Отчет №61906-KG

Диагностика судебной системы Кыргызской Республики: Измерение прогресса и определение потребностей

Отдел сокращения бедности и экономического управленияРегион Европы и Центральной Азии

ЭКВИВАЛЕНТЫ ВАЛЮТ(Обменный курс на 17 мая 2011 года)

Единица валюты

= СОМ

1,00 = US$US$ 1,00 = СОМ 46,2960

ФИНАНСОВЫЙ ГОДС 1 января по 31 декабря

СОКРАЩЕНИЯ И АКРОНИМЫ

ABA Американская ассоциация юристов ИТ Информационные технологииABA-CEELI

Американская ассоциация юристов – Программа по Европе и Евразии

СР Судебная реформа

ABA-ROLI Американская ассоциация юристов, Инициатива "Верховенство закона"

УЦС Учебный центр судей

АБР Азиатский банк развития КР Кыргызская РеспубликаАУС Альтернативное урегулирование споров LARC Юридическая помощь

сельским жителямBEEPS Обследование бизнес и

предпринимательской среды СПР Судебно-правовая реформа

ТЭЦ Теплоэлектроцентраль MCC Корпорация "Вызовы тысячелетия"

СНГ Содружество Независимых Государств НПО Неправительственная организация

НЮО Непрерывное юридическое образование OPDAT Департамент юстиции США по международной помощи развитию системы прокуратуры и обучению

CSAC Консолидированный кредит на структурные преобразования

ОБСЕ Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

CV Краткие биографические данные ЦПР Центр профессионального развития

ЕБРР Европейский банк реконструкции и развития

СПК Стратегический план капиталовложений

ЕС Европейский Союз SIAR Международный арбитражный обзор в Стокгольме

TACIS ЕС Техническая помощь Европейского Союза для СНГ

UNCITRAL Комиссия ООН по праву международной торговли

ВРП Валовой региональный продукт ПРООН Программа развития ООНGTZ Германское техническое

сотрудничество (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)

USAID Агентство международного развития США

МАС Международный арбитражный суд

Вице Президент : Филипп Ле УэруДиректор сектора : Лука Барбонэ

Руководитель сектора : Уильям Л. ДоротинскиМенеджер по стране : Александер Кремер

Руководитель проекта : Клаус Декер

СОДЕРЖАНИЕ

ВСТУПЛЕНИЕ.............................................................................................................................1

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ.............................................................................................8

1. ВОСПРИЯТИЯ В ОТНОШЕНИИ КЫРГЫЗСКОЙ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ: ОПРОС ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ СУДОВ....................................................................................21

A. Характеристики пользователей судов и удовлетворенность судами...........................21B. Методы урегулирования споров.......................................................................................23C. Оценка судебных услуг.....................................................................................................27D. Общее восприятие судов...................................................................................................32E. Доступ к правовой информации.......................................................................................35F. Приоритеты для судебно-правовых реформ в Кыргызской Республике......................37Приложение: Краткая информация о кыргызских судах.....................................................38

2. ДИАГНОСТИКА ПРОБЛЕМ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ КЫРГЫЗСТАНА..........39

A. Судебный процесс.............................................................................................................39B. Человеческий потенциал – обучение и образование......................................................49C. Физическая инфраструктура– ухудшение состояния зданий судов.............................56D. Внесудебное разрешение споров – состояние дел с альтернативным урегулированием споров........................................................................................................................................62

3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕШЕНИЙ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РЕФОРМЕ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ.................................................................................................................................69

A. Проведение институциональных реформ правительства..............................................69B. Улучшение судопроизводства по экономическим делам..............................................74C. Наращивание человеческого потенциала в судебной системе......................................78D. Шаги для построения современной судебной инфраструктуры....................................81E. Экспериментальное применение обязательного посредничества в судах...................87F. План по реализации рекомендаций..................................................................................92

ПРИЛОЖЕНИЯ.........................................................................................................................97

Приложение A: Суды Кыргызстана......................................................................................98Приложение B: Уровни затрат на замену и расширение помещений судов..................103Приложение C: Выборка и методология обследования пользователей судов...............104Приложение D: Методология анализа архива коммерческих дел....................................106Приложение E: Деятельность других доноров..................................................................108

Вставки

Вставка 1: Практический пример – Процессуальные и правовые проблемы в имущественных спорах...............................................................................................................43

Вставка 2: Практический пример – Превышение служебных полномочий судьями и другими чиновниками.................................................................................................................48Вставка 3: Опыт использования обязательного посредничества............................................88

ДиаграммыДиаграмма 1: Удовлетворение результатов в разбивке по целям визитов в суд (%)...........21Диаграмма 2: Удовлетворенность результатами по типам дел (%)........................................23Диаграмма 3: Приоритезация вариантов для разрешения споров..........................................24Диаграмма 4: Предпочтения для разрешения коммерческих споров.....................................25Диаграмма 5: Предпочтения для урегулирования административных споров.....................26Диаграмма 6: Предпочтения по защите интересов в суде.......................................................26Диаграмма 7: Препятствия для защиты законных интересов в судах....................................28Диаграмма 8: Судьи соблюдают правила поведения (этику)..................................................29Диаграмма 9: Честность как первая характеристика юристов-профессионалов..................30Диаграмма 10: Люди, отвечающие за неформальное урегулирование споров.....................30Диаграмма 11: Операционные издержки в судебной системе................................................31Диаграмма 12: Общее восприятие характеристик судов.........................................................33Диаграмма 13: Является ли судебная система проблемой для ведения бизнеса..................35Диаграмма 14: Источники правовой информации...................................................................36Диаграмма 15: Осведомленность пользователей судов о юридических правах (по видам пользователей судов)...................................................................................................................36Диаграмма 16: Проблемы, выявленные в судебном архиве коммерческих дел....................40Диаграмма 17: Институциональные проблемы по видам дел.................................................45Диаграмма 18: Проблемы политического/внешнего влияния по видам дел.........................47Диаграмма 19: Степень удовлетворенности пользователей услуг состоянием зданий судов……………………………………………………………………………………………..61Диаграмма 20: Приоритетные варианты разрешения споров………………………………………………………………………..…………………..67

Фотографии

Фото 1: Отсутствие системы хранения документов.................................................................59Фото 2: Архив, не отвечающий требованиям...........................................................................59Фото 3: Места для ожидания на улице......................................................................................59Фото 4: Камеры предварительного заключения……………………………………………...59Фото 5: Камеры предварительного заключения……………………………………………...59Фото 6: Системы электроснабжения…………………………………………………………..60Фото 7: Осыпающиеся стены………………………………………………………………….60Фото 8: Надворные строения…………………………………………………………………..60

Таблицы

Таблица 1: Предпочтения для разрешения коммерческих споров.........................................25Таблица 2: Первые 10 приоритетов для судебно-правовой реформы....................................37Таблица 3: Объемы запрашиваемых судами бюджетных средств и ассигнования………..58

БЛАГОДАРНОСТЬ

Данный отчет представляет собой оценку судебного сектора, подготовленную сектором по государственному сектору и институциональной реформе Отдела по сокращению бедности и экономическому управлению в регионе Европы и Центральной Азии. Диагностический отчет был профинансирован совместно Всемирным банком и Швейцарским офисом сотрудничества в Кыргызской Республике. В состав основной команды Всемирного Банка вошли Дэвид Бернщтейн и Клаус Декер, руководители команды, Давит Меликян (специалист по управлению государственным сектором) и Клэр Гриер (консультант). Швейцарской командой руководили Андреа Студер, заместитель директора по стране, и Эльвира Мураталиева. Команда выражает благодарность г-ну Джеральду Такеру (консультант по судебным помещениям), г-ну Джоэлю Мартину (консультант по обучению для судей) и г-ну Роберту Нельсону (эксперт по урегулированию споров), которые обеспечили вклады по исходной ситуации и аналитические материалы в данный отчет. Команда также хотела бы выразить признательность кыргызским юристам, которые провели Диагностическую оценку коммерческих дел НПО "Юридическая помощь сельским гражданам" (LARC) и Агентству по исследованиям и консультациям SIAR в Бишкеке, Кыргызстан, за проведение Обследования пользователей судов. Команда благодарит г-жу Аманду Каркани (асистент программы, ECSPE) за ее помощь в редактировании отчета.

Команда выражает особую благодарность г-ну Роджеру Робинсону и г-ну Александру Кремеру, руководителям офиса Всемирного банка в Кыргызской Республике и Туркменистане, за их руководство и поддержку. Команда с благодарностью отмечает поддержку со стороны своих коллег из бишкекского офиса Всемирного Банка: г-жи Натальи Писаревой (старший экономист, ECSPE) за помощь в проведении исследования и анализа, и г-же Асель Алманбетовой (ассистент команды, ECCKG) за оказание помощи миссиям, организацию встреч, отслеживание источников информации и помощь в получении ответов на ряд других запросов. Команда особенно благодарна за время, выделенное для обзора со стороны коллег: г-ну Майклу Нуссбаумеру и г-ну Алану Колману, ЕБРР, и г-ну Чарльзу Унделэнд (старший специалист по добросовестному управлению, SASGP) за их полезные комментарии и предложения. Команда также хотела бы поблагодарить представителей других доноров, в частности г-на Дэна Диджей, руководителя миссии, проект USAID по оказанию помощи в области судебной реформы, за помощь в предоставлении обновленной информации по их деятельности в секторе правосудия и их желание поделиться информацией и отчетами. И, наконец, команда выражает большую благодарность за поддержку и помощь, предоставленную различными государственными и судебными официальными лицами и другими институциональными представителями.

Вступление

Большая часть работы по данному отчету была проведена до событий в апреле 2010 года. На самом деле проект отчета был завершен весной этого года. После событий команда, работавшая по отчету, решила использовать полученные данные и проведенный анализ в той степени, в которой он оставался значимым. В то же время отчет был обновлен в свете последних событий и недавно доступной информации.

Изменения в конституционных и законодательных основах, имеющих значение для сектора правосудия до 2010 года

Конституционные и законодательные основы для функционирования судебной системы претерпела целый ряд изменений в последние годы. Конституция 2007 года формализовала независимое формирование судебного бюджета в качестве закона. Впоследствии, Закон «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики об основах бюджетного права», регулирующий принципы разработки бюджета судебной системы был принят. Конституция регулировала назначение судей местных судов, Конституционного суда и Верховного суда, пока они, не достигнут предельного возраста, и создала новые судебные учреждения, такие как Судебный совет и Национальный совет по делам правосудия. Закон, определяющий организацию и функционирование этих учреждений, был принят в 2008 году. Были также проведены другие реформы.

Они включают в себя реорганизации Судебного департамента при Министерстве юстиции, переданного указом президента от исполнительной власти к судебной ветви власти. В то же время, ответственность за Учебный центр судей был передан Верховному суду. Кроме того, надзор за исполнением судебных актов был передан судебной системе.

Эти инициативы не решили всех проблем, стоящих перед судебной системой в Кыргызской Республике. Хотя некоторые вопросы были рассмотрены, многие остались, а другие нарушения просто усугубились. В законодательных актах, регулирующих правовой статус Судебного совета и Национального совета по делам правосудия (НСДП), не было четкого разделения функций этих двух органов. Это привело к дублированию функций и несоответствию. В отборе членов НСДП не было ясности и прозрачности процедур, которые привели к политизации процесса назначения и, возможно, влияющих на легитимность тех, кто был назначен.

Последние и текущие события

7 апреля 2010 года на волне массовых протестов к власти пришло Временное правительство. Оно приняло на себя функции президента, правительства и парламента, и своим постановлением распустило парламент (Жогорку Кенеш) и Конституционный суд. Временное правительство обещало, что в течение трех месяцев оно будет осуществлять конституционные реформы, проведет референдум по принятию новой Конституции, и проведет президентские и парламентские выборы в течение полугода. Это было реализовано, как обещали, потому что у гражданского общества и лидеров различных

социальных групп была заинтересованность в получении правовой определенности и официального узаконивания руководства страны.

Во время политических беспорядков, которые привели к действиям протеста со стороны населения, общественным беспорядкам, и межэтническому насилию, часть работы судебной системы была приостановлена. В действительности многие из протестов были нацелены на судебную систему. Чрезвычайное положение, нехватка питания, транспорта и присутствие вооруженных групп не позволили нормально функционировать и работать, как рядовым гражданам, так и государственным органам, в том числе институтам правосудия. Судьи и сотрудники судов не выходили на работу с 10 по 20 июля из-за соображений безопасности.

Изменения конституционной основы

26 апреля 2010 года Временное правительство представило проект новой Конституции, образующую парламентскую систему правления. Был создан Конституционный совет, в который вошли представители гражданского общества, деловых кругов, политических партий, судей, адвокатов и т.д. После принятия новой Конституции 27 июня 2010 года на всенародном референдуме возникла необходимость привести все законодательство страны в соответствии с новой Конституции. Новая Конституция установила новые правила, касающиеся организации и функционирования судебной системы. Как следствие, Кыргызское законодательство, регулирующее деятельность судебной власти, должно было быть адаптировано. Например, Конституционный суд был ликвидирован и новые институты, такие как Конституционная палата Верховного суда, были созданы. Национальный совет по делам правосудия был переименован в Совет по отбору судей и правила его образования и функционирования были изменены. Некоторые из его функций были переданы судебным советам. Изменения были внесены также в процедуру выборов председателя Верховного суда и ее или его заместители. Если председатель и ее или его заместители ранее избирались парламентом, сейчас же судьи сами будут избирать председателя и заместителей на трехлетний срок. В то же время, закон не позволяет избирать одного и того же судью на эту должность в течение двух сроков подряд. Для председателей местных судов ситуация аналогичная.

Временное правительство обосновало ликвидацию Конституционного суда, сказав, что этот орган дискредитировал себя в течение 15 лет своего существования. В сентябре 2010 года Генеральной прокуратурой возбуждены уголовные дела на основе предполагаемых злоупотреблений властью со стороны судей Конституционного суда и явно незаконных решений с серьезными последствиями. По мнению Генпрокуратуры, Конституционный суд, образованный в 1993 году для защиты Конституции, не оправдал своего мандата и способствовал концентрации власти в руках, как президента А. Акаева, так и президента К. Бакиева.

Временное правительство создало рабочую группу в целях сокращения времени, необходимого для парламента принять ключевые законы. Министерство юстиции координировало деятельность рабочей группы по разработке проектов законов, на основе указа от 12 июля 2010 года О. Текебаева, заместителя председателя Временного

правительства. Проекты Европейского Союза и ПРООН по поддержке парламентских и конституционных реформ, ОБСЕ, Фонд Сороса, и Британское посольство оказывали техническую помощь рабочей группе.

Выборы нового парламента состоялись 10 октября 2010 года. 31 марта 2011 года законопроекты, регулирующие функционирование судебной системы наряду с другими законопроектами, были представлены соответствующим комитетам парламента для их последующего принятия парламентом. Пять законопроектов, касающихся статуса судей, Верховного суда и местных судов, Совета по отбору судей, органов судейского самоуправления, и Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики были вопросами полного рассмотрения членами Парламента. На момент подготовки настоящего отчета парламент рассмотрел все вышеуказанные законопроекты в первом чтении и представил свои замечания и предложения по законопроектам.

Действия, непосредственно затрагивающие судебную систему и правоохранительные органы

28 июня 2010 года Президент Кыргызской Республики подписала Указ об увольнении заместителя Председателя и шести других судей. Также, Генеральный прокурор отметил, что комиссия в органах прокуратуры готовит материалы для правительства, чтобы инициировать дисциплинарные санкции в отношении некоторых судей.

Судебный совет считал, что увольнения не были в соответствии с конституционными положениями. В официальном обращении Судебный совет, как орган судейского самоуправления, выразил свою уверенность в строгом соблюдении положений Конституции в решении всех вопросов, включая кадровые, относительно судебной системой страны. Некоторые международные организации призвали отложить увольнения и назначения судей до завершения конституционной реформы и создания механизмов назначения судей1. В то же время, в период с мая по октябрь 2010 года, Президент Кыргызской Республики уволила или освободила от должности более 46 судей Верховного суда и местных судов.

Кроме того, деятельность Национального совета по делам правосудия была отменена по решению Президента Кыргызской Республики, и назначения на вакантные должности судей были сделаны при переходном постановлении2.

Что касается прокуратуры, в соответствии с новой Конституцией были пересмотрены и определены полномочия прокуратуры. Текст статьи 77 предыдущей Конституции предоставляет прокуратуре возможность осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми субъектами правоотношений. Статья 104 новой Конституции дает ему мандат по наблюдению за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также уголовного преследования в отношении

1 Письмо замдиректора Human Rights Watch, отдел Европы и Центральной Азии, г-же Розе Отунбаевой, Главе Временного Правительства Кыргызской Республики. 2 Указ № 107 Временного правительства Кыргызской Республики «Об одобрении переходного постановления о занимании вакантных должностей судей, председателей судей и их заместителей» от 19 июля,20110 года.

3

должностных лиц в государственных органах. Прокуратура больше не имеет право осуществлять надзор и осуществлять уголовное преследование в отношении частных лиц, которые считаются полезными для бизнес среды.

Обзор законопроектов, регулирующих функционирование судебной системы Данный анализ был сделан на основе и в соответствии с положениями проекта законов, регулирующих функционирование судебной системы, принятых парламентом в первом чтении. Все законопроекты были разработаны в целях реализации положений Конституции Кыргызской Республики, одобренных на референдуме 27 июня 2010 года.

Проект закона «О Совете по отбору судей Кыргызской Республики»

31 марта 2011 года парламент Кыргызстана на своем заседании одобрил проект закона «О Совете по отбору судей Кыргызской Республики» в первом чтении. В соответствии с проектом закона этот Совет является независимым коллегиальным органом, созданным в соответствии с Конституцией. Основная задача Совета – это отбор кандидатов на вакантные должности судей в Верховном суде, Конституционной палате Верховного суда, местных судах, выдвижение кандидата на назначение и перевод (ротацию) судей местных судов.

Совет проводит конкурсный отбор на замещение вакантных должностей и предлагает Президенту Кыргызской Республики для предложения в парламенте кандидата на должность судьи Верховного суда, судьи Конституционной палаты Верховного суда, и для назначения на вакантные судебные должности в местных судах.

В соответствии с проектом закона Совет состоит из судей и представителей гражданского общества. Он состоит из 24 членов: по восемь из Совета судей, парламентского большинства и парламентской оппозиции. Новизна в том, что члены парламента не могут быть членами Совета. Они могут только назначить своих представителей из гражданского общества.

Полное членство в Совете утверждается парламентом путем поименного голосования с использованием зарегистрированных бюллетеней. Среди прогрессивных положений законопроекта - положения статьи 13, которые делают процесс отбора более прозрачным и открытым для общественности. Они также обязательно используют аудио и видеозаписи соответствующих сессий Совета.

Статья 18 проекта закона определяет, что решения Совета принимаются открытым голосованием и что они требуют большинство голосов от общего числа членов Совета, а также использование зарегистрированных бюллетеней. В соответствии с предлагаемой статьей 22 члена Совета должны быть избраны в течение двух месяцев после вступления в силу закона «О Совете по отбору судей».

4

Проект Закона Кыргызской Республики «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики»

Проект конституционного закона определяет состав, полномочия и функционирование Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики.

В соответствии с положениями Конституции Конституционная палата освобождена от политических обязанностей, таких как предоставление заключений о конституционном соответствии выборов Президента Кыргызской Республики и выдвижение решения об импичменте.

Новые положения введены для расширения прав и возможностей палаты давать юридическое заключение о конституционном соответствии международных соглашений, которые не вступили в силу, и где Кыргызстан является участником. Законопроект является инновационным, включающий положения, регулирующие порядок выборов Председателя и заместителя Председателя, секретаря судьи Конституционной палаты и механизмы для их увольнения. Возрастные требования изменились. Минимальный возраст в настоящее время 40 лет (по сравнению с 35 годами ранее). Максимальный возраст - 70 лет. Требования относительно юридического стажа работы были увеличены с 10 до 15 лет. Количество членов – девять судей.

Ранее председатель Конституционного суда и заместитель назначались Президентом Кыргызской Республики с согласия Парламента, судья-секретарь избирался открытым голосованием собранием судей. В соответствии с частями 4 и 5 статьи 97 Конституции Кыргызской Республики проекта закона члены Суда имеют право избирать Председателя и заместителя Председателя путем тайного голосования. Сроки их службы были сокращены до трех лет без возможности занятия этой позиции в течение двух следующих сроков.

Круг вопросов, с правом обращения в Конституционную палату был увеличен. Физическим и юридическим лицам гарантирован доступ, если они считают, что законы или иные нормативные правовые акты нарушают их права и свободы, признанные Конституцией.

В соответствии с проектом закона все члены Конституционной палаты должны быть определены не позднее чем через шестьдесят дней после вступления в силу конституционного закона «О Конституционной палате».

Проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики о Верховном суде и местных судах»

Конституционные изменения вызвали необходимость внесения поправок в закон «О Верховном суде и местных судах», охватывающий выборы председателей и заместителей председателей Верховного суда Кыргызской Республики, судов первой и второй инстанций, их компетенции, процедуру голосования и выборов, а также основания для окончания срока. Цель в том, чтобы избежать конфликтных ситуаций и сохранить

5

интересы всех судей. Закон вводит новый порядок голосования и устанавливает тайное рейтинговое голосование для определения кандидатов и выбора председателя, заместителей председателя Верховного суда.

Новшеством в данном проекте закона является положение о внедрении и использовании автоматизированной системы передачи производства по делу в судах всех инстанций. Использование этой системы исключает избирательной передачи производства по делу и судебных материалов между судьями, тем самым предотвращая их от осуществления финансовых и других интересов.

Законопроект предоставляет Председателю Верховного Суда ответственность назначать и увольнять, с согласия Совета судей, руководителя уполномоченного государственного органа при Верховном Суде, который поддерживает деятельность местных судов, т.е. Судебного департамента. Кроме того, Председатель Верховного Суда назначает и освобождает от должности главу Учебного центра судей при Верховном Суде, с согласия Совета судей. Глава Совета судей может быть освобожден от должности по требованию Совета судей на основе результатов рассмотрения годового отчета. Следует отметить, что, прежде, как глава Судебного департамента, так и директор Учебного центра судей назначались Указом Президента Кыргызской Республики.

Проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «Об органах судейского самоуправления» граждан»

В соответствии со статьей 102 Конституции Кыргызской Республики, судейское самоуправление – это принцип, применяемый для разрешения любых вопросов, касающихся внутренней деятельности судов. Конгресс судей и Совет судей были органами судейского самоуправления в Кыргызской Республике до принятия новой Конституции 27 июня 2010 года. Собрание судей включает всех судей конкретного суда, и является основным органом судейского самоуправления в соответствии со статьей 102, частью 2 Конституции. Поправка также определяет его обязанности. Согласно предложенным положениям собрание судей избирает Председателя и заместителя председателя Верховного суда, Конституционной палаты Верховного суда и местных судов. Они имеют право отстранять их от должности.

Законопроект усиливает позиции Совета судей. Совет вносит предложения о назначении квалификационного ранга судьям Кыргызской Республики, и инициирует предложения о досрочном освобождении судей Верховного Суда и Конституционной палаты Верховного суда, которые передаются в Жогорку Кенеш (Парламент) Президентом Кыргызской Республики. Совет также вносит предложения Президенту Кыргызской Республики об увольнении и освобождении судей местных судов.

Проект Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституционный закон Кыргызской Республики «О статусе судей»

Изменения в действующий конституционный закон включают ликвидацию Конституционного суда Кыргызской Республики и создание Конституционной палаты

6

Верховного суда; преобразование Национального совета по делам правосудия в Совет по отбору судей в соответствии с новой Конституцией; дополнительные правила относительно обязанностей и прав судей Кыргызской Республики, изменения в порядок избрания судей, председателей суда и их заместителей; а также расширение оснований для приостановления судебных полномочий и освобождения от должности судьи. В этом проекте закона новые положения об отставке судей, их статусе и порядке временного участия судьи в отставке при исполнении судебных обязанностей.

Принятие этого закона стало необходимым, потому что механизмы перехода дают возможность судьям Верховного суда и местных судов сохранить свои полномочия до выборов, пока не назначены новые судьи в соответствии с новой Конституцией.

7

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ РЕЗЮМЕ

ES1. Совместная стратегия поддержки страны для Кыргызской Республики (2007-2010гг.) (ССПС), пересмотренная в 2008 с целью охвата 2009-2011 гг., определила слабую и неэффективную кыргызскую судебно-правовую систему как фактор, способствующий плохой бизнес среде и слабому государственному управлению.3 Как результат, партнеры ССПС определили “комплексную судебную реформу” в качестве фокуса программы и цели ССПС (Цель 2.5: Правовая реформа), которая была расширена, чтобы включить независимость в отношении бюджета судебной системы.4 Как часть ССПС, программа Всемирного бака включала подготовку “исследования по судебной реформе”. Чтобы реализовать эту программу, Всемирный банк и Швейцарское агентство по развитию и сотрудничеству (SDC) согласились профинансировать данную диагностическую оценку судебной системы, проведенную командой Всемирного банка по диагностической оценке, работу которой дополняли международные эксперты в конкретных секторах. Цель диагностической оценки заключалась в предоставлении анализа институциональных и операционных вопросов и препятствий, которые сдерживают функционирование судебно-правовой системы Кыргызстана. Диагностическая оценка предоставляет рекомендации для преодоления основных сдерживающих факторов, как на уровне политики, так и на уровне реализации.

ES2. Стратегия развития страны кыргызского Правительства на 2007-2010 гг. (СРС), обновленная в 2008 году на период 2009-2011 гг., описывает судебную систему как “один из самых слабых составляющих компонентов государственного управления” и ставит цель реформирования системы для улучшения ее эффективности и независимости.5 СРС также определяет главную роль улучшению судебной системы с целью борьбы с коррупцией и деятельностью теневой экономики. Когда законы не работают, когда предприниматели и инвесторы не доверяют судам в обеспечении прав в рамках договоров или судебной защиты имущественных прав, то им выгоднее работать в теневой экономике с ее установившимися традициями и механизмами, или вообще избегать инвестирования в Кыргызстан. Не так давно, в августе 2009 года, Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития обнаружили, что 42 процента фирм, работающих в Кыргызстане, в различных секторах и разного размера, считают, что кыргызская судебная система является проблемой для ведения бизнеса в Кыргызстане. Это на 4 процента больше по сравнению с результатами в 2005 году, и выше, чем средний показатель по региону для Европы и Центральной Азии и для южных стран СНГ.6 Согласно Глобальному отчету по конкуренции Всемирного экономического форума за 2009-2010гг., Кыргызская Республика получила плохую оценку, когда руководителей международных компаний попросили оценить эффективность кыргызской судебной системы при

3 Всемирный банк, Совместная стратегия поддержки страны для Кыргызской Республики (2007 – 2010 гг.), 23 мая 2007 г., параграфы 89-91.4 Отчет о прогрессе Совместной стратегии поддержки страны для Кыргызской Республики за период 2007 – 2008 гг. (2009 г.).5 Кыргызское Правительство, Стратегия развития страны (2007-2010 гг.), Раздел 5.2.5. Расширение стратегии одобрено Национальным советом в феврале 2009 г. и подписано Президентом.6 Обследование бизнес среды и эффективности предприятий ЕБРР-Всемирного банка (BEEPS) 2008-09 гг., Краткий обзор BEEPS за 2008-09 гг., Кыргызская Республика (август 2009 г.), http :// go . worldbank . org / RQQXYJ 6210

8

урегулировании споров частных компаний: кыргызская система получила 125 место из 133 стран, отразившее оценку 2,6 по семизначной шкале.7

ES3. После наступления глобального финансового кризиса, фокус внимания на конкурентоспособности инвестиционного климата Кыргызской Республики только усилился. По мере того как страны ищут пути привлечения торговли и инвестиций, способность их судебных систем разрешать коммерческие споры справедливым, быстрым и экономичным образом, и обеспечивать надежную защиту имущественных прав, может стать основным привлекательным фактором или пагубным препятствием в глазах внутренних и иностранных предприятий и инвесторов, отрицательно воспринимающих новые риски. Фокус внимания на влияние судебной системы Кыргызской Республики на инвестиционный климат должен был стать ответственностью созданного в 2009 году Центрального агентства по развитию, инвестициям и инновациям при Институте Президента (ЦАРИИ). На него была возложена задача формулирования политики с целью улучшения деловой и инвестиционной среды Кыргызстана, и формулирования национальных стратегий и программ экономического развития.8 ЦАРИИ был ликвидирован, когда государственная власть перешла к Временному Правительству 7 апреля 2010 года в результате народного недовольства. Сегодня исполнение этой функции потребует от Верховного суда и Совета судей, совместно с Правительством, определения слабых сторон в кыргызской судебной системе и разработки стратегий для их преодоления и решения. Всемирный банк и SDC считают, что Диагностическая оценка судебной системы станет важным вкладом в проведении работы руководителями судебной системы и Правительства с целью разработки программ и проектов, необходимых для улучшения кыргызской судебной системы.

Новые источники данных

ES4. Чтобы получить более глубокое понимание роли и воздействия судебной системы Кыргызстана в обществе и четкую оценку процессов и процедур, используемых при рассмотрении коммерческих дел кыргызскими судами, команда по диагностической оценке провела Обследование пользователей судов и Анализ архива коммерческих дел. Обследование пользователей судов охватывало суды в Бишкеке и всех семи областях, чтобы получить информацию о восприятиях и мнения о работе судебно-правовой системы от 500 граждан, обращавшихся в суды.9 Обследование дало следующие результаты:

30,6 процента респондентов-компаний считают, что кыргызская судебная система является проблемой для ведения бизнеса в стране;

Только 30 процентов респондентов были удовлетворены судебным принудительным исполнением контрактов и лишь немногим больше респондентов (34,4 процента) были удовлетворены судебной защитой имущественных прав;

Пользователи судов, которые пришли в суд для участия в судебном разбирательстве в той или иной степени, были значительно меньше удовлетворены

7 Всемирный экономический форум, Отчет о глобальной конкурентоспособности, 2009 – 2010 гг., Раздел 1.09 (2009 г.).8 Положение о Центральном агентстве Кыргызской Республики по развитию, инвестициям и инновациям, Раздел III, параграф 5, утверждено Указом №443 Президента Кыргызской Республики (26 октября 2009 г.).9 Методика Обследования пользователей судов описана в Приложении C.

9

своим опытом (при этом от 14,3 процента до 40 процентов выразили удовлетворение), чем тем люди, которые приходят в суд больше по административным причинам (удовлетворены от 44,8 процента до 57,1 процента);

Как результат, только 27,2 процента респондентов в целом обращаются в суды в качестве основного варианта для урегулирования споров, в то время как две третьих предпочитают переговоры между сторонами в качестве основного варианта;

В целом менее 2 процентов респондентов выбрали арбитраж или посредничество в качестве своего первого выбора для урегулирования споров, при этом 10 процентов определяют посредничество в качестве метода, который бы они использовали (эти цифры не сильно меняются, когда рассматриваются только коммерческие споры); и

Только 37 процентов респондентов были удовлетворены качеством и удобством кыргызских судов.

ES5. Картина, полученная в рамках Обследования пользователей судов, отражает устойчивое восприятие неудовлетворенности результатами работы кыргызской судебной системы. Одинаковую обеспокоенность вызывает то, что менее 30 процентов всех опрошенных пользователей судов согласились, что кыргызские суды являются доступными по средствам, быстрыми, неподкупными и способными обеспечивать исполнение своих решений. Интересно отметить, что в то время как 63,6 процента респондентов считают, что судьи соблюдают этические правила поведения, только 2,4 процента респондентов определили “честность” в качестве первой характеристики, которую бы они связали с судьями. В то время как все профессии судебного сектора в этом случае получили достаточно низкую оценку, судьи были оценены ниже, чем прокуроры, милиция и адвокаты. Судьи получили высокую оценку по объективности (первая характеристика для 55,2 процента респондентов), но получили низкую оценку за “знания”.

ES6. Данная картина предоставляет донорам и Правительству Кыргызстана срез вопросов и проблем, которые требуют дальнейшего анализа и внимания, если необходимо, чтобы кыргызская судебная система реагировала на спрос со стороны компаний и граждан на справедливый, действенный и эффективный метод урегулирования споров. Респондентов также попросили определить свои приоритеты для будущих судебных реформ. На рисунке ES1 представлен полный список общего и взвешенного спроса на судебные реформы. В то время как Правительство может не иметь желания строго следовать приоритетам, определенным в рамках обследования, результаты, фокусирующие внимание на профессиональной подготовке судей, улучшенном доступе к правовой информации, реформировании неформальных процедур урегулирования споров и повышении информированности о юридических правах предоставляют собой хорошую "дорожную карту" для развития реформ, которые могут оказать хорошее воздействие на восприятие общественности относительно предоставления правовых и судебных услуг. Интересно отметить, что более 50 процентов опрошенных пользователей судов считают, что Кыргызстан может получить пользу от международной помощи в проведении судебных реформ, при этом 16 процентов считают, что международная помощь будет недостаточной при отсутствии политической воли для реформы со стороны Правительства и судебной системы.

10

0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%

Другое или "не знаю"

Тюрьмы

Процесс администр. обжалования

Судебная инфраструктура

Госуд. служба принуд. исполнения

Замена старых судей

Управление конфликтом интересов

Государственная защита

Система учета дел

Введение системы частных судебных исполнит.

Электр. управление в судах

Модернизация процессуальных норм

Система подачи и отслеж. дел

Реформа прокуратуры

Альтер. урегул. споров

Правила поведения для судей и судебных работников

Освещение СМИ

Увеличение з/платы

Судеб. и досудеб. расследование

Информированность общественностиРеформа милиции

Борьба против неформ. урег. споров

Правовая информация

Образование судей

Общий спросПервая потребность в реформировании

Диаграмма ES1: Приоритезация судебно-правовых реформ

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

ES7. Анализ архивов коммерческих дел предоставил команде по диагностической оценке картину вопросов, с которыми стороны сталкиваются в широком диапазоне экономических и коммерческих дел, и дал более углубленное понимание сдерживающих факторов, которые присутствуют во всех кыргызских судах.10 Этот анализ выявляет, что стороны коммерческого спора в Кыргызстане сталкиваются с рядом проблем, когда они приходят со спором в суд: процедурные препятствия (несоблюдение законодательных окончательных дат/сроков); неясные и противоречащие законы; судьи, имеющие недостаточные знания о новых или пересмотренных законах и процедурах; отсутствие сотрудничества с судами со стороны других институтов; и политические, финансовые или другие связи, неправомочно используемые чтобы повлиять на исход дела.

ES8. Процедурные проблемы возникали почти в 60 процентов всех дел и составили самую большую группу отмеченных проблем. Институциональные проблемы встречались примерно в 31 проценте дел, а проблемы со знаниями – более чем в 28 процентах дел. Проблемы неправомочного политического влияния, хотя их было трудно выявить, смогли быть обнаружены почти в 2 процентах дел. На каждое дело приходилось примерно по 1,5 10 Анализ архивов коммерческих дел охватил выборку из 385 дел, рассмотренных в 2006 году, при этом окончательно вынесенные решения были выбраны из всех регионов Кыргызстана. В Приложении D описывается методика Анализа.

11

проблемы, при этом наибольшее количество проблем было выявлено в имущественных делах. Более половины выборки дел вовлекали взыскания денежных средств и более четверти дел относились к категории “другие” коммерческие дела. Доля имущественных споров составила немногим больше 11 процентов выборки.

ES9. Согласно анализу, процедурные проблемы в целом подразделяются на три категории: (i) неэффективное предоставление уведомления о слушании дела в суде или повестки на явку в суд; (ii) непредставление необходимых документов в суд или судом; и (iii) недостаток судебного контроля за процедурами в результате неспособности (или отсутствия желания) с целью обеспечения соблюдения существующих процедурных правил, включая ограничения по срокам, судебные пошлины, пр. Самой большой выявленной процедурной проблемой является задержка рассмотрения коммерческих дел; только 42 процента коммерческих дел разрешаются в рамках законодательно установленных сроков – 35 дней, согласно функциональному анализу, проведенному USAID в 2008 году.11 Эти задержки очень тесно связаны с числом слушаний, которые необходимо провести, чтобы разрешить спор.

ES10. Процессуальное законодательство допускает быстрое урегулирование экономических споров. Проблемы возникают как результат несоблюдения судьями норм, регулирующих сроки, установленные для рассмотрения экономических дел. Реформирование кыргызской системы управления делами может иметь большое воздействие на устранение процедурных недостатков и решение соответствующей проблемы большого количества неразрешенных дел. Процедуры Кыргызской Республики не предусматривают единого процесса для предварительного рассмотрения дел или управления делами, который бы позволил судьям и сторонам заранее планировать взятие свидетельских показаний, график проведения слушаний, пр. Вместо этого дела “управляются” просто посредством серии слушаний, многие из которых, как выявил Анализ архивных дел, должны были быть отменены или отложены из-за недостаточной подготовки.

ES11. Из 80 дел, которые имели юридические проблемы, характер проблем включал: решения суда, которые были изложены очень коротко, судьи, которые не упоминали юридические нормы, и недостаточность регулирования по предметам спора. Поэтому было невозможно сделать какие-либо конкретные выводы относительно правовых норм, которые использовал судья, когда он принимал свое решение. Можно прийти к выводу, что некоторые судьи не имеют адекватных знаний норм материального и процессуального права, они перегружены делами и у них нет времени для подробного изложения судебного решения.

ES12. С институциональной точки зрения Анализ выявил ряд дел, по которым ограничения по срокам для предоставления информации государственными органами или местными органами управления (например, государственным регистром, нотариальными конторами, министерствами и ведомствами, мэрией и городскими и сельскими администрациями) были нарушены, когда суды запрашивали необходимые документы или свидетельства. В то время как не было случаев, когда

11 USAID, Функциональный анализ судебной системы Кыргызской Республики, стр. 5, 2008 г.

12

запросы судов на представление информации полностью игнорировались, зачастую административные ведомства предоставляли необходимую информацию несвоевременно, при этом судам приходилось направлять повторные запросы на предоставление информации.

ES13. То, как судья использует процедуры и полномочия в рамках своего контроля, и то, как он или она принимает решения по делам или ходатайствам в пользу одной из сторон, оказывает значительное влияние на обеспечение соблюдения экономических прав. При рассмотрении экономических дел для целей Анализа архивных дел, команда диагностической оценки обнаружила много случаев, когда судьи не исполняли своих обязанностей, что создало общее впечатление, что судьи были пассивными и незаинтересованными в осуществлении контроля за делами, которые они рассматривали. На поведение судей также оказывает влияние восприятие и уровень коррупции в рамках судебной системы. Влияние исполнительной власти в судебной системе все еще является препятствием для усиления независимости судебной системы. Согласно Отчету Freedom House "Страны переходного периода" за 2009 год12, “Структура и независимость судебной системы” Кыргызской Республики получила оценку 6,0 (по шкале, где 1 представляет самый высокий уровень демократического прогресса, а 7 – самый низкий), снизившись с оценки 5,5 в 2007 году. Анализ дел также выявил дела со свидетельствами политического влияния на принятие решений в пользу государственных органов.

Определение проблем и препятствий

ES14. Экспертный анализ обеспечил подробную оценку ряда секторов в судебной системе Кыргызстана. При рассмотрении возможности для правового образования и обучения судей, команда диагностической оценки отметила, что возможности для студентов в области права получить практические юридические навыки ограничены в виду недостаточности клинических курсов. Юридические факультеты также страдают от нехватки высококвалифицированных профессоров (с учеными степенями) и что еще более важно, от нехватки учебников в области права на кыргызском языке. Коррупция также остается серьезной проблемой на юридических факультетах, где обычным явлением являются утверждения о существовании взяток при поступлении, получении оценок и дипломов.13

ES15. Учебный центр судей (УЦС) для Кыргызской Республики расположен в Бишкеке и был создан в 1998 году. Изначально созданный Ассоциацией судей Кыргызстана и Судебным департаментом, являвшийся подразделением в Министерстве юстиции, сейчас УЦС находится в непосредственном подчинении Верховного суда. При этом на практике Совет судей имеет большее влияние на деятельность УЦС, проводя работу с УЦС над учебной программой, составлением программ и бюджета. Кандидаты на должности судей должны пройти квалификационный экзамен и интервью, но непрерывное юридическое 12 Freedom House, Страны переходного периода, 2009 г., стр. 285 (http://www.freedomhouse.hu/images/nit2009/kyrgyzstan.pdf)13 См., например, А. Асланбекова, Система высшего образования в Кыргызстане требует реорганизации (Институт стран Центральной Азии и Кавказа, Университет Джонса Хопкинса, "Analyst" 12/19/2001); Индекс реформы юридической профессии для Кыргызстана (ABA-CEELI, 2004).

13

образование не является обязательным для действующих судей, и оно не является четко оговоренным требованием среди тех факторов, которые рассматриваются при продвижении в судебной системе. УЦС предоставляет добровольное НЮО для действующих судей, при этом обучение проходят примерно 300 судей в год. УЦС получает государственное финансирование, но оно является неадекватным; поэтому доноры оказывают поддержку большей части его программ. Необходимо будет устранить неопределенность этого финансирования, если УЦС хочет полностью реализовать свой предлагаемый Стратегический план, который разработан с целью обеспечения непрерывной устойчивости УЦС и чтобы позволить ему осуществлять более полный контроль в отношении своей учебной программы, которая большей частью находится под влиянием интересов доноров.

ES16. Законодательные изменения передали судьям Кыргызстана полномочия давать санкции на действия по расследованию, включая выдачу постановлений на арест, которые раньше были исключительными полномочиями прокуратуры. Такая перемена требует не только того, чтобы судьи и прокуроры были знакомы с новым законом, но и понимания последствий этого изменения для баланса полномочий между ними. Как результат, такое изменение полномочий потребует проведения обучения, чтобы судьи и прокуроры понимали свои изменившиеся роли, и обучения, чтобы позволить адвокатам использовать возможности для более энергичной защиты, которые представляет собой это изменение. Недавно разработанные поправки в Конституцию и законодательство нацелены на увеличение независимости судебной системы, и потребуют от судей знаний относительно ответственного осуществления своей независимости. Часть процесса обучения – это признание того, что независимость судебной системы не является абсолютной, и что она означает подотчетность: подотчетность перед законом, перед сторонами, представшими перед судом, и перед обществом в целом.

ES17. Соответствующие здания судов являются очень важными для эффективного функционирования современной судебной системы. Помещения, которые поддерживают, а не препятствуют эффективной работе судов; доступны и привлекательны для общественности; обеспечивают безопасность для всех пользователей; и демонстрируют прозрачность и достоинство судебного процесса, служат в качестве символа той ценности, которую правительство придает судебной системе страны. Чтобы хорошо функционировать, в основных судах Кыргызстана должно быть достаточно места для проведения слушаний и судебных заседаний, чтобы судьи и их сотрудники работали эффективно и безопасно, и чтобы стороны и общественность имели беспрепятственный доступ к слушаниям и судебным документам. Необходимо адекватное пространство для реализации инициатив, чтобы увеличить эффективность и сократить объем неразрешенных дел в судебной системе. Минимальный уровень качества окружающей среды – непротекающие здания, достаточное энергоснабжение здания и электрических распределительных сетей внутри здания – необходим для реализации любых усовершенствований в использовании ИТ и современных систем управления бизнесом и делами.

ES18. В середине 2007 года, когда Президент дал указание Судебному департаменту провести инвентаризацию существующих зданий и разработать стандарты и планы для

14

строительства новых зданий судов, отсутствие адекватного финансирования сделало возможным для Правительства Кыргызстана заняться только проблемами зданий судов, находящихся в наиболее критическом состоянии, вместо того, чтобы осуществлять программу периодических капитальных инвестиций в модернизацию и строительство зданий. Несмотря на усилия Судебного департамента по эффективному использованию ограниченных ресурсов, суды Кыргызстана все еще не могут избавиться от длинного списка проблем, связанных со зданиями:

Отсутствие адекватного пространства для офисов, залов судебных заседаний, камер содержания и архивов;

Структурно разрушающиеся здания, включая обваливающиеся потолки, поврежденные полы, треснувшие стены и протекающие окна и крыши (расположение в высоко сейсмических зонах ухудшает многие из этих проблем);

Древние системы электропроводки и многие из них кажутся опасными; Отсутствие адекватных систем отопления, водоснабжения и туалетов, в

некоторых местах эти системы вообще не существуют; и Отсутствие основных мер безопасности, включая отдельные проходы и основные

системы безопасности.

ES19. Условия судебных помещений в Кыргызстане затрудняют осуществление судами эффективной и "достойной" работы. Плохие условия работы несут в себе издержки с точки зрения эффективности работы и этики сотрудников и неудобства для общественности. Отсутствие пространства для разделения сторон имеет серьезные последствия для профессиональной честности в работе судов и безопасности общественности. Успешная реализация любой судебной реформы и усилия по модернизации со стороны Правительства и международных доноров оказываются под непосредственным и отрицательным воздействием со стороны плохого состояния судебной инфраструктуры Кыргызстана. Наиболее важно то, что плохое состояние судебных помещений в Кыргызстане подрывает уважение граждан к судебной системе и верховенству закона.

ES20. Здоровое состояние судебной системы страны является критически важным фактором при оценке реализации альтернативных методов урегулирования споров (АУС). К сожалению, правовая и судебная системы Кыргызстана продолжают работать в среде, которая может препятствовать расширению АУС. Несмотря на эту ситуацию, на бумаге арбитраж достиг значительного прогресса в Кыргызской Республике. В 2002 году Кыргызстан принял Закон об арбитраже, который используется как для национального, так и для международного арбитража, и в 2003 году был зарегистрирован арбитражный институт – Международный арбитражный суд – который активно осуществляет арбитражные разбирательства в Кыргызстане. Институт опубликовал собственные арбитражные правила и в его списках числятся примерно 190 арбитражных судей. Количество арбитражных дел увеличивается и на 1 января 2001 года арбитражный институт рассмотрел примерно 280 дел.

ES21. В отличие от этого, в то время как интерес к посредничеству увеличивается, это является относительно новой концепцией в Кыргызской Республике. В то время как

15

проанализированные результаты Обследования пользователей судов, приведенные выше, выявили малую заинтересованность в посредничестве на данный момент, будь то со стороны физических лиц или компаний, результаты Обследования показывают, что большинство респондентов выбрали бы урегулирование в рамках переговоров в качестве своего первого выбора с целью урегулирования спора. Учитывая фокус внимания на переговорах, ведению которых способствует обученный посредник, посредничество, если оно разработано соответствующим образом, должно будет удовлетворять это высказанное предпочтение.

Резюме рекомендаций для реформы

ES22. Данные рекомендации вытекают из анализа и оценки ситуации судебной системы Кыргызстана, проведенных командой по диагностической оценке. Полное описание рекомендаций команды приводится в Главе 3, которая заканчивается Планом по реализации рекомендаций, содержащим предварительный график действий.

1. Институциональное усиление

ES23. Согласно новой Конституции, принятой 27 июня 2010 года, были проведены существенные изменения в судебной системе. Конституционный Суд и Национальный совет по делам правосудия были распущены, и вместо их будут образованы Конституционная палата судей в рамках Верховного суда и Совет по отбору судей. Были также включены несколько инноваций для усиления независимости судебной системы. То, насколько тщательно и быстро кыргызское Правительство реализует положения Конституции, принятые в октябре 2007 года, будет являться измерением степени серьезности и направления его работы в области судебной реформы. Усиление институтов судейского самоуправления, включая Совет судей, Совет по отбору судей и Судебный департамент, существенно важно для реализации судебных структур. Эти институты могут усилить независимость судебной власти от исполнительной ветви власти, и улучшить ее эффективность и прозрачность.

ES24. В свете истории коррупции и все еще имеющейся обеспокоенности относительно президентского влияния на судебную систему, органы судейского самоуправления потребуют сильное лидерство для принятия четких независимых действий, учитывая тенденции в пользу исполнительной власти, с которыми они, вероятно, столкнутся.14 Одна задача этих органов будет заключаться в прояснении законов и положений, регулирующих поведение судей, включая судебную этику и дисциплинарный процесс. Для улучшения судебной независимости и улучшения общественного восприятия относительно работы и поведения судей потребуется сильная дисциплина против превышения полномочий и общественного признания неправомочного поведения судей. Последние серьезные дисциплинарные действия, предпринятые Советом судей в ответ на жалобы в отношении судей, являются положительным сигналом в этом

14 Последняя реорганизация Правительства и администрации Президента является примером централизации и консолидации власти, которую необходимо нейтрализовать кыргызским институтам судебного самоуправления.

16

направлении.15 Судебная независимость должна означать больше, чем свобода от контроля со стороны других ветвей государственной власти. Независимая судебная система – это система, которая заслуживает уважение и почтительное отношение от других ветвей власти и общественности посредством серьезного отношения к своей обязанности по самодисциплине и подотчетности за свои действия и решения. Коррупция и ее восприятие со стороны общественности также может стать предметом борьбы со стороны Совета по отбору в рамках прозрачного и объективного контроля над процессом отбора судей, сокращая дискреционную власть Президента с целью вовлечения политики в процесс отбора.

ES25. Достаточное государственное финансирование для институтов самоуправления является предварительным условием для полного и эффективного функционирования независимой судебной системы. Судебному департаменту требуются обученные сотрудники и достаточная финансовая поддержка для предоставления эффективной административной поддержки судам. Учебный центр судей должен получать достаточную поддержку и адекватный устойчивый бюджет, если он должен осуществлять роль обеспечения квалифицированных кандидатов в судьи и повышения уровня профессионализма всей судебной системы. Чтобы продвигаться к полностью функционирующей судебной системе, свободной от коррупции и другого внешнего влияния, кыргызское Правительство должно пересмотреть уровни компенсаций для судей и административных сотрудников судов. В то время как заработная плата судей недавно была увеличена, она все еще является относительной низкой и способствует коррупции в судебной системе.16 Уровни компенсации должны быть увеличены в сочетании с усилиями Судебного департамента с целью измерения и оценки эффективности работы судебной системы посредством разработки конкретных индикаторов эффективности, которые вознаграждают тех судей, которые являются наиболее эффективными и продуктивными.

2. Усовершенствование процесса рассмотрения экономических дел

ES26. Рекомендуется проанализировать время, установленное для вынесения решений по экономическим делам в рамках Гражданского процессуального кодекса, чтобы устранить препятствия, которые мешают тому, чтобы решения по экономическим делам были вынесены в течение в настоящее время установленного срока в 35 дней. Данный процесс пересмотра должен также учитывать пути для снижения возможностей для сторон добиваться отсрочки или отложения судебных разбирательств. Одновременно, суды должны принять решение о едином методе улучшения доставки повесток или уведомлений (например, посредством создания отделов в судах или использования частных служб доставки) и перейти к его быстрому внедрению и реализации, посредством внесения поправок в Гражданский процессуальный кодекс, если это необходимо.

ES27. Улучшение управления делами потребует разработки стандартов для временных сроков рассмотрения дел, требования для просмотра дел на раннем этапе (с целью

15 В результате анализа 396 жалоб санкции были применены к пятидесяти девяти судьям, их которых 14 судей были освобождены от занимаемой должности. 16 “Индекс судебной реформы для Кыргызстана”, стр.17, ABA-CEELI, 2003 г.

17

определения сложности и поэтому их распределения специализированным управлениям, когда они будут созданы) и обсуждения урегулирования на раннем этапе, разработки единой политики отложения судебных разбирательств и улучшенного судебного контроля за отсрочками. Разработка этих политик и процессов управления делами будет зависеть от сбора, составления и распространения систематических данных и статистики по управлению делами. Усовершенствованное аппаратное и программное обеспечение судебных информационных технологий может оказать помощь в этом процессе. Устойчивое распространение и обязательное использование Судебной управленческой информационной системы, со случайным распределением дел и публикацией судебных решений, создаст хорошую основу для улучшенной эффективности и прозрачности. При этом существенную важность имеет определение соответствующей очередности реформ в области управления делами.

ES28. Чтобы решить вопрос задержек и споров государственных институтов в отношении запросов и предписаний судебных органов, команда по диагностической оценке рекомендует Правительству провести тесную работу, чтобы обеспечить, что административные органы имеют достаточное понимание судебных правил и процедур для их исполнения. Судебная система может улучшить эту ситуацию посредством последовательного наложения судебных штрафов и взысканий на организации, которые нарушают процедуры, установленные для отправки ответов на судебные запросы.

3. Наращивание человеческого потенциала

ES29. Очевидно, что студенты юридических факультетов и профессионалы в области права в Кыргызской Республике получат выгоды от улучшения своего образования. В свете новых требований международного права, сложностей, связанных с изменениями, а иногда и противоречивым национальным законодательством, и важностью усиления зарождающегося разделения полномочий между исполнительной и судебной ветвями власти, непрерывное образование принесет не только пользу, но и является необходимостью. Ряд шагов могут быть предприняты с целью улучшения юридического образования и обучения для судей.

ES30. Процесс лицензирования и аккредитации юридических учебных заведений должен быть объективным, справедливым и прозрачным, и должен стимулировать инновационные подходы к изучению права. Чтобы улучшить практические навыки студентов-юристов – устная и письменная защита, организация и презентация дела, составление контрактов – юридические учебные заведения должны предоставлять больше возможностей для прохождения клинических курсов.

ES31. Конгресс судей и Совет судей должны разработать программу непрерывного юридического образования и вовлечь в нее судей посредством включения требований по обучению в процесс оценки судей. Частью подотчетности судебной системы является обязательность знаний существующего законодательства, и судьи должны предъявлять к себе такое требование.

18

ES32. Учебный центр судей должен полностью реализовать свой предлагаемый Стратегический план, чтобы обеспечить свое выживание и осуществление своей учебной программы. УЦС должен разработать однолетний, пятилетний и десятилетний планы, которые будут направлять его усилия и максимизировать его ресурсы. Краткосрочный план должен показать, каким образом УЦС будет финансировать, обставлять и использовать физическое помещение, которое правительство обязалось ему предоставить. Планы должны излагать учебную программу, которая отвечает потребностям судебной системы для первоначального обучения до назначения на должность, и для непрерывного обучения. Более долгосрочный план должен показывать, каким образом Правительство будет предоставлять большую часть поддержки для Центра, с включением донорской помощи. Предлагаемый Стратегический план излагает комплексную и подробную работу, направляющую развитие УЦС. При этом его реализация потребует поддержки и координации со стороны других подразделений правительства и взятия четких финансовых обязательств.

4. Строительство с целью созданий современной судебной инфраструктуры

ES33. Срок службы, деградированное состояние, отсутствие необходимого пространства (и трудность расширения существующих зданий), и нехватка основных систем зданий в кыргызских судах делают маловероятным то, что какое-либо существующее здание может быть экономично модернизировано до уровня функционального современного судебного здания.17 Любые непрерывные инвестиции в существующее имущество должны ограничиваться необходимым ремонтом с целью предотвращения дальнейшего структурного ухудшения.

ES34. Первым шагом в восстановлении судебной инфраструктуры Кыргызстана должна стать разработка Стратегического плана капиталовложений (СПК). СПК будет фокусироваться на функциональных потребностях модернизированной судебной системы, использовать преимущества лучших практик в проектировании судебных помещений в других странах и включать, в качестве неотъемлемой части всей деятельности, консультации с пользователями судебных сооружений (судьи, работники судов, адвокаты и граждане) с целью достижения сильного консенсуса в отношении разрабатываемого Плана. СПК должен включать: (i) архитектурные и инженерные стандарты проектирования, включая те, которые были недавно приняты Постановлением Правительства; (ii) инвентаризацию существующих сооружений; (iii) затраты и стратегии для устойчивой операционной деятельности, ремонта и технического обслуживания и замены; (iv) критерии для инвестиций в приоритеты; (v) многолетнюю программу капитальных инвестиций; и (vi) подробный график проектов.

5. Пилотное использование обязательного посредничества в судах

ES35. Команда по диагностической оценке рекомендует поощрять большее использование методов посредничества АУС и арбитража в Кыргызстане.

17 Данный вывод основан на допущении, что суды, которые посетила команда по диагностической оценке, являются представительными в отношении всей проведенной инвентаризации помещений, как было описано партнерами команды из Судебного департамента.

19

Посредничество, в частности, обеспечит для граждан относительно недорогой и быстрый метод разрешения споров. Чтобы протестировать жизнеспособность большего использования посредничества, команда рекомендует определить один районный суд первой инстанции в Бишкеке с целью внедрения правила, которое будет требовать, чтобы стороны участвовали в процессе посредничества в качестве предварительного условия для слушания их исков в суде. Пилот внедрит посредничество в судебную систему посредством обязательной процедуры. В такой обязательной системе посредничества все споры в судах автоматически направляются на рассмотрение с использованием механизма посредничества при условии, что они не относятся к классу исключений, к которому относятся банкротство и дела, вовлекающие Правительство Кыргызстана. Если опыт будет успешным, то это требование может быть с течением времени и поэтапно распространено на другие суды Кыргызстана.

ES36. В качестве первого шага при внедрении пилота, команда по диагностической оценке рекомендует разработку законодательства о посредничестве, основанного на Модельном законе о посредничестве UNCITRAL (Комиссия ООН по праву международной торговли). Основные характеристики Модельного закона о посредничестве UNCITRAL, которые должны быть включены в кыргызское законодательство: (i) стороны выбирают одного или более посредников; (ii) посредник должен быть беспристрастным и независимым; (iii) посредник должен раскрывать любые обстоятельства, которые, по всей вероятности, вызовут обоснованные сомнения относительно его или ее беспристрастности или независимости; (iv) стороны свободны согласовывать способ, которым будет осуществляться посредничество; и (v) вся информация, относящаяся к процессу посредничества, будет являться конфиденциальной. Законность посредничества в юридическом сообществе может быть усилена посредством включения процедуры посредничества в Гражданский кодекс Кыргызской Республики.

20

43.6%

0.0%

0.0%

14.3%

27.6%

32.3%

33.3%

38.5%

40.0%

44.8%

47.1%

47.8%

50.0%

52.1%

56.4%

57.1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Среднее

Отправление функций присяжного заседателя

Я работаю здесь в суде

Предстать как пострадавший уголовного правонарушения

Предстать в качестве ответчика

Предстать в качестве стороны дела

Рассмотрение дела, но не связан с одной из сторон

Предстать в качестве свидетеля

Встреча с адвокатом

Получение другой информации

Получение судебных записей/ документов

Визит до судебного разбирательства

Поддержать друга или родственника

Предстать в профессиональном качестве

Подать иск/документы

Осуществить платеж

Доля в числе посетителей Удовлетворены

1. ВОСПРИЯТИЯ В ОТНОШЕНИИ КЫРГЫЗСКОЙ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ: ОПРОС ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ СУДОВ

1.Чтобы составить “картину” о кыргызской судебной системе, команда по диагностической оценке привлекла местную фирму для проведения общественного опроса среди людей, пользующихся кыргызской судебной системой. Обследование пользователей судов проводилось весной 2008 года и охватывало Бишкек и семь областей Кыргызстана. Обследование фокусировалось как на лицах, использующих суды, так и более конкретно, на лицах, которые работают в судебной системе (См. Приложение C для описания методики обследования). В отчете по результатам обследования отражены восприятия кыргызских граждан, использующих и обращающихся в суды. В то время как результаты представляют мнения, которые трудно, если вообще возможно, подтвердить независимо, они все же описывают то, что люди думают об услугах, которые предоставляются кыргызскими судами, и о людях и инфраструктуре, работающих в рамках этой системы. В этой связи команда по диагностической оценке обобщила ряд наиболее интересных результатов в данной главе, а общее описание результатов содержится в таблице “Краткая информация о кыргызских судах” в конце этой главы.

A. Характеристики пользователей судов и удовлетворенность судами

2.В официальной судебной статистике отражается информация по количеству дел с разбивкой по видам и в географическом разрезе, количеству судей в судах, и много другой подробной информации о судебной системе. Однако эта информация недостаточна для

понимания восприятия со стороны общественности относительно судебной системы с точки зрения ежедневной работы судов. Важный аспект для понимания этой взаимосвязи

21

Диаграмма 1: Удовлетворение результатов в разбивке по целям визитов в суд (%)

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

– это получение информации о частоте и цели посещения судов. Случайная выборка из 500 посетителей, которая использовалась в Обследовании пользователей судов, дает четкое представление, что люди наиболее часто приходят в суд, чтобы подать иск (15,6 процента) или получить (33,2 процента) документы или информацию. Как показано на Рисунке 1, в то время как 56,4 процента посетителей удовлетворены соответствующими услугами подачи документов, они испытывают больше трудностей с получением документов и удовлетворенность посетителей снижается до 47,1 процента для получения судебных записей и 44,8 процента – для другой информации. Люди, которые приходят в суд в профессиональном качестве (9,6 процента от выборки) или те, кто приходит, чтобы поддержать других людей (5,6 процента от выборки) – практически одинаково удовлетворены услугами судов.

3.Пользователи судов, которые участвовали в судебном разбирательстве тем или иным образом, были значительно меньше удовлетворены своим опытом, при этом результаты варьировались от 14,3 до 40 процентов (Диаграмма 1). Интересно отметить, что существует очень незначительное различие в уровне удовлетворенности качеством и справедливостью судебных разбирательств среди посетителей, которые не были напрямую связаны со стороной (1,2 процента выборки) – на уровне 33,3 процента по сравнению с теми посетителями, которые были сторонами судебного разбирательства – на уровне 32,3 процента. Это является сильным свидетельством устойчивой воспринимаемой неудовлетворенности справедливостью судебных разбирательств со стороны пользователей судов, независимо от того, являются ли они сторонами дела (или связаны со сторонами) или нет.

4.Удовлетворенность пользователей судов варьируется в зависимости от категории дел (Диаграмма 2 ниже). Удовлетворенность результатами судебного разбирательства была выше 50 процентов для менее чувствительных семейных, административных дел и дел по имущественным правам и коммерческим спорам. При этом дела по разводу, вовлекающие финансовые вопросы или семейные дела, вовлекающие социальные службы или вопросы контактов с детьми или их проживанием, имеют намного более низкий показатель удовлетворенности пользователей судов. Это может быть объяснено большим драматизмом ситуации и эмоциями, связанными с такими делами, что приводит к большей неудовлетворенности для проигравшей стороны. В целом только 44,5 процента респондентов были очень или в определенной степени удовлетворены итогами рассмотрения своих дел.

Диаграмма 2: Удовлетворенность результатами по типам дел (%)

22

44.5%

0.0%

33.3%

34.0%

40.0%

41.1%

41.6%

42.9%

47.4%

47.9%

50.0%

56.3%

59.4%

65.5%

77.8%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Среднее (в отношении дел)

Неплатежеспособность

Дела по усыновлению

Уголовные дела

Долги или взыскание других денежных средств

Вопросы жилья

Гражданские дела (которые не выделены отдельно)

Вопросы по контакту с детьми/их проживанию

Семейные дела, вовлекающие социальные службы

Развод / раздел имущества с вовлечением финансовых вопросов

Дела по несчастным случаям или причинению травмы по неосторожности

Коммерческие споры (которые не выделены отдельно)

Дела по имущественным правам (которые не выделены отдельно)

Административные дела

Семейные (те, которые не выделены отдельно)

Доля в общемпоказателе

Удовлетворены

Примечание: На этом рисунке из общего числа респондентов было исключено 10 человек, работающих в судах, что объясняет средний показатель удовлетворенности на уровне 44,5% по сравнению с общим средним показателем 43,6% на других рисунках.Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

5.Граждане кыргызской национальности составили 69,6 процента респондентов. Русские и узбеки – соответственно 17 процентов и 7 процентов выборки. Ни одно из других меньшинств не составили 2 процентов от выборки. Кажется, что кыргызское и русское население является относительно более удовлетворенным (46 процентов и 42,4 процентов соответственно), чем группы меньшинств, такие как татары, узбеки и уйгуры (все ниже 40-процентного уровня), но в Обследовании не содержалось достаточно информации, чтобы можно было определить, является ли это различие результатом дискриминации.

B. Методы урегулирования споров

6. Мера, измеряющая конкурентоспособность судов по сравнению с другими механизмами урегулирования споров, отражается через спрос общества на альтернативные методы для урегулирования споров. Согласно обследованию более двух третьих респондентов (67,6 процента) предпочли бы разрешать споры посредством переговоров с другой стороной, в качестве первого выбора. (Диаграмма 3). Только 22,6 процента респондентов предпочли бы сразу обратиться в суд, в качестве первого выбора. При этом для частных компаний предпочтительнее обращаться в суд - 30 процентов частных компаний рассматривают это в качестве своего первого выбора (См. Таблицу 1 ниже.) Стоит отметить, что в то время когда ни одна компания не предпочла арбитраж в качестве своего первого выбора, 5 процентов компаний назвали посредничество в качестве своего первого выбора. В целом менее 2 процентов респондентов выбрали арбитраж или посредничество в качестве своего первого выбора. Обращение в суд – это в целом второй выбор среди всех респондентов. Компании и НПО имеют предпочтения,

23

1.2%

2.4%

1.8%

1.6%

2.8%

22.6%

67.6%

0.8%

3.3%

8.5%

10.0%

10.1%

27.2%

40.1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Другое

Бездействие

Арбитраж

Посредничество

Администр. ходатайство

Обращение в суд

Переговоры между сторонами

Общий спрос

Первый выбор

отличные от физических лиц. Эти результаты основаны на данных по первым предпочтениям респондентов. Дальнейший анализ полного ранжирования и обобщение, основанные на построении взвешенных оценок приоритетности различных выборов18, выявляют, что “спрос в целом” может отклоняться от первого выбора респондентов. При рассмотрении общего спроса, арбитраж и посредничество меняются местами в рейтинге, а бездействие становится последним выбором из тех выборов, о которых говорили респонденты.

7.

Аналогичные различия также наблюдаются при сравнении первых выборов и общего спроса на методы для урегулирования споров по типам дел (семейные, коммерческие, административные, пр.) (См. Рисунки 4 и 5 ниже). Относительная готовность компаний урегулировать споры в суде соответствует аналогичному подходу относительно

18 Для ряда вопросов, охватывающих диапазон тем, респондентов попросили определить важность различных институтов, практик, инструментов, пр. Для целей данного исследования такая приоритезация отражается в отчете двумя способами:

a) Случаи первой приоритетности: эти индикаторы охватывают часть респондентов, которые указали на конкретный вариант как “первый источник”, “первое, что они выберут”, “первый способ, чтобы …”, пр.b) Взвешенные оценки: эти индикаторы приводят общую оценку, спрос или предпочтение на основе взвешенных дифференцированных балов, в зависимости от уровня приоритетности. В этом индикаторе рейтинги с наименьшей приоритетностью получили вес равный 1, а рейтинги, рассматривающие тот же вариант с более высокой приоритетностью, увеличивают веса на 1 пункт. Затем рассчитывается общая оценка каждого варианта как продукт суммирования рейтингов и количества респондентов, которые указали такие же рейтинги. Затем определяется вероятность каждого вида индикатора посредством расчета доли баллов для одного варианта как процент суммы аналогичных баллов для полного набора альтернативных вариантов.

Во многих случаях два рейтинга достаточно близки с точки зрения их порядка, но общая оценка обычно дает более сбалансированную картину предпочтений пользователей судов.

24

Диаграмма 3: Приоритезация вариантов для разрешения споров

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008

0.6%

2.0%

1.4%

2.8%

2.0%

28.8%

62.4%

0.5%

2.9%

8.5%

10.0%

10.2%

29.7%

38.3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

Другое

Бездействие

Арбитраж

Административная апелляция

Посредничество

Обращение в суд

Переговоры с другими сторонами

Общий спрос

Первый выбор

коммерческих споров. Более подробный анализ коммерческих дел приводится ниже и дает более четкую картину относительно того, как коммерческие дела рассматриваются в кыргызских судах по видам респондентов.

Таблица 1: Предпочтения для разрешения коммерческих споров №

приоритетаТип урегулирования

споровФизические

лицаКомпании НПО Госорганы /

служащиеВ целом

1 Переговоры между сторонами

61,1% 70,0% 71,4% 100,0% 62,4%

2 Обращение в суд 29,4% 30,0% 23,8% 0,0% 28,8%

3Административная апелляция 3,1% 0,0% 0,0% 0,0% 2,8%

4 Бездействие 2,0% 0,0% 4,8% 0,0% 2,0%5 Посредничество 2,2% 0,0% 0,0% 0,0% 2,0%6 Арбитраж 1,5% 0,0% 0,0% 0,0% 1,4%7 Другое 0,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,6%

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

8. Хотя в целом среди респондентов существует определенный спрос на услуги посредничества и арбитража, по сравнению со спросом на административную апелляцию можно отметить незначительный интерес со стороны коммерческих компаний, которые обычно должны быть основными пользователями этих услуг.

9. В случае административных споров (Диаграмма 5), хотя обращение в суд в среднем является более популярным: 42,4 процента респондентов рассматривают это в качестве первого выбора, в то время как для частных компаний этот же индикатор резко увеличивается до 65 процентов. Так как эти споры обычно противопоставляют частные интересы против государственных, то резонно ожидать, что частные юридические лица, физические лица и компании будут пытаться найти официальную третью сторону, такую как судья, с целью урегулирования этих споров.

10. Необходимо отметить, что в то время как использование такого метода, как предложение взятки с целью разрешения административного спора, является четвертым выбором, в целом, и только 4,8 процента людей попытаются использовать этот вариант для урегулирования административных споров, в принципе 28,6 процента респондентов

25

Диаграмма 4: Предпочтения для разрешения коммерческих споров

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

1.4%

12.0%

4.8%

15.6%

23.8%

42.4%

0.9%

10.2%

10.9%

17.7%

23.3%

36.9%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Другое

Бездействие

Предложение взятки

Связи с государств.чиновниками

Администр. апелляция

Обращение в суд

Общий спрос

Первый выбор

были готовы предложить взятку или использовать личные связи, когда у них возникают споры с государственными органами. Необходимо отметить, что взятки в административных делах могут вовлекать должностные лица, отличные от судей, и могут иметь место до того, как дело попадет в суд.

Диаграмма 6: Предпочтения по защите интересов в суде

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 200811. Когда речь заходит о семейных спорах, обращение в суд становится менее привлекательным вариантом. Только 9,3 процента лиц рассматривают это в качестве первого варианта, что сравнимо с общим ответом от всех респондентов. Первый вариант для лиц в случае семейных споров – это переговоры между сторонами (68,2 процента). Около 14 процентов опрошенных людей не будут предпринимать действий для разрешения этих споров.

12. В предпочтениях пользователей судов с целью урегулирования несемейных гражданских споров (например, имущественные права, пр.) первое место занимают переговоры между сторонами (первый выбор для 70 процентов компаний и 60,2 процентов всех респондентов). Физические лица более склонны разрешать эти споры в судах (27,4 процента по сравнению с 20 процентами компаний). Компании показывают наибольшую заинтересованность в посредничестве среди респондентов, при этом 5 процентов рассматривают его в качестве первого выбора.

26

Диаграмма 5: Предпочтения для урегулирования административных споров

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

1.8%

4.6%

5.2%

12.2%

20.8%

16.4%

38.9%

0.7%

9.7%

11.0%

16.3%

17.0%

20.9%

23.4%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

Другое

Плохая достоверность протоколов/записейсудебных слушаний

Неправомерное влияние на судью

Неэффективность досудебных процедур(расследование, учетные записи, пр.)

Недостаток знаний о своих правах

Отсутствие денег для найма хорошего адвоката

Судьи вымогают взятки

Общая оценка

Первое препятствие в судах

C. Оценка судебных услуг

1. Защита интересов в судах

13. Когда дело подается в суд, почти 58,2 процента пользователей судов в качестве первого варианта предпочитают нанять адвоката для представления своих интересов (См. Диаграмма 6). Другие 25,6 процента предпочитают представлять свои интересы лично, так как они уверены в своих знаниях. Этому свидетельствует тот факт, что респонденты с высшим образованием отразили больше уверенности и желания представлять себя в суде самим в качестве первого варианта. Хотя использование личных связей или дача взятки судьям не является первым выбором действий для большинства респондентов, более одного из десяти респондентов (10,7 процента) использовали бы взятку, чтобы “выиграть” свое дело в качестве общего предпочтения. И только немного меньше респондентов (9,2 процента) будут рассматривать возможность использования связей, чтобы оказать влияние на судебные решения в качестве первого выбора, а 17,5 процента респондентов будут использовать эти связи в качестве общего предпочтения.

14. Общий спрос на возможные разрешения в судах почти соответствует срезу первых приоритетов, за исключением того, что в целом люди будут пытаться применять политическое окружение почти также часто, как они будут пытаться дать взятку судьям, хотя политические связи более предпочтительны, чем взятки, в качестве первого приоритета. К тому времени, как люди доходят до суда, их большее число готово рассмотреть вопрос дачи взятки. Из 30,6 процента респондентов, которые бы предложили взятку с целью урегулирования административного спора, 35 процентов из них будут рассматривать возможность дачи взятки судье, как только дело дойдет до суда. Одна из целей дачи взятки в суде может заключаться в том, чтобы обеспечить, чтобы ваше дело рассматривал определенный судья: хотя 54,2 процента пользователей судов считают, что для распределения дел существует объективный механизм, как минимум 15,6 процента респондентов считают, что личные связи и влияние судей являются решающими, когда дела определяются конкретным судьям, что дает возможности сторонам оказывать влияние на этот процесс.

15. Погоня за рентой со стороны судей, отсутствие

27

Диаграмма 7: Препятствия для защиты законных интересов в судах

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

денег для найма юристов и недостаточная правовая информированность являются основными препятствиями для защиты законных интересов в суде (Диаграмма 7). Более одной третьи всех респондентов (34,4 процента) воспринимали неправомочное влияние на судью – будь то финансовое или другое давление – в качестве общего препятствия для законной работы судов. Дополнительная треть респондентов (37,9 процента) считали, что им не хватает ресурсов – денег и информации – необходимых для обращения за судебной защитой своих интересов. Эти результаты указывают на области, где юридическая помощь и улучшенный доступ к правовой информации могут оказать прямое воздействие на использование и восприятие кыргызских судов со стороны людей. И, наконец, более одной четверти респондентов (26,3 процента) считали, что неэффективные и недейственные судебные процедуры и процессы являются основным препятствием тому, чтобы они поверили в пользу судов Кыргызстана.

2. Честность в судах

16. Согласно Обследованию пользователей судов, 63,6 процента респондентов считают, что судьи соблюдают этические правила поведения, в то время как 20,9 процента указали на то, что они наблюдали нарушения этих норм (Диаграмма 8). При этом только 8,5 процента этих респондентов пожаловались на несоответствующее поведение судей. Из тех, кто жаловались, дисциплинарные действия против судьи были предприняты только примерно в одной четверти дел. Эти результаты могут указывать на потребность в более прозрачных и объективных методах рассмотрения жалоб в отношении поведения судей.

Диаграмма 8: Судьи соблюдают правила поведения (этику)

28

25.7%

17.6%

20.3%

15.5%

10.7%

1.6%6.4%

2.1%

20.9%

Более или менее

Большей частью

Да

Не знаю

Нет, я не жаловался, так как не ожидал какого-либо эффекта

Нет, я не жаловался, неправомочное поведение было в отношении другой стороны

Нет, я жаловался, но дисциплинарные действия не были предприняты

Нет, я жаловался, что привело к дисциплинарному действию

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

17. Другой способ рассмотрения вопроса о коррупции и судебной этике – определить, считают ли пользователи судов судей честными, и сравнить это с их мнениями о других юристах-профессионалах. В Обследовании пользователей судов только 2,4 процента респондентов определили “честность” в качестве первой характеристики, которая ассоциируется ими с судьями (Диаграмма 9). При сравнении с другими юридическими профессиями, респонденты посчитали, что судьи наименее честные из всех; хотя ни один член юридической профессии не пересек порог на уровне 6 процентов в тех случаях, когда респонденты указывали на честность в качестве первой характеристики. Эти результаты указывают на широко существующее отрицательное восприятие всех юридических профессий и очень низкое уважение и признание тех профессионалов, которые работают в судебно-правовом секторе.

29

6.6%

5.0%

12.2%

19.6%

56.6%

3.6%

11.8%

19.6%

25.6%

39.3%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

Другие или нет ответа

Уважаемые старейшины

Олигархи

Уголовники/воры в законе

Коррумпированные чиновники

Общая оценкаПервые действ. лица, ответств. за неформ. урегулирование споров

18. В отличие от этого, 55,2 процента респондентов указали на объективность в качестве первой черты, характеризующей судей, ставя судей впереди адвокатов, судебных исполнителей, прокуроров и полиции по этой характеристике. К сожалению, по оценке пользователей судов судьи находятся внизу списка с точки зрения знаний, равно как и честности. В то время как эти результаты измеряют только восприятие, а не фактическое поведение должностных лиц/профессионалов, они все еще указывают на большой разрыв между тем, что можно было ожидать обнаружить в судебно-правовой системе и тем, с чем респонденты фактически сталкиваются на практике. Эти результаты определяют сильную потребность в усилении правового и этического обучения не только для судей, но и для всех действующих лиц в системе правосудия Кыргызстана.

19. Другой беспокоящий результат Обследования – это восприятие, что "неофициальным" урегулированием споров занимаются или коррумпированные должностные лица, или Уголовные элементы или олигархи (Диаграмма 10). Исходя из этого, мы можем прийти к выводу, что когда люди ссылаются на неформальные методы урегулирования споров, то фактически они ссылаются на коррупцию или незаконные (и возможно насильственные) альтернативы по отношению к судам.

30

Диаграмма 9: Честность как первая характеристика юристов-профессионалов

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008

Диаграмма 10: Люди, отвечающие за неформальное урегулирование споров

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

3. Издержки использования судов

20. Анкета Обследования судебных пользователей включала ряд вопросов, которые просили пользователей поделиться информацией об операционных издержках (с точки зрения времени и денег) и конечных результатах (компенсации) из их опыта использования различных методов урегулирования споров. Хотя очень небольшое число респондентов сообщили о деталях по механизмам урегулирования споров, отличных от судов, что сделало результаты менее достоверными, мы посчитали полезным агрегировать эту информацию на Рисунке 11 и провести некоторые предварительные сравнениям между имеющимися вариантами для урегулирования споров.

Диаграмма 11: Операционные издержки в судебной системе

Источник: "Ведение бизнеса", 2008 г. и Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

21. Существует ряд возможных объяснений для широкого расхождения между результатами, полученными при Обследовании пользователей судов, и результатами, полученными в рамках экспертного обследования "Ведение бизнеса". Во-первых, Обследование может отражать как формальные, так и неформальные платежи, таким образом, это может объяснить более высокие издержки по делам по сравнению с взысканием, что обнаружено в Обследовании. Во-вторых, анализ "Ведения бизнеса" ограничивается “обычным” делом по взысканию долга, в то время как данные Обследования отражают результаты целого диапазона дел: коммерческих, гражданских, имущественных, а также семейных и административных дел, которые могут вовлекать финансовые интересы. И, наконец, разнообразие дел, охватываемых Обследованием пользователей судов, также оказывает влияние на среднюю продолжительность времени для завершения рассмотрения дела, как отмечалось респондентами, что может объяснить большое различие с результатами "Ведения бизнеса".

31

D. Общее восприятие судов

22. Как часть Обследования, респондентов попросили классифицировать, насколько часто, как они считают, суды проявляли определенные конкретные характеристики: “доступность по средствам”, “быстрота”, “честность или неподкупность” и “справедливость и беспристрастность”. В целом, респонденты все также имеют склонность негативно воспринимать работу судов, наиболее часто давая такие ответы как “иногда” и “редко”, при этом “никогда” было третьим наиболее популярным ответом по этим характеристикам (Диаграмма 12).

23. Сравнение положительных ответов19 о судах позволяет сопоставить восприятия пользователей судов из Обследования бизнес среды и восприятия предприятий за 2008 год (BEEPS)20 и Обследования пользователей судов, хотя при этом невозможно гарантировать полную сопоставимость данных, учитывая различия в методиках. Диаграмма 12 включает результаты Обследования пользователей судов за 2008 год по всем пользователям судов, и более конкретно – по фирмам, по сравнению с результатами BEEPS за 2008 год по фирмам, которые использовали суды. Наиболее удивительная черта графика заключается в том, что несмотря на характеристику инструмента обследования, все результаты показывают уровень удовлетворенности ниже 60%, при этом только одна характеристика – способность принудительного исполнения решений – дает результат более 50%. Таким образом, удовлетворенность кыргызскими судами со стороны пользователей судов, в частности для всех респондентов Обследования пользователей судов, является одинаково низкой.

19 Положительные ответы – это те, когда респонденты ответили, что они “всегда”, “обычно” или “зачастую” согласны, что высказывание применимо к судам.20 BEEPs – это продукт измерения ЕБРР и Всемирным банком восприятия компаний в регионе Европы и Центральной Азии, которое проводит обследование широкого среза компаний и предприятий из секторов промышленности, услуг и сельского хозяйства.

32

Диаграмма 12: Общее восприятие характеристик судов

* Доступность судов по затратам для фирм, которые пользуются судами, измеряется посредством использования данных из обследования BEEPS за 2005 год.Примечание: Анкета BEEPS за 2008 год сочетает вопрос о справедливости и беспристрастности судов с вопросом “неподкупности”. Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г. и Обследование бизнес среды и эффективности предприятий (BEEPS), 2008 г.

24. Восприятие фирм относительно “доступности по средствам” кыргызских судов являются последовательными по результатам использования инструментов двух обследований (хотя для этой характеристики должны были использоваться данные BEEPS за 2005 год). Что касается “способности принудительного исполнения решений”, фирмы, опрошенные в рамках Обследования пользователей судов, были немного более удовлетворены, чем те фирмы, которые использовали суды, отраженные в результатах BEEPS за 2008 год. Относительно меры “быстроты” судов, результаты были обратными, при этом фирмы обследования BEEPS за 2008 годы были более удовлетворены скоростью работы кыргызских судов. Наибольшее расхождение в результатах могут быть обнаружены в ответах на вопросы относительно того, являются ли суды “честными и неподкупными” или “справедливыми и беспристрастными”. В обоих случаях фирмы, участвующие в Обследовании пользователей судов, были значительно более удовлетворены кыргызскими судами в качестве справедливых и неподкупных. Одна из причин этих различий может быть объяснена размером выборки (количество респондентов для Обследования пользователей судов, представлявших компании, было достаточно небольшим: только 20 из 500 респондентов) и ее составом (обследование BEEPS за 2008 год определяет фирмы, использующие суды, как те фирмы, которые были в суде за последние три года, таким образом, в восприятиях этих фирм существует временной разрыв).

25. Чтобы измерить воздействие кыргызских судов на компании, Обследование пользователей судов спрашивало, считают ли они, что судебная система способна

33

обеспечивать принудительное исполнение коммерческих контрактов. Самая большая группа респондентов, которые имели положительное мнение о способности судебной системы обеспечивать принудительное исполнение контрактов, считает, что принудительное исполнение контрактов обеспечивается только частично (31,8 процента респондентов). Около 22,4 процента респондентов считают, что принудительное исполнение контрактов в большей части обеспечивается, и только 7,6 процента – более оптимистичны, и думают, что принудительно исполнение контрактов обеспечивается полностью. В качестве группы, представители частных компаний были наиболее уверены в способности системы обеспечивать принудительное исполнение контрактов (при этом 70 процентов думают, что принудительное исполнение контрактов обеспечивается полностью или большей частью). Только 25,4 процента опрошенных лиц согласились с этим высказыванием.

26. Только 34,4 процента опрошенных были полностью или большей частью уверены в защите своих имущественных прав со стороны кыргызской судебной системы. Что касается принудительного исполнения контрактов, уровень уверенности был самым высоким в случае частных компаний (65 процентов) и самым низким – в случае частных лиц (31,1 процента). Такой оптимизм от имени представителей частных компаний, скорее всего, является результатом лучшей правовой осведомленности и способности выделять больше ресурсов на защиту своих имущественных интересов. В отличие от этого, физические лица сталкиваются с проблемами в получении доступа к правовой информации и поиска средств для того, чтобы позволить себе иметь юридического представителя, как отмечалось выше.

27. Среди наиболее интересных наблюдений, полученных в рамках Обследования пользователей судов, тот факт, что большее число представителей частных компаний (60 процентов) и НПО (57,1 процента) не рассматривают судебную систему в качестве препятствия для ведения бизнеса, по сравнению с физическими лицами (т.е. люди, которые пришли в суд с целью представления собственных интересов) и государственными служащими (Диаграмма 13). Одним из объяснений может быть тот факт, что компании, которые, скорее всего, все больше и более часто контактируют с судами, уже знакомы и в целом приняли правила игры. В отличие от этого, физические лица, которые менее часто являются пользователями или являются новыми пользователями судов, могут посчитать существующую систему более проблематичной для успешного взаимодействия с ней. Принятие существующей ситуации, с одновременным игнорированием потенциальной проблемы, также приводит к тому, что многие организации используют определенную форму альтернативного или неформального механизма разрешения споров.

34

41.0%

47.2%

33.3%

38.8%

57.1%

60.0%

-60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80%

В общем

Другое

Государственные органы /служащие

Физические лица

НПО

Компании

Не проблема В некот. степ. пробл. Является проблемой

Диаграмма 13: Является ли судебная система проблемой для ведения бизнеса

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

28. Такая же предубежденность – в результате опроса людей, которые фактически приходят в суд, по сравнению со средним гражданином, чье восприятие не основано на личном опыте – подтверждается вопросом относительно того, является ли судебная система проблемой для людей, живущих в стране. Хотя 21,1 процент лиц-респондентов Обследования пользователей судов отметили, что судебная система является проблемой в жизни, результаты обследования ЕБРР/Всемирного банка "Жизнь в переходном периоде" за 2006 год дают основания предположить, что почти 70 процентов населения Кыргызстана считает, что суды являются проблемой или препятствием в их жизни. Более широкая выборка в обследовании "Жизнь в переходном периоде", скорее всего, сформировала их более отрицательные взгляды на основе сообщений в средствах массовой информации, случаев, услышанных от друзей, и информации из вторых или третьих рук. Согласно 38 процентам ответов представителей НПО, участвовавших в Обследовании пользователей судов (которые также отражают мнение людей, которые не часто посещают суды), суды более или менее являются проблемой для жизни в Кыргызской Республике.

E. Доступ к правовой информации

29. Респонденты Обследования определили по важности источники правовой информации, и телевидение было названо в качестве первого источника информации 36,6 процентом участников опроса (Диаграмма 14). Юридические консультации и печатные средства массовой информации также были среди первых трех источников. По сравнению с другими вариантами СМИ, может показаться, что наиболее эффективный способ улучшить “правовую грамотность” населения Кыргызстана – использовать телевизионные программы, которые иллюстрируют и объясняют роль судебной системы, предоставляют информацию о юридических правах граждан и юридических лиц, и дают более пробное представление о том, как суды работают на практике. Аналогичные усилия в странах Закавказья (Армения и Грузия) привели к определенному успеху.

Диаграмма 14: Источники правовой информации

35

0.9%

4.2%

5.6%

8.0%

9.5%

9.6%

10.7%

15.3%

16.0%

20.1%

1.6%

1.8%

2.2%

5.8%

2.6%

7.6%

12.0%

7.6%

22.2%

36.6%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Другие источники

Сотрудники налоговой инспекции

Местные исполнительные административные органы

Интернет

Радио

Знакомые, друзья, родственники

Сотрудники из юридической области (суд, прокуратура, милиция)

Газеты и журналы

Юридические консультации

Телевидение

Общее предпочтение Первый источник

29.8%

24.5%

50.0%

50.0%

57.1%

70.0%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

В общем

Физические лица

Госорганы/служащие

Другие

НПО

Компании

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

30. Интересно заметить, что более четверти индивидуальных пользователей судов (26,4 процента) не думают, что им необходим доступ к законодательству, чтобы знать о своих правах. Другие 13,9 процента индивидуальных пользователей судов не имеют средств доступа к законодательству, и другие 7,4 процента не знают, где можно купить необходимые печатные издания. Хотя все компании и государственные органы имеют средства доступа к законодательству, некоторые НПО (4,8 процента) все еще сталкиваются с такими ограничениями. Все государственные органы знают, где они могут купить необходимые публикации, а 83,3 процентов их представителей получают все законодательство, необходимое им. В целом, однако, только 26 процентов пользователей судов заявили, что они имеют хороший доступ к правовой информации. В том же ключе, почти половина посетителей судов находят трудным получение информацию о процедурах и графике работы суда в самих судах.

31. Доступ к

информации не обязательно означает, что пользователи судов считают, что они знают о

36

Диаграмма 15: Осведомленность пользователей судов о юридических правах (по видам пользователей судов)

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

своих юридических правах и обязанностях. В то время как государственные органы считают, что они имеют надежный доступ к правовой информации, только 50 процентов представителей государственных органов считают, что они осведомлены о юридических правах (Диаграмма 15). В отличие от этого, представители коммерческих компаний намного более уверены в своих правовых знаниях: 70 процентов указали, что они осведомлены о юридических правах своей компании. В более широком смысле, среди всех респондентов обследования немногим меньше 30 процентов считают, что они осведомлены о своих юридических правах. Эти результаты усиливают общую необходимость в проведении более комплексной и масштабной работы по просвещению общественности Кыргызстана о юридических правах в дополнение к просто улучшению доступа общественности к правовой и судебной информации.

F. Приоритеты для судебно-правовых реформ в Кыргызской Республике

32. Приоритетом для Правительства Кыргызстана должно стать реформирование профессиональной подготовки судей в соответствии с ответами пользователей судов относительно первых приоритетов. Согласно этим респондентам, первые десять приоритетов судебной реформы включают борьбу против “неформального разрешения споров” (Таблица 2). Вероятно, это относится к криминальной/коррумпированной практике, описанной выше, хотя ранее проведенный анализ выявил, что использование альтернативных методов урегулирования споров не является широко распространенным. Это может объясняться тем фактом, что люди, использующие такой вид урегулирования споров, не часто приходят в суды, и поэтому имели меньше шансов быть представленными в выборке обследования. Больший доступ к правовой информации и улучшенная правовая осведомленность – это третий приоритет для судебной реформы.

Таблица 2: Первые 10 приоритетов для судебно-правовой реформыПриор-

тьДеятельность СПР Физич.

лицаКомпании НПО Госорганы /

служащиеОбществен-

ность1 Образование для судей 20,1% 15,0% 9,5% 16,7% 19,4%2 Борьба с неформальным

урегулированием споров11,3% 10,0% 4,8% 16,7% 11,0%

3 Правовая информация 9,5% 5,0% 4,8% 33,3% 9,4%4 Альтернативное

урегулирование споров8,8% 20,0% 4,8% 16,7% 9,2%

5 Увлечение зарплат 6,0% 5,0% 0,0% 16,7% 5,8%6 Реформа милиции 5,3% 5,0% 0,0% 0,0% 5,0%7 Судебное и досудебное

расследование3,8% 5,0% 19,0% 0,0% 4,4%

8 Замена старых судей 4,2% 10,0% 0,0% 0,0% 4,2%9 Электронное управление в

судах3,1% 5,0% 4,8% 0,0% 3,2%

10 Система учета дел 3,1% 0,0% 4,8% 0,0% 3,0%Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

37

Приложение: Краткая информация о кыргызских судах

No. Выборочные индикаторы обследования Значение

1 Посетители судов удовлетворены21 конечным результатом 43,6%2 Правовая информация доступна 57,0%3 Суды доступны по средствам 59,0%4 Арбитраж в качестве основного варианта для урегулирования споров 1,8%5 Осведомленность о юридических правах 29,8%6 Суды как основной вариант для урегулирования споров 22,6%7 Пользователи судов считают, что судьи соблюдают этические нормы 63,6%8 Легко получить общее руководство в судах 62,2%9 Легко получить информацию о процедурах и графике 53,8%

10 В целом положительный отзыв о способности судов обеспечивать принудительное исполнение их решений

63,0%

11 Наем адвоката, как первое, что люди делают, когда они предстают перед судом

58,2%

12 Пользователи судов считают суды беспристрастными 47,8%13 Неэффективные досудебные процедуры как основное препятствие для

защиты законных прав в суде12,2%

14 Судебная коррупция как основное препятствие для защиты законных прав в суде

38,9%

15 Судебная система является проблемой для ведения бизнеса 30,6%16 Судебная система является проблемой для жизни 22,0%17 Посредничество как основной вариант для урегулирования споров 1,6%18 Переговоры между сторонами как основной вариант для урегулирования

споров67,6%

19 Пользователи судов говорят, что здания судов легко найти 81,8%20 Хорошее качество службы безопасности в суде 36,2%21 Качество проектирования /удобства здания суда хорошее 37,0%22 Время, потраченное на ожидание судебного слушания или консультации,

разумно38,2%

23 Удовлетворен принудительным исполнением контрактов через суды 30,0%24 Удовлетворен защитой имущественных прав через суды 34,4%25 Удовлетворен решениями по обеспечению безопасности при

проектировании здания (наличие безопасных мест для сторон)33,6%

26 Доля пользователей судов, которые обычно готовы дать взятку судье, если это необходимо

35,0%

27 Доля пользователей судов, которые склонны применять коррумпированные практики (включая взяточничество) в качестве первого, что они сделают, когда предстанут перед судом

16,0%

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

21 Пользователи судов, которые “удовлетворены”, также включают ответы “очень удовлетворены” или “в определенной степени удовлетворены”.

38

2. ДИАГНОСТИКА ПРОБЛЕМ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ КЫРГЫЗСТАНА

33. Команда по диагностической оценке рассмотрела ряд особенностей и секторов в судебной системе Кыргызской Республики, путем привлечения международных экспертов, проведения интервью с представителями местных судебных органов, правительственных и неправительственных организаций, анализа архива судебных дел и проведения сравнительного анализа судебной реформы. В данной главе суммируются проблемы, препятствия и вопросы, которые были идентифицированы в: (i) судебном процессе; (ii) человеческом факторе в системе правосудия; (iii) в физической инфраструктуре; и (iv) альтернативном решении споров через данный обзор.

A. Судебный процесс

34. Чтобы получить более ясное понимание того, как экономические или хозяйственные дела рассматриваются в судах Кыргызстана, команда по диагностической оценке наняла местную юридическую неправительственную организацию для проведения детального анализа представленного образца данных дел. Данный анализ показывает, что стороны хозяйственного спора в Кыргызстане сталкиваются с рядом проблем, когда они передают свой спор в суд: процедурные препятствия (несоблюдение юридических крайних сроков/временных графиков); неясные и противоречивые законы; судьи, которые испытывают недостаток знания о новых законах или поправках к законам и процедурам; недостаток сотрудничества с судами со стороны других учреждений; и политические, финансовые или другие связи, влияющие на результаты. В данной главе диагностика помогает рассмотреть и проанализировать данные системные судебные ограничения, которые были выявлены в судах Кыргызстана.

35. Согласно базе данных Всемирного банка за 2009 год "Ведение бизнеса", для принудительного исполнения простого контракта по взысканию долга в судах Кыргызстана требуется 177 дней, а стоимость составляет около 29,0 процентов от долга. Это положительный результат по сравнению с региональными показателями, где такой срок составляет 425 дней и 23,4 процента в Восточной Европе и Средней Азии, и в среднем по ОЭСР 462 дня и 18,9 процента. Однако, простое дело по взысканию долга, используемое для проведения настоящего анализа, не обязательно является показательным для проблем, которые возникают в других типах хозяйственных дел. Анализ архива по хозяйственным делам (Анализ архива дел или Анализ) обеспечивает картину проблем, с которыми сталкиваются стороны в более широком диапазоне экономических дел, и позволяет глубже понять ограничения, которые существуют в судах Кыргызстана (См. Приложение D для описания методологии анализа архива дел).

36. Резюме результатов по анализу архива хозяйственных дел. Наиболее частыми видами проблем, которые были обнаружены в судебных архивах хозяйственных дел, являются:

Процессуальные проблемы – 59,0 процентов всех дел, которые подверглись обзору; Институциональные проблемы – 31,4 процента всех дел; и, Проблемы знания – 28,6 процента всех дел.

Данные три проблемы также являются самыми наблюдаемыми проблемами из всей выборки проблем, обнаруженных во всех файлах, как показано на Рисунке 16.

37. Половина дел в выборке связано с

взысканием долга (53,2 процента). Следующую наибольшую группу составляли дела, касающиеся ряда

«прочих» коммерческих вопросов (26,2 процента). Дела, связанные со спорами в

отношении права собственности на имущество

составляли третью самую наблюдаемую группу (11,2 процента). В среднем приблизительно 1,5 проблем было найдено в каждом виде дел. Любопытно, что без учета других хозяйственных дел, в делах по праву собственности на имущество наблюдалось наибольшее количество проблем на одно дело (1,77). Это можно объяснить тем фактом, что законодательство в данной области является относительно новым и открытым для толкования и интересы в деле могут быть весьма высокими для сторон, при этом на суд может оказываться вмешательство со стороны. На областном уровне наибольшее количество проблем на одно дело было обнаружено в судах города Оша (2,6), Джалал-Абада (2,2), и Баткена (1,6). В судах города Бишкека в среднем наблюдалось 1,25 проблем на одно дело.

38. Следующие разделы будут рассмотрены более подробно по каждому специальному вопросу или проблеме, проанализированной в анализе архива хозяйственных дел.

1. Процессуальные проблемы

39. Из 385 оцененных дел, 227 дел содержали процессуальные проблемы. Большинство данных процессуальных проблем было сконцентрировано на:

неэффективном вручении повесток для явки на судебные заседания; непредоставлении необходимых документов суду или судом; и

Диаграмма 16: Проблемы, выявленные в судебном архиве коммерческих дел

Источник: Кыргызская Республика: Анализ судебного архива коммерческих дел, 2008 г.

отсутствии юридического контроля над процедурами вследствие неспособности (или нежелания) исполнять существующие процедурные правила, включая временные ограничения, судебные гонорары, ит.д.

40. По всем областям в среднем в 59 процентах всех просмотренных дел наблюдались процессуальные проблемы, а 39,6 процентов всех выявленных проблем являлись процедурными. Процессуальные проблемы наиболее часто наблюдались в Джалалабадской области (72,1 процента дел), в Бишкеке (69,4 процента), в Ошской (66,7 процента) и в Чуйской области (64,4 процента), и реже такие проблемы встречаются в Иссык-Кульской области (6,5 процента). Уровень процессуальных проблем был особенно высок в делах по принудительному исполнению договоров (72,7 процента дел), в других делах (72,3 процента данных дел) и делах с правами кредиторов (64,0 процента данных дел).

41. Основной обнаруженной процессуальной проблемой явилась задержки в рассмотрении судебных дел. Согласно Гражданскому процессуальному кодексу экономические дела должны рассматриваться с вынесением решения в течение 35 дней с момента подачи искового заявления с объявлением о начале судебного разбирательства.

42. Функциональный анализ, проведенный консультантами USAID в 2008 году, выявил, что хотя установленное время на рассмотрение экономических дел составляет один месяц, или 30 дней, (плюс дополнительно 5 дней дается судье на решение вопроса о том, принять ли дело на рассмотрение)22, лишь 42 процента дел рассматривается в данный промежуток времени.23 Функциональный анализ помог выявить, что, в целом, если дело не будет рассмотрено на одном судебном заседании, то оно не будет рассмотрено в течение 35 дней. Кроме того, для дела с пятью судебными заседаниями, в целом, дополнительно требуется 45 дней на вынесение решения, что в два раза дольше, чем для дела с четырьмя судебными заседаниями.24 Рекомендуется, чтобы суды стремились минимизировать общее число судебных заседаний по всем делам, кроме самых сложных дел, чтобы избежать дополнительной отсрочки, связанные с многочисленными судебными заседаниями. Кроме того, в отчете USAID отмечено, что, если сравнить отношение решения экономических дел к решению других дел за период с 2005 год по 2007 годы, то доля решения экономических дел была меньше на 91 процент (против наибольшей доли решений, вынесенных по уголовным делам- 101 процент).25

43. Нельзя сделать вывод о том, что судьи не знают существующих норм сроков рассмотрения дел, поскольку они обязаны в своей ежедневной деятельности соблюдать правовые нормы, связанные со сроками процедур. В большинстве случаев судьи соблюдают сроки, связанные с объявлением о начале судопроизводства и устанавливают дату первого судебного заседания в рамках временных ограничений, установленных законодательством.

22 Гражданский процессуальный кодекс КР, статья 388.23 USAID, Функциональный анализ судебной системы Кыргызской Республики, стр. 5, 2008. 24 USAID, Функциональный анализ судебной системы Кыргызской Республики, стр. 5, 2008.25 USAID, Функциональный анализ судебной системы Кыргызской Республики, стр. 28, 2008.

41

44. Неэффективные уведомления и вызовы в суд. Судебные дела изобилуют рядом процессуальных проблем и нарушениями, что создает отсрочку и затягивание рассмотрения дел. Суды нарушают временные рамки для рассмотрения экономических споров в результате препятствий, которые создаются самими судами, участвующими сторонами или другими заинтересованными сторонами. Распространенной причиной затягивания процессов является также обжалование промежуточного решения или отсутствие сторон в результате болезни, занятости или воинской обязанности.

45. Процессуальные проблемы, выявленные командой по диагностике, вызывают особое беспокойство, а ведущей причиной отмены судебных заседаний являлась трудность в эффективном вручении судебных повесток или уведомлений стороне, проходящей по делу в качестве свидетеля. Суды обременены обслуживанием жалоб сторон, и вручение судебных повесток зачастую является неэффективным, неточным или поздним. Дела обрабатываются вручную, а стандарты по обработке (время, вид дела, и.т.д.) играют небольшую роль или не играют роли.

46. Проблемы с вручением уведомлений и судебных повесток являются основной причиной отмененных судебных процедур. Судебные повестки для информирования сторон по делу о дате судебного заседания направляют заказным письмом позже, чем это необходимо и в результате стороны зачастую отсутствуют на заседаниях из-за отсутствия информации. Ответные квитанции о получении извещения могут поступить в суд лишь после даты, назначенной для проведения судебного заседания, и в результате судьи откладывают первое судебное заседание, что зачастую ведет к отсрочке в пределах 10 дней.

47. Процессуальное законодательство в Кыргызской Республике позволяет рассматривать дело в отсутствие ответчика, если у суда имеется надлежащее доказательство того, что ответчик был уведомлен о дате, времени и месте судебного заседания. Тем не менее, судебные процедуры заседания зачастую откладываются в связи с отсутствием надлежащим образом уведомленного ответчика. Даже, если ответчикам надлежащим образом вручают судебную повестку и они осведомлены о своем обязательстве по поводу посещения судебного заседания, ответчики обычно не посещают судебные заседания, чтобы отсрочить процесс. Поэтому проблема состоит не только в отсутствии уведомлений. Суды также откладывают судебные заседания в связи с предъявлением претензий по доказательствам и заявлениями на отсрочку судебного заседания, которые подают стороны.

48. Управление делами. Процессуальное законодательство позволяет быстро урегулировать экономические споры. Проблемы возникают в результате несоблюдения судьями норм, регулирующих временные рамки, установленные для рассмотрения экономических дел, и, в некоторых случаях, в результате неадекватной квалификации представителей сторон. Стороны неправильно определяют предмет спора и подают иски без соблюдения правил юрисдикции и подсудности, а это ведет к тому, что дела возвращаются сторонам без рассмотрения.

42

49. Судьи не излагают процессуальные права сторон, а протоколы судебных заседаний зачастую бывают слишком короткие и неадекватно отражают судебные процессы. Обзор апелляций, кассаций и обзор жалоб, показал, что доказательство и речь многих сторон не были отражены в протоколах судебных заседаний. Кроме того, суды не придерживаются норм закона, который регулирует формулирование решения суда. Ссылка на специальные нормы и положения, используемые в принятии решения, зачастую отсутствует в решениях.

50. Реформирование Кыргызской системы управления судебными делами могло бы оказать большое влияние на рассмотрение процессуальных недостатков и соответствующего отставания. Процедуры Кыргызской Республики не обеспечивают единого процесса отбора дел или управления делами, который мог бы помочь судьям и сторонам заранее планировать принятие доказательств, устанавливать дату судебных заседаний, и.т.д. Вместо этого судебными делами «управляют» просто через ряд судебных заседаний, многие из которых, как показал диагностический анализ дел, бывают отменены или отсрочены в результате отсутствия подготовки. Дежурные судьи используются в нескольких судах для просмотра новых дел, перед тем, как подать их на регистрацию, таким образом, сокращая число дел, которые может отклонить судья в результате недостатков в процессе подачи искового заявления.

43

Вставка 1: Практический пример – Процессуальные и правовые проблемы в имущественных спорах

В данном случае, предприниматель, Сторона A, заключил договор аренды с государственным ведомством по лесничеству, Сторона B, на аренду земли для выращивания деревьев. Однако, Сторона B добивалась судебного предписания на отмену аренды и передачу контроля над землей местному органу самоуправления. Затем, третья сторона построила дома на земле, в нарушение тендерных и аукционных процедур. Это нарушает Закон Кыргызской Республики о земле, согласно которому, право собственности на землю может быть утрачено только согласно юридическим процедурам, а не по решению органов местного самоуправления. Суд выдал предписание на отмену аренды и принял официальное постановление о передаче права местному органу власти.

Процессуальные проблемы:Сторона A возбудила дело против Стороны B, чтобы лишить законной силы постановление об отмене аренды. В нарушение Гражданского процессуального кодекса, согласно которому, возбуждение судебного разбирательства должно осуществляться через 5 дней после подачи искового заявления, Межрайонный суд принял исковое заявление в производство через 14 дней после его получения. Кроме того, согласно Гражданскому процессуальному кодексу, иски, принятые судом, должны рассматриваться в течение месяца, хотя рассмотрение данного дела заняло два месяца.

Проблемы вмешательства:Согласно материалам дела, Сторона A обнаружила свидетельство того, что земля, отнятая у нее, была передана компании, основанной супругой высокопоставленного государственного политика, который оказал давление на суд, что привело к необъективному рассмотрению дела. Несмотря на то, что дело привлекло внимание средств массовой информации, в которых Сторона А заявила о коррупции и предоставила документальные свидетельства в поддержку претензии, суд отклонил иск. При обжаловании дело рассматривалось без Стороны А, несмотря на уведомление, направленное в суд о том, что Сторона А не может присутствовать в суде в назначенный день по причине прохождения лечения.

Правовые проблемы:Закон о земле является относительно новым в Кыргызской Республики, и данное дело испытало на себе отсутствие ясности в данной категории законов. Многие законы и постановления конфликтуют и находятся в противоречии друг с другом, и это значит, что судьи могут выборочно использовать законодательство для вынесения неоднозначных решений.

2. Правовые проблемы

51. Из 385 оцененных дел, 80 содержали правовые проблемы. Дела с правовыми проблемами обычно имели следующие вопросы в качестве предмета спора: возмещение долга, сбор налогов (включая налог на землю), сбор оплаты по контракту за доставленные товары и оказанные услуги, сбор платежей в социальный фонд, возмещение кредитной задолженности, иски против залогового имущества, возмещение платежей по электроэнергии, возмещение материального и морального ущерба, выполнение условий контракта, аннулирование ненормативных данных органов государственного и местного управления, что нарушает права физических и юридических лиц, и регистрация неплатежеспособности предприятия. В большинстве случаев правовые вопросы были связаны с делами по имущественным правам (32,6 процента всех дел) и с правами кредиторов (32,0 процентов данных дел).

52. Из 80 дел, в которых наблюдались правовые проблемы, характер проблем включал: судебные решения, которые были изложены очень быстро, судьи, которые не перечислили правовые нормы, и отсутствие регулирования по предмету споров. Поэтому невозможно

44

сделать определенные выводы о правовых нормах, которые использовали судьи при принятии своего решения. Можно сделать вывод о том, что некоторые судьи не имеют адекватных знаний норм материального и процессуального права, они перегружены делами или не имеют времени, чтобы представить подробный отчет о решении суда. Однако, данный вывод нельзя относить ко всем делам, поскольку имелись дела с подробным и мотивированным объяснением решения суда, со ссылкой на материальные и процессуальные нормы права. В данных случаях решения были изложены последовательно и обоснованно, и было очевидно, что определенные судьи имели определенную квалификацию, а общая перегрузка не влияет на качество принимаемых ими решений.

53. Были также дела, когда правовые отношения, связанные с предметом спора, не регулировались полностью законодательством, и в этом случае судьи имели возможность принимать решения на свое усмотрение в соответствии с правовыми аналогиями. С учетом того, что законодательство Кыргызской Республики является относительно новым, ответственные органы не всегда согласуют его в соответствии с вновь принятыми нормативно-правовыми актами. Вследствие этого, многие нормативно-правовые акты противоречат друг другу или имеют незаполненные пробелы. Поэтому судьи, имеющие обширные знания законодательства, имеют селективный выбор правовых норм и возможность принятия произвольных решений.

54. В соответствии с гражданским процессуальным правом, в исковом заявлении, поданном в суд, должно быть указано название суда, в который подан иск, почтовый адрес сторон и банковские реквизиты сторон, обстоятельства, на которых истец основывает свой иск, и свидетельство, которое подтверждает обстоятельства, сумма иска (если необходимо), обоснование исковой или оспариваемой денежной суммы, иски истца, со ссылкой на законы или другие нормативные акты, к одному или нескольким ответчикам отдельно, информация о досудебных процедурах, предпринятых для урегулирования спора во внесудебном порядке (если это необходимо для данной категории спора) и список документов, прилагаемых к исковому заявлению.

55. Суды принимают иски, которые не соответствуют нормам процессуального права, включая отсутствие ссылки на законодательные акты и банковские реквизиты сторон. В судебных решениях зачастую не содержится информации о сроках обжалования судебных решений, судьи не объясняют подробно процессуальные права сторон, протоколы судебных заседаний зачастую являются неполными, а мотивация решения и ссылки на специальные нормы и регулирующие положения, используемые при вынесении решения, зачастую отсутствуют.

56. Данные факты говорят либо о некомпетентности судей и о чрезмерно большой нагрузке судебных дел на одного судью, в связи с чем, судьи не могут уделить адекватного внимания полному и основательному описанию решений суда, и/или неадекватному профессиональному представительству сторон.

57. Также имеется специальная проблема, связанная с отсутствием юридических знаний в отношении ставок государственных пошлин, подлежащих оплате истцами и

45

судами. Зачастую истцы, подавая иск в суд, не оплачивают полную государственную пошлину, и сотрудники суда принимают такие иски. В результате неадекватная оплата государственных пошлин предстает перед вниманием судьи во время судебного заседания, и судья возвращает исковое заявление в результате неправильной или недостаточной оплаты государственной пошлины. Это тормозит своевременное рассмотрение экономических споров.

3. Институциональные проблемы

58. Из 385 оцененных дел 121 или 31,4 процента содержали указания на институциональные проблемы. Большая часть дел, в которой имелись институциональные вопросы, касались права собственности на имущество (44,2 процента дел) по сравнению со средним уровнем 31,4 процента всех дел.

59. Доверенности, предоставленные сторонами своим законным представителям, зачастую имели неадекватную форму, что вело к отсрочке судебных заседаний. Согласно гражданскому праву, доверенность должна содержать все детали полномочий представителя, но на практике полномочия описывались в общих чертах. Некоторые судьи рассматривали дела, где стороны были представлены через неадекватные доверенности, что ведет к предположению о том, что судьи не имеют адекватных знаний в отношении правовых норм и требований, установленных для формы и содержания доверенности.

60. Имелись также дела, в которых временные сроки предоставления информации государственными органами и органами местного самоуправления (например, государственный реестр, нотариальные конторы, министерства и ведомства, мэрии, городские и сельские администрации) нарушались, когда суды запрашивали необходимые документы или свидетельства для всеобъемлющего рассмотрения дела. Не было дел, по которым запросы суда на информацию полностью игнорировались, но были дела, где предоставление требуемой информации осуществлялось несвоевременно, и дела, когда суд запрашивал информацию повторно.

61. Стороны зачастую практиковали передачу запросов на получение информации через стороны, и не контролировали их исполнение. Зачастую суды делают запросы в законодательные органы с вопросами по поводу правильного толкования норм законодательства, поскольку законы часто сформулированы непонятно. В сочетании с проблемой нарушений со стороны законодательных органов сроков предоставления запрашиваемой информации это ведет к задержкам

46

Диаграмма 17: Институциональные проблемы по видам дел

Источник: Кыргызская Республика: Анализ судебного архива хозяйственных дел, 2008 г.

4. Политические проблемы и проблемы судейской практики

62. Команда по диагностической оценке исследовала роль, которую играет поведение судей и практику в сдерживании принудительного осуществления экономических прав. Под судебным поведением мы подразумеваем способ, которым судьи “судят” или практику и отношение, которое они вносят в свою работу в качестве судей. То, как судья использует процедуры и полномочия под своим контролем, и то, как он намерен решить дело или его движения в пользу одной стороны над другой – имеет значительное влияние на осуществление экономических прав. При обзоре экономических случаев в целях проведения диагностического анализа дел, команда отметила, что во многих случаях судьи не выполняли свои обязанности, и у команды было такое впечатление, что судьи были пассивными и не заинтересованными в контролировании дел, которые они слушали. Кроме того, даже если судья напряжет свои усилия и заставит стороны подчиниться постановлениям суда и процедурам, то есть шанс, что данные усилия не будут реализованы (или признаны судом более высокого уровня), что может являться сдерживающим фактором для судей в плане продолжения более полного осуществления своих функций.

63. Проблемы, которые берут свое начало из поведения и практики судей, могут включать несоблюдение временных рамок, установленных для определенных видов деятельности, несоблюдение процессуальных правил, которые позволяют обеспечить защиту активов или использование заверенных документов, неиспользование инструментов, имеющихся у судей по действующему законодательству в целях превентивного управления судебными делами – все вопросы охвачены более подробно в вышеизложенных подразделах.

64. Существует также высокий риск отклонений в результате влияния на принятие судебных решений со стороны влиятельных политических лиц. Политические вопросы наблюдались в среднем лишь в 2,9 процента всех дел, подвергшихся обзору по стране, и были обнаружены только в четырех областях – Ошской, г.Бишкек, Джалалабадской и Чуйской. Дела, которые наиболее

47

Диаграмма 18: Проблемы политического/внешнего влияния по видам дел

Источник: Кыргызская Республика: Анализ судебного архива хозяйственных дел, 2008 г.

часто подвергаются политическому влиянию – это дела, касающиеся исполнения контрактов (9,1 процента данных дел).

65. На основе анализа материалов дела и сопутствующих публикаций в прессе в одном судебном разбирательстве, как кажется, выявлено политическое влияние. Ответчиком по данному делу являлась жена влиятельного члена кабинета министров правительства Кыргызской Республики. В течение судебных разбирательств, создается впечатление, что на суд оказывалось давление данным должностным лицом, что привело к предвзятому рассмотрению дела, вместе с нарушением процессуальных прав истца и его адвоката. Истец и его адвокат выпустили в средствах массовой информации заявление по поводу коррупции в судебных органах Кыргызстана, в частности, в отношении решения, вынесенного по их делу, и предоставив подтверждающие документы. Средства массовой информации ответили рядом статей в местных газетах и репортажей по телевидению, призывая суд к объективному рассмотрению дела. Однако, все меры, предпринятые истцом и средствами массовой информации, оказались безуспешными в стремлении повлиять на суд с тем, чтобы он вынес объективное решение, и иск был проигран.

66. На поведение судей влияет восприятие и уровень коррупции во время судейства. Влияние на исполнительную ветвь в судебной системе остается препятствием для совершенствования судебной независимости. Согласно отчету организации Freedom House за 2009 год «Страны переходного периода»26, “Судебные рамки и независимость” Кыргызской Республики оцениваются на 6,0 баллов (по шкале, на которой 1 представляет собой самый высокий уровень демократического прогресса, а 7- самый низкий уровень), данный показатель снизился с 5,5 баллов, присвоенных в 2007 году. В Отчете Всемирного экономического форума по мировой конкуренции за 2009-2010 гг. Кыргызская Республика занимает 125 место из 133 стран по судебной независимости, отражая балл на уровне 2,6 по семизначной шкале (согласно измерениям, полученным на основе ответов компаний на единственный вопрос, заданный при опросе руководителей).

67. В других судебных делах имеется свидетельство политического вмешательства в решения, вынесенные в пользу государственных органов. Однако выявление политического вмешательства является особенно трудным без документарного подтверждения. Из анализа исков против государственных органов в анализе судебного архива, можно увидеть, что даже если иски истца были хорошо обоснованы, суд, тем не менее, не выносил решения по ним. Это показывает, что проблема политического влияния на судебные разбирательства все же существует.

Вставка 2: Практический пример – Превышение служебных полномочий судьями и другими чиновниками

Данное дело о банкротстве началось как спор между двумя сторонами по поставке товаров, который перерос в попытку обанкротить одну сторону. Сторона A, компания, которая поставляет товары, и филиал другой компании, Сторона B, подписали контракт на поэтапную поставку товаров. Согласно Контракту, Сторона B должна уплачивать взносы по окончании каждой поставки. Сторона А выполнила все условия Контракта, включая своевременную поставку товаров. Однако во время последней поставки Сторона B предъявила претензию, что качество поставленных товаров не соответствует качеству товаров, описанных в Контракте. 26 Freedom House, отчет «Страны, переживающие переходный период, 2009», стр. 285 (http://www.freedomhouse.hu/images/nit2009/kyrgyzstan.pdf)

48

Сторона B потребовала, чтобы Сторона А забрала низкокачественные товары и поставила товары соответствующего качества. Сторона А отказалась выполнять данное требование и потребовала произвести оплату за поставленные товары. На переговорах стороны не пришли к мировому соглашению. Сторона А предъявила иск против Стороны B в межрайонный суд по экономическим и административным делам, чтобы объявить филиал Стороны B банкротом.

Судебное разбирательство длилось один год и рассматривалось в межрайонном суде по экономическим и административным делам, Судейской коллегией по экономическим и административным делам областного суда и Судейской коллегией по экономическим и административным делам Верховного суда. Вероятно, в данном случае преследовалась попытка рейдерства компании, то есть отобрать филиал Стороны B у его владельца. Согласно материалам данного дела, рейдерство было разработано влиятельными высокопоставленными лицами. Местные суды вынесли решение в пользу Стороны A, которая была на стороне высокопоставленных лиц. Межрайонный суд по экономическим и административным делам и Судейская коллегия по экономическим и административным делам областного суда удовлетворили иск о банкротстве, и филиал (Сторона B) был признан банкротом. Однако Судейская коллегия по экономическим и административным делам Верховного Суда посчитала, что действия подписания контракта на поставку товаров, возбуждение конфликта и подача иска в суд - были частью схемы, направленной на объявление Стороны B банкротом и назначение специального администратора. Верховный суд отменил решения судов низшей инстанции и отклонил иск банкротства против Стороны B.

Процессуальные проблемы:Вероятно, что данное дело было «спонсировано» высокопоставленными лицами и в результате не было никаких нарушений процедурных сроков. Напротив, судебный процесс был ускорен судами, к выгоде "спонсоров". Однако слушания были отсрочены из-за необходимости услышать ответ законодательного органа на запросы суда по поводу толкования действующего законодательства.

Правовые проблемы:Согласно законодательству, филиалы не являются юридическими лицами и не могут выступать ответчиками в суде или являться стороной по судебному делу: ответчик должен быть юридическим лицом, которое создало филиал. Однако судьи в данном случае вынесли решение о том, что филиал (Сторона B) является неплатежеспособным. Не согласившись с решениями судов низшей инстанции, представители Стороны B подали жалобу в Верховный Суд, который отменил решения судов низшей инстанции.

Политические проблемы:В данное судебное разбирательство были вовлечены влиятельные высокопоставленные лица, при этом был виден уровень коррупции и интерес судей. Представители Стороны B вынесли обсуждение данного дела в средства массовой информации, обвиняя судебную систему в коррупции.

Институциональные проблемы:Несмотря на то, что проблемы банкротства хорошо определены в законодательстве, Сторона B и суд направили запросы в законодательный орган для официальной интерпретации законодательных норм. Ответ был получен после второго запроса через один месяц.

B. Человеческий потенциал – обучение и образование

1. Юридическое образование

68. В Кыргызстане термин “правовик” или “юрист” включает всех, кто закончил юридический факультет. После прохождения практики и успешной сдачи квалификационных экзаменов, выпускники юридической школы работают в правовой отрасли по одной из нескольких категорий. Адвокаты представляют клиентов как в уголовных, так и в гражданских делах. Юристы, не являющиеся адвокатами, могут представлять своих клиентов только по не уголовным делам; они работают на коммерческих предприятиях, в государственных органах, НПО, в юридических фирмах,

49

или работают самостоятельно. Судьи служат в судах первой инстанции или в апелляционных судах общей юрисдикции, в Верховном суде или в Конституционном суде. Прокуроры осуществляют уголовные расследования и выступают в качестве обвинителя от имени государства. Следователи расследуют преступления, работая вместе с прокурорами и милицией. Нотариусы отвечают за оформление определенных видов контрактов и за регистрацию прав собственности, а также за подготовку и заверение документов юридической значимости.27

69. Все юристы являются выпускниками юридических факультетов. В Кыргызской Республике имеются три крупных университета с юридическими факультетами, некоторые университеты имеют филиалы в регионах, а также ряд более мелких частных учреждений по всей стране. По данным Министерства образования, в Кыргызстане имеется 6 государственных и 5 частных университетов, которые имеют право присваивать выпускникам специальность юриста. В Кыргызском Национальном Университете на юридическом факультете обучается в общей сложности около 1500 студентов, в Российско-Кыргызском (Славянском) Университете обучается приблизительно 800 студентов, а в Юридической Академии приблизительно 500. Примерно одна треть студентов юридического факультета - женщины, с равной долей женщин - судей, прокуроров и адвокатов. Как и во многих странах мира, студенты начинают изучать право сразу после окончания средней образовательной школы, и заканчивают свою учебу после полного обучения в течение четырех лет для получения диплома и пяти лет для получения степени бакалавра.

70. Несколько более мелких институтов были объединены или слиты с крупными в соответствии с Указом Президента от 2003 года (№ 264 Об учреждении Кыргызской Государственной юридической академии от 12 августа 2003 г.). В июле 2006 года Министерство образования дало рекомендации о дальнейшем сокращении. Однако, согласно оценкам декана одного из крупнейших юридических факультетов за 2008 год, университеты страны выпускают 6000 юристов каждый год. Если эта цифра верна, то это означает, что более мелкие институты все еще выпускают около 5000 студентов в год.

71. В данных Министерства образования не указано количество мелких образовательных учреждений, предлагающих юридическое образование, но по данным директора департамента лицензирования, прилагаются усилия с целью сокращения количества мелких учреждений по причине обеспокоенности качеством преподавания и условиями обучения. Министерство образования имеет полномочия приостанавливать, менять, или отзывать полномочия на работу таких институтов, но, согласно одному высокопоставленному источнику в частном университете, власть используется ограниченно, а жалобы со стороны института могут замедлить или отклонить процесс.

72. Небольшие институты критикуют за низкие стандарты преподавания, а крупные, тем не менее, обеспечивают солидную базу в правоведении. Все институты предоставляют стандартную учебную программу, с добавлением ограниченного числа

27 Индекс реформы прокуратуры для Кыргызстана (Американская ассоциация адвокатов, март 2007 г.); Индекс реформы юридической профессии для Кыргызстана (Американская ассоциация адвокатов, октябрь 2004 г.); Индекс судебной реформы для Кыргызстана (Американская ассоциация адвокатов, июнь 2003 г.).

50

курсов на выбор.28 Студенты должны пройти шестинедельную практику по четырехлетней программе и 15-недельную по пятилетней программе.

73. Возможности для получения практических навыков в стенах университета ограничены. При юридических факультетах основных ВУЗов имеются действующие клиники, но студенты, участвующие в них, обычно не получают академический кредит за свою работу, а университеты предоставляют чуть больше возможности для клинической практики; такие доноры как Сорос и ОБСЕ обеспечивают финансирование. В некоторых университетах имеются небольшие аспирантские программы в области права, хотя большинство студентов в Кыргызстане, которые стремятся получить дальнейшую степень, получают ее в другом месте.

74. После получения дипломов или степеней, студенты юридических факультетов проводят один год в качестве помощников у практикующих юристов или прокуроров. Затем они сдают квалификационный экзамен, и в случае успешной сдачи они имеют право работать в правовой сфере. Прокуроры и адвокаты должны получить государственную лицензию; другим специалистам в юридической сфере не обязательно иметь лицензию.

75. На изучение юридической отрасли влияют два недостатка. Первый- это недостаток профессоров с ученой степенью в области права. Министерство образования рекомендует, чтобы 30 процентов профессорско-преподавательского состава юридического факультета имело ученую степень. Официальной статистики нет, но декан одного факультета заявил, что менее 70 человек в стране имеют докторские степени JuDr и PhD в области права, и только некоторые из них являются профессорами. Согласно другому источнику, в стране имеется лишь 5 профессоров с докторской степенью.

76. Во-вторых, в стране имеется нехватка учебников по праву на кыргызском языке. Большинство учебников на русском языке, что было адекватным в прошлом, но, поскольку в настоящее время в ВУЗы поступает все большее число студентов с ограниченным знанием русского языка, а правительство поощряет использование кыргызского языка, то имеется четкая потребность в учебных материалах на кыргызском языке.

77. Коррупция является серьезной проблемой в кыргызских правовых школах и в кыргызском обществе в целом: организация Transparency International поставила Кыргызскую Республику на 162 из 180 мест в 2009 году по индексу восприятия коррупции (где высокие баллы представляют меньший уровень коррупции).29 Согласно

28 Студенты, готовящиеся к карьере в области права, изучают программу, предписанную Министерством образования. Большинство курсов являются обязательными, хотя, в последние годы наметилось движение в сторону большего числа факультативных программ. Основной учебный план включает курсы по конституционному праву, частному и публичному праву (как отечественному, так и зарубежному), уголовным и гражданским процессам. Будущие прокуроры больше сосредотачиваются на уголовном праве: они изучают четыре семестра уголовное право и уголовное судопроизводство (378 часов и 240 часов соответственно, и соответствующие обязательные курсы по криминологии, уголовным расследованиям, и криминалистике. Стандарт государственного образования Министерства образования и культуры по Высшему профессиональному образованию, 2003, 2004 г. 29 Transparency International, Индекс восприятия коррупции за 2009 г.

51

оценкам, указанным в страновом Отчете организации Freedom House за 2009 год по Кыргызстану «в кыргызском обществе распространена коррупция, а для получения доходных правительственных должностей зачастую требуются взятки».30 Данные международные оценки подтверждаются обзором пользователей судов, что обсуждалось в Главе 1 выше. В правовых школах широко бытует мнение о том, что получение хороших степеней и дипломов возможно за правильную цену. 31

2. Продолжение юридического образования

78. Для судей и прокуроров имеются условия и возможности для непрерывного юридического образования (НЮО). Таких ресурсов пока не имеется для адвокатов и других юристов.

79. Судьи. Принятое недавно и далеко идущее законодательство освободило суды и судей Кыргызстана от контроля со стороны Министерства юстиции (что подробно обсуждается в Главе 3 ниже). Законом, принятым в марте 2008 года, были созданы два “органа судейского самоуправления”: Конгресс судей Кыргызской Республики и Совет судей. Закон Кыргызской Республики об органах судейского самоуправления (20 марта 2008 г.). Конгресс – это группа из всех судей Кыргызстана, которая выбирает из своего числа пятнадцать судей для Совета судей. Совет судей защищает права и независимость судей, осуществляет наблюдение за их дисциплиной, а также занимается администрированием судебной системы. Ежедневное судебное администрирование является ответственностью Судебного департамента, который в апреле 2008 года был выведен из Министерства юстиции и передан под надзор Верховного суда Указом Президента Кыргызской Республики о Судебном департаменте и Учебном центре судей при Верховном суде Кыргызской Республики от 21 апреля 2008 г.

80. Учебный центр судей (УЦС) Кыргызской Республики, находящийся в Бишкеке, начал функционировать с 1998 года. Изначально созданный Ассоциацией судей Кыргызстана и Судебным департаментом, как подразделение в рамках Министерства юстиции, с апреля 2008 года, УЦС находился под прямым наблюдением Верховного суда. Указ Президента Кыргызской Республики о Судебном департаменте и Учебном центре судей при Верховном суде Кыргызской Республики, supra. На практике же скорее Совет судей, а не Верховный суд оказывает больше влияния на деятельность УЦС, работая со специалистами УЦС над учебной программой, планированием, и бюджетом.32

81. В настоящее время согласно указу Президента от 14 декабря 2009 года, пересмотренного 20 января 2011 года, претенденты на судейскую должность должны сдать вступительный экзамен, который состоит из письменного теста и интервью, но продолжение получения юридического образования не является обязательным для судей,

30 Freedom House, Страновой отчет по Кыргызстану, 2009.31 Прямое доказательство коррупции в правовых школах конечно является иллюзорным. Преподаватели и обозреватели, тем не менее, считают это распространенным явлением. См., напр., А. Асланбекова, Реорганизация системы высшего образования в Кыргызстане (Институт Центральной Азии–Кавказа, Университет Джона Хопкинса, Анализ 12/19/2001); Индекс реформы юридической профессии для Кыргызстана (ABA-CEELI, 2004).32 Интервью с Ларисой Гутниченко, Судья Верховного суда и Председатель Совета Судей, сентябрь 2008.

52

участвующих в рассмотрении дел, это также не указано четко в факторах, рассматриваемых при карьерном продвижении судей. По словам Председателя, Совет судей заинтересован в обучении судей, как до сдачи первоначального экзамена, так и позднее в течение всей их карьеры. Изучались предложения о расширении обучения до момента назначения судей на данную должность. Согласно вышеупомянутого указу Президента обучение полное и длится пять месяцев, три в половиной месяца для теоретического и практического обучения и полтора месяца для практики.

82. Несколько лет УЦС проводил добровольные курсы НЮО для действующих судей, обучая около 300 судей в год. Государственное финансирование УЦС является неадекватным. Государственная финансовая помощь УЦС составляет примерно 35 000 долларов США в год.33 Поэтому большую часть таких программ обучения поддерживают доноры. ГТЦ, ЕБРР, ОБСЕ, ЮСАИД, АВА и ЕС, среди прочих, предоставили средства и своих экспертов для проведения курсов.

83. В основном из-за специализированной направленности своего финансирования УЦС только недавно, при помощи ЕБРР и USAID разработал проект стратегического плана для обеспечения непрерывной жизнеспособности.34 Правительство взяло на себя обязательства по финансированию нового помещения для Центра, но денег для этой цели не было выделено.

84. УЦС имеет ограниченный контроль над своими финансами, и в силу зависимости от донорской поддержки, он также имеет ограниченный контроль над своей учебной программой, которая в большой степени устанавливается в соответствии с желаниями и интересами доноров. При этом, в Центре преподавались курсы, которые участники сочли очень ценными.35 Зачастую преподавателями курсов являются судьи Кыргызстана или профессора в области права. Доноры обычно приглашают экспертов из России, Германии, США и из других стран для преподавания областей права (например, банкротство или международные договора) по которым не имеется местных экспертов. Самые лучшие курсы предоставили судьям всесторонние учебники для использования после окончания курса.

85. Прокуроры. В положениях, регулирующих прокурорство, отмечается, что профессиональное развитие является обязанностью всех прокуроров, и что они должны проходить профессиональное обучение каждые пять лет.36 Для реализации данной цели

33 Финансирование правительства составило 39 500 долларов США в 2006 г., 33 000 долларов США в 2007 г., и планировалось в размере 38 000 долларов США в 2008 г. 34 Стратегический план для Учебного центра судей Верховного суда Кыргызской Республики на 2009-2011 гг.35 Интервью с Ларисой Гутниченко; интервью с Айбеком Давлетовым, Судья и Первый Заместитель Председателя Верховного Суда; интервью с Марит Расмуссен, Региональным Директором, ABA-CEELI, сентябрь 2008 г.36 Регулирование устанавливает гораздо более широкие замечательные цели для профессионального развития:• при разработке образовательных программ и учебных планов необходимо учитывать рекомендации Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики, потребности и предложения военных и специализированных прокуратур, областных прокуроров, городских прокуроров Бишкека и Оша, а также предложения студентов, обучаемых в вышеупомянутых центрах;

53

Правительство создало Центр профессионального развития (ЦПР) для прокуроров, который открылся в Бишкеке в 2005 году, и предлагает курсы прокурорам с 2006 года.37 ЦПР получил поддержку от международных доноров, в том числе от ABA, ЮСАИД, OPDAT, ПРООН и ОБСЕ, а также от правительства. В отличие от УЦС данный центр занимает место, предоставленное государством. ЦПР предлагает учебные курсы для прокуроров с 2006 года.

86. Адвокатура в Кыргызстане не организована и не является саморегулируемой. В республике имеется небольшая Ассоциация юристов Кыргызстана и еще более меньшая по размеру Гильдия адвокатов. Государство занимается проведением квалификационного экзамена для будущих юристов (как адвокатов, так и для не адвокатов), и допускает их к практике, но лицензирует только адвокатов, а не прочих юристов. Лицензия не подлежит периодическому обновлению и не зависит от длительности образования. Поэтому не

• включать проблемы прав человека в каждую программу в соответствии с требованием международных стандартов;• активно использовать передовые методы обучения и информационные технологии в целях лучшего усвоения нового материала;• приглашать хорошо обученных прокуроров и следователей, профессоров университетов и лекторов,судейский и адвокатский персонал, судебных экспертов, психологов и ученых в области права, в целях проведения лекций и практических сессий, управленческих игр;• организовывать практическую работу в прокуратурах для студентов в летнее время, заключая соответствующие договоренности с юридическими школами;• устанавливать и поддерживать сотрудничество с исследовательскими, образовательными и профессиональными учреждениями в Кыргызской Республике и за рубежом, заключая соответствующие договоренности;• предлагать курсы повторной подготовки прокурорам и следователям, которые не сдали тесты для получения сертификата, на основе перечней, предоставленных начальниками прокуратур и согласно индивидуальным специальным планам;• оказывать методологическую помощь и предоставлять консультации, чтобы помочь региональным учебным центрам организовать свою деятельность;• организовать исследовательскую и методологическую базу Центра, хорошо адаптированную к специфическим потребностям Кыргызской Республики, публикацию и распределение соответствующей литературы и учебников по всем региональным структурам, способствовать их усилиям к приведению в движение эффективных профессиональных программ развития для прокуроров;• принимать меры для формирования категории практических прокуроров, способных к организации и проведению семинаров (преподаватели), как в Центре, так и в прокуратурах;• включать на обязательной основе изучение государственного языка, официальных языков, английского языка и других языков (в зависимости от региональных нужд или нужд персонала) в программы обучения и учебные планы;• обеспечивать помощь для всех подразделений прокуратур в улучшении традиционных и современных направлений прокурорского надзора и следствия, в организации и проведении исследований в областях, которые имеют особенно большую важность для прокуратур, а так же в проведении различных конференций, семинаров и тренингов;• помогать в разработке предложений по внесению изменений в правовые акты, в организации исследований по проблемам прокурорского надзора. … Приказ № 18 Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики от 1 июня 2006 г., "О мерах, направленных на совершенствование обучения, профессионального развития и системы стажировки для прокуратуры и следователей".37 См. Концепцию развития прокуратур Кыргызской Республики (утвержденную Указом Президента Кыргызской Республики от 1 марта 2003 г.), и Положение о Центре профессионального развития Генеральной прокуратуры Кыргызской Республики (утвержденное Приказом Генерального прокурора Кыргызской Республики от 12 сентября 2005 г.).

54

существует механизма, обязательного или добровольного, который может поощрять юристов, не являющихся судьями или прокурорами, продолжать свое образование.

87. Юристы. В Кыргызстане нет учебного центра для юристов, сравнимого с УЦС или ЦПР, предназначенных для судей и прокуроров. Периодически доноры предлагают обучение для юристов; в сентябре 2008 года, например, ABA-ROLI предоставил однодневный семинар для адвокатов при УЦС. Недавно также были проведены семинары, согласно отчетам они были успешными, совместно для судей, прокуроров и адвокатов.38

3. Изменения в полномочиях – воздействие на образование

88. Судебный контроль над ордерами на арест, задержанием, розыском и конфискацией. Согласно недавно принятому законодательству, на судей Кыргызстана была возложена обязанность применения «санкций» – выдачи ордеров на арест, задержание, розыск, и на выемку, которые ранее полностью находились в полномочиях прокуратуры.39 Данное смещение полномочий требует, чтобы судьи и прокуроры были не только знакомы с новым законодательством, но также понимали последствия данного изменения в балансе силы между ними.

89. Советская модель судейской практики, которая имела место в Кыргызстане, была таковой, что на прокуроров были возложены широкие полномочия, поддерживаемые законной и политической властью государства. На процессы кивали головой в знак согласия, но не заботились о сути. Сила государства за прокурорами была такой, что предъявление обвинения почти всегда вело к осуждению; на самом деле, общее отношение было таковым, что обвинение не было бы предъявлено, если бы ответчик не был виновен. Уровень осуждения достигал 100 процентов. Судьи являлись актерами вторых ролей, а адвокаты для осужденных были почти не видны.

90. Данная модель, глубоко укоренившаяся в обществе, не изменилась с окончанием Советской эпохи. Тем не менее, понемногу пересмотры законодательства и перемены в общественном мнении изменили эту модель. Передача полномочий на осуществление санкций от прокуроров Кыргызстана к судьям – является примером такой перемены.

91. Модель, установленная во многих международных соглашениях, в частности, в соглашениях по правам человека, напротив, предусматривает равенство оппонентов, обвинителей и защитников, нейтрального арбитра, судьи, с презумпцией невиновности ответчика и бременем доказательства виновности, лежащем на государстве.40 Страны бывшего Советского Союза претерпели большие или малые изменения в своих методах –

38 См. ссылку 5, supra.39 Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики, статьи 32, 119 (2008 г.). См. Также правительство Кыргызской Республики, Цели тысячелетия, Отчетный пороговый план, предоставленный правительству Соединенных Штатов Америки, 15 мая 2006 г. 40 В Кыргызстане действуют следующие соглашения по правам человека: Международное Соглашение по гражданским и политическим правам, Конвенция против пыток и жестокости, негуманного отношения унизительного обращения или наказания, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция по экономическим, социальным и культурным правам, Конвенция по правам детей и Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации.

55

некоторые использовали суд присяжных для рассмотрения некоторых дел, некоторые предоставляли больше свободы защитнику в суде. Но изменения происходили медленно, частично по причине старых привычек и глубоких ожиданий, частично из-за изменений, представляющих собой перемещение полномочий; но никто не отказывается от власти легко.

92. Передача контроля над санкциями от прокурора судьям – это существенное перебалансирование власти. Во-первых, это потребует предоставления обучения для судей и прокуроров для понимания их измененных ролей. Во-вторых, это потребует, обучения для адвокатов, чтобы они могли использовать возможности энергичной защиты, которую представляет изменение. Согласно общераспространенному историческому правилу, адвокаты по уголовным делам были, если не пассивны, то, по крайней мере, минимально активны. Передача полномочий по осуществлению санкций в нейтральные руки судьи позволяет адвокатам бросить вызов использованию власти и делает это необходимым. Адвокаты должны изучить не только то, что говорит закон, но также провести слушания до задержания, как бросить вызов приказам о конфискации, и т.п. Таким образом, процессуальное изменение перемещает соответствующие полномочия между судьями, прокурорами и адвокатами, и изменение делает образование для всех трех групп приоритетным фактором.

93. Аналогично все три группы, плюс юристы- не адвокаты, должны будут расширить свои юридические познания и изучить международные соглашения по контрактам, правам интеллектуальной собственности, процессам в уголовном преследовании, и в других вопросах. Такие соглашения будут иметь большее значение в будущем, поскольку Кыргызская Республика интегрирует свою правовую систему с правовыми системами других стран. Наконец, само законодательство Кыргызстана является сложным, изменчивым, а иногда и противоречивым. Разбор двусмысленных и несогласованных положений в нем требует непрерывного образования.

94. Прокуроры должны узнать, как независимое судейство изменит историческую прокурорскую власть и как они должны действовать в рамках изменившейся системы. Адвокаты должны узнать, как представлять своих клиентов более усердно в окружающей среде, которая защищает независимость судей и дает им контроль над судейской системой.

95. Правовая защита юридической независимости. Два последних крупных изменения в законодательстве Кыргызстана предоставляют больше полномочий и независимости судьям. Во-первых, Закон марта 2008 года, в силу которого были основаны Конгресс судей и Совет судей.41 Помимо других полномочий, данные два органа теперь контролируют профессиональное развитие судей, дисциплинарные действия против действующих судей, обзор проектов законов, отрицательно влияющих на судейство и на суды, защиту прав судей и бюджет судебной системы. Это значительный шаг в сторону отделения судейских функций от исполнительных функций Министерства юстиции.

41 Закон Кыргызской Республики об органах судейского самоуправления (20 марта 2008 г.).

56

96. Второе изменение состоит в Указе Президента от апреля 2008 года, которым Судебный департамент и УЦС были выведены из юрисдикции Министерства юстиции и переданы под контроль Верховного суда.42 Сейчас судьи несут ответственность за свою дисциплину и обучение, и отвечают за рекомендации по назначению их на должность. Они также осуществляют администрирование судебной системы. Полномочия, которые ранее делились с Министерством юстиции, теперь принадлежат самим судьям.

97. Как и передача полномочий от прокуроров к судьям, два изменения, описанных выше, имеют значение для обучения юристов. Во-первых, судьи должны узнать, как осуществлять свою независимость. Независимость начинается в мыслях и не является прирожденным качеством, но ей можно научиться, и существуют программы, которые помогают этому научиться.43 Частью обучения является признание того, что судейская независимость не является абсолютной, и что она подразумевает отчетность – отчетность перед законом, сторон перед судом, и перед обществом в целом. В Советские времена государство требовало строгой подотчетности судей, но при этом не давало им независимости. В некоторых странах бывшего Советского Союза судьи ожидали полную замену ситуации на независимость без отчетности. Установление баланса между этими двумя факторами является трудным вопросом, но профессиональное обучение, как оказалось, является эффективным для достижения этого баланса.

C. Физическая инфраструктура– ухудшение состояния зданий судов

98. Соответствующие здания являются значительным фактором для эффективного функционирования современной судебной системы. Средства и условия, которые поддерживают, а не сдерживают эффективную работу суда; которые являются доступными и привлекательными для публики; которые безопасны для всех пользователей; и которые демонстрируют прозрачность и достоинство судейского процесса, служат гражданам в качестве символа ценности, которую правительство придает судебной системе страны.

99. Для надлежащего функционирования основные суды Кыргызстана должны иметь адекватные помещения для проведения судебных заседаний и разбирательств, чтобы судьи и их персонал работали эффективным и безопасным образом, и чтобы стороны и общественность, имели свободный доступ к документам суда и судебным заседаниям. В каждом помещении должно быть достаточное количество залов судебных заседаний, чтобы предотвратить задержки при планировании судебных заседаний, которые способствуют неэффективным судебным заседаниям и нарастанию откладывающихся рассмотрений дел. Недостаточное число залов суда также часто приводит к тому, что судебные заседания проводятся в кабинетах судей, создавая возможность для пристрастных разговоров и ощущения (или фактического) несоответствующего влияния.

42 Указ президента Кыргызской Республики о Судебном департаменте и Учебном центре судей при Верховном суде Кыргызской Республики, 21 апреля 2008 г. 43 Например, институт CEELI в Праге, Чешская Республика, разработал двухнедельный курс под названием «Судейство в демократическом обществе», в котором исследуются отношения органов правительства с прессой, политическое давление на судей, кодекс этики и его реализация, а также проблемы публичного доверия. Многие судьи из бывших Советских республик, включая Кыргызстан, прошли обучение на данных курсах.

57

Соответствующий уровень безопасности отражается на безопасности судей, на судебном персонале, на заключенных, и на общественности в целом. Помимо небезопасности, неадекватная безопасность создает потенциал для запугивания судей и персонала, что может влиять на рассмотрение ими важных уголовных дел и дел, связанных с коррупцией.

100. Необходимо иметь достаточное пространство для реализации инициатив, для увеличения эффективности и сокращения нерассмотренных дел в судебной системе: увеличения числа судей; введения использования суда присяжных в некоторых судебных заседаниях; и добавления новых функций, таких как юридические помощники для судей. Минимальный уровень качества рабочей среды – не протекающие здания, достаточное энергоснабжение зданий и распределение электричества в пределах здания, который является необходимым для реализации любых ИТ усовершенствований, систем современного управления бизнесом и делами. Достаточно места для общественности, которая посещает здания суда для решения деловых вопросов и посещения судебных процедур, проектирование зданий, которое позволяет иметь больший доступ для граждан-инвалидов – все это расширяет доступ граждан к правосудию и увеличивает прозрачность судейской деятельности.

1. Оценка состояния зданий судов44

101. В настоящее время в Кыргызстане 70 судов и 374 судьи (115 судей областных судов, 237 судей районных судов и 22 судьи межрайонных судов), занимающих территорию полезной площадью 26 257 м² и общей площадью около 31 508,4 м², включая прилегающую территорию. Приложение А содержит полный перечень данных, предоставленных Судебным департаментом о месторасположении, полезной площади в квадратных метрах, а также количестве судей и работников в каждом суде.

102. Судебный департамент, который был переведен из юрисдикции Министерства юстиции под контроль органов судебной власти в 2008 году, оказывает определенную помощь по логистике, в том числе предоставляет помещения судебным органам и их помощникам, таким как судебные исполнители (приводящие в исполнение решения суда), а также отвечает за исполнение судебных решений. В рамках судебной системы, Судебный департамент является в определенной степени независимым от Верховного суда, Cовета cудей и Национального совета по делам правосудия, в том смысле, что руководитель Судебного департамента назначается Президентом Кыргызской Республики. Центральный аппарат Судебного департамента состоит примерно из 30 человек, а в каждой области есть сотрудники по оказанию логистической поддержки. Самый большой штат (почти 200 из примерно 275 сотрудников департамента) существует в отделе судебных исполнителей.

44 Консультант группы Всемирного Банка по оценке инфраструктуры судов посетил Кыргызстан с 3 по 11 апреля 2008 года. Во время миссии он посетил следующие суды: Бишкекский городской суд, Чуйский областной суд, Бишкек, Чуйский межрайонный суд, Бишкекский экономический суд, Ошский городской суд, межрайонный экономический суд, Узгенский городской суд, Джалал-Абадский областной суд, Сузакский районный суд и Кара-Сууйский районный суд. В каждом суде он проводил осмотр объектов (и офисы судебных исполнителей, если они находились в том же или соседнем здании), а также обсуждал с председателями судов и судьями состояние зданий и их влияние на работу судов. Посещенные объекты отражают типичное состояние остальной части системы.

58

103. Признавая важность надлежащих условий для функционирования и модернизации судов Кыргызстана, в мае 2007 года Президент Кыргызской Республики издал указ, в котором, помимо прочего, постановил следующее:

Судебный департамент при Министерстве юстиции Кыргызской Республики должен: - в течение месячного срока представить в Верховный суд Кыргызской Республики свои предложения относительно штатного расписания местных судов Кыргызской Республики пропорционально числу судей местных судов;- совместно с Верховным Судом Кыргызской Республики представить предложения по улучшению условий для отправления правосудия, в том числе по разработке обоснованных стандартов для офисов местных судов Кыргызской Республики и строительства новых зданий для местных судов Кыргызской Республики на основе таких стандартов;- провести инвентаризацию существующих зданий местных судов и проверить их на предмет соответствия разработанным стандартам.

104. Вследствие отсутствия достаточного финансирования за счет доходов, правительство Кыргызстана вынуждено заниматься лишь теми зданиями судов, которые находятся в наиболее критическом состоянии, а не осуществлять программу периодического реинвестирования средств в модернизацию и строительство зданий. Приведенная ниже таблица отражает объемы финансирования, запрашиваемые Судебным департаментом для судебной системы и суммы, которые правительству удалось выделить. Таблица 3: Объемы запрашиваемых судами бюджетных средств и ассигнования

Запрашиваемые Выделенные 2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009

Общий объем средств, запрашиваемых Судебным департаментом 280,9 289,4 318,4 583

544,4 139,9 123,5 173,4 189,4 353,2

Здания и объекты 53,9 87 59,6 240,2 56,3 12,3 8,8 30,4 25,1 26,3

Техника и оборудование 3,3 6,7 79,6 34,2 26,7 0,6 15,7 8 26,7Источник: Данные представлены Судебным департаментом при Министерстве юстиции Кыргызской Республики

105. Несмотря на усилия Судебного департамента растянуть скудные бюджетные средства, суды в Кыргызстане обременены длинным списком проблем, связанных с состоянием зданий. По-видимому, лишь одно здание, занимаемое судами, было построено как здание суда. Остальные суды – это здания, построенные в советское время (1950-х и 1960-х годов постройки), и многие из них изначально предназначались для других целей, например, Бишкекский городской суд находится в здании бывшего детского сада одного из заводов. Здания судов – это в основном 2 и 3-этажные постройки со стенами в два кирпича и деревянными полами, и за немногими исключениями в них не проводился даже косметический ремонт из-за отсутствия государственного финансирования.

106. Суды страдают от нехватки территории:

недостаточное количество офисов; слишком мало залов судебных заседаний или небольшие «временные» залы

судебных заседаний, в которых проводятся судебные процессы (например, маленькие кабинеты судей, в которых часто проходят судебные процессы);

59

отсутствие мест общего пользования, таких как место для ожидания за пределами зала судебных заседаний или место для ознакомления с делом;

недостаточно (защищенной и безопасной) территории для камер содержания заключенных; а также

отсутствие соответствующего помещения для архивов.

Фото 1: Отсутствие системы хранения документов

Фото 2: Архив, не отвечающий требованиям

Фото 3: Места для ожидания на улице

Фото 4: Камеры предварительного заключения Фото 5: Камеры

предварительного заключения

Источник: Джеральд Такер

107. Многие суды, в том числе и в Бишкеке, самом загруженном городе в стране, расположены в ветхих зданиях (с осыпающимися потолками, поврежденными полами, потрескавшимися стенами вследствие ветхости построек и землетрясений, а также с протекающими окнами и крышами). Большая часть страны находится в зоне повышенной сейсмической опасности, из чего вытекает, что для обеспечения гарантии безопасности необходимы затраты на строительство. Системы электроснабжения устарели, а многие из них представляют собой опасность, что осложняет установку компьютеров, принтеров, копировальных аппаратов и факсов в большинстве зданий без серьезного ремонта системы электроснабжения.

Фото 6: Системы электроснабжения Фото 7: Осыпающиеся стены

60

33,6%

36,2%

37,0%

31,0% 32,0% 33,0% 34,0% 35,0% 36,0% 37,0% 38,0%

Наличие защищенных помещений для ожидания сторон

Мнение относительноуровня безопасности

Наличие комнатдля переговоров

Источник: Джеральд Такер

108. Практически ни одно здание не имеет надлежащих систем отопления, водоснабжения и уборных, а в некоторых местах эти удобства не существуют вообще. Здания судов не доступны для лиц с ограниченными возможностями.

109. Суды также не обеспечены основными средствами безопасности:

В большинстве зданий нет отдельных проходов для судей, граждан и заключенных;

Большая часть зданий существующих судов также не обеспечивает достаточного уровня безопасности для судей и работников судов или для граждан и свидетелей;

Кабинеты судей легкодоступны для граждан и сторон судебного процесса; а также

Большинство судов не имеют систем безопасности, необходимых для выгрузки и содержания заключенных в здании суда или даже для того, чтобы отделить заключенных от свидетелей.

110. Состояние зданий судов влияет на отношение граждан Кыргызстана к судебной системе. Опрос пользователей услуг судов (см. Главу 1 ранее), проведенный Всемирным Банком в 2008 году, свидетельствует об

61

Фото 8: Надворные строения

Источник: Джеральд Такер

Диаграмма 19: Степень удовлетворенности пользователей услуг

состоянием зданий судов

Источник: Результаты опроса пользователей услуг судебных органов в Кыргызской Республике за 2008 год

очень низком уровне удовлетворенности из-за нехватки места для посетителей и уровня безопасности в зданиях судов. Опрос также показал, что пользователи услуг недовольны необъяснимыми задержками с проведением судебного производства, и почти половина посетителей не может получить информацию о порядке и графике проведения судебного производства.

111. Помещения для судебных исполнителей. Хотя посещенные здания судов находятся в крайне плохом состоянии (даже те, в ремонт которых правительство вложило определенные средства, имели серьезные проблемы в плане их состояния, помимо других функциональных проблем, некоторые из них возникли вследствие повреждений, нанесенных недавним землетрясением), условия, в которых находятся судебные исполнители, даже еще хуже. Судебные исполнители отвечают за исполнение решений судов. Они непосредственно контактируют с гражданами, пытаясь привести в исполнение решения, принятые судом. Судебные исполнители находятся в стесненных условиях, используя общие кабинеты, в которых невозможно вести с гражданами конфиденциальное обсуждение дел. В кабинетах есть несколько единиц офисного оборудования и мебели; помещения часто не отапливаются; нет ни туалетов, ни места для граждан, ожидающих своей очереди для беседы. У персонала нет машин для выполнения своих функций, и они пользуются либо общественным транспортом или добираются на попутных машинах. Эти условия и отсутствие оборудования приводят к невыполнению своей работы судебными исполнителями.

2. Последствия использования пришедших в упадок зданий судов

112. Состояние помещений судов в Кыргызстане препятствует их эффективной и достойной работе. Плохие условия труда отражаются на эффективности работы сотрудников и их моральном духе, а также создают неудобства для населения. Отсутствие места, для того чтобы отделить стороны судебного процесса, серьезно сказывается на работе судов и общественной безопасности. Успех проведения любой судебной реформы и усилий правительства и международных доноров по ее модернизации, напрямую зависит от плохого состояния инфраструктуры судебной системы Кыргызстана. Нехватка помещений сдерживает реализацию ряда инициатив правительства в судебной системе: расширения штата судей, использования присяжных во время некоторых судебных разбирательств и увеличения штата помощников по правовым вопросам для судей. Состояние помещений судов будет оказывать непосредственное воздействие на любые будущие инвестиции в информационные технологии, как со стороны международных доноров, так и правительства.

113. Самое главное, такое состояние зданий судов подрывает имидж судебной системы в глазах общественности. Нынешняя ситуация в Кыргызстане не способствует, а фактически подрывает уважение граждан к судебной власти и верховенству закона.

114. Срок службы, плохое состояние и отсутствие необходимых помещений (а также трудности с расширением существующих зданий) и, кроме того, отсутствие основных удобств в посещенных зданиях, которые являются отражением всей системы, делает маловероятным, что любой из существующих объектов с экономической точки

62

зрения может быть доведен до состояния функционального, современного здания суда. Любое дальнейшее инвестирование в существующую материальную базу должно быть ограничено до проведения необходимых ремонтных работ для предотвращения дальнейшего ухудшения состояния зданий, например, ремонта протекающих крыш, а на полную замену потребуется пять лет. Необходимо провести более точную оценку, но по предварительным подсчетам на полную замену материально-технической базы может потребоваться более 40 миллионов долларов США – такую сумму инвестиций правительству, вероятно, будет трудно профинансировать из текущих поступлений.

D. Внесудебное разрешение споров – состояние дел с альтернативным урегулированием споров

1. Методы альтернативного урегулирования споров (АУС)

115. Посредничество, переговоры и арбитраж – эти три понятия часто путают друг с другом. Посредничество отличается от переговоров тем, что переговоры включают встречу одной стороны с другой, для разрешения возникшего между ними спора, в то время как посредничество предполагает наличие третьего участника, который содействует и контролирует обсуждение между сторонами. Арбитражный судья имеет право издавать обязательные решения. Роль посредника заключается не в принятии решений, а в оказании содействия и помощи сторонам для обсуждения и достижения договоренности, приемлемой для обеих сторон.

116. Посредничество представляет собой процесс вмешательства в спор или переговоры приемлемой нейтральной третьей стороной, которая обладает знаниями относительно процесса проведения эффективных переговоров. Третья сторона (посредник), не имеет полномочий по принятию решений. Цель посредника и его задача состоят в том, чтобы выступать в качестве фасилитатора, который способствует встречным сторонам в добровольном взаимоприемлемом урегулировании некоторых или всех спорных вопросов. Посредничество основано на демократическом принципе самоопределения, который признает права лиц на принятие своих собственных добровольных решений без какого-либо принуждения. При использовании услуг посредника стороны самостоятельно определяют исход переговоров.

117. Участникам предоставляется возможность свободно участвовать и высказывать свое мнение, однако существуют определенные правила поведения, которые должны соблюдаться. После получения согласия сторон следовать трем основным правилам, посредник определяет условия для начала обсуждения. Правила включают следующие:

в любом случае воздерживаться и не перебивать, когда выступает другая сторона;

избегать использования каких-либо оскорбительных и унизительных слов, намеков или подтекстов;

проявлять уважение к другой стороне и посреднику. 45

45 Майкл Смит, Карлтон центр по урегулированию споров в Оттаве, цитата Нельсона Р. «Арбитраж и посредничество в ходе коммерческих споров» (1987г.), Gowling and Henderson Centennial Series 1, 16-17.

63

118. После того, как стороны соглашаются следовать основным правилам, посредник начинает процесс посредничества.

119. На протяжении последних 20 лет в Соединенных Штатах и Канаде быстро развивается более формализованная и ритуализированная форма посредничества («Западная модель посредничества») и в настоящее время она адаптируется и распространяется в других странах мира. В западной модели посредничества, «посредничество» определяется как "вмешательство в спор или переговоры приемлемой, беспристрастной и нейтральной третьей стороной, которая не имеет полномочий принимать решения, но будет содействовать сторонам в поиске решения, которое приемлемым образом отвечает их интересам".

120. Быстрое его распространение обусловлено преимуществами, обычно связанными с процессом посредничества. Список этих преимуществ включает следующие:

Эффективность затрат. Оказалось, что посредничество значительно сокращает денежные затраты, связанные с разрешением споров по сравнению с затратами, связанными с арбитражем или традиционным судебным разбирательством.

Затраты времени. Посредничество может значительно сократить продолжительность спора, а также количество времени необходимого для разрешения спора.

Конфиденциальность. Также как и арбитраж, посредничество, как правило, является конфиденциальным процессом, что делает его более предпочтительным, чем открытое урегулирование споров посредством судебной системы.

Сохранение доброго имени. В отношении конфиденциальности эффективный посредник однозначно может помочь всем сторонам найти приемлемое решение и при этом «сохранить свое лицо» - не уронить свое достоинство.

Долговременность и устойчивость. Результаты опроса, проведенного в Северной Америке, показывают, что решения, принятые сторонами в процессе урегулирования спора при участии посредника, более долговременны, чем решения, налагаемые судом или арбитражным судом.

Отношения. Посредничество может нанести меньше ущерба отношениям между сторонами спора по сравнению с традиционными судебными разбирательствами – это важный фактор, для того чтобы стороны могли вести дела и в будущем;

Контроль над исходом урегулирования спора. При посредничестве участники спора согласовывают свое собственное решение. Суд или арбитражный суд такого не предполагают.

Творческий подход. Посредничество способствует тому, чтобы участники спора мыслили «вне стереотипов» и рассматривали творческие решения, которые выходят далеко за рамки постановлений судьи или арбитража.

Удобен для пользователя. Лица, участвовавшие в процессе посредничества, считают, что этот процесс гораздо более удовлетворяет их, чем традиционное судебное разбирательство.

64

Изменение. Предполагается, что посредничество дает возможность участникам лучше понять точку зрения других людей и «осознание» этого приводит к возникновению доверия, которое может привести к изменению мнения участвующих сторон.

121. Арбитраж представляет собой процесс, при котором стороны договариваются (как правило, посредством включения в контракт «арбитражной оговорки») о том, что разрешением споров будет заниматься арбитражный судья. Стороны могут договориться об использовании либо институционального арбитража (услуги института арбитражного суда) или «специального арбитражного суда» (услуги отдельных арбитражных судей) для урегулирования спора. Полномочия арбитражного судьи описываются в арбитражной оговорке. Юрисдикция арбитражного судьи, таким образом, включает достижение соглашения между сторонами. Стороны могут по своему усмотрению устанавливать процедуры, которым должен следовать арбитражный судья или выбирать процедуры арбитражного института. Арбитражный судья представляет собой «частного судью», который проводит судебный процесс в частном порядке. Окончательное решение арбитражного судьи является «обязательным» для исполнения сторонами и, при отсутствии существенной юридической ошибки, может быть исполнено принудительно в судебном порядке.

2. Положение дел с посредничеством и арбитражем в Кыргызской Республике

122. Состояние судебной системы в стране является одним из важнейших факторов для определения рекомендаций по альтернативному урегулированию споров. К сожалению, правовая и судебная системы Кыргызстана продолжают функционировать в среде, сформированной Советским прошлым: влиятельное лицо (т.е. государство), как правило, выигрывает в суде; закон служил государству, поэтому граждане с подозрением относятся к возможности использовать свои новые свободы и права, предусмотренные законом. Кроме того, отсутствие сильной, организованной и профессиональной юридической профессии ограничивает эффективный доступ граждан к судебной системе. Эти особенности не только продолжают удерживать граждан Кыргызской Республики от использования услуг судов, но они также являются препятствием на пути распространения методов АУС в Кыргызстане.

123. В результате серьезного пренебрежения законом на протяжении 1990-х годов коррупция в судах воспринималась как широко распространенная эндемия и это остается препятствием в судебной системе и сегодня (см. данные Обследования пользователей судов, представленные в Главе 1 ранее). Неверие в независимость судей, широко распространенная коррупция и чрезвычайно медленное проведение многих судебных процессов являются причиной недовольства общественности судебной системой. Некоторые граждане обращаются в другие инстанции для разрешения споров, особенно по гражданским делам. При решении некоторых споров одни обращаются к неформальным местным лидерам, многие из которых связаны с криминалом, другие ищут пути решения за счет неофициального применения религиозных норм, таких как закон шариата, который не признается в правовой системе.

65

124. Вынесение решения государственными судами остается первым вариантом для современного государства. Тем не менее, АУС играет ключевую роль в процессе урегулирования споров, в частности, посредством использования услуг посредника. Однако метод АУС наилучшим образом и наиболее полно работает в сочетании с сильными государственными судами.

125. Арбитраж в Кыргызстане добился значительного прогресса. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию «О признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений» («Нью-йоркская Конвенция»)46 от 18 декабря 1996 г., которая вступила в силу 18 марта 1997 г. Нью-Йоркская Конвенция предусматривает, что подписавшиеся лица соглашаются исполнять решения иностранных арбитражных судов в своих государственных судах. В 2002 году Кыргызстан принял Закон «Об арбитражном суде», который используется как для внутреннего, так и международного арбитража. В 2003 году был зарегистрирован арбитражный институт – Международный арбитражный суд. Институт ведет активную работу по арбитражу в Кыргызстане. Его положение о разрешении споров (см. далее) было включено в 5 000 контрактов:

Статья 7.05 Разрешение споров Настоящим стороны подтверждают и соглашаются, что любые споры, вытекающие из настоящего Соглашения или в связи с ним, а также разногласия или требования, возникающие из настоящего Соглашения или в его связи, включая споры, касающиеся исполнения, нарушения, прекращения или недействительности настоящего Соглашения, подлежат урегулированию в Международном арбитражном суде (г. Бишкек) («МАС») в соответствии с правилами арбитражного разбирательства МАС одним арбитражным судьей, назначенным в соответствии с правилами арбитражного разбирательства МАС. Основным законом, регулирующим такие случаи, будет законодательство Кыргызской Республики. Местом проведения арбитражного разбирательства является город Бишкек, Кыргызская Республика. Русский язык должен использоваться в течение всего арбитражного разбирательства. Решения арбитражного суда, вынесенные МАС, считаются окончательными.Ничто не может быть истолковано как отмена, отказ или иное прекращение неприкосновенности, привилегий или прав, предоставляемых держателю залога на основании любого соответствующего международного договора или действующего законодательства.

126. Институтом опубликованы свои собственные правила арбитража. В официальном списке института насчитывается около 190 арбитражных судей, из которых около 117 являются местными. Процедура назначения арбитражных судей предусматривает представление рекомендательного письма от двух действующих арбитражных судей и одно резюме. На 1 января 2011 года институтом рассмотрено 280 дел. Количество дел

46 Конвенция Организации Объединенных Наций о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений была принята Организацией Объединенных Наций 10 июня 1958 года. С этого времени свыше 120 стран ратифицировали Конвенцию, которая вступила в силу в соответствующих странах.

66

возрастает каждый год. По словам Председателя Арбитражного института, суды Кыргызстана соблюдают и обеспечивают исполнение арбитражных решений.

127. В Кыргызстане все больше возрастает интерес к посредничеству. По данным журнала, издаваемого Американской Торговой Палатой (AmCham) глава о Кыргызстане (выпуск №4, 2008 г.) содержит информацию о круглом столе на тему «Посредничество, как альтернативный путь к разрешению споров», который был проведен в июле 2008 года при технической помощи проекта USAID по улучшению бизнес среды в Кыргызской Республике. Круглый стол проведен с целью популяризации и развития посредничества в Кыргызской Республике и в других регионах Центральной Азии. В числе участников были представители некоммерческих организаций, государственных учреждений, банков, международных донорских организаций, юридических и других компаний в Кыргызской Республике. За круглым столом обсуждалось создание законодательной базы для посредничества, организация и проведение тренингов для потенциальных посредников и их сертификация, а также перспективы развития института посредничества в Кыргызской Республике.

128. Посредничество является относительно новым понятием в Кыргызской Республике. Несмотря на то, что проанализированные ранее результаты опроса пользователей услуг судебных органов выявили, что в настоящее время наблюдается лишь незначительная заинтересованность в посредничестве со стороны частных лиц или компаний, результаты опроса показали, что большинство респондентов выбрали бы урегулирование споров путем переговоров, как первый способ решения спора (см. диаграмму 20 далее). Учитывая, что акцент делается на содействие переговорам под руководством квалифицированного посредника, правильно построенное посредничество должно отвечать этим предпочтениям. Посредники помогают обоим участникам спора найти взаимоприемлемое решение, при котором в идеале, никто не проиграет, но каждый из них сможет победить. При посредничестве решения принимаются с учетом интересов и целей участников спора, при этом, не пытаясь возложить вину на одну из сторон. Таким образом, при широком содействии, посредничество может стать привлекательной альтернативой для компаний и предприятий.

67

1,2%

2,4%

1,8%

1,6%

2,8%

22,6%

67,6%

0,8%

3,3%

8,5%

10,0%

10,1%

27,2%

40,1%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Другое

Бездействие

Арбитраж

Посредничество

Апелляция на решение административного органа

Обращение в суд

Переговоры между сторонами

Общая потребность

Первое предпринимаемое действие

3. Эффективность «неофициальных судов» и судов аксакалов

129. Как описано ранее, граждане прибегают к неформальным методам разрешения споров, в тех случаях, когда суды не работают. По результатам неофициального расследования47, похоже, что криминальное давление на законный бизнес имеет широкое распространение в Кыргызстане. Таких бизнесменов, по-видимому, вынуждают покупать защиту – «крышу», к которой они обращаются за помощью для разрешения споров. Если такая криминальная деятельность существует, то эту проблему можно частично решить за счет улучшения работы государственных судов и повышения к ним доверия граждан. Как только работа государственных судов будет улучшена, криминальный контроль над разрешением споров вне суда будет постепенно ослабевать.

130. Суды аксакалов были введены в 1995 году и являются попыткой дублировать роль старейшин кланов при разрешении споров в кыргызском обществе. Например, лица, у которых возникает конфликт внутри определенного клана, обращаются к старейшинам этого клана, которые затем рассматривают возможные пути разрешения спора. По словам исполнительного директора и юридического советника Фонда «ЛАРК» (Правовая помощь сельскому населению), который предоставляет юридические услуги сельскому населению в Кыргызстане, особенно в области земельного и аграрного права, между фермерами возникает множество споров по поводу прав собственности на землю. Представители ЛАРК отметили, при возникновении земельных споров особенно в отдаленных районах Кыргызстана за разрешением споров граждане обращаются к старейшинам в суд аксакалов, а не в государственную судебную систему. Как правило, эти старейшины не в

47 Проведенное командой по диагностической оценке расследование относительно контроля «криминальными элементами» над разрешением споров основано исключительно на опубликованных статях, опросах и информации об отдельных фактах.

68

Диаграмма 20: Приоритетные варианты разрешения споров

Источник: Обследование пользователей судов в Кыргызской Республике, 2008 г.

состоянии разрешить спор, и стороны вынуждены обращаться в суды, что приводит к очевидной неудовлетворенности граждан, обращающихся в суды аксакалов с их неформальными методами разрешения споров. Кроме того, представители Министерства юстиции отметили, что система судов аксакалов не работает надлежащим образом.48 Как ни странно, но граждане, по-видимому, также неудовлетворенны неформальными методами разрешения споров.

48 Интервью с членом Команды по диагностической оценке, декабрь 2008 года.

69

3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕШЕНИЙ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РЕФОРМЕ СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ

131. В этой главе команда по диагностической оценке рассматривает недавние меры Правительства Кыргызской Республики по реформированию судебной системы, сопоставляя законодательные и регулятивные реформы с их институциональной реализацией. Группа представила здесь предлагаемые решения и рекомендации в отношении дальнейших реформ и мер, направленных на решение проблем и преодоление барьеров, выявленных в ходе оценки и представленных в Главе 3. Эти предложения обобщены далее, а предварительный график их выполнения содержится в Плане по выполнению рекомендаций в конце главы.

A. Проведение институциональных реформ правительства

132. После завершения периода конституционной и институциональной неопределенности с принятием изменений в Конституцию в конце 2006 года, аннулированием этих изменений Конституционным судом в сентябре 2007 года и принятием новой редакции Конституции, после народных волнений, в июне 2010 года, в Кыргызской Республике создана основа для комплексной реформы судебной системы. От того, насколько всесторонне и быстро Правительство Кыргызской Республики реализует положения новой Конституции, будет зависеть значимость и направления работы правительства по реформированию судебной системы.49

133. Создание или возрождение новых институтов самоуправления, таких как Конгресс судей, Собрание судей, Совет судей, а также Национального совета по отбору судей, наряду с инициативами по наращиванию потенциала судебной системы, имеет важнейшее значение для осуществления структурных преобразований судебной системы, предусмотренных Конституцией 2010 года. Эти новые институты могут укрепить независимость судебной системы от исполнительной ветви власти и повысить ее эффективность и прозрачность. Тем не менее, для достижения этих целей, между этими институтами необходимо установить четкое разделение ответственности за различные аспекты управления судебной системой. Вопросы дублирования функций и институциональных прерогатив между Верховным судом, Советом судей, Национальным советом по делам правосудия и Судебным департаментом в прошлом были сложной задачей.

1. Институты самоуправления и независимость судебной системы

134. После принятия новой Конституции в октябре 2007 г. был создан ряд институтов с целью укрепления независимости судебной власти, в том числе Конгресс судей и Совет

49 Основным механизмом поддержки данной реформы является Пороговая программа «Счет вызовов тысячелетия» (ВТ), реализуемая USAID с 2008 по 2010 гг. Целью Соглашения между Правительством Кыргызской Республики и ВТ является улучшение норм закона и борьба с коррупцией с акцентом на повышении профессионализма судебных и правоохранительных органов и системы уголовного правосудия. Соглашение между Правительством Кыргызской Республики и Соединенными Штатами Америки для Программы по улучшению правопорядка и борьбы с коррупцией (утвержденной 14 марта 2008 г.) в рамках Пороговой программы «Счет вызовов тысячелетия».

судей. Закон «Об органах судейского самоуправления», принятый Жогорку Кенешем 15 февраля 2008 г., предусматривает создание Конгресса судей и Совета судей. Основные задачи этих судебных органов включают в себя защиту прав и интересов судей, совершенствование судебной системы и судопроизводства, а также представительство судей перед государственными органами, общественными объединениями и международными организациями. В контексте последних политических изменений в Кыргызской Республике, а также в виду принятия новой Конституции в июне 2010 года, дополнительно к Конгрессу судей и Совету судей был создан новый орган судейского самоуправления, Собрание судей.

135. Конгресс судей является представительным органом судебной системы Кыргызской Республики. Его цель – утверждение Положений, установленными Советом судей и другими судебными органами самоуправления и определение основных направлений судебной политики. Конгресс созывается один раз в три года и возглавляется Председателем Совета судей. Собрание судей – главный орган судебного самоуправления на уровне каждого суда. Оно включает всей судей одного определенного суда, и его основным полномочием является избирание Председателя суда и заместителей председателя суда для соответствующего района, города, области и Верховного суда республики.

136. Задачи Совета судей включают защиту прав, интересов и независимости судей, совершенствование судебной системы и судопроизводства, а также координацию работы по проведению судебной реформы. Цель Конгресса судей и Совета судей – это работа по уточнению свода законов и правил, которые регулируют поведение судей, в том числе судебную этику. Со времени своего создания Совет судей занял жесткую позицию при проведении дисциплинарного обзора жалоб в отношении судей. На конец 2009 года Совет рассмотрел 396 жалоб из общего числа 804 (включая нерассмотренные дела), что привело к 58 случаев наложения санкций на судей, из которых 14 в конечном итоге привели к смещению с должности.50 Еще семи судьям были предъявлены уголовные обвинения в суде. В то время как эти цифры указывают на усилия принятия жестких мер в отношении неправомочного поведения судей, все еще существует определенная обеспокоенность в отношении используемых процедур и оснований для некоторых из дисциплинарных действий Совета судей.

137. Независимость судей гарантируется целым рядом законов. Согласно Конституции, судьи должны сохранять свою независимость и подчиняться только Конституции и законам, и никто не имеет права требовать объяснения от судьи по конкретному судебному делу.51 Закон «О статусе судей» (утвержден 9 июля 2008 г.: с поправками от 19 января 2010 г.) гласит, что все судьи несменяемы, данный закон также запрещает вмешательство в работу судей и деятельность органов судейского самоуправления. В соответствии с Законом «О Верховном суде и судах низшей инстанции» (принят 18 июля 2003 г.) суды применяют судебную власть самостоятельно и независимо от воли какого-

50 Президент Бакиев, выступление на праздновании 85-ой годовщины Верховного суда Кыргызской Республики (16 декабря 2009 г.); данные получены из отчетов, подготовленных Советом судей при поддержке со стороны Пороговой программы "Счет вызовов тысячелетия".51 Статья 83 Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г.

либо лица и должны соблюдать Конституцию и другие процессуальные законы. Вмешательство в отправление правосудия любыми гражданами запрещается.

138. Несмотря на это, в последнее время уровень независимости судебных органов снизился вследствие обвинения в пропрезидентской деятельности и коррумпированности ряда судей Конституционного суда. В 2006 году Парламент исключил трех судей Конституционного суда за поддержку Президента. В то же время, Председатель Конституционного суда был отобран из числа пяти наилучших кандидатов политической партии Президента, вызывая серьезные опасения относительно беспристрастности и независимости суда.52 После событий 2010 года Конституционный суд был упразднен и заменен Конституционной палатой Верховного суда. Учитывая историю президентского влияния на самом высоком уровне судебной системы, судебным органам потребуется сильное лидерство и необходимость принимать четкие самостоятельные действия перед лицом тенденций в пользу исполнительных органов власти, которым они, вероятно, будут подвержены.

139. Теоретически предполагается, что новые органы судейского самоуправления укрепят статус судей, для того чтобы они могли существовать независимо и подчиняться только Конституции и законам Кыргызской Республики. Однако на практике, улучшений в плане четкого разделения между судебной и президентской властью не наблюдается.

2. Отбор, продвижение и оценка работы судей

140. Конституция 2007 года возлагает на Национальный совет по делам правосудия ответственность за предложения о назначении и увольнении судей местных судов, кандидатуры которых должны быть утверждены Президентом.53 Согласно Конституции Президент также представляет на утверждение Парламента кандидатов на должность судей Конституционного и Верховного судов. Согласно Конституции 2010 года совет по отбору судей является правовым приемником Национального совета по делам правосудия. Учитывая историческую взаимосвязь между президентской и судебной властью, дальнейшую значительную степень президентского контроля над процессом отбора и продвижения судей, вероятно, будет сложно рассеять обвинения в политизации судебной власти.

141. Закон «О Национальном совете по делам правосудия»54 определял основные функции данного органа по отбору кандидатов на должность судей местных судов, включая их назначение, перевод, смещение и увольнение, а также устанавливает процедуры проведения аттестации судей. Члены Национального совета участвуют на добровольной основе наряду с членами, представляющими общественные объединения и законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. В своих рекомендациях Правительству Международная кризисная группа предложила, чтобы представительство судей в Национальном совете по делам правосудия было увеличено, в то время как участие представителей Администрации Президента и депутатов Парламента (как

52 Страны с экономикой переходного периода, стр. 324, 2008 г., Freedom House53 Статья 46 Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г.54 Утверждено 20 августа 2007 г.

73

изложено в Конституции55 2007 года) было прекращено, для того чтобы предоставить судебной власти исключительный контроль над карьерным ростом судей в Кыргызстане (как это было сделано в ряде стран Восточной Европы и странах бывшего Советского Союза)56. В настоящее время для выполнения положений Конституции 2010 года был разработан проект закона о совете по отбору судей. Данный проект закона меняет процедуры формирования Совета по отбору судей.

142. Указ Президента «О дальнейшем улучшении работы судов в Кыргызской Республике» (утвержден 3 мая 2007 г.) предусматривает дополнительное увеличение числа судей местных судов на основе конкурсного отбора, при этом, гарантируя, что нынешние судьи местных и муниципальных судов сохранят свои должности до истечения их первоначального срока полномочий. Наблюдатели отметили, что до принятия Указа Президента судьи низших инстанций назначались в зависимости от их связей и дачи взяток, а, не исходя из их квалификации, опыта и заслуг. Прозрачность и объективность при выполнении своих конституционных полномочий в этом процессе назначения судей определит, сможет ли Совет по отбору судей успешно бороться с коррупцией в процессе отбора и снижения дискреционных полномочий Президента вмешивать политику в процесс отбора.

3. Обучение административных работников и судей

143. Указом Президента, в соответствие с которым Судебный департамент и Учебный центр судей переведены в юрисдикцию Верховного суда (утвержден 21 апреля 2008 г.) создана единая система по организации работы судов и обучения судей. Судебный департамент был выведен из ведения Министерства юстиции якобы для того, чтобы интегрировать его в систему управления судами, созданную в 2007 году в соответствии с Конституцией и обеспечить его независимость от исполнительной ветви власти. Тем не менее, Президент сохранил за собой право назначать руководителя Судебного департамента, что фактически сводит на нет эти формальные изменения. В настоящее время согласно закону о поправках к закону о Верховном суде и местных судах, в обязанности Председателя Верховного суда входят назначение и увольнение (с согласия Совета судей) руководителя уполномоченного государственного органа (Судебный департамент) при Верховном суде, который помогает работе местных судов. Руководитель уполномоченного органа может уволен со своей должности по предложению Совета судей, на основе результатов оценки его годового отчета.

144. Указ Президента, подписанный в 2008 году, определяет функции и обязанности Судебного департамента, а также его сотрудничество с Учебным центром судей. Ключевой задачей Судебного департамента является поддержка деятельности местных судов и разработка норм нагрузки для судей и административного персонала. Департамент также попросили возглавить работу по: (i) проведению статистического анализа практики исполнения судебных актов (решений); (ii) систематизации законодательства; и (iii) созданию базы данных правовых актов. Однако для выполнения этих задач Судебному департаменту необходим дополнительный персонал, и

55 Статья 84 Конституции Кыргызской Республики, принятой на референдуме 21 октября 2007 г. 56 «Кыргызстан: Проблемы судебной реформы», Международная Кризисная Группа, 10 апреля 2008 г.

74

Правительство должно вложить средства в подготовку персонала и обеспечить достаточную финансовую поддержку для того, чтобы Судебный департамент мог эффективно добиваться своих целей.

145. Указ Президента, подписанный в 2008 году, предусматривает, что Судебный департамент будет принимать меры по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, а также будет вести личные дела на судей местных судов и сотрудников Судебного департамента и его региональных отделов. Тем не менее, Указ не устанавливает содержание личной информации, которая будет храниться в отношении сотрудников судебных органов. Будет ли хранимая информация содержать статистические данные о нагрузке судей, их решениях и сведения о штате? Или она будет содержать больше информации личного характера? В свете обеспокоенности судей и работников судебных органов относительно законности распространения конфиденциальной информации личного характера, Правительству рекомендуется определить, какие государственные органы или учреждения будут иметь доступ к этим файлам и тщательно разъяснить (и ограничить) содержание дел о сотрудниках Судебного департамента.

146. Под руководством Верховного суда, Учебный центр судей будет исключительно следить за процессом обучения и постоянной профессиональной подготовкой судей и кандидатов в судьи местных судов, а также обучением административного персонала судов.57 Кроме того, в Учебном центре судей сформируют рабочие группы для разработки и подготовки комментариев к законам, установления контактов с иностранными учреждениями для дальнейшего обучения кадров, а также создания ресурсного центра по правовым вопросам. Для того чтобы выполнять эти функции в полной мере и эффективно, а также обеспечивать качество обучения и профессиональной подготовки, Учебный центр судей должен получать надлежащую поддержку со стороны государства и необходимые средства, которых не хватало, когда центр был в юрисдикции Судебного департамента.58

147. Предыдущие попытки повышения профессионализма судей были подорваны вследствие высокого уровня коррупции в судебной системе, которая усугубляется низкой заработной платой специалистов юридической профессии.59 Для проведения работы, направленной на создание полностью функционирующей судебной системы, свободной от коррупции и других внешних воздействий, Правительству Кыргызской Республики следует пересмотреть размеры вознаграждения для судей и административных работников судов. Хотя и недавно увеличенная, существующая относительно низкая заработная плата судей, не смотря на то, что она выше, чем у других государственных служащих, рассматривается международными наблюдателями как способствующая коррупции в судебной системе.60 Уровень заработной платы может быть увеличен по результатам анализа и оценки деятельности работников судебной системы, проводимых Судебным департаментом посредством разработки конкретных

57 Положение об Учебном центре судей при Верховном суде Кыргызской Республике, утвержденное 21 апреля 2008 г.58 «Индекс судебной реформы в Кыргызстане», с.18, ABA-CEELI, 2003 г.59 «Кыргызстан: Проблемы судебной реформы», Международная Кризисная Группа, 10 апреля 2008 года. 60 «Индекс судебной реформы в Кыргызстане», с.17, ABA-CEELI, 2003 г.

75

показателей эффективности работы, в соответствии с которыми вознаграждение получат наиболее эффективные и продуктивные судьи.

148. Область, которая не затронута новыми законами и созданными институтами, - это способы повышения прозрачности судебной системы. Данную проблему можно решить путем непосредственного урегулирования отношений между прессой и судами. Также необходимо более четко разъяснить и расширить доступ общественности к судопроизводству и решениям суда. В теории, судебные дела открыты для общественности, за исключением некоторых вопросов семейного права и процессов с использованием услуг посредников. Однако на практике некоторые громкие дела проводятся в малых залах судебных заседаний, которые не могут вместить представителей прессы, а некоторые гражданские дела рассматриваются в кабинетах судей из-за нехватки залов судебных заседаний. Существует очевидная необходимость в выработке правил в этой области и создании возможностей для улучшения отношения общественности к судебной системе Кыргызстана. Рекомендуется, чтобы отношения между судами и СМИ были урегулированы законом или нормативными актами, чтобы предоставить прессе доступ к судебным разбирательствам и увеличить прозрачность судебного процесса.

149. Теоретически введение сильных органов судейского самоуправления должно привести к улучшению работы судебной системы, повышению прозрачности, стать способом проверки полномочий органов исполнительной власти и противодействием коррупции. Однако для этого необходима политическая воля и желание судебной власти, а также сотрудничество для построения сильных и эффективных институтов и заполнение оставшихся законодательных и нормативных пробелов. Руководящая роль судебной системы будет иметь решающее значение при выполнении этой работы.61

B. Улучшение судопроизводства по экономическим делам

150. Рекомендуется, чтобы сроки, выделяемые на рассмотрение экономических дел в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом, были пересмотрены из-за относительно низкого процента случаев, когда рассмотрение дела завершается в соответствии с установленными действующим законодательством сроками. Кроме того, Правительству необходимо провести анализ и рассмотреть препятствия, которые мешают рассмотрению экономических дел в пределах установленного 35-дневного срока. В ходе анализа должны быть изучены причины отсрочки и отмены слушаний, в том числе

61 Законы, соглашения и указы, упоминаемые в данном разделе, включают следующие: Закон «О Верховном суде и судах низшей инстанции», принятый 18 июля 2003 г. Указ Президента «О дальнейшем улучшении работы судов в Кыргызской Республике», утвержденный 3 мая

2007 г. Закон «О Национальном совете по делам правосудия», утвержденный 20 августа 2007 г. Конституция Кыргызской Республики, принятая 21 октября 2007 г. Пороговая программа «Счет вызовов тысячелетия» - Соглашение между Правительством Кыргызской

Республики и Соединенными Штатами Америки для Программы по улучшению правопорядка и пресечения коррупции, утвержденной 14 марта 2008 г.

Указ Президента «О Судебном департаменте и Учебном центре судей при Верховном суде», утвержденный 21 апреля 2008 г.

Закон «Об органах судейского самоуправления», утвержденный 15 февраля 2008 г. Закон «О статусе судей», утвержденный 9 июля 2008 г.

76

недостаточная подготовка, а также процессуальные проблемы и нарушения, которые приводят к откладыванию слушания дела. Как отмечается далее, неэффективная работа по вызову в суд и вручению повесток является одной из основных причин, по которым слушание дел откладывается. Рекомендуется пересмотреть Гражданский процессуальный кодекс, чтобы уменьшить возможности сторон по отсрочке или переносу сроков судебных разбирательств.

151. Совершенствование процедур вызова в суд. Команда по диагностической оценке признает проблемы, создаваемые существующими неэффективными процедурами вызова в суд. Судам следует принять решение относительно предпочтительного единого способа вручения повесток и уведомлений (например, посредством создания отделов в судах или использования частных служб доставки) и перейти к его быстрому принятию и реализации. Для проведения реформ и для того, чтобы реформы действительно повлияли на устранение задержек и дальнейшее повышение эффективности судебной системы необходимо существенное изменение отношения и практики судебных работников, а также изменение практики и взглядов юристов. Решающее значение играет подготовка работников судебных органов и создание стимулов для применения новых процедур.

152. Разработка стандартов для определения сроков рассмотрения дел, обеспечивающих проверку дел на раннем этапе (для определения сложности и, следовательно, поручения этой работы специализированным отделам, когда они будут созданы) и обсуждение вопроса скорейшего урегулирования, разработка единой политики отсрочки судебного разбирательства и улучшение судебного контроля над отсрочками должны проводиться во всех судах по всему Кыргызстану. Откладывание дел должно разрешаться только при наличии веских оснований, при этом должна быть назначена дата следующего рассмотрения дела.

153. Кроме того, существует острая необходимость в специальной подготовке работников судебных органов ведению дел. Работники судебных органов также должны быть наделены четкими полномочиями по принятию на себя дополнительной роли при ведении и обработке дел. Для этого судам и руководству судебных органов Кыргызстана необходимо разработать ряд стандартных политик и процедур для распределения обязанностей работников. В частности, работники суда должны иметь возможность попытаться решить проблему с задержками при рассмотрении и с незавершенными экономическими делами.

154. Реформа системы ведения дел. Разработка стандартной политики и процедур ведения дел будет зависеть от сбора, обработки и распространения систематических данных и статистической информации о ведении дел. Судебной системе (при помощи Министерства юстиции) необходимо будет взять на себя ведущую роль при запрашивании такой информации и обеспечении того, чтобы она была надлежащим образом организована для оказания помощи в процессе формирования политики, а впоследствии обеспечивать, чтобы судьи и работники судов в полной мере понимали, каким образом информация используется для улучшения эффективности судебной системы. Автоматизация системы ведения дел часто рассматривается как ответ на проблему со скоплением незавершенных дел и неэффективностью, которые мешают работе судебной

77

системы. Однако программное обеспечение будет полезным только тогда, когда оно используется для отслеживания передовой судебной практики и процедур и включает понятный и легкий в использовании интерфейс, что будет стимулировать высокий процент его использования работниками судов.

155. Продолжающееся распространение Судебной управленческой информационной системы (СУИС), начатое в рамках Пороговой программы "Счет вызовов тысячелетия" может оказать помощь в этом процессе. СУИС обеспечивает механизмы внутреннего контроля, позволяет улучшить прозрачность, делая судебные решения доступными для общественности, и включает случайное назначение дел с целью снижения влияния со стороны председателя суда и сокращения возможностей для коррупции. Подготовлен проект закона, который сделает СУИС обязательной для использования всеми судами, имеющими достаточное оборудование ИТ.62

156. Со временем, если эти реформы будут выполнены в полном объеме, они помогут повысить эффективность работы судов. Однако без дополнительных процессуальных реформ, улучшений при ведении дел и изменении поведения, данные рекомендации не окажут предполагаемого воздействия на эффективность работы судебных органов и не будут устойчивыми.

157. Скопление незавершенных дел и задержки с рассмотрением дел в суде отрицательно сказываются на отношении предпринимателей к судам и обращении ими в суды для разрешения своих споров. В связи с тем, что процессуальные проблемы являются основной причиной нарушения сроков, установленных для рассмотрения экономических дел, это может привести к нежеланию владельцев бизнеса урегулировать экономические споры в судебном порядке. Однако устранение незавершенных дел само по себе не должно быть конечной целью, скорее, его следует рассматривать в качестве средства для решения более широкой задачи системы правосудия в Кыргызской Республике: улучшения инвестиционного климата за счет повышения доверия предпринимателей к процессу разрешения споров в судебном порядке Кыргызской Республики, и тем самым устранению препятствий к повышению предпринимательской активности и увеличению инвестиций.

158. Решение проблемы нехватки правовых знаний. Для решения проблем, описанных в предыдущей главе и связанных с тем, что судьи не обладают достаточными правовыми знаниями, для того чтобы в полном объеме и надлежащим образом обосновывать свои решения в соответствии с быстро меняющейся законодательной и нормативной базой Кыргызстана, рекомендуется, чтобы работа по профессиональной подготовке судей и их дальнейшее обучение считались и выполнялись в приоритетном порядке. Подготовка должна включать переобучение судей нормам процессуального законодательства. Кроме того, необходимо рассмотреть проблему со скопившимися незавершенными делами, чтобы судьи не были слишком перегружены и могли вести подробный учет судебных решений. Эту проблему можно решить посредством

62 Проект Закона Кыргызской Республики о внесении поправок в Закон Кыргызской Республики "О Верховном суде Кыргызской Республики" (проект предоставлен консультантами Пороговой программы USAID).

78

использования рекомендаций по ведению дел, описанных ранее. Также необходимо рассмотреть отношение судей при анализе причин слабой юридической аргументации (см. далее). Команда по диагностической оценке рекомендует принятие законодательства, определяющего отношения между сторонами (в частности, между сторонами и государственными должностными лицами) для предотвращения субъективного отношения (или проявлений предвзятого отношения) в суде.

159. Необходимо более четко разъяснить законодательство, касающееся государственных пошлин и других правовых вопросов. Надлежащим образом обученные и компетентные работники суда должны обладать знаниями относительно размеров государственной пошлины и не должны принимать исковые заявления без соответствующей оплаты государственной пошлины. За счет расширения опыта судебных работников время, затрачиваемое судами на рассмотрение экономических споров, существенно сократится.

160. Отношения между государственными учреждениями и судами. Для решения проблем с задержками и оспариванием государственными учреждениями судебных запросов и распоряжений, команда по диагностической оценке рекомендует Правительству больше работать над тем, чтобы органы власти понимали правила, процедуры и процессы, а персонал госучреждений необходимо обучать и мотивировать, для того чтобы они применяли официальные процедуры. Ситуация может быть существенно улучшена посредством систематического наложения судебных штрафов и пени на учреждения, а также вынесения специальных определений за нарушение сроков, установленных для представления информации. Для этого потребуются дополнительные ресурсы и экспертиза, за которыми Правительству, возможно, необходимо будет обратиться к донорам.

161. Влияние на поведение работников судебных органов и борьба с политическим влиянием в судах. Изменение поведения работников судебных органов – это давняя проблема, и стратегия Правительства должна предусматривать интенсивно исполняемый, сильный, четкий и справедливый дисциплинарный механизм для борьбы со взяточничеством и злоупотреблениями властью. Строгие дисциплинарные меры против злоупотребления властью и огласка неправомерных действий со стороны работников судебных органов необходимы для повышения независимости судебной системы и создания возможностей для общественности получить более полное представление о том, как работают и ведут себя судьи. Независимость судей должна означать нечто большее, чем свобода от контроля со стороны других ветвей власти. Независимая судебная система – это то, что позволяет заслужить уважение других ветвей власти и общественности благодаря серьезному отношению и ответственности за дисциплину, свои действия и решения.

162. Независимость судебной системы может быть обеспечена за счет достаточного финансирования работников судебных органов и установления соответствующего вознаграждения судьям наряду с целевой программой обучения. Разработка критериев эффективности работы, которые могут отслеживаться и использоваться в сочетании с повышением заработной платы в целях создания стимулов для повышения эффективности

79

и ответственности судей и работников судебных органов, будет также способствовать повышению независимости и эффективности судебной системы. Установление стандартов, которые требуют подготовки, прежде чем кандидаты на должность судей могут быть отобраны – это лишь начало длительного процесса изменения практики и поведения. Хотя Правительство и судебные органы усилили меры по повышению независимости судебной системы, увеличение объема финансирования системы будет способствовать повышению эффективности и являться фактором, сдерживающим коррупцию.

C. Наращивание человеческого потенциала в судебной системе

163. Несомненно, студенты юридических факультетов и юристы в Кыргызской Республике получат выгоду от улучшений в их образовании. В свете новых требований международного права, сложностей с внесением поправок во внутренние законодательные акты, а иногда их противоречивый характер, а также учитывая важность усиления зарождающегося процесса разделения полномочий между исполнительной и судебной ветвями власти, непрерывное образование представляет собой не только выгоду, но и необходимость. Ниже представленные рекомендации направлены на улучшение системы юридического и профессионального образования в стране:

a. Юридические вузы должны обеспечивать больше возможностей для развития практических юридических навыков. Крупные юридические вузы, похоже, предоставляют своим студентам прочную основу права. Однако в связи с изменением юридической практики, студенты должны обучаться навыкам, которые они будут использовать на практике: устная и письменная защита, организация и представление дела, допрос и перекрестный допрос, составление контрактов, защита прав человека и т.п.

b. Процесс лицензирования и аккредитации юридических факультетов должен быть объективным, добросовестным и прозрачным, а также он должен содействовать инновационным подходам к юриспруденции. До 1993 года в Кыргызстане был только один университет, предоставляющий юридическое образование. По сравнению с тем временем сейчас насчитывается уже пятьдесят юридических факультетов. Министерство образования в настоящее время намерено консолидировать факультеты, сначала под эгидой Юридической академии. Но конкуренция среди юридических вузов, государственных и частных, может повысить качество образования, равно как и монополия или олигополия может снизить его. Правовая программа в частном Центральноазиатском университете в г. Бишкек, например, предлагает уникальные курсы и обучающие методы, которых нигде больше нет. Со стороны Министерства образования было правильным требовать от юридических вузов соответствия стандартам, но стандарты не должны быть настолько ограничивающими, чтобы препятствовать использованию инновационных методов, и их нужно применять открыто и беспристрастно.

80

c. Необходимо остановить коррупцию в юридических вузах. Взяточничество не только порочит дающего и получающего, но и принижает усилия честных людей и обесценивает диплом. И с самого начала оно устанавливает среди тех, кто будет в нем замешан, ожидание, что закон продается. Проблема выходит далеко за пределы юридических факультетов и мешает проведению реформ. Но когда-то должен произойти сдвиг, и этому будет положено начало, если юридические факультеты начнут наказывать своих студентов и преподавателей, замеченных в коррупции.

d. Учебный центр судей должен доработать и полностью реализовать свой стратегический план, необходимый для его роста и его учебной программы. Большую часть времени своего существования УЦС страдал от недостаточного финансирования. Ему нужен годичный, пятилетний и десятилетний планы, которые будут направлять его усилия и максимально увеличивать его ресурсы. Эти планы должны содержать трезвые оценки финансовых ресурсов, которые потенциально будут предоставлены Центру как со стороны правительства, так и со стороны спонсоров. Краткосрочный план должен, например, показать, как Центр будет финансировать, обставлять и использовать физическое помещение, которое правительство обязалось предоставить ему. Дальнейший план должен показать, как правительство будет обеспечивать поддержку Центра, при содействии доноров, если это необходимо, т.е. нынешняя ситуация полностью поменяется. Планы должны также содержать учебную программу, учитывающую потребность судебной системы в организации предварительной подготовки лиц перед назначением на должность и необходимость в непрерывном образовании. Предлагаемый Стратегический план излагает комплексную и подробную работу, направляющую развитие УЦС. При этом его реализация потребует поддержки и координации со стороны других подразделений правительства и взятия четких финансовых обязательств. Поддержка образованных и независимых судей является основной обязанностью правительства, и Кыргызстан должен начать планировать действия сейчас, чтобы выполнить данное обязательство.

e. В рамках самоуправления Конгресс судей и Совет судей должны учредить программу непрерывного юридического образования и требовать ее выполнения от судей. Сейчас, когда судьи имеют право на самоуправление, они должны придерживаться высоких стандартов независимости и подотчетности. Частью подотчетности является обязательное соблюдение закона, и судьи должны требовать этого от себя. Стремление к профессиональному развитию должно быть фактором их продвижения по службе. Конгресс и Совет должны сотрудничать с Учебным центром судей по краткосрочным и долгосрочным планам, описанных в подпункте (d) выше.

f. Совет судей должен работать с Учебным центром судей для разработки курса для тех, кто пожелает стать судьями, в соответствии с “Положением по обучению для кандидатов в судьи местных судов Кыргызской Республики.”63 Проект уже выполняется, и Совет судей рассматривает предложения от УЦС. Как

63 Presidential Decree “On Approval of Provisions for Training for Candidates for a Local Court Judge of the Kyrgyz Republic”, December 14, 2009.

81

описано в Положении по обучению, такой курс обучения должен быть направлен на предоставление комплексного, практического и объективного обучения кандидатам в судьи, чтобы обеспечить их “профессиональными судебными навыками”. Внедрение такой программы улучшит качество судебной системы и повысит уважение со стороны общественности, которым пользуются судьи во многих странах.

g. УЦС и другие организации должны продолжать практику объединения судей, прокуроров, адвокатов и юристов в учебных курсах. Председатель Совета судей и другой судья Верховного суда высоко отзывались о таком объединении как возможности для групп делиться друг с другом своими проблемами, как способе снижения недопонимания и направления рассмотрения жалоб в сторону положительного решения.

h. Юристы должны создать собственный орган управления. Без коллегии, устанавливающей стандарты для своих членов, происходит одно из двух: стандарты отсутствуют, либо их будет устанавливать кто-то другой, по всей вероятности, государство. Это плохие альтернативы. Самоуправление выгодно для адвокатов, также как и для судей; и с ним они могут устанавливать правила, этический кодекс и стандарты практической деятельности, что улучшит их профессионализм и повысит доверие общественности к ним. Среди стандартов есть стандарт о непрерывном образовании. Юристы должны требовать этого от себя.

i. Необходима координация усилий доноров по правовой и судебной реформе. Многие правительства и международные организации хотят помочь Кыргызской Республике улучшить ее систему юридического и судебного образования, и многие вкладывают деньги и человеческие ресурсы. Но, по-видимому, не достает общей стратегии: есть некоторые накладки в учебных программах, и есть пробелы в образовании в областях, в которых доноры не особенно заинтересованы. Выше предлагается, чтобы Учебный центр судей имел свою учебную программу. На практике это означает либо внедрение учебной программы и поиск донора для этого, либо (менее желательно и только временно) работу с донорами, с тем, чтобы их учебные интересы были объединены, и чтобы была создана согласованная общая программа. В любом случае требуется больше координации.

j. Государство должно финансировать своих судей и судебную систему. Кыргызская Республика предприняла значительные шаги к созданию независимой и само-регулируемой юридической и судебной системы. Доноры оказали большую поддержку в усилиях и в обеспечении средств и руководств развивающимся учреждениям. В окончательном анализе указано, однако, что именно государство должно обеспечить, чтобы его судебная ветвь, включая УЦС, имела финансовые ресурсы для эффективного и самостоятельного выполнения своих обязанностей. Часть донорских усилий состояла в том, чтобы работать с государством над достижением данной цели, и эта инициатива должна продолжаться до тех пор, пока не станут реальными ресурсы для постоянного и достаточного финансирования государством судебной ветви власти.

82

164. Все еще предстоит увидеть, повысят ли поправки в кыргызский закон независимость судей фактически и теоретически, так как в некоторых странах бывшего Советского Союза введение подобных законов не привело к реальным изменениям. Образовательные программы для судей, прокуроров и адвокатов, и по возможности для членов исполнительной и законодательной ветвей власти, вероятнее всего, приведут к реальным изменениям.

D. Шаги для построения современной судебной инфраструктуры

165. Если суды, которые посетила команда по диагностической оценке, представляют собой общую картину состояния зданий судов, о чем сказал команде в то время директор Судебного департамента, то судебная инфраструктура Кыргызстана крайне нуждается в модернизации и требует больших вложений в новое строительство для поддержания современной судебной системы. Ветхость, плохое состояние, отсутствие необходимых площадей (и трудности в расширении существующих зданий), а также отсутствие основных инженерных систем зданий в посещенных местах, которые описали как представительные для всей системы, исключают возможность экономического обновления и доведения зданий судов до функционального, современного уровня.

166. Необходимо соответствующее количество помещений для того, чтобы выполнить инициативы по повышению эффективности и снижению накопления большого количества дел в судебной системе: расширение штата судей, использование присяжных во время некоторых судебных разбирательств и введение штатных единиц помощников судей. Для реализации каких-либо улучшений в использовании ИТ и современных систем ведения дел необходимо обеспечение минимального уровня качества условий работы — водонепроницаемые здания, достаточное электроснабжение в здании и электрическое распределение внутри здания. Необходимо соответствующее количество помещений, чтобы общество могло посещать здания судов для выполнения своей работы и для присутствия в судебных разбирательствах; а также нужны проекты зданий, которые предусматривают более открытый доступ к правосудию для граждан с ограниченными возможностями и расширяют и увеличивают прозрачность судебных действий.

1. Составление сметы на строительство

167. Судебный департамент не составлял сметы затрат на замену зданий судов, которые фактически не пригодны для использования современным судом, так как их внимание было сосредоточено только на самых важных ремонтно-восстановительных работах.64 Однако можно посчитать некоторые потенциальные затраты на замену всего инвентаря. Таблица в Приложении B показывает затраты на замену в настоящее время занимаемого помещения, а также затраты на пристройку дополнительного помещения к нынешним помещениям, используя технологию и качество устойчивого строительства, прочные

64 Совет судей запросил 189 000 000 сомов на строительство в 2009 году, а Министерство финансов указало, что 163 000 000 сомов потенциально будут выделены на три года, при этом в первый год будет выделено 60 000 000 (2009 г.). Проект по оказанию помощи в судебной реформе USAID и Пороговая программа «Счет вызовов тысячелетия» Кыргызской Республики, Функциональный анализ судебной системы Кыргызской Республики (2009 г).

83

материалы. Затраты составляют от 9,5 млн. долл. США на замену существующих объектов, примерно по 300 долл. США за квадратный метр на строительство (исключая мебель и офисное оборудование), до 41 млн. долл. США на замену имеющихся объектов и вдвое больше стоимости нынешнего помещения по приблизительной стоимости в 650 долл. США за квадратный метр (также, только на строительство). Так как еще нужно провести дополнительные оценки нужд и смет затрат, похоже, фактические затраты на обеспечение судебной системы Кыргызстана современным, функциональным, прочным помещением будут ближе скорое к максимальному уровню, чем к минимальному.

168. Сотрудник Государственного агентства архитектуры и строительства, отдела государственного строительства и надзора, рассчитал текущие затраты на строительство полноценного здания в г. Бишкек на уровне 300 долл. США за квадратный метр. Он отметил, что низкие затраты на рабочую силу в районах компенсируются увеличением затрат на транспортировку строительных материалов. По просьбе команды по диагностической оценке, сотрудник европейского донорского агентства опросил своих коллег, которые недавно участвовали в строительных проектах в Кыргызстане. Результаты ее обследования показали, что стоимость строительства составит 650 долл. США на один квадратный метр здания в международном стиле, без учета земельного участка. Сотрудники Судебного департамента указали, что вновь построенные дома в г. Бишкек продавались по цене за 1000 долл. США за квадратный метр. Если из этой суммы вычесть стоимость земли и затраты на ее освоение, то сумма, возможно, приблизится к 650 долл. США за квадратный метр, согласно расчетам европейского сотрудника. Опрос некоторых строительных фирм по строительству школьных учреждений, проведенный в сентябре 2009 года, указывает примерно на такую же сумму в 650 долл. США за квадратный метр. Данная информация подтверждает, что затраты на замену судебных учреждений будут ближе к максимальному уровню расчетных затрат. Все опрошенные стороны по вопросу затрат на строительство указали, что уровень инфляции в индустрии был очень высоким в недавнем прошлом, и в будущем ожидается продолжение роста инфляции, как по стоимости строительных материалов, так и по стоимости труда.

169. Традиционные материалы, используемые в строительстве домов, небольших офисов и торговых зданий (прочные стены толщиной в два кирпича, с керамической плиткой на полу, металлической или черепичной крышей) всегда имеются в продаже в Кыргызстане. Есть возможность поставок отечественного цемента на крупное строительство, а качественное железо и материалы для внутренней отделки обычно импортируются, в основном, из Китая или России; даже цемент иногда импортируется. Такие импортные поставки подвержены действию колебаний в цене и в наличии материалов, а также они связаны с большими транспортными расходами.

170. В стране имеются квалифицированные строители, обладающие навыками традиционной техники строительства, но ощущается некоторая нехватка в рабочих для более сложных строительных работ. Также есть большое количество мелких местных строительных компаний, но большинство крупных компаний международные, среди которых компании из Китая, России и других крупных стран региона.

84

171. Погодные условия, в особенности, суровые зимы, ограничивают сезонное окно для строительных работ на большей части территории страны до 7 или 8 месяцев в год, а в некоторых регионах и того меньше. Между городами расстояния небольшие, но из-за плохих дорог много времени затрачивается на перевозки, и поэтому транспортные расходы на строительные материалы из Бишкека в отдаленные районы составляют большую часть стоимости.

172. Страна расположена в зоне высокой сейсмической активности, которая недавно привела к серьезному разрушению зданий судов. Для того чтобы учесть сейсмические условия, следует использовать специальную строительную технику и материалы при любом строительстве зданий судов, и это, конечно, отразится на затратах.

2. Планирование капитальных инвестиций

173. Первым шагом в решении проблемы ухудшения состояния судебной инфраструктуры должна стать разработка Стратегического плана капиталовложений (СПК). СПК будет направлен на функциональные потребности модернизированной судебной системы, использовать преимущества передовых методов в проектировании зданий судов, применяемых в других странах, и будет включать, в качестве неотъемлемой части всех мероприятий, консультации с пользователями зданий судов (судьи, сотрудники судов, адвокаты и граждане) для создания прочного консенсуса для Программы. СПК должен состоять из следующих компонентов:

(i) Обсуждение главных проблем, вопросов и аспектов обеспокоенности в программе по зданиям судов, определяемых путем проведения опроса среди пользователей;

(ii) Руководства и стандарты архитектурного и инженерного проектирования, включая прототипные концептуальные проекты, разработанные путем функционального анализа нужд потребителей в «модернизированной» судебной системе;

(iii) Характеристики существующих зданий судов, включая такую информацию как местоположение, размер, структуры владения, тип конструкции, наполненность, основные проблемы, соблюдение руководств и стандартов, описанных выше и т.д.;

(iv) Расходы и стратегии по устойчивости, включая эксплуатацию, содержание и замену;

(v) Критерии определения приоритетов для проектов капиталовложений, включая полную интеграцию стратегических целей судебной программы правительства Кыргызской Республики;

85

(vi) Многолетняя программа капиталовложений (прогнозные и расчетные затраты по бюджетным годам, с использованием критериев для определения приоритетов проектов, описанных выше);

(vii) Подробный график для зданий, которые будут проектироваться и строиться в течение последующих 3 - 5 лет.

174. Представители судов и другие сотрудники, имеющие представление о будущем судов вообще и определенного суда, для которого составляется план, в частности, встречаются для достижения консенсуса по поводу будущих требований к зданию. Сотрудники с техническими знаниями могут затем разработать план действий (и расходов), которые будут направлены на удовлетворение будущих потребностей. Несколько из ключевых характеристик СПК более подробно описаны ниже.

175. Руководство по проектированию содержит информацию о зданиях судов, которая отличает их от других типов правительственных зданий.65 Согласно Постановлению Правительства, утвержденному в августе 2009 года, Кыргызская Республика приняла свод стандартов и руководств по проектированию и строительству зданий местных судов.66 Эти стандарты должны включать следующие темы:

Типы помещений, обнаруженных в зданиях судов, например, залы заседаний, кабинеты судей, а также мероприятия, которые обычно происходят в помещениях, по которым можно определить соответствующие требования к размерам, отделке, электричеству, освещению и так далее;

Соответствующие пристройки к помещениям, т.е. какие помещения должны прилегать к другим помещениям или быть расположенными на определенных этажах;

Соответствующие размеры для каждого типа офиса, представленные как определенные параметры, т.е. 15 м2 для кабинетов для судей областного суда, или как квадратные метры на одного сотрудника; затем эти метры нужно умножить на число сотрудников, которые будут занимать это помещение в определенном суде, чтобы определить размер комнаты;

Требования, которые отличаются от требований к другим правительственным зданиям, или обычные правила эксплуатации зданий: электричество, освещение; безопасность; отделка стен и полов; отопление и вентиляция; телекоммуникации; местоположение, парковка и определения места для строительства; озеленение;

65 В отчете о Функциональном анализе судебной системы Кыргызстана USAID оценены усилия Судебного департамента по разработке стандартов для помещений судов, но отмечается что «принятые стандарты помещения не прошли строгую проверку комиссией по приему объектов, которая обычно проводиться при принятии таких стандартов. Сотрудники судов указывают, что стандарты не разрабатывались научным способом и вряд ли отражают наилучшие прогнозы соответствующих стандартов. . . стандарты только направлены на нормы помещений и не рассматривают важные нормы отношений, которые являются ключом к успешной реализации проекта по зданиям судов.» Функциональный анализ судебной системы Кыргызстана, см. выше п. 50. 66 Постановление Правительства Кыргызской Республики “Об утверждении стандартов для служебных помещений для местных судов”, Постановление № 492 (5 августа 2009 г.). Эти стандарты заменили те, которые были подготовлены Судебным департаментом, и были разработаны при поддержке со стороны Пороговой программы "Счет вызовов тысячелетия".

86

дизайн и внешний вид общего фасада здания суда; доступ и приспособления для людей с ограниченными возможностями; а также экстерьерные и интерьерные обозначения (вывески).

176. Важно, чтобы судьи и сотрудники судов участвовали в разработке стандартов, по крайней мере, в рассмотрении проекта, представленного суду, чтобы они поняли и поддержали их. Тогда Руководство по проектированию судов Кыргызстана можно использовать не только для проектирования новых помещений и оценки существующих, но также как основу для составления бюджетных смет для строительства нового помещения и перепланировок. Руководство по проектированию может служить средством обеспечения некоторой степени соразмерности помещений, а также зданий судов, чтобы не допустить чрезмерных расходов в каком-нибудь одном месте. Также важно, чтобы правительственные учреждения, которые будут участвовать в финансировании, например, Министерство финансов, также понимали и поддерживали Руководство по проектированию; представители этих учреждений должны иметь возможность дать свои замечания к проекту Руководства по проектированию.

177. Многолетний план капиталовложений. Капитальный план использует соответствующие критерии определения приоритетов для составления кумулятивных нужд в зданиях судебной системы, по бюджетным годам для целей финансирования и исполнения. Уровень фактически предоставленного финансирования, конечно, является основным фактором в том, как исполняется капитальный план, а также фактором частоты и степени внесения поправок. Соответствующие критерии определения приоритетов будут включать такие факторы как:

Период времени, в течение которого необходимо обеспечить дополнительное помещение для новых сотрудников

Вопросы безопасности здоровья и жизни Вопросы безопасности Проблемы состояния здания, влияющие на устойчивость объекта, например,

серьезное протекание крыши или проблемы с фундаментом здания Вопросы работы и эффективности сотрудников Вопросы электроснабжения и отопления Общее число сотрудников, на которых повлияет проект здания (например,

проект, который повлияет на 20 сотрудников, может иметь преимущество, при одинаковом воздействии всех остальных факторов, над проектом, влияющим на 3 сотрудников)

Затраты Цели Судебной программы правительства Кыргызстана

178. Для успешного использования факторов определения приоритетов они должны устанавливаться открыто и быть простыми в применении. Первым шагом будет достижение консенсуса среди политиков в судебной системе и правительстве в том, какие критерии использовать и в какой относительной значимости; например, являются ли вопросы безопасности здоровья и жизни более или менее важными, чем вопросы работы и эффективности сотрудников, и насколько. Политики могут присвоить взвешенное

87

значение факторам, которые они отобрали, так, чтобы математические расчеты могли определить относительную позицию конкурирующих проектов в данном бюджетном году.

179. После оценки проектов по категориям, их могут разбить по бюджетным годам по классу и по срочности. Например, объект, позволяющий увеличить штат на 30 процентов сотрудников в течение 5 лет, может иметь более высокую оценку, чем объект, увеличивающий штат на 10 процентов через два года, но необязательно, что его нужно финансировать в первую очередь. Важно, чтобы правительство представило свои замечания по поводу ожидаемого уровня финансирования, который будет поддержан в каждом бюджетном году, чтобы многолетний план был реалистичным в ожиданиях. Как указано выше, капитальный план должен рассматриваться и обновляться каждый год, чтобы учесть текущую информацию о финансировании и изменениях в приоритетах.

180. Детальный план проектов. Когда уже разработан план требуемых проектов по годам, необходимо разработать детальный график проектов для каждого проекта на годовой основе, отражающий специфические действия (оценку, дизайн, и строительство). Детальный график проектов должен включать план закупок, интегрированный в бюджетный план правительства. Этот детальный план или план управления должен быть осторожно интегрирован в другие аспекты капитальных программ, таких как программы ИТ и программы закупок мебели.

181. Полностью завершенный Стратегический план капиталовложений, таким образом, предоставит правительству:

профессиональную, последовательную оценку имеющихся объектов для оказания помощи в определении затрат и приоритетов замены или реабилитации и расширения, если это возможно с точки зрения устойчивости;67

разработку стандартов и руководств по помещениям для соответствия функциональным требованиям современной судебной системы и каких-либо запланированных функциональных новшеств (таких как помещение для присяжных заседателей), запланированных правительством, или которые могут возникнуть при дальнейшей диагностике, проводимой Всемирным банком и Швейцарским правительством, как, например, установка ИТ;

расчет суммы и тип помещения, необходимые в каждом объекте;

бюджет на приоритетное строительство и срочный ремонт на соответствующий период (возможно на 5 лет).

E. Экспериментальное применение обязательного посредничества в судах

182. Вышеуказанные рекомендации и предложения направлены на помощь в улучшении кыргызской судебной системы – от повышения человеческого потенциала до

67 Уровень замены будет зависеть и от наличия финансирования, и от потенциала правительства осуществлять закупки и управлять строительством.

88

замены материального капитала, и от полной активации новой организации судебного управления до пересмотра судебных процедур. В дополнение к этому предложению, команда по диагностическому обследованию рекомендует более широкое использование методов посредничества и арбитража в Кыргызской Республике. Посредничество, в особенности, обеспечит гражданам менее затратный и более быстрый метод урегулирования споров.

1. Что такое обязательное посредничество?

183. Одним способом проверки возможности более активного использования посредничества, является прикрепление посредничества к системе судов через обязательную процедуру, которую можно использовать в пилотном суде. К примеру, суд первой инстанции в г. Бишкек может быть назначен для принятия судебного правила, которое потребует от сторон участия в процессе посредничества в качестве предварительного условия, чтобы их заявления были приняты к заслушиванию судом. Если опыт будет успешным, данное требование можно через некоторое время поэтапно распространить на другие суды Кыргызстана. В то время как Обследование пользователей судов отметило незначительный непосредственный опыт использования посредничества среди пользователей кыргызских судов, результаты Обследования выявили, что более двух третьих из всех респондентов рассматривали бы переговоры в качестве первого варианта для урегулирования спора. Являясь формой переговоров при которых "оказывается помощь", посредничество, прикрепленное к суду при проведении изначальной пилотной деятельности, может найти поддержку среди граждан Кыргызстана. Помимо этого, заинтересованность компаний в посредничестве увеличивается, что было проиллюстрировано участием широкого диапазона организаций в круглом столе, проведенном "AmCham" в июле 2008 года.

184. При такой системе обязательного посредничества все споры в судах автоматически направляются на посредничество, при условии, что они не подпадают под категорию исключений, таких как банкротство и дела с участием правительства Кыргызстана. В механизме направлений не должно быть свободы действий, иначе стороны могут коррумпировать систему, чтобы удержать дела в судах. Если спор не будет разрешен через посредничество, тогда дело снова направляется в суд. Если уровень разрешения споров черед посредничество составит от 60 до 70 процентов, то сторонам будут рекомендовать приносить дела для посреднического рассмотрения при суде, полагая, что перед тем, как вернуться в судебную систему, разрешение спора будет происходить через посредничество. Примеры в других странах (Аргентина, Филиппины, Канада и Соединенные Штаты Америки) свидетельствуют об успешности программы обязательного посредничества - свыше 70 процентов.

185. В системе обязательного посредничества есть три главных вопроса: Как долго должно длиться посредничество? Кто оплачивает услуги посредника? Кто может быть посредником?

Вставка 3: Опыт использования обязательного посредничества

89

Примеры в других странах мира свидетельствуют о высокой успешности обязательного посредничества. Все споры в судах автоматически направляются на посредничество, и если спор не разрешается, то дело направляется обратно в суд. И в Аргентине, и на Филиппинах (страны с римским правом) были серьезные проблемы с судами, включая коррупцию и задержки в рассмотрении дел, когда было введено обязательное посредничество.

Аргентина: Обязательное посредничество в Аргентине началось с пилотного проекта. После принятия закона, предусматривающего обязательное посредничество, в большинстве случаев (за исключением банкротства, уголовных дел и дел с участием правительства), обязательное или принудительное посредничество было введено в двадцати гражданских судах в Буэнос-Айресе. Сотрудники судов прошли хорошую подготовку, и судьи также участвовали в процессе. (Кодекс о гражданской и коммерческой процедуре Аргентины предусматривает, что примирительные договоры освидетельствуются судами и затем приобретают юридическую силу. Это позволяет сторонам иметь гарантию обязательного исполнения договора и не беспокоиться о том, что судья может признать договор недействительным.) Судьи осуществляли некоторый контроль над системой, потому что они назначали дела посредникам и помогали посредникам с процедурными вопросами, такими как процессуальное извещение, предварительный судебный запрет и разрешение конфликтов, которые могут возникнуть во время посредничества. Так как судьи играют важную роль в процессе посредничества, это содействовало продвижению и применению посредничества. Однако это указывает на то, что успех посредничества зависит от участия и поддержки в программах АУС.

Особенно успешной программа была в Аргентине. В первый год 81 727 дел было направлено гражданскими апелляционными судами на посредничество, из которых только 22 209 дел, что составляет 27 процентов, было направлено обратно в суд для судебного разрешения после прохождения посредничества.

Филиппины: Посредничество также было успешным и на Филиппинах. Главный судья Верховного суда Филиппин обрисовал некоторые ключевые проблемы, стоящие перед судебной системой Филиппин, такие как: перегруженность делами, коррупция и ограниченные экономические и человеческие ресурсы. Из-за этих проблем филиппинцам было тяжело доверять правовой системе. АУС был внедрен для оказания помощи в решении некоторых из этих проблем. Указанная цель продвижения посредничества была такой же, что и в других странах, включая желание сократить список судебных дел судей и сделать правосудие более доступным и эффективным. В 2001 году Департамент юстиции Филиппин осуществил пилотный проект по посредничеству в нескольких городах. Девяносто три процента дел, которые были направлены на посредничество, были урегулированы. Программа посредничества была успешной, и в октябре 2001 года посредничество было официально учреждено как форма урегулирования споров, направляемых судом и имеющим отношение к суду.

Албания: В отличие от вышеприведенных примеров в Албании институт посредничества был создан как частный орган, но не было обязательного направления дел. Направления были полностью добровольными и зависели от решения судей и сторон. В результате, почти не было дел, направленных судьями, и институт потратил значительное количество времени и ресурсов для своего рекламирования и стремления получения дел от юристов и бизнес структур. Это был медленный и дорогостоящий процесс, на который ушло много времени для создания положительной репутации посредничества в стране.

Источники:Государственный департамент США, «Специалист по АУС утверждает, что посредничество хорошо работает в Аргентине» (18 августа 2003 года), в режиме он-лайн: Государственный департамент США <http/usinfo.state.gov/dhr/Archive/2003/Oct/09-721173.html> .

Офис Вице-президента по правовым вопросам, Всемирный банк, Аргентина: Оценка правового и судебного сектора (Вашингтон, ОК: Всемирный банк, 2001 г.) стр. 64-65.

Фонд Азии, «Новости и события: Верховный судья Филиппин описывает усилия по судебной реформе» (20 мая 2003 года), он-лайн: Фонд Азии <http://www.asiafoundation.org/Locations/philippines_davide.html>.

Департамент юстиции, Республика Филиппин, «Новости и события: ДЮ запускает национальный проект по посредничеству» (22 марта 2004 г.), он-лайн: Департамент юстиции, Республика Филиппин <http://www.doj.gov.ph/news_03-22-04.html>.

90

Всемирный банк, Проект судебно-правовой реформы в Албании, Отчет о завершении реализации, стр. 10-11 (2006 г.).

186. Согласно программе обязательного посредничества в городе Оттава, Канада, было решено, что посредничество должно длиться не более 3 часов при низкой почасовой оплате посредника. Стороны платили посреднику. Экономические условия в Кыргызстане могут не позволить сторонам оплачивать услуги посредника. В данном случае необходимы финансовые средства для оплаты посредника. Посредники, работающие в системе обязательного посредничества, должны быть хорошо подготовлены. Некомпетентные посредники могут навредить тем, что они могут пытаться неправильно влиять на стороны. Обучение должно включать «базовый» и «продвинутый» курс по посредничеству. Однако вне обязательной системы требование о том, кто вправе быть посредником, может быть более гибким, и посредником может стать любой человек, которого выберут стороны.

187. Обязательное посредничество не является панацеей. Споры между сторонами могут быть серьезными и сложными, но примеры свидетельствуют, что решения, принятые при посредничестве, весьма удовлетворительны, так как обе стороны чувствуют, что их интересы были защищены путем урегулирования.

2. Условия для успешного посредничества в Кыргызстане

188. Роль судей. Также как и в других странах, поддержка и руководство судей играют важную роль при внедрении обязательного посредничества; для успеха важно, чтобы судьи были «лидерами». Из-за расширенной роли судей в системе гражданского права, необходимо, чтобы судьи в пост–коммунистических странах играли ключевую роль в продвижении посредничества и обеспечении его успеха. Это создает правомерность в процессе и больше соответствует системе гражданского права.

189. Договоры, заключенные путем посредничества, (и арбитражные решения) должны быть признаны как обязательные и подлежащие исполнению согласно закону Кыргызстана. Необходимы беспристрастные и независимые суды для исполнения договоров, заключенных путем посредничества, и арбитражных решений. Если договоры, заключенные путем посредничества, добровольно не исполняются сторонами, то стороны должны иметь возможность вновь обратиться в суды и ходатайствовать об их исполнении. Судьи не должны иметь права отменять «решения об урегулировании спора, достигнутые путем посредничества» (или арбитражные решения), если только не была допущена серьезная юридическая ошибка. Успешная система АУС работает в отношении судов. Даже в обществах, в которых есть комплексное законодательство, управляющее АУС, коррумпированные суды могут и не исполнять данные решения. Без такого резервного положения об исполнении, результаты АУС могут рассматриваться как дискреционные и не будут использоваться на практике. Это все еще является риском для посредничества в Кыргызстане, учитывая уровень коррупции, которая все еще существует в судебной системе. Чтобы посредничество было успешным в Кыргызстане, судьи и адвокаты в обязательном порядке должны направлять дела на посредничество. Судьи должны быть частью решения. Однако судья не должен вести программу посредничества в пилотном

91

суде, потому что судье, возможно, придется рассматривать и исполнять договор, заключенный путем посредничества. Это лучше всего сделает администратор суда.

190. Законодательный мандат. В Кыргызской Республике нет закона о посредничестве. В качестве первого шага при внедрении пилотного проекта команда по диагностической оценке рекомендует, чтобы был разработан закон о посредничестве, основанный на модельном законе о посредничестве UNCITRAL. Использование модели закона UNCITRAL обеспечит международную легитимность усилиям Кыргызстана и поможет обеспечить, чтобы все ключевые положения были учтены. Следующие существенные характеристики модели закона о посредничестве UNCITRAL должны быть включены в кыргызский закон:

стороны могут выбрать одного или несколько посредников; посредник должен быть беспристрастным и независимым; посредник должен сообщать о любых обстоятельствах, которые могут

вызвать обоснованные сомнения относительно его или ее беспристрастности или независимости;

стороны вправе согласовать способ проведения посредничества; посредник вправе встречаться со сторонами вместе или отдельно; вся информация, относящаяся к процедуре посредничества, должна сохраняться в секрете;все аспекты посредничества конфиденциальны, и сторону (включая посредника)

нельзя заставлять давать показания в суде; если стороны не согласовали иное, посредник не будет действовать в качестве

арбитра в отношении спора, который был предметом посредничества.

191. Другой шаг к развитию легитимности в области АУС состоит в том, чтобы законодательно закрепить процедуру посредничества и арбитража. Включение процедуры в Гражданский кодекс Кыргызской Республики поможет дальше развивать легитимность посредничества в местном правовом сообществе и разрешить имеющуюся путаницу в представлении о процессе. В идеале, это означает, что адвокаты и судьи будут более склонны к тому, чтобы поддерживать и продвигать АУС.

192. Роль посредников. Посредники должны быть добросовестными, уравновешенными и не замешанными в коррупции. Действующие этические кодексы «в общем, осуждают идею посредничества в делах, где посредник имеет материальный или любой другой личный интерес в результате урегулирования спора».68 Посредник должен быть «беспристрастным в своих взглядах и придерживаться нейтралитета в своем отношении к стороне».69 Этическими кодексами могут быть положения Правительства или кодексы частных организаций.

68 Кэтрин Моррис, «Доверенный посредник: этический нормы и взаимодействие в посредничестве», Дж. Макфарланс (ред.), Пересмотр споров: альтернатива посредничества, Торонто: Эдмонд Монтгомери, 1997 г, с. 321. Уэллингтон цитирует Морриса в параграфе 52, см. примечание 4 выше.69 Мур, К., Процесс посредничества: Практические стратегии по разрешению конфликта, Сан-Франциско: Джосси-Басс, 1986 г. Уэллингтон цитирует Мура в параграфе 55, см. примечание 4 выше.

92

193. Посредники должны обладать законным иммунитетом от уголовного или гражданского преследования. Законодательство о посредничестве должно обеспечивать конфиденциальность и предусматривать неразглашение информации о процессе посредничества, а также защищать посредников от вызовов в суд и других законных механизмов. Роль посредников состоит в том, чтобы содействовать урегулированию, а не сдерживать его. Должна быть «определенная приверженность идеалу нейтралитета»70 в АУС. «Самостоятельность, беспристрастность и нейтралитет посредника»71 являются «центральными ценностями, которые поддерживают кодексы поведения»72 АУС. Эти принципы должны быть закреплены в законе о посредничестве Кыргызстана.

194. Стороны. Стороны должны понимать, что при посредничестве их нельзя принуждать к урегулированию. Важным аспектом посредничества является то, что это добровольный, согласованный и не имеющий обязательной силы процесс. Стороны должны соглашаться участвовать в посредничестве и желать «совместно рассмотреть и устранить разногласия». Посредник не имеет «права заставлять урегулировать спор», а следовательно, не имеет права принуждения. Однако посредник обладает правом убеждения, которое может быть влиятельным при оказании помощи сторонам в устранении их разногласий.73 Стороны посредничества или арбитража должны иметь возможность запрашивать независимую юридическую помощь, а процесс АУС не должен исключать право на консультацию юриста. Доступ к консультации и наличие независимой юридической помощи придают процессу уверенность и позволяют сторонам почувствовать, что их позиция полностью представлена.

70 Алекс Уэллингтон, «Серьезное восприятие этических кодексов: Альтернативное разрешение споров и реконструктивный либерализм» (1999 г) 12 Can. J. L. & Juris. 297, параграф 44.71 Там же, в параграфе 51.72 Там же73 Там же, в параграфе12.

93

94

F. План по реализации рекомендаций

Раздел или действие Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный

Законодательство или положения

Создать рабочую группу по управлению делами для оценки и анализа процесса рассмотрения хозяйственных и гражданских дел согласно Гражданскому процессуальному кодексу и разработать рекомендации по внесению изменений в законодательство и судебное правило.

Принять законодательство или постановление, требующее обязательного использования Судебной управленческой информационной системы в тех судах, которые имеют достаточную инфраструктуру ИТ.

Национальному совету по делам правосудия уточнить и опубликовать критерии и процедуру назначения судей.

Внести поправки в Гражданский процессуальный кодекс для повышения оперативности и эффективности процесса рассмотрения дел.

Разработать и принять законодательство для уточнения роли средств массовой информации и прессы в получении доступа к судебным разбирательствам.

Институциональная и практическая реформа

Провести обзор законодательных полномочий для Верховного суда, Совета судей, Национального совета по делам правосудия (НСДП) и Судебного департамента по выявлению и разрешению дублирования и неопределенности.

Пересмотреть штат и оплату сотрудников Судебного департамента и улучшить при необходимости, для повышения эффективности административной деятельности Департамента.

Завершить реализацию плана действий по внедрению

Продолжить реализацию плана автоматизации и развивать технических сотрудников, специалистов по ИТ в Судебном департаменте.

Разработать и принять четкие стандарты

95

Раздел или действие Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный

Право назначать Главу Судебного департамента должно быть передано от Президента Совету судей или Верховному суду.

Судебному департаменту уточнить политику и процедуры по содержанию и доступу к личным делам судей и сотрудников суда.

Суды должны определить и согласовать единый метод доставки повесток в суд и внести изменения в судебные правила или предложить поправки в законодательство для реализации реформ.

Определить потребности судов в оборудовании ИТ и программном обеспечении, чтобы продолжать и осуществлять устойчивое распространение Судебной управленческой информационной системы с целью улучшения эффективности и обеспечения судебной статистики.

Правительству уточнить и ввести правила и процедуры для сотрудничества административных органов и департаментов по запросам в суд.

Совет судей и НСДП должны уточнить и внести поправки в положения и законодательные

автоматизации с определенными и согласованными приоритетными проектами, бюджетами и графиком.

Развивать выделенных сотрудников по поддержке ИТ в Судебном департаменте.

Разработать стандарты эффективности работы судей и судов, основанные на первичной статистике суда и управления делами.

Разработать программу постоянного увеличения оплаты судей и сотрудников судов.

НСДП должен активно реализовать сильные, четкие, справедливые и прозрачные механизмы борьбы со взяточничеством и злоупотреблением властью среди судей.

эффективности, применяемые для оценки работы судей, также и связанные с программой вознаграждения.

96

Раздел или действие Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный

акты, регулирующие поведение судей и процесс дисциплинирования судей.

Образование и обучение юристов и судей

Обеспечение стандартов аккредитации юридических вузов, объективных, прозрачных и позволяющих внедрение инноваций.

Учебный центр судей должен реализовать свой Стратегический план в координации и при сотрудничестве со стороны Правительства и законодательной ветви власти.

Конгресс и Совет судей должен установить программу непрерывного юридического образования, связанную с оценкой судей.

Совет судей и УЦС должны согласовать учебную программу для курсов до назначения на должность.

Разработать целевую учебную программу для сотрудников судов с упором на процедурные правила и управление делами.

Юридические факультеты должны обеспечить возможности для разработки практических юридических навыков через реализацию клинических курсов.

Адвокаты должны учредить коллегию, устанавливающую стандарты для своих членов, которая может внедрять правила, этический кодекс и стандарты практики.

Должны быть установлены уровни финансирования УЦС, чтобы обеспечить самофинансирование, с помощью доноров при необходимости.

Инфраструктура судов

Продолжающееся инвестирование средств в имеющиеся здания судов должно

Правительство должно разработать Стратегический план капиталовложений, который

Финансировать и реализовать программу капиталовложений.

97

Раздел или действие Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный

быть ограничено до необходимого объема ремонтных работ для недопущения дальнейшего структурного ухудшения – обновление существующих зданий не рекомендуется.

Составить полный профиль условий существующих судебных объектов.

Пересмотреть стандарты проектирования, принятые Правительством, с учетом международных моделей и при консультациях с судьями и сотрудниками судов.

должен включать следующее: Оценка существующих

объектов; Руководство по

проектированию; Критерии определения

приоритетов капитальных; Многолетняя программа

капиталовложений; Подробный график проектов.

Разработать стандарты и процедуры содержания новых объектов.

Альтернативное урегулирование споров

Содействовать более активному использованию методов АУС, посредничества и арбитража, через разработку общественной информационной кампании.

Разработать и принять новый закон о посредничестве на основе модели закона о посредничестве UNCITRAL.

Разработать программу для определения и предоставления возможностей обучения для перспективных посредников.

Договоры, заключенные через посредничество (и арбитражные решения), должны быть признаны

Определить пилотный суд в г. Бишкек для реализации процесса обязательного посредничества через принятие судебного правила, и при руководстве управляющим делами судов.

Уточнить процедуры посредничества и арбитража путем внесения поправок в Гражданский кодекс, включая четкое признание, что договоры, заключенные через посредничество, обязательны и подлежат исполнению в суде.

Оценить пилотную программу по обязательному посредничеству путем обследования участников, судей и посредников.

Если пилотный проект будет успешным, подготовить план распространения обязательного посредничества среди всех судов первой инстанции Кыргызстана.

Принять правило или законодательство,

98

Раздел или действие Краткосрочный Среднесрочный Долгосрочный

обязательными и подлежащими исполнению согласно закону Кыргызстана.

требующее обязательное посредничество для специальной категории дел во всех судах первой инстанции Кыргызстана.

ПРИЛОЖЕНИЯ

100

Приложение A: Суды Кыргызстана

Информация о площадях, фактически занятых работниками местных судов, Судебного департамента и

судебными исполнителями Кыргызской Республики

№ Название суда Местонахождение (адрес)

Фактически полезная площадь

(м2)

Кол-во судей

Кол-во

работ-ников суда

Кол-во вспом. персо-нала

Кол-во судебных исполни-

телей PSSI

Кол-во вспомогат. персонала

PSSI

Кол-во сотрудников

Судебного департамента

Кол-во вспомогат. персонала

СД

Примечания

   1 2 3 4 5 6 7 8 9      

  Областные суды                    

1Бишкекский городской суд

Г. Бишкек, ул. Ибраимова, 64 824 28 26 24          

2Чуйский областной суд

Г. Бишкек, ул. Юдахин, 62 890 17 19 17          

3Ошский областной суд

Г. Ош, ул. Муминова, 3 901 15 15 11          

4Джалалабадский областной суд

Г. Жалалабат, ул. Эркиндик 2 a 488 13 12 9          

5Иссыккульский областной суд

Г. Каракол, ул. Тыныстанова, 13 544 12 11 9          

6Нарынский областной суд

Г. Нарын, ул. Таранчы, 18 530 10 9 9          

7Таласский областной суд

Г. Талас, ул. 1 мая, 206 310 10 8 11          

8Баткенский областной суд

Г. Баткен, ул. Сыдыкова, 54 261 10 8 10          

  Г. Бишкек                    

9Ленинский районный суд

Г. Бишкек, пр. Чуй, 275 1581 16 23 13 11 1      

10Октябрьский районный суд

Г. Бишкек, 6 микр. 27/1 532 13 22 15 10 1      

11Первомайский районный суд

Г. Бишкек, ул. Байти Баатыра, 132 857 14 24 13 10 1      

12Свердловский районный суд

Г. Бишкек, ул. Суюмбаева,16 784 15 21 13 11 1      

  Чуйская область                    13 Сокулукский С. Сокулук, ул. 565 8 14 11 6 1      

101

районный суд Школьная, 7

14Аламудунский районный суд

С.Лебединовкаул. Школьная, 7 702 9 15 12 8 1      

15Иссыкатинский районный суд

Г. Кант, ул. Ленина, 3 346 6 14 11 6 1      

16Чуйский районный суд

Г. Токмок, ул. Ленина, 377 210 2 5 9 3 1      

17Токмокский городской суд

Г. Токмок, ул. Ленина, 377 320 5 9 10 4 1      

18Жайильский районный суд

Г. Кара-Балта, ул. 8 марта, 43 947 6 11 9 5 1      

19Московский районный суд

С.Беловодское, ул. Победы, 1 345 6 11 9 4 1      

20Кеминский районный суд

С. Кемин, ул. Ленина, 3 590 3 7 8 4 1      

21Панфиловский районный суд

С. Каынды, ул. Мира, 13a 290 2 5 7 3 1      

  Ошская область                    

22Ошский городской суд

Г. Ош, ул. Ашимхунова, 7 1030 15 20 14 14 1      

23Карасуйский районный суд

С. Кара - Суу, ул. Ленина 650 6 10 7 5 1      

24Узгенский районный суд

Г. Узген, ул. Ленина 488 4 7 7 3 1      

25Араванский районный суд

С. Араван, ул. Чкалова, 3 244 3 6 5 2 1      

26Ноокатский районный суд

С. Ноокат, ул. Калинина, 4 390 3 6 5 3 1      

27Чон-алайский районный суд

С. Дароот Коргон, ул. Центральная 252 2 3 5 1 1      

28Алайский районный суд

С. Гульча, ул. Ленина 221 2 4 5 1 1      

29Каракульжинский районный суд

С. Кара Кульжа, ул. Ленина 234 2 3 5 1 1      

 Джалалабадская область                    

30Джалалабадский городской суд

Г. Жалалабат, ул. Эркиндик, 2а нет здания 6 10 9 4 1    

31Алабукинский районный суд

С. Ала-Бука, ул. Ибраимова, 56 150 2 2 5 1 1      

32Сузакский районный суд С. Сузак 507 4 7 8 5 1      

33 Таш-кумырский Г. Таш-кумыр, ул. 200 2 5 7 2 1      

102

городской суд Сыдыкова

34Майлуусуйский городской суд

Г. Майлуу Суу, ул. Ленина, 17 156 2 4 6 1 1      

35Токтогульский районный суд

С. Токтогул, ул. А. Суеркулова, 11 550 3 6 7 2 1      

36Ноокенский районный суд

С. Массы, ул. Ленина, 17 240 3 6 7 3 1      

37Аксыйский районный суд

С. Кербен, ул. Уметалиева, 143 215 2 5 7 2 1      

38Базар-коргонский районный суд

С. Базар Коргон, ул. Б. Осмонова, 49 383 4 7 7 3 1      

39Каракульский городской суд

Г. Кара Куль, ул. Клубная, 51 нет здания 2 2 5 1 1    

В здании налоговой инспекции

40Чаткальский районный суд

С. Каныш Кыя, ул. Ленина, 2 нет здания 2 3 5 1 1     В здании почты

41Тогузторинский районный суд

С. Казарман, ул. Ленина, 86 138 2 2 5 1 1      

 Иссыккульская область                    

42Аксуйский районный суд

С. Ак Суу, ул. Гагарина, 37 297 3 5 7 2 1      

43Балыкчинский городской суд

Г. Балыкчи, ул. Гагарина, 31 255 3 6 7 2 1      

44Иссыккульский районный суд

Г. Чолпон – Ата, ул. Советская, 214 564 5 8 7 4 1      

45Тюпский районный суд

С. Тюп, ул. Элебаева, 54 191 3 6 7 2 1      

46Тонский районный суд

С. Баконбаево, ул. Болота Мамбетова. 187 2 5 7 3 1      

47Жетыогузский районный суд

С. Кызыл Суу, ул. Базарская, 57 291 3 6 7 2 1      

48Каракол городской суд

Г. Каракол, ул. Кыштобаева, 70 630 4 8 7 4 1      

 Нарынская область                    

49Акталинский районный суд

С. Баетово, ул. Манаса, 62 47 2 4 6 1 1      

50Кочкорский районный суд

С. Кочкорка, ул. Орозбека, 137 207 2 5 6 2 1      

51Атбашинский районный суд

С. Ат-Баши, ул.Чатыркульская, 65 124 2 4 6 2 1      

52Нарын городской суд

Г. Нарын, ул. М.Таранчы,18 436 3 5 6 2 1      

103

53Нарынский районный суд

Г. Нарын, ул. М.Таранчы,18 261 2 4 9 2 1      

54Жумгальский районный суд

С. Чаек, ул. Е. Матыева, 106 272 2 4 6 1 1      

 Таласская область                    

55Талас городской суд

Г. Талас, ул. Ленина, 285 249 3 6 6 2 1      

56Таласский районный суд

Г. Талас, ул. Матыева, 2 243 2 5 6 2 1      

57Бакайатинский районный суд

С. Бакай- Ата, ул. Манаса, 112 161 2 5 5 2 1      

58Карабууринский районный суд

С. Кызыл Адыр, ул. Победы, 34 183 3 6 9 2 1      

59Манасский районный суд

С. Покровка, ул. Мукай Аке, 6 165 2 3 5 2 1      

 Баткенская область                    

60Лейлекский районный суд

Г. Исфана, ул. Ленина, 5 172 2 3 7 2 1      

61Сулюктинский городской суд

Г. Сулюкта, с. Кошбулак, ул. Жураева 310 2 2 5 1 1      

62Кызылкийский городской суд

Г. Кызыл Кия, ул. Чехова, 3 240 3 6 7 2 1      

63Кадамажайский городской суд

С. Пульгон, ул. Жаилова, 2 289 4 7 7 3 1      

64Баткенский районный суд

Г. Баткен, ул. Коммунистическая, 36 187 2 3 5 2 1      

 

Межрайонные (хозяйственные) суды                    

65Бишкекский межрайонный суд

Г. Бишкек, бул. М. Гвардия, 32 нет здания 7 10 8 5 1    

В здании Министерства юстиции

66Чуйский межрайонный суд

Г. Бишкек, бул. М. Гвардия, 32 нет здания 5 9 8        

В здании Министерства юстиции

67Ошский межрайонный суд

Г. Ош, ул. Муминова, 3 130 3 5 7          

68Джалалабадский межрайонный суд

Г. Жалалабат, ул. Абдрахманова, 9 109 2 3 7          

69 Иссыккульский Г. Каракол, ул. 638 2 4 6          

104

межрайонный суд Жамансариева, 136

70Нарынский межрайонный суд

Г. Нарын, ул. Ленина, 32 153 1 2 6          

71Таласский межрайонный суд

Г. Талас, ул. Ленина, 285 200 1 2 6          

72Баткенский межрайонный суд

Г. Баткен, ул. Т. Сыдыкова, 54 202 1 2 6          

                     

 

Судебный департамент (СД)                    

1

Главное управление СД (Бишкек)

Г. Бишкек, ул. Ибраимова, 64             29 15

в здании Бишкекского городского суда

2Чуйский областной СД

Г. Бишкек, ул. Юдахин, 64 130           4 4  

3Ошский областной СД

Г. Ош, ул. Муминова, 3             7 4  

4Джалалабадский областной СД

Г. Жалалабат, ул. Шопокова, 40             8 7  

5Иссыккульский областной СД

Г. Каракол, ул. Коммунистическая, 70             5 4  

6Нарынский областной СД

Г. Нарын, ул. Таранчы, 18             4 5  

7Таласский областной СД

Талас, ул. Степная, 12             4 6  

8Баткенский областной СД

Г. Баткен, ул. Т. Садыкова, 56             5 7  

Приложение B: Уровни затрат на замену и расширение помещений судов

Имеющиеся Уровни затрат* Дополнительное помещение

Уровень суда Число Полезная М²

Общая M²

300 долл. США 650 долл. США 125%

300 долл. США

650 долл. США

         

Областной 6 4 747 5 6961 708 920

долл. США3 702 660 долл.

США 7 120,52 136 150

долл. США4 628 325

долл. США

         

Районный 56 20 078 24 0947 228 080

долл. США15 660 840 долл.

США 30 1179 035 100

долл. США19 576 050 долл. США

         Межрайонный 8 1 432 1 718

515 520 долл. США

1 116 960 долл. США 2148

644 400 долл. США

1 396 200 долл. США

         

ВСЕГО 70 26 257 31 508,49 452 520

долл. США20 480 460 долл.

США 39 385,511 815 650 долл. США

25 600 575 долл. США

Дополнительное помещение Дополнительное помещение150% 300 долл. США 650 долл. США 200% 300 долл. США 650 долл. США

       

8 544.6 2 563 380 долл. США 5 553 990 долл. США 11 392,8 3 417 840 долл. США 7 405 320 долл. США

       

36 140.4 10 842 120 долл. США 23 491 260 долл. США 48 187,2 14 456 160 долл. США 31 321 680 долл. США

       

2 577.6 773 280 долл. США 1 675 440 долл. США 3 436,8 1 031 040 долл. США 2 233 920 долл. США

       

47 262.6 14 178 780 долл. США 30 720 690 долл. США 63 016,8 18 905 040 долл. США 40 960 920 долл. США

* На основе обследования по ценам за сентябрь 2009 года.

105

Приложение C: Выборка и методология обследования пользователей судов

География обследования: г. Бишкек и все 7 областей Кыргызской Республики (Чуйская, Таласская, Иссыккульская, Нарынская, Ошская, Джалалабадская и Баткенская).

Место проведения обследования: при входе в здание суда.

Объект и субъекты обследования:

Объектами обследования являются:

Посетили суда (простые граждане) Представители судебных органов

Предметом обследования являются: их мнение, суждения и оценки, данные респондентами.

Сбор данных с целью получения точной информации осуществлялся с использованием количественного метода обследования в форме стандартизированного индивидуального опроса у входа в здание суда.

Всего было проведено 500 опросов. Размер выборки рассчитывался при помощи метода доверительных интервалов в целом по республике.

1) Данный размер выборки обеспечит точную информацию, с учетом целей и задач обследования, проведенного в республике.

2) Уровень доверительной вероятности – 95% (z=1,96)3) Ошибка выборки не превысит ± 4,4% на республиканском уровне

Во время анализа на республиканском уровне ошибка выборки не должна превышать 5%.

Распределение размера выборки:На основе распределения количества судебных дел за 2007 год в областях, размер выборки был распределен пропорционально по областям.

Область Количество дел, 2007 г. % Выборка, число респондентов

Бишкек 35 228 30,7 154Ошская 16 293 14,2 71Джалалабадская 13 171 11,5 58Баткенская 4 588 4,0 20Нарынская 3 996 3,5 17Иссыккульская 10 242 8,9 45Таласская 3 774 3,3 16Чуйская 27 306 23,8 119Всего 11 4598 100 500

106

Распределение пунктов проведения опросов:

Область Кол-во судов Межрайонные суды Всего /выборка

Бишкек 7 1 8Ошская 9 1 10Джалалабадская 13 1 14Баткенская 6 1 7Нарынская 7 1 8Иссыккульская 8 1 9Таласская 5 1 6Чуйская 9 1 10Всего 64 8 72

Выбор респондентов:

Респонденты отбирались при входе в суд систематическим методом. В зависимости от количества людей, приходящих в суд, исследовательская фирма отбирала респондентов в разной последовательности. Например, если число посетителей было небольшим, были отобраны все пользователи судов. Однако если посетители суда приходили в больших количествах, то для ответов на вопросы Обследования выбирался каждый третий посетитель (или больше).

107

Приложение D: Методология анализа архива коммерческих дел

Анализ архива коммерческих дел включал 385 хозяйственных дел, которые рассматривались в 2006 году и по которым были приняты окончательные решения. Размер выборки был установлен в 385 дел, чтобы Анализ придерживался 5% показателя по ошибкам, с использованием метода простого случайного выбора. Эти дела отбирались случайно в межрайонных судах семи областей Кыргызстана и в Бишкекском городском суде. Для того чтобы Анализ включал только закрытые дела, выборка была ограничена теми делами, которые были поданы и заведены в течение 2006 года с принятием окончательного решения, без апелляции. Географическое распределение хозяйственных дел было основано на количестве дел в каждом из восьми рассматриваемых судов в пропорции к общему числу хозяйственных дел 2006 года74:

Таблица 2.1. Географическое распределение архива дел г.

Бишкек

Таласская

область

Чуйская

область

Нарынская

область

Ошская

область

Джалалабадская

область

Баткенская

область

Иссыкульская

область

121 21 73 8 63 43 25 31

Для обеспечения достаточной случайности, юристы Кыргызстана, проводящие Анализ архива дел, выбирали каждое десятое дело из реестра дел, пока они не достигли отведенного числа закрытых и завершенных дел, рассматриваемых для каждого суда. В некоторых случаях юристы просматривали реестр дел за 2006 несколько раз, пока не получили обозначенное число дел.

Отобранные дела классифицировались по типу спора: исполнение контракта, возврат долгов, права кредиторов, имущественные права и другие хозяйственные дела. Затем юристы Кыргызстана ознакомились с архивом дел и проанализировали их, чтоб выявить проблемы, недостатки и препятствия, которые сдерживали и влияли на результат решения суда. Эти систематические препятствия или проблемы были классифицированы в следующие категории «проблем»: правовые, процессуальные, связанные со знанием, институциональные, политические и другие. В то время как определенное концептуальное дублирование является неизбежным, для правовых аналитиков из Кыргызстана были определены следующие категории:

правовые проблемы – материальное право неясное; противоречивые законодательные положения, судья не назвал соответствующий закон при вынесении решения;

процессуальные проблемы – процессуальное законодательство неясное; не представлен документ; стороны не явились в суд, слушание отложено, использовались множественные слушания;

проблемы со знаниями – кажется, что у судьи нет достаточных знаний, судья не проинформировал о том, как он/она пришел к решению в постановлении суда;

институциональные проблемы – неправильная регистрация; не эффективное доверенное лицо, отсутствует доступ к юридической информации,

74 Данные для этих расчетов были предоставлены Судебным департаментом.

108

государственный орган или частная организация не предоставили запрошенную информацию или не исполнили просьбу суда; и

присутствие внешнего влияния – политическое или бюрократическое вмешательство, вмешательство внешней третьей стороны, включая коррупцию,

Эти категории были определены в начале анализа на основе предыдущих анализов дел, проведенных командой Всемирного банка.

109

Приложение E: Деятельность других доноров

Донорская организация

Исполнительное агентство/ проект, контактное лицо(телефон или эл.почта)

Статус Описание

UNODC, Европейский Союз, Правительство Швеции

Управление ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК), Вера Ткаченко – Международный менеджер проекта, мобильный телефон 0555787912, vera . tkachenko @ unodc . org

Основные партнер Государственная служба исполнения наказаний Кыргызской Республики и Министерством юстиции Кыргызстана

Реализуется

(дата начала – декабрь 2009, дата окончания – декабрь 2012)

Проект «Поддержка реформы пенитенциарной службы Кыргызской Республики» финансируется за счет ЕС (90%) и правительством Швеции. Проект направлен на оказание помощи в осуществлении верховенства права в Кыргызской Республике с программой, которая сосредоточена на реформу тюремной службы. Это включает в себя развитие политики, стратегии и планирования возможностей тюремной службы, для преобразования общих целей в планы действий и целевые высокого качества подготовки персонала в целях реализации планов, несмотря на нехватку персонала, и финансовых трудностей. Ожидаемые результаты проекта:

1. Улучшенная реформа пенитенциарной системы и альтернативы тюремному заключению законодательная /нормативная базы, с разработанной пенитенциарной политикой реформ и стратегии;

2. Улучшенный институциональный потенциал администрации тюрьмы для эффективного управления тюрьмами, в соответствии со стандартами и нормами ООН, содействие социальной реинтеграции правонарушителей;

Установлена более здоровая рабочая и жилая среда в тюрьмах, что способствует профилактике заболеваний и укреплению психического и физического здоровья.

USAID ABA CEELI Нурлан Бакиров, адвокатАмериканская ассоциация адвокатов, Инициативы по верховенству права (ABA ROLI),Ул. Исанова 8, офис 4, Бишкек, 720017,

Учреждена 1993

Учредила Ассоциация адвокатов Кыргызстана, первая независимая ассоциация адвокатов в Кыргызской Республике.Оказала помощь в учреждении Ассоциации судей Кыргызстана. Создала библиотечные центры правовой информации (Бишкек и Ош), первые общедоступные юридические

110

КыргызстанT: +996 (312) 31-41-41/89/96F: +996 (312) 31-42-09nbakirov@elcat.kg http://www.abanet.org/rol/

библиотеки. Учредила неофициальные учебные центры права и создал пересмотренную учебную программу для национальных юридических вузов по этике и навыкам защиты.

US INL и US DOJ

ABA CEELI 2005 Программа реформы уголовного права сосредоточена на улучшении навыков уголовной защиты, обеспечивая доступ к правосудию для малоимущих и поддерживая учреждение объединенной национальной ассоциации адвокатов.

ABA ROLI, Центр права, Посольство Великобритании

ABA ROLI(Программа верховенства права)

Создана в 2007 году для консолидации пяти зарубежных программ верховенства права, включая CEELI.

Центр подготовки адвокатов (ЦПА) был зарегистрирован как общественный фонд в Министерстве юстиции в декабре 2008 года. ЦПА, при поддержке ABA ROLI, провел тренинг для лицензированных адвокатов в июле 2009 года. В партнерстве с общественным фондом «Центр права», ABA обеспечивает финансирование и материальную поддержку ЦПА, включая непрерывное юридическое образование, неофициальные центры права, и организовал тренинги по суду присяжных для кыргызских судей, прокуроров и адвокатов.

USAID Ассоциация центров гражданского общества по эдвокаси Айдар Мамбетов, директорaidar@acssc.kg

2005 USAID поддержала и финансировала кампанию по эдвокаси «Я за честные выборы» во время президентских выборов 2005 года

ЕБРР и IDLO

EBRD и IDLO Начат в 2006 году

Программа судебной реформы для улучшения коммерческого потенциала судей и усиления Учебного центра судей. Постоянные проекты включают программу обучения с фокусом на коммерческом праве, и проект по отмыванию денег в банковском секторе.

EU taru . kernisalo @ eeas . europa . e uМенеджер проекта по Верховенству закона

Подготовительный этап

Подготовка новых мероприятий по верховенству закона на сумму от 14 млн. евро, которые будут финансироваться со стороны ЕС. Предполагаемая дата начала работы: 2013 год

GIZ (Этот проект ЕС, под руководством г-на Харсдорфа завершен, проект Яны продолжается) jana . schuhmann @ giz . de Яна Шуманн Правовой советник и руководитель программы

2008-2010 Региональные проект по правовым реформам: подписано соглашение о сотрудничестве с Верховным судом и Учебным центром судей (без прокуроров) о развитии судебной практики, повышении профессиональной подготовки судей.Проводить тренинги по гражданскому и Гражданско-процессуальному законодательства для судей и адвокатов,

111

Поддержка правовой и судебной реформы в Центральной Азии, Германское международное сотрудничество (GIZ), ул. Токтогула, 96-2720001 Бишкек, Кыргызстантел   + 996 312 90 91 32 (16)факс   + 996 312 90 91 30мобиль  + 996 772 00 17 48мобиль  + 49 179 51 405 46 (за пределами Кырзыстана)скайп: jana.schuhmannhttp :// www . giz . de

поддерживать рабочие групп по правовым реформам (Гражданско-процессуальный кодекс и закон об административных процедурах), поддержка рабочей группы по написанию правовых учебников (Комментарии уголовного и гражданского процессуального кодекса и правовые методы), поддержка правовых программ на местном радио в регионе, направленных на распространение правовой информации, поддержка Верховного суда в публикации судебных решений. Подготовленные ТВ-программы в 2007 и 2008 годах, содержание: дебаты по поводу реформы судебной системы и трансляция на судебных процессах.

USAID

ICNL

2009 – 2012 Правовая поддержка для региональной программы гражданского общества. Данная программа будет укреплять правовое, регулятивное, институциональное и информационное окружение, которое защищает и обеспечивает рост организаций гражданского общества.

ICRC ICRC Г-н Кристоф Хартманн, Руководитель офиса в КР, chhartmann @ icrc . org

Реализуется Работает с университетами и МО в обучении правам человека, а также помогает местам заключения путем реабилитации инфраструктуры и оборудованием, а также в контроле над туберкулезом в тюрьмах.

USAID MCCamukanbaev @ ktnet . kg Анвар Муканбаев, Заместитель правового советникаMCC, MCATP КыргызстанКомпонент 3, Реформа системы уголовного правосудия Департамент юстиции Tel: 0996 312 323368Fax: 0 996 312 323369Женишбек Арзыматов Специалист проекта Пороговая программа «Счет вызовов тысячелетия», USAID/CAR/Кыргызстан Страновой офистел: + 996 312 551 241, ext. 4507fax: +996 515 777 203

2007 - 2010 Пороговая программа «Счет вызовов тысячелетия» дополнила существующие и запланировала проекты в Кыргызской Республике, включая реформу Министерства внутренних дел, судебной системы, правоохранительного потенциала и независимости судей.

112

jarzymatov@usaid.gov  ОБСЕ ОБСЕ 2003 - 2006 Программа помощи полиции Программа помощи полиции направлена

на повышение профессионализма и операционного потенциала полиции Кыргызстана и служит основой для комплексной реформы полиции.

ОБСЕ ОБСЕ Реализуется Правовая и институциональная реформа: поддерживает приведение национального законодательства в соответствие с ОБСЕ и другим международными обязательствами; продвигает демократические выборы, повышает юридические навыки; реформа тюремной и уголовной систем юстиции; а также улучшает потенциал НПО проводить самостоятельный мониторинг судебных разбирательств и задержаний.

SDC ОФ «ЛАРК» Алмаз Мусабаев - ДиректорФонд развития бизнеса и права тел.: +996 312 456519/20/21Fax: +996 312 456520E-mail: development@lbd.kghttp://www.lbd.kg

Начат в 2000 годуФаза VI – 2011-2013

Поддерживает местную общественную организацию «Ларк – правовая помощь сельскому населению», оказывает юридические услуги, в основном, по земельным вопросам. С 2010 года специальный компонент на юге по восстановлению документов и защите прав.

Фонд Сороса

Фонд Сороса Руслан Хакимовruslan @ soros . kg

2006 – 2008 Реформа уголовного судопроизводства и техническая поддержка, включая реформу судебной системы, гражданский контроль действий полиции, защита прав человека.Проекты, начатые в прошлом году:

- Права человека- Реформа судебной системы- Миграция - Правовая помощь

Развитие правого образованияUNDP alexande

r . kashkarev @ undp . org Страновой офис, Руководитель программы Tel 611213

с 2004 Программа обучила сотрудников правоохранительных органов правилам обращения с задержанными / осужденными на основе прав человека. ПРООН также работал над наращиванием потенциала правительства, работая с сектором безопасности парламента.

113