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專　輯

性別主流化與公務

林春鳳 ■國立屏東大學體育系　副教授

重點摘要1. 本文從認識性別主流化談起，接著瞭解

國際與臺灣推動性別主流化之歷程與發

展狀況，並依據筆者擔任中央與地方性

別講師與公務人員對談中，說明六大工

具操作如何應用於公務，以及觀察性別

主流化之於公務人員的關係提出見解與

建議。

2.1995 年 聯 合 國 第 四 屆 世 界 婦 女 大

會（Th i rd Un i t ed Na t i on Wor l d

Conference on Women, Bei j ing,

China,）以「平等、發展與和平」為主

軸，189 個國家代表共同簽署了《北京

宣言》與《行動綱領》，倡議面向更為

完整，將關注焦點從單一「婦女發展」

轉為多元「性別平等」，並正式提出「性

別主流化」之概念。

3. 性別主流化已成為國際間落實性別平等

的主要趨勢，因應此潮流我國於 2005

年通過「行政院各部會推動性別主流化

實施計畫」，推動各部會在分析問題、

制定法令、政策、方案計畫及資源分配

時，將性別觀點納入。

4. 為了達到這個目標，必須讓政府機關人

員對性別主流化概念與工具運用有所瞭

解，持續開辦相關性別意識培力課程，

因為政府公務人員之性別意識與知能的

提升是落實性別主流化政策最重要的關

鍵因素之一。

壹

前言性別主流化在公務體系裡推動多年，公

務人員每年總要受相關的訓練與修習學分，

但多年來性別主流化與公務的生涯裡有什麼

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關係？本文試就性別主流化為主軸談公務人

員應認識的幾個重點，並在平日的業務中融

入性別平等的概念，讓我們的社會更趨於兩

性的共同承擔社會國家責任，並有機會開發

我們的人力資源，雖然筆者個人並非專學於

性平之議題，但有幸擔任行政院性別平等委

員會的委員期間，從無知的鄉下女子到有機

會至紐約發表我國千禧年目標達成情況，亦

慶幸獲性別平等委員會多位委員的提攜與指

導，從做中學的歷程明白性別主流化的內容，

隨著與各地方公務人員的意見交流中，發現

多數公務員在行政院人事行政總處的規劃與

推動下認真的學習性別主流之知能，現在是

時候做一個檢討與再精進的時候，試問我們

的性別是不是有相對提昇了參與機會平等，

還是停留在數據的追求而忘了實質尊重的兩

性平等。

理論的說明總是很容易，實際情況其實

有許多的挑戰，是故從觀念再次的回顧，將

性別主流化的理念明白地詮釋，再進一步討

論公務人員的業務中如何融入性別平等的議

題。

貳

認識性別主流化一、首先弄明白何謂性別主流化，由於社會

與文化對男女與其他性別有各自的期

待，這種角色上的刻板印象限制了每個

人的發展，演變成不同的性別權力與資

源配置，而造成性別不平等的情況，不

平等的狀態存在於經濟、政治、文化、

教育、法律等各層面，要扭轉這樣思維

框架與打破社會上的性別霸權，必須不

斷地改革與調整我們國家公共或政策結

構，所以性別主流化是將社會主流價值

觀念、態度、活動逐步納入性別觀點，

並期望最終能成為主流思考的行動方

案。而推動與落實國家公共或社會政策

的角色，來自於堅實的公務體系人員，

因此瞭解性別主流化的概念與工具運用

對公務員是非常重要的。

二、性別主流化的操作理念

(一)性別主流化即在所有的立法、政策擬定、

計劃規劃、方案設計、資源分配、人才

培育等，以及組織的建構之過程中，把

不同性別的觀點與經驗完整的反映在政

策與方案的設計、執行、監督與評估中，

讓不同性別的人均能公平地參與及影響

價值的決定、塑造發展的方向及分配機

會，使任一性別均能均等受惠，並由此

帶動深層的組織變革，打造一個符合性

別正義的社會。

(二)性別主流化的最終目標乃在實現性別平

等，不僅是要求法律上的平等，更重要

的是實際上的平等，使任一性別在經濟、

文化、政治、社會、教育等領域，都一

樣有更多的選擇自由，以促進我們國家

環境中符合人類社會平等、和平、發展

的境界。

(三)平日可以操作的案例：公車站牌的高度

有沒有考慮到不同性別的情況、無障礙

廁所有沒有性別的敏感度、微型創業是

不是男女有不同的思維模式、電腦硬體

的使用在不同性別的需求上是不是有差

異、汽車的駕駛是否在性別上有不同的

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習慣、用電的習慣在不同的性別使用者

會有怎麼樣的危機存在等等。

三、性別主流化的概念及特色

(一)核心概念：根據行政院性別平等會的網

站公開資料，性別主流化是一種策略，

也是一種價值，旨在達到性別平等的目

標。策略表現在讓女性關注的事項和經

驗如同男性一樣的受重視，並據以內入

政治、經濟、社會等所有領域的政策與

方案設計、落實、監測和評估，以使女

性與男性均能平等受益、終止不平等的

現象，最終達成性別平等；而價值彰顯

於各領域與層次評估政策、方案、計畫、

法規等對女性與男性有何種潛在含意的

過程，這是因為女性與男性在生理結構

與性別特質存有差異，因此希望所有政

府的政策與計畫形成要具有性別觀點。

(二)聯合國經濟暨社會理事會（ECOSOC）

第 1997/2 號商定結論，對性別主流化達

成上述共識。以此，進一步將性別主流

化意義具體化：

1. 性別主流化是一種過程

將性別意識融入思考、制訂與執行政

策的過程，經由性別主流化工具的落實，讓

性別觀點成為公部門主流化的思考方式，進

入各項政策領域。即使該領域原本沒有明顯

的不平等現象（事實上可能是我們仍在性別

盲點），也應以性別敏感的思維仔細審視，

使性別主流化工具成為公部門執行業務的常

規，自然而然，有系統地分辨公共政策對女

性與男性的影響，促使政策效果能逐漸引發

系統與結構式的改變。

2. 性別主流化是一種策略

為了讓性別觀念融入政策，必須將女性

與男性的關切事務和其生活經驗置於同等位

階來考量，這樣操作的模式不是很容易達成，

因為人類長期以來求生存只考量最大利益之

獲得，並未思考不同的對待與失衡，今後在

做決策時將性別觀念融入並做為政策規劃、

執行與評估管考之重要依據，確保不同性別

者都能平等受益。

3. 性別主流化最終目標是性別平等

讓性別意識成為社會觀念、態度、活動

的主流價值，進而達成性別平等是性別主流

化的最終目標。而為了在制訂政策過程中納

入性別的觀點，顧及不同性別需求，必須重

新建構或調整既有決策模式，以有效引入多

元意見。這種調整讓不同性別均得以公平合

理的取得社會資源，即享有同等參與公共事

務之機會。

(三)特色：然而推動性別主流化，強調性別

平等與共同參與，但現實的身體與心理

發展上，男女並不是那麼的一致，並不

意味著原有針對女性規劃之求助、扶助

和增強權能政策即應即立刻取消。因為

在性別主流化尚未全然實現階段，部分

採取以女性為輔助對象的計劃策略，不

只為女性充權創造空間，同時也蘊孕後

續足以做為深化性別主流化的觀念和策

略。換言之，性別主流化和女性充權並

不排斥，相對的，在性別主流化大方針

下的充權政策，彌補既存之性別落差，

促進女性參與機會的公平性，是落實性

別平等不可或缺的重要部分，此也是消

除一切對婦女歧視公約（CEDAW）第

四條暫行特別措施之精神。

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參

全球性別主流化的歷史發展與現況一、1945 至 1975 年婦女公民權典章化：

1946 年聯合國經濟及社會理事會通過成

立婦女地位委員會，以提昇婦女在政治、

經濟、社會及教育領域中之基本權利。

二、1970 年國際婦女運動興起、聯合國開始

正視婦女議題。

三、1975 年開啟全球對話：舉辦第一屆世界

婦女會議，宣布未來十年為「婦女十年

（Decade for Women）」。各國全力推

動婦女權益、女性從被動資源者角色轉

變為爭取平等機會參與。

四、1979 年聯合國通過《消除婦女一切形式

歧視公約，簡稱 CEDAW》，迄今已立

法超過 30 年，這是決定性別角色與家庭

關係的重要國際人權公約，至 2014 年

已有 185 個國家簽訂或加入。為達到目

標，全球各國採取具體法律措施，以實

現兩性平等和消除一切形式歧視公約的

共識，我國也在 2011 年通過《消除婦女

一切形式歧視公約施行法》及《性別平

等政策綱領》，展現政府關注婦女人權

與性別平等的政策理念，並逐步推動政

府部門對性別相關議題的認知。

五、1980 年回顧與檢視的開端：確保女性財

產權、重新思考「保障婦女權利」和「促

進婦女行使權利」間的差距。

六、1985 年 全球女性主義的誕生：婦女議題

是全人類的問題、奈洛比舉辦的聯合國

第三次世界婦女會議，提出性別主流化

作為推動性別平等的一種策略。

七、1995 年成功的接續：北京舉辦的第四次

世界婦女會議，通過「北京行動宣言」，

正式宣示以「性別主流化」作為行動策

略，要求各國將性別平等作為政策的主

流，以性別議題取化婦女議題。

八、2000 年 9 月，聯合國召開「千禧年高峰

會」。會中 189 個會員國同意通過《千

禧年宣言》，接著在 2001 年聯合國公布

8 項《千禧年發展目標 , MDG》，這八

大目標條列如下，有觸及性別主流化的

範疇，以臺灣自身在「消弭極端貧窮和

饑餓」與「促進兩性平等，並賦予婦女

權力」為例，其目標為使婦女及青年人

在內的所有人享有充分的生產性就業和

體面的工作，具體作法為支持女性創業，

開辦許多專案與微型貸款，協助偏鄉女

性與中高齡婦女。

(一)消弭極端貧窮和饑餓。

(二)普及小學教育。

(三)促進兩性平等，並賦予婦女權力。

(四)降低兒童死亡率。

(五)改善產婦保健。

(六)迎戰愛滋病毒、瘧疾、及其他疾病。

(七)確保環境的永續能力。

(八)全球合作促進發展。

肆

全球性別主流化的發展與現況透過國際交流瞭解目前世界各國推動性

別主流的動向，包括從是否成立性別專責機

構、如何確定性別主流化的政策著手，各國

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推動性別專責機構之狀況：

一、1975 年英國在首相辦公室下設有一個

「婦女工作小組」，主要功能在提供政

府和民間之間的溝通與對話機制。

二、1990 年義大利成立由總統召集的全國性

別平等委員會。

三、設有「兩性平等調查工作室」及「社會

事務與健康部」。

四、挪威的相對機關是「兒童與家庭事務部」

和「健康及社會事務部」。

五、瑞典的婦女事務是散佈在「社會安全

處」、「社會服務處」、「健康照顧處」

和「公共衛生處」。

六、紐西蘭早在 1986 年即成立婦女部（the Ministry of Women´s Affairs）， 負 責

擬定婦女政策及提出政策性建議。

伍

全球性別主流化的在臺灣發展一、組織法方面

行政院組織法、未來各部會與委員會的

組織條例中，有關推動性別平等專責機構的

規劃，不應只有在某一定組織中加以規定的

想法，因為性別影響的因素無所不在。例如

國防部下設有性別平等工作小組、內政部設

有家庭暴力及性侵害防治委員會、教育部設

有性別平等教育委員會，勞動部設有性別工

作平等委員會等。

2012 年行政院組織改造，為強化我國推

動性別平等工作之措施，並呼應國際重視性

別平等議題之潮流，成立性別平等處，為我

國第一個性別平等專責機制，並將「行政院

婦女權益促進委員會」擴大為「行政院性別

平等會」（以下簡稱性平會），由性別平等

處擔任性平會幕僚工作，統合跨部會各項性

別平等政策，督導中央各部會及地方政府落

實性別主流化，使政府整體施政能落實性別

平等及納入性別觀點，為我國推動性別平等

工作開啟新的里程碑。

二、在作用法部分

性別平等教育法、性別工作平等法、性

侵害犯罪防治法、性騷擾防治法、家庭暴力

防治法、特殊境遇婦女處遇條例、民法親屬

編、繼承編以及其他相關法規。

三、婦女政綱領與政策白皮書

說明行政院在九十三年一月九日通過

「婦女政策綱領」、「婦女政策白皮書之內

涵」以及臺灣女人圖像。

四、行政院性別平等委員會

其前身婦女權益促進委員會編寫性別平

等政策綱領正式上路，各地方政府跟進，目

前各地方政府對於性別主流化的業務均已納

入施政重點，同時，也要求各部會進行性別

統計及分析，並於公開資訊網設置性別統計

專區讓社會大眾知悉，而這些數據的統計是

有其意義與必要的，在公務執行上，數據分

析結果能在決策之前，準確地分析所施行的

政策政策、計畫或方案對男性與女性產生的

影響。

陸

性別主流化主要特色從上述的各項說明可以得知，性別主流

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化所冀希達成之性別平等目標，不僅是為爭

取單一性別福祉，而是期待各界能清楚認知，

性別議題必須被置於社會結構層次思考，我

們的社會不是單純的男與女存在而已，人的

出生有著許多的故事，第三性的思維沒有對

錯之分，但卻是社會的真實，不同族群的生

活模式也不相同，年齡的發展更是不停地改

變我們的社會階層，這些都要一併考量性別

關係，才能掌握到許多我們眼睛看不見的不

平等之實際情況，找出適切對應策略。要實

踐這樣的理念要多數人理解其中的內涵，尤

其下列四個內容更應理清：

一、對所有性別的關切與需求同等重視

性別觀點主流化認為不能將社會政策需

求化約至單一性別思維，也不是只有女性與

男性不同的生命歷程與經驗，還有不同年齡

需求也會影響其政策需求和資源取捨，故在

政策制定過程中，必須讓不同觀點一併進入。

二、多元且彈性的策略與行動方式

欲達到性別平等，可能需要不同做法，

即採取的行動或方式或須因人制宜，只有一

種選擇等於沒有選擇，一視同仁做法看來公

平，卻因不具性別覺知與潛在的性別盲點而

未必會收到平等的效果。因此基於條件的差

異性，制訂相對的政策，才能真正地促進平

等。

三、性別主流化需要科學方法與分析工具

要落實性別觀點主流化，在分析現況時

須儘量以統計數字為基礎，有系統且符合科

學方法的收集和分析數據，以確保制定的政

策和措施並非建基於錯誤的假設和成見上，

有了科學的證據才能說服所有的人接受新的

作為，科學的方法還可以避免判斷的錯誤，

客觀地分析社會最佳的發展方向與需要，平

日做好良性的施政統計可以讓我們更有效掌

握實際的社會。

四、推動性別主流化是社會共同的責任

如前所述，性別不平等所帶來的女性弱

勢，並不是女性單獨的問題，因此消弭不平

等情況的責任自然也不應由婦女獨力承擔。

性別主流化的重要任務是要讓每一個人都擔

負起這個責任，使性別觀點成為個人日常工

作基本部分，而不是特定或額外的工作目標。

總之，讓性別意識和觀點融入至各個政

策部門和發展議題，是將性別平等概念融入

各種行動，而不是只在原有的結構上加入性

別。同時，推動的目的也不再只是伸張單一

性別權利，而是更廣泛地看待性別的落差。

更重要的，它需要社會所有成員共同的認知

與行動。

柒

性別主流化六大工具一、建立具性別區辨力的統計資料

性別統計係指以性別為基礎建置的統計

指標，至少有三個層次的功能：

(一)透過區分性別的統計資料呈現，以統計

數字為基礎，瞭解不同性別的社會處境，

具體描繪性別腳色與地位現況與變遷。

(二)系統及科學方收集及分析數據，以確保

制訂的政策不是建構在錯誤的假設與偏

見上；並據以評估政策的每一個環節是

否對不同年齡、社會及經濟背景的女性

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與男性造成補同的影響。

(三)反映推動性別平等的成果，持續追蹤性

別統計數據的改變，作為滾動式考評的

依據。

二、進行性別分析與影響評估

其目的在促使政策制訂者更清楚掌握不

同性別者的處境，並設定預期的結果，並性

別落差獲得改善。性別分析及影響評估可運

用於政策與預算之擬定、審議執行與成效評

估等過程，一般而言，最好於政策形成初期

就開始進行，並容許修正與調整，且依據相

關性別規範，持續對發展現況與未來進行比

較與評量。

三、回應性別差異的預算與資源挹注

在預算及政策決定的過程（研議、審議、

執行與評估管考等）加入性別觀點，使政府

經由支出分配與稅收安排達到性別平等。性

別預算目前行政院性別平等處已開過多次協

商會議，將性別預算的定義與內容確定出來，

而且採廣納各方意見的做法，以最客觀的方

式來執行這項業務，方式可分為：性別預算

分析與性別回應預算。簡略來說，性別預算

分析在於評估政府政策與計畫支出和稅收對

女性與男性的影響；性別回應預算則是依據

性別意識進行的預算規劃、編列與執行，以

促進女性賦權和性別平等策略與行動。

四、規劃性別意識立培力課程

無論何種工具的操作，都需要執行者具

有清晰的性別意識才能有效落實，發揮工具

的功能，因此辦理性別意識培力與知識分享，

舉辦性別研習順練與工作坊，協助相關人員

理解與辨識各領域政策環節有關的性別課題

以提升性別知能與性別敏感度，亦是重要工

具。

五、決策參與機會平等

在制訂政策時納入女性及男性和其他性

別的需求，必須經由保障不同性別獲得平等

參與與決策機會，才能使不同的經驗和關切

被注意。例如舉辦研討會進行調查，聽取不

同性別、年齡、族群的意見和建議。

六、設置性別資源中心與專責機制

除性別統計、性別分析、性別影響評估、

性別預算與性別意識培力外，透過性別資源

中心與專責機構的設立，這樣的專責機制是

提昇弱勢的活動力，從社會較弱的一群開始

進行各項性別資訊與業務知推動，協調與綜

整，並監督整個政策實施過程，以確保所有

相關工作能夠顧及性別議題。

捌

性別主流化在公務上的應用一、性別統計的實踐與務實，這是公務人員

在執行公務時隨時得注意的工作，任何

方案的執行注意性別的參與情形，每一

個小地方留下證據，漸漸地性別的圖像

就會愈來愈明白，後續應著力的點也愈

來愈突顯，是故性別統計的工作是每一

位公務人員都必需承擔的工作。

二、解讀性別統計的內容，這個解讀與分析

的歷程就是讓過去所留下來的數據做有

效的應用，甚至不同部門的統計資料都

可以加以匯整，以便協助明瞭最新的性

別圖像。

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三、性別影響評估工具的熟悉，此項業務原

本是中央部會試辦，目前已全面推動至

各地方政府，性別影響評估的目的不是

為了阻擾施政，反而是為推動政策的公

平性，讓中長期計劃可以及早注意性別

的差異。

四、性別平等政策綱領，這個綱領含括婦女

權益與性別平等理念，是作為各部會推

動性別平等依循方向與目標，以三大基

本理念為主軸，貫穿七大核心議題，三

大基本理念分別為：「性別平等是保障

社會公平正義的核心價值」、「婦女權

益的提升是促進性別平等的首要任務」、

「性別主流化是實現施政以人為本的有

效途徑」；而七大核心議題包括「權力、

決策與影響力」、「就業、經濟與福利」、

「教育、文化與媒體」、「人身安全與

司法」、「健康、醫療與照顧」、「人口、

婚姻與家庭」及「環境、能源與科技」。

五、性別機制的建立，反映在過去臺灣重男

輕女的傳統觀念，使得新生兒男多於女、

公務機關或私人公司高階人員或要職多

由男性擔任、保母或護士主要是女性投

入，乃至於同工不同酬等，我們可以看

到社會各層面存在性別比例失衡的問

題，面對這樣的生態，政府是有採取積

極的作為，如藉由法令增修來禁止醫事

從業人員以任何形式揭露胚胎或胎兒性

別，於 2012 年性別比創下 24 年來（自

1989 年以來）的最低值；2005 年通過

「行政院各部會所屬各委員會委員任一

性別比例至少三分之一原則」，於 2011

年數據分析，公部門政務人員、大法官、

考試監察查委員女性比率雖不及 1/3，但

相較於 10 年前是呈現倍增的，而薦任第

9 職等公務員，女性在中央則已有 4 成，

地方亦達 36.5%。我們的進度雖緩但求

紮實而穩健的去做，對家庭、公司、國

家的貢獻，不在於性別而在於人的行動

力，消除性別框架，一點一點致力於社

會公平的美好。

六、性別業務承辦與推廣，公務人員在性別

業務上的推廣是有趣的，也就是為自己

與他人開發潛能，為社會改變新貌，尤

其是協助一群人過得更好的生活，每當

看到一些的成就時這些努力都是值得

的。承辦性別業務內容是較為艱難而生

硬的，尤其在「性別統計」實務上發現

業務單位統計觀念不足，而「性別統計」

為最根本且重要的工具，指標架構的擬

定與撰寫性別統計專題分析就是挑戰，

但在過程中對性別的認知會敏銳，能敞

開心胸探索其他看待身體和性別的可能

性，思維也會多元與多份體貼他人的心。

玖

結語隨著時間演進與社會思潮的開放多元，

性別平等已是全球的普世價值，由上述性別

主流化發展背景瞭解到國家的公共或是社會

政策，對於女性及男性的影響可能是不同的，

因此政府在規劃政策的過程中性別觀點能被

詳加考慮，公務人員為國家推動政策重要關

鍵，存在公務人員理念裡的邏輯很容易變成

施政的作為，這樣的培力活動不斷地進行，

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我們不能一再地討論舊議題，新的作為是從

性別平等的業務前進到業務中的性別平等，

也就是除了依據統計結果設計不同性別需要

的施政措施，更重要的是在每一項業務中思

考兩性的處遇與實際的尊重，近年來行政院

人事行政總處辦理之金馨�已從政策的宣導

進入到特別案例的關注。各地方政府自成立

性別平等工作小組之後，也愈來愈明白此項

工作之重要與趣味性，從優勝團體的報告看

見許多地方的人才有創意的推動兩性平等業

務，其中獲益者不是只有婦女或少女，而是

全面的人權的提昇，甚至新移民同胞的處境

也一一被討論。

但性別主流化仍有很多的空間可以進

步，很重要的觀念是性別平等是一種關係問

題，不可能將焦點置於女性方面即可解決，

相對地應將重點放在性別的種種關係上，比

如分工方式、獲取資源與參與決策的可能性，

要將男性同時納為解決問題的伙伴，並將性

別平等問題認識擴及至社會各面向的思考，

因為兩性在最基本的生理的差異就有許多的

潛能待開發與關注，今日再次強調性別主流

化在公務上之討論，實質就業務面提升公務

人員對性別主流化之認識。

關鍵詞：性別主流化、公務人員、性別平等

參考文獻

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財團法人婦女權益促進發展基金會 (2009)。性別主流化系列叢書―性別預算。臺北：

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