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Newsletter Volume 3 No. 2 July/Juillet 2010

Bertrand BadieL’intégration plutôt que la puissance

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Guillaume DevinLe Sud et les enjeux sociaux du

MultilatéralismePage 9

Frédéric RamelLe développement au prisme des

valeurs: de l’attraction mondiale aux réalités africaines

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The Bulletin of Fridays of the Commission • Le Bulletin des Vendredis de la Commission

Africa,Multilateralism and Human Security

L’Afrique, Multilatéralisme et Sécurité Humaine

A grant from the European Union to support this project is gratefully acknowledged.Nous remercions l’Union Européenne de son soutien financier pour la réalisation de ce projet.

ISSN number : 1993-6177

© African Union Commission (AUC), July/Juillet 2010

All rights are reserved. No part of this publication may be reproduced or utilised in any form by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording, or by any information or storage and retrieval system, without permission in writing from the publisher. Opinions expressed are the responsibility of the individual authors and not of the AUC.

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African Union Commission

Africa, Multilateralism and Human SecurityL’Afrique, Multilatéralisme et Sécurité HumaineThe Bulletin of Fridays of the Commission • Le Bulletin des Vendredis de la Commission


Executive EditorDr Maxwell MkwezalambaCommissioner for Economic Affairs, AUC

Editor in ChiefDr René N’Guettia KouassiDirector of Economic Affairs, AUC

Editorial BoardDr Maxwell MkwezalambaCommissioner for Economic Affairs, AUC

Dr René N’Guettia KouassiDirector of Economic Affairs, AUC

Mme Habiba Mejri-Cheikh Head of Communication and Information Division, AUC

Mr Baboucarr KomaSenior Policy Officer, Private Sector Development, Department of Economic Affairs, AUC

Mr Yeo DossinaSenior Statistician, Department of Economic Affairs, AUC

Ms Fetun GetahunEditorial Assistant, Department of Economic Affairs, AUC

Web site:Mrs Christiane Yanrou, Senior Website Administrator, Communication and Information Division AUC,

Mr Asmerom Girma,Web Administrator, Communication and Information Division AUC

Photographer:Mr Engida Wassie, AUC

The Bulletin of Fridays of the Commission Team

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Guillaume DevinLe Sud et les enjeux sociaux du

MultilatéralismePage 9

Frédéric RamelLe développement au prisme des

valeurs: de l’attraction mondiale aux réalités africaines

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The Bulletin of Fridays of the Commission • Le Bulletin des Vendredis de la Commission

Africa,Multilateralism and Human Security

L’Afrique, Multilatéralisme et Sécurité Humaine

1Vol. 3 No. 2 Juillet 2010 • Le Bulletin des Vendredis de la Commission

In the past, the North-South divide was quite apparent, with countries classi-fied as either developing or developed. It was not until the 1990’s that the concept of emerging economies ap-peared, which was later reinforced in the 2000’s. Following the rise of new actors such as China, India and Bra-zil, a fast evolving multi-polar economy has emerged. International affairs are no longer dominated by the United States, Europe and Japan, and the world economy has become ever more complex. Multilateralism has become the order of the day.

This new phenomenon has created difficulties for some poor economies to fully integrate into this new system. Meanwhile, the complexity of the sys-tem has led to higher levels of coop-eration on the global stage and a major test of this new global order came with

the global financial and economic crisis which began in 2008. Indeed, the ma-jor players in the world economy joined forces to save the global economy, and the G-20, a good example of interna-tional cooperation, emerged to ad-dress the new challenges. It was clear that even though the “Third World” was not the cause of the crisis, it had to be an important part of the solution.

We are already witnessing some sig-nificant shifts and rebalancing in the world order. According to Angus Madison, we are witnessing a move towards multiple poles of growth as middle classes grow in developing countries, billions of people join the world economy, and new paths of in-tegration combine regional integration with global openness. This change in the international economic system is not just about the emergence of China

or India as global players. On the con-trary, the developing world’s share of global gross domestic product (GDP) in purchasing power parity terms has increased from 33.7 percent in 1980 to 43.4 percent in 2010. Developing countries, including those in Africa, could grow by an average of over 6 percent up to 2015, while South Asia, where half the world’s poor live, could grow by as much as 7 percent a year over the same period. Africa has the potential to become an importance force in the new global economic order. The continent has always been viewed as a charity case instead of a dynam-ic continent capable of becoming a global economic strength. In many Af-rican countries, a significant proportion of all goods consumed are imported. However, in the current economic re-alities, Africa can no longer accept to

Foreword

How can Africa leverage its presence in the multilateral arena?Dr. Maxwell M. MkwezalambaCommissioner for Economic Affairs, African Union Commission

Opening Statement Addressed byH.E. MR. JEAN PING3rd Joint Annual Meetings of the AU Conference of Ministers of Economy and ...

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Opening Statement Addressed byH.E. Ngwazi Dr. Bingu Wa Mutharika3rd Joint Annual Meetings of the AU Conference of Ministers of Economy and ...Page 46

Contents

IntroductionDr. René N’Guettia Kouassi“The Strategic redrawing of the World Map: Which role and place for Africa?”

ForewordDr. Maxwell M. MkwezalambaHow can Africa leverage its presence in the multilateral arena?

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Insight

Guillaume DevinLe Sud et les enjeux sociaux du Multilatéralisme

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Insight


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Insight

Frédéric RamelLe développement au prisme des valeurs: de l’attraction mondiale aux réalités africaines

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Insight

Department of Economic AffairsWhat legitimacy? Where does Africa stand?

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2 The Bulletin of Fridays of the Commission • Vol. 3 No. 2 July 2010

be left behind. In the context of ongo-ing regional and continental integra-tion efforts, a lot is happening in areas ranging from infrastructure and energy development, free movement of per-sons, goods and services, to joint ef-forts to create an atmosphere of peace and security. The enabling environment for investment is being created. Given the relatively low cost of labour in many parts of the continent, there is huge potential for production facilities in oth-er parts of the world to shift to Africa, thereby bringing the benefits of global production and markets to Africa.

One important sector for Africa contin-ues to be agriculture. The continent’s future growth and prosperity could be very much linked to developments in the agricultural sector, which is the main source of employment, produc-tivity and income. In order to make an impact, capacity building, especially among women, is essential in enabling Africa move to a prosperous future. Key areas that serve as a basis for de-velopment are infrastructure, energy, integrated markets linked to a global economy, and a vibrant private sector.

It is note-worthy that economic shifts

mean potential power shifts. Increased income and growth in the develop-ing world mean increasing influence. This, however, is likely to create some strains, and these are beginning to show. The WTO Doha Round of Trade Negotiations and the recent climate change talks in Copenhagen revealed how hard it will be to share mutual benefits and responsibilities between developed and developing countries. Those debates also exposed the diver-sity of challenges faced by different de-veloping countries. It is no longer pos-sible to solve big international issues without the involvement of developing and transition countries. In view of the divergence of interests on a number of issues, such discussions will surely continue to pose serious challenges.

The new world requires identifying mu-tual interests, negotiating common ac-tions, and managing differences across a much wider spectrum of countries than ever before. It requires institutions that are fast, flexible, and accountable, and the giving of voice to the voiceless. It requires institutions that reach out to partners with humility and respect, ready to learn from others, and act as

global connectors pioneering a new world of South-South and North-South learning and exchange. It requires insti-tutions that can demonstrate real results and can be held accountable for their actions. Modern multilateralism must be practical to accommodate all the afore-mentioned complexities. It must recog-nize that nation-states continue to hold authority but non-state actors are be-coming increasingly relevant and influ-ential in many decision making process-es. Modern multilateralism must bring in new players, build cooperation among actors – old and new – and harness global and regional institutions to help address threats and seize opportunities that surpass the capacities of individual states. It must aim at interconnecting more and more countries, companies, individuals, and NGOs through a flexible network. Legitimate and effective multi-lateral institutions, backed by resources and capable of delivering results, can form the nerve centre of the new global system which must invariably be all-inclusive.

...It must recognize that nation-states continue to hold authority but non-state actors are becoming increasingly relevant and influential in many decision making processes....

Dr. Maxwell M. MkwezalambaCommissioner for Economic Affairs



It is a truism to affirm that the Second World War ended with the advent a bipolar world. Until the fall of the Soviet Union, the “World Map” was thus marked by a rivalry, sometimes atrocious, between the West and the Eastern block. During this cold war for the domination of the world both at the political and economic levels, independent Africa of the 60s appeared as a major pawn to be captured. From 1945 to the emergence of the Perestroika and Glasnost, Africa was indirectly the theatre of a conflict for the world hegemony, opposing two systems whose command levers were not in its hands. Consequently, Africa evolved on the margins of the capitalist and communist systems until the victory of first one over the second one with the symbol of the fall of the Berlin Wall and the result of the unshared domination of the market economy.

The supremacy of the victorious capitalist ideology was the cause of the redrawing of the world map. Since the end of the 90s, the technological revolution has accentuated the redrawing. Through these technological changes, two lines of conduct emerged:

• the globalisation process, impelled by the increasingly multinational corporations and favoured by the fall in transport and communications costs

• the permanence of nations that remained committed to their territory and which tried to organise themselves within a Regional framework by following their geograph-ical or historical proximity relations.

“The Strategic redrawing of the World Map: Which role and place for Africa?”

Dr. René N’Guettia KouassiDirecteur, Département des Affaires économiquesDirector, Economic Affairs DepartmentAfrican Union Commission

Introduction

C’est un truisme d’affirmer que la Deuxième Guerre mon-diale s’est achevée avec l’avènement d’un monde bipo-laire. Jusqu’à la chute de l’Union Soviétique, la «Carte du monde» a été ainsi marquée par une rivalité, parfois atroce, entre l’Occident et le bloc de l’Est. Dans cette guerre froide pour la domination du monde, tant sur le plan politique qu’au niveau économique, l’Afrique indépendante des an-nées 60 apparaîtra comme un pion majeur à conquérir. De 1945 à l’avènement de la Perestroïka et de la Glasnost, l’Afrique a été indirectement le théâtre d’un conflit pour l’hégémonie planétaire, opposant deux systèmes dont les leviers de commande lui échappaient complètement. En conséquence, l’Afrique a évolué à la marge des systèmes capitaliste et communiste jusqu’à ce que le premier triom-phe du second avec comme symbole, la chute du mur de Berlin, et comme résultat, la domination sans partage de l’économie du marché.

La suprématie de l’idéologie capitaliste victorieuse a été à l’origine d’un remodelage stratégique de la carte du monde. Depuis la fin des années 1990, la révolution technologique a amplifié ce remodelage. A travers l’émergence de ces mu-tations technologiques, deux lignes de force se dessinent:

• le processus de mondialisation, impulsé par des entre-prises de plus en plus multinationales, et favorisé par la réduction des coûts de transports et de communication

• la permanence des nations restées attachées à leur terri-toire, et qui tentent de s’organiser dans un cadre régional,

«Le Remodelage stratégique de la Carte du Monde: Quel rôle et quelle place pour l’Afrique?»


Which role can Africa play in this new environment where the power ratio is jostled with the emergence of new economic powers, where the location of the productive activities de-pends, henceforth, on the world game of enterprises,which act on the basis of the attraction of the national territories and where the destiny of nations is highly linked to the ca-pacity of their economic policy to face the challenge of glo-balisation? The redrawing process witnessed by the world since a little more than two decades was even accelerated by the systemic economic crisis of 2007-2009. Today, the emerging countries, particularly China, India, Bzazil and South Africa try to weigh in their full weight in the manage-ment of world affairs. They thus try to build alliance strate-gies, especially in the developing world, to strengthen their negotiating power when dealing with international issues and the management of world public assets.

In the establishment of these new strategic alliances, Africa, due to its huge potentialities in mining, energy, agricultural and other resources is wooed by the Western countries on the one hand and by the emerging countries of Asia and Latin America on the other. The economic potential of Af-rica is enormous. However, considering its present state of poverty, can its voice be really heard by the leaders of the ongoing redrawing process? In other words, will Africa con-tinue to be marginalised in the new world governance? Or is it going to be integrated by obtaining its rightful role and its share of responsibility in the management of international organisations?

The real question is to know if Africa will succeed in getting itself admitted as a credible and indispensable interlocutor? Will it be able to impose itself as a partner with which hence-forth the world has to reckon in the co-management and co-responsibility of world affairs? To succeed in this feat, Africa has to meet some prerequisites the essential of which lies in the success of its economic and political integration process.

Today, we must note that this process is impeded by lack of financial resources which is growing with:

• the plethora of priority development programmes which emerge at the State, Region and Continent levels,

• and with the advent of the economic and structural crises which render the African economies more precari-ous. The growing financing need faced by the organs of the AU makes their task almost impossible. In other words, the huge financing needs of the AU leads us to believe that the success of the economic and political

...To succeed in this feat, Africa has to meet some prerequisites the essential of which lies in the success of its economic and political integration process...

en suivant leurs relations de proximité géographique ou historique.

Quel rôle l’Afrique peut-elle jouer dans ce nouvel envi-ronnement où les rapports de force sont bousculés par l’émergence de nouvelles puissances économiques, où la localisation des activités productives relève désormais du jeu mondial des entreprises qui agissent en fonction de l’attractivité des territoires nationaux, et où le destin des nations est fortement lié à la capacité de leur politique économique à faire face au défi de la mondialisation? Le processus de remodelage que connaît le monde depuis un peu plus de deux décennies a même été accéléré par la crise économique systémique de 2007-2009. Aujourd’hui, les pays émergents, particulièrement la Chine, l’Inde, le Bré-sil et l’Afrique du Sud tentent de peser de tout leur poids dans la gestion des affaires planétaires. Ils tentent ainsi de bâtir des stratégies d’alliance, surtout au sein du monde en développement, pour accroître leur poids politique et économique dans le monde, et pour consolider leur pouvoir de négociation dans le traitement des questions internation-ales et dans la gestion des biens publics mondiaux.

Dans la mise en place de ces nouvelles alliances straté-giques, l’Afrique, du fait de l’immensité de ses potentiali-tés en ressources minières, énergétiques, agricoles et au-tres, est courtisée par les occidentaux d’une part, et par les pays émergents d’Asie et d’Amérique latine d’autre part. Le potentiel économique de l’Afrique est énorme. Toutefois, compte tenu de son état de pauvreté actuel, sa voix peut-elle vraiment être entendue par les leaders du processus de remodelage mondial en cours? Autrement dit, l’Afrique va-t-elle continuer à être marginalisée dans la nouvelle gou-vernance mondiale à venir? Ou bien va-t-elle être intégrée en obtenant le rôle qui devrait lui échoir et sa part de respon-sabilité dans la gestion des organisations internationales?

La véritable question est de savoir si l’Afrique saura ou non se faire admettre comme un interlocuteur crédible et incon-tournable. Pourra-t-elle s’imposer comme un partenaire avec lequel il faudra désormais compter pour la co-gestion et la co-responsabilité des affaires planétaires? Pour réussir ce tour de force, l’Afrique doit réunir un certain nombre de conditions préalables dont l’essentiel réside dans le succès de son processus d’intégration économique et politique.

Or, aujourd’hui, force est de constater que ce processus est mis à mal par un déficit en ressources financières qui s’accroît crescendo avec:


...Pour réussir ce tour de force, l’Afrique doit réunir un certain nombre de conditions préalables dont

l’essentiel réside dans le succès de son processus d’intégration économique et politique...

integration of Africa is an objective which looks increas-ingly a challenge.

The persistence of underdevelopment in Africa and the growing difficulty of the AU to control the levers of economic and political integration of the Continent, due to lack of sub-stantial, stable and permanent financial resources further weakens Africa and places it at the mercy of all covetous-ness. Thus, an Africa, composed of poor countries and not economically and politically integrated, constitutes an easy prey for all types of imperialism. To have its say in the ongo-ing strategic redrawing of the world, Africa must, therefore, become the master of its destiny by controlling particular-ly the levers of its economic and political integration. This means that Africa has to find its own financing mechanisms of its growth and development agenda. To rely on external assistance to finance its development will be tantamount to shirking its responsibility.

It seems extremely urgent that the AU Commission, main architect of the implementation of the economic and political integration agenda of Africa, be provided with adequate and perennial financial resources. The major financing resources which at present maintain the budget of the Commission, namely the statutory contributions of the Member States and contributions from the development partners, are too limited and seriously impede the AU in the execution of its priority projects. Indeed, there are arrears with the contri-butions of Member States whose accumulated amount is huge. Furthermore, they are characterised by long periods of delay between the adoption of the budget of the Com-mission and the actual payment by the States. As regards the contributions of the development partners, it should be recalled that they are not easy to access because of their numerous conditions. And yet financial commitments to Af-rica are regularly made and reiterated in international fora. But the disbursement is rarely translated into deeds which makes one wonder if Africa can really rely on external aid for the financing of its projects of its economic integration agen-da. In the past external aid was long guided by moral and re-ligious principles leading the richest to support the poorest. Today, in spite of decades of external aid, the most vulner-able countries have not succeeded in escaping the shackles of poverty. Thus, in reality, all indications are that external aid does not really try to eradicate poverty. The identification of mechanisms making it possible to provide the AU organs with substantial and perennial resources must constitute the priority of priorities. The removal of all other constraints de-pends on the solution to be found to the financing problem.

• la multiplication des programmes prioritaires de dével-oppement qui voient le jour tant au niveau des États que des régions et du continent d’une part,

• et avec l’avènement de crises conjoncturelles et struc-turelles qui précarisent davantage les économies afric-aines d’autre part. Le besoin de financement croissant que connaissent les différents organes de l’UA rend leurs missions quasiment impossibles à réaliser. En d’autres termes, l’énormité des besoins de financement de l’UA porte à croire que le succès de l’intégration économique et politique de l’Afrique constitue un objectif qui ressem-ble de plus en plus à une gageure.

La persistance du sous-développement en Afrique, et la difficulté grandissante de l’UA à maîtriser les leviers de l’intégration économique et politique du continent, faute de ressources financières substantielles, stables et permanen-tes, fragilisent davantage l’Afrique et la mettent à la merci de toutes les convoitises. Ainsi, une Afrique composée de pays pauvres, et non-intégrée économiquement et poli-tiquement, constitue une proie facile pour les impérialismes de tous bords. Pour avoir son mot à dire dans le processus de remodelage stratégique du monde en cours, l’Afrique doit donc devenir maître de son destin, en maitrisant en particulier les leviers de son intégration économique et poli-tique. Cela revient pour l’Afrique à trouver en son sein les mécanismes de financement de son agenda de croissance et de développement. Compter sur l’aide extérieur pour fi-nancer son développement s’apparenterait à une fuite de responsabilité.

Il apparaît extrêmement urgent que la Commission de l’UA, architecte principal de la mise en œuvre de l’agenda d’intégration économique et politique de l’Afrique, soit do-tée de ressources financières suffisantes et pérennes. Les sources principales de financement qui alimentent actuel-lement le budget de la Commission, à savoir les cotisa-tions statutaires des États membres et les contributions des partenaires au développement, s’avèrent trop limitées et handicapent sérieusement l’UA dans la mise en œuvre de ses projets prioritaires. En effet, les contributions des États membres connaissent des arriérés importants, dont le montant cumulé est abyssal. De plus, elles sont carac-térisées par des délais prolongés entre l’adoption du bud-get de la Commission et leur paiement effectif par les États. Quant aux apports en provenance des partenaires au dével-oppement, il est à rappeler que ceux-ci ne sont pas faciles d’accès, du fait de leurs multiples conditionnalités. Pourtant,


To take up this challenge, Africa can draw inspiration from the European Union which imposes itself today as an ef-fective model. For the record, it should be recalled that the European Community was established in 1957 by the Treaty of Rome. But the leaders of the old Continent soon realised the limits of contributions of Member States to fulfill their ambitions of intergration. Thus, as from 1970, they provided their institutions with income generating mechanisms, con-sidered from that time as the sine qua non condition to give concrete form to their ambitions. Those own funds, whose establishment changes with the evolution of the European economies, have for a long time now replaced the contribu-tions of Member States. Henceforth, the EU not only has financial means commensurate with its ambitions but in ad-dition, it has its autonomy and is no longer budgetarily or politically dependent on any of its Member States.

In Africa itself we can learn from other models and inspire the African leaders. They are the West African Economic and Monetary Union (UEMOA), the Economic Community of West African States (ECOWAS) , the Economic and Mon-etary Community of Central Africa (CEMAC), or still the Eco-nomic Community of Central African States (ECCAS). These four Regional and Sub-Regional Organisations have income generating mechanisms which alleviate the Member States from the burden of annual contributions likely to weigh ex-cruciatingly on their national budget. As can be seen, in the case of the establishment of mechanisms for self-financing Africa does not have to search far away. It can draw inspira-tion from the already operational models in its Western and Central Regions.

Thus, to be considered as an active partner in the process of redrawing the world, Africa should be armed with all the necessary assets to weigh in with all its weight on the inter-national scene. To be able to defend credible, respectable and respected proposals for action, it must have equally credible and deterring negotiating power. To have access to a credible and dissuading negotiating power, Africa must succeed in its economic and political integration. To carry out successfully its economic and political integration Africa must find its own financing mechanisms for its growth and development. One of the importnat aspects of the problem of endogenisation of financing levers in Africa is to give the AU and its organs the necessary funds that will protect them from the vicissitudes of external aid.

Thus, if Africa did not manage to bring about its economic and political integration, for lack of its own funds for the AU

des engagements financiers à destination de l’Afrique sont régulièrement pris et renouvelés dans les fora internation-aux. Mais les décaissements se traduisent rarement dans les faits, ce qui amène à se demander si l’Afrique peut réel-lement compter sur l’aide extérieure pour financer les pro-jets de son agenda d’intégration économique. Par le passé, l’aide extérieure a longtemps été guidée par des principes moraux et religieux conduisant les plus riches à soutenir les plus pauvres. Aujourd’hui, malgré des décennies de l’aide extérieure, les pays les plus vulnérables ne sont pas parve-nus à sortir du carcan de la pauvreté. Ainsi, dans les faits, tout porte à croire que l’aide extérieure ne cherche pas réellement à éradiquer la pauvreté. L’identification des mé-canismes permettant de doter les organes de l’UA de fonds propres substantiels et pérennes doit constituer la priorité des priorités. Le desserrage de toutes les autres contraintes est subordonné à la solution qui sera apportée au problème du financement.

Pour relever ce défi, l’Afrique peut s’inspirer de l’Union eu-ropéenne qui s’impose aujourd’hui comme un modèle effi-cace. Pour mémoire, il convient de rappeler que la Commu-nauté européenne fut créée en 1957 par le Traité de Rome. Mais les dirigeants du Vieux continent se sont rapidement aperçus des limites des contributions des États membres pour réaliser leurs ambitions d’intégration. Ainsi, à partir de 1970, ils ont doté leurs institutions de mécanismes généra-teurs de fonds propres, considérés dès cette époque-là comme une condition sine qua non pour concrétiser leurs ambitions. Ces fonds propres, dont la constitution change avec l’évolution des économies européennes, se sont depuis fort longtemps parfaitement substitués aux cotisa-tions des États membres. Désormais, l’UE a non seulement des moyens financiers à la hauteur de ses ambitions, mais en plus, elle a conquis son autonomie et n’est plus budgé-tairement ni politiquement dépendante d’aucun des États qui la composent.

En Afrique même, d’autres modèles peuvent faire école et inspirer les dirigeants africains. Il s’agit de l’Union économique et monétaire Ouest-Africaine (UEMOA), de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) ou encore de la Communauté économique des États de l’Afrique Centrale (CEEAC). Ces quatre organisations régionales et sous-régionales se sont dotées de mécanismes générateurs de Fonds propres qui soulagent leurs États membres des contributions annuelles susceptibles de peser de manière insupportable sur leurs

Africa Map / Carte de l’Afrique 1745 Africa Map / Carte de l’Afrique 1800


and its major organs, it will not be able to play any role in the strategic redrawing of the map of the world and de facto will occupy the place that others will reserve for it at the expense of suffering the destiny of a dead leaf which is always blown here and there by the wind. In other words, if the AU did not have, in the near future, its own funds Africa will only play a very marginal role in the strategic repositioning of the world and will only occupy a place in the second row.

budgets nationaux. Comme on le voit, en matière de mise en place de mécanismes d’auto-financement, l’Afrique n’a pas besoin d’aller chercher très loin. Elle peut s’inspirer des modèles déjà opérationnels dans ses régions occidentale et centrale.

Ainsi, pour être considérée comme un partenaire actif du processus de remodelage du monde, l’Afrique doit se doter de tous les atouts nécessaires pour peser de tout son poids sur la scène internationale. Pour être en mesure de défendre des propositions d’action crédibles, respectables et respec-tées, elle doit acquérir un pouvoir de négociation tout aussi crédible et dissuasif. Pour accéder à un pouvoir de négocia-tion dissuasif et crédible, l’Afrique doit réussir son intégra-tion économique et politique. Pour réaliser avec succès son intégration économique et politique, l’Afrique doit trouver en son sein les mécanismes du financement de sa croissance et de son développement. Un des aspects importants de la problématique de l’endogénisation des leviers de finance-ment en Afrique consiste à doter l’UA et ses organes de fonds propres qui les mettent à l’abri des vicissitudes de l’aide extérieure.

Ainsi, si l’Afrique ne parvenait pas à réussir son intégration économique et politique, faute de fonds propres à l’UA et à ses principaux organes, elle ne pourrait jouer aucun rôle dans le remodelage stratégique de la carte du monde et, de facto, elle occuperait la place que les autres voudraient bien lui réserver, au risque de subir alors le destin d’une feuille morte qui se déplace en permanence au gré du vent. En d’autres termes, si l’UA ne bénéficiait pas, dans un avenir proche, de fonds propres, l’Afrique ne jouerait qu’un rôle extrêmement marginal dans le repositionnement stratégique du monde et n’y occuperait qu’une place de second rang.

Dr. René N’Guettia KouassiDirector, Economic Affairs Department


Africa Map / Carte de l’Afrique 1851 Africa Map / Carte de l’Afrique 1901

Africa, Multilateralism and Human Security • L’Afrique, Multilatéralisme et Sécurité Humaine

Addis Ababa, Ethiopia / Ethiopie

12 March / Mars 2010


Introduction

Si l’intégration sociale internationale est un objectif essentiel pour constru-ire la paix du monde au XXIème siècle (v. l’article de B.Badie), son instrument principal en est le multilatéralisme et, plus généralement, le système des organisations internationales. Or, ce-lui-ci, après la décennie prometteuse des années 1990, connaît un malaise certain (négociations internationales laborieuses, réformes politiques blo-quées). Dans cet article, nous revien-drons d’abord sur un bilan difficile à faire, puis sur les réponses habituel-lement envisagées pour sortir de la «crise», avant d’évoquer, en conclu-sion, quelques pistes pour l’avenir.

Auparavant, on fera deux rappels pré-alables sur le multilatéralisme et sa ren-contre avec les pays du Sud.

• L’invention du multilatéralisme

Le multilatéralisme est un mot récent. On le date généralement de 1948 et il est étroitement associé à l’orientation de la politique étrangère des Etats-Unis au lendemain de la Seconde guerre mondiale. La multiplication d’instances internationales de coo-pération est alors tournée vers la pro-motion d’un ordre international plus libéral économiquement (institutions financières et commerciales interna-tionales) et plus efficace politiquement (Conseil de sécurité des Nations Unies et coopération fonctionnelle étendue). Dans ces conditions, le multilatéral-isme ne consiste pas seulement en un mode de négociation à plus de deux parties, mais il incarne une forme d’action collective internationale ten-due vers la réalisation d’objectifs plus ou moins partagés. De la technique à la politique, s’opère le passage du terme «multilatéral» à son substantif: le multilatéralisme.

Pour autant, le multilatéralisme a des origines plus anciennes. Son inven-tion remonte au XIXème siècle. Elle est née de la rencontre d’un fait social et d’une doctrine politique. Le fait social réside dans la perception d’une in-terdépendance croissante des États, de leur «resserrement matériel» pour parler comme Émile Durkheim2. Cette observation s’impose dès la Première mondialisation au cours de la sec-onde moitié du XIXème siècle3. Des analystes libéraux, comme Norman Angell, y trouvent des confirmations dans le développement des échanges et des moyens de communication, mais aussi, postérieurement, dans le déclenchement de la Première guerre mondiale et la crise économique de 1929. Le monde du chacun pour soi ne semble plus répondre aux intérêts de plus en plus mêlés des États4. La théorisation de cette nouvelle per-ception des relations internation-ales conduit parallèlement à prôner l’organisation des interdépendances pour mieux lier les États et freiner leurs ardeurs guerrières. Il s’agit de faire des interdépendances du monde «mod-erne», un facteur objectif de solidarité entre les États au service de la paix. Une version internationalisée du soli-darisme de Léon Bourgeois accom-pagne ainsi plus ou plus explicitement la création des premières organisations internationales5.

Interdépendances organisées («do-mestiquées» par les organisations internationales) et solidarité internatio-nale sont donc au fondement du multi-latéralisme comme politique et comme valeur. Cette combinaison demeure étonnamment moderne.

• Le ralliement du «Sud»

Les pays en voie de décolonisa-tion durant les années 150 et 1960 se sont massivement ralliés à l’ONU:

l’Organisation passe de 51 membres en 1945 à 122 membres en 1965. De 1956 à 1963, une trentaine d’Etats africains sont admis aux Nations unies. Cette croissance du nombre s’accompagne également d’une trans-formation de l’Organisation mondiale: de nouvelles structures sont créées pour répondre aux demandes des pays en développement (PNUD, CNUCED, FNUAP, PAM, etc.). Au maintien de la paix et de la sécurité internation-ales, tâche première de l’ONU, vient s’ajouter une revendication pressante et un objectif considérable: réduire l’inégalité du monde. C’est à l’égard de l’ensemble de ces missions qu’il con-vient de porter une appréciation sur les réalisations et les difficultés du multila-téralisme depuis plus de soixante ans.

I Un bilan mitigé

A L’efficacité des Organisations internationales

1 Des critères incertains

Les critères permettant de mesurer les performances internes d’une organisa-tion qu’elle quelle soit ne sont pas fac-iles à déterminer, tous les spécialistes de l’évaluation administrative le savent. Les critères permettant de comparer les performances externes des or-ganisations internationales (OI) avec ce que serait l’état du monde si elles n’existaient pas ou bien avec d’autres modèles d’organisations idéales sont impossibles à établir. Les organisations internationales se trouvent au point de rencontre des attentes de l’opinion, de la volonté des membres participants et des institutions existantes. Le rôle qui leur est assigné n’est pas fixé a priori, il se redéfinit sans cesse dans un sys-tème d’interactions en constante évo-lution.

On peut toutefois interroger l’efficacité d’une organisation internationale,

Le Sud et les enjeux sociaux du MultilatéralismePar Guillaume Devin1

Insight


d’une part en fonction de ses résultats par rapport aux objectifs officiellement fixés, d’autre part en termes de satis-faction de ses participants.

S’agissant de la capacité à atteindre les objectifs fixés, le critère est simple en apparence. Les actes constitutifs, les résolutions, le discours des porte-parole autorisés énoncent les objectifs de l’organisation: il suffit de les com-parer avec les résultats obtenus. Cette simplicité suppose en réalité que deux conditions soient remplies:

• Les objectifs ont été clairement dé-finis;

• Les résultats ont été identifiés avec précision.

Lorsque ces deux conditions sont réunies, ce critère est certainement le meilleur. Mais elles le sont rarement.

Les statuts des grandes OI proclament des buts très larges: «Maintenir la paix et la sécurité internationales….Dével-opper entre les nations des relations amicales…Réaliser la coopération in-ternationale en résolvant les problèmes d’ordre économique, social intellectuel ou humanitaire (art. 1 de la Charte des Nations unies); «Contribuer au maintien de la paix en resserrant par l’éducation, la science et la culture, la collaboration entre les nations, afin d’assurer le re-spect universel de la justice, de la loi, des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinc-tion de race, de sexe, de langue ou de religion…(art.1.1 de l’Acte constitu-tif de l’UNESCO); «Réaliser une plus grande unité et solidarité entre les pays africains et entre les peuples d’Afrique (art. 3.a de l’Acte constitutif de l’Union africaine); «Promouvoir la paix, [les] val-eurs [de l’Union] et le bien-être de ses peuples (art.3.1 du traité sur l’Union européenne modifié par le traité de Lis-bonne). Jugées à l’aune de si grandes

ambitions, les performances des or-ganisations internationales ne peuvent être que décevantes!

Au-delà de ces buts très généraux, l’action des OI a rarement une finalité claire. Les participants eux-mêmes ne savent pas toujours ce qu’ils at-tendent et quelle(s) mission(s) ils leur assignent, en particulier dans le do-maine de la paix, du développement et de «l’intervention humanitaire». Les résolutions du Conseil de sécurité sont souvent floues et, lorsqu’une force des Nations unies est créée, son mandat est peu précis: «restaurer la paix», «restaurer la souveraineté», «rétablir l’ordre public», «promouvoir le dével-oppement». Parfois, les effets pervers de l’action (intervention et déstabilisa-tion, aide au développement et dépen-dance, etc.) conduisent à brouiller un peu plus les critères du succès ou de l’échec.

2 Une autonomie contestée

Étant intergouvernementales par leur constitution, les institutions interna-tionales ne sont pas pensables sans les États qui cherchent à en tirer le plus grand avantage. Mais, dans le même temps, cette tendance à l’instrumentalisation par chacun se heurte aux limites du cadre accepté par tous. On pourra donc, sans contra-diction, insister tantôt sur le poids des États et l’insignifiance des institutions internationales, tantôt sur les contraint-es pesant sur les États et l’influence des institutions avec lesquelles ils doivent composer. La question de l’autonomie des institutions internationales n’a guère progressé au-delà de cette am-bivalence fondatrice: un verre à moitié vide ou à moitié plein; tout dépend de l’éclairage et de l’interprétation. En ce sens, les querelles d’écoles semblent un peu vaines. Il n’y a pas lieu de con-

ceptualiser, une fois pour toutes, les institutions internationales comme des variables dépendantes (des États) ou indépendantes; elles sont, à la fois, dépendantes et indépendantes dans une relation interactive avec les États: les institutions sont créées par les États parce qu’ils en attendent des ef-fets, mais ceux-ci ne sont pas néces-sairement ceux qui ont été initialement prévus.

Si, comme l’affirment certains auteurs se réclamant du Réalisme, les institu-tions n’ont qu’un intérêt minimal pour les États, on ne voit pas pourquoi ils les créent, les investissent et s’y affron-tent, parfois durement6.

En fait, la question de l’efficacité des institutions internationales balance toujours entre deux pôles: le pôle né-gatif de l’inefficacité totale qui suppose des Etats totalement indisciplinés et le pôle positif de l’efficacité maximale qui implique des Etats entièrement acquis. Dans le premier cas, les institutions internationales seraient désertées et, dans le second, inutiles. Puisqu’elles ne sont ni l’un ni l’autre, c’est sans doute que les Etats leur attribuent une efficacité relative, certes, mais réelle7.

B Des résultats contrastés

1 Des réussites imparfaites

Pour les raisons indiquées précédem-ment, l’examen des performances des OI, tout du moins celles des grandes organisations intergouvernementales à vocation universelle, débouche sou-vent sur des conclusions balancées. Faute de critères précis et compte tenu de l’enchevêtrement des rôles et des usages des OI, l’exercice demeure largement interprétatif. Par grands domaines d’activités, on s’accorde généralement sur un bilan en demi-teinte8, bien que certains auteurs soient

Evolution du nombredes organisationsinter-gouvernmentales (OIG)

1900 1960 70 80 90 2000 2008

247

378

37

Ate

lier

de C

arto

grap

hie

de S

cien

ces

Po,

Déc

200

9

Source: Yearbook of Intenational Organizations 2007-2008

creation de I’ONU 1960-1966: Admission des États africans et asiatiques nouvellement indépendants issus des dêcolonisations française,britannique,nêerandaise, italienne.

1955: Admission dite <groupée> de pays des deux blocs aprèsplusieurs années de vetos soviétiques.

1975: Admission des États africans nouvellement indépendants issus de la dêcolonisationsportugaise.

1990-1993: Admission des micro-États européens et des États issus de i’enffondrementde l’URSS et de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie

Pas�que:Fidji, Salomon, SamoaVanuatu

Iles Marshall,Kiribati,Micronésie,Nauru,Palau, Tonga,tuvalu

(1)

Chronologie des admissionsChaque rectangle noir représente l’admissiond’unÉtat

Année d’admission

1946

1950

1970

1990

2006

49 Ètats fondateurs en1945

Etats non members(Vatican) outerritoires au stat mal de�ni

(1) Depuis 1971, la République populaire de Chine a remplacéTaiwan aux Nations unies

Admissions À L’ONU,1945-2008

Source: Nations unies, www.un.org

Ben

oit M

artin

Jan

vier

200

9

1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Extraits de graphiques

voir page 50 pour le graphique complet voir page 50 pour le graphique complet voir page 51 pour le graphique complet


nettement plus critiques9. Plutôt que des «succès» difficilement mesurables, ce sont souvent les pathologies des OI (dysfonctionnements bureaucratiques, concurrence entre organisations, dés-affection des membres, contestations externes) qui nous informent sur l’état des capacités d’action et de mobilisa-tion des OI (par exemple sur la FAO10 ou sur le PNUD11).

Néanmoins, la question est permise de se demander si les OI doivent être évaluées sur des résultats précis à un moment donné (toujours décevants en raison des objectifs généraux an-noncés) ou sur leurs contributions à la transformation de l’environnement international. Dans cette perspec-tive historique à plus long terme, l’appréciation est évidemment assez globale et par conséquent contest-able à l’aide de contre-exemples judi-cieusement choisis. Néanmoins, ceux-ci ne remettent pas nécessairement en cause un certain nombre de tendances significatives.

En premier lieu, les OI ont certaine-ment contribué à «juridiciser» les rela-tions internationales. L’extension du droit international à des domaines de plus en plus nombreux est une con-séquence directe de l’activité des OI qui trouvent dans la production de traités, de conventions, de règles, de principes ou de décisions juridic-tionnelles la principale justification de leurs fonctions de coordination. Qu’il s’agisse de création ou de codifica-tion, les OI constituent avec les Etats, un «nouveau cadre d’élaboration du droit international contemporain»12. Le nombre et la croissance du nom-bre des traités enregistrés et publiés auprès des secrétariats de la SDN (art. 18 du Pacte) puis de l’ONU (art. 102 de la Charte) est spectaculaire: 205 volumes de 1920 à 1944, 2.200 vol-

umes (plus de 158.000 traités et ac-cords internationaux) de 1946 à 2006. Depuis 1945, plus de 500 traités et accords multilatéraux ont été déposés auprès du Secrétaire général des Na-tions unies. Ils couvrent une gamme de sujets étendue: droit de l’homme, dés-armement, biens et services, Réfugiés, environnement ou droit de la mer. Il est vrai que tous ces instruments ne sont pas de la même importance et que leur ratification est inégale selon les États, mais le maillage normatif s’est considérablement densifié en l’espace d’un siècle. Il faut y ajouter les déci-sions et avis d’un nombre croissant de juridictions (CIJ, juridictions pénales internationales, Cours des droits de l’homme, tribunaux spécialisés) et de quasi-juridictions internationales (Or-gane de règlement des différends de l’OMC) qui sont des prolongements directs d’organisations internation-ales ou de conventions internationales adoptées sous leur égide. La question de l’effectivité de ce droit demeure ré-currente (comme celle de n’importe quel droit). On objecte ses limites et ses violations spectaculaires, mais on néglige aussi son application massive dans le quotidien ordinaire des rela-tions internationales (transports, trans-actions, circulation, etc.). A l’instar des premières organisations intergouver-nementales contemporaines (la Com-mission permanente pour la naviga-tion sur le Rhin, 1815 ou la première commission internationale du Danube, 1856), la plupart des organisations interétatiques se confondent à cette tâche d’encadrement juridique de rela-tions qui menacent à tout moment de dégénérer en confrontations violentes: jusqu’au XIXème siècle, les combats étaient encore fréquents sur les par-ties centrales et inférieures du Danube et chaque pays riverain percevait ses

taxes douanières…En résumé, le droit apparaît comme l’instrument privilégié des OI avec des effets plutôt stabilisa-teurs dans l’ensemble.

En deuxième lieu, les OI ont probable-ment rendu le monde des États un peu moins dangereux. Le rôle du droit que nous venons d’évoquer y est pour par-tie, mais c’est la totalité des disposi-tifs proposés par les OI (rencontres, négociations, médiations, maintien de la paix, notamment) qui permet de mieux anticiper les positions, de mieux maîtriser les réactions, de réduire les incertitudes ou de contenir certaines tensions dangereuses. Les OI ne con-stituent certainement pas une garantie ultime contre la violence et les dérègle-ments interétatiques (a fortiori, intra-étatiques), mais elles incarnent une tentative audacieuse: celle de constru-ire la paix sur un accord collectif plutôt que sur l’équilibre des puissances. Les défaillances sont si nombreuses qu’elles semblent ruiner cette ambi-tion, mais qui dit qu’une diplomatie d’équilibre des forces aurait mieux réussi? Et quels seraient les critères de cette «réussite»: la stabilisation par la terreur (la fameuse destruction mu-tuelle assurée de l’âge nucléaire) ou la pacification par l’écrasement des plus faibles? Ted Gurr et son équipe ont montré que depuis 1945, le trend annuel des conflits armés ne montrait pas d’ascension significative. En re-vanche, depuis 1990, le nombre des conflits en cours a baissé notable-ment. La tendance baissière générale ne semble donc pas due à la réduc-tion du nombre de conflits qui éclatent chaque année (un nombre relativement stable depuis les années 1960: 3 à 5, même après 1990), mais aux efforts de résolution des conflits qui ont été plus réussis, notamment à partir de la mi-1980. La résolution semble avoir mieux

...Depuis 1945, plus de 500 traités et accords multilatéraux ont été déposés auprès du Secrétaire

général des Nations unies...


fonctionné que la prévention: une con-clusion qui renforce l’idée que la fin de la Guerre froide a permis aux organi-sations internationales de jouer un rôle plus effectif - bien que fragile - dans la résolution des conflits13.

2 Des inégalités persistantes

Les OI ont-elles pour autant construit un monde plus solidaire? Sans doute est-ce le point le plus contesté: non pas parce que les institutions manquent, mais plutôt parce que leur proliféra-tion dans les domaines économiques et sociaux les plus divers ne semblent pas avoir été à la hauteur des défis et des objectifs proclamés. En fait, il faut distinguer les actions de programmes et les «stratégies de développement».

Les premières soulagent incontest-ablement la misère et la souffrance des plus pauvres et des plus vulnérables. Qui s’occuperaient des millions de réfugiés, de sous-alimentés ou de malades démunis s’il n’existaient pas les programmes du HCR, du PAM, de la FAO, de l’OMS ou de l’Onusida? Les ONG ont leur part dans cette action, mais sans le rôle des organisations intergouvernementales, de leurs pro-grammes et de leurs ressources, la mobilisation serait bien moins étendue et les résultats bien plus limités. On peut regretter l’efficacité insuffisante des grandes organisations internation-ales (ce que les ONG ne se privent pas de faire dans une relation de complé-mentarité mais aussi de concurrence) ou insister sur les effets pervers de certaines initiatives (multiplication des agences sur le terrain et coordination défaillante comme lors de la protection des réfugiés ayant fui le Rwanda après le génocide de 1994), mais leur rôle, jusqu’à maintenant, demeure irrempla-çable.

En revanche, s’agissant des «straté-

gies de développement», le bilan est nettement moins positif. Alors que de nombreuses organisations multilaté-rales ont mis au coeur de leurs ob-jectifs «l’aide au développement» et la réduction de la fracture entre pays riches et pays pauvres, cet objectif majeur et ambitieux est tenu en échec. Non seulement les OI n’ont pas réduit l’inégalité du monde, mais la ques-tion se pose de savoir si certaines de leurs politiques ne l’ont pas aggravée. Les fortes croissances enregistrées par certains pays en développement (les «dragons asiatiques» [Corée du Sud, Hong-Kong, Singapour, Taïwan] dans les années soixante-dix, puis, à partir des années quatre-vingt-dix, les «bébés tigres» [Indonésie, Malaisie, Philippines, Thaïlande] et les autres «pays émergents» [Brésil, Chili, Chine, Inde, Mexique, Afrique du Sud, etc.]), sont liées à de multiples facteurs, par-mi lesquels le rôle de l’État et des poli-tiques publiques fut bien plus central que celui du marché. Ces politiques ne doivent pas grand-chose à celles des organisations internationales. Bien au contraire, les politiques de libéralisa-tion (financière, économique, commer-ciale) des OI (BM, FMI, GATT/OMC), conduites par des pays disposant d’une nette avance de développement (après de longues périodes protec-tionnistes) ne convenaient nullement à des pays «en développement»: pour-quoi ceux-ci auraient-ils été avantagés par une ouverture rapide que ceux-là avaient précisément pris soin de con-trôler pour favoriser leur «décollage» ? Dans plusieurs «économies émergen-tes», l’ouverture financière incontrôlée et le libéralisme économique impo-sés par la doxa des institutions finan-cières internationales ont provoqué en retour de graves crises financières (économiques, sociales et politiques) au cours des années quatre-vingt-dix

et deux mille (Mexique, Indonésie, Mal-aisie, Thaïlande, Corée du Sud, Russie, Brésil, Argentine). Dans certains cas, les institutions publiques nationales y ont gagné en autorité, tandis qu’en règle générale les OI ont perdu de leur crédibilité dans «l’aide au développe-ment». Dans les pays les plus pauvres, là où les États sont les plus faibles, ces politiques internationales de libéralisa-tion forcée et d’«ajustement structurel» ont durablement piégé les sociétés dans le cercle vicieux de la pauvreté. L’Afrique a été particulièrement tou-chée avec une forte réduction des dépenses publiques à vocation sociale et une contraction de sa part dans les exportations mondiales (2,3% en 2003 contre 7,3% en 1948). En s’appuyant sur les travaux d’Angus Maddison, Pierre-Noël Giraud observe que «le ra-tio du revenu moyen du pays le plus riche de l’échantillon à celui des 46 pays africains de l’échantillon qui était de 3,5 en 1820, passe à 7,2 en 1910 et à 17 en 1992». Face à cette crois-sance des inégalités internationales, les OI sont restées impuissantes ou complices. Un voile pudique a été jeté sur ce «manque d’efficacité»14.

II Des Reponses convenues

A La perspective managerial

1 Offensives du Nord

Depuis les années quatre-vingt-dix, l’importation des méthodes de ges-tion des entreprises privées a envahi le fonctionnement des organisations internationales: définition des objectifs, mesure des performances, évalua-tion, recherche des bonnes pratiques, l’action publique internationale est «managérialisée» à l’instar des poli-tiques publiques nationales. Officielle-ment, il s’agit d’obtenir des résultats et d’atteindre non seulement l’efficacité mais l’efficience.

Tunisie

Swaziland Cameroun Bénin

Rép. centrafricaneMaliMozambiqueRwanda

0.6

0.5

0.4

0.3

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.8

0.7

0.5

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0.2

1980

1990

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1980

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1980

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2000

2007

1980

1990

2000

2007

0.77

0.570.52 0.49

0.370.370.40

0.46

Évolution de l’IDH dans quelquepays africains

Ate

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Po,

déc

200

9

Source: PNUD, www.undp.org

Dépenses totales* de santé par habitanten parité de pouvoir d’achat(dollars)*publiques et privées

Méthode statistique: moyennes emboitées,pondération avec lla population des Etats

Évolutions marquantes,1995-2005

absencede données

MaximumIslande 0,968Norvége 0,968Australie 0,962 Canada 0,961Irlande 0,959MinimumMali 0,380Niger 0,374 Gunee-Bissau 0,374Burkina Faso 0,370Sierra Leone 0,336

niveau de développement human

0.336 0.56 0.71 0.82 0.968

plusde 10%

négative

hes du Pasi�que:.....

Fidji Soma Tonga

SolomonSource: PNUD, Human Developement Report 2008, www.undp.org




Pendant longtemps, les OI se sont contentés d’audits internes ponctuels, sans grande conséquence, comme s’il existait un consensus tacite avec les Etats membres les plus puissants pour ne pas trop souligner un manque d’efficacité qui portait préjudice aussi bien aux organisations qu’à leurs «pa-trons». Cette indifférence tranquille fut rompue lorsque les pays en dével-oppement gagnèrent en influence politique dans les OI. Pour compenser l’affaiblissement de leurs positions, les pays occidentaux adoptèrent des comportements de retrait (jusqu’au départ des Etats-Unis de l’OIT [1977-1980] et de l’UNESCO [1985-2002]) et/ou portèrent l’offensive sur le terrain de la gestion administrative des or-ganisations. Celles-ci soumises à une cure d’austérité et à une forte pression idéologique néo-libérale durent répon-dre de leurs méthodes, s’engager dans des processus de «rationalisa-tion» (amorçant le déclin du nombre des fonctionnaires internationaux per-manents) et évaluer leurs performanc-es. L’Administration du président G.W Bush redoubla d’ardeur critique contre la «mauvaise gestion» de l’ONU, ce qui était aussi une manière d’en contester la légitimité politique. Les Secrétaires généraux des Nations unies, Boutros Boutros-Ghali (1992-1996) et Kofi An-nan (1997-2006) entreprirent de réa-gir. A la fois pour contrer les critiques étatsuniennes, mais également parce que dans une période où l’ONU était de plus en plus sollicitée, il convenait de faire plus et mieux. Rationalisa-tion administrative (réorganisation du secrétariat général, renforcement du département d’Opérations de maintien de la paix, etc.), meilleure coordination sur le terrain (actions communes des agences organisées en «clusters», pi-lotés par un «coordinateur résident»),

définition de normes et de standards d’évaluation des pratiques. La tâche réalisée par Kofi Annan fut saluée una-nimement et récompensée par le prix Nobel de la paix (2001).

Parallèlement, les codes de bonnes pratiques et les dispositifs d’évaluation sont devenus des exercices obligés pour toutes les OI: toutes sont invitées à rendre des comptes («accountabil-ity») et certaines font même profes-sion de le vérifier15. Cette culture de la «transparence», du résultat et des indicateurs de performance a pénétré jusque dans la formulation des projets des OI. Ainsi en va-t-il des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) lancés par l’ONU lors de sa Déclaration du Millénaire (2000). Le principe des objectifs chiffrés n’était pas vraiment nouveau (notamment le fameux pourcentage de 0,7% du Revenu national brut des pays dével-oppés devant être consacré à l’Aide publique au développement qui fut proclamé en 1964 par la CNUCED), ni celui des mécanismes de suivi (tout au long des quatre Décennies pour le développement: 1960, 1970, 1980, 1990). Mais avec les OMD, l’action se présente comme un programme com-mun à toutes les organisations de la «famille» des Nations unies (rationalisa-tion et coordination) autour d’un plan qui s’affiche avec une rigueur toute managériale: 8 objectifs16, 10 régions test, 20 cibles, plus de 60 indica-teurs (en augmentation constante) et un suivi permanent. Le «développe-ment» est ainsi «fragmenté en une série d’objectifs dont les liens qu’ils entretiennent entre eux ne sont guère explicités»17, comme si la «méthode par objectifs» faisait office de pro-jet politique en esquivant ses débats (qu’est-ce que le «développement»? Quel est le type de «développement»

souhaitable? Comment hiérarchiser les «interdépendances»?, etc.)

2 Résistances du Sud

L’approche managériale conduit à dépolitiser les enjeux. Qu’il s’agisse d’une stratégie délibérée ou non, elle laisse persister le soupçon que les plus puissants reprennent sur le terrain or-ganisationnel ce qu’ils ne maîtrisent plus dans les délibérations politiques. Pour les pays moins bien dotés, pour la majorité des pays du Sud, «l’efficacité» est ailleurs: beaucoup moins dans une gestion «rationnelle» que dans la dis-tribution du pouvoir de décision ou la représentativité géographique. C’est le sens, par exemple, des déclarations du fameux «consensus d’Ezulwini» (mars 2005) entre les pays africains: ceux-ci contestent notamment la per-tinence de certaines réformes admin-istratives du Secrétariat générale de l’ONU et attendent une amélioration de «l’efficacité» de l’Organisation à travers le recrutement d’Africains plus nombreux à des poste de direction. En d’autres termes, l’efficacité des organi-sations internationales n’est pas seule-ment une question de mesure objec-tive; elle dépend également de ce que les membres en attendent.

B La réforme politique

1 Résistances du Nord

La Charte des Nations Unies, texte fon-dateur de l’Organisation mondiale, n’a pas connu jusqu’à maintenant de révi-sions majeures. Les propositions ont été nombreuses, mais les réalisations limitées. Trois modifications en soix-ante ans: 1963 (augmentation du nom-bre des membres non permanents au Conseil de sécurité et du nombre des membres au Conseil économique et social/ECOSOC); 1965 (augmentation du nombre de voix requis, au Conseil

...En d’autres termes, l’efficacité des organisations internationales n’est pas seulement une question

de mesure objective; elle dépend également de ce que les membres en attendent....


de sécurité, pour la convocation d’une conférence de révision); 1971 (nouvelle augmentation du nombre des sièges à l’ECOSOC).

En bref, des ajustements plutôt modestes liés à l’extension de l’Organisation et qui ne touchent ni à ses compétences ni au statut privilé-gié des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Il faut bien dire que les procédures prévues par la Charte subordonnent toute révision à sa ratification par les deux tiers des membres des Nations Unies «y com-pris tous les membres permanents du Conseil de sécurité» (articles 108 et 109). Fruit d’un «consensualisme inégalitaire» (Jacques Dehaussy), ce verrou a dressé un obstacle sérieux aux tentatives de révision plus auda-cieuses. Dès 1955, certains membres, hostiles au droit de veto, avaient récla-mé, au nom de «l’égalité souveraine des Etats» (article 2.1 de la Charte), une révision de la Charte. Néanmoins, le Comité créé à cet effet s’est enlisé tout comme le Comité spécial qui lui a succédé en 1975 ainsi que les dif-férents organes subsidiaires mandatés par l’Assemblée générale. La révision des équilibres institués il y a soixante ans demeure donc une tâche extrême-ment sensible politiquement. Plus gé-néralement, tout semble s’être passé comme si l’Organisation n’avait jamais ressemblé exactement à la Charte: en retrait d’un texte ambitieux jusque dans les années quatre-vingt, puis en recherche d’innovations d’un texte im-parfait dans la période post-bipolaire.

De ce point de vue, le Sommet de l’ONU en 2005 fut la première tenta-tive sérieuse pour repenser le fonc-tionnement et les nouveaux équilibres des institutions onusiennes. Pourtant, malgré certaines réticences des pays du Nord, les principales difficultés sont

venues cette fois-ci des pays du Sud.

2 Divisions au Sud

Parmi plusieurs sujets de controverse (conditions du recours collectif à la force, définition du terrorisme, dés-armement nucléaire), une question essentielle touchait à l’élargissement du Conseil de sécurité. Sur ce derni-er aspect de la réforme, les formules suggérées (augmentation des mem-bres permanents avec ou sans droit de veto ou de membres semi-per-manents pour atteindre un effectif de 24 membres, partagé en quatre groupes géographiques: Afrique, Asie-Pacifique, Europe et Amériques) n’ont pas trouvé d’issue favorable. Entre des compatibilités délicates (ac-croître la représentativité sans réduire l’efficacité) et des prétentions concur-rentes (qui seront les heureux élus: le Japon bloqué par la Chine, l’Inde ou le Pakistan, le Brésil plutôt que le Mex-ique ou l’Argentine, l’Afrique du Sud ou le Nigeria, etc.?), la négociation a échoué. Le Sommet de 2005 a montré les limites de l’unité des pays du Sud et notamment des pays africains lorsqu’il s’agissait de toucher aux équilibres des forces au sein de l’organe exécutif de l’ONU.

La réforme n’est certainement pas en-terrée compte tenu des nouveaux rap-ports de force mondiaux. De nouvelles tractations sont en cours. On peut spéculer sur leur réussite. Néanmoins, la question de l’élargissement ne doit pas faire perdre de vue que sa portée dépendra d’un nouveau consensus sur la question des «menaces» et les moyens d’y répondre. La rénovation de l’ONU est à ce prix: construire et faire respecter les nouveaux critères du maintien de la paix et s’accorder sur une nouvelle définition de la sécurité in-ternationale au XXIème siècle.

III Quelles leçons pour l’avenir?

A Prendre le multilatéralisme au sérieux

1 Penser le long terme

Nombre de politiques pertinentes pour relever les défis de l’inégalité relèvent désormais du niveau mondial. Ainsi en va-t-il des règles régissant le commerce international, le système monétaire et celui de la finance globale ou, plus gé-néralement, toutes les politiques visant à produire des biens publics mondiaux c’est-à-dire des biens ouverts à tous et dont la consommation devrait être conjointe (et non rivale): la résolution des conflits, une culture de paix, des normes sur le «travail décent», la quali-té du climat, une «bonne mobilité» des migrants, la sécurité alimentaire, etc.

Ici intervient l’approche multilatérale et la recherche de la coordination interna-tionale.

Le discours critique sur le fonc-tionnement des institutions est très présent dans les diplomaties nation-ales. Cette posture vertueuse est fac-ile. Elle ne paraît guère convaincante. En effet, si les avancées politiques et sociales sont laborieuses au plan inter-national, c’est parce que les Etats (i.e leurs responsables gouvernementaux du moment) voient rarement plus loin que le bout de leurs intérêts nationaux à court terme. Les OI ne sont pas dys-fonctionnelles «par nature»; elles sont fortement instrumentalisées par les Etats au détriment de ce qui émerge pourtant lentement comme un intérêt commun. Tous conviennent de cette émergence, mais sans hâte : voyez les mobilisations tardives contre les pan-démies, le réchauffement climatique ou la pauvreté.

Récemment, devant les graves pé-nuries alimentaires de 2007-2008, de

Réduire l’extrêmepauverté et la faim

Assurer l’éducationprimaire pour tous

Améliorer lasanté matenelle

Réduire lamortalité infantile

Combattre le VHI/sida,le paludisme et d’ autresmaladies

Mettre en placeun partenariat mondialpour le développement

Préserverl’environnement

Promouvoir l’égalitédes sexes et l’automisationdes femmes

Europe Asie-Pacifique Afrique Afrique du Nord Moyen Orient

Amériques

Co. E (1949)

OTAN (1949)

UEO (1954)

CEE/CE/UE (1957)

AELE (1960)

OSCE (1994, ex-CSCE, 1973)

BERD (1991)

CEI (1991)

EEE (1992)

OCEMM (1992)

SCPS (1997, ex- CPS, 1947)

BAD (1966)

ASEAN (1967)

FIP (2000, ex-FPS, 1971)

SAARC (1983)

COI (1984)

APEC (1989)

CEI (1991)

ASEAN +3 (1995)

IOR-ARC (1997)

OCS (2001)

BCEAO (1962)

EAC (1962-1977; 2001)

UA (2002, ex-OUA, 1963)

BAD (1964)

SACU (1969)

BOAD (1973)

CILSS (1973)

CEDEAO (1975)

CEEAC (1980)

SADC (1992, ex-SADCC, 1980)

OHADA (1993)

UEMOA (1994)

CEMAC (1994)

COMESA (1994)

LA (1945)

CCG (1981)

UMA (1989)

OEA (1948)

BID (1959)

MCCA (1960)

ALADI (1980, ex-ALA-LE,1960)

CARICOM (1973, ex-CARIFTA)

CAN (1996, ex-PA, 1969)

GROUPE de Rio (1986)

MERCOSUR (1991)

ALENA (1994)

ALBA (2005)

UNASUR (2008)

Principales organizations intergouvernementales régionales à vocation politique, économique et/ou militaire en 2008




nombreux pays se sont émus. Nous nous sommes souvenus qu’un milliard d’individus étaient sous-alimentés. La FAO, qui venait d’être critiquée sévère-ment pour sa gestion par un rapport d’expertise, se trouvait soudainement revalorisée. Les Chefs d’État effec-tuèrent en nombre le voyage très mé-diatique au Sommet sur l’alimentation de Rome (3-5 juin 2008). Mais au-delà de promesses (augmentation de l’aide alimentaire) et de propositions incer-taines, les différends sont rapidement apparus sur les causes de cette crise alimentaire et les biocarburants se sont retrouvés au cœur de la tourmente. Le président brésilien Lula les dédouan-ant de toute responsabilité (le Brésil est le 2ème producteur mondial après les EU) et mettant en cause l’augmentation des prix du pétrole et le protectionn-isme agricole, tandis que d’autres con-sidéraient que l’utilisation massive des biocarburants contribuaient à la défor-estation, à l’éviction du marché alimen-taire de millions de tonnes de produits de base et à l’augmentation des prix alimentaires. Défenseur de leur poli-tique agricole commune (PAC), les Eu-ropéens sont restés sur la réserve.……Un an plus tard, en 2009, le nouveau Sommet de la FAO n’a guère suscité l’enthousiasme: déserté par les Chefs d’État et bien moins médiatisé que le Sommet de 2008, on se demande ce qui restera d’un nouveau montage institutionnel (un «Comité de sécu-rité alimentaire», un comité d’experts, un nouveau pilier financier) alors que les stratégies individuelles ne cessent d’être inquiétantes: achat de millions d’hectares par certains pays (Chine, Arabie saoudite) pour assurer leur sé-curité alimentaire, réflexes nationalistes (crispation sur la PAC en Europe, limi-tation des exportations par l’Argentine, etc.).

Il en va ainsi sur bon nombre de dos-siers concernant les enjeux sociaux de la mondialisation qui sont entravés par la politique des Etats, leur impossibilité de parvenir à des compromis, et non à l’inertie des OI.

La question des migrations (près de 3% de la population mondiale, 190 millions), fondamentale à l’heure où certains pays connaissent un déclin démographique tandis que d’autres amorcent leur transition dé-mographique (les rapports des NU sont nombreux et bien informés sur ces évolutions), reste souvent perçue comme dangereuse. Les pays eu-ropéens se sont engagés dans des politiques restrictives pour ne pas dire répressives. Les capacités institution-nelles de régulation mondiale existent mais sont dispersées. Les acteurs non étatiques, centraux sur le terrain, sont peu pris en considération. Ni la France, ni les pays de l’UE (et du Nord, en gé-néral) n’ont signé et ratifié la Conven-tion internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille (1990; entrée en vigueur en 2003).

Dans ces conditions:

• Le multilatéralisme souffre d’une forte instrumentalisation par les États; on se sert du multilatéralisme plus qu’on le sert. Il faut inverser cette tendance dangereuse et ren-dre les productions multilatérales plus contraignantes. Cette tâche passe par un renforcement des mécanismes d’application et de suivi des décisions. Moins de con-ventions et de déclarations, plus d’exécution et de contrôle.

• La sectorisation des négociations sur les «enjeux sociaux» (travail, santé, environnement, migrations, éducation, etc.) multiplie les occa-

sions de blocages. Une perspec-tive collective et plus globale dotée d’un échéancier et de méthodes d’évaluation serait plus favorable à la dimension transectorielle des «enjeux sociaux». Une diplomatie de club élargie (un grand Conseil de sécurité politique, économique et social) pourrait en assurer le pilotage avec l’aide des autres OI et en ren-dant compte régulièrement devant leurs organes pléniers. Là est la vé-ritable réforme si l’on se préoccupe de l’inégalité du monde, bien plus que l’élargissement du Conseil de sécurité: c’est moins l’élargissement de sa composition que celui de ses fonctions qui est impératif.

2 Consolider l’échelon régional

Plusieurs vagues de régionalismes se sont succédé depuis 1945. Le bilan d’ensemble est difficile à faire, mais il s’agit d’un phénomène international majeur par son ampleur, sa diversité et ses potentialités.

Il ne fait pas de doute que la dimen-sion régionale présente les avantages d’une «coopération de proximité». A ce titre, elle mérite d’être renforcée pour que les enjeux sociaux soient pris en compte au plus près des besoins des sociétés. Elle facilite également les né-gociations globales en marginalisant moins les petits pays ou les plus pau-vres qui disposent d’un double éche-lon d’intervention (régional et mondial).

Mais il faut se méfier que «l’entre-soi» ne se transforme pas en politiques de fermeture et d’exclusion. Le dével-oppement de l’interrégionalisme (UE-UA, par exemple) et une bonne articu-lation avec l’échelon mondial doivent permettre d’éviter la constitution de «blocs régionaux» qui serait tout aussi dangereuse qu’une compétition agres-sive entre souverainetés nationales.

Recettes Brutes 2008

Par ordre decroissant des premiers donteurs aux ressources ordinaires

Chiffres preliminaires au 7 Avril 2009

En millions de SEU

PREMIERS DONATEURSRESSOURCES

Ordinaires Autres

Norvége 137.6 111.4

Pays-Bas 116.6 85.8

États-Uni 109.6 76.4

Suéde 97.4 201.9

Royaume-Uni 96.3 188.8

Japon 73.1 193.2

Danemark 73.1 23.5

Canada 55.4 123.9

Espagna 54.4 103.4

Suisse 45.6 15.2

France 43.2 9.8

Allemagne 42.2 46.7

Irlande 34.0 12.0

Finlande 25.7 10.3

Italie 23.6 62.2

Belgique 18.4 9.7

Australia 8.4 39.8

Austriche 7.3 3.6

Nouvelle-Zélande 6.3 5.9

Luxembourg 4.4 20.0

République de Corée 4.0 5.5

Arabic Saoudite 4.0 9.5

Inde 3.9 0.0

Chine 3.5 24.7

Portugal 1.8 2.3

APPUI DES PROCESSUS ÉLECTORAUX ET DES PARLEMENTS FOURNI DANS LE MONDE PAR LE PNUD 2006-2008Tour les quinze jours, le PNUD appuie un procesus électora quelque part dans le monde.

ÉlectionsParlements

1990 1995 2000 2005 2007

300

200

100

REMISESDES MIGRANT

AIDE PUBLIQUEAU DEVELOPPEMENT

EVOLUTION 1990-2007(EN MILLIARIDS DE DOLLARS)




S’agissant du maintien de la paix et de la sécurité internationales, la mise en œuvre de mesures coercitives militaires par des organismes régionaux relève clairement de l’autorisation du Conseil de sécurité (article 53 de la Charte des Nations unies). Néanmoins, à y regard-er de plus près, certaines interventions «régionales» se sont déroulées sans autorisation du Conseil de sécurité (celle de l’OTAN au Kosovo, 1999) ou avec une autorisation ex-post (Sierra Leone, Libéria, 1997; Somalie, 2007). Très souvent le Conseil «approuve» ou «soutient», ce qui ne manque pas de soulever la question d’une autonomi-sation croissante du rôle des organi-sations régionales (et de leurs pays leaders) dans le maintien de la paix et de la sécurité et, par conséquent, des risques de contradictions en matière de doctrine entre le plan mondial et régional.

En matière commerciale, la crois-sance des accords régionaux (plus de 240 accords notifiés à l’OMC depuis 1995) soulève également le problème de leur compatibilité avec le multila-téralisme commercial global. En fait, ces accords (de moins en moins ré-gionaux et de plus en plus bilatéraux) sont censés être examinés par l’OMC, mais ce mécanisme de vérification n’a pas vraiment fonctionné et le risque de l’affaiblissement du multilatéralisme commercial global est réel (tandis qu’à son tour, cet affaiblissement nourrit la croissance desdits accords).

En résumé, si l’échelon régional sem-ble répondre aux intérêts des États, sa complémentarité avec le multilatéral-isme au niveau mondial est loin d’être acquise. L’hypothèse optimiste est possible. Mais à l’instar du national-isme, le patriotisme régional n’est pas exempt de dangers: les frontières ont seulement été repoussées. L’exaltation d’une «identité régionale» peut aussi

prendre des formes discriminantes (du point de vue politique, économique et culturel) susceptibles de miner la la-borieuse construction d’un multilaté-ralisme universel.

B Construire un pacte social inter-national

1 Renforcer les Etats

Les Etats ont un rôle essentiel à jouer. Il est excessif de prétendre qu’ils sont dépossédés par la «mondialisation». Deux types de politiques demeurent entre leurs mains18. Ils devraient pou-voir les pratiquer et être encouragés à les pratiquer, selon des modalités pro-pres à chacun:

• Des politiques de compétitivité consistant à augmenter les inves-tissements dans la formation et la recherche afin d’améliorer «le capital humain» tout en renforçant l’attractivité des territoires (fiscalité, infrastructures, incitations industri-elles diverses).

• Des politiques de transfert, assez classiques, visant à taxer les gag-nants de la mondialisation (les plus compétitifs, les plus mobiles) pour opérer des transferts vers les per-dants (les secteurs protégés et en déclin). Le pacte social est ici mis à rude épreuve.

C’est dans cette double perspective que l’APD est indispensable. Mais au service de l’Etat et d’une classe de fonctionnaires compétents et rela-tivement intègres. L’augmentation de l’APD ne sera acceptée par l’opinion des pays riches qu’assortie de ce type de garanties. Ceux des pays qui ne de-mandent aucune garantie ne sont pas plus «désintéressés». Ils se servent di-rectement sur les ressources du pays en se préoccupant surtout que rien ne change.

Au plan international, il s’agit de redon-

ner l’initiative sociale aux organes pré-vus à cet effet (l’ECOSOC de l’ONU): une réforme de bien plus grande por-tée que celle du Conseil de sécurité. Plus exactement, la seule augmenta-tion du nombre des membres du Con-seil de sécurité (qui ne contribue guère à unifier le Sud) n’est pas le dossier essentiel pour avancer sur les «enjeux sociaux» de la mondialisation. Ce sont les compétences et l’autorité des orga-nes principaux de l’ONU qu’il convient d’élargir.

2 Associer les sociétés

Les inégalités sont toujours, à un mo-ment ou à un autre, un obstacle à la croissance. Amartya Sen a montré qu’il fallait partir de la démocratie pour aller vers la croissance et non l’inverse: «un pays ne doit pas être déclaré mûr pour la démocratie, mais il doit plutôt parve-nir à la maturité par la démocratie»19. Il ne s’agit pas de faire l’apologie d’un «modèle» de démocratie dont les pays occidentaux fourniraient la référence exclusive, mais de viser et de faire re-specter un ensemble de pratiques so-ciales parmi lesquelles, la tolérance, le pluralisme et la délibération publique.

Il n’en va pas autrement au plan inter-national. Il convient donc d’ouvrir plus nettement le multilatéralisme aux so-ciétés (ie à leurs représentants autres que les responsables gouvernemen-taux). C’est là un moyen de le revital-iser (par des projets plus audacieux) et de renforcer sa légitimité (sans doute aussi son efficacité). Bien entendu, il ne s’agit pas d’opposer la «bonne» société civile contre les «mauvais» Etats, mais de multiplier les participations pour que le multilatéralisme s’émancipe des seuls arrangements interétatiques et devienne à son tour plus «global». On peut également espérer que cette gouvernance multi-acteurs perturbe le face-à-face intergouvernemental et

176

4676

8003

(1985)

247

378

37 OIG

ONG

1900 1960 70 80 90 2000 2008

Évolution du nombre des organizations internationales

Ate

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009

Source: Yearbook of International Organizations 2007-2008Extraits de graphiques

voir page 56 pour le graphique complet


pousse aux concessions réciproques. D’une certaine manière, le mouvement est déjà amorcé et de nombreuses avancées internationales sont dues à la pression des Organisations non gouvernementales (ONG)20. Tel est également le sens de certaines recom-mandations collectives (voir le rapport Cardoso en 2004, rédigé à la demande du Secrétaire général de l’ONU Kofi Annan) qui devraient être plus séri-eusement considérées.

Depuis les années 2000, le multilaté-

ralisme ne se porte pas très bien. La politique agressive de la présidence de G.W Bush, les différends Nord-Sud, le regain d’autoritarisme de certains régimes politiques ont dégradé le cli-mat plutôt positif des années 1990. Tant au plan mondial que régional, le multilatéralisme se cherche à l’aube du XXIème siècle. Détruire ce qui a été patiemment et laborieusement con-struit conduirait à le réinventer à très court terme: il n’y a pas d’autre alter-native à la coopération internationale. Ceci ne signifie pas qu’il ne faut rien

changer. Bien au contraire. Mais le pire serait de croire que l’on peut remédier aux difficultés par les seules vertus de l’ingénierie institutionnelle quand c’est une recomposition politique et sociale vigoureuse qu’il convient d’engager. L’heure est à la mobilisation conjointe des diplomaties et des sociétés.

1. Professeur de science politique à l’Institut d’Etudes Politiques de Paris (Sciences po). Responsable de l’Option science politique du Master de recherche de Relations Inter-nationales à Sciences po.

2. Durkheim, Émile, Les règles de la méthode sociologique, Presses Universitaires de France, Paris, 1983 (1895), p.112.

3. Berger, Suzanne, Notre première mondiali-sation, Éditions du Seuil, Paris, 2003.

4. Sur cette perception largement partagée par de nombreux auteurs au tournant du XXème siècle, voir De Wilde, Jaap, Saved from Oblivion: Interdependence Theory in the First Half of the 20th Century, Dartmouth, Alders-hot, 1991. Sur ces débats et ses prolonge-ments contemporains, voir Devin, Guillaume, «Traditions et mystères de l’interdépen-dance internationale», in: MORVAN, Pascal, Mélanges en l’honneur du Professeur Yves Guchet, Éditions Bruylant, Bruxelles, 2007, p.245-263.

5. Bourgeois, Léon, Solidarité. L’idée de solidarité et ses conséquences sociales, Editions Le Bord de l’Eau, 2008 (1896). Niess, Alexandre et Vaïsse, Maurice, dir., Léon Bourgeois. Du solidarisme à la Société des Nations, Editions Dominique Guéniot, Langres, 2006.

6. Pour une présentation et une contestation des arguments dits réalistes, cf. Keohane Robert O. et Martin Lisa L., «The Promise of Institutionalist Theory», International Security, vol.20 (3), 1995, pp.39-51.

7. Devin, Guillaume, dir. Faire la Paix, La part des institutions internationales, Paris, Presses de Sciences po, 2009.

8. Senarclens, Pierre de, Ariffin, Yohan, La Politique internationale. Théories et enjeux contemporains, Paris, Armand Colin, 5è ed., Paris, 2007.

9. Bertrand, Maurice, L’ONU, Paris, Éditions La Découverte, 2006.

10. Fouilleux, Ève, «A propos de crises mon-diales…Quel rôle de la FAO dans les débats internationaux sur les politiques agricoles et alimentaires?», Revue française de science politique, 59 (4), 2009, p.757-782.

11. Bellot, Jean-Marc, et Châtaigner, Jean-Marc, «Réduire la pauvreté et les inégalités? A quoi sert le PNUD?», in: Devin, Guillaume, op.cit., p.199-239.

12. Decaux, Emmanuel, (2007), «Le Dévelop-pement de la production normative: vers un «ordre juridique international»?, in: Badie, Bertrand et Devin, Guillaume, dir., Le Mul-tilatéralisme. Nouvelles formes de l’action internationale, Paris, Editions La découverte, 2009, p.113-128.

13. Hewit, J. Joseph, “Trends in Global Conflict, 1946-2005”, in : Hewit, J. Joseph, Wilken-feld, Jonathan, Gurr, Ted Robert, Peace and Conflict 2008, Center for International De-velopment and Conflict Management, Uni-versity of Maryland, Paradigms Publishers, Boulder, London, 2008, p.21-26.

14. Giraud, Pierre-Noël, La Mondialisation. Émergences et Fragmentations, Sciences Humaines Éditions, Auxerre, 2008, p.13.

15. One World Trust, Global Accountability Report, http://www.oneworldtrust.org/

16. Eliminer l’extrême pauvreté et la faim; assurer l’éducation primaire pour tous; promouvoir l’égalité des sexes et l’autono-misation des femmes; réduire de moitié la mortalité infantile; améliorer la santé mater-nelle; combattre le VIH/sida, le paludisme et d’autres maladies; assurer un environne-ment durable; mettre en place un partenariat mondial pour le développement, voir http://www.un.org/french/millenniumgoals/

17. Rist , Gilbert, Le développement. Histoire d’une croyance occidentale, Presses de Sciences po, 3è èd., Paris, 2007, p. 408.

18. Giraud, Pierre-Noël, op.cit., p.149-152.19. Sen, Amartya, La Démocratie des autres,

Paris, Payot et Rivages, 2005, p.55.20. Törnquist-Chesnier, Marie, «Le Multilaté-

ralisme par le bas», in: Badie, Bertrand et Devin, Guillaume, dir., op.cit., p. 166-181.

Note Finale

...Il n’en va pas autrement au plan international. Il convient donc d’ouvrir plus nettement

le multilatéralisme aux sociétés (ie à leurs représentants autres que les responsables

gouvernementaux)...


Introduction

La référence à la sécurité humaine n’a pas été seulement une innovation con-ceptuelle forte, bouleversant les défini-tions traditionnellement données à la notion de sécurité internationale. En publiant en 1994 son «rapport sur la sécurité humaine», le PNUD marquait l’importance croissante des enjeux sociaux dans les relations internation-ales, la pertinence de l’idée de «biens communs de l’humanité» qui incluait aussi l’alimentation ou la santé mon-diale. Surtout, il montrait que la paix et la stabilité internationales dépendaient désormais de facteurs sociaux, da-vantage que d’un jeu de compétition interétatique. Ce qui était vrai des na-tions l’était désormais du monde dans sa globalité: sans intégration sociale, internationale, minimale, il n’y a ni or-dre, ni sécurité; le traitement social des conflits l’emporte dorénavant sur son traitement militaire.

1 Approche des Relations interna-tionales par l’intégration

1.1 Pouvoir ou intégration ?

L’intégration sociale internationale dé-finit la capacité d’inclure les individus et les groupes dans une totalité prenant ainsi en charge leur protection et la sat-isfaction de leurs besoins fondamen-taux: elle peut être matérielle ou sym-bolique. La première assure l’accès aux biens de survie (alimentation, san-té, éducation…); la seconde offre la reconnaissance minimale de l’altérité et protège ainsi contre le sentiment d’exclusion ou d’humiliation. Sans la promotion de l’une et de l’autre, le Sud, et en particulier l’Afrique, risque de s’installer dans une conflictualité endémique dont les caractéristiques ne recouvrent plus du tout celles des guerres interétatiques de jadis.

1.2 Déficit d’intégration sociale in-ternationales et émergence des conflits.

Traditionnellement, les relations in-ternationales étaient le bastion de la puissance: dans la vision classique, dite westphalienne, les Etats étaient naturellement en concurrence comme des gladiateurs, et avaient pour ob-jectifs soit de contenir leurs voisins, soit de les dominer. A cette fin, tous les moyens étaient bons, même légi-times, jusqu’à offrir aux princes le droit de vie et de mort sur leurs sujets qu’ils envoyaient à la guerre. Cette vision est aujourd’hui dépassée par le jeu de plu-sieurs facteurs: la mondialisation qui rend les sociétés de plus en plus in-terdépendantes, les crises qui frappent les Etats et affectent leur capacité, au Sud d’abord, mais au Nord aussi; les progrès des institutions internationales qui limitent les risques de confrontation directe entre Etats.

En même temps, les défauts d’intégration sociale internationale lèsent les sociétés les moins bien do-tées, créent les conditions d’une vio-lence sociale qui échappe au contrôle des Etats et qui est prise en charge par de véritables «entrepreneurs de violence» qu’on désigne généralement sous le vocable «d’organisations ter-roristes». On y trouve les bases de ces nouveaux conflits internationaux, plus intra-étatiques qu’extra-étatiques, ani-més par des milices plus que par des armées, s’exprimant au sein même du tissu social plus que sous forme de confrontation militaire. De formes diverses (de la piraterie maritime jusqu’aux guérillas de toute sorte), ces conflits s’étendent avec une étonnante rigueur, sur les zones frappées par les plus faibles scores d’IDH (indice de développement humain).

1.3 Déficit d’intégration et nouvelle violence internationale : l’échec de la puissance en Afrique.

Cette nouvelle violence internationale affecte ainsi les espaces de fracture ou d’échec de l’intégration sociale in-ternationale. On assiste comme à un essor d’un «marché international de la violence», déréglementé, échappant en grande partie aux Etats et dont on ignore encore les modes de régulation. On sait simplement que les instruments classiques de puissance n’ont que peu de prise sur ce nouveau marché; bien au contraire: tout usage de la puis-sance militaire, surtout lorsqu’elle vient de l’extérieur, tend à renforcer les violences et les radicaliser. La nature asymétrique de ces conflits disqualifie le jeu «westphalien» classique: en op-posant des Etats à des sociétés, elle met en échec les hiérarchies, bloque les effets de puissance et condamne souvent les plus forts à la paralysie.

Des situations aussi différentes que les conflits soudanais, congolais, soma-lien, et, naguère, ceux d’Afrique aus-trale, de l’Afrique des Grands Lacs, du Libéria, ou de Sierra Leone s’inscrivent dans cette ligne. Au lieu de les penser, comme par réflexe, dans leur facture militaire, il convient de les réinterpré-ter à travers les dysfonctions sociales qu’ils révèlent. Au-delà du Continent africain, le conflit «Afpak» (Afghani-stan-Pakistan) ne révèle pas seule-ment «l’impuissance de la puissance», mais nous apprend aussi que la com-plexité des enjeux qui s’y constituent trouve son fondement dans une situ-ation sociale porteuse de violence. La face pakistanaise est particulièrement troublante: urbanisation proliférante, développement humain catastroph-ique, taux préoccupant d’urbains affa-més, proportion-record de suicides de jeunes dans les villes. Les réfugiés de la

L’intégration plutôt que la puissancePar Bertrand Badie1

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