ПРОЗОРІСТЬ ВЛАДИ: ЗАКОН ПРО ДЕРЖАВНІ

ЗАКУПІВЛІ ЯК КЛЮЧОВИЙ ЕЛЕМЕНТ

СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ РУМУНІЇ

ЛАУРА ШТЕФАН

ПОЛЕ ДЛЯ ПРОЗОРОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У ЧЕСЬКІЙ РЕСПУБЛІЦІ

МАРТІН КАМЕНІК

ВІДКРИТІСТЬ ВЛАДИ В КАЗАХСТАНІ СЕРГЄЙ ЗЛОТНІКОВ

2

Думка, висловлена в публікації може не співпадати із позицією Міжнародного Фонду «Відродження» та Фонду Арсенія Яценюка «Відкрий Україну».

Київ, 2011 р.

© Усі права застережено.

3

СИСТЕМА ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ РУМУНІЇ

ЛАУРА ШТЕФАН

У цій роботі стверджується, що доступ до інформації відіграє ключову роль у

забезпеченні підзвітності уряду перед громадянами. Сфера державних закупівель є

дуже вразливою до корупції в будь-якій країні, зважаючи на значні суми коштів, що

використовуються в цих процедурах. Засоби масової інформації (ЗМІ) та неурядові

організації (НУО) повинні відігравати важливу роль у відкритті дверей перед

державними видатками — громадяни підуть за ними, якщо відчують, що правила гри

справді змінилися.

1. Прозорість у Румунії

1.1. Опис поточного стану справ

За останні двадцять років у Румунії відбулися глибокі реформи, спрямовані на

демократизацію. Після революції 1989 року державна власність була передана в руки

приватних власників шляхом непрозорих приватизаційних процесів або неприкритого

шахрайства. Традиційна промисловість була значною мірою демонтована, після чого

розпочався період соціальних труднощів. Інформація про процеси цих перетворень не

доводилася до відома громадськості, що підкріплювало підозри з приводу

несправедливої та корупційної практики приватизації.

У 2001 році було ухвалено закон «Про доступ до інформації» (Закон №544). Цей

закон, сам по собі, був дуже прогресивним законодавчим актом, що забезпечував для

громадськості доступ до всієї інформації, що є в розпорядженні державних органів. У

доступі могло бути відмовлено лише в одному з кількох випадків, передбачених

законом, причому громадянин мав право оскаржити рішення про відмову в наданні

інформації в судовому порядку. Суди мають право розглядати не лише те, чи

дотримався державний орган відповідних процедур, відмовляючи в наданні інформації,

але й те, чи рішення відповідного органу про віднесення певної інформації до

державної таємниці було обґрунтованим. У випадку встановлення судом

необґрунтованості віднесення інформації до державної таємниці, він ухвалює рішення

про розсекречення такої інформації й наказує державному органові надати її

заявникові. Судова влада підтримувала широке тлумачення законодавства на користь

4

заявника, що обмежує здатність державних органів обмежувати доступ населення до

інформації.

Законом установлено дуже стислі строки надання відповідей:

• 10 днів на надання інформації заявникові. Цей строк може бути продовжений до

30 днів, якщо запитувана інформація є складною за своєю природою, за умови

надання заявникові повідомлення про таке продовження протягом перших 10 днів.

• 5 днів на повідомлення заявника про рішення про відмову в наданні інформації.

Така відмова має бути письмово обґрунтована й може бути оскаржена в судовому

порядку.

Сфера дії закону є дуже великою — він стосується всіх державних органів від

міських рад до державних компаній (навіть якщо держава володіє дуже невеликою

часткою в компанії), вищих навчальних закладів та лікарень. Ще однією цікавою рисою

закону є те, що заявник не зобов’язаний доводити свою зацікавленість у доступі до

відповідних відомостей: інформація вважається публічною, а тягар доведення її

непублічного характеру покладається на державний орган, якщо він бажає відмовити в

доступі до такої інформації. Саме це положення робить закон №544/2001 основним

знаряддям моніторингу для громадськості, ЗМІ та НУО1. Запити про надання

інформації подавалися численним державним органам (і стали звичайною практикою у

сфері державного управління) з цілої низки питань — від не надто делікатних запитів

щодо чисельності персоналу до більш делікатних запитів щодо бюджету, планів

державних закупівель або розподілу фонду оплати праці на виплату премій

працівникам державного органу.

У кожному державному органі має бути призначена особа, відповідальна за

виконання положень закону №544/2001. Кожний державний орган зобов’язаний

оприлюднювати річний звіт про дотримання цього закону. У той час, як більша частка

інформації надається у відповідь на запити, інші відомості оприлюднюються «за

службовим обов’язком» — це, зокрема, ім’я особи, що очолює державний орган; ім’я

особи, відповідальної за надання інформації; кошторис державного органу та

стратегічні документи, ухвалені таким органом.

1 Звіти про результати моніторингу, складені НУО з використанням закону про вільний доступ до інформації, оприлюднено на сайтах: www.sar.org.ro, www.crj.ro, www.ipp.ro, www.transparency.org.ro, www.activewatch.ro, www.freedomhouse.ro, www.cji.ro.

5

На практиці урядові органи неохоче надавали інформацію протягом перших

п’яти років застосування закону. Стратегічні судові позови, подані НУО проти тих

державних органів, які відмовляли в доступі до інформації, відіграли ключову роль у

формуванні адміністративної практики. Румунське академічне товариство нещодавно

провело опитування щодо чутливості державних органів до запитів про надання

загальнодоступної інформації. Ми побачили, що невеликі державні органи виявляли

найбільшу відкритість до таких запитів, тоді як компанії із часткою державної власності

(чи то державні підприємства, чи то акціонерні товариства з державною участю) були

найменш прозорими. Крім того, місцеві органи влади користуються репутацією

непрозорих та здобули низькі оцінки в тому, що стосується готовності надавати

інформацію. Ми подали стратегічно важливі судові позиви проти найменш гнучких

органів (наприклад, ради міста Констанца, Агентства з природних ресурсів, Агентства з

приватизації, «Ексимбанку») та отримали від судів рішення, що вимагали від цих

органів надати запитувану інформацію та встановлювали відповідальність керівників

державних органів за кожний день затримки в наданні відповідної інформації.

Відповідні штрафи «за кожний день затримки» стали важливим засобом стримування й

поліпшили гнучкість державних органів. Загалом, рішення про відмову в наданні

конфіденційної інформації ухвалюються керівником державного органу, а не особою,

відповідальною за надання загальнодоступної інформації. Саме тому судовими

рішеннями штрафи стягуються саме з цих осіб, а не з осіб, що відповідають за

виконання положень закону №544/2001.

Окрім закону №544/2001 у 2003 році були встановлені додаткові положення,

спрямовані на забезпечення прозорості процесу ухвалення рішень органами

державного управління для громадськості (закон №52/2003). Процедури державних

закупівель (про які йтиметься далі в цьому документі) теж відіграють важливу роль у

зміцненні прозорості та підзвітності органів державного управління Румунії.

1.2. Роль ЄС

Як і у випадку багатьох реформ, процес вступу до Європейського Союзу відкрив

тим, хто був націлений на реформування, вікно можливостей для реалізації своїх

цілей. З огляду на те, що питання свободи інформації не є предметом, що регулюється

загальноєвропейським корпусом законодавства acquis (у деяких країнах-членах ЄС

узагалі немає законів про свободу доступу до інформації, тоді як в інших забезпечено

6

практично повну прозорість), інструменти, які використовувала Європейська Комісія на

підтримку програми реформ, мали, радше, опосередкований характер. Європейська

Комісія фінансувала проекти моніторингу, виконавцями яких були НУО. Своїм

основним інструментом вони зробили Закон «Про вільний доступ до інформації». Крім

того, Європейська Комісія у своїх публічних заявах підкреслювала важливість

забезпечення прозорості діяльності уряду з точки зору належного державного

управління.

У цьому процесі не менш важливу роль відіграли й інші організації — це,

зокрема, уряд Сполучених Штатів Америки в особі USAID (Агентства США з

міжнародного розвитку). USAID теж фінансувала проекти моніторингу та просувала ідеї

прозорості в урядових органах-партнерах. Крім того, були створені проекти для

підтримки журналістських розслідувань.

Ухвалення законів №544/2001 та 52/2003 стало результатом міжпартійної

співпраці — пані Мона Муска (представник Національної ліберальної партії) висунула в

Парламенті законодавчу ініціативу, яка згодом була об’єднана з ініціативою уряду

(який на той час очолювала Соціал-демократична партія), що й забезпечило ухвалення

закону №544/2001. Те подання уряду, яке згодом перетворилося на закон №52/2003,

теж користувалося в парламенті підтримкою з боку опозиції. Дуже важко публічно

виступати проти прозорості, особливо якщо на підтримку прозорості виступило багато

НУО та міжнародних організацій, як це було в Румунії. І, навпаки, політичні партії

намагалися отримати якомога більшу вигоду від підтримки ними закону з цього

питання.

2. Державні закупівлі

Державні закупівлі — це одна зі сфер, що суворо регулюється

загальноєвропейським acquis, тож держави-члени не мають особливого простору для

маневрання у визначенні правового режиму закупівель у країні. Це, цілком імовірно,

пов’язане з тим, що в процедурах державних закупівель2 обертаються великі суми

коштів, що призводить до значного ризику потенційних зловживань та корупції. Румунія

не є винятком із цього правила, зокрема, через те, що румунське законодавство в цій

2 У 2002 році на здійснення цих процедур було використано близько 1 500 мільярдів євро, що дорівнює 16% ВВП — Європейська Комісія (2004 рік) A report on the functioning of public procurement markets in the EU («Звіт про функціонування ринків державних закупівель у ЄС»)

7

сфері розроблялося та суворо контролювалося під час підготовки до вступу.

Надзвичайна постанова уряду 34/2006 є на даний час основним правовим документом

у цій сфері: у ній об’єднано положення про здійснення «традиційних» державних

закупівель, про державні закупівлі електронними каналами й про концесії, які раніше

існували окремо. Впровадженні нормативні акти було ухвалено трьома рішеннями

уряду. Вони визначають практичні аспекти здійснення державних закупівель, майже не

залишаючи замовникам простору для маневрування.

2.1. Відкритість / прозорість інформації про торги, включаючи електронні

процедури

Одним із найважливіших здобутків нової правової бази у сфері державних

закупівель стала прозорість — на сьогоднішній день практично неможливо провести

процедуру державних закупівель без оприлюднення відповідних повідомлень в

Електронній системі державних закупівель. Незважаючи на те, яка саме процедура

застосовується, законом установлено чіткі строки виконання всіх етапів процедури

закупівель, що надає змогу учасникам торгів підготувати свої заявки. Учасники торгів

мають право оскаржити тендерну документацію, якщо вони вважають її складеною на

користь певного учасника ринку. Вони також можуть оскаржувати включення до

тендерної документації необґрунтованих вимог або надмірної кількості недоречних

критеріїв визначення підсумкової оцінки, на основі якої визначається переможець

торгів.

Кожен із замовників призначає тендерну комісію та апеляційну комісію.

Апеляційна комісія забезпечує можливість оскарження в адміністративному порядку.

Учасники торгів можуть скористатися цією можливістю, якщо їх не влаштовує тендерна

документація. Договір підписується за результатами процедури закупівель керівником

замовника за поданням тендерної комісії.

Інформація про торги є загальнодоступною (до законодавства, що регулює

порядок здійснення державних закупівель, було внесене відповідне положення про це),

а доступ до неї може здійснюватися на підставі положень закону №544/2001. У рамках

проекту з моніторингу, про який йшлося вище, Румунське академічне товариство

зверталося з запитами про надання доступу до тендерної документації за

завершеними процедурами державних закупівель і просило замовників надати

8

інформацію щодо остаточної ціни, сплаченої підрядникові за продукцію, отриману

після процедури здійснення державних закупівель.

Здатність замовників державних закупівель проводити процедури таких

закупівель досі потребує зміцнення. У багатьох випадках проблеми, які мали місце на

практиці, були пов’язані радше з нерозумінням державними службовцями положень

законодавства, ніж із будь-чим іншим. Роль агентства з моніторингу є надзвичайно

важливою в усуненні невизначеності навколо положень законодавства та їхнього

тлумачення в контексті практики, що склалася. За 2007-20083 роки агентство отримало

4 220 запитів про надання роз’яснень і близько 10 000 електронних листів із

конкретними запитаннями. Вказівки щодо тлумачення встановлених правил

оприлюднюються агентством на власному веб-сайті. Крім того, для осіб,

відповідальних за здійснення закупівель, проводяться навчання.

Ще одне агентство, створене при Міністерстві зв’язку та технологій, відповідає

за підтримку Електронної системи державних закупівель. Це агентство автоматично

надсилає повідомлення про державні закупівлі на адресу «Офіційного вісника ЄС» і

допомагає замовникам проводити закупівлі електронними каналами. Починаючи з 2007

року публікація повідомлень електронними каналами здійснювалася у 99,8% випадків,

тоді як у середньому по ЄС цей показник коливається між 60% та 70%. У 2009 році для

зміцнення прозорості було встановлено обов’язковість електронної публікації.

Електронна публікація не означає, що вся процедура теж здійснюватиметься

електронними каналами. Лише 20% процедур закупівель, що здійснюються кожним із

замовників, мають проводитися електронними4 каналами.

2.2. Корупція та зловживання

Чимало резонансних справ про корупцію протягом останніх років було відкрито

у зв’язку з порушеннями законодавства про державні закупівлі. Розслідування в цій

сфері проводить Національний департамент по боротьбі з корупцією. Незалежно від

того, чи йдеться про зловживання державними коштами Румунії або коштами

європейських фондів, спільною рисою всіх цих випадків є укладання договорів із

3 Концептуальна записка Public Money and Private Interest («Державні кошти та приватний інтерес») — www.sar.org.ro 4 Концептуальна записка Public Money and Private Interest («Державні кошти та приватний інтерес») — www.sar.org.ro

9

«дружніми» компаніями, які постачають продукцію за розцінками, що перевищують

ринковий рівень. Крім того, мають місце класичні корупційні злочини на кшталт

хабарництва, торгівлі впливом або службових зловживань. Такі випадки розслідуються,

а справи передаються в суд. Кримінальні справи відкриваються також у випадках

завищення ціни на надані товари й послуги, що призводить до збільшення виплат.

Остаточні рішення було ухвалено лише з приводу 3 із 43 справ, переданих

Національним департаментом до суду. Незначна кількість остаточних рішень указує на

необізнаність суддів із цією складною тематикою. Судді у сфері кримінального права

рідше стикалися з цією проблемою, ніж судді адміністративних судів, які зазвичай

ухвалюють рішення з цих питань.

Водночас, кримінальні справи відкриваються лише за невеликою часткою

правопорушень у цій сфері. Чимало проблем знаходять своє розв’язання за межами

системи карного судочинства в рамках адміністративних механізмів. Ті учасники торгів,

котрі вважають результат процедури закупівель несправедливим, мають право подати

апеляцію в Національну раду з урегулювання скарг. Рішення Ради може бути

оскаржене в суді в порядку адміністративного судочинства. Для судів проблемою є

брак фахового досвіду щодо предметів процедур державних закупівель, які судді

повинні розглядати. Наслідком цього є значна тривалість судових процесів, що

викликає незадоволення всіх учасників судового розгляду, включаючи й судову гілку

влади.

2.3. Передова практика розв’язання проблем

Із румунського досвіду варто взяти на озброєння таку передову практику:

• Надійний режим доступу до інформації є передумовою для всіх

подальших зусиль із забезпечення прозорості. Крім того, доступ до інформації

відіграє ключову роль у забезпеченні підзвітності уряду перед громадянами.

• НУО та ЗМІ повинні виконувати проекти моніторингу цієї делікатної сфери,

а міжнародні організації-донори мають підтримувати такі проекти.

• Відповідальність (у тому числі, матеріальна) керівників державних органів

за ненадання загальнодоступної інформації зміцнює готовність державних

органів задовольняти запити громадян.

10

• Необхідно забезпечувати прозорість здійснення державних закупівель.

Вона, можливо, не забезпечує повного викорінення корупції, але дозволяє

помічати та розслідувати порушення.

• Важливу роль у розбудові довіри до процесу державних закупівель

відіграє наявність незалежної та професійної процедури оскарження.

• Для запобігання порушенням у майбутньому необхідні остаточні судові

рішення у кримінальних або адміністративних справах.

11

ПОЛЕ ДЛЯ ПРОЗОРОСТІ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У ЧЕСЬКІЙ

РЕСПУБЛІЦІ

МАРТІН КАМЕНІК

Основний висновок

• Для ефективного громадського контролю необхідно забезпечити наявність

найважливішої інформації в належні строки та простоту доступу до неї. У Чеській

Республіці часто спостерігаються затримки в наданні інформації. Саме через це ми

маємо підтримувати служби, які надають нам актуальну та доступну інформацію.

• Для отримання уявлення про державні закупівлі необхідно дивитися на процес

закупівель в цілому, і не погоджуватися лише на повідомлення про оголошення торгів

та укладення договору. Основна частина ринку державних закупівель має бути

відкритою для ділових людей та для широкого загалу.

• Для досягнення позитивних результатів для громадянського суспільства,

представленого неурядовими організаціями (НУО), потрібен професійний потенціал,

здатний долати труднощі, викликані проблемами у сфері державних закупівель. Це

вимагає постійної роботи з наголосом на довгостроковий моніторинг та аналітичну

діяльність із залученням першокласної юридичної служби.

Вступне слово

Мета цієї роботи полягає в тому, щоб коротко описати проблеми прозорості у

сфері державних закупівель Чехії. У центрі уваги перебуватимуть поточні події в

Чеській Республіці, зокрема, в царині громадського моніторингу. Насамперед,

необхідно визначити, що таке прозорість. Поняття прозорості майже завжди означає

прозорість в ухваленні рішень, коли всі зацікавлені сторони (фізичні або юридичні

особи) мають доступ до релевантної інформації в реальному часі5. Прозорість суттєво

сприяє звуженню можливостей для корупції під економічним та соціальним кутами

зору. Вона призводить до підвищення собівартості корупційної операції, забезпечує

підвищення ефективності громадського моніторингу та громадської участі, й підриває

соціальну систему корупції, обмежуючи ненадання інформації про закупівлі6. Особливо

важливу роль відіграють строки надання такої інформації.

5 Transparency International ČR: Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě, Praha 2008, 212 p., p. 61

12

1. Загальні умови забезпечення прозорості в Чеській Республіці

В основі прозорості та відкритості державного управління та адміністрування в

Чеській Республіці лежить Закон «Про вільний доступ до інформації», ухвалений у

1999 році. Він визначає порядок надання запитуваної інформації, включаючи

вирішення суперечок у судовому порядку, а також суб’єктів обов’язкового надання

інформації. Право на інформацію до певної міри обмежується іншими правами —

правом на таємницю приватного життя, комерційною таємницею тощо. Після 1999 року

населенню мав бути наданий доступ до всієї інформації з питань державного

управління та відповідних рішень — документів, договорів тощо.

Водночас, на практиці, суб’єкти обов’язкового надання інформації чинять

чимало перешкод: (1) подекуди вони не відповідають на запити або надають

інформацію лише частково; (2) вони дуже часто намагаються знайти прогалини в

законодавстві для відхилення запиту або (3) в деяких випадках відрікаються від

статусу суб’єктів обов’язкового надання інформації7, незважаючи навіть на те, що

критерії визначення таких суб’єктів було визначено в кількох рішеннях Вищого

адміністративного суду.

Як я вже згадував, представники громадськості мають можливість вживати

правових заходів в адміністративному порядку у випадку невиконання обов’язків

державними службовцями, подаючи скарги або судові позови. Якщо запит про надання

інформації є законним, то ймовірність задоволення відповідних вимог про її надання в

адміністративному суді є високою, але судовий процес зазвичай може тривати близько

двох років, і первісна інформація, щодо якої надійшов запит, може виявитися

неактуальною.

У Чеській Республіці Європейський Союз справляє лише опосередкований

вплив на забезпечення прозорості закупівель у країні. Ще до свого вступу в ЄС Чеська

Республіка запровадила декілька елементів8, які виникли після 2004 року. ЄС справляє

вплив на Чеську Республіку шляхом перенесення певних положень у чеську систему

6 Докладніша інформація міститься в роботах (LAMBSDORF, TAUBE, SCHRAMM 2009:9); (TREPTE 2006 : 15); (Della Porta, Vanucci 1999 : 43,44) 7 Ця проблема є характерною, головним чином, для підприємств, які повністю чи частково перебувають у державній власності — наприклад, місцевих або державних транспортних підприємств, підприємств енергопостачання та водопостачання, підприємств комунальних послуг тощо. 8 На зразок закону «Про вільний доступ до інформації»

13

законодавства. При цьому, однак, ЄС впливає, головним чином, на процедурні аспекти

та сам контроль. Рівень прозорості визначає конкретна країна.

У контексті забезпечення прозорості ухвалення рішень державних органів в

рамках електронного врядування було впроваджено кілька Інтернет-реєстрів,

головною метою яких є поширення базової інформації. Ці реєстри, головним чином,

мають на меті забезпечення не прозорості для громадськості, а, радше, контролю з

боку громадськості. Прикладами таких реєстрів є реєстр юридичних осіб, реєстр

нерухомого майна або реєстр документів законодавчих процедур.

2. Прозорість державних закупівель у Чеській Республіці

2.1. Роль державних службовців

Чіткі підтвердження рівня професіоналізму державних службовців, які проводять

державні закупівлі чи беруть у них участь, відсутні. Прозорість публічних торгів,

звичайно, забезпечується до певної міри професіоналізмом державних службовців.

Але практика демонструє брак професіоналізму в царині прозорості для громадськості,

що обмежує можливості громадського контролю. Державні службовці часто не знають,

який обсяг інформації вони зобов’язані активно надавати або якого роду інформація

має бути відкритою для громадського контролю. Внаслідок цього, декілька державних

замовників активно надають великі обсяги доречної інформації, тоді як інші надають

лише абсолютний мінімум відомостей.

2.2. Обсяг наявної інформації про державні закупівлі

Основним інструментом забезпечення прозорості в Чехії є Офіційна

інформаційна система договорів про державні закупівлі, доступна в онлайні через

Інтернет-портал. Вона містить основні відомості про договори на суму, що перевищує

80 000 євро для договорів про постачання товарів і послуг або 240 000 євро для

договорів про виконання будівельних робіт. Головним питанням є: чи достатньо цієї

системи для ефективності моніторингу з боку громадськості.

14

Придатність системи для використання

Для розуміння інформаційної системи потрібні дуже добрі знання законодавства

Чехії у сфері закупівель, а для простих людей вона є досить заплутаною. Існує багато

різних процедур, у яких використовується різна термінологія — від правових визначень

термінів до браку єдності в редагуванні певних відомостей. Ці перешкоди можуть

обмежити успішність пошуку необхідних договорів.

Обсяг інформації

Для оцінки обсягу інформації в інформаційній системі ми можемо скористатися з

інформаційної моделі від «Трансперенсі Інтернешнл» (див. малюнок 2).

Малюнок 2: Процес державних закупівель9

Фаза оцінки

потреб /

визначення

попиту

Фаза підготовки

/ Розробка

процесу та

підготовка

тендерної

документації

Фаза відбору

підрядника та

укладення

договору

Фаза

виконання

договору

Підсумковий

облік та аудит

(при

необхідності)

На схемі показано, на які фази циклу закупівель може вплинути корупція (наприклад,

непотрібна оцінка потреб, установлення умов проведення торгів, сприятливих для

певної фірми, суб’єктивні критерії відбору, низька якість виконання або облудний

підсумковий облік). Для забезпечення найвищої ефективності державного моніторингу

необхідно забезпечити доступність ключової для кожної з фаз інформації.

9 Kenneth Kostyo (ed.), Handbook for Curbing Corruptionin Public Procurement, Transparency International 2006, p. 17 – 20, 230p.

15

Таблиця 1: Доступність ключової інформації щодо процесу здійснення

закупівель

Фази державних

закупівель Характер інформації Розкриття Строки розкриття Примітка

Попереднє

інформаційне

повідомлення про

майбутній договір (його

предмет)

ЧД

Оцінка потреб/

Визначення попиту

Очікувана дата

повідомлення ЧД

не більше 12 місяців,

не менше 52 днів до

повідомлення про

договір

Використовуєть

ся добровільно

лише для

договорів, сума

яких перевищує

граничне

значення, але

дуже рідко

(лише 5,5%

таких договорів

у 2009 році)

Основна інформація

про договір: номер

договору; дата

повідомлення;

визначення замовника

Д

Опис договору: назва,

тип договору, оціночна

вартість, тип процедури

торгів

Д

Умови участі ЧД

різні обсяги

редагування

інформації

Критерії укладення

договорів Д

Строки проведення

конкурентних торгів Д

впродовж максимум 12

днів після ініціювання

відбору підрядника

Фаза підготовки /

розробка процесу

та підготовка

тендерної

документації

Повна тендерна

документація НД

Фаза відбору

підрядника та Перелік учасників,

запрошених до участі

НД

16

(кількість,

найменування,

ідентифікаційні дані)

Кількість отриманих

пропозицій Д

впродовж максимум 48

днів після договору

Звіт про розгляд та

оцінку заявок НД

укладення

договору

Пропозиція, що здобула

найвищу оцінку НД

Відомості про

постачальника

(найменування,

ідентифікаційні дані,

розцінки)

Д впродовж максимум 48

днів після договору

Частка договорів

субпідряду ЧД

впродовж максимум 48

днів після договору

добровільно;

розкривається

рідко

Договірна інформація

(повний письмовий

договір)

НД

Фаза виконання

договору

Відомості про зміни в

умовах договору (повну

заміну договору)

НД

Остаточна ціна

договору НД

Підсумковий облік

та аудит Підсумкова оцінка

виконання договору НД

Примітки: Д — доступно; ЧД — частково доступно; НД — недоступно

Як видно, процес закупівель є недостатньо прозорим, особливо на фазі оцінки

потреб. Зацікавлені сторони (громадськість, постачальники, засоби масової інформації,

експерти тощо) дізнаються про договір лише після повідомлення про договір, коли вже

надто пізно вказувати на несправедливі рішення або ризики корупції. Попри це,

головною перешкодою на шляху забезпечення ефективності громадського контролю є

17

брак фактичної10 інформації про виконання договору на кшталт відомостей про

виконання договірних зобов’язань, фактичну та остаточну ціну, зміни у проекті тощо.

Це створює можливості для корупції, приховані на етапах розробки державного

проекту та його виконання. Корупційні заявки в такому разі виявити досить важко,

оскільки у світлі наявної інформації виглядає, що все гаразд.

Прозорість ринку державних закупівель

Найсерйознішою проблемою, пов’язаною з прозорістю у сфері державних

закупівель у Чехії, є частка договорів на ринку, відомості про які не надаються. Тут, в

основному, йдеться про дрібні договори про здійснення державних закупівель та кілька

виняткових ситуацій (див. малюнок 3).

Малюнок 311

Цей малюнок показує, що договори, укладені майже на половину загального

обсягу чеського ринку державних закупівель, можуть не підпадати під громадський

контроль. Закон про державні закупівлі не регулює навіть порядок проведення

конкурсів та укладання дрібних договорів. Причиною цієї небажаної ситуації є високе

граничне значення суми договору, нижче якого договір вважається дрібним. Це

граничне значення є чи не найвищим у ЄС (див. малюнок 4).

10 Це означає, що така інформація надається вільно та є легкодоступною в Інтернеті.

11 Власні підрахунки за даними Міністерства місцевого розвитку Чеської Республіки

Частка договорів, не описаних в інформаційній системі (від сукупної вартості договорів на ринку ДЗ Чехії)

54,4%

40,3%

62,1%

36,5%

47,8%

30,3%

9,1%

11,9%

7,6%

2008

2007

2006

вище та нижче

граничного

значення

дрібні винятки

18

Малюнок 412

3. Ризики корупції при здійсненні державних закупівель у Чеській Республіці

Однозначних доказів, які б підтверджували рівень зловживань державними

торгами в цілях корупції, немає. Водночас, існує чимало підстав для обґрунтованих

підозр у корупції під час державних закупівель. По-перше, існує вже згадана вище

проблема великої частки дрібних договорів, які ніяк не регулюються законом та

прозорість яких є мінімальною. У контексті теорії13 корупції такі договори є

найпривабливішими для корупції, особливо з огляду на верхні граничні значення для

проведення торгів, котрі є надто високими. За таких умов часто трапляються

зловживання з боку замовників, котрі намагаються розбити один великий договір на

кілька дрібних задля уникнення встановлених законом процедур.

Крім того, на корупцію або зловживання вказують умови проведення державних

торгів. Зокрема, для Чехії є характерним часте використання жеребкування для

зменшення числа учасників торгів, установлення дуже коротких строків проведення

12 Zakázky malého rozsahu v České republice, Transparency int. ČR, 2009, online na http://www.transparency.cz/pdf/TIC_ZMR_publikace.pdf 13 Зразки концепції корупції як соціальної системи наведено в роботах (Frič 1999; Weinberg, Rubington 1973)

Граничні значення для визначення дрібних договорів

державних закупівель у деяких країнах ЄС

66 792

4 000

5 000

14 000

30 000

10 000

80 192

4 000

5 000

14 000

120 000

20 000

240 577

0 50 000 100 000 150 000 200 000 250 000 300 000

Данія

Франція

Ірландія Польща

Словаччина

Словенія

Чехія

EUR товари

й послуги

будівельні роботи

19

торгів у поєднанні з необґрунтовано жорсткими умовами участі. Державні органи Чехії

часто в надмірному обсязі залучають сторонні організації до проведення торгів14.

І, нарешті, частка інших процедур, що використовуються, може вказувати на

рівень корупції або маніпуляцій у державних торгах. Як видно з малюнку 6, частка

відкритих торгів є набагато меншою від половини загального числа всіх процедур

закупівель. З другого боку, досі дуже часто використовуються переговорні процедури

(близько 20% випадків), у яких часто бере участь лише один учасник, без

оприлюднення будь-якої інформації про зміст замовлення.

Малюнок 615

4. Передова практика розв’язання проблем

Роль засобів масової інформації

Загалом у Чеській Республіці засоби масової інформації забезпечують

поширення первинної інформації, а громадянське суспільство та, зокрема, неурядові

організації виконують контрольні та консультативні функції.

14 Чеські органи державних закупівель дуже часто наймають консультантів, які опікуються проведенням усіх етапів державних закупівель і навіть контролюють виконання договору. На жаль, багато з них мають незрозумілі структури власності. 15 Власні підрахунки за даними Міністерства місцевого розвитку Чеської Республіки

Частка відкритих процедур та договірних процедур без публікації в загальному числі процедур ДЗ у Чехії

37%

37%

37%

47%

19%

18%

24%

32%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

2009

2008

2007

2006

відкр. договірні, без публікації

20

За таких умов ЗМІ часто надають першу інформацію про підозри в корупції, на

основі якої часто розпочинаються кримінальні розслідування. Ці повідомлення успішно

використовуються в розслідуваннях разом із тематичними перевірками різних

напрямків діяльності політиків16. З-поміж багатьох проявів корупції можна згадати,

наприклад, закупівлю броньованих автомобілів «Пандур» та «Івеко» у 2009 році,

закупівлю товарів і послуг для впровадження багатофункціональної картки «Опенкард»

для міста Праги у 2006—2009 роках та закупівлю послуг для виконання Чеською

Республікою функцій головування в ЄС у 2009 році.

Роль громадянського суспільства

Роль громадянського суспільства полягає, головним чином, у нагляді над

врахуванням інтересів громадськості під час ухвалення відповідних рішень17.

Водночас, успішність громадянських ініціатив часто обмежується внаслідок

інформаційної асиметрії або обмежених можливостей, особливо у складніших

випадках. Досвід показує, що більших успіхів у розв’язанні проблем можна добитися на

основі більш професійного, активного та орієнтованого на перспективу підходу. Мають

місце дуже складні випадки18, обумовлені проблемами у сфері державних закупівель

та, зокрема, корупцією. Для забезпечення обізнаності громадськості, засобів масової

інформації та політичних кіл дедалі частіше необхідно надавати неспростовні докази

існування проблеми, для чого необхідно збирати багато фактичних відомостей та

даних, здійснювати моніторинг та аналіз, і користуватися юридичними консультаціями.

Це є полем діяльності для неурядових організацій та інших зацікавлених груп,

організованих у сфері освіти та бізнесу. Їхні проекти націлені на конкретні випадки або

сфери (а не здійснення загальних наглядових19 функцій) або масштабні системні

проблеми (а не аналіз20). Результати проектів надалі використовуються для ухвалення

юридичних рішень (за кримінальними та іншими скаргами) чи формулювання

переконливих аргументів для політиків.

16 Наприклад, моніторинг фінансування виборчих кампаній (2010 рік), доходів політиків, видатків на охорону здоров’я, участі політиків в управлінні державними компаніями тощо. 17 Чимало заходів здійснюються на місцевому рівні у сфері моніторингу містобудування, а також комунальних інвестицій у великих та середніх містах (Празі, Брно, Ліберці, Карлових Варах тощо). 18 Наприклад, корупція у фондах ЄС, проблема високої частки дрібних договорів про державні закупівлі, гігантські державні торги з усунення шкоди, завданої довкіллю, проект «Опенкард» з розробки багатофункціональної картки для мешканців Праги. 19 Наприклад, гігантські державні торги з усунення шкоди, завданої довкіллю, моніторинг державних торгів у Празі («Оживені»), моніторинг будівництва доріг (EPS) тощо...

21

Господарська діяльність

Протягом кількох попередніх років корупція в царині державних закупівель стала

справжньою системною, економічною та соціальною проблемою, через що ділові кола

ініціювали кампанію з обговорення бажаних змін. Першим кроком стало створення

Американською торгівельною палатою робочої групи з забезпечення прозорості

державних закупівель, у якій було представлено незалежних експертів, кілька

неурядових організацій, політичні партії та ділові кола. Метою діяльності є надання

урядові пропозицій щодо прозорого реформування сфери державних закупівель. Ця

ініціатива справляє позитивний вплив на законодавчий процес із осені 2010 року.21

Ще одним прикладом участі бізнесу в розв’язанні проблем державних

закупівель є меморандум учасників торгів, відомих під назвою «Коаліція за державні

закупівлі», підписаний у грудні 2010 року. До коаліції ввійшли близько 30 найбільших

підприємств на чеському ринку. Ці підприємства зобов’язалися розкривати ключову

інформацію про договори державних закупівель, що ними виконуються.

20 Наприклад, поточний аналіз державних закупівель міністерствами Чехії (ZIndex.cz), сектором водопостачання (TI CR), особистої відповідальності місцевих державних службовців («Оживені») тощо. 21 Поправка до закону «Про державні закупівлі» була розроблена консультаційним органом за тим самим принципом, який запропонувала робоча група Американської торгівельної палати.

22

ВІДКРИТІСТЬ ВЛАДИ В КАЗАХСТАНІ

СЕРГЄЙ ЗЛОТНІКОВ

Законодавство

В Конституції Казахстану та інших нормативно-правових актах закріплені

положення, згідно з якими державні органи зобов’язані надати кожному можливість

ознайомитися з документами, рішеннями й джерелами інформації, які не відносяться

до державної таємниці та стосуються його прав та інтересів. Обов’язково потрібно

публікувати інформацію про надзвичайні ситуації природного та техногенного

характеру, про медикаменти, про нормативні документи та стандарти.

Законом Республіки Казахстан (РК) «Про порядок розгляду звернень фізичних

та юридичних осіб» встановлено строк розгляду таких звернень (15 днів, 30 днів, 2

місяці). Закон не містить чітких критеріїв та стандартів надання інформації

(законопроектів, рішень місцевих державних виконавчих органів, інформації про

діяльність державних органів та організацій), а також порядок акредитації

представників ЗМІ та громадськості на засідання місцевих органів самоуправління

(масліхати) та засідання бюджетних і тендерних комісій.

В казахському законодавстві закріплена адміністративна відповідальність за

неправомірну відмову надавати інформацію. Проте правозастосувальної практики

притягнення до відповідальність за цією статтею майже не існує.

Можливість здійснення громадського моніторингу

Можливість громадського моніторингу державних органів передбачена в Указі

Президента «Про порядок розгляду звернень громадян» та Законі «Про

адміністративні процедури», де мова йде про порядок подачі звернень громадян, їх

розгляду та оскарження рішень. Можливість здійснення моніторингу передбачена

також пенітенціарним та екологічним законодавством, Законами «Про освіту» і «Захист

здоров’я, материнства та дитинства».

Разом з цим застосування механізмів громадського моніторингу не є широко

поширеним явищем і в сфері надання державних послуг законодавчо не закріплене

23

(крім телефонів довіри, по яким можуть телефонувати громадяни, та звернень в

прокуратуру й суд, які не завжди є ефективними й можуть бути спрямованими в

кінцевому випадку проти позивача). «Транперенсі Казахстан» в 2010 році здійснила

моніторинг надання державних послуг через Центри обслуговування населення

м. Алмати. Слід зауважити, що даний проект було реалізовано на замовлення міської

влади.

Рекомендації:

Необхідно розширити співробітництво НУО (неурядових організацій) з

державними структурами в сфері реалізації антикорупційних програм. Це

може бути реалізовано шляхом спільної роботи в комісіях при відділеннях та

департаментах органів місцевої влади, міністерств і відомств, шляхом

здійсненні незалежної експертизи законопроектів, спільної розробки та

впровадження антикорупційних програм, проведення громадських слухань.

Необхідно розширити можливості груп громадян та громадських

об’єднань відслідковувати якість надання послуг державою.

Необхідно покращити систему безкоштовного розповсюдження

правової інформації, інформації стосовно підзаконних нормативно-правових

актів міністерств та відомств.

Потрібно законодавчо закріпити обов’язкову публікацію публічної

інформації й обов’язковість надання цієї інформації неурядовим організаціям,

ЗМІ та громадянам.

Роль Європейської Комісії (ЄК) в реалізації реформ у сфері відкритості влади в

Казахстані

До своїх пріоритетів в Казахстані ЄК відносить наступні: демократичний

розвиток та ефективне державне управління (сприяння розвитку громадянського

суспільства, соціального діалогу та демократичних процесів, реформа судової системи

та встановлення верховенства права, вдосконалення державного управління та

управління державними фінансами). Починаючи з 1991 року Європейська Комісія

24

профінансувала більше 300 проектів, спрямованих на надання підтримки Казахстану

на загальну суму близько 140 млн. євро. На період з 2011 по 2013 рр. запланований

щорічний об’єм фінансування становить 13 млн. євро. Найбільша частина цих коштів

виділяється на програми надання консультацій та технічної допомоги Казахстану для

впровадження передового практичного досвіду ЄС в пріоритетних сферах.

Державні закупівлі в Казахстані

Сфера державних закупівель в Казахстані входить до компетенції Комітету

фінансового контролю Міністерства Фінансів РК. Державні закупівлі здійснюються

шляхом оголошень конкурсів чи запитів цінових пропозицій, організації електронних

торгів та торгів через товарні біржі. Потенційні постачальники, які надають

недостовірну інформацію по кваліфікаційним вимогам, включаються в реєстр

недобросовісних учасників державних закупівель.

З 1 січня 2010 року всі державні закупівлі шляхом запиту цінових

пропозицій здійснюються лише в електронному форматі на веб-порталі

державних закупівель www.goszakup.gov.kz. На даний момент на порталі

електронних державних закупівель зареєстровано близько 44.000 учасників, більше

половини з яких виступають в ролі потенційних постачальників.

Діючий на сьогодні закон про державні закупівлі не бореться з причинами й не

виключає можливості здійснення корупційних правопорушень, так як законом не

забезпечується прозорість процесу державних закупівель. На думку підприємців,

запропоновані механізми (такі, як право здійснювати відео-зйомку конкурсів)

створюють лише видимість відкритості конкурсів. Реальним механізмом прозорості

конкурсів повинна стати допущення до них незалежних експертів та спостерігачів.

Відповідальність за наслідки прийняття рішення тільки з боку потенційного

постачальника й відсутність відповідальності організаторів конкурсу й замовника також

створює можливості для корупційних дій.

Основними проявами корупції в даній сфері є завищення цінових пропозицій,

зокрема, лобіювання інтересів окремих організацій за так звані «відкати» з виграного

тендеру. Так як організатором державних закупівель може виступати сам замовник,

25

існує можливість складення технічного завдання таким чином, що цей проект отримає

«потрібна» компанія.

Існують також можливості неоднозначного тлумачення норм закону, що також

створює можливості для корупції. Суб’єктивне застосування цінового критерію також

впливає на якість державних закупівель.

Для виключення можливості корупції в сфері державних закупівель

необхідно створити умови, за яких було б неможливо:

- складати технічні завдання під конкретного постачальника;

- створювати обмеження в доступі до інформації про конкурс й технічні завдання для

потенційних учасників конкурсу;

- робити конкурс терміновим, щоб в результаті цього присудити контракт єдиному

підряднику без конкурсу;

- порушувати конфіденційність заявок конкурсантів;

- дискваліфікувати потенційних постачальників шляхом введення неправомірних вимог

до постачальників на етапі подання заявки;

- учасникам конкурсу заздалегідь домовитися про вартість робіт, участь в розробці

технічного завдання «під себе», підкупу організаторів конкурсу.

Необхідно також законодавчо обмежити можливість чиновників

працевлаштовуватися в організаціях підрядчиків після залишення державної служби та

забезпечити досить широку й активну участь громадськості в процесах спостереження

за перебігом великих державних закупівель.

Електронне урядування

В класифікації за показником «електронна участь» (e-participation) громадян в

електронних урядових проектах в 2010 році Казахстан знаходився на 18-му місці в світі

(для порівняння - в 2008 році Казахстан знаходився на 106-му місці). З 2006 року в РК

функціонує єдина система електронного документообігу державних органів (ЄСЕДО). В

80-ти центральних та 16-ти місцевих виконавчих органах республіки електронне

урядування (e-Government) дозволяє надавати послуги населенню (не тільки фізичним

особам, але й компаніям та підприємцям) за допомогою Інтернету, електронних

26

терміналів та, навіть, мобільного телефону. Для реалізації е-урядування в 2007-2009

роках була розроблена та реалізована Програма зниження інформаційної нерівності в

Республіці Казахстан, яка передбачає підвищення комп’ютерної грамотності.

Були створені центри при державних органах по видачі електронних ключів,

електронних цифрових підписів для того, щоб державні службовці могли підписувати

документи в рамках системи електронного міжвідомчого документообігу. Національний

засвідчуючий центр (НЗЦ) забезпечує громадян та організації республіки цифровими

підписами. На сьогоднішній день електронним цифровим підписом володіють близько

147 830 осіб.

В квітні 2006 року почав діяти веб-портал електронного уряду Республіки

Казахстан з єдиною системою електронного документообігу і державними базами

даних. До нього увійшли: «Державний земельний кадастр», «Інтегрована податкова

інформаційна система», «Фізичні особи», «Юридичні особи», «Адресний реєстр»,

«Реєстр нерухомості», база даних Державного центру по виплаті пенсій. Для громадян

існує можливість отримати електронний цифровий підпис й направити запит,

підписаний електронним цифровим підписом для отримання необхідної довідки.

Функціонує також «Платіжний шлюз електронного уряду» для проведення інтернет-

платежів, таких як сплата податків, штрафів, пені, тощо.

В 2009 році в декількох міністерствах почалося втілення пілотного проекту «Е-

ліцензування». Е-ліцензування дає можливість особі, яка подає заявку на отримання

ліцензії відслідковувати всю процедуру її розгляду. При цьому повністю виключений

контакт між особою, яка розглядає заявку й особою, яка її подає.

Проведене в 2010 році ПРООН в Казахстані22 опитування 75 експертів показало,

що лише 18,6 % респондентів вважає публічну інформацію доступною та відкритою, а

70,7 % вважають, що існує вибірковий підхід при наданні інформації, 9,3% вважають

22 Презентація «Підвищення доступу до інформації шляхом покращення якості веб-сайтів державних

органів» для міжнародної конференції ПРООН «Доступ до інформації в Казахстані» 19 листопада 2009

року. Вона стала результатом проекту по здійсненню порівняльного аналізу відповідності веб-сайтів

державних органів принципу «орієнтація на споживача», реалізованого Соціальним корпоративним

Фондом «ЗУБР».

27

неможливим отримання інформації, 55,6 % респондентів стикалося з затягуванням

строків надання інформації, наданням неповної інформації, 51,4 % переконані, що

неможливо отримати необхідну інформацію з відкритих джерел, 40,3 % зауважують

низький рівень кваліфікації чиновників і 41 % опитуваних досить невисоко оцінюють

сайти державних органів.

Для вирішення цих проблем в 2010 році депутатами парламенту було

презентовано законопроект «Про доступ до публічної інформації», розроблений за

участі громадськості. Прийняття даного закону перенесене на 2011 рік.

В законопроекті дається поняття «публічної інформації», визначено й поняття

«власник інформації», до якого крім державних органів пропонується віднести й

«суб’єкти бізнесу, що використовують бюджетні кошти, домінантів-монополістів

(суб’єкти, які використовують природні ресурси й, відповідно, володіють екологічною

інформацією), національні компанії й інші державні структури.

Регламентовано порядок отримання публічної інформації. Правом звернення

згідно з проектом закону наділяються «фізичні та юридичні особи». При цьому в запиті

не потрібно обґрунтовувати своє звернення. Відповідь повинна бути надана протягом

п’яти днів, а якщо від надання інформації залежить життя та безпека громадянина, то –

в день реєстрації запиту.

Власники інформації, згідно з проектом закону, повинні регулярно надавати її

громадськості через ЗМІ і в першу чергу через власні інтернет-ресурси. Передбачена

повна відкритість засідань державних органів, регламентується доступ до засідань

колегіальних органів.