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Ralph Bunche Institute for International Studies Capítulo V Construcción del Estado para la Construcción de la Paz: ¿Qué Teoría y El Rol de Quiénes? Susan L. Woodward

1.Introducción: Es ahora de la opinion general que la causa primaria de las guerras civiles, la pobreza, el subdesarrollo y las crisis humanitarias es un gobierno fallido. Por lo tanto, para terminar con el ciclo de las guerras civiles, reducir pobreza, promover crecimiento económico y proteger a los civiles, los estados deben ser construidos o reconstruidos. Pronosticado por el Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali en su Agenda por la Paz de 1994 y declarado objetivo central por el Comité de Asistencia de Desarrollo de la OCDE en su documento Paris Principales del 2005, la construcción del estado es ahora el enfoque primario de una ancha red de actores internacionales tanto en desarrollo como en la construcción de comunidades de seguridad. No obstante, las bases empíricas o analiticas de este consenso no son claras. Tanto los practicantes como los académicos están de acuerdo en que los resultados de la asistencia internacional dirigidos hacia la construcción del estado son desalentadores, y no han producido ningún ejemplo exitoso del cual uno pueda aprender. La conclusión de Astri Suhrke sobre Afganistán resuena a través de la literatura del estudio de caso: “la ayuda ha aplastado y marginalizado al estado Afgano, de este modo socavando el mismo proceso de construcción estatal que supuestamente está diseñado para promover”1. Estudios de caso comparativos identifican largas listas de lo que en la actualidad no funciona, pero no presentan evidencia de lo que sí funciona ( e.j; Call 2008). Uno encuentra poca discusión sobre el razonamiento causal detrás de las políticas de construcción estatal y de los supuestos resultados con los cuales uno pueda analizarlas. La literatura no provee ninguna teoría de construcción estatal, sólo muchas explicaciones parciales, grandes desacuerdos y debates y por último preocupación por la falta de coherencia en las políticas que se implementan. La literatura académica plantea preguntas aún más fundamentales sobre este consenso. En la literatura sobre las guerras civiles y sobre el desarrollo económico, la dirección causal es contraria a la presumida por el consenso de las políticas puestas en marcha: la construcción estatal (la lucha de poder entre un gobierno y sus rivales o entre rivales sobre la pregunta de quién debe gobernar) es de lo que las guerras civiles se tratan y por

1 Comentario del workshop sobre “Estrategia Económica, Políticas de Ayuda y Estado en Países de Post-Guerra”, The Graduate Center, City University of New York, April 3-4, 2008

The Graduate Center The City University of New York 365 Fifth Avenue New York, NY 10016-4309 Tel: 212 817-1935 Fax: 212 817-1565 e-mail: swoodward@gc.cuny.edu

lo cual comienzan, y el fallo estatal o la fortaleza estatal es el resultado de la estrategia económica escogida, no su causa. La idea de que la construcción estatal puede ser una política internacional emprendida en un discreto período de asistencia, viola todo conocimiento académico sobre lo que se llama formación estatal. La construcción estatal es un largo proceso histórico, específico de cada país, y es el producto de las decisiones de gobernantes locales cuando su poder y autoridad están bajo la amenaza de contricantes domésticos o debido a un cambio de condiciones económicas o de seguridad, generalmente como resultado de un shock exógeno. Este capítulo propone que las políticas internacionales de construcción del estado y sus consecuencias son mejor entendidas y analizadas en cualquier país en particular a través de su proceso histórico de formación y transformación estatal. La construcción del estado como objetivo internacional de las políticas de asistencia dirigidas a prevenir o finalizar los conflictos armados deben ser vistas en el contexto de la existencia de recursos externos que ejercerán influencia sobre el equilibrio político entre los actores locales en su lucha sobre el estado y su transformación en ese preciso momento histórico. Puede ser que las políticas de asistencia hayan actuado como shocks exógenos de desastibilización del equilibrio político doméstico, de este modo causando un conflicto armado. Del mismo modo, si las políticas de asistencia no ayudan a restaurar el equilibrio político en un período de alto al fuego y en cambio dan continuación a la lucha política, dichas políticas se convierten endógenas a esa lucha y pueden prolongar la guerra en vez de apoyar su fin. Sin embargo, dos aspectos de las actuales políticas de construcción del estado hacen su análisis díficil. El primero es que la construcción del estado como meta de asistencia internacional realmente implica varias políticas y acciones internacionales, cada una con su propia racionalidad y ligadas las unas con las otras sólamente por el objetivo común que persiguen sus políticas y proyectos. No existe una estrategia única de construcción estatal. Los diferentes intereses de los actores involucrados no siguen una teoría acordada de construcción estatal - grandes debates existen entre estos actores externos. Por otra parte, las distintas teorías de construcción del estado, por lo menos respecto de aquellas políticas que guían la asistencia, no son teorías de construcción de la paz- por qué la construcción del estado concebida de esta manera debería conducir a una paz sostenible. La mayor parte de las políticas fueron diseñadas con otros propósitos y circunstancias y han evolucionado en las dos últimas décadas tanto como se han acoplado a estas diferentes condiciones, aunque lentamente y de manera improvisada. El segundo aspecto es que la construcción estatal internacional, tanto como con la construcción de la paz, tienden a ser procesos “narcisísticos” (Fortna 2008:175). El diseño de las políticas necesita asesoría pero la evaluación es hecha por actores externos. Visualizan sus acciones como exógenas a las políticas locales, paradójicamente asumiendo poca influencia pero teniendo demasiadas expectativas. Países y actores locales son vistos mayormente como receptores de ayuda cuyas acciones son relevantes sólo en función de las políticas y expectativas extranjeras, como se vislumbra en los términos utilizados por actores externos como “voluntad política”, cooperación, obstrucción y capacidad de absorción. Sabemos muy poco sobre lo que Fortna llama el “peacekept”, esto es, “los actores que toman decisiones dentro del gobierno y de las organizaciones rebeldes”.(8)2

2 Aunque los resultados parecieran depender de ellos, como Fortna argumenta, éstas “son las personas que deciden si mantener la paz o retornar a la guerra” ( Fortna 2008:8)

Dado que la construcción estatal como política de asistencia internacional es, como este artículo sostiene, sólo una parte de un contexto de transformación estatal más extenso en cada caso específico, la meta de promover “una salida durable de la pobreza y la inseguridad”(OCDE 2005: Preámbulo) entonces requiere de un reevaluación de las políticas actuales. La cuestión no es si el estado es central para la paz y el desarrollo, si no mas bien qué aspectos de la construcción estatal son necesarios para acabar con las guerras civiles y en segundo lugar qué rol la asistencia internacional y los actores externos pueden y deben jugar en este proceso de construcción estatal. La meta de este capítulo es discutir estos dos aspectos de las políticas actuales como antecedente para promover su reevaluación. El capítulo se centra primero en los diferentes componentes del actual consenso sobre la construcción del estado y de ahí en los debates fundamentales existentes en la literatura. El capítulo luego se centra en los esfuerzos de la literatura académica y la literatura orientada hacia el diseño de políticas para explicar los resultados inadecuados de las políticas existentes y ejecutadas. Para algunos, el problema yace en el marco teórico y en el modelo de construcción estatal, pero para la gran mayoría el problema yace en las prácticas de construcción del estado. El capítulo concluye con una breve discusión sobre la muy distinta naturaleza del problema de construcción estatal en países que resurgen de una guerra civil de lo que se asume por parte de las políticas internacionales en práctica en la actuaidad y de sus implicaciones, con el objetivo de promover una reorientación de la asistencia internacional. 2. Componentes del Consenso Como política, la construcción del estado está compuesta de muchos agentes, de sus políticas y de sus respectivos razonamientos conceptuales y teóricos. Es un campo acumulativo, que incluye nuevos componentes con el paso del tiempo, sin rechazar previas políticas y en continua evolución. Las comunidades que lo constituyen permanecen claras y burocráticamente autónomas, y su convergencia sobre la importancia del estado y la meta de la construcción del estado no se ve reflejada en una política común o ni siquiera en motivos comunes. En la actualidad, sostengo que existen seis componentes, aunque otros quizá dividan dicho campo de manera distinta. Analizando la influencia de estas políticas sobre la paz y el desarrollo en un país en particular, lo importante es distinguir entre los diferentes componentes. 1. El Buen Gobierno: La idea de que el desarrollo económico (con mucha frecuencia llamado “reconstrucción post-conflicto” ) es esencial para alcanzar una paz sostenible después de una guerra civil. Cuando la asistencia internacional para construcción de la paz comienza en la primera parte de la década de los noventa, hay referencias hacia la necesidad de llevar a cabo un plan de reconstrucción nacional en algunos acuerdos de paz, tal como es el caso de Cambodia. Es sólo con el extenso involucramiento del Banco Mundial en el diseño de una recuperación de post-guerra y con el programa de reconstrucción para Bosnia-Herzegovina del 1994 al 1996, que el argumento sobre la existencia de un dividendo de paz (peace dividend) en relación con una temprana recuperación económica, empieza a ser realizada. Dado que la asistencia del Banco Mundial requiere de un previo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y a la vez éste necesita una liquidación previa de las deudas de un país, las políticas económicas para la paz no son formuladas en términos de su contribución para la paz sino en función de las políticas que sonnecesarias

para llevar a cabo la asistencia internacional –comenzando con el FMI-, el diseño de una estabilización macroeconómica, políticas relacionadas con el pago de deudas atrasadas, manejo de futuras deudas externas y déficit comercial. La adición de un componente de desarrollo surgió sólo en relación con la ayuda humanitaria y sus límites, el momento elegido para su reducción y por lo tanto el comienzo de una asistencia de desarrollo normalizada. De nuevo, la relación entre desarrollo y paz es asumida. El enfoque en el rol que el estado debería jugar en este desarrollo económico orientado hacia la paz, de la misma manera, se origina fuera de la literatura sobre la paz y el conflicto, y surgió en los años noventa en el Banco Mundial y en la comunidad de asistencia al desarrollo, en torno a la necesidad de lo que en general se conoce como “good governance” [ el buen gobierno] para el crecimiento económico. De este modo, sin mucha reflexión, el crecimiento económico es entendido como necesario para alcanzar la paz y cualquier otro rol que el estado deba jugar para conseguir crecimiento económico es por lo tanto también considerado necesario. Dada la importancia particular de los programas del FMI en el período immediatamante posterior al cese al fuego o a la firma de los acuerdos de paz, es quizá irónico que el énfasis del Banco Mundial en el buen gobierno sea en realidad una respuesta al reconocimiento del fallo de los programas de ajuste estructural y a sus condiciones asociadas con la assitencia en los ochenta, diseñadas para generar crecimiento económico en países pobres. El diagnóstico fue que los gobiernos habían estado poco dispuestos o habían sido incapaces de implementar las políticas necesarias. Por lo tanto, el Banco se enfocó en la reforma política para así conseguir que tanto los líderes como los estados elaboraran dichas políticas. El cambio comenzó con una llamada a la democracia en el informe del Banco Mundial en 1989 concerniente a Africa, sin relación alguna con las guerras de entonces (Abrahamsen 2004; Harrison 2004; Banco Mundial 1989). Aparentemente la suposición era que la democracia significaba mayor influencia de participación ciudadana en políticas gubernamentales y la democratización de lo que generalmente era considerado neopatrimonial. Regímenes políticos en busca de renta podrían de este modo dar mayor influencia al sector privado, a la clase media y a su interés económico en la liberalización. Preocupados de que esta llamada a la democracia podría violar el estatuto del Banco Mundo, los abogados del Banco vieron la necesidad de hacer un cambio en el lenguaje. El término más neutral, gobernanza, como es manifestado en el estudio Gobernanza y Desarrollo de 1992, fue escogido. Hacia la mitad de los noventa, varios estudios econométricos realizados por investigadores financieros tales como David Dollar y Craig Burnside (Burnside y Dollar 1997; 2000; 2004) demostraron, en aquel tiempo (una numerosa literatura crítica ha surgido desde entonces)3, que el gobierno y las políticas gubernamentales, un factor que etiquetaron como instituciones, eran críticos para explicar las variaciones en el crecimiento económico. La influencia de nuevas economías institucionales era también sentida en varios debates dentro del BM y el FMI en cuanto a la causa del fallo de las transiciones económicas de la terapia de choque en Europa del Este y la ex-Unión Soviética (estabilización macroeconómica radical, liberalización y privatización) para generar resultados pronosticados en todos excepto Polonia (se dijo por entonces que la República Checa siguió dichas recetas pero no fue así) (Selowsky 1998). Para el año 1997, el Banco

3 La crítica primaria es metodológica, ya que los resultados Burnside-Dollar son vistos como extremadamente vulnerables al modelo de especificación económica, incluyendo las definiciones de ayuda y políticas públicas y el dataset usado. Para ejemplos de esta numerosa literatura, ver Dalgaard y Hansen 2001; Dalgaard, et al. 2004; Easterly, Levine y Roodman 2004; y Hansen y Tarp 2001.

Mundial dedicó su informe annual de desarrollo al estado, The State in a Changing World [El Estado en un Mundo Cambiante]. Ni las bases institucionales del crecimiento económico ni los debates entre los economistas sobre las reformas económicas en los países en transición tuvieron que ver con la paz o la construcción de la paz. El rol de “good governance” [buen gobierno] asumió mayor importancia a finales de los noventa cuando la comunidad de ayuda internacional, generalmente donantes bilaterales, concentraron su atención en la eficacia de las medidas de ayuda y, como sucedió con el ajuste estructural, en la desalentadora evidencia de la contribución de la ayuda en el crecimiento económico o la reducción de la pobreza. La solución escogida fue la de ser mas selectivo y dirigir ayuda sólo a aquellos países que tuviesen gobiernos con una demostrada voluntad política y capacidad institucional para implementar las políticas necesarias. Ya en 1996, investigadores del Banco Mundial desarrollaron indicadores para medir estándares del buen gobierno (Worldwide Governance Indicators [Kaufmann, Kraay y Mastruzzi 2008] y CPIA4 en el Banco Mundial), los cuales fueron seguidos por otros indicadores globales como la medición de la corrupción, utilizada como una precondición para la ayuda estadounidense a través del Millenium Challenge Account de la Administración Bush y para establecer listas de países con una tendencia a ser “malos actores” o que representan “asociaciones dificultosas”, tales como países pobres sumamente endeudados (Low Income Countries Under Stress [LICUS] and Highly Indebted Poor Countries [The HIPC Debt Initiative] ) para el Banco Mundial. A pesar de que el Banco Mundial desarolló una unidad separada para países en estado de post-conflicto, el propósito era el crear un fondo dedicado a pequeños proyectos relacionados con situaciones de post-conflicto, no el apoyar el desarrollo de una teoría separada sobre la relación entre el desarrollo y la construcción de la paz. La decisión de 2004 del Banco Mundial y de la OCDE DAC de combinar las unidades que trabajan sobre países en estado post-conflicto y sobre países sumamente endeudados, pobres y de asociaciones dificultosas, categorizándolos a todos como “estados frágiles”, podría parecer que sostiene esta tesis, la de que la ayuda al desarrollo representa en general ayuda para la paz. De la misma manera, el interés de las agencias de desarrollo bilaterales en desarrollar estrategias de asesoría para así reducir el rol que según algunos la asistencia al desarrollo jugó en la creación de situaciones de conflicto en 1999-2004, cesó en el 2006. El problema de indicadores económicos deficientes, sean éstos medidos por estimaciones de crecimiento, el servicio a la deuda o indicadores de pobreza tales como los establecidos en el Millenium Development Goals [Objetivos de Desarrollo del Milenio] por las Naciones Unidas en el 2000, era considerado ser propio de los estados y de la falta de buen gobierno. Sin embargo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 1997 fue inmediatamente seguido en 1998 por las políticas del Banco Mundial sobre la reconstrucción post-conflicto. El banco diseñó dichas políticas en función de las missiones de evaluación de las necesidades de cada país, en conjunto con el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas a partir del 2003, y cada acuerdo de paz cuya implementación conllevaba el despliegue de asistencia internacional fue seguido de una conferencia de donantes (encabezada por el Banco Mundial por sí solo o en conjunto con los bancos regionales de

4 Una Evaluación Nacional Política e Institucional, un rating confidencial doméstico usado para la toma de decisiones de préstamo que bajo presiones políticas sobre la transparencia del Banco Mundial se hizo público en el 2006.

desarrollo o con las principales potencias regionales) para prometer ayuda para componentes específicos del programa. Aunque se trataba primordialmente de desarrollo y reconstrucción de infraestructura, la necesidad de acelerar el proceso se basaba en la idea de que la creación de dividendos de paz visibles era esencial para mantener el proceso de paz. El componente de construcción del estado de dicho programa involucraba algo similar a lo planteado en el Informe sobre Desarrollo del Banco Mundial en 1997: en primer lugar, el reducir las actividades del estado (se nombran cinco) en aquellas funciones necesarias para que los mercados funcionen; en segundo lugar, hacer al estado más eficiente económicamente, como por ejemplo reducir los costos de las transacciones, atacar el problema de la corrupción e introducir incentivos de ahorro de costes a través de la competencia con el sector privado; y en tercer lugar, reducir las expectativas sociales y políticas, en línea con las capacidades existentes. En algunos casos, comenzando con Guatemala y Bosnia-Herzegovina, el Banco Mundial participó directamente en las negociaciones de paz para asegurar que las decisiones institucionales hechas por las partes fuesen (fiscalmente) responsables y que sobre todo fueran “agentes de control” (Collier 1996:282-83). A pesar de que el creciente interés de la comunidad de ayuda al desarrollo en el estado generó un debate sustancioso sobre si esto reflejaba una nueva apreciación por el rol desarrollista del estado, y su rica literatura y práctica en el siglo XX, o una tendencia hacia la consolidación de las mismas políticas neoliberales pro-mercado a través de una reforma gubernamental (Abrahamsen 2000; Crawford 2006; Doornbos 2003 y 2006; Orford y Beard 1998), el Banco se alineó con la segunda posición en su Informe sobre el Desarrollo del 2002, Building Institutions for Markets [Construyendo Instituciones para los Mercados]. Aparte de la suposición de que el crecimiento económico era necesario para la paz, y de que el buen gobierno era necesario para el crecimiento, así como Merilee Grindle abogaba por “una gobernanza lo suficientemente buena”, la lista de metas y actividades recogidas en la agenda sobre la construcción del estado fue “abrumadora”, “de carácter poco realista, larga y haciéndose más larga con el tiempo”, sin prioridades identificables o dirección en cuanto a lo que es esencial, tanto en su orden como en su viabilidad. En el informe de 1997, Grindle enumera 45 aspectos de buena gobernanza, los cuales “deben ser realizados”. Ya para el 2002, “la lista había crecido a 116 aspectos” (Grindle 2004:526-7). El “Post-Conflict Reconstruction: Essential Tasks Matrix” de la Oficina del Coordinador para la Reconstrucción y la Estabilización en el Departamento del Estado de los Estados Unidos de America (publicado en el 2005) contiene 359 páginas de tareas con una secuencia temporal para cada una de ellas aunque sin un delineamiento deprioridades. La sección “estabilización económica e infraestructura” (separada de gobernanza y bienestar social) ocupa casi la mitad del documento de 70 páginas. 2. Operaciones para el Manenimiento de la Paz Un segundo componente del consenso sobre la construcción del estado en las políticas de asistencia internacional emergió durante los noventa en respuesta a una momentaria pero inesperada alza en la incidencia de conflictos armado a escala global y a la relacionada respuesta internacional; una era de activismo, especialmente por parte de las Naciones Unidas, que tenía como objetivo el terminar con las guerras civiles de la primera mitad de la década de los noventa y con la violencia, las atrocidades, los genocidios, las limpiezas étnicas y los crímenes de guerra asociados con las mismas. Estas acciones tuvieron dos

vertientes: ayudar a negociar el fin de la guerra civil y de ahí empezar el despliegue de operaciones de mantenimiento de la paz para ayudar a implementar los acuerdos firmados. La primera acción se dice que se inició en 1989 con el caso de Namibia, aunque en realidad ésta operación fue autorizada en 1976 sobre una asunción en 1967 de una “responsabilidad legal” por parte de las naciones Unidas, pero ésta fue retrasada por Africa del Sur por más de una década (Chesterman 2004:58-9). El marco y el término [construcción de la paz] de lo que se convirtió en 33 operaciones de paz desplegadas entre 1989 y 1999 (muchas más después del 2000) fueron presentados por el Secretario General de la ONU, Boutros Boutros-Ghali en su Agenda para la Paz de enero de 1992. Un mucho más sobrio suplemento añadido en 1995 y la evolución de las operaciones de paz de la ONU durante los noventa, nos revela una más modesta y menos extensa práctica. Dado que es generalmente aceptado que las operaciones de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas son ahora el núcleo de las actividades de la construcción del estado, es importante tener en cuenta que este componente, mientras que es claro con respecto del proceso de la construcción de la paz, aún no dispone de una teoría explícita del proceso de construcción del estado o una definición consensuada del concepto. Tampoco existe un acuerdo de la razón por la cual la construcción del estado es considerada clave para la construcción de la paz. En cambio, como Simon Chesterman (2004) demuestra, la trayectoria seguida por las diferentes generaciones de operaciones de mantenimiento de la paz (tradicional, de segunda generación y compleja5), no ha sido impulsada por la teoría sino por la práctica. Algunos argumentan que esta ausencia de referencia explícita a la construcción del estado es paralela al debate dentro del Banco Mundial sobre el tema de los límites legales de su estatuto respecto de actividades que puedan parecer de carácter político y por ende una violación al principio de no intervención en los asuntos internos de un estado soberano. En el caso de las Naciones Unidas, el principio de no intervención se ve reforzado por la susceptibilidad de los estados miembros y por lo tanto una mayor renuencia a sugerir un término como tal. Pero esto no explica completamente la reticencia a equiparar la construcción de la paz con la construcción del estado o a darle mayor prioridad al proceso de construcción del estado. Esta práctica ha sido definida en cambio por el mandato del Consejo de Seguridad para cada operación. Ya que el mandato es definido, a su vez, por los términos específicos del acuerdo negociado para el fin de la guerra, cuando se da el caso de una guerra, aunque limitados por los recursos que los miembros del Consejo están dispuestos a comprometer y porque las guerras civiles se hacen en el estado, la labor de la misión de mantenimiento de la paz consiste en la construcción del estado en su mayor parte, excepto en su denominación. Inicialmente, la labor era simplemente la de facilitar el equilibrio político establecido por el cese al fuego o por un acuerdo de paz negociado por una tercera parte, a través del monitoreo de cualquiera de los componentes del desarme y la desmovilización que haya sido acordada entre las partes y por medio de la celebración de elecciones para la creación de un gobierno de post-guerra (pero también para ayudar a organizarlas en un tiempo similar a las de la misión de Cambodia en 1993). Ya en 1993-95, es posible argumentar que su labor en la implementación de las provisiones de derechos humanos del acuerdo de El Salvador, en asistir a RENAMO en las elecciones para presentarse como un partido emergente en vez de una milicia rebelde en Mozambique y finalmente en implementar las reformas judiciales destinadas al desarme

5 Para las muchas etiquetas y componentes de esta evolución en las operaciones de mantenimiento de la paz, ver Durch 2006:5-9

en Guatemala contribuyeron a un cambio gubernamental, si no construcción del estado propiamente dicho. De cualquier manera, en 1994, oficiales en el campo de los derechos humanos habían empezado a promover lo que para el final de la década fue llamado, “rule of law” – “ el dedicarse a una reforma institucional que apoyase el respeto de los derechos humanos, aumentara la responsabilidad de los que los violara y buscara el involucramiento de organizaciones no gubernamentales para que ellas tuviesen opinion en cuanto a como el estado debía operar…[incluyendo] el brazo judicial, la policía, las fuerzas armadas y las prisiones” (O’Neill 2008:94). Ya para 1999, las operaciones de mantenimiento de la paz habían adoptado la tarea de asumir la autoridad de administración transitoria en Kosovo y Timor del Este con el propósito de construír estados donde nunca habían existido hasta entonces. 3. Las Causas de las Guerras Civiles A pesar de que la relación entre estado y paz fue asumida por la agenda del buen gobierno de los donantes de ayuda al desarrollo y automática en el mandato de las operación de mantenimiento de la paz, las teorías sobre la construcción de la paz surgieron durante los años noventa entre investigadores que estudiaban las causas de las guerras civiles. Dos escuelas de pensamiento dominaban en aquel tiempo, una de ellas la constituía parte de la comunidad de desarrollo y la otra los académicos que estudiaban por entonces los procesos de revolución y rebelión. A pesar de que el enfoque de estos investigadores fue el de explicar el comienzo de las guerras civiles y el de identificar los indicadores de riesgo que pudiesen ser usados como indicadores tempranos de alerta para poner en marcha políticas de acción, su investigación coincidió con el creciente activismo internacional en la negociación del fin a la violencia de guerras civiles y en la asistencia en la implementación de los acuerdos de paz. La investigación, como resultado, influyó estas políticas.

La primera de las dos escuelas fue en realidad liderada por los economistas investigadores del Banco Mundial quienes se centraron en los motivos de la rebelión. Rechazando completamente una escuela académica de ciencias políticas que había existido por mucho tiempo y la cual se enfocaba en los agravios políticos de los insurgentes, tales como percepciones de injusticia, discriminación actual y gobiernos represivos, el equipo liderado por Paul Collier argumentaba en su investigación que las causas eran económicas pero no la inequidad y la pobreza, sino más bien las oportunidades para el pillaje y la rentabilidad ilegal por parte de rebeldes codiciosos y hombres jóvenes y desempleados a los cuales era fácil reclutar. El crecimiento económico en general se veía como la solución en el estado de post-guerra, junto con la existencia de meticulosos controles por parte del gobierno y de la comunidad internacional en cuanto a la administración de los recursos naturales (“pillables”) tales como los diamantes, altas reducciones en el presupuesto militar (lo cual liberaría fondos para inversiones), y por último las reformas de buena gobernanza buscadas por la comunidad de desarrollo para así incrementar la “capacidad de absorción” de la ayuda, de esta manera generando crecimiento. La segunda escuela de pensamiento fue etiquetada como un debate entre “codicia y agravio” (Berdal y Malone 2000) y fue promovido por aquellos que explicaban la rebelión como una respuesta a la discriminación, particularmente hacia las minorías y especialmente por parte de regímenes dictatoriales. La demoracia y la existencia de derechos para las minorías se consideraban la solución. Esta escuela fue particularmente influyente en los Estados Unidos,

reforzando el compromiso con la promoción de la democracia, pero también alentó a organizaciones no-gubernamentales tales como las fundaciones creadas por partidos políticos en los Estados Unidos y Alemania, y también a aquellas organizaciones como la OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa), a usar la red de operaciones de mantenimiento para la paz para proveer asistencia para el desarrollo político de partidos políticos, legislaturas, legisladores y la administración pública. Vale la pena notar que su énfasis en los derechos políticos, la participación y la inclusión fue una reducción del énfasis de la antigua escuela sobre (lo que era definido localmente) justicia social. Para finales de los noventa, la creciente crítica de los argumentos economicistas promovida por el Banco Mundial coincidió con el énfasis de la segunda escuela sobre la legitimidad para producir un cierto consenso sobre la idea de que las guerras civiles eran causada por la existencia de gobiernos que habían perdido toda legitimidad (“la escuela de agravios”) o que no no habían sido lo suficientemente fuertes como para impedir o derrotar a los rebeldes (la escuela de codicia) (Fearon y Latin 2003). La solución residía en la capacidad estatal para ser militarmente efectivo de cara a los rebeldes a la vez que convertirse en un sistema democrático para así reducir el riesgo de rebelión y por lo tanto recobrar la legitimidad. El retorno a la cuestión de la legitimidad en la comunidad académica también coincidió con desarrollos en la comunidad política en la búsqueda de una base legítima de intervención para proteger a civiles en emergencias humanitarias como en Sudán o para finalizar las guerras de Bosnia, Liberia y Somalia. Si los gobiernos fallaban en proteger a sus civiles, como fue formulado en el informe del “International Commission on Intervention and State Sovereignty” en el 2002, había una responsabilidad internacional de intervenir. Cualquier intervención obligaría entonces, necesariamente, a llevar a cabo acciones para construir estados, para que éstos pudiesen proveer orden, servicios y derechos de manera eficaz y para que fuesen por tanto legítimos. Aunque estos argumentos proporcionaron una base teórica para la construcción del estado más explícita, para restaurar o construír un estado capaz de gobernar, su análisis fue presentado y puesto a prueba de una manera tan abstracta que no pudo generar recetas fáciles de acción sino más bien recomendaciones políticas ambiguas sobre “capacity building” [construcción de capacidad] para proveer servicios y crear el “estado de derecho” (rule of law). Los conceptos de “voluntad política” y “capacidad” fueron con frecuencia indistinguibles así como las capacidades específicas y las instituciones de mayor importancia.

4. El Establecimiento de la Paz Como la previa sección sobre las operaciones de mantenimiento de la paz argumentaba, la construcción estatal surge del proceso diplomático y de los mandatos dados para las misiones de establecimiento y construcción de la paz del consejo de seguridad. Durante los años noventa, las negociaciones de paz lograron poner fin a un gran procentaje de guerras civiles, sobre todo en contraste con la era de la guerra fría (poniendo fin a 38 de 54 guerras civiles o un 70% en el período de 1990 al 1999 [Fortna 2004b] ). El resultante documento redactado y firmado llegó a incluír una gran cantidad de detalles sobre el estado de post-guerra más allá de la celebración de elecciones y los principios de la estructura de seguridad de post-guerra (tales como la unificación de las milicias o la desmovilización de los insurgentes). La práctica diplomática había empezado a converger con lo que Chandra Lekha Sriram (2008) denomina un set de “incentivos de gobernanza” que los negociadores “comunmente ofrecen para inducir a grupos armados a negociar acuerdos de paz y a implementar acuerdos de paz” (1). Ella identifica cuatro tipos de

incentivos de gobernanza: el reparto de poder, la inclusión de combatientes en las fuerzas de seguridad, el reparto de recursos (beneficios económicos directos o participación en la administración de los recursos) y la autonomía territorial. Estos son explícitamente compromisos de construcción estatal. Aunque el acuerdo de paz Dayton para Bosnia-Herzegovina, bajo el tutelaje de los Estados Unidos, constituye una temprana estrategia y constitución de construcción estatal explícita, las negociaciones de paz, en general, se hicieron todavía más detalladas en las provisiones constitucionales y en la transformación del estado, las cuales las misiones de mantenimiento de la paz ayudarían a implementar. Así como otros análisis (e.j Curtis 2005) sobre el impacto del acuerdo de paz en el estado de post-guerra (muchos de ellos basados en teorías de resolución de conflicto altamente desarrolladas) hacen ver, sin embargo, el análisis comparativo de Sriram demuestra que estos incentivos diplomáticos para poner fin al conflicto “frecuentemente generan arreglos institucionales y dinámicas políticas que son inestables a largo plazo” (1). Dado que cada acuerdo negociado es un producto articulado por los partidos opuestos en la mesa negociadora y por sus mediadores externos, y dado que el contexto en el cual cada acuerdo es implementado incluye las instituciones políticas de pre-guerra y aquéllas que los partidos opuestos crearon para llevar a cabo la guerra y administrar el territorio que ellos controlaban, el resultado es tan variado como la variedad de casos, a pesar de los principios comunes que los negociadores toman de un caso al otro. La evidencia de los resultados es suficientemente común para sugerir que las teorías del fin de la guerra o de la resolución de conflictos no son teorías de paz o de la relación existente entre la construcción estatal y la paz sostenible. 5. Seguridad y Justicia En el 2000, el informe Brahimi sobre las misiones de paz de Naciones Unidas hizó un llamamiento al “cambio doctrinal” sobre la seguridad en las operaciones de mantenimiento de la paz. Mientras que las tropas de mantenimiento de la paz y la policía civil de las Naciones Unidas habían estado monitoreando la implementación de la milicia y de los líderes de las fuerzas armadas de los compromisos del acuerdo de paz para obtener un cese al fuego, desmovilizar, y en algunos casos como El Salvador obtener el compromiso del gobierno para respetar los derechos humanos de todos los ciudadanos, el resultado no fue un fin a la violencia sino un traslado de la violencia en tiempo de guerra a una nueva forma de violencia en el período de post-guerra en contra de civiles que con frecuencia fue más alta que durante la guerra. El llamamiento que hizo el informe sobre el cambio de doctrina fue para reconocer que la seguridad civil de la post-guerra –estableciendo el derecho de estado y el imperio de la ley, transfromando las fuerzas de la policía de agentes de seguridad del estado a protectores de los individuos y de sus derechos humanos, y equipando a los sistemas judiciales con los componentes necesarios para hacer cumplir las leyes civiles y criminales (tales como entrenar a jueces y fiscales apolíticos, el equipo administrativo de los tribunales, actividades de inteligencia, además de la policía entrenada)- era también esencial para la paz. Al mismo tiempo ocurrieron dos presiones adicionales para este cambio doctrinario en el tema de seguridad. Las fuerzas de mantenimiento de la paz enviadas para monitorear los acuerdos de paz que no tuvieron el apoyo total de la población (lo cual provocó más violencia, como ocurrió durante el regreso de los refugiados a sus hogares de pre-guerra en Bosnia-Herzegovina o en la lucha continua por la independencia en Kosovo), empezaron a insistir en que ellos no habían sido entrenados para realizar tareas de policía (es decir hacer de agente de policía para asegurar que ciertas cosas se lleven a cabo). Fue

entonces necesario poner mayor esfuerzo en el desarrollo de las fuerzas policiacas locales, no sólo llevar a cabo la desmovilización de los grupos armados. En segundo lugar, para el año 1998, las agencias de desarrollo inglesas y canadienses empezaron a centrarse en los gastos militares y en la necesidad de una reforma del sector de seguridad como elementos críticos para un cambio en los recursos fiscales hacia el desarrollo de post-guerra y simultaneamente control civil (democrático) sobre el aparato de seguridad (particularmente militares) en países de post-guerra. Estas presiones reforzaron los componentes explícitos de construcción del estado iniciados por la comunidad de derechos humanos y el creciente interés de activistas de derechos humanos sobre la necesidad de generar paz, en su perspectiva de “justicia transitoria”. Ellos argumentabam que ninguna paz sería sostenible sin una entera responsabilidad por los crímenes cometidos durante la guerra como está definido por las leyes internacionales de guerra. Los tribunales criminales internacionales establecidos para los casos de Yugoslavia, Rwanda y Sierra Leona requirieron una asistencia por parte de la policía y los tribunales de dichos países y, posteriormente, un sistema judicial local que asumiera esta responsabilidad. 6. Cambio de Régimen Finalmente, el consenso político sobre la construcción del estado no puede separarse de los tres proyectos contemporáneos de intervención internacional para la construcción del estado, los cuales no van dirigidos a la paz sino más bien al cambio de régimen. Estas intervenciones militares americanas y las constituciones impuestas con o sin asistencia de las Naciones Unidas en Bosnia-Herzegovina, Afganistán e Iraq son ahora identificadas como construcción del estado (en lenguaje americano es denominado inapropiadamente construcción nacional). Aunque se trata de una estrategia provocadora de conflicto y no guíada por una teoría de la relación entre la construcción del estado y una paz duradera, sus fallos a la hora de estabilizar el ámbito político han generado presiones para llevar a cabo cambios en la mayoría de los casos contemporáneos de construcción de la paz. 3 Cuatro Debates Fundamentales sobre Estrategia Cada uno de estos componentes del consenso de la construcción del estado en la práctica son sólo piezas de la totalidad de las actividades de la construcción del estado. El sumarlas a una estrategia en el cual estas actividades separadas lleguen a ser complementarias, sobre la asunción de que esto haría mucho más efectiva la asistencia, requiere el confrontar un segundo problema: los desacuerdos fundamentales sobre estrategia que divide profundamente tanto a investigadores como a practicantes. Sugiero que en la actualidad existen cuatro debates dominantes. El debate más fundamental es sobre si la estrategia de la construcción del estado es posible. Dos de los trabajos más influyentes de esta agenda de políticas ilustran los dos polos. Por un lado están aquéllos que, como Francis Fukuyama en su obra del 2004, State Building: Governance and World Order in the 21st Century , insisten que el fallo fluye de una falta de respeto al contexto, de diferencias históricas y culturales y de la dirección local del éxito. Fukuyama ofrece tres razones. Primero, una muy pequeña parte de lo que él llama las cuatro dimensiones de “stateness” es transferible. En segundo lugar, en ningún aspecto de la construcción estatal, incluyendo la única dimensión que él considera propensa a ser transferible, aquélla sobre la administración o dirección, existen teorías, principios o

instituciones óptimas para guiar a los constructores estatales. En tercer lugar, todos los esfuerzos externos dedicados a la construcción del estado fallarán si no son precedidos por una demanda local. La posición opuesta es mejor representada por Ashraf Ghani y Clare Lockhart (2008), quienes argumentan que el problema no es teórico sino el insuficiente acuerdo entre los constructores estatales spbre lo que acarrea la construcción del estado. En Fixing Failed States: a Framework for Rebuilding a Fractured World, ellos dicen que “la clave para la construcción del estado consiste primero en acordar la meta y las funciones del estado para apoyar este objetivo…un marco estratégico para definir las funciones del estado, diseñar la estructura organizacional necesaria para llevar a cabo esas funciones y alinear a los actores con la meta de la construcción del estado”. A menos que uno acepte su lista de diez funciones, esta crítica es efectivamente nada diferente de la de Fukuyama sobre el contexto, ya que existen casi tantos marcos teóricos o códigos de práctica como críticos que urgen al acuerdo y a la coherencia de las políticas. Un segundo debate concierne la posición que los constructores estatales internacionales deben tomar en dicho campo. Debe ser más agresiva la comunidad internacional –más colonialista como dice Chesterman6- o debería ser más “cautelosa” como en el infructuoso esfuerzo de Lakhdar Brahimi de poner a las autoridades áfganas en el puesto de comando como es el caso del año 2002? A pesar de que todos los estudios sobre la construcción social en situaciones post-conflicto ponen énfasis en la necesidad de lo que ellos llaman “local ownership” (apropiación local), el concepto en sí mismo es rara vez definido operacionalmente. En teoría, una posición media parece posible así como en la propuesta desarrollada por Ghani y Lockhart respecto de una asociación negociada entre los actores internacionales y las autoridades nacionales. Las opiniones y prácticas se ven mejor representadas en el argumento de Stephen Krasner de que “dejados a sus anchas, gobiernos colapsados y mal gobernados no podrán repararse porque tienen limitada capacidad administrativa, especialmente respecto del mantenimiento de la seguridad interna” (2004:86). La preferencia es por una administración transitoria, neo-fideicomisos (Fearon y Laitin 2004) y una variedad de formas de “soberanía compartida” (Krasner 2004) como el Governance and Economic management Assistance Programme (GEMAP) en Liberia (Dwan y Bailey 2006). Un tercer debate no desafía la lista de tareas identificadas por los múltiples componentes sino más bien están en desacuerdo sobre su secuencia. El orden es fundamental para el éxito de acuerdo con Paul Collier (2003), Collier y Hoeffer (2004) y Roland Paris (2004), par los que las instituciones gubernamentales deben ser construídas antes de las reformas democráticas, incluyendo las elecciones. En cambio, Ohiorhenuan y Kumar (2005) del Bureau for Crisis Prevention and Recovery del PNUD, argumentan que todos los componentes de la construcción del la paz deben ocurrir simultáneamente. La mayor parte del debate sobre la secuencia hace distinción entre los componentes económicos y políticos. Entre los actores de desarrollo las cuestiones claves son sobre cuándo la asistencia debe cambiar de ayuda humanitaria a reconstrucción económica y cuándo deben comenzar las políticas normales de desarrollo, sobre si la estabilización macroeconómica debe ocurrir primero o si la prioridad debe ser puesta en un dividendo

6 El problema “no es que la administración transitoria es de carácter colonial, sino más bien, el problema es que a veces no es suficientemente colonial” (Chesterman 2004:12)

de paz y equidad social y por último cómo cronometrar el flujo de ayuda en relación a la “capacidad de absorción” de los gobiernos locales. De acuerdo con Hampson y Mendeloff (2007:671), existen tres posiciones entre el grupo de actores de la construcción de la paz que se dedican a las tareas políticas: los democratizadores rápidos, los que ponen la seguridad ante todo y los democratizadores lentos. El cuarto debate se centra en los componentes de construcción del estado para el desarrollo económico. Cuál es el apropiado rol económico del estado y por ende qué instituciones deben ser construídas para las políticas de post-guerra? Este debate tiene dos componentes. Uno está relacionado con el desarrollo y el otro con el mantenimiento de la paz. Así como es el caso en el campo de la economía de desarrollo y de mantenimiento de la paz, existe un desacuerdo fundamental sobre las instituciones apropiadas para el desarrollo económico. Dicho desacuerdo se da entre teóricos neoclásicos del crecimeinto, cuyas perspectivas y políticas actualmente dominan las prácticas de construcción del estado (dirigido por el BM, FMI, UNDP y la gran mayoría de las agencias para el desarrollo), una escuela de economistas heterodoxos (la cual puede ser encontrada en universidades) tales como Mushtaq Khan ( 2002) y Ha-Joon Chang (2002) o en agencias de las Naciones Unidas como el Departmento de Asuntos Sociáles y Económicos o la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Comercio y el Dessarollo (UNCTAD en sus siglas en inglés) quienes se muestran a favor de las políticas e instituciones que los países ricos actuales usaron exitosamente para desarrollarse o las lecciones de la reconstrucción de post-guerra del Plan Marshall en Europa del Oeste. Existe detrás de este debate un desacuerdo más básico, sobre si el “desarrollo como se utiliza normalmente” (sea neoliberal o desarrollista) es apropiado a las necesidades de la construcción de la paz. Deben las instituciones de desarrollo, como actualmente hacen, liderar el proceso de reconstrucción de post-guerra? O existen diferencias fundamentales entre un proceso normal de desarrollo y las condiciones de post-conflicto, y “la importancia decisiva” de los factores políticos de éste último, los cuales deben informar las políticas económicas e institucionales y por tanto relegar organizaciones de desarrollo como el BM, el FMI y el PNUD, a un rol de apoyo, no de liderazgo como viene siendo hasta ahora (del Castillo 2008:26;45)? 4. Intentando Explicar los Resultados Actuales La literatura del estudio de caso sobre países que surgen de una guerra civil determina casi de manera universal que las políticas de construcción del estado, como son practicadas en la actualidad, socavan en realidad al estado, haciéndolo más débil de lo que era o de lo que sería si se lo hubiese dejado en paz. En contraste con el modelo que se dice guía estas políticas de economía de mercado, democracia liberal, derechos humanos y justicia transitoria, la evidencia empírica demuestra que las políticas internacionales de ayuda fortalecen la posición política de las oligarquías conservadoras y las autoridades tradicionales locales (Kahler 2008:7; Nakaya 2008; Curtis 2005 y 2007). En lugar de crecimiento económico y desarrollo, los datos demuestran un creciente desempleo, una violencia de post-guerra explicada por una creciente inequidad económica y pobreza, creciente preocupación entre los actores externos sobre la corrupción pública y la apropiación de rentas públicas, incluyendo en las fuerzas policiacas y militares, las cuales supuestamente controlan la violencia de post-guerra, niveles abrumadores de dependencia de la ayuda financiera a largo plazo, hasta en casos considerados relativamente exitosos como Mozambique, y poco o casi nada de capacidad gubernamental local pese a la

asistencia ofrecida para la construcción de capacidad. Efectivamente, como Fukuyama argumenta, los donantes de ayuda son en realidad “cómplices en la destrucción de la capacidad institucional” (Fukuyama 2004:39). Las explicaciones para estos resultados desalentadores se centran casi por entero en las políticas y acciones de actores externos, los constructores estatales internacionales. En línea con la naturaleza de estas políticas, las explicaciones no siguen una teoría general de construcción del estado para la paz o para la construcción de la paz. Algunas críticas abordan las suposiciones teóricas de estas políticas, la gran mayoría de las cuales se enfoca en el impacto de las operaciones internacionales. 4.1 Operaciones de Construcción del Estado La mayoría de los esfuerzos por explicar los resultados desalentadores de la actual construcción del estado se centran en la manera en que los constructores estatales internacionales desempeñan sus tareas. Como el debate sobre el rol apropiado de la asistencia internacional en la construcción del estado refleja, existe una clara tensión entre el objetivo del proceso de construcción estatal y los medios usados. Como Chesterman sintetiza, el objetivo de crear un gobierno sostenible y legítimo con los medios de una “autocracia externa benévola” es una contradicción (Chesterman 2004:1 ver también Paris y Sisk 2007:4). A medida que el conocimiento convencional de los noventa se centraba en la importancia de una rápida provisión de lo que las comunidades de construcción de la paz y de desarrollo llamaban dividendo de paz, el actor responsable de llevar a cabo las actividades de construcción estatal efectivamente fueron las fuerzas armadas. Dado que dichas fuerzas eran las primeras y las más rápidas en desplegarse, los donantes utilizaron a los soldados para la entrega de ayuda económica para este dividendo en la forma de pequeños proyectos de reparo e impacto rápido para dar un empuje immediato a la recuperación. Su rol creció cuando aquéllos que abogaban por centrarse primeramente en el aspecto de la seguridad ganaron más importancia en el debate sobre la secuencia del proceso de construcción del estado, de tal modo que las unidades de gobierno local estaban también siendo organizadas por las fuerzas militares, como es el caso de los equipos de reconstrucción provincial de Afganistán o Iraq y en su equivalente en Colombia. La consecuencia fue entonces la de militarizar las tareas fundamentales del gobierno (bienes públicos y recuperación económica) en el mismo momento en que el principio fundamental de construcción de la paz era el de “desmilitarizar la política” (Lyons 2005) por medio de la transformación de las milicias en partidos políticos y de los combatientes en civiles. La tensión entre objetivos y medios es reforzada por la impaciencia y el enfoque a corto plazo de los actores externos. Los actores internacionales tienen horizontes a corto plazo y las políticas y decisiones en las cuales se enfocan no tienen casi nada que ver con los efectos contraproducentes a largo plazo (Sriram 2008; Paris y Sisk 2008). A pesar de la crítica al énfasis internacional sobre la celebración de elecciones antes de que las condiciones institucionales necesarias estén presentes y la clara prioridad contraproducente de crear el ejército antes de la policía, el sistema judicial y las instituciones locales de administración de conflicto, estas políticas permanecen porque su propósito no es una construcción del estado sostenible sino una “estrategia de salida” para los actores internacionales.

La impaciencia a su vez conlleva a un tercer problema operacional: la creación de expectativas y plazos de tiempo poco realistas. Esto tiene al menos dos consecuencias normalmente. Una es que la impaciencia lleva a los constructores del estado a no construír la capacidad que ellos dicen ser su objetivo. Como Fukuyama argumenta y como muchos casos confirman, “los donantes quieren a la vez incrementar la capacidad de los gobiernos locales para proveer un servicio en particular... y proveer estos servicios a los usuarios. El segundo objetivo casi siempre predomina dados los incentivos para los donantes mismos..[y] casi siempre socava la capacidad de los gobiernos locales para proveer dichos servicios una vez que el programa de ayuda llega a su fin” (Fukuyama 2004:40). La otra consecuencia es que los actores locales son entonces considerados responsables de cualquier fallo para cumplir estas expectativas y plazos temporales, antes de tomar en cuenta sus orígenes poco realistas. El resultado es el sacrificio de los ingredientes clave para todo cambio social de eficacia política –la creencia de que las acciones de los individuos pueden tener un impacto real. Un tipo diferente de tensión entre las expectativas externas y las realidades locales es particularmente común en relación a los recursos. Como en el debate de los economistas sobre las instituciones, los actores internacionales esperan que el país cumpla con los más altos estándares internacionales institucionales y de servicios, y rápidamente, sin consideración de los recursos necesarios para alcanzar y mantener dichos estándares. Por muy loables o teóricamente persuasivas que sean estas expectativas, si un país es por ejemplo muy pobre o muy limitado políticamente para alcanzar estos estándares y mantenerlos financieramente una vez que los donantes y las organizaciones internacionales se marchen, entonces la cuestión se centra inevitablemente en los motivos. Por ejemplo, como Mushtaq Khan (2008) explica, “los derechos de propiedad estables y un proceso político basado en la responsabilidad que no depende de redes de patronaje asume la existencia de recursos fiscales sustanciosos para hacer que estos procesos funcionen. Estos no son disponibles en cualquier país en desarrollo”. Los críticos tienden a explicar esta desatención por lo que es localmente posible con la ausencia paralela de una evaluación. Los donantes no conocen (y no preguntan) cuáles son los resultados de sus programas. Para los receptores de asistencia la consecuencia es un serio costo local, ya que dichas políticas no toman en consideración alternativas locales que puedan estar a su alcance y que son sostenibles. Por otra parte, la asistencia internacional empeora la relativa insuficiencia de recursos locales para implementar dichas políticas. Tal como indican los estudios de impacto económico de los procesos de mantinimiento de la paz (Carnahan, et al. 2006), las operaciones internacionales compiten por personal con los gobiernos locales. No sólo son irreales los niveles de educación profesional y entrenamiento necesarios para dichas instituciones internacionales, pero los gobiernos locales no pueden competir con los salarios y condiciones de trabajo ofrecidas por los actores internacionales para la escasa labor educada existente en el país. Al mismo tiempo que esta presión sobre salarios locales crece, los actores externos (sobre todo en FMI pero sin oposición por parte de bancos multilaterales y donantes bilaterales) demandan políticas de estabilización macroeconómicas a cambio de créditos y préstamos que imponen límites estrictos al gasto público, el cual es necesario para financiar los ministerios gubernamentales, el funcionariado profesional e instituciones que provean ley y orden. La insistencia por una rápida privatización de bienes estatales y una

liberalización comercial priva al gobierno de ganancias domésticas. Los donantes en general también insisten en el control de su asistencia por medio de presupuestos paralelos y en escoger sus propios agentes no locales de implementación (Ghani y Lockhart 2008; Boyce y O’Donnell 2007; Rubin 2005). Dado que del 40 al 70 por ciento de toda asistencia económica de post-conflicto es destinada a salarios de consultores y asesores internacionales, los cuales son “agentes de los donantes”, Miles Kahler dice que éstos “tienen pocos incentivos para mejorar la capacidad del gobierno, ya que esta mejora significaría su lento reemplazo” (Kahler 2008:15). Un tipo diferente de desequilibrio en la construcción del estado ocurre entre la meta de la construcción del estado y la distribución de la ayuda para cada componente. La asistencia internacional no es distribuida equitativamente sino en relación a las prioridades e intereses externos. El resultado es siempre la creación de un estado altamente desequilibrado. Por ejemplo, los donantes tienden a financiar de manera generosa la creación o reforma de las fuerzas armadas mientras que poca atención o financiamiento va dirigido a las instituciones civiles de supervisión (el parlamento o el poder judicial). Ciertas instituciones ejecutivas son dadas atención prioritaria en la construcción de capacidad y autonomía (el banco central, el ministerio de finanzas) y el legislativo es generalmente abandonado o incluso marginalizado. Incluso dentro de los programas, tales como la reforma del sector de seguridad, algunos elementos reciben asistencia, como en el caso del entrenamiento policíaco, mientras que otros componentes necesarios en un sistema de ley y orden, tales como las cortes, las prisiones y los salarios de los jueces, reciben poco o casi nada de recursos. 4.2 Modelos y Teorías de Construcción Estatal Las críticas de las suposiciones teóricas en las que las políticas de construcción estatal se basan, ocupan mucho menos espacio en la literatura que lo que ocupan las operaciones, como si fuesen las teorías correctas y las prácticas problemáticas. Tienen dos argumentos principales: un modelo de estado (y de políticas de construcción estatal) que es inapropiado o hasta contraproducente para la tarea de construcción de la paz y el conocimiento inadecuado o errado de las políticas. Lo más dramático es quizá la crítica de Thomas Carothers de los programas destinados a promover la democracia y el estado de derecho y la crítica de Fukuyama de aquellos programas promovidos por economistas sobre el estado. Como ha sido mencionado con anterioridad, Fukuyama argumenta que la teoría económica neoclásica presume equivocadamente que existe un modelo óptimo de administración pública y que la medida clave de un estado es su alcance y no su fortaleza (Fukuyama 2004). Es más, argumenta que no existe un listado óptimo de instituciones, poco o casi nada de conocimiento transferible y que el rol de normas culturales e historias específicas son mucho más importantes que las instituciones formales y los cálculos eficientes para hacer a los estados mas eficaces. Carothers también argumenta de manera persuasiva que las presuposiciones de los programas de promoción democrática están simplemente erradas. La comunidad dedicada a la promoción de la democracia “abarcó un modelo analítico… derivado principalmente de su propia interpretación de los patrones de cambios democráticos que se dieron [en los ochenta]” y hasta cierto punto de los trabajos del campo académico emergente de ‘transitología’ basado en el trabajo de Guillermo O’Donnell, Philippe Schmitter y otros

colegas sobre la transición de regímenes [militares] autoritarios a la democracia en Latinoamérica y Europa del Sur en los ochenta (Carothers 2002:6). Ningún patrón incluyó las condiciones de guerra civil y ambos han sido empíricamente desacreditados. En cuanto al “estado de derecho”, lo cual es visto por actores internacionales como “la solución a los problemas mundiales” (Carothers 2006:3), porque se dice que es necesario para el desarrollo económico y la democracia, la evidencia empírica sugiere que la relación causal podría funcionar más bien en dirección opuesta (Carothers 2006:18-19). Aún más, estos programas estan “operando a partir de una base muy delgada de conocimiento” (27). Conciben al “estado de derecho” en términos institucionales mientras que “la ley es un sistema normativo” (20). Este acercamiento consiste “simplemente en redactar leyes de otros países siguiendo modelos occidentales” –lo cual “logra muy poco” (25). Las tres políticas enumeradas – para el desarrollo económico, la democracia y el estado de derecho - también comparten un fallo en relación a la guerra civil. A pesar de su etiqueta de construcción del estado, éstas políticas suponen que el estado existe previamente. Las agencias de desarrollo se centran en reformar y fortalecer un estado existente, no en crearlo de la nada. De manera más común, como es discutido arriba y enfatizado por Fukuyama, el enfoque consiste en reducir el alcance del Estado a través de una privatización temprana y liberalización de los bienes estatales. Los programas que promueven la democracia, “con su frecuente énfasis en diluir el poder y debilitar el poder relativo del ejecutivo” tratan también “más sobre la redistribución de poder estatal que sobre la construcción estatal” (Carothers 2002:17). El modelo de estado promovido por las políticas internacionales puede incluso funcionar en contra del objetivo de la paz. La prioridad de construír un sistema democrático y un gobierno amigo del mercado, Paris (2002) argumenta, es en realidad desestabilizador por que ambos la democracia y los mercados suponen y refuerzan la competitividad y el conflicto, mientras que la construcción de la paz requiere lo opuesto. Estas dos políticas inyectan más conflicto cuando la reducción y la gestión de conflictos son necesarios para sostener la paz. Otros argumentan a través de estudios de caso que el diseño constitucional del estado propuesto por actores externos frecuentemente genera resistencia y nueva violencia (Call 2008:374-5). El principio meritocrático de construcción estatal puede bien estar en conflicto con el objetivo de construir medidas de confianza en el proceso de construcción del estado (Call 2008:377). La construcción del estado puede hasta estar en guerra en aquellos casos donde la intervención internacional incluye contra-insurgencia, ya que la teoría de la actual doctrina de contra-insurgencia de los Estados Unidos es “construcción estatal competitiva” (Kalyvas 2007). 5. Consideraciones Concluyentes: La Construcción del Estado para la Construcción de la Paz La evolución hacia el consenso internacional de que los estados son centrales y de que la prioridad es la construcción estatal, este capítulo ha argumentado, ha ocurrido dentro de dominios políticos separados que permanecen separados en políticas de asistencia internacional y sus metas en particular. A pesar de que se dice que cada una de ellas contribuye a la paz, el razonamiento es también particular de cada dominio y de su marco teórico, especificando leyes e instituciones particulares, las cuales, si son adoptadas, deberían tener ciertos resultados, pero lo cual es basado frecuentemente en condiciones que no tienen relación alguna con la transición de la guerra a la paz. Además, dicha

construcción estatal es una actividad internacional, desde las políticas hasta la implementación y la evaluación. Hasta las explicaciones de los resultados abrumadamente negativos, en términos de resultados inesperados de particulares políticas de construcción estatal y de su contribución a la paz, se centran completamente en los marcos teóricos de las políticas internacionales, en sus métodos operacionales y en los animados debates sobre su rol, poder, secuencia política y coordinación. Una explicación más convincente para el fallo de las políticas actuales de construcción estatal para contribuir positivamente a la paz y los resultados esperados de un estado más legítimo y eficaz en la transición de la guerra a la paz, es una profunda confusión sobre la naturaleza del período “post-conflicto” y del grado por el cual los actores locales e internacionales tienen agendas opuestas y conflictivas. Cualesquiera que sean las causas de una guerra civil, la guerra en sí misma es una competición entre partes rivales sobre el control del estado. Para estos rivales, la construcción del estado no empieza después de un acuerdo de cese al fuego. De esto trata la guerra. ¿Qué intereses y poderes serán representados, protegidos e institucionalizados en el estado de post-guerra? Todas las partes se dedican a construir el estado durante la guerra y traen esos proto-estados de guerra y sus recursos (electorado, administraciones, destrezas y demás) a la mesa de negociación cuando los actores internacionales intervienen para buscar un acuerdo. Su meta en las negociaciones y en el período de implementación es la de consolidar las ganancias de la guerra a través de su institucionalización –o, para los menos victoriosos durante la guerra, el obtener protecciones que no les fueron otorgadas durante el conflicto armado. Dado que las victorias definitivas por parte de una facción son cada vez menos frecuentes (en gran medida gracias al mayor activismo internacional desde 1990 para detener la violencia lo más pronto posible), el período que los actores externos denominan post-conflicto es simplemente una continuación de la guerra para definir el nuevo estado y sus incertidumbres políticas. Sólo los medios cambian (si el despliegue de una operación de mantinimiento de la paz tiene lugar), desde lo militar a lo político, económico y simbólico, mientras que los actores internacionales y sus recursos, los cuales pueden haber sido significativos durante la guerra misma, se convierten en una parte legítima del proceso político local. Cada política específica de “construcción estatal” – las opciones para una constitución en tiempo de paz, instituciones gubernamentales, leyes, reglas y políticas públicas- es una parte de la lucha continua sobre la futura distribución de poder económico y político en el país. Para los actores internacionales, sin embargo, el período inmediato de “post-conflicto” no es visto como un período de consolidación e institucionalización de la lucha política en tiempo de guerra, sino más bien una rara oportunidad para llevar a cabo una transformación fundamental. La fluidez del momento político y su incertidumbre sobre el futuro son condiciones maduras para lograr lo que no puede ser logrado en circunstancias más estables. Por lo tanto, la construcción del estado para los los actores internacionales trata también sobre intereses y poder, y sobre una lucha política para institucionalizar sus propias políticas y preferencias a través de leyes locales, reglas procesales, asistencia técnica, apoyo a particulares líderes locales y ayuda financiera. Sin embargo, la consecuencia es la

prolongación de la lucha política local y la inseguridad, cuando las bases para la paz requieren lo contrario. La construcción del estado “post-conflicto” no trata en la actualidad de la construcción de la paz, sino de una lucha política entre múltiples partidos sobre la futura distribución del poder político en un país –entre partidos en guerra por el apoyo loal e internacional, entre aquellos con poder económico y aquellos que exigen poder político en la constitución del estado, entre preferencias internacionales y locales. Hasta que ésta lucah político-económica alcance cierto equilibrio doméstico, la guerra no ha terminado –particularmente para los ciudadanos quienes deben continuar buscando maneras de sobrevivir y quienes hacen la mayor parte del trabajo de construcción de la paz y por lo tanto necesitan saber quién tiene la autoridad y qué reglas serán impuestas. Mientras que los debates internacionales sobre la construcción del estado tienden a centrarse en instituciones y recursos humanos particulares, lo que conjuntamente se denomina construcción de capacidad, el elemento crucial de la construcción del estado estable es el respeto a las nuevas autoridades y la conformidad con sus reglas y decisiones (en suma, el respeto a la autoridad del estado). En este aspecto de construcción estatal, el período de transición de la guerra a la paz tiene características particulares sin relación alguna con otras condiciones de la construcción del estado – el requerido componente de lo que a menudo es llamado construcción nacional. Las políticas internacionales tienden a visualizar esta tarea de cumplimiento en términos militares, es decir que un nuevo estado debe re-establecer un monopolio sobre el uso de la fuerza en su territorio, lo cual es un malentendido de la definición Weberiana del estado moderno. Ningún estado sobrevive recurriendo a la fuerza militar para así obtener la obediencia a nivel doméstico. La creación de la autoridad en un nuevo estado en las condiciones inmediatas de post-guerra es mucho más que una lucha simbólica-- el definir y crear una comunidad política (quien pertenece, quién es incluído o excluído, sobre qué criterio, sobre qué bases de identidad, lealtad política e interés común para reemplazar las divisiones de guerra), la cual el estado supuestamente representa, y sus implicadas obligaciones. Es un componente necesario de la construcción del estado. El llamar a ésta reconciliación entre las diferentes partes del conflicto - o confundir los términos de construcción estatal con construcción nacional como si fuesen lo mismo, o restarle importancia a este proceso (y por tanto el tiempo necesario para el mimso y que sólo los locales pueden lograr) - repite la confusión de los actores externos sobre la naturaleza particular de la construcción del estado después de una guerra civil. Con el tiempo, la legitimidad por rendimiento (eficacia gubernamental en relación, por ejemplo, con la provisión de servicios) será importante para la estabilidad del nuevo estado, pero en el corto plazo el asunto más importante es la seguridad psicológica: hasta qué punto y cómo puede el nuevo liderazgo político y sus instituciones reconstruír la confianza de la población sobre el hecho de que la lucha política sobre el estado y su comunidad política ha finalizado, a través de su propia conducta y de la de los empleados públicos como la policía? Si las políticas de construcción del estado y la asistencia dirigida a ésta están encaminadas a construir una paz duradera, entonces las características particulares de este período –la intensa y no resuelta lucha política para crear un estado y su autoridad local- necesitan definir esas políticas internacionales. Hay mucho que aprender de la literatura sobre las operaciones de mantenimiento de la paz, las cuales demuestran que existen ciertos roles que los actores externos pueden desempeñar para conseguir una paz duradera (Fortna

2008). En contraste con los requerimientos comunes para la separación de combatientes, el monitoreo de la desmovilización y la construcción de medidas de confianza a través de información neutral, las actividades de la construcción del estado, y por ende las bases políticas para la paz, son siempre específicas al país y al conflicto en cuestión. No existen dos guerras civiles iguales. Esto no significa que los actores externos no pueden jugar un papel esencial en transformar un país en estado de guerra en un país en estado de paz. Todo lo contrario (aunque aún no conocemos bien cuáles son estos roles no militares), Ya es hora de que el mundo académico se centre en el estudio de los procesos locales de construcción del estado en períodos de post-guerra y en las maneras en que la asistencia internacional puede promover u obstruir la paz y la estabilización política.

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