiento del plan de gobierno no solo porque se trata de un parámetro objetivo en comparación de la alta dosis de subjetivis-mo de la evaluación de la legitimidad demo-crática, tal como la hemos entendido para estos efectos, sino fundamentalmente por-que el plan de gobierno se erige en la herra-mienta idónea, junto con la revocatoria en sí misma, para suplir o “reemplazar” la au-sencia de mandato imperativo, característica propia de toda democracia representativa.
El mandato imperativo convierte a la au-toridad en un servidor público, y tiene por finalidad salvaguardar y mantener la vincu-lación entre la autoridad y el pueblo que la
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al no existir mecanismo de control o veri-ficación previo, un pedido de revocatoria podría estar sustentado en la orientación sexual, raza, creencia, estado civil o nacio-nalidad de la autoridad, por citar unos ejem-plos, y ello no podría ser observado ni cues-tionado por los órganos electorales. Así las cosas, sería la ciudadanía la que podría legi-timar y revocar a una autoridad en atención a un pedido que se sustentó en argumentos evidentemente inconstitucionales.
En atención a este punto, y siendo cons-cientes de las limitaciones del control, con-sideramos que el pedido de revocatoria de autoridades debería causalizarse y, even-tualmente, acreditarse. Aquí, pues, resulta sumamente trascendente la finalidad de la revocatoria o lo que motiva la misma.
Desde nuestro punto de vista la revocato-ria supone la evaluación del desempeño de la autoridad municipal en su condición de tal, careciendo de relevancia algún criterio de índole personal. Para ello, se debería ob-jetivizar el control. ¿Cómo? A través de los planes de gobiernos.
En síntesis, lo que proponemos es que, en tanto mecanismo de control de la gestión, lo que debería analizarse es si las autorida-des a las que se pretende revocar vienen cumpliendo con sus planes de gobierno o no.
6. Reflexión final
A modo de reflexión final debemos señalar que en tiempos como los actuales, en que los parlamentos y los partidos no gozan de la confianza de la ciudadanía, los mecanis-mos de participación ciudadana pueden ser vistos como una opción válida para mejorar la representación, incrementar la participa-ción y mantener la estabilidad de los sis-temas políticos. Sin embargo, el legislador deberá hacer las correcciones necesarias a fin de que su uso no devenga en indiscri-
minado, lo que sería más perjudicial para la consolidación democrática de nuestro país. Desde esta postura, las instituciones de la democracia directa deben ser vistas como complemento de la democracia represen-tativa, y no como un mecanismo o instru-mento que socave o ataque a esta última.
Comité editorialComité editorial
Bruce AckermanSterling Professor of Law and Political Science de la Universidad de Yale. Máster de la misma universidad y graduado en la Escuela de Leyes de la Universidad de Harvard. Es fellow de la American Academy of Arts and Sciences y miembro del American Law Institute. Autor de The Decline and Fall of the American Republic (Harvard University Press, 2010), Deliberation Day (Yale University Press, 2004), Voting with Dollars (Yale University Press, 2002). Dentro de su obra traducida al castellano destacan: La nueva división de poderes (FCE, 2007), Social Justice in the Liberal State (Centro de Estudios Constitucionales, 1993), La política del diálogo liberal (Gedisa, 1999), entre otros.
Carlos Blancas BustamanteProfesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), además de titular de la cátedra de Derecho Electoral. Ha sido Ministro de Justicia y también Ministro de Trabajo. Presidente de la Comisión de Expertos que revisó el anteproyecto de Ley General del Trabajo. Autor de textos sobre derecho constitucional, derecho electoral y derecho del trabajo.
Jacobo Domínguez GudiniConsejero Electoral del Instituto Electoral Veracruzano, México, para el periodo 2009-2018. Doctor en Derecho por la Universidad de Almería, especialista en Ciencia Política y Derecho Constitucional por la Universidad de Salamanca, con una Maestría en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Con estudios de posgrado en Derecho Penal por la Universidad de Buenos Aires, ha sido profesor en temas de derecho constitucional, electoral y parlamentario en las Universidades de Xalapa, Anáhuac y Veracruz, así como en la División de Estudios de Posgrado de la Universidad Nacional Autónoma de México.
Francisco Ezquiaga GanuzasDoctor en Derecho y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad del País Vasco, Euskal Herriko Unibertsitatea. Ha ofrecido cursos y conferencias en materia electoral en diversos organismos públicos, entre los que destacan el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Michoacán.
Flavia Freidenberg Directora del Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca (España). Profesora del Área de Ciencia Política y de la Administración de la misma Universidad. Directora Académica del Programa de Máster y Doctorado en Estudios Latinoamericanos. Ha impartido docencia en instituciones académicas de excelencia de México, Ecuador, El Salvador, Argentina, Nicaragua, Honduras, Perú, República Dominicana y España y ha desarrollado estancias de investigación en Estados Unidos, México, Ecuador, Perú, Francia, Uruguay y Argentina. También ha sido coordinadora general del Proyecto Ciudadanía 2.0, que organizaron conjuntamente la SEGIB y el Instituto de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca.
Owen M. FissSterling Professor Emeritus of Law and Professorial Lecturer en Derecho en Yale Law School. Estudió en las universidades de Dartmouth, Oxford y Harvard. Fue relator del juez Thurgood Marshall y luego del juez de la Corte Suprema William J. Brennan, Jr. También trabajó para la División de Derechos civiles [Civil Rights Division] del Departamento de Justicia. Antes de incorporarse como profesor en Yale, enseñó en la Universidad de Chicago. Es fellow de la American Academy of Arts & Sciences y miembro del American Council of Learned Societies. Especialista en temas de libertad de expresión, derecho constitucional, teoría legal y derecho procesal, tiene entre sus publicaciones más recientes, Troubled Beginnings of the Modern State, Liberalism Divided, A Way Out/America’s Ghettos and the Legacy of Racism (Princeton University Press, 2003), Adjudication and its Alternatives (Foundation Press, 2003), entre otras. Ha visto traducidas al español algunas de sus obras, tales como The Irony of Free Speech (Gedisa, 1999), A Community of Equals (Miño y Dávila, 2002), y The Law as It Could Be (Marcial Pons, 2007).
Comité editorialComité editorial
Roberto Gargarella Abogado y sociólogo. J.S.D. por la Universidad de Chicago y posdoctorado en Balliol College (Oxford). Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires, L.L.M. por la University of Chicago Law School, Máster en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Es, además, profesor ordinario de la Escuela de Derecho de la Universidad Torcuato Di Tella, y profesor asociado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Ha sido profesor e investigador visitante en universidades extranjeras como Columbia University, Universitat Pompeu Fabra, New York University, University of Bergen y University of Chicago. Entre sus publicaciones destacan: La Constitución en 2020 (Siglo XXI, 2011), The Legal Foundations of Inequality (Cambridge University Press, 2010), Courst and Power in Latin America and Africa (Nueva York, 2009), Teoría y crítica del Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2008), De la injusticia penal a la justicia social (Siglo del Hombre, 2008), El derecho a la igualdad (Lexis Nexis, 2007), Social Transformation and the Judiciary (Londres, 2006), Los fundamentos legales de la desigualdad (Siglo XXI, 2005), Derecho a protestar. El primer derecho (Ad Hoc, 2005), Derecho constitucional (Abeledo Perrot, 2004), entre otros.
Gorki Gonzales MantillaProfesor Principal de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Coordinador de la Maestría en Derecho con mención en Política Jurisdiccional de la Escuela de Posgrado de la misma casa de estudios. Doctor en Derecho por la Università di Pisa, Magíster en Derecho Civil por la PUCP, visiting scholar de la Universidad de Wisconsin, becario de la Fundación Ford, tiene a su cargo la cátedra de Filosofía del Derecho, Teoría General del Derecho, Razonamiento Judicial y Argumentación Jurídica. Ha sido editor general de Derecho PUC, revista oficial de la Facultad de Derecho, y coordinador de la Red Nacional de Clínicas Jurídicas de Acciones de Interés Público. Actualmente es coordinador de la Red Peruana de Universidades. Entre sus últimas publicaciones destacan Los jueces. Carrera judicial y cultura jurídica (Palestra/PUCP, 2009), La enseñanza del Derecho o los molinos de viento (Palestra/PUCP, 2008), entre diferentes investigaciones sobre reforma judicial, política jurisdiccional e interés publico.
Stephen Holmes Actualmente es profesor Walter E. Meyer de Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York, y codirector del Center on Law and Security. Ph.D., M. Phil., y MA por la Universidad de Yale. Ha sido profesor en las universidades de Harvard, Chicago y Princeton, donde también fue miembro del Institute for Advanced Study. En Chicago y Nueva York se desempeñó como editor general de la revista East European Constitucional Review. Ha sido director del programa de la Fundación Soros para la promoción de la reforma legal en Rusia y Europa del Este. Es autor de obras como El costo de los derechos: ¿Por qué la libertad depende de los impuestos? (Siglo XXI, 2011) (con Cass R. Sunstein), Passions and Constraint: On the Theory of Liberal Democracy (University of Chicago Press, 1995), La anatomía del antiliberalismo (Harvard University Press, 1993).
Ulises Montoya A.Profesor de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Abogado y Economista. Doctor en Derecho por dicha universidad, con estudios de posgrado en la Universidad de Illinois. Ha sido miembro del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones y Presidente de la Comisión responsable de elaborar el Proyecto de Código Electoral y el Código Procesal Electoral. También ha sido Decano del Colegio de Abogados de Lima, Presidente de la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú, Decano del Colegio de Economistas de Lima y Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es autor de diversos libros de derecho y ha recibido sendas condecoraciones de instituciones nacionales en reconocimiento a su labor.
Comité editorialComité editorial
Joan Oliver AraujoProfesor titular de Derecho Constitucional en la Universidad de las Islas Baleares y Vocal del Consejo Consultivo de las Islas Baleares. Ha sido Secretario General de dicha universidad y ha obtenido diversos galardones, como el Premio Extraordinario de Licenciatura, el Premio La Ley, el Premio Extraordinario de Doctorado, el Premio Nicolás Pérez Serrano, la beca de la Faculté Internationale de Droit Compare de Estrasburgo, entre otros. Especialista en temas de derecho constitucional, electoral, con especial atención al derecho de las comunidades autonómicas, ha escrito, solo o en colaboración, una treintena de libros. Su más reciente publicación, Los sistemas electorales autonómicos (Con(Textos), 2011), ha merecido el III Premio Josep Maria Vilaseca i Marcet.
Henry Pease García-YrigoyenDirector de la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Sociólogo y Periodista. Doctor en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú y Profesor Principal de la misma Universidad. Ha sido además congresista de la república (1993-2006) y presidente del Congreso de la República (2003-2004). Entre sus principales obras se puede mencionar Por los pasos perdidos: el Parlamento peruano entre el 2000 y 2006 (Fondo Editorial del Congreso de la República, 2006), La Autocracia fujimorista. Del Estado intervencionista al Estado mafioso (Fondo Editorial de la PUCP y Fondo de Cultura Económica, 2003), Así se destruyó el Estado de derecho (Fondo editorial del Congreso de la República, 2000), Electores, partidos y representantes. Sistema electoral, sistema de gobierno y sistema de partidos en el Perú (Fondo Editorial PUCP, 1999), entre otros.
Yanina Welp Directora Regional para América Latina en el Centre for Research on Direct Democracy (C2D), Zentrum für Demokratie Aarau e investigadora asociada al e-Democracy Center (ambos adscritos a la Universidadde Zurich). También es Coordinadora académica del Programa de Doctorado «The Dynamics of Transcultural Governance and Management in Latin America», en el Centro Latinoamericano Suizo de la Universidad de St Gallen. Es Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad PompeuFabra (UPF) y Licenciada en Ciencia Política y en Ciencias de la Comunicación Social, por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Ha formado parte de equipos de investigación en el Internet Interdisciplinary Institute (IN3-UOC), en la UPF y en la UBA. También ha realizado investigaciones para INSTRAW y FLACSO-México. Recientemente ha co-editado Caleidoscopio de la Innovación Democrática en América Latina, con Laurence Whitehead (FLACSO México, 2011); Armas de Doble Filo. La Participación Ciudadana en la encrucijada, con Uwe Serdült (Prometeo, 2009), y Democracia Directa en Latinoamerica,con Alicia Lissidini y Daniel Zovatto (Prometeo, 2008). Ha publicado extensamente sobre democracia participativa, democracia electrónica, participación ciudadana y mecanismos de democracia directa en revistas especializadas tales como The Taiwan Journal of Democracy; The information Society; Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales; Iconos; Communication, Information and Society; Revista internacional de Sociología; Diálogos Latinoamericanos o Nueva Sociedad.
Eugenio R. ZaffaroniMinistro de la Corte Suprema de Justicia de la Nación de la República Argentina. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad del Litoral. Es director de la Revista de Derecho Penal y Criminología publicada por la Editorial La Ley. Ha publicado más de veinticinco libros, entre los cuales destacan Manual de Derecho Penal (Ediar, 1982), Tratado de Derecho Penal (Ediar, 1995), En busca de las penas perdidas, Estructuras judiciales (Ediar,1994), Criminología: aproximación desde un margen (Ediar, 2003), entre otras.
Daniel ZovattoSenior Executive de IDEA International para América Latina. Doctor en Derecho Internacional por la Universidad Complutense de Madrid y Magíster en Diplomacia por la Escuela Diplomática de España. Máster en Gerencia Pública en la John F. Kennedy School of Goverment de Harvard University. Fue asimismo Director Adjunto del Instituto Interamericano de Derechos Humanos y Director Ejecutivo del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Ha sido también asesor de numerosos gobiernos latinoamericanos en programas de gobernabilidad democrática y reformas constitucionales, políticas y electorales. East Europe (en co-autoría con S. Gloppen et al, Palgrave, Nueva York, 2009).
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