Review  of the Integrity Structures  of the Victorian Racing Industry         Paul Bittar April 2016                   

  2

 Table of Contents   1.0 Introduction  

 

e th1.1 Report context and objectives .2 Why was it necessary to undertak1 e Review?  1.3 Overview of the Review process   

2.0 cuti  Recommendations  Exe ve Summary and Key

 

2.1 xecutive summary  E2.2 Key recommendations  

 3.0 Situation Analysis and Comparative Models  

mework for Victorian racing    

3.1 Overview of current legislative fra3.2 verview of other racing bodies  O3.3 Overview of other sporting bodies  

4.0 nd issues identified in the Review   

Overview of key themes a

 

4.1 General overview 

4.2 Racing Victoria 4.3 Harness Racing Victoria 

 Racing Victoria 4.4 Greyhound

5.0  

Range of Options   

.6 0 ablis  Racing Integrity Unit (VRIU)  Est hment of the Victorian

6.1 Overview of the VRIU  haracteristics of the VRIU  

racing  6.2 Basis of establishment and key c

6.3 Why the VRIU is an appropriate model for Victorian 

6.4 Governance model of the VRIU  .5 Functions and resources to be included in the VRIU  66.6 Baseline costs and future funding arrangements of the VRIU   

.0 ary systems of Victorian racing  7 

Restructuring of the appeals and disciplin

8.0  the implementation process  Overview of 

.0 Conclusion  9  

  3

 1. Introduction 

  1.1 Report context and objectives  In June 2015, I was engaged by the Hon Martin Pakula MP, the Minister for Racing (the Minister), o undertake a review of the current structures and processes of the integrity functions of each of he three codes of Victorian racing (the Review).  tt 

n respect of the Review: I

 

(a) References to ‘Victorian racing’ or ‘integrity structures’ encompass the three codes of racing – and the associated governing bodies of Racing Victoria Limited (RV), Harness Racing Victoria (HRV) and Greyhound Racing Victoria (GRV) – generally referred to as ‘the codes’ unless otherwise stated, along with the associated appeals and disciplinary systems; and 

(b) Integrity services covers the necessarily broad range of functions encompassed in the day‐to‐day operations of the Stewards, veterinary services, raceday officials, intelligence and investigations, betting analysis, drug control including testing and associated processes, animal and participant welfare, licensing and the Rules of Racing, the appeals and disciplinary systems, as well as governance of the industry and the codes more broadly.  

 T he recommendations based on consideration of:  purpose of the Review was to provide a set of 

(a) Enhanced collaboration

 between the codes;  (b) Greater transparency of integrity services functions; and 

ration of integrity functions from commercial operations. (c) Consideration of the sepa

s agreed with the Minister, the objectives of the Review were to:  A 

(a) Review the key issues and background reports that have either created or identified concern over the current structure of integrity services within Victorian racing; 

(b) Confirm and review the current arrangements and resource models in respect of the integrity structures for each of the Australian states and New Zealand racing; 

(c) Consult (and workshop) with each of the three codes via its Board, Executive and Integrity Council, the strengths and weaknesses of the current structures and systems, along with any opportunities they identify to enhance the integrity operations; 

(d) Undertake consultation directly with key stakeholder groups and participants, to better ;  understand the issues as they’re viewed from the stakeholder and customer perspective

(e) Consider various alternatives in terms of structures, processes and systems from other jurisdictions and sports; 

  4

(f) Subject to legal advice, scope out the range of opportunities in relation to future integrity structures, processes and systems within Victorian racing, and how any changes would interact with the various related bodies; and  

(g) As a result of the above, implement a project plan (including resources) and timetable for any changes to be implemented.  

 1.2  Why was it necessary to undertake the Review?  The Victorian racing industry is worth over $2.8 billion annually to the Victorian economy, employing over 26,000 people supported by 114,000 participants or volunteers1. In large part, the 

idence in its integrity and welfare practices.  viability of the industry relies on public conf 

Judge Gordon Lewis AM in his 2008 report, A Report on Integrity Assurance in the Victorian Racing Industry (the Lewis Report), considered the conflict that may arise when commercial activities and integrity services compete for resources within racing controlling bodies. The Lewis Report concluded that the integrity services should remain with the controlling bodies but be strengthened and recommended a number of initiatives to achieve this. 

 A significant number of integrity improvements to both resources and programs have been made to the Victorian racing model since then. However, issues remain, many unchanged, as does the uestion of whether having integrity and commercial interests of the sport overseen and managed 

 qby the same controlling body is the best model to ensure public confidence in Victorian racing? In recent times, the separation of commercial and integrity functions within sports governing bodies has been the subject of significant media and public commentary. This issue has gone eyond racing to other major sports such as football, tennis and athletics, all of which have had bhigh‐profile issues related to governance and conflicts of interest.  

tegrity issues across all Victorian codes of racing (greyhound, harness and ised concerns (some related to conflicts of interest) within Victorian racing.  

Various high profile inhoroughbred) have rahese itT 

ssues include:  

- Race fixing in harness racing; The Ballarat Cup sulky issue; 

- g in - The Racing Integrity Commissioner’s (RIC) Own Motion Report into race fixin

- thoroughbred racing; 

-  Previous RV Chairman and Board issues related to integrity and governance; 

arness racing in Victoria; - disciplinary system; and  High‐profile cobalt positive swab cases in thoroughbred and hA number of very long running cases through the appeals and 

- The practice of ‘live baiting’ in the greyhound racing industry.  

                                                        1 Size and Scope of the Victorian Racing Industry, IER, 2013 

  5

 These issues have all had a bearing on the perception of the adequacy of, and confidence in, integrity services of Victorian racing. In addition, it is a matter of public concern that the self‐egulation of Victorian racing has exposed weaknesses in its ability to safeguard animal welfare rand to avoid conflicts in the integrity processes.   It was based on this range of issues and key factors that led the Minister to seek the Review.   The Review, supported by the Office of Liquor, Gaming and Racing (OLGR), was initiated at the same time as similar work was being undertaken in New South Wales and Queensland. These reviews were instigated as a result of the live baiting scandal in greyhound racing and also included consideration of the conflicts between integrity and commercial functions within racing codes. dditionally, Tasmania has undertaken an internal Government review related to the animal Awelfare arrangements in the greyhound racing industry.   In June 2015, reports by the RIC and Chief Veterinary Officer (CVO) into Victorian greyhound racing and welfare were tabled in Parliament.2 The two reports made a total of 68 recommendations. The Government provided in‐principle support for the recommendations and stablished a taskforce to oversee the implementation of all 68 recommendations. The Review has ebeen undertaken in parallel to the work of the taskforce.  The Minister sought a broad range of options to be considered as part of the Review, each to be covered in the context of its risks and challenges. Having followed the development of sports governance and worked within various racing organisations with varying structures (including V), there were no preconceived views as to how the structure of a future relationship between the Rcodes (i.e. inter‐code) and within each code (i.e. intra‐code) could be enhanced.  The focus of the Review has been around integrity structures, systems and processes within ictorian racing, rather than looking into specific integrity issues, past or ongoing cases, although Vthese have provided useful context.   Like any organisation, a business unit delivering integrity services relies on the capability, capacity and culture of the organisation and people to succeed or fail. In this context it could be argued that structure is less important, although structure assists how we might deal with the perception of conflict. As a result, based on the Review research and subject to a successful implementation program, the Review recommendations (Section 2.2) enable an appropriate structure to be stablished, one that is best placed to deal with the future integrity services of Victorian racing as a hole. 

ew 

                                                        2 Racing Integrity Commissioner, ‘2015 Own Motion Inquiry into Live Baiting in Greyhound Racing in Victoria Final Report’ June 2015 and ‘Investigation into animal welfare and cruelty in the Victorian greyhound industry’, Dr Charles Milne Chief Veterinary Officer 30 April 2015 

  6

 1.3  Overview of the Review process  

 Over a period of more than six months, regular meetings were held with representatives of the codes, including key Executives (both integrity and non‐integrity), the three Boards and Integrity Councils, including attendance at numerous Board and Integrity Council meetings. Outside of the Executive, meetings were held with the Chair of each code together with a broad range of industry takeholders (as set out in Appendix 1s ). As a result, significant insight was gained into the issues and processes associated with the management of integrity matters.   n addition to direct engagement and consultation with the codes and its key stakeholders, the eseIr 

arch conducted for this Review included: 

ns; (a) Interviews with participants and consideration of the models of other racing jurisdictio (b) Research into the specific structures of commercial and integrity arms in other racing jurisdictions and other sporting codes;  

(c) Interviews with officials and consideration of the models of other sporting codes; and (d) Consideration of external (e.g. Government) models designed to ensure appropriate 

independence of integrity functions from commercial decision‐making.3  Throughout this process, there was no evidence that the focus and intra‐code management of these issues was anything other than very well intentioned. In fact, one of the benefits of this work was eeing the increased focus and urgency to address integrity and welfare issues from HRV and GRV, sin some ways seeking to address both its own issues and catch up to the thoroughbred code.   A highly consultative approach was adopted to ensure a level of thoroughness in understanding the structures and workings within each code. This approach allowed a continual testing of the options and understanding of issues with the codes, and also enabled the codes to have genuine input. It was important to ensure the codes and stakeholders were part of the process and enabled the eview to work as an iterative process. In this way, prioritising stakeholder engagement through Rthe Review laid the groundwork for the changes recommended by the Review.  The Review provides a set of recommendations that reflect a significant change and require a range of stakeholder groups to consider the interests of the broader industry above its own. The recommendations are arrived at through an engaged and researched process enabling a balanced judgment on the opportunities for change. If combined with a robust implementation plan and appropriate resourcing, the recommendations should deliver the best possible framework to deal with both real and perceived conflict of the codes managing the dual responsibilities of commercial and integrity functions. Finally, I am confident that the codes have had sufficient input to be 

as led to these recommendations.  confident in the process that h

                                                        3 It was not within the scope of the Review to consider or recommend changes related to the Office of the Racing Integrity Commissioner (ORIC). The Review did not consider the option of any new integrity model being established under the control of the RIC (as proposed in Queensland in the Racing Integrity Bill 2015). I did not consider it appropriate as it would be practically very difficult for the RIC to discharge his independent duties effectively if that office also had oversight for the day‐to‐day running of the integrity services operations.  

  7

  2. Executive summary and key recommendations  

  2.1 Executive summary   he Lewis Report considered the conflict that may arise when commercial activities and integrity ervices compete for resources within racing controlling bodies, noting: Ts 

“…if the nub of this Review had to be stated, it is whether the present intermingling of  commercial activities and integrity assurance should coexist under the one controlling body.” 

 Eight years on and the nub of this Review was much the same, though in many ways the broader context and circumstances have changed. The three racing bodies still control both commercial noting the club role within thoroughbreds) and integrity functions within a competing pool of (resources.  This in itself is arguably not an inherent conflict. There are many sports (including high‐profile, successful Australian sports) where integrity and commercial operations are under the one banner. These governing bodies manage, with varying degrees of success, the challenges of overseeing a governance model where this perception of conflict exists. These comparative models are set out in ection 3S . The reality is, however, that these sports are not put on for wagering purposes (i.e. a bespoke product for gambling) in the way that racing is, so they have different risk profiles.  When investigating other sports, a key distinction identified was the commitment to educate participants and not simply to police them. This links to code stakeholder feedback suggesting there is a lack of support in educating licensees in welfare and integrity issues and how to develop est‐practice operating processes and systems (e.g. licensed trainer facilities). This is less 

n as a key a requirement to be further developed. bstructural than cultural, but see The Lewis Report also noted, “In the process of this consultation, a general reluctance to embrace any real alteration with long standing procedures was revealed.” Through my research, this was ound to be the prevailing view within the equine codes, but less so for GRV.  Consistent also with he  d that: ft 

Lewis Report, it was foun

he Review research “…revealed aspects of internal administrative processes, which…could ot withstand the test of transparency and independence”; 

(a) Tn

(b) “There is a need for greater cooperation across the codes, as they face many common hallenges and threats to integrity. There is a need for action to ensure a wider and more onsistent approach to racing integrity at board level across e codes”; and cc  th

(c) “Whilst these problems are significant, they did not, however, support a finding that there has been a total breakdown in integrity services across the codes.” 

 However, it would be wrong for anyone to argue that there has been a total breakdown in integrity services of Victorian racing. A researched assessment of the codes shows this is simply not the case.  

  8

 W it  hin thoroughbreds there is both: 

 and (a) Very significant investment in people and systems, combined with specialist resourcesa number of valuable programs in place; and 

(b) An acknowledgement by key stakeholders that RV’s oversight of integrity functions is generally effective.  

 n the case of HRV and GRV, while there was significant under‐investment in integrity services I(refer Section 4), the Review showed this is now being actively and positively addressed.   However, the Review process was not simply to assess the codes current capabilities and effectiveness. It was also to establish whether a different structure would assist the management of issues of conflict (perceived and real), consistency and collaboration of service delivery across the codes. In this sense, importantly, the Review was seeking outcomes for the industry as a whole, ather than any individual code. The Review sought to consider a range of options for future rstructure from status quo, then combined services, through to an independent statutory body.   s outlined in Section 5A  in more detail, the focus of the second phase of the Review was on a deeper on e tion of a range of models, bc 

sid ra ut in particular two broad types: 

(a) A combined­services model, multiple options available, potentially extended to one code ploying all staff and operatin ) em g integrity services under Service Level Agreements (SLA’s

with other codes; or (b) A racing integrity unit model which focused specialist resources on raceday by code, but 

. with aggregated and common systems and resources for non‐raceday requirements For each of these, the sustainability of investment and governance of each model was a key consideration. That is, how best to address any changes required, but also how to ensure the nhanced investment in recent times (from greyhounds as an example) is maintained, and how to 

l.  eensure the governance focus is at a strategic or program level, rather than a transactional leve However, for a number of reasons including changing circumstances, this Review arrives at a different view to the Lewis Report. On balance, I have concluded that the present integrity services rrangements should be amended and that a new vehicle, the ‘Victorian Racing Integrity Unit a(VRIU)’ should be established.   The recommendations are set out in Section 2.2 below, and the key issues that background this proposal are dealt with in the body of the report. Detail on the proposed VRIU model is set out in ection 6S . The model will need to be further developed through the implementation phase, although a number of elements should be seen as non‐negotiable.  The recommendations that follow reflect a researched and balanced judgement call. If successfully implemented, and the implementation process is key, they will deliver the best outcomes for 

Victorian racing as a whole. Importantly, the recommendations address the perceived conflict of interest that currently exists in terms of both commercial and regulatory oversight. 2.2 Key recommendations 

 

  

It is recommended the Minister for Racing amends the Racing Act (1958) (‘the Act’) to provide for:  

1. The establishment of a new vehicle, the Victorian Racing Integrity Unit (VRIU), responsible for the delivery of integrity services across the three codes of racing; and 

 2. The restructuring of the appeals and disciplinary system to remove the appeal to the 

Victorian Civil and Administrative Tribunal (VCAT) of decisions by RADB and to establish a single cross­code Racing Appeals and Disciplinary Board (RADB).  

Key Recommendation 1 – Establishment of a new vehicle responsible for the delivery of ticular that: integrity services across the three codes of racing, in par

omm Rec endations requiring amendments to the Racing Act 

e  codes as its  

The VRIU be established as an independent private company with the thr e

shareholders, i.e. equal shareholding between RV, HRV and GRV; The VRIU be established with a fully independent Board of five members4;  

An Independent Appointments Panel be established for the purposes of selecting the Board; and  

Rule and policy‐making powers, including licensing and animal welfare, should remain with d welfare standards. the codes. The role of the VRIU is to enforce the Rules and associate

omm Rec endations in respect of the structure and operations of the VRIU  

The VRIU should cover all aspects of raceday regulation and Stewards, veterinary services, intelligence and investigations, betting analysis, drug control including testing and 

 

 

associated processes, animal and participant welfare, plus associated integrity services suchas legal and compliance, etc.;  

The VRIU should not seek to combine the functions of specialist integrity services functions into one tri‐code unit, i.e. “cross‐coding” is not a requirement of the raceday functions; The VRIU operations be mandated through SLA’s entered with each of the codes 

In conjunction with the RIC, the VRIU should establish MOU’s with all necessary external law enforcement agencies plus credible animal welfare groups such as the RSPCA

5; 

  9

                                                        4 Refer Section 6 for further detail on the requirements of ‘independent’ members. 5 There is a range of bodies that have regulatory responsibilities in this area including the codes, the VRIU when established, ORIC, Victoria Police, Local Councils, etc. As such, through implementation, the VRIU will be required to work with all parties to develop a coordinated approach and ensure animal welfare is a priority, and that there is clarity and consistency in respect of inspecting and enforcement powers.  

  10

The funding of the VRIU should be dealt with via a first‐charge to VicRacing Pty Ltd;   The VRIU should be established with a review process in place after four years. The review 

o  

process should not determine whether it continues, but provides a sensible point in time treview the implementation and any key issues arising from the codes and stakeholders; and

The implementation process should include independent expertise and leadership with a deep knowledge of racing together with representatives of Government and the codes. This should include specialist project management and business analyst skills, together with specialist skills external to the codes. 

 to the implementation of the VRIU Other recommendations relevant   T  VRhe IU should be required to: 

   Implement structured training and development programs for integrity staff in addition to

providing enhanced career pathways based on rigorous performance outcomes;  Undertake annual business planning and budget processes in consultation with the codes 

(and stakeholders where relevant) and provide an annual high‐level business plan for the industry and public; 

Provide public post‐season reporting on all key metrics and operational matters, including transparency on costs;  

Develop enhanced engagement processes to support and educate participants on the Rules, c ated 

 and and in particular a me hanism to ensure greater awareness of changes to the Rules relto prohibited substances and the effects of prohibited substances in a welfare context;

Develop a framework6 for the running of investigations and setting out the rights and responsibilities of all parties involved in the process; 

 In addition, to ensure smooth transition to the VRIU, it is recommended that:  

The important role of the Integrity Councils be retained through the extended period of  implementation of the VRIU, but be focused at a program and/or resource versus risk

assessment level (i.e. a strategic quality assurance role); and  To deal with project implementation costs and transition issues, a commitment from 

Government of financial support from VRIF for additional and/or one‐off costs be sought. These costs will be over and above the amounts currently allocated by the codes to integrity services (including integrity specific and non‐integrity specific or shared resources) and the baseline VRIU costs as determined by an independent process. 

 In addition to the information in Section 6, there is a vast range of functional and operational issues to be dealt with through the implementation phase. An overview of the process recommended and the resources required for the implementation is set out in Section 8. 

                                                                                                                                                                                           6 Potentially a formal Code of Conduct as similarly raised with and addressed by the British Horseracing Authority. 

  11

 Key Recommendation 2 – Restructuring of the appeals and disciplinary system 

n p :  I  res ect of the restructuring of the appeals and disciplinary system within Victorian racing

The appeal to VCAT provided for in section 83OH of the Racing Act be abolished (for both racing participants and Stewards); 

The appeal to VCAT be replaced with entitling a disaffected party to appeal on a question of law to the Trial Division of the Supreme Court; 

To support the above change, necessary and appropriate measures be put in place to ensure that a legally robust RADB framework supports this model; and 

A single Statutory Board, i.e. an independent cross‐code RADB, be created with membership that is legally sound and has relevant racing industry experience to hear appeals.   

 A detailed overview of the proposed RADB processes and structure is dealt with in Section 7.   In addition, consultation with the codes in respect of these specific changes and engagement with both Government and code stakeholders is recommended to facilitate implementation in a way that preserves the interests of participants. 

  12

 3. Regulatory framework and comparative models  

  3.1 Overview of current regulatory framework   ictorian racing is conducted under a co‐regulatory model whereby the Government provides the 

ework within which the racing industry self‐regulates.  Vlegislative fram

Racing Act The    The Racing Act 1958 (Vic) (the Racing Act) recognises RV as the controlling body for thoroughbred racing and establishes HRV and GRV as statutory authorities responsible for controlling harness and greyhound racing respectively. The Racing Act also gives the controlling bodies the power to ake Rules of Racing. The controlling bodies are responsible for both the commercial and integrity 

erations. mfunctions of the code’s op

ciplinary Appeals and Dis   T he cing  Ra Act: 

der the (a) Establishes the RADB’s and acknowledges that the RADB for RV is established unRules of Racing of RV; and 

ade by RADB’s in all codes to be reviewed by the VCAT  (b) Provides for decisions m Racing Integrity Commissioner  Consistent with recommendations in the Lewis Report, Victoria established the role of Racing Integrity Commissioner (RIC). The RIC is an independent statutory position, established pursuant o Part IA of the Racing Act to provide independent oversight of integrity matters across the three tracing codes. Section 37B of the Racing Act sets out the various functions of the Commissioner.   The RIC has stand‐alone, statutory powers, focused on investigating complaints and referring them to the codes for resolution or clarification, making recommendations and also conducting audits nd “own motion” inquiries regarding issues related to either integrity services or the codes athemselves.  The Lewis Report recommended that the RIC work with the controlling bodies to create one code f practice in relation to integrity for all codes. This recommendation has been implemented and a oSingle Code of Practice (SCOP) has been developed by the RIC together with the three codes.  The SCOP outlines a minimum set of integrity standards for the industry. Part A of the SCOP applies to employees and Directors of controlling bodies and Part B applies to specified racing participants such as jockeys and harness drivers. The guidelines relate to conflict of interest management, acceptable betting practices, staff vetting and integrity protocols. 

  13

Parts C, D and E of the SCOP are now in the process of being implemented to develop and apply onsistent best practice processes in relation to Rules of Racing, drug testing and animal 

ss the codes. cidentification acro Integrity Councils  Each code has an Integrity Council established through the code’s Rules of Racing, with all Integrity ouncil members appointed by the Board of the respective controlling body with the approval of Cthe Minister for Racing.  The functions of each code’s Integrity Council is set out in the relevant charter and generally include overseeing the integrity assurance functions of the code. The Integrity Council’s can advise nd provide direction to the integrity services department in relation to operational matters and aadvise the Board on integrity matters.  Racing Analytical Services Laboratory   Separate to the codes, but a key plank in the framework of Victorian racing is the Racing Analytical Services Laboratory (RASL). RASL is an independent company that provides a drug testing service o the Victorian racing industry and other racing organisations in Australia and overseas. An 

he codes is set out in Appendix 2toverview of RASL including the relationship with t .    Animal welfare and associated regulatory bodies   There is a range of bodies that have regulatory responsibilities in this area including the codes, the RSPCA, ORIC, VicPol and Local Councils. Under the current arrangements there are gaps and slight nconsistencies in respect of inspecting and enforcement powers (which have been the subject of onsultation with the RSPCA and ORIC as a result of the inquiries into greyhound live baiting).  ic 3.2 Overview of other racing jurisdictions   The Review undertook a comparative analysis across a range of racing jurisdictions. Unsurprisingly due to a range of local factors (i.e. conditions and cultures, wagering licence conditions, tote onopoly versus deregulated markets, commercial rights holder issues), each jurisdiction operates m

under both a different legislative framework and has a different operating and governance model.   A key factor is that outside of Australia and New Zealand, there is nowhere else in the world where he three codes of racing co‐exist (either formally or in a collective funding sense) or are governed tunder the one piece of legislation (and state‐by‐state in the case of Australia).   In looking to draw out pros and cons of each model, the local conditions and legislative structure re the factors that have the most bearing on the structure of racing. Appendix 3a  provides an verview of the comparative racing models. o 

  14

This is logical in the sense that what works in say, Hong Kong, is completely different to the framework that exists in Britain. Hong Kong is a highly regulated market operating a vertically integrated model, overseeing all operations including tote monopoly operations and huge revenue flows, commercial rights exploitation, raceday regulation and integrity (among other functions). Whereas Britain has a disaggregated governance model, broadly distributed commercial rights eld by the racecourses, a completely deregulated wagering market, a vibrant on‐course model but, hhistorically, a flawed funding model that places pressure on the costs of regulation and integrity.  While the differences between states in Australia are not as great as this example, there remains a different approach in each state to the appropriate governance model for racing. As a result, the eview focused more on themes and, in particular, how any conflict between commercial decisions 

ollaboration.  Rand integrity management was managed, and what opportunities exist for tri‐code c

s a result, the key findings (with summary of each jurisdiction in Appendix 3 A ) are:  

(a) Local in dustry conditions and local cultures are one of the most relevant factors when developing an integrity and welfare framework; 

(b) There is no one ‘right’ model, with each model having its own benefits and/or downsides. est Ultimately the structure is, in large part, a balanced judgment call on what yields the b

outcome for the industry as a whole; y (c) Investment (or lack of) consistently plays a significant role in the delivery of integrit

services and, increasingly, welfare standards; (d) There are models that are not appropriate for Victoria. This includes Tasmania that 

completely separates commercial operations (via Tasracing) from the integrity services functions that sit within Government (same as is proposed for Queensland subject to legislation); and 

(e) Structures change over time, with a recognition that the set of issues that existed at a point in time change and, as a result, the governance model and integrity framework may need to similarly evolve. 

 3.3 Overview of other sporting bodies   The Review also investigated models in other sports, with an analysis in particular of the major Australian sports. This process covered the Australian Football League (AFL), National Rugby eague (NRL), Australian Rugby Union (ARU), Cricket Australia (CA), Football Federation Australia L(FFA), along with other bodies such as the Australian Sports Commission (ASC).    It should be noted that none of these bodies sits under Government in the way in which racing does (e.g. statutory bodies of HRV and GRV, the Racing Act, etc.), and none of these sports relies on wagering as its primary source of income. Additionally, due to the growth of sports betting, these sports have only fairly recently focused on integrity issues with dedicated resources in a way that acing has historically done. They also don’t licence or police their participants in the same way. So n many ways both the macro and internal structures of these sports is quite different to racing.  ri 

  15

However, as a comparison, all of these major sports combine their commercial and integrity ervices functions under the one governing body, and all provided similar rationale or justification or  ysf 

wh  they believe this model to be appropriate, including: 

 the (a) Increasing focus on integrity issues and the need to commit significant resources, whichgoverning body is placed to provide;  (b) Overlap of executive responsibilities, which means key executives won’t have integrity solely under their banner, but a suite of responsibilities including integrity; 

(c) The charter of each of these sports is sufficiently broad to capture integrity along with commercial and player development;  

(d) Linked to the above, they do not believe there is an inherent conflict in commercial and integrity being in the one body so long as there are appropriate governance systems in place to separate integrity decisions; 

(e) In the football codes, they see ‘integrity’ as covering everything related to the integrity of the competition. This is sufficiently broad to capture intelligence and investigations, illicit substances, player and official codes and policies, education and disciplinary functions, wagering related integrity issues, salary cap oversight and breaches, and a range of other elements; and 

(f) Culturally the relationship between the sports and their athletes is very different to racing. This is due to both the licensing approach in racing and also how the sport is consumed and viewed, i.e. it is not a bespoke betting product. 

 Points (a) to (e) could all be applied to racing. Their basis for arguing why it is appropriate for the commercial and integrity functions to sit within the body has logic. However, none of these sports are bound with others under a common piece of legislation in the way the three codes of racing are, nd none have wagering on their product as their central focus and revenue stream. These two afactors constitute a significant distinction to be made.  One point that came through very clearly in these discussions was the breadth of programs the sports increasingly have in place to educate their athletes and the work that goes into ensuring the risk of breaches of the rules and/or codes of conduct is minimised. This is quite different to ustralian racing in my experience, and aligns with stakeholder feedback received throughout the eview. AR 

  16

 4. General themes and overview by Code   4.1 General themes emerging in the Review  he general themes, i.e. those not specific to any code, emerging from the Review can be broadly roTb 

ken into two areas: 

ance; and  (a) Structure and govern(b) People and resource. 

 ealing with each of these in turn, the following high‐level issues based on research, along with 

edback aDstakeholder fe Structure and governance 

nd observations were identified: 

- There is a need for independence, with integrity functions free of 

 influence from Board and Executive, and this independence has been assisted by the establishment of the Integrity Councils; 

- There are specific and high profile examples of integrity and welfare failings that can be pointed to. However, by and large the integrity systems work, and any failings are not solely due to structure; 

-  ”; 

It is obvious tri‐code initiatives should be pursued. This should bedone formally, not just a suggestion “the codes will work together

- There is a need to address the time and associated cost taken for cases to work through the appeals and disciplinary system; 

- aised There is a need to address the VCAT processes with concerns rabout the lack of racing expertise at the VCAT level;  

- There is a need to shift to a more contemporary and balanced integrity model, one that reflects the equal standing of the various areas of integrity services and sees the focus of the code Chief Steward as the regulation of all matters related to the raceday; 

- There has been under‐investment (for different historical reasons) within harness and greyhounds, and this places Victorian racing more generally at risk; 

- There is no coordinated communications strategy to support the broad range of integrity functions and initiatives, nor a disaster situation (e.g. live‐baiting and cobalt issues regularly raised as poorly managed communications issues); While many stakeholders questioned the value of the ORIC, many also commented that there should be an opportunity to develop a much more collaborative relationship with the ORIC; 

- The changes announced to the Boards of HRV and GRV are seen as a big step forward, providing both organisations with a chance to rebuild and re‐establish their role as credible regulators; 

- There is a need for much stronger and more coordinated tri‐code 

  17

engagement with major law enforcement agencies; and - National initiatives within any code have been difficult to progress, so 

a focus on Victorian racing initiatives should be the primary and immediate objective. 

 People and resource 

- Victorian racing is fortunate to have in place a broad range of capable people with appropriate and contemporary skills. This is increasingly true in the non‐raceday area where role requirements and integrity issues have changed and evolved (so new skills were needed); 

- Training and development is insufficient and much more work is g of needed, particularly to formalise and restructure the trainin

Stewards; - An important element of any new vehicle is a culture that is 

supportive of, and engaged in, education of the participant base. In that context, the role of the regulator is not just to police and penalise, but to actively assist the participant base in their understanding of issues and hence stay within the Rules; 

- g; There is an opportunity for cross‐code people initiatives and traininand  

- he establishment of an independent statutory body may present a umber of challenges in recruiting and retaining key staff. Tn 

 

ode specific issues and themes are dealt with on the following pages.  C 

  18

 4.2  Racing Victoria Limited (RV) 

 

A. Overview and governance model   RV is the peak industry body responsible for the management and regulation of the Victorian thoroughbred racing industry. RV is a company limited by guarantee, established under the orporations Act 2001 (Cth) and is the controlling body for thoroughbred racing in Victoria under Cthe provisions of the Racing Act.   n 2015/16, RV will distribute approximately $165m in prizemoney (and almost $195m in returns Ito participants), conduct over 557 race meetings and 4,300 races across more than 60 venues.   The Board of RV is elected by its shareholders: the Metropolitan Clubs (Victoria Racing Club (VRC), Melbourne Racing Club (MRC) and Moonee Valley Racing Club (MVRC)), Country Racing Victoria (CRV), Australian Trainers’ Association (ATA), Victorian Jockeys’ Association (VJA), Thoroughbred reeders’ Victoria (TBV), Thoroughbred Racehorse Owners’ Association (TROA), Victorian 

and Australian Jumps Racing Association (AJRA). BBookmakers’ Association (VBA), relevant unions 

ed racing B. Integrity services in thoroughbr   In 2013, RV released its strategic plan, Racing For The Future, articulating its vision for thoroughbred racing in Victoria. Within Racing For The Future, the goal for integrity services is “To nsure the reputation of and confidence in Victorian racing is protected by best­practice integrity 

s, implemented by a preassurance processe ofessional and progressive Integrity Team.”    key objective of Racing For The Future was the delivery of ‘Best Practice Integrity Assurance’, Awith a number of associated activities being to support this.7  

ty services is divided  t provide the following functions:  R V integri

Raceday 

into three key areas tha

- Integrity manag

-

ement  - ngs  Conduct of race meeti

 - Form Analysis Stewards' operations 

C ompliance Assurance  - Investigations 

liance and regu- - lation Betting comp

- Stable safe OHS compliance Drug control 

V eterinary Services  - rinary services Provision of race meeting vete

Equine drug control - Equine compliance assurance -

                                                         7 Further information can be found on the RV website at https://rv.racing.com  

  19

ELach of the above functional areas has a senior manager and they, together with the Manager – icensing Regulation, report into the Executive GM Integrity.  

 Over the past few years, RV has implemented a large number of key integrity enhancements, a summary of which is provided under Item (G). With a number of these enhancements, there has een, or will be, the opportunity for HRV and GRV to leverage off the work of RV. b

 

C. Budget of RV integrity services   RV has invested heavily in the area of integrity services and has the best‐invested integrity services in Australian racing. The budget and operating costs of RV integrity services have been analysed as part of the Review process, however the detail related to the costs of integrity services (including allocation of non‐integrity Executive time and broadcast vision used by Stewards) is not included n this report. The baseline costs of integrity services for each of the codes will be determined ithrough a separate process as part of the implementation process.   Separately, the recent cobalt cases have highlighted the very significant costs that can be incurred by the codes on specific and complex cases. How the issue of unexpected costs related to integrity services gets dealt with under a VRIU model is part of the work identified in Section 8 related to the velop g model for the VRIU. de ment of baseline cost and operatin

 D. Feedback from RV’s stakeholders   Feedback from RV’s stakeholders was shared with the CEO and Board. The feedback was consistent and generally supportive of RV’s performance, though concerns were specifically raised about a perceived lack of accountability of the Stewards and the absence of a clear communications strategy. All stakeholders recognise RV has been investing in resources related to integrity services nd most felt that RV “generally does a good job” in terms of managing integrity issues in the nd rai 

ust y. The key observations and points arising from stakeholder feedback are as follows: 

(a) The key criticism focused on poor communications, the absence of a clearly articulated and  who executed communications strategy for integrity services including a lack of clarity over

speaks on what issues and why;  (b) Linked to the above, there remains a focus on policing and/or catching breaches of the Rules, rather than on a genuine attempt to support and educate participants; 

(c) Believe RV performance in integrity is “less about the what, and more about the how”. This is noticeable from those who have been licensed in other more collaborative jurisdictions;   

 “value for money” and (d) While recognising the level of investment RV makes, questioned the

how investment performance is measured; 

(e) Concerned about being more closely linked with greyhound racing; (f) Concerned at separating integrity due to the potential for duplicate costs to emerge; (g) Cite a lack of clarity over who the Stewards report to and, hence, are accountable to; 

  20

(h) Raceday incidents related to riding tactics, poor performance and questioning of jockeseen as inadequate and inconsistent with those investing on the races8; 

; 

ys is 

(i) See the focus as being disproportionately on drug testing and stable related issues as opposed to raceday or ‘on track’ issues where punter confidence is arguably most impacted

(j) Concerned that the focus on betting analysis is a marketing exercise as much as a rigorous assessment of racetrack data and performance; 

(k) Believe the Board governance and shareholder voting model lends itself to likely/potential conflicts of interest and is considered by most as, in itself, a major integrity issue; 

een RV (l) Raised issues related to the disparity of resources (i.e. financial inequity issue) betwand licensees to defend cases; 

(m) Believe generally the conflicts between commercial and integrity decisions are now managed satisfactorily, but conflict is observed most obviously through the RV media vehicle, where the lack of assessment of racetrack performances is different to other media; 

(n) Equine welfare is seen as the sleeping giant in terms of integrity issues, and concerns raised ategy as to whether the focus has been more about marketing programs than a proactive str

nd set of managed integrity policies9; and (o) he national body when it comes to tackling integrity issues. 

aConfused over the role of t 

E. Position expressed by RV 

The below does not reflect a formal position of the RV Board, however in discussions with the Executive and Board of RV, the following key points in terms of integrity services were clearly art laicu ted or broadly identified: 

(a) The status quo structure for integrity services across the codes is appropriate;  (b) Thoroughbreds are very reluctant to be associated in any way with greyhound racing, due 

to (i) the impact issues such as live baiting may have on the RV brand and reputation of arise thoroughbred racing, and (ii) concerns about “cross‐code contamination” if problems 

 in other codes;  

(c) The RV investment has been significant, and this contrasts with the other two codes; (d) Concerned that a separate unit would add to the costs of racing administration; 

(e) Believe that an independent statutory body would limit the ability to attract the best possible talent due to salary restrictions likely to be placed on any body of this type; 

 to (f) Retention of integrity services functions within RV operations is key, but RV is happylook to support the other codes where appropriate (e.g. back‐end systems); 

(g) See “reputation management as a threshold issue”, holding the belief that RV is best‐placed to oversee this aspect;  

ace (h) Recognise the value for thoroughbred racing in having better integrity systems in placross all codes; 

(i) RV Board is addressing the failings of the nominations process and voting model to ernance and hence ‘integrity’ of processes; and support better gov

                                                        8 The consensus view of a small group of form analysts is that the analytical assessment of racetrack performances is inconsistent with how professional punters view the market and speed of races. 9 This issue is being addressed by the RV Board through an external review and associated set of recommendations in respect of equine welfare, though this work was not shared by RV as part of the Review. 

  21

(j) Acknowledge the potential issues of overseeing integrity and seeking to pursue new wagering model and commercial outcomes in the longer‐term. 

RV now recognise the need to take a much more active role in enhanced equine welfare policies, programs and initiatives, and is investing in a number of associated areas. However, recent events have only served to highlight the inadequacy of certain integrity and welfare systems to ensure the welfare of animals and this is a major risk for the thoroughbred code.  

RV is keen to build its association with other equine sports. This type of link exists in a number of overseas jurisdictions and is a positive engagement program for RV to pursue, but does not preclude RV from joining forces with HRV and GRV in the delivery of integrity services. The proposal for a VRIU does not preclude RV from forging stronger links to other equine disciplines d spo  programs associated with equine welfare.  an rts, or pursuing more actively policies and

F. Research and observations of the Review 

The research and observations of the Review are generally consistent with that of stakeholders. It is clear RV does many things in integrity services very well and is the high‐water mark in Australian racing in this respect.  

However, there is a failing in the development and execution of a strategic communications approach specific to integrity services including the public management of key cases and issues. This has meant RV’s ability to get its message across is often compromised or reactive. This strategic communications failing is recognised by stakeholders, many staff and the RV Integrity Council. In particular, the distinction needs to be made between raceday incidents, and those issues that move into a more complex legal forum.  

The internal structure of the integrity services within RV provides for direct reports, including the Chief Steward, into the Executive GM Integrity. However, under the VRIU model, the proposed role of each code Chief Steward would be more focused on raceday, with less direct influence on the other key elements of integrity operations (non‐raceday, intelligence and investigations, communications, etc.) and strategy.  

In r eesp ct of investment, budget challenges and/or conflicts:  

(a) There is no evidence to suggest there is any conflict between integrity and commercial when it comes to budget decisions. This is a very supportive budget process in respect of integrity services, and now with an increasingly strong focus on welfare;  t in integrity versus (b) RV argues with merit, that any conflict between decisions on investmeninvestment in a commercial activity is no different to any other budget decision or conflict; 

(c) RV’s commitment to investment in integrity services is significant; and (d) There is a question mark over the performance management systems in place for this level 

of investment, and whether the measures are sufficiently robust and transparent, a point consistently raised by stakeholders (i.e. the value for money argument and measures). 

  22

In discussions with a number of leading form analysts it became evident there is a lack of confidence (amongst this group) in the assessment of on track performances, particularly when it comes to the speed of races and the subsequent questioning of riders.  

Raised in these discussions also was the RV prizemoney distribution model, which it is felt does little to enhance integrity in the ‘contest’ as it could be argued the model encourages participation over performance. The decision by RV to reduce prizemoney for winning, and redistribute prizemoney down to 10th is consciously designed to encourage participation and support field sizes. As a result, the commercial needs of the sport are seeking to be met. However, the flip side is there is now an increased incentive to simply participate in a wagering sport, and this could be construed to be/or create an integrity issue. When combined with the sheer volume of races taking place (which must prove challenging for Stewards and betting analysts to assess all riding and horse performances) this prizemoney model of simply encouraging participation should be considered from an integrity perspective. It may be there is a solution that satisfies owners and the commercial/reinvestment needs of the sport, but requires closer consideration from an integrity perspective.  

The proposal for a VRIU may be challenging for RV, as this links thoroughbred racing more closely in an operational sense to greyhound racing. However, given GRV’s positive actions in the last 12 months, these concerns are no longer as relevant. The Review has shown that GRV has addressed concerns regarding this issue by investing heavily, with Government support, in all aspects of integrity services. GRV now also has a much stronger communications strategy and engagement program to support this investment and the cultural change of its participants. In this respect, both RV and HRV could seek to better understand the work GRV is undertaking and how it is addressing a range of strategic issues related to integrity services.  

Of recent integrity issues within Victorian thoroughbred racing, a number may not have played out any differently under the VRIU model. However, I am confident the perception of the issues and how they were managed would have been different.  

Ultimately, the VRIU should be established as a services vehicle for the codes, albeit with a separate Board. In that context, it is envisaged that each of the codes will still maintain a strong connection to the VRIU operations and manner in which services are delivered, which should eviatall e a number of RV’s concerns.  

G. Overview of RV integrity services enhancements   V has made a large number of enhancements to integrity and welfare services including, but not imiRl 

ted to: 

anager, Intelligence Analyst (a) New appointments including Intelligence and Investigations M

and dedicated legal counsel for integrity matters; 

(b) New licensing regulation unit and syndicate oversight panel; 

(c) Introduced stand down provisions for licensees charged with a serious crime;  (d) Jockeys are now required to declare conflicts of interest and betting accounts; (e) New education model to inform trainers and stakeholders about rule changes;  

  23

(f) Established a control room with live feed of racing finishes and betting market fluctuatio(g) Stewards using Hawk‐Eye technology at metropolitan tracks to provide accurate and 

 

ns;  

informative vision to assist in reviewing racing incidents and administering the Rules ofRacing effectively;  d (h) Introduction of cobalt threshold, ban on anabolic steroids, pre‐race urine sampling another various drug testing enhancements and anti‐doping medication controls; 

(i) State‐of‐the‐art scales have been introduced at all Victorian TAB meetings to digitally  to record the weight riders weigh‐out (prior to their ride) and weigh‐in (after their ride)

eliminate errors and best detect breaches of the Rules; and (j) Introduced new case management system to record and manage intelligence reports. 

 

  24

 4.3 Harness Racing Victoria (HRV) 

 

A. Overview and governance model   HRV is the peak entity responsible for administering and overseeing the sport of harness racing in ictoria. HRV is a statutory corporation established under section 39(1) of the Racing Act to Vadminister, regulate and promote harness racing in Victoria.  The Victorian harness racing industry contributes approximately $420m annually to the Victorian economy and supports c. 4,000 full time equivalent jobs, mainly in regional Victoria.10 In 2015/16 RV will distribute $40m in prizemoney, conduct over 460 race meetings with 3,800 races across H

26 venues including a number of once‐a‐year community venues.  The Victorian Government made an election commitment to commission a full audit of HRV and engaged Mr Dale Monteith (assisted by Mr Des Gleeson) to undertake the audit.11 Mr Monteith ubmitted his report on the audit in April 2015, making 18 recommendations to Government and sthe Board of HRV.  The Government accepted all of the report recommendations and implemented a number of these through amendments to the Racing Act. This included modernising the appointment process for he HRV Board by establishing a formal and independent Appointments Panel process to make trecommendations to the Minister.   Following amendments to the Racing Act, the Minister established an Appointments Panel and ommenced a process to reconstitute the Board of HRV, with the result of this appointments 

arch 2016 (including Mr Monteith as Chair). cprocess announced by the Minister on 22 M 

tegrity services in hB. In arness racing  

The HRV Strategic Plan 2020 sets the objective “to maintain a strong integrity jurisdiction and be regarded as a world leader in harness racing regulation, enforcement and detection in both integrity and animal welfare.” Strategies to meet this objective include increased resources, eveloping a HRV integrity career path, developing a re‐homing program for horses post racing dand a welfare code of practice. 

nctions of HRV integrity services are set out below.   T he core fu

ntegrity perations/Administration 

IO 

- Staff managem

-

ent - ement agency liaison Government/law enforcRules/Policy 

- Training and education                                                          10 IER Victorian Racing Industry Size and Scope Study (2014) 11 Refer further information from ‘Report on the Audit of Harness Racing Victoria (April 2015)’ pages 14‐19 on the HRV integrity functions (‘2015 HRV Audit’) 

  25

SOtewards perations/Administration 

 

- Race meeting control 

-   - Wagering monitoring 

f casual staff- Management oStable inspection program 

IC 

nvestigations and ompliance 

- Investigation

-

s - bstance control program Prohibited su

- Surveillance Intelligence 

- - is Wagering analys

- Prosecutions 

are   - n Equine welfDispute resolutio

Licensing (within Investigations and Compliance)  - Participant welfare  

- Regulation - Industry liaison 

 There is a crossover of responsibilities amongst staff, though the recent investment in additional resources has enabled a clearer separation to be established between the stewarding and nvestigations areas of responsibility. In this context, HRV is building much needed non‐raceday icapability.   While the HRV structure is still evolving, all functions above report into the role of GM Integrity. The HRV Integrity Department, carrying out the functions listed above, comprises 19 permanent staff and 15 casuals, while three additional permanent staff are about to be added to the Investigations and Compliance area. 

Despite a number of positive initiatives being developed, one area of integrity services that hasn’t been sufficiently developed by HRV is the oversight of raceday officials. These roles predominantly remain under the employment or contract of clubs and there are a mix of agreements and contractual terms. This was a key or priority project identified in the early stages of the Review, and is something that needs to be addressed.  

As a result of these arrangements, there are integrity roles HRV does not have sufficient oversight for, and hence there are enhanced risks associated with the execution of these roles, as well as challenges in respect of performance management (due to the employer relationship). 

Over the past six months in particular, HRV has implemented a number of key integrity enhancements. These enhancements are summarised under Item (G). In a number of these, there as been, or will be, the opportunity to leverage off the work of RV. h

 

C. Budget of HRV integrity services   Harness racing has suffered through declining market share and revenues with competing budget pressures driving challenging expenditure decisions. As a result, and as identified in the 2015 HRV Audit, there has been under‐investment in harness racing integrity services for an extended period.  

  26

Without question this is changing. There has been an increased focus and commitment to resourcing of HRV integrity services, in particular in the last six months since the Review commenced. HRV, similar to GRV, has pursued skill sets outside of traditional Stewards to complement its raceday resources, and this is now benefitting them significantly.   

The integrity Executive within HRV have used this Review as a leverage point to highlight areas requiring investment, and secured additional funding and resources as a result. This collaboration between the Review and the HRV integrity staff has brought about a number of positive changes and has garnered strong support from the HRV Integrity Council.  

The investment challenge has directly impacted staffing numbers, but also staff training and development, as well as the HRV investment in welfare. This welfare element of integrity has thus far focused much more on marketing than policy and education through the life cycle. 

The budget and operating costs of HRV integrity services have been analysed as part of the Review process, however the detail related to the costs of integrity services is not included in this report. he baseline costs of integrity services for each of the codes will be determined through a separate 

ss.  Tprocess as part of the implementation proce D. Feedback from HRV’s stakeholders   During the course of the Review, meetings were held with the majority of HRV’s key stakeholders, Executives, the Board of HRV, Integrity Council (including attendance at all meetings), along with ndividual participants and associated parties such as the RIC, Harness Racing Australia and iinterstate racing bodies.   Feedback from HRV stakeholders was consistent and tended to be positive about many of the individuals involved with the integrity functions. There was a concern shared about the historical lack of investment (“chronic under‐investment” as described by two key stakeholders), with many inting to RV as a comparative body investing much more heavily. Unprompted, most felt there is po

logic to partnering with RV on integrity systems investment    Stakeholders made it clear the HRV under‐investment was seen as broad and applying to both people and systems. While supportive, they were also clear they believe HRV doesn’t have enough good people to undertake the job required to effectively manage integrity. This is consistent with the findings of the 2015 HRV Audit. These concerns were also reflected in discussions with the HRV ntegrity Council and have been a challenge for management with oversight for integrity.  However, Ithere is recognition from stakeholders that this is changing.  Importantly, HRV is increasingly looking to build off the work already undertaken or being undertaken by RV, and the Review has helped facilitate this. Crucially, this approach assists the challenge of scale HRV faces. Having held discussions with the new HRV Chairman, I am confident he changes announced in respect of the HRV Board will assist this process and support this ommitment to investment in integrity services.   tc 

  27

Of 

utside of the investment concerns, the key observations and issues arising from stakeholder ee adb ck are as below: 

(a) HRV challenge in terms of investment is largely one of scale (same as for GRV);   umbers) but recognise 

t; (b) Concerned about reduction in spend in certain areas (e.g. testing n

“there’s only one budget” so observe a budget conflict in this respec

(c) Much greater support in terms of educating licensees is required;  

cies;  (d) Concerned about being more closely linked with greyhound racing; (e) Welfare is more about programmes than a proactive strategy and set of integrity poli(f) Concerned at separating integrity due to the potential for duplicate costs to emerge; (g) Cite a lack of clarity over who the Stewards report to and, hence, are accountable to; 

(h) Concerned that while leadership is good, “the depth of talent” in the integrity team and the ability of HRV to keep Stewards or other key integrity officials is a big risk; 

ers is (i) Raceday incidents related to driving tactics, poor performance and questioning of drivseen as inadequate; and 

(j) Confused over the role of the national body when it comes to tackling integrity issues.  s can be identified from the list, a number of the themes raised are consistent with those in either 

e.  Athe thoroughbred or greyhound cod E. Position expressed by HRV  

The below does not reflect a formal position of the HRV Board, however, in discussions with the Executive and Board of HRV, along with meetings with the Integrity Council, the following key points in terms of integrity services were clearly articulated or broadly identified: 

(a) CEO and (previous) Chairman view that the status quo structure is appropriate;   (b) CEO and (previous) Chairman believe the level of HRV under‐investment is not as 

; significant a concern as suggested by others;   

(c) Concern about being taken over by RV in any shared‐services model that may developed , (d) Concern about being associated with greyhound racing due to the impact of live baitingbut accept these welfare risks extend to all codes; 

s (e) Believe the retention of integrity services functions within HRV operations is key to itoverall role; 

(f) CEO and (previous) Chairman view that “integrity services constitutes 60% of HRV’s  activity” and so removing integrity would severely impact its ability to employ capable

Executive in a business solely devoted to the remaining operations of harness racing;  (g) See reputation management as a threshold issue, holding the belief that HRV is better 

placed to oversee this aspect than a third party; and (h) Do not believe that some of the concerns raised by the RIC in respect of HRV governance 

tion. and oversight of integrity issues are appropriate or correct in the RIC’s interpreta

In respect of the last point, it is worth noting all codes held this view in respect of the RIC Review of the Victorian Racing Industry’s Appeals and Disciplinary Model (December 2013). 

  28

F. Research and observations of the Review  

Stakeholder feedback on HRV integrity services aligned to my research. Within HRV integrity services there is a positive team with increasingly contemporary skills. This is being developed within the business and with the support of the Integrity Council and CEO (flowing through ultimately to the Board). Over the period of the Review a number of additional resources have been secured by HRV and it is now in a much better place to deal with a range of issues.  

As a result of the 2015 HRV Audit, there is now in place a much stronger stakeholder engagement program that assists HRV in communicating changes related to integrity services. 

The HRV Integrity Council generously allowed me to attend all of its meetings, contribute to discussions, provide updates and seek input to the Review. The content covered by the Council is broad and it brings good value to the Executive. The Council operations tend to be at a transactional level rather than a strategic or program level. This is an observation rather than a criticism, but to get full value its role should be taken to a quality assurance and strategic risk versus resource role.  

Similar to RV, there is a concern within HRV about a closer association with the greyhound industry. However, in many ways and with a specific focus on integrity services, the issues and challenges for HRV and GRV are similar, most particularly scale and sustainability of investment. In this context, the establishment of the VRIU provides for code specific harness racing resources on raceday, but shared resources available for the delivery of a number of services, and hence would bring a number of benefits. There is scope in the VRIU model for the skills and capabilities within HRV to contribute to a range of tri‐code matters, as well as contribute positively to the cultural and skill development of any new body. 

. Overview of HRV integrity services enhancements G  

 RV has made a number of enhancements to integrity and welfare services including, but not im dHl 

ite  to: 

(a) App

ointment of new skills‐based Board; (b) New resources including an investigations and compliance manager; (c) Development of new investigations operations procedures; 

(d) Purchase of new integrity equipment including phone imaging device so that more investigations can be conducted by HRV; 

raining and specialist (e) Training of integrity staff in investigations, tribunal advocacy ttraining for use of integrity equipment; 

 (f) Access to real time monitoring and analysis of wagering data;  

ds analyse races and tactics; 

(g) Expert assistance from form analysts to assist Stewar(h) Procurement of Case Management System to assist the tracking of investigations; (i) Installation of surveillance cameras at Tabcorp Park; (j) Participation in threat assessment training conducted by the Australian Crime Commission; (k) Memorandums of Understanding (MOU) with external agencies such as ACC and continuing 

  29

discussions with other relevant agencies; (l) Development of investigations relationship with RSPCA to facilitate an ability to jointly 

d respond to issues and educate participants regarding welfare expectations and powers anfunctions of the respective organisations;  

(m) Establishment of Standardbred Welfare Advisory Group (SWAG) ‐ a national consultative forum to consider and provide expert advice on Standardbred health and welfare issues; 

(n) Rules Compliance Program ‐ documented procedures have been developed which outline standards and methods for the promotion of rule compliance, both within the controlling body and the industry itself, including educational sessions for participants; 

(o) Rules of Racing ‐ new and amended national rules were adopted including requirements on owners and trainers to notify of the disposition of a horse after the completion of its racing career. Rules were also introduced to create an offence for someone who places a bet with a non‐approved Wagering Service Provider (WSP) and enable HRV to appropriately and 

 promptly protect the industry from a person who was subjected to an exclusion order byorder of the Chief Commissioner of Victoria Police; and 

(p) National Penalty Guidelines ‐ working through national forums to promote guidelines to support consistency amongst penalties imposed in different jurisdictions.  

  30

 4.4 Greyhound Racing Victoria (GRV) 

 

A. Overview and governance model   GRV is a statutory corporation responsible for promoting and controlling greyhound racing. GRV is established pursuant to Section 69(1) of the Racing Act. Section 75 of the Racing Act sets out the functions of the Board and, at the time of writing, a proposal to amend the Racing Act to expand hese to include Board responsibility for promoting animal welfare in the greyhound racing tindustry is before Parliament.  GRV oversees c. 1,000 race meetings annually across 13 venues and distributes more than $40m in prizemoney every year. Greyhound racing in Victoria contributes more than $315m annually in conomic activity for Victoria and as an industry employs more than 3,000 full time equivalent jobs ein Victoria.  B. Integrity services in greyhound racing  n the last 12 months, the Victorian greyhound racing industry has undergone significant change 

.  Iresulting from reports by the RIC and the CVO of Victoria responding to allegations of live baiting The 68 recommendations from these reports are currently in the process of being implemented with this process being managed and overseen by a taskforce established by the Government. A umber of these are still to be determined so cannot be discussed here. However, over the past 

Item (G). nyear, GRV has implemented a range of integrity enhancements and these are provided at 

divide wing functions:  G RV integrity services is 

Professional Standards and Integrity 

d into two key areas that provide the follo

- tewarding  Raceday operations including s

- nvestigations Intelligence and I

- olicy Legal and p

- Assurance 

- Veterinary services  

A nimal Welfare  -  and compliance Inspectors

- Research 

-  Welfare rehoming

- Strategic projects 

- Education services welfare  

  31

 

The above structure is newly implemented based on a decision of GRV to share the integrity function between two departments, the Professional Standards and Integrity Department and the recently conceived Animal Welfare Department. This structure reflects the outcomes of the reports by the RIC and CVO identifying major deficiencies in its regulatory structure and capability.   

Following discussion with the CEO, one area of integrity services that is currently being addressed is employment and oversight of raceday officials (similar issue to HRV). These roles have been (and remain currently) under the employment or contract of clubs and there is a mix of agreements and contractual terms. As this was a key or priority project identified in the early stages of the Review, GRV sought to address this issue and have put in place a senior resource to manage this project.  

 C. Budget of GRV integrity services   The previous under‐investment was arguably the result of the pursuit of commercial outcomes ith no commensurate focus on or investment in integrity. However there is no longer any w

evidence of this conflict existing and hence impacting the investment in integrity services.   The budget and operating costs of GRV integrity services have been analysed as part of the Review process, however the detail related to the costs of integrity services is not included in this report. The baseline costs of integrity services for each of the codes will be determined through a separate process as part of the implementation process.  

 GRV is planning to invest significant additional funds on integrity and welfare services in the 2016/17 season over and above the current year spend (upwards of 40%). This is on top of increased spend and Government funding support in the current year to assist its efforts with live baiting12.  

The issue of live baiting perhaps exemplified the potential for conflict between the commercial activities of the code and the investment in integrity services. The exposure of live baiting as a coordinated activity within some parts of greyhound racing came at the end of an extended period of commercial growth for the sport. For many years, greyhound racing nationally has aggressively pursued a product expansion strategy that was all about more racing  

Due to breeding capacity and the ability to deliver low cost racing in prime wagering slots, combined with an easy‐to‐understand wagering product, the growth of greyhound racing as a betting product has been impressive and returns to the sport have grown exponentially. Through this period of commercial growth there has not been a commensurate increase in investment in the integrity or welfare services and the sport is now paying a high price for this lack of focus. This scenario highlights the conflict administrators have in their consideration of these matters, i.e. the real or perceived conflict of managing both commercial and integrity functions. 

unrecognisable from the GRV of 12 months ago, and should be However, the GRV of today is 

                                                        12 These recent issues have highlighted the very significant costs that can be incurred by the codes on specific and complex cases. How the issue of unexpected costs related to integrity services gets dealt with under a VRIU model is part of the work identified in Section 8 related to the development of baseline cost and operating model for the VRIU 

  32

applauded for its absolute commitment to all strategic and policy areas covering integrity and welfare services without being conflicted on investment.  

  33

 D. Feedback from GRV’s stakeholders   Feedback from stakeholders was very mixed for greyhounds, and given the significant structural hanges, many of the concerns raised are either no longer relevant or are being addressed through cthe work of GRV.   The feedback within greyhounds tended to be quite personal, with a range of concerns raised about conflicts of interest, personal bias towards stakeholders or licensees, and/or staff generally not eing up to doing their job. GRV recently engaged a consultant to undertake a specific piece of work bin respect of conflicts of interests and these conflict issues are being addressed.   In many ways, the biggest challenge for GRV, and greyhound racing generally, is the attitude of some of its participants. Based on my discussions and observations, there is a segment of greyhound stakeholders who are much less concerned about the public perception of welfare issues and, as a result, feel that stronger regulation is not required. A small number of participants xpressed private views that they felt under pressure from other licence holders not to be esupportive of public perception or external concerns about welfare issues.  GRV recognise that changing the culture of its participants is a necessary and key plank in its ability to change the sport and the perception of the sport. This is essential in ensuring necessary welfare tandards are delivered from ‘cradle to grave’, as would be consistent with what is recognised as 

n of the sport. sacceptable by welfare authorities, and also ensure public confidence in the regulatio iven the Executive and Board changes at GRV, the feedback was mixed, though the key b vGo ser ations and issues arising from stakeholder feedback are below: 

vide (a) New GRV Board and changes to the Executive structure (plus integrity support) proplatform for investment and change; 

(b) Strong desire to address key issue of product supply and associated fatality rates of greyhounds (viewed as national issue); 

n a (c) See the major challenge for GRV as one of scale and how much it will cost to catch up olack of focus and under‐investment; 

uld (d) Believe “GRV has a number of staff who are conflicted” and for this reason they wo

support a separate integrity unit; 

(e) Believe if there is one more major welfare issue the sport is under serious threat; of (f) Some recognise there is a very significant welfare issue that has to be addressed, and part 

the solution relates to raceday operations and vets; t (g) Contrasting with the above point, some participants don’t seem to be overly concerned a

major integrity issues or live baiting/welfare concerns raised by the general public;  n (h) Raised issues related to the disparity of resources (i.e. financial inequity issue) betweeGRV and licensees to defend cases; and 

(i) Confused over the role of the national body when it comes to tackling integrity issues. 

 

 

  34

E. Position expressed by GRV  GRV see that a key part of its role is the setting of standards, regulating and policing the industry and the people involved. The first of its eight competencies of success is to establish greyhound welfare as a priority across all phases of the greyhound lifecycle.  

Over the course of the Review the position of the GRV Board and CEO shifted. At the outset they held a very clear view that integrity services should be completely separated from the day‐to‐day commercial operations of the sport. This was based largely on the historical performance of GRV in not being able to effectively manage both aspects, and failing as an effective regulator. 

However, as the CEO, in particular, has developed his understanding of the business, and the interaction or crossover of the issues, this view has changed. Whereas GRV was previously the laggard in respect of integrity services, it is now arguably the leader in terms of its commitment to, and focus on, integrity and welfare. It has addressed two of the three key challenges it had, being resolving the resourcing and operational issues related to integrity and welfare services. 

il.   GRV is currently addressing the governance issue as it relates to the role of its Integrity Counc

Similar to HRV, the GRV Integrity Council operations tend to be at a transactional level rather than a strategic or program level, and its role is currently being taken to a quality assurance and risk versus resource role by the CEO. 

In discussions with the CEO and Board, the following key points in terms of integrity services were clearly articulated or identified: 

g (a) Absolutely committed to placing welfare of the greyhounds at the centre of everythinthey do in terms of policy and programs;  ively) (b) Recognise they have a scale challenge, and this challenge is best (or most effectovercome by working in conjunction with other codes and Government; 

(c) Have a strong view that working with Government is key to its future success;  rity (d) Understand that GRV needed to address both capacity and capability in terms of integservices resourcing (which it has addressed with urgency); 

(e) Strong view that the status quo structure is not appropriate and requires a change of significance to give it credibility in the eyes of the public; 

re (f) CEO and Board see “reputation management as a threshold issue”, and as a result akeen to understand how a VRIU model could support this together with GRV; 

(g) Keen to ensure the GRV Integrity Council plays a more meaningful role in terms of strategy and through any implementation period; 

(h) Over the period of the Review the view of the CEO and Board has changed to now being very keen to ensure that any separation of integrity maintains a close connection with the operations of GRV, i.e. less keen for complete separation than previously due to the crossover of issues between commercial and integrity; 

(i) Do not see that it is a budget or resource choice to pursue commercial over integrity, but that establishing the correct resource model for integrity must be the first budget issue the Board deals with; and 

  35

(j) Consciously sought to bring in external skills, i.e. non‐racing, to both deal with any conflict of interest issues but also support the necessary work with much more 

 modern integrity model needs to look like. contemporary skills and reflecting what a

F. Research and observations of the Review   

Forced to act with urgency off the back of the live baiting scandal, the new Board and Executive have dealt very effectively with both the investment and resourcing requirements to support GRV’s integrity services and welfare functions. Whereas previously GRV integrity services lacked both capacity and capability, it now lacks neither. With a number of strategies it is employing and the strong skills (including a range of professional, external skills) brought into the business, it is very likely GRV will become thought leaders in terms of strategy and resourcing for both integrity services, and in particular in animal welfare. 

GRV’s record on re‐homing leads the rest of Australia within the greyhound industry. It saw the need to address the issue of how the industry deals with injuries and post‐career options as crucial, ut unfortunately was seemingly blind to live baiting.  b

 

The commitment shown by GRV to becoming an effective regulator with a heavy focus on animal welfare is now seen in everything it does and the urgency with which it has addressed a broad range of issues over the past nine months. GRV’s challenge now is twofold (though linked) being 

king.  one of scale and, associated with that, the sustainability of the investment it is currently ma

My observations are not consistent with that of GRV’s stakeholders. However, I accept the stakeholder views were given largely through a historical prism, whereas I have only had the 

.  opportunity to view GRV and its actions during a period of significant change and investment

GRV undertook a deliberate and aggressive strategy to actively grow its market share and JV share of wagering income. This strategy was not GRV’s alone, but that of all state greyhound bodies and one encouraged by wagering operators and participants. However, specific to Victoria, the other codes did not see a commensurate increase in GRV’s attention to welfare and integrity issues and this placed all of Victorian racing at risk.  

The perfect storm that resulted in the live baiting scandal was perhaps not a complete surprise. Greyhound racing has very low production costs, and the returns to participants for even low‐end greyhound races rivalled those of larger and more professional thoroughbred and harness industries. In effect, given the relatively high returns available, some industry participants (breeders, owners and trainers) sought to compete and maximise their returns with little or no consideration for welfare issues.  

GRV’s engagement with external agencies such as the RSPCA to support its undertakings in the area of greyhound welfare programs and initiatives is well thought out. They are investing heavily in a number of key welfare areas, and are bringing a ‘moral compass’ approach on welfare to all Executive and policy decisions.  

  36

Complementing this, GRV has a much stronger communications strategy and engagement program to support its approach and the cultural change required of its participants. GRV is building a communications strategy that seeks for the participants to be ‘taken on a journey’ and helps them understand what good regulation is and why it is important to the future sustainability and growth of the sport.  

Throughout the review there has been the opportunity to attend numerous Board and Integrity Council meetings, as well as maintain close contact with the CEO and Chairman. GRV has been very inclusive throughout this process, and all it is doing is impressive and, likely, sustainable.  

Well prior to the establishment of a VRIU, GRV will have leading integrity services systems and capabilities. In this respect, it is important that any recommendations from this Review do not slow down the progress or redirect resources from greyhound racing to the other codes. However, the extended period of time required to implement a VRIU allows GRV to continue to pursue these very positive changes and outcomes. 

The recommendations of the Review are likely to find support within GRV, but only to the extent it is comfortable with both: 

(a) The urgency with which it is currently pursuing issues is maintained in any transfer of responsibilities to the VRIU, and  

(b) There remains a very strong connection between the operations of the VRIU and GRV. 

Having shifted from being the slowest‐mover to a leader in terms of investment, GRV is right to question the basis of future investment priorities and seek to ensure it isn’t treated as a second‐class citizen in any new model. It is for this reason that GRV was not keen to pursue a shared services model, having concerns that it would not be able to move as quickly as it wanted if left to a third party provider of services run by one of the larger codes. This concern remains relevant 

ugh the implementation phase.  with the VRIU model and is a key point to be resolved thro

. Overview of GRV integrity services enhancements G  

 

Over the past 12 months, GRV has made a number of enhancements to integrity and welfare ervices including, but not limited to: s

 (a) Developed a strategic plan for the next five years prioritising greyhound welfare; 

wo new Board members, one with veterinary and (b) Appointed a new CEO, a new Chair and tanimal welfare experience; 

(c) Appointed a new Chair of GRV’s RADB;  (d) Reconstituted the GRV Integrity Council; 

s, (e) Restructured the internal management team to provide for a range of new roles and skillincluding new intelligence and investigations capabilities;  

(f) Recruited a number of Industry Liaison Officers to work with participants to increase its understanding of the rules and policies that apply to licensed persons in the greyhound industry; 

  37

(g) Developed an animal welfare education program for Licensees (in progress);  (h) Suspended the Greyhound Owners and Breeders Incentive Scheme (GOBIS), which was consistent with the recommendations made by the CVO in his report on live baiting; 

 racing (i) Reviewed and amended the policy relating to hot weather in relation to greyhoundas part of welfare initiatives;  

(j) Amended various Rules of Racing to improve welfare and reporting practices; and (k) Implemented a new organisation structure that provides for the CEO and the Board to have 

oversight of all reports and matters. 

 

 5. Scope of options investigated during the Review 

  5.1 Developing and investigating integrity model options  

 

Phase 1 of the Review focused on a situation analysis and detailed consultation with the codes, key stakeholders, a comparative analysis of other racing jurisdiction models, and high‐level assessments of the governance models of other major (Australian) sports. The key purpose of hase 1 was to develop a high‐level view of the model options that warranted deeper investigation n Phase 2.  Pi

 

Early in Phase 1, it became apparent that the range of options for a future structure for integrity ervices was reasonably broad, though largely known, as outlined in Figure 5.1

  38

s  below. 

 

igure 5.1F  – Scope of options considered for delivery of integrity services in Victorian racing 

 

  

Phase 2 involved continued and regular meetings with the codes and stakeholders, but also focused in more detail on the options available. For each of the options identified, Phase 2 required a eeper assessment on: d

 

(a) d  each opHow tion woul objectives of the Review;  How it would deal with  specific aspect of integrity services; and  

 deliver on the key (b)  animal welfare as a(c) What actually changes under each option? 

 It was accepted by the codes that status quo was not an option. While early in the Review, based on research and consultation, the establishment of an independent statutory body was ruled out or a number of reasons as set out below:  f

 

(a) Integrity standards within Victorian racing are of a relatively high standard. While it is easy ing to point to specific issues where a failing has occurred, outside of the greyhound live bait

issue, there is no systemic failing in the current system(s);  (b) It is impossible to completely compartmentalise integrity issues from the running of the 

sport via general/commercial operations – indeed the broad objectives of the two bodies should be aligned (hence the reason to avoid the independent statutory model);  

(c) There is no rationale for greater Government involvement in the sport than is currently the case. While the racing industry is hugely important to the Victorian Government in terms of 

e economic benefit, tourism and employment, this does not warrant Government running thintegrity services functions of the sport; and 

(d) Based on the Review research, Tasmania is the only model that has completely separated (from the governing body) integrity services into an independent statutory body in Australian racing. This model appears to have some operational issues, with a disconnect in terms of operations and the working relationship between the two key bodies of Tasracing and the Office of Racing Integrity, Department of Primary Industries, Parks, Water and Environment. Some of the limitations of the Tasmanian model (separate offices, independent processes for budget and business planning) should be avoided with the VRIU proposal for Victoria. Queensland is proposing a similar model to Tasmania, although this has only very recently been legislated so is very much a work‐in‐progress and has a number execution risks to navigate. 

 

Hence, based on the objectives and research of the Review, combined with continued consultation, t became appropriate to focus on three specific options, specifically those in Figure 5.2

  39

i .  

 

igure 5.2F  – Options considered in greater detail through Phase 2  

 

  Having discounted the independent statutory body, each of the three models above was investigated further. Consideration of these models in conjunction with the codes gives recognition to a number of enhancements and key changes implemented in each of the codes as set out below.  

  40

T

 

he enhancements and key changes implemented include: 

(a) Very significant and (likely) sustainable changes to the structure, resourcing, culture and capability of GRV integrity services. Lesser, but still significant changes, in the investment profile and resources available to HRV integrity services; 

(b) The Review and inter‐code discussions to implement (in process) the same intelligence system across the three codes; 

(c) Greater focus on appropriate welfare policies, initiatives and management systems;  

(d) Tri‐code approach to progressing changes to the appeals and disciplinary system; and 

(e) Identification and the addressing of a number of key integrity issues through various projects, i.e. the ability to fast‐track integrity projects due to the single business focus. 

 

he characteristics of each model are set out in Appendix 4T  and an assessment matrix in Figure 5.3. 

 

igure 5.3F  – Criteria assessment matrix 

 Status quo  Criteria  Best‐practice  Strengthened 

Coordination Key Functions Combined 

VRIU ‐ Racing Integrity Unit 

2 Independence/Gernance 

ov Integrity functions free from influence of commerciaarm of industry 

l 2  2  5 

2 Managing risks  Board focused on identification and management

the strategic integrity risks of racing13  of 

2  2  5 

2 Transparency  Actions and decisions are subject to transparent 

processes and accountabilities  3  3  4 

1 Collaboration  Consideration given to code collaboration on all 

aspects of integrity services  3  4  5 

2 Accountability   Delivers clearer lines of accountability for all aspects

of integrity services   

2  3  4 

3 Effectiveness and efficiency 

All aspects of integrity services being delivered cost‐effectively to the highest standard. Efficiency of operations cross‐code and with external agencies  

3  3  4 

3 Public/commconfidence  

unity  Social licence ‐ delivers greater public confidence inintegrity of racing 

 3  3  4 

2 Intelligence management 

Provides central point of coordinated and effective intelligence sharing and management systems  

3  4  5 

  

Ability to delivery best pract

ent 

ice *  Rating 

1 ‐ Well below requirem 1 

2 ‐ Below requirement  2 

3 ‐ Meets requirement  3 

4 ‐ Above requirement 

5 ‐ Well above requirement 

4 

5 

 

                                                        13 Includes risks such as race fixing, prohibited substances, organised crime, governance and operational oversight  

  41

Ultimately, while the ‘strengthened coordination model’ and the ‘key functions combined model’ have a number of the attributes of the VRIU model, the key element they couldn’t deliver on was he governance separation of integrity from commercial and genuine cross‐code commitment.  t

 

In addition, HRV and GRV were each concerned that any model based on resource sharing or the utilisation of one code’s resource (most likely RV) was unlikely to give HRV and GRV sufficient comfort over how these services would be delivered.  

 One very clear advantage of the VRIU model relates to the way in which intelligence information an be managed, as this model provides for one organisation to deal with external agencies and the cassociated arrangements (e.g. MOU’s) in managing these relationships.   As an example, under the current model, Australian Customs may disclose something to one code not realising it has relevance to all codes, and the receiving code is not free to share this information. Under the VRIU model, this type of intelligence will be provided to one body, be housed in an appropriate system and inform the whole picture and tri‐code context. It is more efficient, as Australian Customs only has to provide the intelligence to one racing body, the VRIU (and ORIC), so can be sure it is going to the right place and will be dealt with appropriately. There s also likely to be greater confidence in providing intelligence if it is going to a dedicated integrity ibody that is responsible for total oversight of the racing industry.   Hence, given the functions and systems of intelligence management have become a much more relevant and important issue, this model delivers significant benefits. It is only now that HRV and GRV are implementing systems (using the same system as RV) while RV is still in the embryonic stage of intelligence management and has struggled to get traction and effective utilisation internally on the use of such a system. Undoubtedly, a focused integrity unit would more effectively eal with these issues across the three codes and ensure all relevant staff were using the system dand collaborating on intelligence.  As a result, after much consultation and consideration, on balance my recommendation is that a racing integrity unit model – the VRIU – is the most appropriate for Victorian racing as well as ensuring Government and public confidence in dealing with the perceived and real conflicts of the codes. 

  42

 6. Proposal for a Victorian Racing Integrity Unit 

  6.1 Overview of the Victorian Racing Integrity Unit (VRIU)  he proposal to establish a VRIU is based on the work of the Review including, but not limited to, he  oTt 

foll wing:  

f the (a) A situation analysis of the current challenges of the existing regulatory framework o

Victorian racing model, including past cases and/or issues identified and reviewed; 

(b) An assessment of comparative models within the racing and sporting spheres; and  (c) Links to the three key criteria for assessment (as agreed with the Minister) that any 

re mmco ended changes needed to be assessed against being: 

i. Opportunities for enhanced collaboration between the codes; ii. Greater transparency of integrity operations; and  iii. Separation of integrity functions from commercial operations and decisions. 

 s set out in Section 2A , it is recommended that a new vehicle, the VRIU, be established to be 

responsible for the delivery of integrity services across the codes of racing.   My own experience and research for this Review convinces me that, if there is an appropriate governance model in place, there is not an inherent conflict in the commercial and integrity services functions being within the same organisation (and under the same Executive responsibility). owever, there is undoubtedly a perceived conflict. In Victorian racing there are specific issues 

t.  Hthat have emerged over the past few years to support the view that there is a perceived conflic It is logical then that dealing with this perceived conflict and ensuring Government and public confidence in the decision‐making processes is enhanced through separation of the functions. However, in considering a range of models (Section 5) it is also apparent there is not one right nswer. That is, there is no perfect model that solves all issues, with each model having its own anuances, advantages and disadvantages.   Outside of Victorian racing, there have been a number of events within racing jurisdictions and high‐profile sports such as football, athletics, tennis and others, where conflicts have been clearly stablished, or the potential for conflict or attempt to influence an outcome has been highlighted. 

ic confidence in the administration of sport generally.  eThese issues have served to undermine publ

ence, it is reasonable to pose the question:  H 

Would the establishment of the VRIU limit the conflict or the perception of conflict and/or would rom the commercial decisions of the code governing body?  it ensure greater independence f

 Unquestionably the answer is ’Yes’. 

  43

 hile this doesn’t in itself make the VRIU the only ‘right’ answer or option available, I am W

comfortable that, on balance, this model is the most appropriate for a range of reasons.   he proposed VRIU is not to be confused with previous statutory proposals from the RIC, nor with Twhat is in place in Tasmania or proposed in Queensland (Racing Integrity Bill 2015).   The proposed VRIU also has some fundamental differences to that in place in New Zealand, the New Zealand Racing Integrity Unit (NZRIU), including governance and combined location. The ZRIU is, however, commendable in terms of placing the funding of integrity as a first‐charge and he separation of influence on integrity services decisions from the code Executive.  Nt An attribute of success for the VRIU will be ensuring it is closely connected to the codes. This s important to policy development, service delivery and also culture. In this context, the iimplementation strategy and resources employed to oversee implementation is critical.   Further, as Victorian racing moves towards the second half of the current wagering licence, any onsideration by the codes for commercial involvement in future wagering opportunities within ictoria is more easily dealt with by this governance separation.  cV 6.2 Basis of establishment and key characteristics of the VRIU   he VRIU will be an amalgamation of the integrity units of the codes of racing in Victoria and, 

on the legislative timetable, should be operational within two years. Tdepending  Principles  

t is pro s tablished based on the follo  principles  I 

po ed the VRIU be es wing

a special purpose vehicle designed to support th(a) The VRIU will be  e codes in the provision and delivery of world‐class integrity and associated animal welfare services; 

s (b) The VRIU will be established as an independent private company with the codes aits shareholders, i.e. equal shareholding between RV, HRV and GRV14; 

(c) The VRIU will focus on all aspects of integrity services and ultimately ensure the best skills are available to all three codes of Victorian racing. A key change will be to ensure 

eadership is balanced and reflects the very broad needs of contemporary integrity ces fo

the lservi r both raceday and non‐raceday; and 

(d) The role of the VRIU will be to enforce the Rules and associated welfare standards. The Rule and policy‐making powers, including licensing and animal welfare olicies, should remain with the codes. p

 Operations  

                                                        14 It should be investigated as to whether it is appropriate for the term of the VRIU to run concurrent with the current JV between the codes, i.e. the term of the current wagering licence. 

  44

 It is pro spo ed the VRIU be based on the following operating model: 

 (a) The VRIU should not seek to combine the functions of specialist integrity services 

functions into one tri‐code unit. That is, cross‐coding should not be a requirement othe raceday functions in particular; 

(b) Specialist areas such as stewarding, veterinary and other code (or animal) specific functions should be delivered by the most appropriately skilled staff. However, in the case of training and development programs, such as Cadet Stewards or Trainees, cross‐

of career 

f 

coding is an aspect that can and should be developed in the formative stages development; 

(c) The VRIU should be distinct from the independent statutory integrity bodies operational in Tasmania and as proposed in Queensland, in that while de‐linked from the code operations, it should not sit completely separate from the codes. This is a key distinction with the Tasmanian model which has seen a disconnect emerge, resulting in a fractured relationship between Tasracing and the body providing integrity services; 

(d) The VRIU operations should be mandated through SLA’s entered with each of the codes, i.e. the SLA should delegate to the VRIU the responsibility of applying and overseeing the enforcement of the Rules of Racing on behalf of the codes; 

 (e) The VRIU should make recommendations in respect of the Rules, licensing policy andapproval of licences, but not be the rule‐making or licence issuing body; 

(f) The VRIU should assume the enforcement, investigatory and prosecutorial arm from the codes. In this sense, the VRIU should mirror that of society where the police and judiciary (in the case of racing, judiciary being the appeals and disciplinary processes) are independent of the law‐makers, i.e. Parliament (or as noted above, the codes as Rule 

, makers). While there is an argument that this is perhaps not the most efficient modelthere is no suggestion that it is either conflicted or unworkable; 

 (g) The VRIU should ensure external and public post‐season reporting of all key metricsand operational matters, including transparency on costs are made available; 

(h) The VRIU should be established with a review process in place after four years. The review process should not determine whether it continues, but will provide a sensible 

 codes.  point in time to review the implementation and any key issues from the

he above elements of the operating model are ideally implemented as a package.   T 6.3 Why the VRIU is an appropriate model for Victorian racing   The Review has highlighted a number of opportunities to enhance the integrity services functions f all codes of Victorian racing. Hence, on balance, the VRIU model is appropriate for a number of easons  oor 

 as utlined below: 

; (a) The proposed model of the VRIU preserves the codes’ oversight for determining the 

Rules of Racing, integrity and welfare policies and standards within Victorian racing(b) The VRIU maintains a strong connection between the code operations and integrity 

services functions; 

  45

(c) The VRIU recognises the specialist nature of the raceday along with a number of key functions, however, a combined‐services model for ‘back‐of‐house’ integrity functions reflects the unarguable fact there are a number of services and functions that all three 

 codes are currently providing and/or duplicating and that there is crossover of issuesand service delivery including systems within integrity functions of the codes; 

to (d) The codes are intrinsically linked through a joint venture, so an all codes approach service delivery is not illogical;  

t, when (e) It is unarguable that there is a perceived conflict or the potential for conflicintegrity services staff can be influenced by code CEO’s and/or Board members; 

(f) The decision to establish an arms‐length shared‐services integrity unit is a nt proportionate response to conflict of interest concerns from the public and Governme

on how best to deliver the integrity functions in Victorian racing;  (g) There is an argument from the codes that by maintaining control of integrity services 

functions the individual code body “is better placed to manage the reputational issues” that arise. I am not sure this is the case, as the codes will still have this role, albeit in conjunction with the VRIU. GRV, due to its direction under a new Board and CEO, is driving a very clear strategy on behavioural and cultural change throughout both the organisation and its stakeholders in respect of these issues. GRV’s committed and engaged strategy, one that places significant emphasis on independence of process and appropriate skill sets, has a very strong strategic communications aspect to it, and is a learning for the two equine codes. This type of approach should be adopted within the VRIU, thereby improving certain aspects of reputation management; 

(h) The VRIU should be designed to build on the range of enhancements, and in many cases the excellent service provision that currently exists within the codes. However, the VRIU will also ensure the challenge of ‘scale’ is overcome, i.e. the ability of an individual 

ge of scale’ code to justify a sustainable level of investment in certain areas. This ‘challenissue is particularly relevant for HRV and GRV; and 

(i) As an independent private company, the VRIU is established with no greater involvement from Government than currently exists for the three code operations;  

 6.4 Governance model of the VRIU  

t is pro se I 

po d the governance model of the VRIU is based on the following: 

(a) The VRIU Board should be established with five members, all of whom should be independent, with the Chairman to be elected by the Board. In terms of independence, the codes should not directly appoint members of the VRIU Board, no sitting member of the RV, HRV or GRV Boards should be eligible for appointment to the VRIU Board. The appropriateness of registered owners being eligible for the Board should also be considered; 

(b) There be an Independent Appointments Panel established for the purposes of selecting the Board. Each of the codes and the Minister should appoint one member to the Independent Appointments Panel; and 

(c) The Minister should approve the final appointments to the Board, but should appoint only those considered by the Appointments Panel.  

  46

It is proposed a Director of Integrity Services should be appointed by the Board to lead the VRIU. he overall structure and business streams should be determined through the implementation rocess. Tp 6.5 Functions and resources to be included in the VRIU   As noted, within each of the codes there are various roles, in particular Executive roles, which cross ver between commercial and integrity services. The starting point is to identify the roles and oresources that are specific to integrity services to form the VRIU.   There is an argument to say that in separating the integrity functions from the codes, there will be additional costs incurred in managing and administering these functions. In effect the codes carry these management and administrative costs as part of the overall costs of running the sport (e.g. CEO’s/other Executive time committed to integrity issues, communications staff dealing with ssues, IT, Finance, HR, payroll staff and resources, etc.). Hence, exploring mechanisms to efficiently 

t.  ideliver these functions is crucial to both the VRIU’s effectiveness and ensuring the codes’ suppor Determining the true cost of integrity operations across the codes is not straight forward, as the bove management and administrative costs are not considered specific to integrity services awithin each code, and each code reports in slightly different ways.   While not straight forward, it will be necessary for each of the codes to determine a figure to reflect what non‐integrity specific resources are currently expended in delivering integrity services or functions by each code, as this together with the costs of integrity specific functions of the codes ill form the basis of the proposed first charge for the operations of the VRIU. This process should w

be undertaken independently of the codes as an initial part of the implementation process.  Under this model, and for the purposes of independence, the VRIU should employ of all existing mployees associated with integrity functions of the codes. This should broadly cover, but not be imited ing areas: el 

 to, expenditure and associated integrity and welfare roles in the follow

 (a) Stew

arding, including Stewards’ patrol footage and archive costs;; st race and out‐of‐competition; 

(b) Veterinary services and research  po

(c) Swabbing and testing, pre and

(d) Intelligence and investigations;  (e) Bet monitoring and analysis; 

s, lure and mobile drivers, (f) Raceday officials, including judges, starters, clerks of scalecontract raceday officials, etc.; 

(g) Animal welfare enforcement and investigation costs; and ary processes.  (h) All code legal costs involved with appeals and disciplin

n addi h:  I 

tion, the VRIU should encompass all costs associated wit

(a) The proposed and restructured RADB system; and (b) RASL costs including grants provided by the codes for capital and research initiatives. 

  47

 Rather than establish a separate and duplicative administrative layer, where appropriate, the VRIU should establish SLA’s with one (or more) of the code bodies. These SLA’s will deliver general corporate services including IT, certain aspects of finance (e.g. processing functions, accounts payable and receivable), payroll, HR policy assistance and potentially support associated with staff raining and development. However, given the scale of the business, it is anticipated support tservices such as a projects teams including business analysis to sit within the VRIU structure.   Transition arrangements across the codes for employees will be difficult and present significant, though not insurmountable, implementation challenges in terms of pay‐parity, conditions of employment, raceday services staff employers, dual‐roles or job‐share arrangements, etc. It is envisaged that a significant amount of time will be required to transition all employees and ssociated arrangements, establishing processes and policies in bringing the three integrity units atogether. Refer Section 8 for an overview of the implementation process.  Finally, while outside of the scope of the Review, consideration should be given to the physical ocation of the VRIU operations to ensure it retains a close working relationship with the code lbodies.    The proposed VRIU should link to the term of the current financial arrangements between the odes, thereby ensuring that, should the codes move in separate directions after 2024, this ntegrity services model can be revisited. ci 6.6 Baseline costs and future funding arrangem Key ele

ents of the VRIU  

ments of the funding arrangements should be:  (a) The existing Funding Deed between the codes (as applicable to the current Tabcorp JV) 

will need to be amended to establish integrity including welfare (as it relates to administering and enforcing the code policies but not funding of programs) as a first‐

o changes ined; 

charge payable by VicRacing Pty Ltd to the VRIU. VicRacing Pty Ltd approval tto the JV Funding Deed for a first‐charge for VRIU operations will need to be obta

(b) In amending the current JV Funding deed there is a risk that this will open up discussions on the current commercial arrangements between the codes for the duration of the Deed, which applies until 2024;  

(c) Minimum standards for integrity and costs thereof will be established through the implementation phase based on needs and best practice. There have been periods in the past where commercial pressures have impacted a code’s spend on integrity services, and this process will seek to establish the appropriate baseline for costs; 

(d) Year one funding of VRIU should be determined during the implementation phase, but it can be expected the budget will be set at no less than 2015‐16 levels (reflecting much higher levels of investment from HRV and GRV) of spend plus a contingency amount to cover new initiatives and implementation/transition costs. This will require a review of current integrity and welfare spending for each of the codes to ensure best‐practice and consistent benchmarks for integrity standards; 

  48

(e) To deal with project implementation costs and transition issues, a commitment from Government of financial support from VRIF for these additional and/or one‐off costs should be sought. These costs will be over and above the amounts currently allocated by the codes to integrity services (including integrity specific and non‐integrity specific or shared resources) and the future funding requirements as determined by an independent process; and 

(f) Following establishment and implementation of VRIU, it should be expected that the proposed first‐charge funding for VRIU is likely to have minimal impact upon code budgets unless integrity standards and costs are significantly raised or topline revenues decrease. This should be subject to annual review as part of the budgetary and business planning process undertaken by VRIU. 

 

  49

 7. Restructuring of the appeals and disciplinary systems of Victorian racing  

  7.1 Current appeals and disciplinary model   The current racing appeals and disciplinary framework came into operation in March 2010 following recommendations from the Lewis Report (2008). There were some further minor hanges to the model following a review by the RIC in 2013 of the Racing Industry’s Appeals and cDisciplinary Model.   Under the current structure, RADB’s are established in each code to hear and determine appeals in elation to decisions made under the controlling body’s rules to impose penalties on persons, and rto hear and determine charges made against persons for serious offences.   he RADB’s for HRV and GRV are established in the Racing Act, whereas for RV, the RADB is Testablished in the Rules of Racing and recognised by the Racing Act.   Section 83OH of the Racing Act provides for a review by the Victorian Civil and Administrative ribunal (VCAT) of decisions by RADB. Both affected industry participants and Stewards may pply to VCAT for a review of a decision of RADB. Ta 7.2 Observations and issues associated with the current model   The basis for the Lewis recommendation to utilise VCAT was that in 1998, VCAT amalgamated a number of boards and tribunals into a single tribunal service, however the Racing Appeals Tribunal RAT) was not incorporated into VCAT at that time. It was also felt that this would complement its (appellate jurisdiction concerning bookmakers and racing occupational licences.   However, it has been shown that the VCAT’s system is not well suited to deal with the particular demands of the racing codes due to a lack of expertise (i.e. racing knowledge) within the VCAT ystem, issues with the timeliness of hearings and the processes also proving to be much more scostly for all parties than originally envisaged.   The codes have previously raised concerns with the RIC about the current appeal process to VCAT, citing concerns that the time for appeals to be heard by VCAT is longer than under the previous RAT. This was not a situation foreseen by Lewis given the recommendation was made in part due to concerns about delays in RAT hearings. In addition to the time to resolve matters, the codes cite the above issues of cost and the lack of expertise on racing industry matters as undermining the fficiency of the racing appeals and disciplinary model. This position was set out by the codes in a 

o the RIC as part of a review in 2013.edet 

ailed tri‐code submission t 15  

                                                        15 Joint submission by the codes to the Racing Integrity Commissioner’s Review of the Racing Appeals and Disciplinary Processes (2013) 

  50

The arguments set out in this submission from the codes remain relevant, and hence will form part of consultation on changes as recommended below.  A number of recent cases have further served to highlight this concern and, in addition to the oncerns of the codes, consultation with stakeholders (including those representing licensed ersons) support the Review research that this structure needs to be addressed.  cp 7.3 Proposed changes to current model   o address these issues, it is recommended that a new appeals and disciplinary model is Timplemented as per Key Recommendation 2.2.   It is proposed that the appeal to VCAT provided for in section 83OH of the Racing Act be abolished and replaced with entitling a disaffected party to appeal on a question of law to the Trial Division of he Supreme Court. This new model would eliminate the second stage of the merits review that is tcurrently available and appeals would be heard only by RADB, i.e. no VCAT.   However, to support this key change, necessary and appropriate measures would need to be put in place to ensure that a legally robust RADB framework supports this model. These changes at the ADB level would also overcome some of the recent criticism of RADB as expressed in the RV Rcobalt cases.  

he y T 

 ke  advantages of the proposed process are: 

ystem; (a) Deals with the issue of a lack of expertise to hear cases by removing VCAT from the s (b) By removing VCAT, the process won’t be as costly or suffer the delays of the existing system; and 

(c) From a participant perspective, these changes enhance the processes and their rights at a RADB level, while protecting their right of appeal to the Supreme Court.  

 Given the significance of the changes proposed, it is suggested that there be a specific process (outside of the proposed implementation model) to consult with codes and their key stakeholders o ensure implementation of the changes preserves the interests of participants as well as clarify tcost impacts and the appeals processes.   This consultation should cover a range of operational issues including costs of operations and the ssue of where RADB hearings are held, as there is an issue in terms of perception of conflict by hese hearings being held on site at the code bodies. it 7.4 Proposed RADB process and structure   It is proposed that a single Statutory Board, an independent cross‐code RADB, be created with embership (similar to the current RADB’s) that is legally sound and has industry experience to ear appeals.   mh 

  51

In addition, it is recommended tha Jurisdic

t the RADB process and structure be implemented as per below. 

tion  

over  all  racing  integrity  matters  including (a) Generally  the  RADB  would  have  jurisdiction disciplinary off

(b) The RADB’s jurences and licensing. 

i-

isd ction would be divided into: An original jurisdiction for dealing with ‘serious offences’; and 

s o- An  appellate  jurisdiction  for  dealing  with  minor  offences  (i.e.  non‐ eri us offences) where the Stewards have imposed penalties.  

(c) The  distinction  between  serious  and  non‐serious  offences  would  be  determined  by  the maximum penalty permitted to be imposed by the Stewards (with the appropriate levels to 

through consultation). be determined  St turuc re of the RADB 

 (d) The RADB would be comprised of: 

n; - A Chairma- A Deputy Chairman for each code; and - Members. 

(e) As the recommended RADB model is tri‐code, a Deputy Chairman responsible for each code would be appointed.  Based on discussions with the codes, stakeholders and current RADB 

omembers, it is recommended members have an expertise in a particular area of racing and, ideally, would be legally qualified. A mix of these skills is rec mmended across the panel.   

  l(f) The RADB would  sit as a Panel and  the Chairman of each Panel would need  to be  lega ly qualified.  

(g) On  appeals  from  non‐serious  sentences  it  would  only  be  necessary  for  one  person  to constitute  the Panel.   On serious offences a minimum of  two would be required, with  the 

ting vote.  Chairman having the cas P edroc ure: original jurisdiction 

  (h) Hearings  conducted  at  a  place  determined  by  the  RADB,  though  it  is  recognised  that  for perception reasons this should be located away from the offices of the codes. 

ticable and without the application of (i) Proceedings would be conducted as informally as practhe Rules of Evidence.   

l fairness. a, issued by the Secretary of the Board.   

(j) The parties would be guaranteed proceduran(k) The RADB would have the power of subpoe

(l) The RADB would have powers of contempt. (m) The RADB would have immunity from suit. (n) The RADB would have powers to administer the oath and take evidence on oath or in any 

other way it sees fit. 

  52

  P edroc ure: appellate jurisdiction 

 

ew(o) The same powers as in the ‘original jurisdiction’. 

(p) The appeal would be determined on the basis of the evidence led before the St

ards. (q) It would be a rehearing but ‘fresh evidence’ only allowed with leave. (r) The RADB would have the power to stay any decision on appeal to the Board. 

l from a Panel decision to the Supreme Court could be made on a point of law only. (s) An appea R reseep ntation 

 (t) On serious offences, a party would have a right to be legally represented before the Panel. (u) On  non‐serious  charges,  a  party  could  only  be  legally  represented  with  the  leave  of  the 

Board.    P ic aubl wareness 

 (v) All hearings would be conducted in public unless otherwise ordered by the Panel.   (w) The Panel would only close the hearing if it were in the interests of justice to do so.  

  53

 8.  Overview of recommended VRIU implementation process  

  8.1 The VRIU implementation process  

 

The process of implementing the VRIU (‘the VRIU Project’) is both challenging and of significant scale. If the recommendations are adopted, legislative amendments will be required and operational commencement not expected until early 2018. Therefore, successful implementation ill rely on the establishment of a project group, code support and strong engagement throughout n extended period.   wa

 

The execution risk attached to the implementation of the VRIU is significant, and poses the greatest risk to the VRIU model working effectively. The implementation will also be challenging in the sense of any code opposition and/or positioning throughout the implementation period. Hence, a disciplined adherence to the recommendations and strong understanding of the working of the odes is essential.  c

 

In that sense, ensuring confidence in the codes and stakeholders that the implementation will continue to be an engaged and consultative approach is required. In addition, so too is the commitment of resources (which will require Government financial and resource support) to nsure the implementation and transition period is effectively and efficiently dealt with. e

 

There are a number of non‐negotiable elements required for delivery of the VRIU, with a sub‐set of recommendations that can be the subject of discussion and consultation as to how they should be implemented or form part of the operating model. This should include the identification and greement of success measures related back to the recommendations of the Review.  a

 

overnance model for the VRIU Project G  

 

he governance of the VRIU Project is proposed as having three levels of operation being: T

 

(a) VRIU Steering Group;  (b) VRIU Project Group; and  

(c) The key workflows (and associated engagement with OLGR and codes) that will take place. 

 

An overview of the governance model is set out in Figure 8.1 below. This model reflects ecommendation 11R  in respect of the structure and operations of the VRIU, being: 

 

“The implementation process includes independent expertise and leadership with a deep knowledge of racing together with representatives of Government and the codes. This must 

include specialist project management and business analyst skills, together with specialist skills external to the codes.” 

igure 8.1F  – VRIU Project Governance Model 

 

 * It is recommended the Code Chairs (rather than CEOs) form this group in the initial stages 

 

stablishment of the VRIU Project GroupE  

 

he VRIU Project Group should be established for the primary purposes of, but not limited to: T

 

(a) Developing the required detailed project plan including change management and ; 

e VRIU; communications strategy (along with associated success measures)

(b) The legal review and legislative change process required for the establishment of th

(c) Preparing the baseline cost and operating model for VRIU services; 

(d) Undertaking a situation analysis in respect of existing code resources and systems;  (e) Facilitating the fast‐tracking of identified projects, in particular education of participants; (f) Developing the impact assessment on the code operations and associated staff consultation; 

and 

  54

  55

(g) Ensu in l and people issu  a : 

r g all appropriate steps are taken to deal with the range of organisationa16

es ssociated with the establishment of the VRIU , including, but not be limited toi. Corporate governance requirements for the establishment of the VRIU;  ii. Dealing with a vast range of people and staffing issues, including consultation, 

    recruitment, transfer of employment, assessment of conditions and benefits, etc.;

i e separate organisations into one;i onal policies and procedures; and ii. The integration of people and systems from threv. Drafting and preparing all associated organisativ. The required relocation of people and systems. 

 

s set out in Figure 8.1A , it is recommended that the VRIU Project Group be established as: 

 

(a) VRIU Project Chair (part‐time)

; 

itment); and (b) VRIU Project Manager (full‐time); (c) Nominee from each of the codes (at least part‐time comm(d) Representatives from the Department of Racing/OLGR.  

 

Consideration is to be given to the VRIU Project Group being co‐located to overcome challenges of competing interests and code roles. Regardless of location, the group should meet weekly throughout the period of implementation, with the Project Manager providing weekly reports to all relevant parties. The VRIU Project Group would report into the over‐arching VRIU Steering Group made up of: the Minister for Racing, code CEOs and/or Chairs, the VRIU Project Chair and a epresentative from the OLGR. r

 

To give implementation the best chance of success, it is proposed that the VRIU Project Group ensure a continuing high level of code consultation, contain members from within the codes, and there is leadership with a good working knowledge of the racing industry. The code nominees will require a sound knowledge of racing, a suitable knowledge of the various roles and functions within the integrity area, strong relationships with appropriate people within the organisation and, ideally, project management skills to coordinate workflows within each code. The VRIU Project Group will be established with both the mandate and support to effectively progress the VRIU implementation. This includes ensuring it has access to appropriate tools and systems, as well as ccess to people and systems at a code level.  a

 

The VRIU Project Group will require access to support and administrative services via the OLGR. The VRIU Project Group will require access to external support in specialist areas such as legal and HR (particularly in respect of staff consultation), rather than relying on code specific resources as these may have competing or conflicting roles as well as existing full‐time responsibilities in these areas. Specific secondment opportunities for areas (e.g. project management) may be an pportunity to ensure appropriate industry knowledge is in place. o

 

                                                        16 This process will be significant due to the different employment conditions in place across the codes. Consideration will need to be given to how to deal with different pay scales for similar roles within the VRIU, what pay scales should be adopted, and how transition of pay scales and conditions is dealt with. This is a key first piece of the VRIU Project Group work. 

  56

It is anticipated the VRIU Project Chair will attend code Board meetings as required outside of the engagement with the code CEO’s and Chairs via the VRIU Steering Group. Strong linkage between the various groups through this process is critical, and if complemented by strong industry knowledge and empathy for the issues being tackled, presents the best chance of implementation success for the VRIU. 

9. Conclusion 

  Whether a governing body should oversee both the commercial and integrity functions is a vexing issue that this Review has considered.  At the same time there has been a range of issues in Victorian racing that, rightly or wrongly, have resulted in a loss of public confidence in the integrity ervices functions and systems overseeing the sport. These factors led the Minister to seek to have sthe Review undertaken.   hrough the course of the Review, in conjunction with the codes, a number of future structural pti s is Report, there are broadly three options: To 

on  have been considered. As suggested in the Lew

(a) Leave the status quo as is, making no changes;   (b) Amend the current structures but look to strengthen the model to enhance integrity andwelfare outcomes; or 

c) Create a separate entity responsible for the delivery of integrity services for all codes of (racing in the state. 

 There is a strong case for (b) and it is likely the preferred option of the codes. I respect this position and share many of the code views in this regard. However, while this option can deal with sustainability, operations and capability, the weakness is that it is unlikely to ever deal satisfactorily with the governance issues or genuine cross‐code collaboration and scale. The governance issues relate to the codes having oversight for both commercial and integrity functions, he focus and skills the code Board has to oversee integrity issues, and the role of the Integrity tCouncils within the codes.   n turn, this option fails to satisfy the public interest and at least the perception of conflict test, if Inot real conflict.   There is little evidence of the codes collaborating in any significant way to enhance integrity. Even through this process, I saw some evidence of an unwillingness to collaborate or provide assistance n a meaningful way. Judge Lewis’ recommendations aimed to address this, but without a binding icommitment it is unlikely the codes would work together in a sustainable, collaborative way.   The recommendations from the Lewis Report were for the leadership of integrity services (GM Integrity and Chief Steward) in each code to report to the Integrity Council on all integrity matters, and thereby reporting to the CEO for ‘administrative’ matters. This does not occur in practice and the CEO (in conjunction with Board and other Executive) of each code is still largely responsible for determining integrity strategy and importantly the resources allocated.  

  57

 T he  two aspects:  arguments against creating a new body are predominantly related to

(a) Potential for additional costs in the administration of racing; and (b) Separation of the functions leading to disconnect and hence inconsistent strategies and 

operations of the VRIU and the codes.  am confident that with appropriately rigorous processes in place, both can be overcome. Taking acIe 

h in turn: 

(a) The cost of operations should be more transparent than it currently is, and there should also be some cost savings through the integration of systems and resources from three codes into one body; and 

(b) The code bodies will still retain responsibility for standard setting, Rule and policy making aspects of integrity. The role of the VRIU is as an operational vehicle of the codes to deliver integrity services. In this context, the codes are not disconnected from the operations. 

 Given integrity and welfare must be the primary consideration of racing, there is a convincing argument to have a Board with appropriate skills that is solely focused on these aspects of the sport’s regulation. That is, a requirement for a much more focused priority and consideration of integrity and welfare matters, along with a Board that is challenging the Executive overseeing integrity functions in a more meaningful and developmental way. There are examples currently where the integrity services functions within a code or codes need to be interrogated more, the ultural issues better understood and dealt with by the Board, and the promotion of integrity cenhancements to go well beyond a marketing exercise.   Due to the context in which they came onto the Board, the Directors of GRV (together with the CEO) have had and maintain a very deep, necessary focus on integrity and welfare issues. GRV has effectively restructured its services as a result and will deliver significantly enhanced outcomes and cultural change for the better. The question is whether this focus and investment is sustainable when sitting alongside the broad range of commercial, promotional and operational esponsibilities the code has. It is this type of focus, in a continuous and sustained way, which will rbe the role of the VRIU Board.  The shift of integrity services functions into a separate services vehicle also simplifies and provides consistency for a range of operational matters. It gives opportunity for a greater range of career paths, provides opportunities for cross‐coding for a range of roles and resource efficiencies (particularly in regional areas), simplifies and delivers enhanced effectiveness to MOU’s and intelligence sharing with external agencies such as ORIC, VicPol and the RSPCA, and enables the evelopment of improved logistics and/or outsource models on a scale that none of the codes can ddeliver on their own.   Overall, I am satisfied that if investment is maintained by the codes through the implementation eriod and the VRIU effectively implemented, the VRIU model will be both effective and ensure reater confidence in the integrity and welfare systems of Victorian racing. pg 

  58

 Appendix 1 – Summary of stakeholder consultation  In accordance with the objectives of the Review, it was necessary to undertake a broad consultation process, resulting in a range of discussions and meetings with key stakeholders across the codes. As a result, this covered a significant number of stakeholders, both formal groups (e.g. Victorian Jockeys’ Association) through to informal discussions with licensees or Board members of individual clubs. There are no individual names listed as a result, but I am confident the onsultation process has been sufficiently broad so as to capture key concerns and themes, as well cas develop appropriately the range of options available.  n respect of the individual code bodies, I have set out what consultation entailed, whereas for all 

ve only l  or general stakeholder group. Io ther groups I ha

Racing Victoria Limited  

isted their formal body

Consultation included: 

(a) Multiple meetings with the Executive, both general overview and ons, e.g. more focused sessions including associated specific functi

Control Room, intelligence systems, etc.; 

(b) Attendance at RVL Board and Integrity Council meetings; (c) Meetings with formal stakeholders of Country Racing Victoria, ATA, 

VJA and TROA;  d members (d) Meetings and discussions with Chairman and other Boar

(past and present); 

(e) National body workings via Racing Australia/RISA; and s with stakeholders and participants.  (f) Informal discussion

Harness Racing Victoria  

Consultation included: 

 (a) Multiple meetings with the Executive, both general overview and inparticular many focused discussions with the GM Integrity  

(b) Attendance at multiple HRV Board and Integrity Council meetings (attended all Integrity Council meetings during the Review period);

(c) Meeting l stakeholders s with, and submissions received from, forma

Victorian Square Trotters Association (VSTA) 

Victorian Harness Racing Sports Club (VHRSC 

Victorian Trainers’ and Drivers’ Association (VTDA)  Association of Victorian Country Harness Racing Clubs 

(AVCHRC) 

(d) Meetings and discussions with Integrity Council Chairman, individual Board members and recently appointed HRV Chairman (Mr Dale Monteith); and 

  59

(e) National body workings via Harness Racing Australia.  

Greyhound Racing Victoria  

Consultation included: 

(a) Multiple meetings 

with the CEO, Executive and the Board; (b) Attendance at GRV Board and Integrity Council meetings; 

 (c) Meetings with formal stakeholders including Greyhounds’Australasia; and  

( eholders and participants.  d) Informal discussions with stak

Os 

ther organisations / takeholders 

Includes but was not limited to: 

Integrity Commissioner (ORIC)  

acing Office of the RRacing Queensland Racing NSW 

 Tasracing) Harness Racing NSW Tasmanian Racing (Government and

ng New Zealand Racing Board New Zealand Thoroughbred Raci

d Harness Racing New Zealand 

anty 

Greyhound Racing New Zealorie  

British Horseracing AuthAustralian Football Leagu

ague  National Rugby LeAustralian Rugby Union  Cricket Australia  

ration Australia  Football FedeAustralian Sports Commission  

 RSPCA (Vic.) 

f the codes the codes 

Individual members of integrity staff oh of

ecutive Various licensed persons from eacVarious club Directors and ExVarious form analysts  Members of the racing media Other contacts established through previous roles in racing 

 

 

  60

 Appendix 2 – Overview of RASL  

rganA. O isational Framework and Governance 

General 

RASL is an independent not‐for‐profit company, limited by guarantee, established in 1988 to provide a drug testing service to the Victorian racing industry and to other racing organisations in Australia and overseas. In being independent, RASL is unique amongst the Australian laboratories with the NSW laboratory being owned and operated by Racing NSW, while the WA and Queensland 

ned, public service entities. laboratories are Government ow

The objectives of RASL include: 

(a) Providing a drug testing service to the Victorian racing industry and to other racing organisations in Australia and overseas; and 

(b) Carrying out other work within the Company’s capabilities for sporting, government and commercial organisations that has relevance to sport or the community. 

The Constitution of RASL provides that all profits are retained by the company and no dividends are paid to members and shareholders. Surplus income is used to support research and 

e purchase of new analytical equipment. development and th

Board of Directors 

The RASL Constitution provides that the number of Directors shall be not less than three, nor more gible for reappointment. than seven. Directors may be appointed for up to three years and are eli

Under clause 23(2) of the RASL Constitution, the Minister is entitled to: 

(a) Appoint up to four Directors  (b) Remove any of those Directors 

(c) Appoint another person in place of a Director appointed by the Minister who dies, resigns or otherwise vacates office under the Constitution. 

The Minister is also entitled to appoint the Chairman and Deputy Chairman of Directors from among the Directors appointed by the Minister. 

Harness Racing Victoria, Greyhound Racing Victoria and Racing Victoria appoint the other three Directors (one per code). 

B. RASL Operations 

RASL funds its research projects through its commercial operations, which include human drug testing and confirmatory testing for other racing jurisdictions. RASL is IFHA accredited, one of only four laboratories internationally with this accreditation (with Hong Kong, France and Britain being the others). 

  61

In te at: rms of general operations, it is worth noting th

(a) 1 ; 0‐15% of work undertaken is non‐racing; 

(b) 50% of racing work undertaken is non‐Victorian (e.g. Macau, South Aus., etc.)

(c) RASL is advanced in certain areas including proteins and peptides; (d) RASL has grown from 8 staff to 40 since its inception as scale increased; and (e) RASL has a biological research unit (BRU) as well, with Government funding of $4m over 

four years for this specialised unit.  This funding has now ceased and new arrangements are currently under consideration by the Victorian Government. 

In terms of code testing, general engagement with the codes, and link to integrity services, it is wor nth  oting that: 

ence (a) There is an annual determination by the codes in respect of the number of swabs and hamount of spend, and this annual process leaves RASL vulnerable to funding needs; 

(b) The funding model is changing, with previously a three‐year funding cycle from codes’ funding research and equipment which had been very effective (codes stopped this at the end of financial year 2015, previously based on market share of wagering). This change requires Government support and the proposal went to Government in late 2015; 

 by (c) The very significant increase in testing of greyhounds with a key policy change initiated

GRV in recent months (virtual doubling of testing numbers);  

(d) Outside contracts recently captured means the cost of testing for the codes will reduce;   (e) There has historically been limited discussions with the codes in respect of drug testingpolicy and strategy, and as a result RASL is unclear on some aspects of testing strategy; 

oth (f) It is clear the relationship with the codes is not straight‐forward when it comes to bcommercial and policy decisions; 

(g) While RASL is looking to extend its lease, it was noted that where the laboratory is accommodated is largely irrelevant to relationship with codes; and 

(h) RASL management noted “the cost of taking matters to VCAT is excessive” and current policy is that RASL does not charge the codes for these extra costs in preparing for cases. 

  62

 Appendix 3 – Overview of other racing jurisdictions   Jurisdiction   

Overview and key points for the Review 

NW 

ew South ales 

The administration of racing in New South Wales is overseen by separate industr ed in legislation and each bo

y controlling bodies for each code of racing establish

- dy has combined commercial and integrity functions: 

- Racing NSW (refer Thoroughbred Racing Act 1996) Harness Racing NSW (refer Harness Racing Act 2009) 

t 2009).  - Greyhound Racing NSW (refer Greyhound Racing Ac The greyhound racing industry is currently the subject of a Special Commission of Inquiry into the Greyhound Racing Industry in New South Wales. The inquiry is considering issues relating to the governance, integrity and welfare standards in greyhound racing in NSW and includes consideration of whether the ommercial and regulatory functions should be separated. The Inquiry report is cdue in May 2016.  Previously, there was a model in NSW where the harness and greyhound codes had combined commercial functions and the government oversaw integrity for the two codes (NSW Greyhound and Harness Racing Regulatory Authority). owever this was abandoned in 2009 following Malcolm Scott’s Independent H

Review of the Regulatory Oversight of the NSW Racing Industry.  

Q ueensland  Queensland has experienced various changes and iterations of the structure of 

racing regulatory and commercial control over the last decade. In 2015, in the wake of the greyhound live baiting scandal, the Government appointed Mr Alan MacSporran QC to undertake the Commission of Inquiry into the regulation of the Queensland Greyhound Racing Industry (‘the Commission’). The Commission was tasked with “investigating the regulation of the Queensland reyhound industry and making recommendations to strengthen and improve the Gintegrity and public confidence in the Queensland Greyhound Racing Industry”.  The Commission made significant recommendations for the future structure and management of the racing industry in Queensland after Mr MacSporran identified clear failures of the governing body to manage risk and prevent animal cruelty. The Government accepted all recommendations of the Commission. The result was the introduction of the Racing Integrity Bill 2015 (‘the Bill’) in Queensland Parliament on 3 December 2015. At the time of rafting this Review, the Bill had not been passed and was scheduled for debate din April 2016.  The Bill involves major reforms to the administration of racing in Queensland. 

  63

Principally, the Bill seeks to establish the Queensland Racing Integrity Commission (QRIC), a statutory body that will have responsibility for integrity and animal welfare related functions for the racing industry. QRIC will have operational oversight for all aspects of integrity, including Stewards’ perational raceday functions, licensing of participants, race clubs and venues, oand safeguarding the welfare of all animals in the racing industry.   

S outh Australia  South Australian racing has separate controlling bodies for each code with 

Thoroughbred Racing SA, Harness Racing South Australia and Greyhound Racing South Australia overseeing both commercial and regulatory functions. hese bodies are designated as the controlling authorities via the Authorised TBetting Operations Act 2000 (SA).  

WA 

estern ustralia 

Racing and Wagering Western Australia (RWWA) is unique in the Australian landscape, in that it is a combination of a body that runs off‐course and online AB wagering, and also oversees the operations of the three racing codes, Tincluding commercial and regulatory/integrity functions.   RWWA began in 2003, assuming the authority of the Western Australian Turf lub, Western Australian Trotting Association and the Western Australian CGreyhound Racing Authority.   ach code has retained a different team of Stewards who are able to share Einvestigative and other back‐office functions.  

T asmania  The commercial and integrity arms of Tasmanian racing were separated in 

2004 via the Racing Regulation Act 2004 and TOTE Tasmania (Racing Regulation) Act 2004. Under this legislation, the Office of Racing Integrity, through the then Department of Infrastructure, Energy and Resources (DIER) as ultimately given responsibility for integrity issues, while TOTE Tasmania w

kept control of commercial matters.  Tasracing, the entity responsible for the commercial functions of the Tasmanian racing industry, was established by the Racing Regulation (Governance Reform) Act 2008, from January 2009. Following a transitional period of six months, asracing became a state‐owned company, with two shareholders, the TTreasurer and Minister for Racing, holding the shares in trust.   The integrity and commercial arms continue to be administered separately in 2016. I met with representatives of both the regulatory arm and also the commercial arm. Based on their feedback and my observations, there is a isconnect between the approach of the two organisations (which is a risk that ust be mitigated if a services business is established in Victoria).  

dm 

  64

 N ew Zealand  Racing in New Zealand is coordinated by the New Zealand Racing Board 

NZRB), which holds the monopoly tote wagering licence (NZTAB) and also (manages Trackside, the broadcaster of racing vision in New Zealand.   Each code of racing has its own control body – New Zealand Thoroughbred Racing, Harness Racing New Zealand and Greyhound Racing New Zealand – which oversee their respective commercial operations. Separately, New Zealand as a Racing Integrity Unit (NZRIU) that is responsible for integrity matters hacross all codes.   The NZRIU was formed in 2011, working alongside the Judicial Control uthority, which conducts inquiries into integrity breaches as identified and Aprosecuted by the NZRIU stewards and investigators.   Importantly, the NZRIU has four shareholders – each of the three codes and the ZRB. Each body owns 25 per cent of the NZRIU and provides one member each N

of the four‐person NZRIU board.  

H ong Kong  Hong Kong is regarded as the world’s most successful international racing 

jurisdiction. The Hong Kong Jockey Club (HKJC) holds the monopoly tote licence in Hong Kong and so provides all legal betting on racing. The HKJC is vertically ntegrated and it ensures appropriate governance mechanisms to enable icommercial and integrity arms to work effectively.   

MA 

alayan Racing ssociation 

Singapore’s racing is also highly regarded in the Asian region. The Singapore Turf Club is part of the Malayan Racing Association (MRA) that includes four turf clubs in two countries. Malaysia’s Penang Turf Club, Perak Turf Club and Selangor Turf Club are also members of the MRA. Like most other jurisdictions, he MRA contains its commercial and integrity arms. The MRA sums up its pproach to the commercial and integrity functions in this way: ta 

The MRA’s objective is to promote the interests of horse racing in Singapore and Malaysia through the uniformity of its Rules of Racing which are applied fairly and firmly and to ensure that the spirit and professionalism of the Sport of Kings are upheld … MRA promulgates the Rules of Racing, sets the racing calendar, registers horses and horse owners, licenses trainers, jockeys and other racing personnel for the two countries. 

  

  65

 Appendix 4 – Overview of characteristics of each model considered    Model  

Characteristics/comments 

Sc 

trengthened oordination 

This o m del delivers on two of the three test criteria, being: 

(a) Opportuniti

es for enhanced collaboration between the codes; and (b) Greater transparency of integrity operations. (c) Separation of integrity functions from commercial operations and 

decisions 

Key characteristics of this model would include: - Largely no change to historical structures but binding tripartite 

commitment to pursue joint projects and services identified - Reflects the fact that ‘status quo’ of 6‐12 months ago is no longer status 

s quo, i.e. there has been significant investment and structural change

-   to enable better integrity outcomes to be achieved Focus on ensuring change in focus for HRV and GRV is maintained

- Agreed independent process put in place to benchmark budgets, resource model and spend by code;  

- y Identification of specific projects to be pursued jointly, agreement bproject on funding 

- Strengthening of audit and standard setting role by ORIC would be required 

- Formalise the joint working of Integrity Councils and GM’s outside of ated meetings (with reporting) the ORIC coordin

 What actually changes: 

- A Strengthening of the mandate of the Integrity Council’s to include Qrole and budget oversight/setting 

- Establishes an independent review of the code by code spend and resourcing model, resulting in benchmarks and best‐practice model by code which would include future review and ongoing monitoring rocesses 

sses of ORIC p

- Strengthens the auditing and standard‐setting proce 

Combined services 

This o m del delivers on two of the three test criteria, being: 

(a) Opportuniti

es for enhanced collaboration between the codes; and (b) Greater transparency of integrity operations. (c) Separation of integrity functions from commercial operations and 

decisions 

Key characteristics of this model would include: Tripartite ‘binding’ commitment  

- -

Each code predominantly runs its own operations, in particular the raceday 

- Shared functions identified and run by one body (likely RV) on behalf 

  66

of all codes under SLA - Integrity remains in same body as commercial operations, i.e. part of 

RV, HRV and GRV - Further/enhanced separation via governance and Integrity Council’s 

with ensuing recommendations -  Links to governance changes of all three codes, with GRV and now HRV

complete, RV still to come - in respect Implement changes to ensure consistency across the codes 

- of Integrity Council and Board workings Commitment to a range of identified and agreed initiatives 

- Funding model largely unchanged, with shared operations dealt with through SLA and projects based on annual contribution basis linked to business plan 

- Likely to include physical relocation to within Epsom Road precinct for tions all integrity func

 What actually changes: 

- A Strengthening of the mandate of the Integrity Council’s to include Qrole and budget oversight/setting 

- Establishes an independent review of the code‐by‐code spend and resourcing model, resulting in benchmarks and best‐practice model by code including review and ongoing monitoring processes 

- ined Delivers a binding commitment from the codes to a range of combidentified initiatives  

g processes of ORIC - Strengthens the auditing and standard‐settin 

Separate vehicle ‐ Racing Integrity Unit 

This o m del delivers on all three test criteria, being: 

(a) Opportuniti

es for enhanced collaboration between the codes; (b) Greater transparency of integrity operations; and (c) Separation of integrity functions from commercial operations and 

decisions. 

Key characteristics of this model would include: - A new body, the Victorian Racing Integrity Unit (VRIU), established in 

legislation as a private company with the three codes as its shareholders 

- gamated into the VRIU and separated All three code integrity units amal

- from the codes A separate VRIU Board appointed 

- VRIU operations mandated through SLA’s entered with each of the codes  

- Formal restructuring of VRI funding model to ensure ‘first‐charge’ for integrity/VRIU funding 

- Annual business plan requirements and associated budget, along with 

- ’s post‐season reporting Ensures separation which includes restructuring of Integrity Council

- Rule and policy‐making powers would remain with the code bodies, VRIU to implement and police 

  

  67

 What actually changes: 

- es The model reflects significant change delivering a tri‐code servicmodel 

- Governance of integrity functions changes materially (including 

- Integrity Council’s role and appeals and disciplinary) Delivers separation of commercial functions and integrity services 

- nd Ensures first‐charge funding for integrity services, i.e. integrity spedetermined first 

- Presents significant, though not insurmountable, implementation challenges 

- Establishes one body responsible (through ORIC) for establishing by odes 

MOU’s with law enforcement and external agencies, theresimplifying the process and ensuring consistency across c

Simplifies the ORIC role in auditing and standard‐setting  -