plan colombia ii - scielo

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C olombia Internacional 65, ene - jun 2007, Pp 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 14 - 37

recibido 25/04/07, aprobado 25/05/07

Diana Marcela Rojas*

PLAN COLOMBIA II: ¿más de lo mismo?

PLAN COLOMBIA II: More of the Same?

Introducción

E l Plan Colombia ha sidola estrategia más ambi-ciosa emprendida por el

estado colombiano para encontrarsoluciones al conflicto armado internoy al problema del narcotráfico de losúltimos años. Desde 1999 cuando seformuló bajo el gobierno de AndrésPastrana, la estrategia no ha dejado de

transformarse al punto que hoy dadoel número de temas que abarca y larelación entre ellos, resulta práctica-mente inasible en su significación yalcances. El Plan que estaba contem-plado originalmente para seis años,hasta el 2005, se prolongó por un añomás casi de manera inercial hasta quea principios de 2007 el gobierno deÁlvaro Uribe en su segundo mandato

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Plan Colombia II: ¿más de lo mismo? • Diana Marcela Rojas

ResumenA principios de 2007 el gobierno colombiano presentó la Estrategia de Fortalecimientode la Democracia y del Desarrollo Social 2007-2013 (EFDDS), considerada la fase II delPlan Colombia. Esta estrategia está fundamentalmente dirigida a conseguir el apoyo dela comunidad internacional para la consolidación de los que se considera son logros delPlan Colombia I y la Política de Seguridad Democrática. El artículo analiza el contenidode la propuesta de Plan Colombia II con miras a establecer cuáles son las razones paraprolongar la estrategia, qué modificaciones presenta frente al Plan inicial y vislumbrarcuáles podrían ser sus implicaciones en las acciones del estado tanto frente al conflictoarmado como en las relaciones con Estados Unidos.

Palabras clave: Plan Colombia, relaciones Colombia-Estados Unidos, cooperacióninternacional, política antinarcóticos, conflicto armado.

AbstractIn early 2007 the Colombian government introduced the Strategy for the Strengtheningof Democracy and Social Development 2007-2013. This strategy is considered PlanColombia’s second phase and it seeks to garner support from the internationalcommunity to consolidate the Plan’s goals as well of those of the Policy of DemocraticSecurity.This article analyzes the content of Plan Colombia II in order to identify thereasons for extending this strategy and the changes it contains compared to the initialplan.The author also highlights possible implications for state actions vis-à-vis the armedconflict and Colombian relations with the United States.

Key words: Plan Colombia, Colombia-U.S. relations, international cooperation,anti-drug policy, armed conflict.

* Filósofa, Magíster en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Instituto de Altos Estudios para el Desarrollo, UniversidadExternado de Colombia. Se encuentra en proceso de culminar su Ph.D. en Relaciones Internacionales, Escuela de Altos Estu-dios en Ciencias Sociales, París, Francia. Investigadora y docente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internaciona-les, IEPRI. Universidad Nacional de Colombia. Correo Electrónico: [email protected]

presenta la Estrategia de Fortalecimientode la Democracia y del Desarrollo Social2007-2013, EFDDS, la cual se asumecomo la fase II del Plan Colombia(DNP 2007).

Esta estrategia está fundamen-talmente dirigida a conseguir el apoyode la comunidad internacional para la“consolidación de los logros del PlanColombia I y la Política de SeguridadDemocrática del gobierno Uribe”. Eneste sentido representa una continui-dad de la orientación de la políticainternacional, que asumió el paísdesde 1998 cuando se decidió “inter-nacionalizar la solución al conflictoarmado” y direccionar la preocupa-ción y el interés crecientes de actoresinternacionales sobre la crisis humani-taria en el país, que venía en ascensodesde mediados de los años noventahasta convertirla en apoyos concretos alas políticas gubernamentales. (Rojas2006a). De este modo, la EFDDS nosólo da continuidad, sino que, además,profundiza esta visión de la políticainternacional en torno a la necesidadde una activa participación interna-cional en la solución a los problemasdel país.

La EFDDS o fase II del PlanColombia está sustentada en la necesi-dad de consolidar los que se considerason los logros de una serie de progra-mas y políticas que se habrían desarro-llado bajo Plan Colombia I, el cual,pese a los avances, aún requeriría unasegunda etapa de una duración similara la primera que asegure el fortaleci-miento del estado y la solución al con-flicto armado. El documento en el que

se presenta la nueva estrategia fue ela-borado por la Dirección de Justicia ySeguridad del Departamento Nacio-nal de Planeación que coordinó lasdiscusiones y centralizó la informa-ción y las visiones de las entidadesestatales concernientes1. Además depresentar los lineamientos de la pro-puesta gubernamental, dicho docu-mento sintetiza en su primera partelos resultados del balance del PlanColombia presentados en el informedel DNP en septiembre del año ante-rior (DNP 2006).

El objetivo de este artículo esanalizar el contenido de la propuesta dePlan Colombia II presentada por elgobierno nacional con miras a estable-cer cuáles son las razones para prolon-gar la estrategia, qué modificacionespresenta frente al Plan inicial y vislum-brar cuáles podrían ser sus implicacio-nes en las acciones del estado tantofrente al conflicto armado como en lasrelaciones con los Estados Unidos.

La primera parte del artículo seocupará, entonces, del balance presenta-do por el gobierno sobre el PlanColombia I; la segunda parte estarádedicada al análisis del contenido de laEFDDS; finalmente nos centrarnos enalgunas reflexiones acerca de las impli-caciones de la segunda fase del PlanColombia y las perspectivas para el paísen los años próximos.

1. Balance del Plan Colombia ILa valoración de los resultados

de Plan Colombia I, PCI, tal y comoaparece en el documento de laEFDDS presenta tres rasgos que lla-

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1 Ministerio de Defensa, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el Ministerio de Relacio-nes Exteriores, la Embajada de Colombia en los Estados Unidos y el Ministerio del Interior y Justicia.

man la atención. En primer lugar, separte de una ambigüedad prolongada,pues si bien se evoca el Plan Colom-bia I los logros aparecen como resul-tados de la Política de SeguridadDemocrática, PSD.Así, si bien al prin-cipio dicha política se presenta comocomplementaria a PCI, en realidadeste último termina diluyéndose en laPSD.

Denominado “Plan para la Paz,la Prosperidad y el Fortalecimientodel Estado” (Presidencia de la Repú-blica 2000), el PCI establece que lanegociación con los grupos guerrille-ros es la respuesta más adecuada porparte del estado al problema del con-flicto armado; todas las demás va-riables: narcotráfico, inseguridad,subdesarrollo, de una manera u otra,dependen de esta solución. Por ellomismo el proceso de paz es la piedraangular del Plan formulado en 1999.Sin embargo, ante la necesidad delograr el apoyo de los Estados Unidos,el Plan termina siendo en lo funda-mental un programa de lucha antinar-cóticos intensificado. Una vez fracasanla negociaciones a principios de 2002,el PCI sufre otra mutación, y se plan-tea una ambigüedad en torno a suprolongación a través de la Política deSeguridad Democrática del nuevogobierno.

Esta ambigüedad ha acompaña-do la estrategia desde el 2002 cuandola administración Uribe al mismotiempo que decide continuar con loscompromisos asumidos por la adminis-tración Pastrana bajo PCI, necesitamostrar un cambio en la posición polí-tica frente al conflicto armado y endu-recer la confrontación militar con losgrupos guerrilleros. Dicho giro loconstituye la Política de Seguridad

Democrática presentada como pilardel programa del nuevo gobierno, lacual en su esencia apuntaba a los mis-mos objetivos del Plan Colombia ori-ginal: la recuperación del controlterritorial y el fortalecimiento del esta-do.Así mismo, una vez agotada la posi-bilidad de una salida negociada delconflicto, los medios para alcanzar talesobjetivos eran los mismos: la moderni-zación de las fuerzas armadas, la erradi-cación de cultivos con el fin de acabarcon la principal fuente de financiaciónde las guerrillas y el copamiento de losterritorios hasta entonces controladospor los grupos armados ilegales. Laambigüedad se establece, entonces,entre el Plan Colombia y la Política deSeguridad Democrática que en princi-pio parecen ser lo mismo pero que sonpresentados como estrategias relacio-nadas pero distintas.

En segundo lugar, el PlanColombia II representa en lo funda-mental una continuación del PCI. Eldiagnóstico en el cual se basaba la estra-tegia en 1999 partía de la situación degrave debilidad del estado colombiano,que lo hacía incapaz de hacer frente alas amenazas planteadas por la agudiza-ción del conflicto armado, el avance delnarcotráfico y la crisis económica. Unadebilidad que se evidenciaba a finales delos años noventa en la incapacidad dellas fuerzas armadas para enfrentar a losgrupos armados ilegales; en un sistemajudicial precario con una alta tasa deimpunidad; en la incapacidad del estadopara mantener y garantizar el orden ensu territorio y brindarles seguridad a susciudadanos; en una crisis de credibilidaden la clase dirigente y unos altos nivelesde corrupción, así como el socavamien-to de valores fundamentales para lasociedad colombiana.

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Frente a ello, el PCI establecíacinco estrategias para subsanar elgrave riesgo de falla estatal. Ademásdel ya señalado componente de lanegociación de la paz con las guerri-llas, el Plan incluía una estrategia derecuperación económica basada en laadopción de una serie de medidas deajuste y en la promoción del comer-cio y la inversión que se correspon-den en su mayoría al tipo de reformasestructurales promovidas por el con-senso de Washington; una estrategiaantinarcóticos que en lo esencial pro-fundizaba la política de lucha contralas drogas aplicada en los últimosaños, haciendo énfasis en la necesidadde la participación de las fuerzasarmadas en su conjunto en las opera-ciones contra el narcotráfico y, enespecial, brindando apoyo operacionala las labores de erradicación de culti-vos ilícitos. Igualmente, se contempla-ba una estrategia de reforma delsistema judicial y de protección a losderechos humanos, así como un com-ponente de democratización y desa-rrollo social.

En tercer lugar, la ampliación yprofundización que significa laEFDDS frente al Plan Colombia Iimplica también una reinterpretacióndel esquema original; algunos objeti-vos iniciales son reelaborados; seincluyen temas que no estaban con-templados originalmente tales comola desmovilización, el desarme y lareinserción, y se redefine el conflictocomo amenaza terrorista; además, sesuprimen o se cambian de importan-cia otros temas que antes parecían sercentrales en el Plan presentado en el2000, como la negociación con lasguerrillas. La ampliación y reinterpre-tación que hace la EFDDS del Plan

inicial se hace en función de mostraruna continuidad de las políticas bajoel gobierno Uribe, y con el objetivode enfatizar la eficacia y los logrospositivos de PCI, de modo tal que sir-van de sustento a la demanda deapoyo para la consolidación de taleslogros en la fase II.

2. ResultadosEstos tres rasgos, ambigüedad,

continuidad en las políticas y refor-mulación en retrospectiva revelan ele-mentos cruciales de lo que ha sido elPlan Colombia hasta ahora. A su vez,tales rasgos se ven reflejados en lostemas principales del balance de laestrategia que se hace en el documen-to sobre la EFDDS entre 1999 y 2006.A continuación analizaremos con al-gún detalle estos temas con el fin deestablecer sus vínculos con la estrate-gia presentada para la fase II del PlanColombia.

a. Impacto económico y política socialEl primer tema considerado en

el balance corresponde a la reactivacióneconómica. Allí se plantea que el PCIha contribuido al reestablecimiento dela confianza de consumidores e inver-sionistas, a la recuperación de la pro-ductividad factorial, al mantenimientode una política macroeconómica sana.Ello se demuestra a través del creci-miento positivo en casi todos los indi-cadores económicos entre el 2002 y el2006. Así mismo, se presentan comologros la renovación del SGP a travésdel SGP Plus con la Unión Europea, laextensión de las preferencias arancela-rias otorgadas por los Estados Unidos y,más recientemente, la negociación delTLC con el mismo país; estos acuerdosaparecen como formas de compensa-

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ción a Colombia por su lucha contra elproblema de la drogas y como un reco-nocimiento a la corresponsabilidadinternacional en esta materia (DNP2007:27-28).

Comparados con la situación de1998-1999, considerada la peor crisiseconómica que ha sufrido el país en lasúltimas décadas, es innegable la recupe-ración económica que se presenta a tra-vés de las cifras. El asunto radica enestablecer cuáles de estos resultados sondirectamente atribuibles al PlanColombia. En la medida en que el pro-grama de reajuste económico fueincluido como parte de la estrategiainicial, habría que aceptar que el con-junto de la política macroeconómicadel país sea presentado como un resul-tado exitoso del Plan Colombia; sinembargo esto termina diluyendo el sig-nificado y los logros concretos de laestrategia. De otra parte, sería necesarioestablecer si este mejoramiento en losindicadores económicos ha contribui-do considerablemente al fortalecimien-to del estado y con ello a la solucióndel conflicto armado.

Ahora bien, indudablemente larecuperación de la seguridad tieneefectos en el desempeño de la econo-mía colombiana. De un lado, la reduc-ción del conflicto permite un mayoraprovechamiento de los recursos pro-ductivos e incentiva la acumulaciónde capital que aumenta el potencialde crecimiento futuro. Pero de otra, elincremento en el gasto público quedemanda la financiación de la estrate-gia tiene un impacto fiscal que puedeafectar negativamente el crecimientoeconómico (Cárdenas 2004: 14).

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En relación con los temassociales y en su formulación inicial, elPCI los considera vinculados directa-mente a los programas de desarrolloalternativo, de asistencia a las víctimasde la violencia y a los desplazadosinternos. En las discusiones de apro-bación de la ayuda estadounidense en2000, varios sectores, organizacionessociales y ONG tanto colombianascomo estadounidenses pusieron encuestión el énfasis militar del Plan yreclamaron un enfoque más social, asícomo también una reorientación demayores recursos para la atención a lapoblación afectada por los cultivos ilí-citos y, por ende, por el conflictoarmado mismo2.Varios países, particu-larmente los europeos, hicieron a suvez eco de tales demandas, lo que diolugar a la controversia en torno decuál debería ser la estrategia más ade-cuada para resolver el conflicto arma-do colombiano: a través de unaofensiva militar sostenida o medianteuna salida negociada.Tales debates entorno a la naturaleza de la estrategia ya la destinación de los recursos hansido una constante a lo largo de losseis años de aplicación del Plan.

En el balance presentado en eldocumento de la EFDDS, a los progra-mas iniciales de desarrollo alternativose le terminan sumando como logrosaquéllos alcanzados por la políticasocial en su conjunto, tales como laRed de Apoyo Social con los progra-mas de Familias en Acción, Empleo enAcción y Jóvenes en Acción; se con-templa también la ampliación de lacobertura de aseguramiento en salud yde cobertura básica y media en educa-

2 Para las críticas al enfoque de Plan Colombia ver: (Varios 2003; LAWG 2005;Acción Social 2006).

En el balance se presenta comoresultado principal la modernizaciónde la fuerza pública, FP, la cual sereflejaría en una mejora de la capaci-dad aérea para prestar apoyo de fuegoen combate, así como para acompañarlas operaciones de erradicación ymovilizar provisiones y personal haciay desde áreas de difícil acceso terres-tre o fluvial. También, se reflejaría enel mejoramiento de la capacidad pararealizar operaciones nocturnas, laimplementación creciente de inteli-gencia técnica en las operaciones de lafuerza pública y la unificación de lossistemas de comunicación.

La modernización también hatraído consigo la profesionalizacióndel personal en el Ejército y la Arma-da, así como un aumento y unarecomposición del pie de fuerza. Elnúmero de efectivos de la fuerzapública, pasó de 249.833 en 1998, a380.069 en 2005, lo que representaun aumento del 52,1%. Igualmente,ha habido un incremento importantedel gasto en defensa y seguridad,como porcentaje del PIB: pasó del3,5% en 1999 a 4,23% en el 2005(DNP 2006:19). De acuerdo con elestudio de la DJS-DNP (Urrutia2004), el gasto en seguridad es altocomparado con los estándares inter-nacionales. En el contexto latinoame-ricano, por ejemplo, en el gasto endefensa y seguridad como porcentajedel PIB, Colombia sólo es superadapor Chile y Ecuador.

A la par, se presentan comologros del PCI el mejoramiento en losprincipales indicadores de violenciaen Colombia entre 1999 y 2005: la

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ción. Igualmente, se presentan comologros los resultados de los programasde desarrollo alternativo vinculados aproyectos productivos, a la inversión eninfraestructura social y gestión comu-nitaria, así como el programa de Fami-lias Guardabosques (DNP 2007:31); enfin, prácticamente toda la inversiónsocial de estos seis años es atribuida aPlan Colombia.

b.La lucha contra las drogas y el terrorismoResulta curioso que éste que ha

sido núcleo de la estrategia aparezca tansólo en tercer lugar en el documento dela EFDDS. Los logros presentados notienen ni la centralidad ni la contun-dencia que se esperaría de un balancesobre Plan Colombia.

La ambigüedad que ha acompa-ñado al Plan Colombia desde sus iniciosse ve claramente reflejada aquí: ¿luchaantinarcóticos o lucha contrainsurgente?En la formulación inicial de la estrate-gia, la modernización de la fuerza públi-ca se justificaba en la necesidad de hacerposible la fumigación aérea de los culti-vos ilícitos, particularmente en aquellasáreas controladas por la guerrilla, de allíla creación de los batallones antinarcóti-cos; sin embargo, rápidamente se hizoevidente que la distinción entre luchaantinarcóticos y guerra contrainsurgen-te, aunque políticamente correcta sobretodo para los congresistas en Washing-ton, resultaba artificiosa3. Esta ambigüe-dad terminó disolviéndose después del11 de septiembre, 11-S, con el fracaso delas negociaciones con las FARC, cuan-do ambas estrategias terminaron fusio-nándose en la lucha global contra elterrorismo (Rojas 2006b).

3 Para el debate acerca de la ambigüedad estratégica en Colombia ver: (Schulz 1999; Rabasa 2001; Marcella 2003).

disminución del 33,3% en la tasanacional de homicidios, la reduccióndel número de secuestros extorsivosen el 85,4% y la caída del número demasacres en el 71,4% (DNP 2006:20).No obstante en el informe tales indi-cadores no discriminan entre la vio-lencia en general y aquélla vinculadade manera específica al conflictoarmado.

No obstante, ¿cuáles han sido losresultados de las operaciones adelanta-das por las fuerzas armadas contra losgrupos guerrilleros? Al respecto, elbalance se limita a indicar que:

…los esfuerzos realizados enmateria de modernización, rees-tructuración y profesionalizaciónde la Fuerza Pública, combinadoscon las estrategias de erradicación(aérea y manual), interdicción yextradición, han permitido mayorcontrol estatal del territorio,revertir la tendencia creciente delos cultivos ilícitos y disminuir laviolencia financiada por tales cul-tivos (DNP 2006:27).

Uno de los objetivos del PlanColombia, explícito después del 11-Scon la inscripción del conflicto armadocolombiano en la lucha global contra elterrorismo, ha sido el debilitamiento delos grupos guerrilleros tanto por la víamilitar como por la vía de financiacióna través del narcotráfico. El balance nohace ninguna mención del tema, tam-poco se presentan en el balance losresultados del Plan Patriota que seemprendió a partir de 2004 y que fue

anunciado como la operación con-trainsurgente de mayor envergaduraque haya emprendido las fuerzas arma-das4; ¿a qué se debe esta omisión? Obien no existen cifras consolidadas ypúblicas, o bien los resultados no sonlos esperados.

Más allá del documento anali-zado, se encuentra que algunos analis-tas señalan un creciente agotamientode la capacidad militar de las guerrillascomo resultado de las acciones de lafuerza pública (Ortiz 2007:4). En losinformes producidos por la FundaciónSeguridad y Democracia el impactode la modernización de la fuerzapública se evidencia en la reducciónsignificativa de los atentados a la infra-estructura económica, del número deretenes y paros armados, así comotambién en el aumento en el númerode combates por iniciativa de la fuerzapública; de 839 combates en 2001, sepasó a 1.534 en 2002, 2.414 en 2003,1.975 en 2004, 2.176 en 2006 (FSD2005; 2007).

De acuerdo con estos análisis, lasFARC han perdido su capacidad pararealizar operaciones ofensivas deenvergadura, y han sido expulsadas deamplias zonas del territorio nacional.Sin embargo, parece aún muy lejana sucompleta derrota militar. El replieguehacia zonas de difícil acceso, así comoel retorno de una estrategia de guerrade guerrillas por parte de las FARC,somete a un duro desgaste la políticade seguridad del gobierno. De allí queel tono sea más bien modesto:“Si bienlas FARC están lejos de alterar unbalance estratégico abrumadoramente

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4 Pensado como una gran ofensiva en la retaguardia de la FARC, el Plan Patriota movilizó 18 mil hombres de las fuerzas arma-das en los departamentos de Caquetá,Guaviare,Vichada y Putumayo.Hoy se habla del Plan Victoria, del cual tampoco se cono-cen los resultados.

favorable a la Fuerza Pública, conser-van fuerzas para prolongar el desafíomilitar al Estado de forma prolongada”(Ortiz 2007:5).

Ante la improbabilidad de quela guerrilla acepte a corto o medianoplazo una negociación con el gobier-no, la opción que queda es la de con-tinuar una campaña militar hastaforzar a las FARC a una desmoviliza-ción negociada o infringirle unaderrota contundente; el asunto radicaen si el estado está en capacidad demantener el esfuerzo militar que serequiere para ello.Y es precisamente aeso a lo que apunta la fase II del PlanColombia.

Pese al repliegue estratégico delas FARC, este grupo mantiene unaimportante capacidad de desestabili-zación y de acción en muchas zonasdel país. Igualmente se muestra quelas fuerzas armadas ya estarían llegan-do al tope de sus posibilidades opera-cionales y que difícilmente podránaumentar su presencia en otras zonasdel territorio nacional o incrementaren forma sustancial la cantidad y laduración de sus operaciones (FSD2005:7).

Lo cierto es que los datos presen-tados en el balance del PCI no permi-ten establecer el grado de eficacia de laestrategia de seguridad tal y como loseñala un estudio sobre el tema:

Para evaluar la estrategia deseguridad no es suficiente anali-zar el monto de los recursos quese destina para ejecutarla sinoque resulta imperativo dilucidarsi el aumento de los recursostanto humanos como financie-ros que se invierten en mejorarlas condiciones de seguridad del

país se refleja en un mejora-miento en los indicadores delconflicto. Lastimosamente lainformación sobre los resulta-dos directos de las acciones dela fuerza pública contra la insur-gencia, es decir baja o capturade los miembros de los gruposal margen de la ley es muyreciente. Por esta razón, si bienlos indicadores muestran resul-tados que han mejorado en losúltimos años, poco se puededecir sobre el impacto de laestrategia pues no se cuenta conperiodos anteriores que permi-tan establecer una comparación(Cárdenas 2004:11).

c. Resultados de la política antinarcóticosEn lo concerniente a la lucha

contra el tráfico ilícito de drogas, el pro-grama principal del PCI ha consistidoen una intensiva campaña de fumiga-ción de los cultivos ilícitos, cuyos resul-tados generan una amplia polémicaacerca de la eficacia de la política anti-narcóticos aplicada en los últimos años.Recordemos que en el Plan ColombiaI se planteó como objetivo la reduccióndel 50% en el cultivo, procesamiento ydistribución de las drogas ilícitas en losseis años de duración previstos (Presi-dencia de la República 2000:20).

En el balance presentado por elgobierno se sostiene que entre 1999 y2005 los cultivos disminuyeron en un46,4%. Así, los cultivos ilícitos habríanpasado de 163.290 hectáreas en el año2000 a 85.750 en 2005. En particular, laactiva campaña de erradicación permi-tió asperjar, en el periodo 1999–2005,un total de 732.125 hectáreas y erradi-car manualmente otras 61.614 hectáre-as (DNP 2006:13).

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Gráfico 1. Comportamiento del número de hectáreas sembradas de coca en Colombia, 1990 - 2005

Gráfico 2. Hectáreas asperjadas y erradicadas manualmente, 1994 - 2005

Tasa de crecimiento promedio anual,1990 - 1999: 17,9%

Tasa de crecimiento promedio anual,2000 - 2005: 9,1%

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00

160.

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289

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071

86.3

40

80.3

50

85.7

50

101.

800

Fuente: SIMCi, Policía Nacional - Dirección Antinarcoticos, UNODC y Departamento de Estado de los EstadosUnidos de América.

Fuente: ODC y DNE.

160.000

140.000

120.000

100.000

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3.87

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033

23.9

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7

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262

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046

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775

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23

1994

1995

1996

1997

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Aspersión aérea Erradicación manual

Sin embargo, las cifras presenta-das por el gobierno en el balance varí-an significativamente de aquéllas queaparecen en el último informe de la ofi-cina antinarcóticos del Departamentode Estado de los Estados Unidos, lascuales se presentan a continuación(BINLEA 2007).

Mientras en el balance del DNPel número total de hectáreas cultivadases de 102.017, 86.340, 80.350 y 85.750para los años 2002, 2003, 2004 y 2005respectivamente, durante este mismoperíodo el número de hectáreas queaparecen en el Informe del Departa-mento de Estado son: 144.450,113.850, 114.100 y 144.000, respecti-vamente. Por su parte, el ReporteMundial de Drogas de la ONU coinci-de con las cifras presentadas por elgobierno nacional al afirmar que, parafinales de diciembre del año 2005,Colombia contaba 86.000 hectáreas decoca cultivadas en 23 departamentosdel país (UNODC 2007). Reciente-mente, la Office of National DrugControl Policy, ONDCP, presentó lascifras del 2006 en las que se registran156.000 hectáreas de coca en el país, esdecir, 12.000 más que el año anterior,lo que representa un aumento del 8%.¿A qué se debe la gran diferencia entreestas cifras? ¿Se trata sólo de una diver-gencia en los métodos de medición delos cultivos ilícitos y la fumigación, ode la prueba fehaciente de que la fumi-gación es una política fracasada?

A los avances en el campo de lainterdicción, el balance presenta tam-bién el uso intensivo de la extradicióncomo instrumento en contra de losnarcotraficantes. El gobierno colom-biano ha extraditado, entre 1999 y2005, un total de 428 personas. Asímismo la extradición se ha constituido

en un elemento de presión y de nego-ciación con los grupos armados ilega-les; por primera vez Estados Unidossolicita en extradición a los jefes para-militares y a los altos mandos de lasFARC tanto bajo cargos de narcotráfi-co como en tanto miembros de organi-zaciones terroristas incluidas en la listade grupos terroristas del Departamentode Estado de los Estados Unidos.

Más allá de la polémica en tornoa la cifras el asunto radica en establecercuáles son los efectos de la políticaantinarcóticos en torno a los objetivospropuestos en el Plan Colombia. Ade-más del hecho de que la fumigación noha logrado el objetivo de disminuir enun 50% los cultivos ilícitos, otras pre-guntas quedan por resolver; de un lado,en relación con los objetivos de lalucha antinarcóticos en sí misma: ¿Cuáles el impacto de esta reducción en laparticipación colombiana en el nego-cio ilícito? ¿De qué manera ha afectadoel mercado mundial de la cocaína?¿Esta reducción de la oferta ha implica-do una reducción en la demanda? Y, deotro lado, en relación con la situaciónpolítica interna: ¿Hasta qué punto sehan afectado las finanzas de los gruposarmados ilegales? ¿De qué modo la dis-minución de los cultivos ilícitos se harevertido en un debilitamiento políticoy militar de las guerrillas, y en unaaproximación a la solución del conflic-to armado interno?

Ahora bien, con respecto a laestrategia antinarcóticos en sí misma, sicomo se señala en el balance guberna-mental del PCI los cultivos ilícitoshubiesen descendido en los nivelesseñalados, cabría esperar, entonces, quela oferta de cocaína en los mercadosestadounidense y europeo estuvieseafectada como consecuencia del descen-

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so vertiginoso del cultivo de su insumobásico. El consumo debería, igualmente,verse impactado bien sea por el aumen-to en los precios de las dosis, o por lamodificación de otras condiciones delproducto5. Este ha sido el supuesto fun-damental de la estrategia antinarcóticoscentrada en combatir la producción.

No obstante, los hechos contradi-cen las premisas de la política. El impac-to de la erradicación de los cultivosilícitos ha sido muy marginal en la dispo-nibilidad de la droga en los mercadosinternacionales; no ha habido una varia-ción sustancial de la oferta de droga queesta saliendo del país (Contraloría 2004).Esto se reflejaría en el hecho de que envez de aumentar, el precio final al consu-midor ha disminuido en las calles en losEstados Unidos6. Aumentos en la pro-ductividad y movilidad de las áreas sem-bradas, así como también modificacionesen la pureza del producto final explicarí-an por qué estos resultados no se corres-ponden con los esfuerzos hechos en lalucha contra el narcotráfico (Rangel2005). Numerosos han sido los estudiosque muestran de manera reiterada la ine-ficacia de la actual política antinarcóticospromovida por los Estados Unidos en lasolución al problema7.

En relación con los efectos de lapolítica antinarcóticos sobre la dinámi-ca del conflicto armado,ni el balance de

PCI ni la EFDDS proporcionan ele-mentos que permitan establecer la rela-ción entre las medidas implementadas ylos resultados obtenidos en este ámbito.

d. Fortalecimiento institucionalEn relación con el fortaleci-

miento institucional el balance estácentrado en dos elementos: fortaleci-miento de la justicia y apoyo a los dere-chos humanos en relación con elprimero, se resalta la implementacióndel Sistema Penal Acusatorio, el fortale-cimiento de las capacidades para lainvestigación criminal, el mejoramien-to del acceso a la justicia a través delPrograma Casas de Justicia, la creaciónde Centros de Convivencia Ciudadanay el fortalecimiento de los MecanismosAlternos de Solución de Conflictos. Encuanto a la protección de los derechoshumanos y del Derecho InternacionalHumanitario se señala la aprobación enmarzo de 2006 de un documentoConpes que busca fortalecer la capaci-dad del estado para la investigación,juzgamiento y sanción para las infrac-ciones y violaciones en esta materia.Igualmente, se subrayan los avances enel respeto y la formación por parte delas fuerzas armadas en este campo, asícomo en los resultados en los progra-mas de protección a los defensores delos derechos humanos en Colombia.

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5 De acuerdo con el informe de la UNODOC de 2004, los precios del gramo de cocaína en Estados Unidos y en Europa caye-ron en forma considerable en la década de los noventa. En el país del norte el precio al por mayor de gramo de cocaína cayóde US$45 en 1990 a US$24 en el 2002, mientras que el precio al detal descendió de US$260 a US$92 en el mismo periodo.Esto aparece igualmente documentado en (WOLA 2006).

6 Más recientemente, en un informe del Instituto para el Análisis de la Defensa, IDA, que se encarga de recopilar la informaciónque utiliza la DEA, se establece que el precio en las calles de los Estados Unidos hasta octubre del 2006 es de US$135 porgramo de cocaína totalmente pura.Esa misma cantidad valía US$210 en julio del 2003.Además, ahora, el alcaloide tiene mayorpureza. Se pasó de un promedio del 60% en el 2003 al 72% el año pasado. De acuerdo con los expertos esta situación se expli-caría o bien, porque la cocaína que está saliendo de Colombia es de mayor calidad o porque hay una mayor producción quelas 700 toneladas anuales que, oficialmente, se estiman.Ver:“Precio de cocaína en calles de E.U. ha bajado 36 por ciento en losúltimos años”, El Tiempo,Abril 25 de 2007.

7 Ver (Thoumi 2002;Tokatlian 2001;WOLA 2006).

e.Negociación con los grupos paramilitaresEl último tema que se incluye en

el balance es el que se identifica comoprograma de Desmovilización, Desarmey Reintegración, DDR, y se refiere fun-damentalmente a la negociación con losgrupos paramilitares; se trata, en efecto,de un tema polémico que muestra clara-mente tanto la ambigüedad entre el PlanColombia y la Política de SeguridadDemocrática como la tendencia a lareinterpretación en retrospectiva de laestrategia inicial. En realidad, esta políti-ca no formó parte del Plan Colombiainicial, pero se integró como parte de laPSD del gobierno Uribe. Durante elperíodo de PCI 1999-2005 no se desti-naron recursos específicos para los pro-gramas de desmovilización y reinserción.La negociación con los grupos paramili-tares que se inició en diciembre de 2002muestra como resultados la Ley de Justi-cia y Paz promulgada en 2005 y los másde 40.000 desmovilizados hasta finales de2006.Se trata de una política cuyos efec-tos sobre el conflicto armado se concen-tran en la desarticulación de uno de losgrupos armados ilegales de modo tal quele permita al estado concentrar susesfuerzos militares en combatir a las gue-rrillas; sin embargo, hasta ahora los resul-tados del proceso no son claros.

3. La fase II del Plan ColombiaEn el documento presentado a

principios de 2007 por el gobiernonacional y denominado Estrategia parael Fortalecimiento de la Democracia yel Desarrollo Social, EFDDS, se da a

conocer la fase II del Plan Colombiapara el período 2007-2013.

La estrategia presenta varias carac-terísticas: en primer lugar, tiene comoobjetivo principal la consolidación de loque establece como logros del PlanColombia I; en segundo lugar, existe unaconcordancia con los objetivos y progra-mas de PCI, en parte como el resultadodel consenso en torno a un proyectopolítico de los sectores dirigentes, perotambién como efecto de la reinterpreta-ción retrospectiva del PCI. En tercerlugar, la EFDDS significaría un cambiomás de orden cuantitativo que cualitati-vo entre el PCI y la segunda fase en lamedida en que esta última aparece comouna ampliación y una profundización dela estrategia inicial; la fase II se presentacomo todo un plan de estado para lospróximos seis años, y no sólo como unaestrategia focalizada en la lucha contra lasdrogas y el combate a las guerrillas.

a. ¿Y cuánto cuesta?Esta profundización se reflejaría

tanto en el hecho de que la EFDDSabarca la mayoría de los temas de laacción del estado como en el presupues-to presentado para financiar el conjuntode la estrategia; el costo total se estima enUS$ 43.836,6 millones de dólares com-parados con el costo total del PCI queascendió a US$10.732 millones8. Deestos recursos, US$6.950 millones(64,8%) se ejecutaron como esfuerzo fis-cal colombiano, y US$3.782 millones(35,2%) como aportes del gobierno delos Estados Unidos9.

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8 Es preciso recordar que en su formulación inicial en el 2000 la financiación total del Plan Colombia se estimaba enUS$7.200 millones, de los cuales US$4.000 millones provendrían de Estados Unidos, los países europeos y préstamos dela banca multilateral.

9 Es de señalar que en el Balance de Plan Colombia presentado por el DNP,el PCI se define como “una estrategia integral de coo-peración bilateral” con los Estados Unidos. No se incluye en este balance los aportes de otros países u organismos internacionalesque, aunque bastante modestos en relación con los estadounidenses, también se hicieron en el marco del Plan Colombia.

Las cifras presentadas por elgobierno nacional para cada una de lasfases del Plan Colombia son incompa-rables, por lo cual no tenemos elemen-tos que nos permitan tener una visiónobjetiva de los costos del conjunto de laestrategia.

Para empezar no se explica elsignificativo aumento en los costos de laestrategia entre la fase I y la fase II; deun total de US$ 10.730 millones se pasaa un estimado de US$ 43.836 millones,

es decir, un aumento del 400%, sobretodo teniendo en cuenta que los pro-gramas contemplados en general semantienen y el período considerado essimilar, seis años para cada fase.

En segundo lugar, en el presu-puesto estimado de la EFDDS no seincluye el aporte de los Estados Uni-dos; los US$ 43.836 millones son asu-midos en su totalidad por Colombia,no se sabe, por consiguiente, cuál seríael costo total de la fase II ni a cuánto

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Componente Nación EE.UU. Total

Fortalecimiento institucional 2.387 22,2% 465 4,3% 2.852 26,6%

Luchas contra las drogas ilícitas

y el crimen organizado 3.378 31,5% 2.787 26% 6.165 57,5%

Reactivación económica y social 1.185 11,0% 530 4,5% 1.715 16%

Total 6.950 64,8% 3.782 35,2% 10.730 100%

Cuadro 1. Recursos ejecutados del Plan Colombia 1999-2005 (millones de dólares) (DNP 2006:11)

Fuentes: MDN y Acción Social. Cálculos DNP-DJS.

Componente Nación EE.UU. Total

Fortalecimiento a la Justicia y DDHH 2.749 6%

Lucha contra el terrorismo y el narcotráfico 6.172 14%

Internacionalización económica 12.000 27%

Social 20.661 48%

Atención a la población desplazada 1.201 3%

Reintegración 1.045 2%

Total 43.836 100%

Cuadro 2. Esfuerzo colombiano por componente de la Estrategia de Fortalecimiento de la Democracia y el

Desarrollo Social (2007-2013) (millones de dólares) (DNP 2007:44.)

Fuentes: Marco de Gasto de Mediano Plazo (MHCP). Cálculos: DNP10.

10 No incluye US$18.350 millones correspondientes a los gastos de funcionamiento del Sector Seguridad y Defensa. El totalde recursos para la atención a la población desplazada asciende a US$1.598 millones. Los datos incluidos en el cuadro noreflejan los recursos destinados a la ejecución de políticas intersectoriales. Incluye la atención a 3.000 familias en situaciónde desplazamiento.

ascendería el porcentaje de aporteinternacional, que se supone comofundamental para consolidar los logrosobtenidos en la fase I. Hasta ciertopunto ello resulta explicable, porquejustamente la EFDDS está dirigida abuscar recursos internacionales, enfati-zando que el compromiso y los apor-tes colombianos son considerables.Así,al mismo tiempo que se trata de mos-trar el gran esfuerzo que está dispuestoa hacer el estado colombiano paramantener el Plan Colombia, se subrayala necesidad del apoyo internacional,apelando al argumento de la corres-ponsabilidad en materia de lucha con-tra las drogas.

En tercer lugar, se presentandisparidades en relación con cada unode los componentes de la estrategia; elcorrespondiente a fortalecimiento ins-titucional (Justicia y Derechos Huma-nos en la fase II) se mantiene casi enlos mismos niveles de la fase I a la faseII, asimismo la lucha contra el narco-tráfico y el crimen organizado (contrael terrorismo en la fase II), la variaciónsustancial se va a presentar en torno alcomponente de la reactivación econó-mica y social, (que en la fase I formanparte de uno solo, en la II aparecendesagregados), pasando de US$ 1.715millones a US$ 12.000 en el temaeconómico y US$ 20.000 para la polí-tica social. Un aumento que no esexplicado en el documento ni sededuce de los programas contempla-dos para estos componentes en laEFDDS. En realidad lo que sucede esque para la EFDDS se incluyen latotalidad del gasto del estado destina-do a la política económica y a la polí-tica social para el período 2007-2010,que por lo demás tampoco se corres-ponde con el período de la estrategia

(2007-2013). Esto por supuesto no fueestimado así para la fase I del PlanColombia. De los anteriores argumen-tos se deduce que hay una falacia en lapresentación del gobierno de laEFDDS como un plan más social ymenos militar.

Esta manera de considerar loscostos de la estrategia obedece funda-mentalmente a dos razones: de unlado, responde a la necesidad delgobierno colombiano de hacerle fren-te a las críticas recurrentes al PlanColombia como una estrategia milita-rista, que deja de lado la necesidad dehacer mayor inversión social comorespuesta a los factores estructuralesdel conflicto armado. Críticas queprovienen de las organizaciones socia-les y de algunos gobiernos, en sumayoría europeos, pero también dealgunos sectores estadounidenses y,por supuesto, de grupos de presión yONG colombianas. Esta respuestarefleja precisamente la puja que se hadado en torno los recursos provenien-tes de la cooperación o de la asistenciainternacional, y la mejor manera deemplearlos de acuerdo con cuál seconsidera puede ser la mejor vía pararesolver el problema del conflictoarmado; se trata de un debate encarni-zado cuyos escenarios han sido lasreuniones de las mesas de donantes, asícomo los debates anuales en el Con-greso de los Estados Unidos a la horade aprobar la ayuda para Colombia.De allí el afán del gobierno Uribe demostrar un Plan Colombia II con unfuerte énfasis en lo social.

De otro lado, la estimación delcosto de la estrategia tiene que vercon la necesidad de mostrar que lasegunda fase del Plan Colombia seorienta a una progresiva ‘colombiani-

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zación’ de la estrategia, asunto en elcual el gobierno estadounidense havenido insistiendo. Frente a ello y antela incapacidad de asumir completa-mente los costos que implican mante-ner los programas de PCI, elimperativo del gobierno colombianoes lograr que la ayuda proveniente deeste país se mantenga en montos simi-lares a los de la fase I y que se prolon-guen hasta el 2013, es decir, hasta elfinal del siguiente mandato en la CasaBlanca (2009-2013), puesto que elactual, vigente a 2008, se considerabahasta hace un tiempo que ya estaríaasegurado. Esto explicaría por qué laestrategia abarca el período 2007-2013, y no se corresponde con losperíodos gubernamentales colombia-nos (2006-2010, 2010-2014).

Dependiendo de la correlaciónde fuerzas entre republicanos y demó-cratas en el Congreso de los EstadosUnidos, así como de quien llegue a laCasa Blanca a partir de 2009, podríahaber algunas modificaciones, sobretodo en la distribución de los recursosy, por ende, tal vez un poco de mayorénfasis en los programas sociales y dedesarrollo alternativo. No obstante, lacitación es altamente contingentecomo lo demuestra la discusión delpaquete de ayuda a Colombia para el2008 en el Congreso estadounidense y

las dificultades para hacer aprobar elTLC en Washington11.

Pero, entonces, si la “colombia-nización” del Plan Colombia no con-siste en un retiro de la ayudaestadounidense, ¿en qué consistiría?El asunto radica en que para algunossectores en Washington dicha “colom-bianización” consistiría en una dismi-nución sustancial en los montos de laayuda para Colombia, mientras quepara su actual gobierno, este procesose daría más en torno a una mayorresponsabilidad de funcionarios yagencias colombianas en programasinicialmente dirigidos o coordinadospor funcionarios estadounidenses,como lo es el de la operación, mante-nimiento y reparación de las aerona-ves utilizados por el Ejército y laPolicía Antinarcóticos en la operacio-nes de lucha contra las drogas y losgrupos armados ilegales, así comotambién en los programas de entrena-miento del personal de la FP. Igual-mente, habría un traspaso defunciones en torno a la planeaciónestratégica y la dirección logística delos operativos militares y policiales.Todo ello acompañado de la necesi-dad de mostrar que el esfuerzocolombiano en la financiación de laestrategia es mucho mayor para la faseII que el aportado en la fase I12.

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11 A principios de junio de 2007 los debates en la Cámara de Representantes de Estados Unidos apuntaban a una dismi-nución del 10% del total de la ayuda para Colombia y un cambio en los porcentajes para los programas de asistencia poli-cial y militar frente a la ayuda económica y social. De este modo, se pasaría de un 80% en ayuda militar y un 20% enayuda económica, que había sido la constante durante los seis años de Plan Colombia, a un 65% y un 35%, respectiva-mente.Ver:“Democrats plan major shift in direction for Colombia aid”, June 7, 2007, Houston Chronicle.

12 Así, el Gobierno Nacional ha previsto tanto en el Marco de Gasto de Mediano Plazo, como en el Plan de Inversio-nes del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo para todos”, recursos porUS$43.836,6 millones para la ejecución de los componentes de la EFDDS. Este monto no incluye la ayuda estadou-nidense, la cual de mantenerse en los niveles actuales de US$700 millones anuales para los seis años siguientes equi-valdría a US$ 4.400 millones; esto es apenas el 10% del costo total de la segunda fase, comparado con el aporte deUS$ 3.782 millones para PCI equivalentes al 35,2% del costo total.

Ahora bien, ¿significa esto uncambio sustancial en la estrategia o másbien se trata de una forma de justificara través de las cifras la “colombianiza-ción” del Plan Colombia? Una “colom-bianización” que en buena medidaestaría orientada a convencer a los con-gresistas estadounidenses para mantenerla ayuda a Colombia en los mismosniveles y, en esa misma medida, apelar alos otros países aportantes en el corto ymediano plazo, con la esperanza de queen el largo plazo el estado colombianopueda hacerse cargo de los costos de laestrategia.

b. El contenido de la estrategiaEl análisis del contenido de la

EFDDS nos permitirá identificar lostres rasgos indicados de consolidaciónde los logros, continuidad en los pro-gramas y “colombianización” de lasresponsabilidades. El objetivo centralde la nueva estrategia consiste en“consolidar los logros obtenidos, yextender la autoridad efectiva delEstado y el nuevo modelo de justiciaa todo el territorio nacional, con elfin último de proteger a la poblacióne impulsar su bienestar” (DNP2007:41).

La EFDDS contempla nueveobjetivos y seis componentes principa-les: lucha contra el problema mundialde las drogas y el terrorismo; fortaleci-miento de la justicia y promoción delos derechos humanos; apertura de losmercados; desarrollo social integral;atención integral a la población despla-zada; y desmovilización, desarme yreintegración.

Lucha contra el terrorismo y las drogas ilícitasLa fase II del Plan Colombia

consagra la fusión entre lucha antinar-

cóticos y estrategia contrainsurgentebajo la denominación de “amenaza nar-coterrorista”, con la cual el gobiernonacional ha buscado superar la ambi-güedad que acompañó el PCI en suformulación inicial. En torno a estecomponente se definen dos líneas deacción: la política de consolidación de laSeguridad Democrática y la política delucha contra las drogas. Mientras en laprimera se hace énfasis en la consolida-ción del control territorial a través de laacción integrada del estado en zonasdiferenciadas y clasificadas de acuerdocon el grado de debilitamiento o con-tención de los actores armados ilegales,en la modernización de la fuerza públi-ca y en el aumento en el presupuesto deSeguridad y Defensa, la política antinar-cóticos se reafirma en el combate atodos los eslabones de la economía ilí-cita, a la necesidad de mayor flexibilidadpara combatir simultáneamente el nar-cotráfico y el terrorismo, y de mantenerel apoyo internacional a la lucha anti-narcóticos.

Fortalecimiento de la justicia y promoción de los derechos humanos

En este componente fundamen-talmente se refuerzan los programas dereforma a la justicia desarrollados enPCI; la implementación del SistemaPenal Oral Acusatorio en sus últimasfases, el fortalecimiento de los mecanis-mos de justicia alternativa y la integra-ción de la justicia local a la nacional, asícomo la continuidad en el apoyo a losprogramas de defensa y promoción delos derechos humanos.

Apertura de los mercadosBajo la argumentación de que

el éxito en la lucha contra el “narco-terrorismo” depende el fortaleci-

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miento integral de la economía, estecomponente de la estrategia terminade legitimar el modelo de desarrolloeconómico volcado sobre el librecomercio, que el país viene imple-mentando desde los años noventa. Enla fase II del Plan Colombia, el temaeconómico además de la implementa-ción de una serie de reformas (tribu-taria, financiera, del sistema general departicipaciones) se concentra en lapromoción de los tratados de librecomercio y, particularmente, en lapreparación de la economía colom-biana para la entrada en vigencia delTratado de Libre Comercio con losEstados Unidos.

Desarrollo social integralEste componente incluye todos

los programas de la política social delactual gobierno; sus líneas de acciónincluyen los temas de pobreza ypoblación vulnerable, mercado y rela-ciones laborales, sistema de protecciónsocial, banca de oportunidades, ciuda-des amables, infraestructura para eldesarrollo, equidad en el campo, pre-vención y atención de desastres, ycobertura universal en educación bási-ca y en salud hasta 2010. La atenciónintegral a la población desplazadaauque también es considerada comoparte de la política social aparece en laEFDDS considerada como un com-ponente en sí mismo.

Desmovilización, desarme y reintegraciónEl último componente de la

EFDDS tiene como objetivo dar conti-nuidad al programa de desmovilizacióna miembros de grupos armados ilegalesy, además, fortalecer el programa dereintegración de los excombatientes a lasociedad.

La negociación con los grupos parami-litares es el tema más novedoso y aun-que fue incorporado más tardíamente alPCI, constituye un elemento funda-mental en la estrategia del actualgobierno para hacer frente al conflictoarmado. Es también tal vez el asunto entorno al cual se suscita mayor polémicainternacional.

De hecho, el proceso de nego-ciación con los grupos paramilitaresha generado una conmoción a lolargo del escenario estratégico co-lombiano en la medida que buscadisolver las estructuras armadas, quehabían respaldado poderes regionalesbasados en la corrupción política yeconómica; al mismo tiempo ha cre-ado la urgente necesidad de poner enmarcha un masivo proceso de rein-serción a la vida civil para losexcombatientes paramilitares (Ortiz2007:2).

La desmovilización de las AUCha convertido algunas regiones enescenarios de una rivalidad estratégicaentre el Estado y nuevos (y reciclados)actores ilegales dispuestos a sacar pro-vecho del desarme paramilitar. Algu-nos de estos grupos emergentes estánconformados por desmovilizados quese han reincorporado a las actividadescriminales, capturando porciones delas economías ilícitas antes controladaspor los paramilitares.

De este modo, la EFDDS inclu-ye todos los temas de PCI; algunos losreformula, otros los subdivide y otroslos extiende hasta hacerlos práctica-mente coincidir con los del Plan deDesarrollo del actual gobierno. El cua-dro comparativo presentado enseguidanos permite señalar las continuidades yvariaciones entre la fase I y la fase II(Ver anexo 1).

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ConclusionesLA EFDDS en tanto segunda

fase del Plan Colombia es una prolon-gación de la orientación de la políticaexterior colombiana de los últimosaños, que busca mantener la ayudainternacional como elemento centralen la solución del conflicto armadointerno. Se caracteriza por una triple“C”:“consolidación” de los resultadosde Plan Colombia I, “continuidad” delos programas hasta ahora implemen-tados, y “colombianización” de unaestrategia que hasta ahora ha tenidocomo el más fuerte aliado a los Esta-dos Unidos.

Al ser prolongación, la EFDDShereda, al menos en su formulación, loselementos que caracterizaron al PlanColombia I; de allí que lo que sea posi-ble esperar de esta nueva estrategiapueda ser derivado de una evaluaciónminuciosa de lo que el Plan ha sido y desus resultados. Sin embargo, justamentelo que encontramos es que ante unamutabilidad permanente y un enfoqueque abarca prácticamente toda la accióndel estado existe una enorme dificultadpara establecer si el Plan Colombia hasido exitoso o no.

La mutación permanente delPlan Colombia resulta un fenómenointeresante y complejo a la vez, querevela varias cosas: se trata de unaestrategia de ensayo y error en la queColombia constituye un caso particu-lar de debilidad estatal, que combinaformas de institucionalidad establescon disfuncionalidades significativas.En cierto sentido, ha sido un laborato-rio para la implementación de unapolítica de intervención en el caso deestados débiles, pero no colapsados,que se ha ido configurando de mane-ra tentativa y al ritmo del choque de

los intereses y de las visiones de losdistintos actores involucrados.

Esta mutabilidad permanente estambién el reflejo de la ambigüedad conla que se formuló la estrategia; la idea deque se trataba, principalmente, de unaestrategia antinarcóticos en lugar de unplan para hacerle frente al conflictoarmado, generó confusión tanto respec-to de los objetivos iniciales como entorno a los resultados esperados, y esprecisamente esto lo que se hace paten-te en el Plan Colombia II: aún hoytanto la verdadera naturaleza, como lasdimensiones y los alcances del PlanColombia I siguen pareciendo fluidos,variables e incluso confusos.

A ello se suma el carácter omni-comprensivo de la estrategia. El PlanColombia orienta el conjunto de laacción del estado hacia una estrategiade resolución del conflicto armado yesto tiene un significado político cen-tral; en adelante, el conflicto armado,sus manifestaciones, y derivaciones, susconsecuencias y su propia dinámica yano serán vistos como un tema másentre otros, como un problema másdel cual se ocupa la política de seguri-dad; de alguna manera uno de losefectos del Plan Colombia ha sido lasuperación de la mirada esquizofréni-ca que imperó en el país por años,según la cual “El país va mal pero laeconomía va bien”. Ello, sin duda, esde una enorme trascendencia políticapara el país. No obstante, justamenteun enfoque integral como éste planteael problema de que no hay manera dedistinguir entre un programa específi-co para resolver problemas delimita-dos. ¿Qué esperar, entonces, de unaestrategia que abarca el conjunto delas acciones del estado? ¿Cómo eva-luar si ha resultado exitosa o no?

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¿Cómo se establece su eficacia?¿Dónde termina? ¿Qué es lo que laciudadanía puede esperar? ¿Cuáles sonlas metas concretas? ¿Cuáles son suscostos? En tanto esto no sea estableci-do claramente, seguiremos en la nebu-losa que ha sido el PCI, unaindefinición que no sólo se prolongasino que se profundiza en la fase II.¿Significa esto que habría que esperarincluso una fase II 2014-2019?

El Plan Colombia tanto en suimplementación en la primera fasecomo en su formulación para lasegunda fase ha terminado siendo unaespecie de estrategia macro para eldesarrollo económico y social delpaís, lo cual genera en la práctica unaverdadera y contradictoria reformadel estado colombiano, como condi-ciones indispensables para la soluciónal conflicto armado interno y al pro-blema del narcotráfico. Pero en sanalógica, y si todo o casi todo formaparte del Plan Colombia, ¿qué sentidotiene seguir hablando de un “PlanColombia” como tal? Por qué seguirdistinguiéndolo del Plan de Desarro-llo del gobierno nacional que en lapráctica simplemente “clona”. ¿Noserá, entonces, que la única justifica-ción que resta para seguir hablando deun “Plan Colombia” y poder distin-guirlo del conjunto de la acción delestado es la obtención de recursosinternacionales? Sobre todo porquedifícilmente un estado como elcolombiano, débil ciertamente perono fallido, subdesarrollado pero no enla extrema pobreza, puede sustentar sumodelo de desarrollo en la asistenciainternacional sin que medie una ape-lación a la corresponsabilidad interna-cional, en este caso frente al tráficoilícito de drogas.

En tal sentido, el enfoque“holístico” de la estrategia tambiénestá pensado en función de la “inter-nacionalización” de la solución al con-flicto armado. Dada la profusión detemas que abarca y orientada en lofundamental a mantener el apoyointernacional a la estrategia por mediode la consecución de recursos prove-nientes de la cooperación internacio-nal, la EFDDS se constituye como un“plan a la carta” que busca salirle alpaso a las álgidas polémicas y a la pola-rización a la que dio lugar el PCI. Parala segunda fase, el gobierno colombia-no ha enfatizado en el mayor pesodado al llamado “componente social”frente al militar; sin embargo, como seevidenció en el trabajo, los términosde referencia son inconmensurables,razón por la cual resulta imposiblecomparar en términos de financiaciónla fase II frente a la fase I del PlanColombia. Se trata, pues, de presentarun programa muy amplio que les per-mita a los actores internacionalesescoger en cuál aspecto o en torno aqué programas va a brindar la ayuda,sin que eso signifique suscribir el con-junto de la estrategia ni comprome-terse con un enfoque determinadoacerca de cómo lograr la solución delconflicto armado. En este sentido setrata de un plan más flexible e, inclu-so, más difuso.

De otra parte, las característicasde la EFDDS hacen aún más difícil asirla naturaleza de las relaciones con Esta-dos Unidos; al trascender la políticaantinarcóticos e involucrarse directa-mente en una estrategia contrainsur-gente y de transformación del estadoque abarca la mayoría de las dimensio-nes de acción estatal, el papel de losEstados Unidos por supuesto va mucho

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más allá de la asistencia y aun de laintervención en términos convenciona-les. ¿Cuál es, entonces, el papel quejuega hoy Estados Unidos en la dinámi-ca política colombiana?

Paradójicamente, la “colombia-nización” del Plan Colombia que pre-tende ser la EFDDS no resultaría sermás que el reconocimiento abierto deque, como nunca antes, la solución alos problemas del país ya no es unasólo entre colombianos. Una estrate-gia que refuerza la visión de que dadala fragilidad del estado colombiano ylos graves problemas que lo aquejan,sólo es posible solucionarlos apelandoa la ayuda de la comunidad interna-cional y particularmente a la de Esta-dos Unidos. Al respecto, todavía estápendiente el debate político acerca dela conveniencia o inconveniencia deesta visión.

Finalmente, no se trata de esta-blecer si la estrategia denominada PlanColombia ha sido coherente y conse-cuente en sí misma con el ánimo dedescalificarla o exaltarla; de hecho,toda política pública, en mayor omenor medida, esta atravesada porluchas de poder, reinterpretaciones yacomodamientos; así, resulta absurdauna petición de completa coherencia.Tal vez lo más interesante es dar cuen-ta de esas modificaciones y tratar deentender qué es lo que ellas reflejan dela manera como funciona el sistemapolítico colombiano actual, y de quémanera la estrategia de “internaciona-lización” del conflicto y sus salidas hanmodificado la guerra misma y lasalternativas frente a ella.

Aun con las consideracionespresentadas, es política y éticamenterelevante preguntarse por la efectivi-dad de la estrategia: ¿Es sólo cuestión

de más tiempo y de mayores recursospara que el Plan Colombia alcance losobjetivos planteados y en últimas selogre la pacificación del país? Es pre-ciso plantear el tema de los costos entérminos realistas, no sólo con finesde impresionar a los congresistas esta-dounidenses con la magnitud delesfuerzo colombiano, que es innega-ble, sino y sobre todo para poder esta-blecer cuánto les cuesta a loscolombianos mantener este rumbo.Las restricciones fiscales así como laintensa interdependencia del país conla economía global hacen imperativoplantear la cuestión de las fuentes definanciación para hacer sostenible laestrategia en el tiempo; ya sea a travésdel aumento en los ingresos delgobierno o de la reducción de los gas-tos en otros sectores, o a través de lavía del déficit fiscal, existen seriasdudas sobre la capacidad del estadopara disponer de los recursos necesa-rios en los años por venir, sobre todoante el aumento de las presiones fisca-les y el agotamiento de las reservas depetróleo del país. Por su parte, losrecursos que se esperan de la ayudainternacional que como se ha vistotampoco están asegurados, no repre-sentan un porcentaje sustancial delcosto total de la estrategia.

¿Ha sido el Plan Colombia unaestrategia fracasada o exitosa? Sin caer enmaniqueísmos ni en los extremos delgobierno que proclama un éxito absolu-to ni en la de sus críticos que declaran elcompleto fracaso de la estrategia, esnecesario volverla de carne y hueso yfijarle algunos referentes y metas concre-tas que permitan evaluarla con objetivi-dad. La ambigüedad sempiterna, lacontinuidad en la superficie que encubreuna gran mutabilidad y una enorme

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polarización de la discusión en torno alPlan Colombia nos han impedido hastaahora entender a cabalidad qué ha sidoeste experimento político de los últimosseis años y qué podemos esperar para lossiguientes seis.

BibliografíaAgencia Presidencial para la Acción

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Anexo 1

Cuadro comparativo Plan Colombia I y II

Plan Colombia I(1999 - 2005)

Proceso de paz

Recuperacióneconómica

Estrategiaantinarcóticos

Reforma del SistemaJudicial y Protección

de los DDHH

Democratización y desarrollo social

Reactivacióneconómica

Reactivación social

Lucha contra las drogas

Fortalecimientoinstitucional

Desmovilización,desarme

y reintegración

Lucha contra elterrorismo y lasdrogas ilícitas

Fortalecimiento de laJusticia y promoción

de los DDHH

Apertura de losmercados

Desarrollo socialintegral

Atención a poblacióndesplazada

Desmovilización,desarme

y reintegración

Balance del PlanColombia I

(1999 - 2006)

EFDDS Plan Colombia II

(2007-2013)

plan colombia ii - scielo

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