OUVIDORIA DO BANCO CENTRAL DO BRASIL: Uma leitura crítica

Antonio Semeraro Rito Cardoso(1)

APRESENTAÇÃO

O objeto deste artigo centra-se na análise do modelo da ouvidoria do

Banco Central do Brasil (BCB) a partir de uma leitura crítica de seus aspectos

histórico, estrutural e material, de forma a identificar se este é adequado, do

ponto de vista da autonomia e escopo de atuação, para atender aos reclames

do cidadão no que se refere às competências fundamentais do BCB.

Frisa-se que o termo autonomia é empregado no sentido comum,

designando liberdade e poder de autodeterminação. Assim, a autonomia de

uma ouvidoria depende da liberdade de atuação do seu ouvidor, liberdade esta

condicionada à finalidade própria das ouvidorias públicas, consistente na

instrumentalização do cidadão no controle da atuação dos órgãos públicos, por

um lado, e por outro, limitada pelo controle de legitimidade dos atos praticados.

Dessa forma, o trabalho está dividido em cinco partes: i) pressupostos

teóricos; ii) histórico da criação do BCB e de sua ouvidoria; iii) competências e

atribuições da ouvidoria e do sistema regulado; iv) tipologia da ouvidoria do

BCB; v) aspectos materiais (resultados obtidos); e vi) análise crítica

conclusiva.

Para realizar o trabalho, o autor se apoiou em pesquisa documental

disponível nos sites do BCB e do Ministério da Fazenda, bem como em

pesquisa bibliográfica. Por esta razão, as limitações desse estudo estão

condicionadas à disponibilidade e à qualidade das informações documentais.

Desde já cabe o alerta: o objetivo na elaboração deste artigo não é fazer

uma crítica ao trabalho desenvolvido pela ouvidoria do BCB, mas sim, ao

identificar seu modelo estrutural, fazer uma reflexão crítica sobre possibilidades

e impossibilidades dessa ouvidoria, aplicando-se os pressupostos teóricos que

serão apresentados.

1. PRESUPOSTOS TEÓRICOS

A leitura crítica que será realizada pelo autor parte do pressuposto de

que ouvidorias públicas devem ter como valor central a defesa dos direitos do

cidadão, devendo, assim, ser um órgão de controle social das atividades

exercidas pelo ente público. Nesse diapasão, para que as ouvidorias sejam

efetivas, devem ser autônomas e democráticas. Assim, as ouvidorias públicas

devem ser dotadas, no ato normativo de sua criação, de requisitos políticos e

administrativos que permitam uma atuação livre.

O primeiro requisito para o alcance da autonomia de uma ouvidoria é de

caráter político e envolve diretamente a escolha do ouvidor e sua forma de

vinculação institucional. Assim, num modelo ideal o ouvidor não deveria estar

subordinado ao dirigente máximo da organização (2), permitindo que, em

última instância, e se necessário, tenha poder e liberdade para interpelar o

próprio dirigente da organização, sem a possibilidade de intervenção em suas

demandas.

Dessa forma, o ouvidor deveria ser escolhido por um colegiado

independente e possuir atribuição de mandado, já que estes são os pilares da

autonomia da ouvidoria. Temos diversos exemplos nesse sentido, inclusive

tratados nesta coletânea, onde há casos de ouvidores como o da Petrobrás,

que está diretamente vinculado ao Conselho de Administração da empresa, o

do Ministério Público de São Paulo e o da Ouvidoria Geral do SUS, os quais

são escolhidos por um Conselho. Mais recentemente temos o caso do

Ministério Público Federal, que pretende convocar a sociedade para participar

de suas ouvidorias, e o das ouvidorias das Defensorias Públicas, que

são externas.

Ainda quanto aos aspectos da autonomia, pesquisas realizadas pelo

autor deste trabalho (no prelo) indicam que a tipologia jurídica das ouvidorias

públicas, em sua grande maioria, possui características de subordinação ao

dirigente máximo da organização, além de reduzido escopo de atuação e

fragilidade no cargo, não possuindo mandato nem mecanismos de proteção

para sua atuação, com baixo poder vinculativo, atuando mais de forma

opinativa.

Nesse sentido, as ouvidorias públicas brasileiras têm sido criadas de

forma a servir ao gestor como instrumento de modernização e melhoria de

processos, ficando em segundo plano a defesa dos direitos do cidadão,

limitada ao escopo de atuação das ouvidorias, determinado por quem as

preside.

Dessa forma, acabam tendo uma atuação mais para defesa da

instituição do que para a defesa do cidadão, colaborando, assim, mais para a

manutenção do status quo do que produzindo efeitos positivos na realidade

social.

Neste contexto, estudos elaborados por Lyra (2011) (3), traz à luz da

reflexão a questão das ouvidorias híbridas, em que entes estatais determinam

a criação de ouvidorias em órgãos regulados, com o objetivo de assegurar a

estreita observância das normas legais e regulamentares relativas aos direitos

do consumidor, e de atuar como canal entre essas instituições e os clientes e

usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos.

Lyra(2011)(4) questiona se essas ouvidorias teriam o papel semelhante ao das

concessionárias do serviço público. Ressalta ainda que, nesses casos, os

dirigentes privados deixam de ser os soberanos intérpretes da observância dos

direitos que devem ser assegurados aos clientes. Assim, caberá aos ouvidores

dessas instituições zelar para que tais direitos, definidos por ato normativo de

órgão estatal, sejam respeitados. O ouvidor funcionaria, portanto, como um

agente público, buscando garantir a efetividade das normas públicas.

Por fim, requisitos de ordem administrativa também são fundamentais

para o exercício da autonomia da ouvidoria e de seu ouvidor, tais como:

• Prazo de resposta às interpelações do ouvidor, sob pena de responsabilidade.

• Sigilo aos usuários. • Acesso irrestrito às informações de que necessita para o

encaminhamento das demandas. • Publicidade das suas atividades através de relatórios, nos

veículos de maior circulação da instituição. • Autonomia financeira para ter recursos necessários ao seu

funcionamento. • Poder investigatório.

É a partir desses pressupostos que o autor lançará seu olhar sobre o

modelo estrutural da ouvidoria do BCB para realizar uma leitura crítica, tendo

em vista sua estrutura, características e materialidade.

2. DA CRIAÇÃO DO BCB

O BCB foi criado pela Lei 4.595, de 31/12/1964(5) dentro do contexto de

reestruturação do Sistema Monetário Nacional. Na mesma Lei, foi instituído o

Conselho Monetário Nacional com a finalidade de formular a política da moeda

e do crédito. O Conselho Monetário Nacional, por sua vez, é integrado pelo

Ministro da Fazenda, que será o seu Presidente; pelo Presidente do Banco do

Brasil S. A.; pelo Presidente do Banco Nacional do Desenvolvimento

Econômico e Social; e por sete membros nomeados pelo Presidente da

República, após aprovação do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de

ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômico-financeiros,

com mandato de sete anos, podendo ser reconduzidos.

Assim, a antiga Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC) é

transformada em autarquia, que passa a ser denominada de Banco Central do

Brasil, tendo, dentre outras, a competência de “executor da política monetária”,

cabendo ao órgão:

“Exercer permanente vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às modalidades ou processos operacionais que utilizem”.

Esse papel de executor da política monetária e guardião do sistema

financeiro é, em última instância, o que interessa para efeito do presente

trabalho.

Dessa forma, o foco da leitura crítica é analisar até que ponto a

Ouvidoria do BCB é capaz de levar as demandas da sociedade ao núcleo de

poder do BCB, de forma a cobrar de seus gestores soluções para as demandas

da sociedade e dos cidadãos referentes ao papel de executor da política

monetária e de guardião do sistema financeiro.

3. A OUVIDORIA DO BCB

3.1 Da Criação

A criação da Ouvidoria do BCB se dá dentro de um contexto de melhoria

e aperfeiçoamento dos controles internos e governança corporativa, quando,

além da ouvidoria, foram criadas também a Corregedoria Geral e o

Departamento de Segurança, que passaram a integrar a estrutura do BCB.

Coube à Ouvidoria a função de receber e responder às reclamações contra a

Instituição, tendo o setor a responsabilidade de cobrar respostas rápidas à

sociedade (BCB, 2006) (6).

Assim, a ouvidoria do BCB é criada e estruturada com base nos votos do

BCB nº 70, de 9 de março de 2006 e nº 198, de 05 de julho de 2006. Como

esses votos do BCB não estão disponíveis no site da instituição, o autor

utilizará as análises de Santos (2008) (7). Assim, o autor aponta que o voto

70/2006, além de propor a criação da figura do ouvidor subordinando-o ao

Presidente do BCB, trata da importância da criação da ouvidoria na instituição

como forma de garantir a eficiência dos instrumentos de atendimento ao

cidadão, já existentes, garantindo, em última instância, a sua satisfação.

Dessa forma, Santos (2008) (8), ao analisar os diversos itens constantes

do voto 198/2006, conclui que a ouvidoria do BCB tem foco na melhoria dos

processos organizacionais e na imagem da instituição junto à sociedade a

partir dos reclames dos usuários nessa ouvidoria.

Relacionamos, abaixo, os principais itens dos votos 70, e 198 de 2006

apresentados por Santos (2008) (9). Nem todos os itens tratados por Santos

(2008) foram incluídos, somente os que o autor desta análise considerou

relevantes:

Voto n0 70 – trata da criação da ouvidoria do BCB e de sua inclusão no

regimento Interno

• observados os exemplos ... na administração pública federal,

cumpre ao ouvidor representar cidadãos ..., essencialmente no

pós-atendimento, recebendo e averiguando a precedência de

seus reclames contra mau atendimento, e falha de solução de

problemas ...(item 3)

• relativamente à configuração da ouvidoria do BCB, considerando

inclusive que os serviços de atendimento já estão

adequadamente organizados, o Ouvidor, além da representação

do pós-atendimento, deve atuar no sentido do aperfeiçoamento

da relação do Órgão com sua clientela, promovendo a sua

efetividade e consequente boa avaliação por parte de seus

usuários de forma não burocrática, mas altamente relacional e

ágil.(item 4).

• O impacto da ouvidoria na gestão deve ocorrer por meio das

estruturas já existentes, propiciando-lhes avaliações quanto à sua

presteza na solução dos problemas, e feedbacks relativos à

satisfação daqueles usuários que pleiteiam com justiça e

propriedade, bem como sugerindo oportunidades de

aperfeiçoamentos e a manutenção da gestão dos diversos

componentes administrativos com foco na satisfação dos

cidadãos, respeitados os marcos legais cabíveis (item 5)

• Subordinação do ouvidor diretamente ao Presidente do Banco.

Voto n0 198 – trata da proposta de estruturação:

• Atuar no sentido de melhorar os serviços prestados pelo BCB,

estabelecendo parcerias internas em prol da qualidade e da

efetividade do atendimento ao cidadão.

• Garantir que a manifestação do cidadão sobre os serviços

prestados pelo BCB seja apreciada pela Instituição

• Dentre os modelos de ouvidorias avaliadas, cujos processos de

trabalho guardam maior semelhança com os desenvolvidos

neste Banco Central, destacam-se aqueles implantados pelo

Ministério da Fazenda, pela Caixa Econômica Federal, pelo

Ministério da Previdência e pela SUSEP (item 5).

• Com base no resultado das visitas e no trabalho de pesquisa

realizado .... foi concebido modelo de atuação da ouvidoria (item

6)

• Outro ponto importante diz respeito ao âmbito de atuação do

ouvidor, que, dadas as peculiaridades próprias desta instituição,

deve estar focado no atendimento de demandas dos usuários

externos relativamente aos serviços prestados pelo BCB. A

adoção dessa premissa propiciará ao ouvidor dedicar tempo

maior ao incremento da efetividade organizacional, consideradas

as atividades-fim, e da melhoria da imagem do banco junto à

comunidade nacional, aspectos de grande interesse estratégico

na atualidade (item 10)

Assim, é através dos conteúdos dos votos nº 70, e nº 198 de 2006 que

os atos normativos, que definirão as funções da ouvidoria do BCB e as

competências do ouvidor, serão estruturados, tendo como base a subordinação

da ouvidoria à Presidência do banco e a premissa básica de atuação, apoiada

em conceitos de melhoria de processos organizacionais dos serviços prestados

ao cidadão, principalmente no que se refere aos instrumentos de atendimento

ao cidadão já existentes – Central de Atendimento ao Público (CAP), 0800 e

transparência através da internet, dentre outros – com o objetivo da busca da

satisfação do cidadão.

Através desses votos vai se desenhando o arcabouço de um modelo

estruturado em frágil autonomia e um campo de atuação muito restrito do

ouvidor do BCB, e consequente distanciamento da possibilidade de atuar como

defensor do cidadão em relação as competências do BCB destacadas neste

trabalho.

3.2 – Dos aspectos estruturais da ouvidoria do BCB: Competências e

Atribuições

As competências da ouvidoria do BCB, bem como as atribuições do

ouvidor, estão estabelecidas no Regimento Interno do BCB (10). Dessa forma,

o Regimento Interno da Ouvidoria refletirá as definições e conceitos contidos

nos votos nº 70 e nº 198 de 2006. Assim temos que:

3.2.1 Da subordinação:

A ouvidoria do BCB está, segundo o Regimento Interno, diretamente

subordinada à Presidência do BCC. conforme abaixo:

II - Unidade Especial: • Secretaria-Executiva (Secre) III - Unidades Centrais: • Subordinadas ao Presidente (Presi): • Procuradoria-Geral do BCB (PGBC)

• Corregedoria-Geral do BCB (Coger) • Auditoria Interna do BCB (Audit) • Assessoria Parlamentar (Aspar) • Ouvidoria do BCB (Ouvid) Seção II Das Atribuições Específicas dos Dirigentes Art. 29. São atribuições do Secretário-Executivo: X - coordenar as atividades relativas às seguintes unidades:

• Assessoria Parlamentar; • Corregedoria-Geral do BCB; • Auditoria Interna do BCB; • Ouvidoria do BCB.

Assim, o que se apreende a partir do seu Regimento Interno é que a

ouvidoria do BCB, em que pese estar vinculada à Presidência do Banco como

uma Unidade Central, tem suas atividades coordenadas pelo Secretário-

Executivo da presidência. Em tese, mesmo a ouvidoria do BCB estando

vinculada a Presidência, dentro da Presidência existe uma instância de

Coordenação, mo aponta o RIo que, em última instância, reduz o poder

vinculativo do ouvidor.

3.2.2 Das competências da Ouvidoria

I - responder às reclamações recebidas dos cidadãos sobre a atuação do

BCB;

II - assistir a Diretoria Colegiada do BCB em assuntos relacionados à área

de atuação da Ouvidoria;

III - atuar junto às áreas do BCB no sentido de viabilizar a solução de

demandas recebidas pela Ouvidoria;

IV - atuar junto às áreas do BCB no sentido de aperfeiçoar os serviços

prestados ao cidadão.

3.2.3 Atribuições do ouvidor

I - propor e acompanhar a elaboração de normas e procedimentos

relacionados às atividades da Ouvidoria;

II - estabelecer padrões de qualidade para as respostas a serem

oferecidas pela Ouvidoria aos cidadãos;

III - coordenar as ações relacionadas com o pós-atendimento dos serviços

prestados aos cidadãos pelo BCB;

IV - estabelecer canais de comunicação com o cidadão, de modo a

facilitar o fluxo das informações e a solução de seus pleitos;

V - facilitar o acesso do cidadão à Ouvidoria;

VI - promover a articulação com os demais órgãos de ouvidoria públicos e

privados;

VII - divulgar de forma regular estatísticas e informações geradas a partir

de sua atuação;

VIII - analisar as manifestações dos cidadãos relativas à atuação do BCB,

dando-lhes a destinação adequada;

IX - monitorar a qualidade das respostas oferecidas aos cidadãos;

X - representar o BCB perante entidades e organizações e em fóruns

relacionados às atividades da Ouvidoria.

Registre-se que dentre as competências da ouvidoria do BCB não são

mencionadas aquelas relativas à defesa do cidadão e da sociedade referentes

à “execução da política monetária” e à “permanente vigilância nos mercados

financeiros e de capitais sobre empresas que, direta ou indiretamente,

interfiram nesses mercados e em relação às modalidades ou processos

operacionais que utilizem”, reforçando, assim, o caráter liberal-modernizante da

ouvidoria do BCB, cuja atuação está focada na melhoria dos processos

organizacionais a partir dos reclames dos usuários do BCB, enfatizada em sua

competências e atribuições.

Ainda serão analisados neste artigo os relatórios de atividades da

ouvidoria do BCB com o objetivo de tentar identificar o universo de atuação da

ouvidoria, já que dentre as atribuições do ouvidor, inclui-se a de “divulgar de

forma regular, estatísticas e informações geradas a partir de sua atuação”.

Essa análise determinará o universo de atuação da ouvidoria, confirmando ou

não sua atuação limitada, dada as características modelo da ouvidoria do BCB.

3.3 Dos aspectos estruturais das ouvidorias das Instituições Financeiras

Reguladas pelo BCB: Competências e Atribuições

O Relatório de Administração do BCB de 2010 chama atenção para a

Resolução nº 3.849 (11), de 25 de março de 2010, onde foram consolidadas as

normas que tratam da obrigatoriedade de instituições financeiras e demais

instituições autorizadas a funcionar por este BCB instituírem componente

organizacional de ouvidoria. Segundo o relatório, “foram introduzidos

importantes aprimoramentos nas normas mencionadas, com vistas,

especialmente, à redefinição de critérios para exigência de componente de

ouvidoria próprio, e nas regras de remessa de relatórios do diretor responsável

pela ouvidoria.” Destacam-se, dentre outros, os seguintes Artigos:

Art. 1º As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a

funcionar pelo Banco Central do Brasil que tenham clientes pessoas

físicas ou pessoas jurídicas classificadas como microempresas na forma

da legislação própria devem instituir componente organizacional de

ouvidoria, com a atribuição de atuar como canal de comunicação entre

essas instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços,

inclusive na mediação de conflitos;

Art. 2º Constituem atribuições da ouvidoria:

I - receber, registrar, instruir, analisar e dar tratamento formal e adequado

às reclamações dos clientes e usuários de produtos e serviços das

instituições referidas no caput do art. 1º que não forem solucionadas pelo

atendimento habitual realizado por suas agências e quaisquer outros

pontos de atendimento;

II - prestar os esclarecimentos necessários e dar ciência aos reclamantes

acerca do andamento de suas demandas e das providências adotadas;

III - informar aos reclamantes o prazo previsto para resposta final, o qual

não pode ultrapassar quinze dias, contados da data da protocolização da

ocorrência;

IV - encaminhar resposta conclusiva para a demanda dos reclamantes até

o prazo informado no inciso III;

V - propor ao conselho de administração ou, na sua ausência, à diretoria

da instituição medidas corretivas ou de aprimoramento de procedimentos

e rotinas, em decorrência da análise das reclamações recebidas; e

VI - elaborar e encaminhar à auditoria interna, ao comitê de auditoria,

quando existente, e ao conselho de administração ou, na sua ausência, à

diretoria da instituição, ao final de cada semestre, relatório quantitativo e

qualitativo acerca da atuação da ouvidoria, contendo as proposições de

que trata o inciso V.

Art. 3º O estatuto ou o contrato social das instituições referidas no caput

do art. 1º deve conter, de forma expressa, entre outros, os seguintes

dados:

II - os critérios de designação e de destituição do ouvidor e o tempo de

duração de seu mandato;

III - o compromisso expresso da instituição no sentido de:

a) criar condições adequadas para o funcionamento da ouvidoria, bem

como para que sua atuação seja pautada pela transparência,

independência, imparcialidade e isenção; e

b) assegurar o acesso da ouvidoria às informações necessárias para a

elaboração de resposta adequada às reclamações recebidas, com total

apoio administrativo, podendo requisitar informações e documentos para

o exercício de suas atividades;

Art. 4º As instituições referidas no caput do art. 1º devem designar

perante o Banco Central do Brasil os nomes do ouvidor e do diretor

responsável pela ouvidoria;

I - não há vedação a que o diretor responsável pela ouvidoria

desempenhe outras funções na instituição, exceto a de diretor de

administração de recursos de terceiros;

III - na hipótese de recair a designação do diretor responsável pela

ouvidoria e do ouvidor sobre a mesma pessoa, esta não poderá

desempenhar outra atividade na instituição.

§ 5º O diretor responsável pela ouvidoria deve elaborar relatório

semestral, na forma definida pelo Banco Central do Brasil, relativo às

atividades da ouvidoria nas datas-base de 30 de junho e 31 de dezembro

e sempre que identificada ocorrência relevante;

O prazo dado às ouvidorias do sistema para resposta ao reclamante é

de quinze dias e obrigatoriedade de cooperativas centrais de crédito e

instituições com comitê de auditoria encaminharem ao BCB, pelo diretor

responsável, relatório semestral das atividades de ouvidoria.

Interessante observar que muitas das exigências contidas na Resolução

nº 3.849, de 25 de março de 2010 não fazem parte das competências e

atribuições da ouvidoria do BCB como a obrigatoriedade de mandato e prazo

para resposta ao cidadão.

Em que pese às ouvidorias nas Instituições Financeiras Reguladas pelo

BCB possuírem diversas características que refletem atributos de autonomia –

tais como: a) mandato; b) prazo para resposta ao cidadão; c) poderes

vinculantes; d) acesso as informações; e) atuação pautada pela transparência,

independência, imparcialidade e isenção; e f) obrigatoriedade de relatório de

atuação –, o escopo de atuação da ouvidoria é muito limitado e o ouvidor é

escolhido pelo presidente da instituição e tem cargo de diretor. Dessa forma,

vale registrar as reflexões de Lyra (2011) (11) sobre ouvidorias híbridas:

O Banco Central criou nos bancos e demais instituições financeiras ouvidorias com a atribuição de assegurar a estreita observância das normas legais e regulamentares relativas aos direitos do consumidor e de atuar como canal entre essas instituições e os clientes e usuários de seus produtos e serviços, inclusive na mediação de conflitos. A questão que se coloca é a seguinte: essas ouvidorias teriam o papel semelhante ao das concessionárias do serviço público? Ressalte-se que, os dirigentes do sistema financeiro e bancário, diferentemente do que ocorre com as demais empresas privadas, deixam de ser os soberanos intérpretes da observância dos direitos que devem ser assegurados aos clientes. Assim, caberá aos ouvidores dos bancos particulares zelarem para que tais direitos que são definidos por ato normativo de órgão estatal – sejam respeitados. O ouvidor funcionaria, portanto, como um agente público, buscando garantir efetividade de normas públicas de fiscalização das instituições financeiras. Verifica-se, não obstante, que os interesses dos clientes, tutelados pelo Banco Central compõem um universo limitado. A ouvidoria visa apenas melhor garantir o respeito aos direitos do consumidor, zelando pela qualidade dos produtos e serviços prestados pelas instituições fiscalizadas. Mas não faz parte de suas atribuições proporem mudanças na política dos bancos em relação aos seus clientes. A banca continua com a liberdade ilimitada de fixar tarifas indecentes nas operações realizadas pelos clientes.

Essas constatações de Lyra (2011) vão ao encontro do que está

estruturado nos atos normativos tanto da ouvidoria BCB como do sistema

regulado, em breve resumo, baixa autonomia de atuação, falta de poderes

vinculantes e garantias, aliada a um limitado escopo de atuação das ouvidorias

tanto do BCB como do sistema regulado.

4. TIPOLOGIA

Gomes (2009) (12) desenvolveu um modelo conceitual que, através do

mapeamento das características das ouvidorias públicas, é possível se

desenhar sua tipologia e com isso identificar não só seu escopo de atuação

como também seu grau de autonomia. Assim, com base nesse modelo, foram

obtidos os seguintes resultados para a ouvidoria do BCB, utilizando-se como

informação para o mapeamento dessas características os aspectos estruturais

da Ouvidoria do BCB - Competências e Atribuições – e os votos do BCB de sua

criação:

• Natureza: Propiciar o controle interno das atividades que são

desenvolvidas no BCB por meio da participação do cidadão.

• Previsão jurídica: Infraconstitucional. Votos do BCB nº 70 de 9 de

março de 2006, nº 154 de 31 de junho de 2006 e nº 198 de 05 de julho

de 2006.

• Bem jurídico tutelado: Satisfação dos clientes pelos serviços prestados

pelo BCB.

• Racionalidade preponderante: Instrumental.

• Localização institucional: Órgão da estrutura do BCB previsto em seu

Regimento Interno.

• Nível hierárquico: Vinculado à Presidência do BCB.

• Forma de seleção: Nomeação pelo presidente do BCB.

• Autonomia: Não há mandato.

• Competência: Exclusivamente o BCB.

• Poderes e instrumentos de atuação: Assistir a Diretoria Colegiada do

BCB e atuar junto às áreas do banco. Propor e acompanhar a

elaboração de normas e procedimentos relacionados com as atividades

da Ouvidoria.

• Garantias: Não há. Não foram identificadas garantias estatutárias ou de

atos normativos internos, tais como mandato, forma de demissão do

ouvidor e sigilo.

• Requisitos do cargo: - Não há. Embora não explicitado cargo dessa

natureza, são exercidos em função da confiança do agente que o

nomeia.

• Acesso ao cidadão: de forma não burocrática, mas altamente relacional

e ágil. Item 4 do voto 70. Acesso gratuito.

Dessa forma apresentamos, na tabela 1, quadro sintético dos elementos

de caracterização e características da Ouvidoria do BCB, que formam sua

tipologia a partir do modelo conceitual de Gomes (2009) (13), com base na

pesquisa documental disponível.

Tabela 1 Elementos de Caracterização da Ouvidoria do BCB

Elementos de Caracterização

Características

Natureza Instrumento de participação e controle extraorgânico. A ouvidoria do

BCB é uma ouvidoria externa.

Previsão Jurídica Infraconstitucional. Votos do BCB nº 70 de 9 de março de 2006, nº 154 de 31 de junho de 2006 e nº 198 de 05 de

julho de 2006.

Bem Jurídico Tutelado Melhoria dos serviços prestados pelo BCB em prol da qualidade e da

efetividade do atendimento ao cidadão. (Voto 198)

Racionalidade Preponderante

Instrumental

Localização Institucional

Intraorgânico (RI)

Nível Hierárquico Inferior - Ouvidoria vinculado à Presidência.

(Voto 198) e RI

Forma de Seleção Mediante escolha pelo presidente do BCB

(Voto 198) Autonomia Reduzida em função da natureza do cargo.

Competência Prestar serviço público exclusivamente no BCB

Poderes e Instrumentos de

Atuação

Recomendações intraorgânicas. Assistir a Diretoria Colegiada do BCB e atuar junto as áreas do banco. Propor e

acompanhar a elaboração de normas e procedimentos relacionados com as atividades da Ouvidoria. Publicidade

através de relatórios. (RI)

Garantias Não há Requisitos do Cargo Não há

Acesso ao Cidadão Não burocrático, mas altamente relacional e ágil. Item 4 do voto 70.

Acesso gratuito.

Várias das características identificadas, segundo o modelo de Gomes

(2009), nos permitem inferir que a Ouvidoria do BCB apresenta reduzida

autonomia em função da natureza do cargo, bem jurídico tutelado, nível

hierárquico, forma de seleção do ouvidor, competências, poderes e

instrumentos de atuação e garantias. Tais características são fatores que

podem comprometer a atuação da ouvidoria como instrumento efetivo de

defesa do cidadão e controle pela sociedade das atividades desenvolvidas pelo

BCB. Assim, o grande desafio da ouvidoria do BCB é evoluir para um novo

patamar de autonomia e escopo de atuação, evolução essa fortemente

condicionada a fatores de vontade política, maturidade da organização e

exigência de transparência por parte da sociedade.

5 – DOS ASPECTOS MATERIAIS: resultados

Analisados os relatórios da ouvidoria de 2006 a 2010 (14),

constata-se a inexistência de informações referentes às atividades do BCB no

que diz respeito à competência de “executor da política monetária” e a “Exercer

permanente vigilância nos mercados financeiros e de capitais sobre empresas

que, direta ou indiretamente, interfiram nesses mercados e em relação às

modalidades ou processos operacionais que utilizem”, conforme Lei de criação

do banco. A razão para a inexistência de informações sobre essas

competências do Banco pode ser explicada pelo reduzido escopo de atuação

da ouvidoria, conforme identificamos em sua tipologia.

Dentro desse contexto, identificar o conteúdo do Relatório de atividades

que, segundo o Regimento Interno do BCB, deve “divulgar de forma regular

estatísticas e informações geradas a partir de sua atuação” nos permitirá

identificar o universo de atuação da ouvidoria do BCB, confirmando ou

negando as características liberal-modernizante do seu modelo de gestão,

identificadas ao longo do trabalho.

Nesse diapasão, identificamos cinco aspectos que são citados nos

relatórios, sendo os três apontados abaixo como os mais relevantes e

frequentes:

• Deficiência no 0800

• Demora no atendimento às demandas

• Falta de qualidade nas informações da página da internet (site) do BCB.

Há de se concluir que para uma instituição do porte e importância do BCB,

os relatórios divulgados se restringem a questões administrativas processuais

e, por essa razão, de menor relevância diante das atribuições que tem o BCB.

Detalhando os resultados apresentados no Relatório da Ouvidoria de

2006, é reiterado que ao ouvidor cabe, além de mediar a solução dos

problemas, atuar junto às áreas para o aperfeiçoamento do padrão de

qualidade dos serviços prestados ao cidadão. Essa constatação reforça a

abordagem de Lyra (2011) (16) referente à “hegemonia do modelo liberal-

modernizante das ouvidorias públicas, tendo sido criadas com o fim precípuo

de servir ao gestor como instrumento de modernização, e, portanto, a ele

subordinada”.

Esse modelo de gestão se evidencia no tratamento a duas

manifestações identificadas nas estatísticas de 2006 a): reclamações

referentes a tarifas; e b) filas e taxa de juros cobrados pelos bancos aos

usuários. Com referência à primeira manifestação, a posição da ouvidoria em

relação às tarifas é de que “o papel do BCB nessas matérias não está claro”,

em que pese ser uma de suas funções exercer a fiscalização dos mercados e

das empresas do sistema financeiro, inclusive em processos operacionais.

No relatório de 2007 não é comentada a questão de reclamações

referentes à “fiscalização”, ou seja, reclamações que tratam da relação entre os

bancos autorizados a funcionar e seus clientes. Quanto ao item tarifas, o

relatório é lacônico: “constitui objeto de veementes manifestações por parte dos

cidadãos”. Essas informações por si só demonstram o que identificamos ao

construir a tipologia da ouvidoria do BCB, ou seja, escopo de atuação reduzido

e fragilidade na autonomia.

A partir do Relatório de 2009 o tema "taxa de juros" não é mais tratado,

assim como em 2010 as estatísticas sobre tarifas também não são mais

publicadas. O mesmo ocorre com o tema "fiscalização". Tal fato nos leva a

duas hipóteses, já que não há nenhuma referência sobre esses temas no

relatório: a) ou foram totalmente eficientes, e a questão foi solucionada a ponto

de não receberem mais reclamações; ou b) o tema foi definitivamente retirado

da pauta de atenção da ouvidoria do BCB. (Tabela 2).

Tabela 2

2006 2007 2008 2009 2010

Atendimento 0800 178 271 628 446 274

Prazo de resposta 70 588 600 417

Prazo de Rsposta Ifs 90

BacenJud 63 48 58

Cadastros 58 139 103

Demais Cadastros 19

Tarifas, Filas e Juros 40

Tarifas 120 394 109

Taxa Juros 45 38

Meio Circulante 37 96 162 148 38

Outros 37 129

Fiscalização 61 41

Normas 10 90

Pagina Internet 152 154 148 57

Atendimento 166 162 213 182

Consórcios 29 25

Acompanhamento de Demandas 420

Assuntos mais demandados 2006 - 2010

Fonte: Os dados foram obtidos nos relatórios da Ouvidoria do BCB de 2006 a 2010. Os dados

de 2006 são aproximados e calculados pelo autor.

Na tabela 3 apresentamos a evolução das demandas encaminhadas à

ouvidoria do BCB, sendo que as variações para mais ou para menos nos

diversos tipos de manifestação estão relacionadas a temas como implantação

do sistema eletrônico (2006/2007), obrigatoriedade de implantação de

ouvidorias no sistema financeiro, de 2008 em diante, ou redução de

reclamações em função de melhoria em sistemas como 0 0800 e da redução

no prazo de resposta ao cidadão. Assim informam os relatórios.

Tabela 3

Fonte: Os dados foram obtidos nos relatórios da Ouvidoria do BCB de 2006 a 2010.

Os relatórios de 2008 a 2010 passam a registrar o quanto do total

do item reclamação se refere ao sistema financeiro e não ao Banco Central. Se

limitam a essa observação, não apresentando nenhum tratamento dessas

estatísticas. Isso nos leva a supor que a ouvidoria deva repassar diretamente

essas informações para a área de Fiscalização (Difis), em que pese não haver

nenhum comentário sobre isso nos relatórios. Certamente não há o tratamento

dessas informações por parte da ouvidoria, caso contrário poderiam ser

informados no relatório anual o total de reclamações encaminhadas pela

ouvidoria para a área de fiscalização que se transformaram em punições ao

sistema. Como essas estatísticas são só divulgadas pela área de fiscalização,

fica mais uma vez explicitada as limitações da ouvidoria do BCB.

Assim, os aspectos materiais que poderiam ser revelados nos relatórios

anuais, capazes de enriquecer nossa reflexão sobre a atuação da ouvidoria do

BCB através de casos concretos, só nos levam a confirmar o que já

constatamos nas análises ao longo deste trabalho, ou seja: o reduzido espaço

para atuação da Ouvidoria do BCB.

6 – Considerações Finais

Esse artigo é encerrado com a mensagem de que o objetivo do autor

não foi fazer uma crítica ao desempenho da Ouvidoria do BCB e muito menos

ao de seus servidores, mas, sim, permitir aos interessados pelo tema ouvidoria

pública conhecerem melhor seu modelo de gestão e demonstrar que uma

opção por um modelo restritivo (pouca autonomia e reduzido escopo de

atuação) da ouvidoria pode, sim, do ponto de vista da sua efetividade, se

constituir em um órgão de pouca influência nas questões que são relevantes ao

cidadão, não contribuindo assim para a redução das mazelas do sistema

financeiro, como por exemplo, as insultantes taxas de juros cobradas pelos

bancos, muitas vezes, em determinadas operações, 20 vezes maior que a taxa

de inflação de um mês.

Por fim, existem caminhos para a melhoria da efetividade da ouvidoria

pública no Brasil, mas que estão atrelados a condicionantes de vontade

política, maturidade institucional e exigência social ou de mercado. Um forte

exemplo é a Ouvidoria da Petrobrás, cujo modelo de subordinação ao

Presidente da empresa se mostrava inadequado à dimensão e

representatividade de uma empresa como a Petrobrás. Conjugando

oportunidade política, maturidade institucional e exigência de mercado, a

ouvidoria da Petrobrás procurou adotar um modelo mais adequado na busca

de sua efetividade, subordinando-se ao Conselho de Administração da

empresa, passando o ouvidor a ser detentor de mandato e criado o Sistema

Petrobrás de Ouvidorias. Assim, não muito longe, temos aí um exemplo para

refletir.

Tabela 4

Qualidade do Controle Social nas Organizações através das Ouvidorias

Ouvidoria A B C D

MEC x

Ouvidoria do Servidor x

Banco Central x

Petrobrás xx

Defensoria Pública - SP xxx

D = Não possui ouvidoria

C = Ouvidoria como divisão ou departamento

B = Ouvidoria vinculada ao dirigente máximo

A = Ouvidoria vinculada a Conselho

A = Ouvidoria Externa

A = Mandato

NOTAS

1. Mestre em Administração Pública, Especialista em Ciência Política e Economista. É Técnico de Planejamento do IPEA desde 1976 e Professor da FGV e UGF.

2. Em que pese a Cartilha da Ovidoria Geral da União recomendar em seu item 1.6 que "A

ouvidoria deverá ser subordinada diretamente ao dirigente máximo do órgão/entidade e

deste deverá receber o suporte necessário para o exercício de suas funções, de forma

que possa agir com imparcialidade e legitimidade junto aos demais dirigentes da

instituição".

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/OuvidoriaOrientacaoImplantacao/Arquivos/Cartilha

OuvidoriaImplantacao.pdf 3. LYRA, Rubens Pinto. A Ouvidoria e a Questão da Autonomia. In: Do Tribuno

da Plebe ao Ouvidor Público.: estudos sobre os defensores da cidadania. João Pessoa. UFPB, 2011.

4. Op.Cit. 5. BRASIL. Lei 4.595, de 31/12/1964. Disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4595.htmAcessado em: 15/02/2012. 6. BRASIL. Relatório de administração do BCB de 2006. Disponível em

http://www.bcb.gov.br/htms/reladmbc2006/rel_adm_2006_demonst_financ_2.pdf.Acessado em: 25/01/2012.

7. SANTOS, André Barros. Ouvidoria em Órgão de Regulação do Sistema Financeitro Nacional: O caso do Banco Central do Brasil. Dissertação Mestrado apresentada a EFG/EBAP – 2008. Disoponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/3391/A.Barros.pdf?sequence=1. Acessado em: 10/01/2012.

8. Op. Cit. 9. Op. Cit. 10. BRASIL. Regimento Interno do Banco Central do Brasil. Disponível em: -

(http://www.bcb.gov.br/Adm/RegimentoInterno/RegimentoInterno_2.5.pdf. Acessado em: 17/01/2012.

11. BRASIL. Banco Central do Brasil, Resolução nº 3.849, de 25 de março de 2010. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2010/pdf/res_3849.pdf. Acessado em: 17/01/2012.

12. Op. Cit. 13. Gomes, Manoel Eduardo Camargo. Regime jurídico das ouvidorias

públicas: elementos para uma Tipologia. In: Modalidade de Ouvidoria Pública no Brasil. Lyra, Rubens Pinto (org.), Pinto, Eliana (org.), João Pessoa: Ed. Universitária da UFPB, 2009. p. 57 – 86.

14. Brasil. Banco Central do Brasil. Relatório das Atividades da Ouvidoria do BCB, 2006-2010. Disponível em: http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2006.pdf, http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2007.pdf, http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2008.pdf, http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/RelatorioOuvidoria2009.pdf, http://www.bcb.gov.br/pre/ouvidoria/pdf/relat_ouvid_2010.pdf.

15. Acessado em: 17/01/2012. 16. Op.Cit.