regulacion: objetivos, problemas y opciones que se …

Revista ABANTE, Vol. 7, Nº 2, pp. 147-177 (octubre 2004)

REGULACION: OBJETIVOS, PROBLEMAS Y OPCIONES QUE SE ABRENEN EL MERCADO DE LA TELEFONIA FIJA LOCAL

FERNANDO COLOMA C.*JORGE TARZIJÁN M.*

ABSTRACT

The main objective of this article is to analyze the economicfundamentals of an asymmetric regulation, as the one in place in localtelephony in Chile, and to discuss the main effects on marketcompetition of different regulatory changes that has been discussed inthe Chilean case. The Chilean telecommunication regulation isasymmetric because there are some specific rules applicable only tothe dominant company and because it gives certain advantages to aspecific sub set of companies. Some characteristics of the asymmetricregulation currently in place in Chile have motivated an interestingdiscussion, that is useful to review since different countries areexperienced an ongoing discussion about this topic.

Keywords: Competition, Local Telephony, RegulationJEL Classification: JEL: D40, L11, L52, L96.

RESUMEN

El objetivo central de este trabajo es analizar los fundamentos econó-micos de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en latelefonía fija local en Chile y plantea los principales efectos que ten-drían eventuales modificaciones regulatorias en la competencia de estemercado. La regulación que se aplica a la telefonía fija local en Chilees asimétrica, porque en aspectos esenciales sólo afecta a la empresadominante y no a sus competidoras, y porque da ciertas ventajas a lasempresas no dominantes. La característica de asimetría de la regula-ción imperante en este sector ha dado origen a una interesante discu-sión a lo largo de los últimos años, que parece importante revisar frenteal debate que existe en diversos países sobre la regulación aplicableal sector de la telefonía fija local.

* Profesores, Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas, Pontificia UniversidadCatólica de Chile. Email [email protected], [email protected]

148 REVISTA ABANTE, VOL. 7, Nº 2

Históricamente, los servicios de telecomunicaciones habían sido conside-rados un monopolio natural1 . Así, se consideraba que la función de costosde los servicios de telecomunicaciones hacía inviable desde la perspectivaprivada, e inconveniente desde el punto de vista del bienestar social, queexistiera más de una empresa en el mercado que proveyera el servicio. Asu vez, esta característica de monopolio natural obligaba a los reguladoresa fijar los precios de los servicios de telecomunicaciones para evitar queesta única empresa ejerciera su poder de mercado sobre los consumidores.

Sin embargo, esta visión tradicional cambió para un mercado como el delas telecomunicaciones. La explosiva introducción de nuevas tecnologías,que facilitan la oferta conjunta de una serie de productos con importanteseconomías de ámbito; la creciente valoración de la competencia como me-canismo para asignar recursos y dar a los consumidores una mayor y mejorsatisfacción de sus necesidades, y, sobre todo, la imperfección propia de laregulación y dificultades prácticas de su implementación, ayudaron a estecambio de enfoque.

Este cambio de visión se ha traducido, en la práctica, en que las regu-laciones de los distintos países en el ámbito de las telecomunicaciones sehan tornado más funcionales a la aparición de competencia directa, ya seaa través de la modalidad de competencia en infraestructura o de la dedesagregación de redes.

El caso de Chile es un buen ejemplo de esta tendencia y también de ladiscusión que se ha dado en torno a las ventajas y desventajas de unaregulación asimétrica. Es por este motivo que un objetivo central de esteestudio es analizar los fundamentos económicos que subyacen a la actualregulación asimétrica, que afecta a la empresa dominante en el mercado dela telefonía fija local chileno, y evaluar los potenciales efectos de eventualesmodificaciones a la misma. La revisión y aplicación de los principales con-ceptos que están detrás del debate acerca de los beneficios y costos de unaregulación asimétrica es particularmente interesante para países comoArgentina, Guatemala, México, Perú, Nueva Zelandia y el Reino Unido,pues en ellos la estructura del mercado de la telefonía fija es muy similara la que existe en Chile2 .

1 En el caso de una empresa multiproducto, que es el más relevante para las empresas detelecomunicaciones, existe un monopolio natural cuando la función de costos de laempresa es subaditiva. Ver Braeutigam (1989).

2 Esta estructura se caracteriza por un operador dominante que tiene una participación demercado muy alta (en la mayoría de los casos sobre un 70 por ciento del mercado fijolocal) y que es dueño de gran parte de las redes locales que requieren los operadores deservicios de larga distancia, internet, telefonía móvil y otros operadores de telefonía fijalocal para completar sus llamadas.

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Creemos que, a partir del análisis de la experiencia chilena, se puedehacer un aporte a la discusión de política pública en diversos países, porquesi bien las especificidades regulatorias en este sector tan dinámico sondistintas entre países, la discusión económica de fondo es equivalente.

Este artículo está organizado de la siguiente manera. En la primerasección se analizan someramente los objetivos y problemas de la regulación,mientras que en la segunda se discuten los argumentos a favor y en contrade las dos opciones polares de promoción de competencia (competenciabasada en infraestructura y competencia basada en la desagregación deredes) y su vínculo con la regulación asimétrica y simétrica. Por su parte,en la tercera sección se discute la regulación que ha tenido Chile en lasúltimas dos décadas, enfatizándose los aspectos asimétricos que ha idoadquiriendo a través del tiempo, y se presenta alguna evidencia internacio-nal. En la cuarta sección se analizan los efectos económicos de políticasque disminuyan el grado de asimetría como, por ejemplo, las políticas deliberalización de precios al interior de determinadas áreas tarifarias. Porúltimo, en la quinta sección se presentan las consideraciones finales.

I. OBJETIVOS Y PROBLEMAS DE LA REGULACIÓN

De acuerdo al estándar de mercado competitivo, el objetivo de la regu-lación (y de la acción antimonopolios) es intervenir cuando las fuerzascompetitivas sean demasiado débiles para defender el interés público. Estecriterio surge de la visión de que cuando la competencia es vigorosa −ocuando el mercado se acerca a un paradigma de perfecta desafiabilidad ode ausencia de barreras a la entrada− no tiene sentido la intervenciónregulatoria, pues, por un lado, la competencia es un protector poderoso delinterés público y, por otro, la regulación puede tener altos costos.

En este último sentido, cabe tener presente que la actividad regulatoriarequiera en muchos casos de un volumen significativo de recursos, debidoa los altos costos de crear las condiciones mínimas de información y trans-parencia para que, por ejemplo, la fijación de precios no se convierta en unafuente de corrupción del sistema. En los casos en que no se dan esascondiciones mínimas, es muy probable que la regulación de tarifas termineen el control o “captura” del regulador por parte de la empresa regulada,lo que es peor que la situación sin regulación, porque los precios son igual-mente altos y, además, el regulador capturado es utilizado por la empresa


regulada para impedir la entrada de competidores. De aquí se desprendeque en aquellos casos en que existan altos costos de regulación, la conve-niencia social de regular estará crucialmente determinada por eltamaño de las ganancias potenciales que con ella se logren. Para ilustrarel punto, estas ganancias potenciales serán menores en la medidaque la demanda que enfrenta el monopolista sea más sensible a los cambiosen precios, esto es, mientras mayores sean las posibilidades de sustituciónque tienen los consumidores.

Por otra parte, resultados fundamentales de la teoría de la regulación,debidos a Myerson (1982) y a Laffont y Tirole (1986), muestran que elregulador no puede fijar tarifas iguales a los costos cuando la informaciónnecesaria para hacerlo es asimétrica. Aun si el regulador lo hace muy bien,las tarifas serán más altas que los costos y el regulado siempre obtendráuna renta económica, a la que suele llamarse “renta de información”.

A partir de lo anterior, se concluye que la regulación tiene costos yproblemas, y que debido a ellos es muy posible que el precio que se fije enella no refleje exactamente el objetivo establecido por el regulador. Así, yde acuerdo a esta discusión, si se justifica la regulación de un mercado, elobjetivo del regulador debiera ser simular las soluciones competitivas enaquellos mercados alejados de esta situación y, más aún, podría encontrarsejustificada una acción decidida del regulador en orden a incentivar a que elmercado se transforme a futuro en uno verdaderamente competitivo, que norequiera de regulación tarifaria.

Hasta aquí sólo se han destacado los problemas que podría tener laregulación por cuestiones como asimetrías de información y captura de losreguladores, partiéndose de la base de que no hay dudas en torno a otrosaspectos, como el período de tiempo que debe ser considerado en la fijacióntarifaria. Sin embargo, en un sector como el de las telecomunicaciones éstees un problema no menor, porque el regulador se ve enfrentado a seriascomplejidades cuando se reconocen los problemas de dinámica que podríanestar involucrados. A modo de ejemplo, y como se plantea en la sección III,la regulación chilena establece que las tarifas se fijen cada cinco años, deacuerdo a un esquema de “empresa modelo”, la que se “reconstruye”totalmente en cada período de fijación tarifaria. Sin embargo, considerar unhorizonte de tiempo de un período (por ejemplo, cinco años) puede llevar a


decisiones incorrectas, porque lo eficiente debiese ser optimizar la funciónobjetivo en una suma de períodos3 .

Así, si el objetivo de la regulación tarifaria es la eficiencia en un período,la pregunta relevante es cómo proveer el nivel de servicio deseado almínimo costo durante ese determinado período. Sin embargo, la obten-ción del menor costo en un período puede no ser consistente con laobtención del menor costo a través de una suma de períodos, siendo éstauna posibilidad evidente a nivel teórico y típica de situaciones donde hayenvueltas importantes indivisibilidades e irreversibilidades en inversiones queduran más de un período, o procesos de aprendizaje o cambio tecnológico.Luego, en escenarios donde se considera la existencia de varios períodos,la solución óptima será distinta a la que surgiría de restringir el análisis acada período visto separadamente.

En el caso de telefonía fija, el regulador debe tener conciencia de losproblemas de dinámica que pueden darse entre las decisiones de cadaperíodo, y del hecho de que en el mundo real hay incertidumbre y todo unproceso de rápidos cambios tecnológicos muy difíciles de anticipar. Estosproblemas, como se discutirá, pueden afectar la decisión respecto del tipode regulación seleccionada para un cierto país.

II. LA PROMOCION DE LA COMPETENCIA A TRAVES DE UNAREGULACION ASIMETRICA

Durante las últimas décadas se ha producido un cambio importante enla visión de los reguladores en cuanto al sector de telecomunicaciones. Asíes como ha ido quedando atrás esa visión que vislumbraba que, por eco-nomías de escala y de ámbito, lo aconsejable socialmente era que hubieseuna única empresa prestando servicios, y que la autoridad sólo debía ocu-

3 A modo de ejemplo, con una demanda que va creciendo a través del tiempo, la presenciade indivisibilidades e irreversibilidades en las inversiones que duran más de un período haceque proyectos de largo plazo puedan desarrollarse con una estructura de inversiones quesea más eficiente, por ejemplo, porque con un horizonte de más largo plazo se puedemanejar de mejor manera la relación exceso de capacidad/costo. Específicamente, si ladecisión de capacidad tiene grados importantes de indivisibilidad e irreversibilidad, condemanda creciente y horizonte de planeación de largo plazo, puede ser óptimo construirinmediatamente una capacidad de tamaño importante, mientras que en la misma situa-ción, pero con un horizonte de planeación de más corto plazo, convendría construir unamenor capacidad. Esta situación nos llevaría a una ineficiencia cuando el costo por uni-dad de capacidad construida decrece con el número de unidades de capacidad que se cons-truyen.


parse, a través de una regulación apropiada, de evitar que esta empresaejerciera su poder monopólico. Hoy en día, aparte de las naturales apren-siones que despierta la actividad regulatoria, y a pesar de reconocerse lavigencia de las economías de escala o de ámbito en algunos servicios detelecomunicaciones, se ve como un gran riesgo dejar abandonado un sectortan trascendente, y en continua expansión y cambio tecnológico, al arbitriode una única empresa regulada. Es así como la idea de ir removiendobarreras a la entrada y de hacer más factible la desafiabilidad del mercadoha ido ganando cada día más terreno.

Por ejemplo, según Laffont y Tirole (2000): “Por décadas, los serviciosde telecomunicaciones han sido provistos por un monopolio, una empresapública en la mayor parte del mundo y una corporación privada regulada(AT&T) en EE.UU. La ausencia de competencia fue motivada por laexistencia de grandes costos fijos en varias partes de la red, cuya duplica-ción no era ni privada ni socialmente deseable; la industria de telecomuni-caciones estaba destinada a ser un monopolio natural”. De acuerdo a estosautores, al menos dos factores económicos contribuyeron al movimiento dereforma. Primero, la creciente conciencia de la ineficiencia de los monopo-lios existentes, y segundo, el cambio tecnológico que creó una fuerza haciala desregulación.

Actualmente, existe la clara sensación de que en este sector hay unamplio espacio para la aparición de nuevos operadores, por su gran dina-mismo tecnológico, por la gran cantidad de clientes potenciales que aún noson servidos, y por el continuo crecimiento de la demanda por nuevosservicios. Así, y en respuesta a esta nueva visión, la regulación en telefoníalocal ha buscado transformarse en una que explícitamente promueva lacompetencia,4 esto es, que va más allá de la visión tradicional de simularsoluciones competitivas.

Una consecuencia natural de que la regulación promueva la competenciaes que bajo determinadas circunstancias –como se desprende de la discu-

4 Debe destacarse que es muy difícil establecer una definición objetiva u operativa de cuán-do existe o no competencia en un mercado como el de la telefonía fija. En nuestra opinión,no se puede hablar de un número máximo de participación de mercado del operador demayor tamaño, o de un número mínimo de competidores, para discriminar entre cuándoel mercado de la telefonía fija sería o no competitivo. Por lo mismo, las regulaciones dediversos países generalmente no hacen mención explícita a estos números y en el casoen que lo hacen, tales números quedan sujetos a condicionantes que finalmente no loshacen verdaderamente creíbles.


sión que sigue– ello haría posible a futuro prescindir de la regulación, salvoen materia de cargos de acceso, lo que permitiría evitar las ineficiencias yvulnerabilidades propias de la regulación.

A. Competencia en infraestructura (facility based) y desagregación de serviciosde redes (unbundling)

De acuerdo a Newbery (2000), aquellos países interesados en promoveruna mayor competencia en el sector de telecomunicaciones enfrentan bá-sicamente dos opciones: (i) incentivar la competencia directa en infraestruc-tura (redes, etc.) dando a los nuevos entrantes condiciones favorables deacceso a los distintos mercados, si ellos construyen su propia infraestruc-tura, y (ii) asegurar a los nuevos entrantes condiciones de acceso “justasy razonables” a los servicios de redes de la infraestructura existente (mo-dalidad de desagregación).

En la práctica, la implementación de la primera opción está acompañadade una regulación asimétrica, en virtud de la cual se ha impuesto a laempresa dominante una serie de restricciones especiales con el objeto defacilitar la entrada de nuevos competidores. Si bien es cierto que unaregulación simétrica, que regule de la misma forma a la empresa dominantey a las no dominantes y que definiera ciertas reglas claras y transparentesen torno a una serie de materias podría, en principio, promover la entradade nuevos competidores, éste no ha sido el camino seguido cuando seintenta promover la competencia en infraestructura. Lo anterior, básica-mente, por las múltiples barreras estratégicas a la entrada y al crecimientode otros operadores que podría interponer el dominante bajo una regulaciónsimétrica y sobre las cuales se harán varias alusiones más adelante. Porotra parte, en lo referido a la segunda de estas opciones (desagregación),el modelo de desarrollo de competencia que se persigue pretende evitar laduplicación de redes, aunque también puede involucrar algunos grados deregulación asimétrica, en la medida que las obligaciones de desagregacióny condiciones de acceso a las redes sean distintas para los operadoresdominantes y no dominantes.

En todo caso, hay que convenir que ninguna de estas opciones se da entérminos absolutamente puros en algún país, observándose en la realidadregulaciones que tienen combinaciones de ambos esquemas, aunque conénfasis diferentes. Es así como en la literatura se considera, por ejemplo,


al caso del Reino Unido como representativo de competencia en infraes-tructura, y al de EE.UU. como representativo de desagregación5 .

Entre las obligaciones regulatorias que se han establecido en distintospaíses, sólo a los operadores dominantes de telefonía local para promoverla competencia en infraestructura, están aquellas que restringen o prohíbenal dominante su entrada a nuevos negocios; las que establecen al dominantecondiciones más estrictas que para el resto de los operadores respecto delos puntos de interconexión con sus redes; las que introducen condicionesal dominante para reducir los costos de cambio de proveedor para usuariosque quieran trasladarse a una empresa no dominante; las que establecen aldominante sistemas de contabilidad regulatoria; las de fijación al dominantede los precios de sus servicios tanto de interconexión como a público yacorde a los costos de una empresa eficiente; las de prohibición al domi-nante de discriminar precios entre clientes, incluso entre aquéllos donde elcosto de servirlos es distinto, y la obligación que sólo se le impone aldominante de proveer información sobre nuevos desarrollos tecnológicos oservicios.

B. Argumentos a favor y en contra de las modalidades competencia en in-fraestructura y desagregación

B.1 Competencia en infraestructura

Esta modalidad se implementa a través de una regulación asimétrica, quefacilita el acceso a distintos mercados a los nuevos entrantes y a los nodominantes. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nue-va infraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que esentrar a un mercado con un alto componente de inversiones hundidas, sinun adecuado nivel de protección a las maniobras del operador dominante.Entre los beneficios que se pueden atribuir al desarrollo de competenciabasada en infraestructura se encuentran los siguientes:

i) Ayuda a regular mejor porque el regulador tiene acceso a más y mejorinformación (Myerson (1982) y Laffont y Tirole (1986)). Así, el queexista más de una empresa operando en un mercado regulado reduceel problema de asimetría y permite una mejor regulación.

5 Estos casos se discuten, en términos generales, en la sección III de este artículo.


ii) Estimula la adopción temprana de nuevas tecnologías y la competenciapor tecnología. Varios trabajos empíricos (Geroski (1995) y Blundell etal. (1999)) destacan una correlación positiva entre la competencia enel mercado del producto e innovación de productos. Más recientemen-te, Aghion et al. (2002) encuentran que, en un modelo de crecimiento,la competencia puede aumentar los incentivos a innovar, por una parte,y a reducirlos, por otra. Los mayores incentivos a innovar se generan,porque cuando existe más competencia las empresas buscan escaparde las presiones impuestas sobre sus costos, adoptando las innovacio-nes que le permitan reducirlos, mientras que, por otra parte, se produ-cirían menores incentivos a innovar, por otra parte, se producirían,porque en industrias muy disímiles tecnológicamente la competenciareduce el premio que obtienen las firmas rezagadas tecnológicamentepor alcanzar al líder, debido a que el incremento en las utilidades nocompensa el costo de innovar.

iii) Incentiva la entrada de nuevas empresas al mercado. Ciertamente, estaes la principal motivación de una regulación asimétrica en telefonía fijay en la medida que este tipo de regulación permita la entrada deempresas eficientes, que sin esta asimetría regulatoria no hubieran entradopor las importantes inversiones irreversibles ya realizadas por el esta-blecido, estaríamos en presencia de un claro beneficio de este tipo deregulación (Newbery 2000, y Woroch 2002).

iv) Mayores incentivos para competir en precio, calidad u otras variables.La competencia basada en infraestructura, además de estimular laadopción temprana de nuevas tecnologías, genera incentivos para quelas empresas compitan en precio y en la calidad de los servicios queprestan a los usuarios.6

A modo de ejemplo de por qué una regulación asimétrica incentivaría laentrada en presencia de inversiones hundidas, se puede plantear el ejemplochileno, en que se restringe al dominante a cobrar el mismo precio a todos

6 Sin embargo, L. Taylor y W. Taylor (1993) discuten que la mayor aparición de compe-tidores asociada a una regulación asimétrica se traduzca necesariamente en menores pre-cios para los consumidores. Así es como para el caso de EE.UU. estos autores concluyenque las dramáticas reducciones en las tarifas de llamadas a larga distancia, que siguieron ala separación de la ATT, no pueden ser explicadas por la rivalidad entre los distintoscarriers, sino que por la reducción en los cargos de acceso ordenada por el regulador yque se hizo obligatorio traspasar a los consumidores.


sus consumidores de una determinada área tarifaria7 . Dado que dentro deun área tarifaria hay muchos consumidores, con distintos volúmenes detráfico y costos de atención, esta restricción hace menos probable que eldominante reaccione agresivamente a la entrada a ciertos espacios delmercado, ya que cualquier baja en el precio que realice la debe hacerextensiva a todos sus consumidores del área tarifaria. Bajo una restriccióncomo la recién planteada, el entrante tendría incentivos a realizar inversio-nes en infraestructura para atender a ciertos segmentos del mercado (porejemplo, a algunos de los grupos de clientes más atractivos comercialmen-te), que le podrían reportar un beneficio esperado superior al costo de susinversiones.

Por otra parte, para el caso específico de la telefonía local, las ventajasde la competencia en infraestructura se ven reforzadas, si consideramos elmuy importante uso que tienen las redes de telefonía local como insumopara la provisión de otros servicios, tales como larga distancia, acceso aInternet y servicios complementarios, pues la existencia de distintas empre-sas proveedoras de infraestructura facilita una mayor competencia en estosotros servicios.

Entre las desventajas o problemas asociados a una regulación asimétricapara el desarrollo de competencia en infraestructura, está el que podríapermitir la entrada de nuevos operadores menos eficientes que el dominan-te. Asimismo, la entrada de nuevos operadores podría generar un costo deeficiencia en la asignación de recursos al duplicarse inversiones. Al respec-to, en Sappington y Weisman (1996) se advierte del peligro de una regu-lación asimétrica persistente. Para ellos, la práctica de regulación asimétricasufre de dos defectos: (1) la competencia que promueve puede ser ilusoriao, peor aún, indeseable, ya que se podría estar amparando la entrada deempresas ineficientes, y (2) su dependencia a la intervención del reguladorno tiene un horizonte natural. Según estos autores, un enfoque superior esuna política regulatoria pasiva que permita naturalmente el desarrollo de lacompetencia, facilitando la igualdad de oportunidades para competir.

Por otra parte, Baumol y Sidak (1994) manifiestan su aprensión contraciertas regulaciones que favorecen al entrante en desmedro del dominante.A estos autores les preocupan las ineficiencias que con estas políticas sepodrían amparar, siendo un clásico ejemplo que ellos citan aquel en que se

7 Este ejemplo se desarrolla en la sección III de este artículo.


impide al dominante la entrada a negocios relacionados. Lo más razonable,según Baumol y Sidak, es abrir todos los mercados de telecomunicacionesa la entrada, imponiendo ciertas reglas para evitar que se erijan barrerasartificiales a la entrada, y luego ver cuál entrada prospera y cuál no. Entrelas reglas que estos autores determinan para evitar que se erijan barrerasa la entrada están: precios techos para proteger a los consumidores, preciospisos para prevenir subsidios cruzados y precios depredatorios, y la regu-lación de precios para los insumos vendidos por el dominante a sus rivalesen la prestación de servicios finales.

En relación a estas críticas hay varias consideraciones a realizar. Enprimer término, cabe consignar que en las críticas a la entrada ineficienteque se podría amparar bajo una regulación asimétrica hay un sustrato muyparecido al de las críticas que recibía en su momento, en teoría del comer-cio, la protección a la industria naciente. Sin embargo, se dan claras dife-rencias entre la protección a la industria naciente y la regulación asimétricaen presencia de un operador dominante en telefonía local, porque estaregulación asimétrica no surge de un afán deliberado de torcer los dictáme-nes de la eficiencia económica, sino que del reconocimiento de que enmercados como el de telefonía local hay una compleja organización indus-trial, en la que se entremezclan aspectos de monopolio natural, inversioneshundidas, servicios que no son buenos sustitutos, integración vertical deloperador dominante, empresas multiproducto y otros factores, que hacenque el dominante esté en muy buena posición para imponer barreras estra-tégicas a la entrada y al crecimiento de otros operadores, independiente-mente de que ellos sean más o menos eficientes que él mismo.

Siguiendo esta línea argumental, se debe considerar que en escenariosdonde fuera del mercado existen empresas más eficientes que el operadordominante, una regulación asimétrica podría ser crucial para inducirlas aentrar, porque una regulación simétrica podría ser incapaz de proteger alentrante de prácticas anticompetitivas del operador dominante. A modo deejemplo, se podría decir que aun cuando se dieran las condiciones idealesde regulación simétrica que plantean Baumol y Sidak (1994), el que existanprecios pisos no garantiza la inexistencia de prácticas depredatorias, porqueun operador dominante −consciente de sus altos costos hundidos y de aque-llos en los que debería incurrir un eventual entrante− podría tener espaciopara amenazar al entrante con cobrar el precio piso regulado y con mejoraral mismo tiempo la calidad de servicio a aquellos clientes que eventualmentepudieran ser servidos por el nuevo entrante, lo que equivaldría a bajar el


precio por debajo del precio piso para la calidad inicial de servicio.El punto que se quiere destacar es que una regulación asimétrica protege

de mejor manera la entrada de una nueva empresa eficiente a través de laconstrucción de infraestructura propia de lo que lo haría una regulaciónsimétrica, aunque esta última tuviera disposiciones expresamente orientadasa proteger al entrante de prácticas anticompetitivas por parte del dominante.De esta manera, si bien es cierto que una regulación asimétrica podríaamparar una entrada ineficiente, ello tiene como contrapartida que dicharegulación hace más probable la entrada de empresas eficientes.

Por otra parte, hay que tener muy presente que la opción de Baumol ySidak es bastante intensiva en regulación, y desconoce que una regulaciónasimétrica que favorezca la construcción de infraestructura propia por partede los entrantes podría tener ventajas al acelerar el advenimiento de lacompetencia y, por consiguiente, una eventual desregulación.

Por otra parte, y como ya se ha mencionado, una regulación asimétricapuede otorgarle al entrante beneficios esperados que lo incentiven a ingre-sar al mercado. Parte de estos mayores beneficios puede a ser a costa deldominante, por lo que persiste el problema de determinar qué tipo de asi-metría aceptar, y la cuestión de cuán asimétrica debe ser la regulación ycuál debe ser su intensidad o gradualidad a través del tiempo. Lo anterior,debido a que la regulación asimétrica debiese prevenir que un dominanteeficiente salga del mercado o no tenga incentivos a invertir en una mejoraeficiente de infraestructura8 . A modo de ejemplo, Newbery (2000) planteaque es muy difícil establecer el grado óptimo de regulación asimétrica, y queésta debe ser establecida buscando no expropiar al dominante. Aquí uno semaneja en un área muy poco precisa, en que sólo se pueden explicitarcuestiones gruesas como, por ejemplo, que es deseable implementar aque-llas asimetrías que sean, en términos estáticos, lo menos distorsionadorasposibles.

B.2 Desagregación

La modalidad de desagregación trata de evitar la duplicación de infraes-tructura y de garantizar el acceso de competidores a los serviciosdesagregados de la red del operador dominante. En este tipo de escenario

8 Este tema se vuelve a discutir en la sección III de este trabajo.


la regulación es fundamental, incluida la determinación de los precios apli-cables al uso de la red del proveedor monopólico de los servicios de red,debiéndose evitar precios tan bajos, que desincentiven la construcción ymantención de la infraestructura por parte del operador dominante, y pre-cios tan altos, que inhiban la competencia en el mercado del producto final.Un punto importante es que a través del requerimiento que se hace al dueñode la red de desagregar sus servicios a precios razonables, se debieranreducir las barreras a la entrada para la prestación de servicios finales.

Uno de los costos más importantes del modelo de desagregación es querequiere una continua regulación no sólo en precios (cargos de acceso auna serie de servicios de red), sino que también en otras variables que sonincluso más difíciles de regular, como la calidad del servicio y la no exclu-sión de los rivales.

De esta manera, una característica esencial de esta modalidad, y que, asu vez, constituye una de sus grandes desventajas, es que aparece comomuy intensiva en regulación y de difícil implementación. De hecho, existela gran duda de que en verdad sea una modalidad viable, tanto por la grandificultad para su implementación (al punto que, para Newbery (2000), ladesagregación se puede transformar en una pesadilla regulatoria), como porlos claros incentivos que tiene el dominante para dificultar y encarecer eluso de su red por parte de un competidor en la prestación de serviciosfinales. En este último sentido, es muy probable que el monopolista seempeñe en subir los costos a sus rivales vía, por ejemplo, una menor calidadde servicio, y que el regulador sea incapaz de inducir una solución de primermejor.

La experiencia internacional (destacando el caso de EE.UU., que sediscute en Economides (1998)) muestra que uno de los principales proble-mas que han enfrentado los potenciales entrantes en el sistema dedesagregación ha sido el de la determinación de los precios de arriendo porlos elementos desagregados de la red. Esto ha ocurrido por la dificultad dedefinir en forma precisa cuáles son los elementos necesarios de la red paraprestar servicios específicos y por la dificultad de definir cuál es la tecno-logía más eficiente para prestar este tipo de servicios, lo que complica laaplicación de esquemas de tarificación basados en un modelo de empresaeficiente.

Otra desventaja de este esquema es que una entrada vía desagregaciónlimita claramente el control sobre lo que un entrante puede ofrecer a susclientes, pues éste depende de las políticas del dominante, todo lo cualincentiva comportamientos oportunistas por parte del dominante.


Finalmente, si se plantea como objetivo que en el futuro el mercado detelefonía local pueda ser desregulado, poner los énfasis en el desarrollo dela modalidad de desagregación presenta una clara desventaja, pues es unamodalidad que requiere permanentemente de una estricta regulación, siendoimpensable prescindir de ella. Con varias redes alternativas y complemen-tarias funcionando (como ocurriría bajo un modelo exitoso de competenciaen infraestructura), la desagregación de los servicios de redes seguiríarequiriendo de regulación, pero en términos tales que dicha actividadregulatoria sería bastante más sencilla por la existencia de varios compe-tidores en redes, y más importante aún, todo esto ocurriría en un entornoen que el grado de competencia del sector ya no dependería crucialmentede dicha regulación.

III. EL CASO DE CHILE Y ALGUNA EVIDENCIA INTERNACIONAL

A. El caso de Chile

A.1 Breve resumen de la regulación chilena

La Ley General de Telecomunicaciones que se establece en 1982 incor-poró conceptos de competencia y libertad de precios en los servicios detelecomunicaciones. Posteriormente, entre 1987 y 1988, y como consecuen-cia de la decisión de privatizar todas las empresas del sector, se dispuso unasegunda reforma normativa. Este nuevo cuerpo legal estableció un régimende libertad de tarifas al público, salvo en el caso en que en los serviciospúblicos telefónicos local y de larga distancia nacional e internacional, y enotros servicios de conmutación y transmisión de señales, existiere una ca-lificación expresa por parte de la autoridad antimonopolios del país en cuan-to a que las condiciones del mercado no son suficientes para garantizar unrégimen de libertad tarifaria, en cuyo caso las tarifas de los servicios ca-lificados son fijadas. En 1994, el cuerpo legal fue nuevamente modificadopara permitir la competencia en el mercado de larga distancia (sistemamultiportador). En la telefonía móvil, por su parte, las tarifas al públicoquedaron bajo un régimen de libertad tarifaria.


A partir del proceso de 1999 se toma en cuenta la recomendaciónexplícita de la Comisión Antimonopolios en cuanto a fijar las tarifas telefó-nicas locales sólo a los operadores que sean considerados como dominantesen cada área tarifaria y a prohibir expresamente la posibilidad de discrimi-nación de precios por parte de esos operadores a los consumidores que seencuentren dentro de una misma área tarifaria. De esta manera, los ope-radores no dominantes no cuentan con decretos tarifarios que fijen losprecios máximos al público por la prestación del servicio de telefonía local.

Asimismo, la Ley General de Telecomunicaciones establece que loscargos de acceso, que corresponden a los costos de interconexión que unacompañía debe pagar a otra con el objetivo de completar una llamada conun abonado de la red del otro, o vender un servicio a un abonado en la reddel otro, deberán ser fijados por la autoridad para todas las empresas queprovean dicho acceso.

El esquema de regulación que se utiliza en Chile para las fijacionestarifarias es el de empresa modelo. La regulación por empresa modelobusca que las tarifas que cobren las empresas sujetas a regulación sean lasque cobraría una empresa modelo o eficiente en un mercado que fueradesafiable por la inexistencia de barreras a la entrada. De esta manera, laempresa real obtendría una rentabilidad “normal” a través del tiempo sólosi imita perfectamente el comportamiento de la empresa modelo, ya que loscostos de cualquier ineficiencia no podrán ser traspasados a la tarifa ydeberán ser asumidos por los dueños de la empresa. Este esquema deempresa modelo busca ofrecer las ventajas de un mecanismo de regulaciónpor incentivos, manteniendo ciertas características de la regulación por tasade retorno. Las tarifas en Chile se fijan cada cinco años, por lo que laempresa modelo se reconstruye totalmente cada vez que corresponde unade dichas fijaciones.

A.2 Comentarios acerca de la evolución del proceso regulatorio y del procesode entrada de nuevos operadores

La regulación chilena se ha ido adaptando a través del tiempo en ordena hacer más factible la entrada de nuevos competidores. A pesar de quela regulación establecida originariamente en 1982 aceptaba la competenciadirecta en los mercados de telefonía local y de larga distancia –ya queconsideraba el otorgamiento de concesiones no exclusivas– en una primera


etapa no hubo cambios relevantes en la organización industrial del sector,pues se mantuvieron por un tiempo las características de cuasi monopolioen el mercado de telefonía local y de un monopolio en el de larga distancia.Hasta comienzos de los noventa, la entrada en telefonía local –que es elmercado que aquí nos preocupa– se produjo en forma muy limitada ybásicamente en las áreas no atendidas por el operador dominante (CTC).

Este cuadro comenzó a cambiar a partir de 1995, cuando se intensificóla entrada a zonas atendidas por CTC. La inclusión de Entelphone al mer-cado de telefonía local en 1996 estuvo inicialmente orientada a sus grandesclientes en el mercado de larga distancia, y respondió al afán de evitarpagar los altos cargos de acceso de CTC vigentes en ese entonces y deofrecer una oferta más completa de servicios de telecomunicaciones. Unavez realizadas las inversiones en redes de telefonía local necesarias para loanterior, Entelphone inició también la atención residencial, principalmente através de la adjudicación de la prestación del servicio en algunos proyectosinmobiliarios. A partir de 1998-99, el acceso en telefonía local comenzó aproducirse masivamente incluso en zonas urbanas de menores ingresos9 .

La regulación chilena en telefonía fija local se basa en la promoción dela competencia, facilitando el ingreso de nuevos competidores a través deuna regulación asimétrica que busca incentivar la entrada a través de laconstrucción de infraestructura propia. La regulación es asimétrica, porqueen aspectos esenciales sólo afecta a la empresa dominante y no a suscompetidores. Las principales regulaciones asimétricas vigentes en el mer-cado de la telefonía fija local en Chile son:

a) Fijación de tarifas máximas al público sólo a la empresa dominante10 .Esta regulación busca evitar el uso del poder de mercado de la em-presa dominante sobre los consumidores, a través de limitar el preciomáximo que la misma puede cobrar.

9 Algunos detalles de este proceso se pueden ver en Coloma y Tarziján (2002a).10 De acuerdo a la regulación vigente en Chile, en la mayor parte del país la empresa do-

minante es CTC. Las excepciones a lo anterior son la X y XI regiones del país, dondelas empresas consideradas como dominantes son Telefónica del Sur y Telefónica deCoyhaique, respectivamente, y Entelphone en Isla de Pascua.


b) Prohibición expresa para la empresa dominante de discriminar preciosentre usuarios dentro de una misma área tarifaria11 . Un importanteefecto de esta regulación es incentivar la incorporación de entrantescon nueva infraestructura, pues en mercados en que las inversionestienen un significativo componente de irreversibilidad, una disposiciónde esta naturaleza inhibe la imposición de barreras estratégicas a laentrada. Esta imposibilidad de discriminación hace que sea más cos-toso para la empresa dominante contrarrestar la oferta de nuevosentrantes a través de reducciones de precios, pues ella está obligadaa extender dichas reducciones de precios a todos los usuarios de lascategorías involucradas en el área tarifaria en que la oferta competi-tiva tiene lugar, lo que en la gran mayoría de los casos no debieraresultarle rentable.La imposibilidad de discriminación de precios por parte de las empre-sas dominantes, sumada al hecho de que las nuevas empresas intere-sadas en prestar servicio telefónico fijo local están en mejor posiciónque la dominante para delimitar sus áreas de concesión de acuerdo asu conveniencia comercial, se traduciría en una ventaja a favor de losentrantes, consistente en que éstas eventualmente pueden ingresarexitosamente con su propia infraestructura a través de una estrategiade descreme de mercado, esto es, sirviendo mayoritariamente a clien-tes de alto tráfico y de áreas más densamente pobladas.

c) Fijación de cargos de acceso asimétricos. Estos cargos de acceso sonfijados por la autoridad cada cinco años, tanto para las empresasdominantes como no dominantes. Su fijación se ha hecho en términostales, que los cargos de acceso que deben ser pagados a las empresasno dominantes son mayores a los pagados a las empresas dominantes.

d) Obligación de desagregación de redes. La empresa dominante estáobligada a desagregar su red. Esta regulación ha buscado, entre otrascosas, facilitar el surgimiento de empresas competitivas que ofrecenservicios de telecomunicaciones o complementarios, sin tener quesostener desde un comienzo una red de telecomunicaciones de tamañosignificativo.

11 Un área tarifaria corresponde a una zona geográfica donde el servicio es provisto por unconcesionario dado y ella cubre a la totalidad de los usuarios de un determinado servicioafecto a fijación que sean objeto de tarifa común. Es decir, las áreas tarifarias se fijan enforma independiente para cada servicio regulado y la empresa concesionaria a la que se lefijan tarifas debe cobrar, dentro de una misma área tarifaria, el mismo precio a cadausuario de ese servicio. A modo de referencia, en el decreto tarifario de 1999 se fijaroncuatro áreas tarifarias y en el de 2004 se fijaron siete áreas tarifarias.


A.3 Principales efectos de la regulación asimétrica en entrada y dominancia

No es fácil hacer una asociación temporal directa entre una regulaciónasimétrica y la entrada de empresas, porque aparte de otros factores quepueden inducir también el ingreso de nuevas empresas a un mercado, laasociación temporal estricta entre una regulación más asimétrica y unamayor entrada no tiene por qué darse, pues las decisiones de inversióntambién son afectadas por las expectativas de cambios regulatorios y porlas expectativas de qué tan permanentes son dichos cambios en el tiempo.

Hechas estas prevenciones, cabe señalar que la variable más utilizadapara medir el desempeño de una regulación asimétrica es la evolución dela participación de mercado de las empresas no dominantes (ver, por ejem-plo, Woroch, 2002), ya que el principal objetivo de este tipo de regulaciónes promover la competencia a través de la entrada de nuevas empresas almercado y del crecimiento de las compañías más pequeñas. Para evaluardicha evolución para el caso chileno, en el Cuadro I se muestra el cambioen la participación de mercado –en términos de líneas en servicio– de lasempresas consideradas como dominantes y no dominantes en Chile a travésdel tiempo12 .

Como se puede observar en el Cuadro 1, hasta mediados de la décadade los año 90 el mercado de la telefonía fija estaba fuertemente concen-trado en el operador dominante, que era CTC para la mayor parte del país.Esto motivó a los reguladores a implementar con más fuerza una regulaciónasimétrica, cuyos efectos han ayudado a que la participación de mercadode las empresas no dominantes aumentara significativamente a partir de laúltima parte de los años 90, y a que el número de líneas en servicio hayaaumentado consistentemente. Cabe destacar que la mayor parte de laslíneas de las empresas no dominantes corresponden a nuevos entrantes, yasea empresas que no tenían operaciones en telefonía fija en Chile (porejemplo, VTR Globalcom) u otras que ingresaron a mercados geográficos

12 En este cuadro se consideraron dentro de las líneas de las empresas dominantes aquellasque poseían las empresas sólo en las zonas geográficas en que eran consideradas dominan-tes. Por otra parte, no se consideraron como dominantes las líneas que posee Entelphoneen Isla de Pascua, por no disponerse de información pública de dicho dato para el perío-do completo presentado en la Cuadro I. Sin embargo, dicho número no afecta los resul-tados, ya que las líneas en servicio en dicha isla son inferiores al 0.5 por ciento de laslíneas en servicio en el país.


donde anteriormente no tenían presencia (por ejemplo, Telefónica del Suringresando a la VIII y IX regiones del país). Una consecuencia del aumentoen el número de líneas en servicio ha sido que la penetración total de latelefonía fija (sobre número de habitantes) en el país aumentó desde un 7,4por ciento en 1991 a casi un 22 por ciento en el año 2004.

CUADRO IEVOLUCION DE PARTICIPACION DE MERCADO DE LINEAS EN SERVICIO

DE EMPRESAS NO DOMINANTES

*: Dato a marzo de 2004Fuente: Subsecretaría de Telecomunicaciones, Fitch Ratings y Memorias de Empresas.

Por otra parte, también se podría sugerir que la regulación asimétricavigente en la telefonía fija local en Chile ha ayudado a precipitar el ingresode nuevas tecnologías y una mayor competencia en mercados relacionados,como los de banda ancha y TV Cable13 . La hipótesis tras esta afirmaciónes que una mayor protección para la entrada a la telefonía fija hace tambiénmás atractiva la adopción tecnológica y la entrada a un conjunto de mer-cados relacionados que utilizan la red fija como insumo.

Año Líneas en Servicio Total País

Líneas en Servicio Empresas Dominantes

Líneas en Servicio Empresas No Dominantes

Participación de No Dominantes

1991 1.056.781 1.034.460 22.321 2.11%

1992 1.283.876 1.257.829 26.047 2.03%

1993 1.520.685 1.486.963 33.722 2.22%

1994 1.634.393 1.597.569 36.824 2.25%

1995 1.891.163 1.827.674 63.489 3.36%

1996 2.264.342 2.142.843 121.499 5.37%

1997 2.693.286 2.506.832 186.454 6.92%

1998 3.046.698 2.779.868 266.830 8.76%

1999 3.068.317 2.700.727 367.590 11.98%

2000 3.302.506 2.806.338 496.168 15.02%

2001 3.478.490 2.814.391 664.099 19.09%

2002 3.467.015 2.765.910 701.105 20.22%

2003 3.218.081 2.506.067 712.014 22.13%

2004* 3.225.667 2.514.619 711.048 22.04%

13 En teoría, uno podría plantear que la entrada de nuevas tecnologías igual se podría veri-ficar bajo una regulación simétrica, si es que éstas se caracterizan por menores grados deirreversibilidad de las inversiones.


Por otra parte, la disminución en el número total de líneas en servicio delos operadores dominantes, que se viene dando desde el año 2001, tambiénparece estar influenciada por la asimetría regulatoria, ya que los incentivosa invertir por parte de dichos operadores disminuyen a medida que másasimétrica es la regulación. Asimismo, que ocurra la disminución en elnúmero de líneas en servicio de los dominantes, después de la aparición delas regulaciones asimétricas, se explica porque las inversiones en líneas yarealizadas tienen una cierta vida útil y grado de irreversibilidad, que hacenque cualquier ajuste no sea instantáneo. Sin perjuicio de ello, tampoco sepuede atribuir la baja que ha experimentado el número de líneas fijas de losdominantes en los últimos años sólo a la regulación asimétrica, ya quetambién hay otros factores que estarían explicando dicha baja, como elfuerte incremento que ha tenido la telefonía móvil en el país14 .

En todo caso, el efecto negativo sobre los dominantes deja entrever lodifícil que es establecer el grado óptimo de asimetría regulatoria, pues laregulación debe ser establecida buscando no expropiarle al dominante laposibilidad de alcanzar rentas normales. Al respecto, una regulación asimétricaque desfavorezca fuertemente al dominante puede ser aquella donde dichaempresa no sustente sus inversiones de largo plazo. Así, y a modo deejemplo, si las tarifas se basan en una empresa modelo que atiende a losclientes de un área tarifaria, e ingresa un entrante descremando a esa área,entonces la tarifa que originalmente se fijó al dominante podría no permitirlecubrir sus costos.

Sin embargo, y como se discutió anteriormente en este artículo, la imper-fección de la regulación puede provocar que, incluso, en una situacióndonde el entrante descreme el mercado, el dominante sobreviva con algunasutilidades. Lo anterior, porque, en la práctica, el regulador puede ser cap-turado por el regulado, o pueden existir asimetrías de información, que enel lenguaje de Baron y Myerson (1982) originarían “rentas de información”.Asimismo, la regulación puede tender a considerar los factores asociadosa descreme del mercado antes mencionados y a darle un precio mayor aldominante, ya sea por anticipación racional a estos eventos o por problemasde la regulación como los recién planteados.

14 Sólo a modo de referencia, el número de suscriptores a la telefonía móvil en Chile hasubido de aproximadamente 100.000 en 1994 a más de 7.000.000 en el año 2004.


Finalmente, hay que tener en claro que no se puede atribuir sólo a laregulación asimétrica el éxito que han tenido nuevos operadores en suproceso de entrada al mercado de la telefonía fija local, a partir de media-dos de los noventa, pues en dicho proceso de entrada también ha jugado unrol importante el esquema de resolución de conflictos más expeditoimplementado a comienzos de los 90 y el desarrollo tecnológico que hapermitido el uso de nuevas tecnologías que hacen factible la oferta simul-tánea de varios servicios de telecomunicaciones en condiciones tecnológi-cas a veces superiores a las ofrecidas por la empresa dominante.

A. 4 Alguna otra evidencia internacional de la regulación a la telefonía fijalocal

En esta sección se presentan casos de otras modalidades que ha adop-tado la regulación. Específicamente, se presentan resumidamente los casosde Estados Unidos e Inglaterra, ya que muestran dos situaciones distintasentre ellos y, a su vez, diferentes al caso chileno. Esta discusión es intere-sante, porque permite conocer, en términos generales, distintas modalidadesde regulación y sus efectos en la participación de mercado de los entrantes,que, aunque no es la única variable de desempeño relevante para medir susméritos, es la más utilizada y tangible.

La regulación imperante en la telefonía fija local en Estados Unidos sebasa en la obligación de desagregación de cada uno de los elementos de lared que se puedan técnicamente desagregar, esperando que así se incrementela competencia en telefonía fija. Específicamente, para facilitar la entradaen telefonía local, el Acta de Telecomunicaciones de EE.UU. de 1996considera dos maneras nuevas para proveer telefonía local, aparte de lainfraestructura propia: el acceso de empresas en la prestación de serviciosal por menor, que, a su vez, les hayan sido vendidos a precios mayoristaspor las compañías locales dominantes15 , y el arrendamiento por parte denuevas empresas de componentes de la red del operador dominante, alter-nativa que requiere una tarificación apropiada de estos distintos componen-tes. Así, en el caso de EE.UU. se ha alentado una utilización compartidade la infraestructura ya existente.

15 El precio de reventa de la compañía que posea la red, y que venda sus servicios a empre-sas de telefonía fija de menor tamaño, tiene que ser menor al precio a público que cobrala empresa propietaria de la red.


En el Reino Unido, por su parte, se promueve la construcción de infra-estructura propia por parte de los entrantes a través del impedimento quese le impuso a la empresa dominante de participar en el mercado de ser-vicios prestados por sus rivales y de exigencias que facilitan la inclusión deterceros, como la portabilidad del número. Si bien en el Reino Unido hayregulaciones que obligan a la desagregación de ciertos elementos de la redpara el operador dominante (British Telecom), esta desagregación incluyemenos elementos que la incluida en la regulación de EE.UU. y no seimponen requerimientos muy rigurosos para la reventa de servicios de la redde los operadores establecidos. En general, las políticas están diseñadas conel objetivo de que las empresas tengan incentivos para invertir en su propiainfraestructura, y de que la desregulación del mercado venga dada por lacompetencia entre empresas que tengan infraestructura propia.

Según Woroch (2002), los experimentos sobre competencia que se estánhaciendo en el mundo pueden servir como test de los méritos relativos dela competencia en infraestructura versus la desagregación. Este autor com-para las experiencias del Reino Unido y EE.UU. y muestra que a finalesde 1999 los competidores de British Telecom tenían un 15,4 por ciento delas líneas en servicio, casi tres veces más que el 5,44 por ciento de parti-cipación que las nuevas compañías habían alcanzado en EE.UU.

Como se puede desprender de los ejemplos presentados, la regulación ala telefonía fija local es muy distinta en diversos países. Así, por ejemplo,mientras en Chile uno de los principales mecanismos a través de los cualesse ha regulado asimétricamente es a través del impedimento para el ope-rador dominante de discriminar precios a usuarios de una misma área tarifaria,en EE.UU. se ha privilegiado la regulación a través de estrictas obligacio-nes de desagregación a precios menores que los cobrados a público. Lassignificativas diferencias que exhiben las regulaciones de los distintos paí-ses, tanto en cuanto a sus grados de asimetría como en cuanto al tipo deregulación, hacen muy difícil hacer comparaciones internacionales que seanútiles y, por lo mismo, se torna infructuoso tratar de diseñar un modeloformal para ser contrastado con la evidencia empírica internacional.


IV. LAS AREAS TARIFARIAS EN EL CENTRO DEL DEBATE DE LAEXPERIENCIA CHILENA

Como ya se ha señalado, la actual definición de las áreas tarifarias,conjuntamente con la prohibición del dominante de discriminar precios entreusuarios, constituye uno de los pilares de la regulación asimétrica en loreferido a telefonía fija, pues el que un entrante pueda servir a un subconjuntode clientes de una determinada área tarifaria –bajo un escenario en que alinterior del área tarifaria existen subsidios cruzados entre distintos tipos declientes– establece una ventaja a favor del entrante, pues éste no tieneprecios regulados y podría ir penetrando el mercado sobre la base de unaestrategia de descreme, es decir, sirviendo sólo a los clientes más rentables.

Luego, la imposibilidad del dominante de discriminar precios entre losclientes de una misma área tarifaria es lo que inhibe reacciones estratégicasde precios depredatorios frente a la entrada de un intruso. Si el dominantecon tarifa máxima fijada tuviera la opción de discriminar precios al interiorde un área tarifaria, y dada la existencia de importantes inversiones irrever-sibles, estaría en una muy buena posición para dar una guerra de preciosen cualquier nicho de mercado en que hubiera intentos de entrada, indepen-dientemente de si el entrante es o no más eficiente que él. Cabe tenerpresente que los incentivos para realizar depredación de precios en un nichode mercado, o incluso en un área tarifaria, podrían existir aun cuando elestablecido no recuperara totalmente las pérdidas de esa estrategia en esenicho o área, en la medida que los potenciales entrantes a otros nichos oáreas se vean desmotivados por la señal de duro que establecería el ope-rador establecido (Kreps y Wilson, 1982). De esta manera, el establecidodebe comparar las utilidades esperadas totales de una estrategia de depre-dación en un nicho o área, con las utilidades totales que obtendría de norealizar esa estrategia.

Durante el último tiempo ha surgido un debate acerca de la convenienciade cambiar la regulación tarifaria que afecta a las empresas dominantes enlos servicios locales de telefonía. Las sugerencias de cambio van desde elextremo de solicitar la desregulación de la telefonía básica y decretar lalibertad tarifaria total, hasta soluciones más intermedias, como la de solicitarlibertad tarifaria para la empresa dominante sólo en aquellas zonas dondeexiste competencia directa por parte de otro operador telefónico, o la deaumentar significativamente el número de áreas tarifarias para limitardrásticamente el esquema de subsidios cruzados imperante.


Nuestro análisis sobre eficiencia de las distintas sugerencias, casi pordefinición, no podrá ser concluyente, porque la combinación de dinámica enlas decisiones de inversión en telecomunicaciones, los escenarios cam-biantes de rápidos cambios tecnológicos, junto a los problemas tradicio-nales que enfrenta la regulación, son argumentos de peso como paradefender un sistema que propicie una competencia directa con miras aacelerar el tránsito hacia una desregulación tarifaria.

A nuestro entender, un camino razonable para analizar las sugerenciasaludidas es, primero, evaluar los efectos marginales de estas eventualesmedidas en eficiencia, y posteriormente examinar los efectos que ellastendrían en el fortalecimiento actual y futuro de la competencia en el sector.En relación a esto último, el análisis no sólo debe concentrarse en la situa-ción de los operadores no dominantes y de eventuales entrantes, porque, porejemplo, no podría ser tildada como favorable una regulación que fortalezcaa los no dominantes actuales y futuros, pero a expensas del aniquilamientodel dominante. En lo que sigue, se analizan las situaciones aquí definidascomo intermedias, y la opción de que hubiera simetría entre la empresadominante y las no dominantes respecto de la facultad de discriminar pre-cios al interior de un área tarifaria.

A. La opción de liberalizar los precios de la empresa dominante en aquellossegmentos de un área tarifaria en que hay competencia directa16

La liberalización de los precios de la empresa dominante al interior delsubconjunto de un área tarifaria donde hay competencia directa, o alterna-tivamente, dar la posibilidad a la empresa dominante de reaccionar enprecios a la entrada selectiva de competidores a determinados segmentosde un área tarifaria, sería una medida muy atractiva para la empresa do-minante, pero que podría traer a futuro serios problemas en la eficienciaeconómica y en la aparición de nuevos competidores.

16 Hay que dejar en claro que por competencia directa entendemos la coexistencia de ope-radores no dominantes que funcionan con sus propias redes ya instaladas. En este sentido,no es considerado como competencia directa el hecho de que un operador no dominantetenga sólo una concesión aprobada.


El argumento de fondo que sustenta este comentario es que hoy en día,a nuestro juicio, no están dadas las condiciones para liberalizar los preciosen el mercado de la telefonía básica –ni total ni parcialmente– pues eloperador dominante tiene poder de mercado. Esto sería así, porque estamosen una situación en que el dominante tiene todavía una alta participación demercado, bajo un contexto en que la entrada exige importantes inversionesirreversibles –lo que permite la imposición de barreras estratégicas– y enque no hay buenos sustitutos de la telefonía básica, pues la telefonía celular,a pesar de su explosivo crecimiento en términos de aparatos, no es todavíaun buen sustituto en términos económicos17 .

Más específicamente, si hoy en día la empresa dominante pudiera reac-cionar bajando los precios sólo en aquellas zonas en que ya hubiera com-petencia directa por parte de otras empresas, ella estaría incentivada ahacerlo para captar a los clientes más atractivos (los de mayor tráfico) y,más aún, dado el importante componente de costos irreversibles de inver-siones que ya se realizaron para estos clientes (por inversiones de plantaexterna, centrales de conmutación, etc.), estaría en posición de bajar losprecios hasta los costos marginales de corto plazo, aun cuando esta últimaopción debe ser evaluada teniendo expresa consideración de que el com-petidor ya instalado también ya ha incurrido en inversiones irreversibles. Deesta manera, en las zonas donde ya hay competidores directos, una dispo-sición de esta naturaleza beneficiará al operador dominante y a los consu-midores en el corto plazo, pero ello en desmedro de los competidores yprobablemente de las posibilidades futuras de competencia y eficiencia enel sector. Los competidores ya instalados podrán, en teoría, soportar lacompetencia agresiva que les presente el operador dominante y mantenersu servicio a los clientes en cuestión, sin embargo ellos experimentarán unserio desincentivo para futuras inversiones o reinversiones en dichas áreas.

Un punto medular en el análisis de los efectos económicos de medidasde esta naturaleza tiene que ver con las señales que ellas envían a even-tuales entrantes a zonas en que hoy en día sólo el operador dominante estápresente. En efecto, los incentivos para ingresar a nuevas zonas por partede operadores no dominantes se verían seriamente afectados, porque dichosentrantes percibirán que, una vez que operen, la empresa dominante va aser liberalizada también en los precios, por lo cual se van a exponer a

17 Ver Coloma y Tarziján (2002b).


pérdidas importantes en todo lo referido a las inversiones irreversibles quedeben realizar. Siguiendo esta lógica, la empresa dominante podría estar hoyen día dispuesta a desatar una guerra de precios en las zonas en que tuvieracompetencia directa, pues de esa manera está enviando señales contunden-tes sobre su futura reacción, si es que a futuro se produce entrada en zonasdonde hoy en día está sola.

La conclusión de que a una empresa le podría convenir pelear en ciertaszonas, para evitar el acceso de otras, es equivalente a la argumentada porKreps y Wilson (1982), quienes mostraron que en un escenario dondepuede haber entrada secuencial a múltiples mercados monopolizados por unmismo establecido, que el entrante le asigne una pequeña probabilidad a queel establecido deprede, en vez de acomodarse, determina que el equilibriopuede ser con el establecido prefiriendo depredar que acomodarse, tanto enel caso en que el establecido sea racional como en el que no sea totalmenteracional. Este argumento está relacionado con la idea de que las pérdidasincurridas por el establecido en el período de depredación servirían parajustificar la formación de una reputación de “duro” que desincentivaría laentrada futura a otro de los mercados en que está presente.

A.1 La opción de definir muchas áreas tarifarias

Desde una visión de eficiencia, podría ser deseable que en caso de sernecesaria la regulación, ésta permitiera tratar distinto a los clientes condiferente costo de servicio. Desde esta perspectiva, que se definieran mu-chas áreas tarifarias, de acuerdo a un criterio estricto de costo de servicio,sería consistente con una buena asignación de recursos. Sobre un escenarioextremo de esta naturaleza, no habrían subsidios cruzados y ni espacio paraque una empresa ineficiente ingresara a servir a parte del mercado.

Hasta aquí todo parece simple y lógico. El problema es que desde unescenario de esta naturaleza, al cual le agregamos, además, que las inver-siones tienen un alto componente de irreversibilidad, es probable que tam-poco prospere una entrada eficiente, porque el nuevo participante enfrentala amenaza creíble de que el dominante se involucre en una política deprecios depredatorios, si es que intenta entrar al mercado. El entrantepercibe esta amenaza, que es creíble por los altos costos hundidos en queya ha incurrido el dominante, y podría inhibirse de entrar incluso, comoanteriormente se comentó, en casos en que hubiera políticas de precios piso


cautelados por la autoridad regulatoria, para evitar en principio comporta-mientos depredatorios.

La opción de definir muchas áreas tarifarias, de acuerdo a un criterio decostos, también presenta algunos problemas operativos y otros deeficiencia.

Por ejemplo, y siguiendo una idea de Laffont y Tirole (2000), tenermuchas áreas aumenta la cantidad de información privada en poder delestablecido, ya que es mucho más difícil tener información específica deuna serie de variables a medida que el tamaño del área se hace menor. Así,por la ley de los grandes números, los reguladores y los entrantes enfrentanmenos asimetrías de información respecto de los establecidos cuando eltamaño del espacio aumenta.

En la misma línea, bajo la existencia de economías de ámbito, el teneráreas más pequeñas hace que la noción de costo por área sea más ambiguay que, por lo tanto, se exacerben varios de los problemas inherentes a unafijación tarifaria. Lo anterior debido a que, a medida que menor es eltamaño del ámbito para el cual se están calculando costos, mayor será lacantidad de costos conjuntos que tendrá esa área con otras, a diferencia delcaso en que el área se definiese como una zona de mayor tamaño donde,por definición, varios de estos costos pasarían a ser menos conjuntos. Esteproblema de la asignación de costos conjuntos se magnifica cuando hayasimetría de información entre el regulador y la empresa regulada, y cuandomás difícil es la asignación de costos a diversas zonas geográficas y adiversos productos.

Desde otra perspectiva, aumentar el número de áreas tarifarias de acuerdoa consideraciones de costos, podría significar una barrera a la entradaadicional no menor, cuando ello concurre con la existencia de importanteseconomías de ámbito geográficas y con irreversibilidad en las inversiones.En efecto, si hubieran importantes economías de ámbito geográficas entrezonas correspondientes a distintas áreas tarifarias, cualquier potencial en-trante eficiente debiera intentar aprovechar estas economías de ámbito yentrar en escalas “significativas” como para poder pensar en competir conel instalado, sobre todo cuando se tiene presente que desde este nuevoescenario ya no habrían subsidios cruzados ni espacio para entrar bajo unaestrategia de descreme.


A.2 La opción de simetría en la posibilidad de discriminación de precios parala dominante y la no dominante dentro de un área tarifaria

Si se mantuviera la regulación de precios máximos al dominante al inte-rior de un área tarifaria y simultáneamente se extendiera la prohibición dediscriminar precios que actualmente tiene el dominante a cualquier nuevoentrante, llegaríamos a una situación en que el nuevo entrante sigue estandoprotegido de respuestas anticompetitivas por parte del dominante, aunque laentrada se le torna algo menos atractiva desde el momento en que él nopodría discriminar entre sus clientes18 . En todo caso, está claro que estasituación correspondería a una de regulación asimétrica, pues el entrantetodavía podría ingresar bajo una estrategia en que sirve sólo al subconjuntodel área tarifaria que sea más atractivo, esto es, sigue siendo cierto enton-ces que al dominante le podría ser muy costosa una guerra de precios.

Ahora bien, si se mantuviera la regulación de precios máximos al domi-nante al interior de un área tarifaria, pero se permitiera, a la vez, tanto aldominante como al entrante discriminar precios entre sus distintos clientes,tendríamos un resultado totalmente distinto al recién discutido, ya que enpresencia de costos hundidos permitir discriminar precios al dominante seríaaltamente contraproducente para favorecer la entrada vía competencia eninfraestructura. En este caso, el dominante que se sintiera amenazado enalgún nicho por el entrante podría reaccionar inmediatamente bajando losprecios en ese nicho y esa estrategia de impedir la entrada podría serclaramente preferida por el dominante a otra que signifique cederle alentrante parte del mercado. Este caso sería equivalente a uno en que sedefiniera una gran cantidad de áreas tarifarias diferentes, que distinguieranpor tipo de cliente y por lugar geográfico.

V. CONSIDERACIONES FINALES

El objetivo central de este trabajo era analizar los fundamentos econó-micos detrás de una regulación asimétrica como la que se ha seguido en latelefonía fija local en Chile y los efectos que tendrían eventuales modifica-ciones regulatorias en la competencia en este mercado.

18 Baumol (2004) muestra que, bajo ciertos supuestos, un entrante requiere de la discrimina-ción de precios para acceder a un mercado donde existan inversiones hundidas.


En la práctica, la regulación asimétrica que se aplica en Chile, a travésde la cual se le ha impuesto a la empresa dominante una serie de restric-ciones especiales en beneficio de la inclusión de nuevos competidores, tienesu sustento en la búsqueda de competencia basada en infraestructura y enlos presuntos beneficios sociales que se atribuyen a esa modalidad de com-petencia. La necesidad de introducir incentivos para la creación de nuevainfraestructura surge de un reconocimiento implícito de lo difícil que esingresar a un mercado con un alto componente de inversiones irreversibles,sin un adecuado nivel de protección ante un potencial comportamiento agresivodel operador dominante.

El camino que ha seguido Chile para promover la competencia a travésde una regulación asimétrica, que fomente la construcción de infraestruc-tura propia, se ha basado en otorgarle a los nuevos participantes condicio-nes favorables de acceso a los distintos mercados, aunque esta regulaciónse complementa con medidas a interconexiones y desagregación de redes.En el caso del mercado de telefonía fija local, el tránsito se ha producidoen la dirección de ajustar las tarifas al público sólo a las empresas domi-nantes, en términos tales que se les fijan tarifas máximas y con expresaprohibición de discriminar entre usuarios de una misma categoría en cadaárea tarifaria. Es la imposibilidad de los operadores dominantes de discri-minar precios entre los clientes de una misma categoría al interior de unárea tarifaria, donde efectivamente conviven usuarios con distinto costo deservicio, lo que inhibe reacciones estratégicas por parte de dichos operado-res frente al ingreso de otras empresas, promoviendo así la participación denuevas firmas. Si bien este tipo de regulación puede hacer más probableuna entrada eficiente, también es cierto que, a través de ella, se puedeamparar una entrada ineficiente y se puede expropiar a la empresa domi-nante.

La opción que ha tomado Chile de incentivar la competencia directa eninfraestructura debiera tener como destino final la liberalización de preciosde la telefonía local, cuando los nuevos competidores alcancen un grado depenetración significativo, o bien antes, si es que las nuevas tecnologíaspermitiesen la entrada y salida al mercado sin costos irreversibles, o si latelefonía móvil y la fija se transforman en buenos sustitutos económicos, osi es que se llegara a establecer un sistema de desagregación de redes quefuera realmente transparente y eficiente, aunque en este último caso debemantenerse una celosa actividad regulatoria con el fin de asegurar talescondiciones.


Sin perjuicio de lo anterior, continuará la discusión sobre la determinaciónde qué tipo de asimetría aceptar, de cuán asimétrica debe ser y de cuáldebe ser la intensidad o gradualidad de la regulación a través del tiempo.Aquí uno se maneja en un campo poco preciso, en que sólo se puedenexplicitar cuestiones gruesas como, por ejemplo, que es deseable implementaraquellas asimetrías que sean lo menos distorsionadoras posibles y que no sele expropie al dominante la posibilidad de obtener “rentas normales” en elnegocio.


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