, ,, ,,-'

.: 'j6I

6 eC! , 0\, t ,"" l~,

Reforma del Estado y polticas pblicas dela administracin Vzquez:

acumulaciones, conflictos y desafos .

Coordinadores: Mara Ester Mancebo y Pedro Narbondo

mFINDESIGLO

EDITORIAL

I[PI Instituto de Ciencia Poltica lt CLACSO

ISBN 978-9974-49-496-1

Editorial Fin de SigloConvencin 1537Tel/Fax 29088781/29088782e-mail finsiglo@adinet.com.uy

Queda hecho el depsito que ordena la leyImpreso en Uruguay-zo io .

Cantidad de ejemplares: 750

Diseo de portada:Alejandro Muntz

Diagramacin y armado:Rugo Ferraro

Editor tcnico:Ren Fuentes Gmez

NDICE

Reseas de los autores 13Introduccin 19

PARTEIEl Estado uruguayo y sus estructuras organizativas

La reforma de la administracin central:marchas, contramarchas y bloqueo 27Pedro Narbondo, Guil1enno fuentes, Dominique Rumeau

1. Introduccin 272. Antecedentes de reforma administrativa en los aos noventa 303. El gobierno del Frente Amplio 343.1. Anlisis de las reestructuras organizativas de la AC 373.2. Reforma del sistema de gestin de recursos humanos:propuestas y diseo 394. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC 465. Posibles escenarios del futuro de la transformacindemocrtica del Estado 50Referencias 53

Mucho ruido... y algunas nueces. Los vaivenes de la descentralizacinen la administracin Vzquez (2005-2010) 54Antonio Cardarello, Manuela Abrahan, Martn Freigedo, Daniela Vairo

1. Introduccin 542. Algunos apuntes sobre la nueva ley........................................... 553. La descentralizacin: concepto y dimensiones 574. La descent.-alizacin en el Uruguay.......................................... 585. La ley de Descentralizacin en el gobierno de Vzquez

y el duro debate para su aprobacin 596. Descentralizacin y participacin: del dicho al hecho 617. La Ley de Descentralzacn y la creacin de un tercer nivel

de gobierno desde el punto de vista electoral.................................... 668. Un anlisis del sistema electoral del tercer nivel

de gobierno en Uruguay 669. Conclusiones 70

Referencias 73

De lo sectorial a lo transversal:hacia nuevos formatos de gestin pblica 75Cristina Zurbriggen, Soledad Morales, lvaro Rak

1. Introduccin 752. Conceptualzando la transversalidad 753. Gestionando la transversaldad: gestionando en red 77

.~,

.":~''')

.;'-',,1

La reforma de la administracin central:marchas, contramarchas y bloqueo

Pedro Narbondo, Guillermo Fuentes, Dorninique Rumeau

1. Introduccin

La llamada "Reforma del Estado" ha sido, y es actualmente, una de lascuentas pendientes que ha sobrevivido a los diferentes gobiernos que se hansucedido en Uruguay desde el retomo a la democracia en 1985. Si bien hanexistido diversos intentos concretos de reforma que respondieron a diferentesorientaciones polticas, lo cierto es que debido a bloqueos internos de la estruc-tura estatal, o simplemente como consecuencias de falta de la voluntad polticade los representantes electos por la ciudadana, hoy en da el diagnstico de losproblemas que aquejan a la Administracin Pblica uruguaya se sigue pare-ciendo mucho al de veinte aos atrs.

Bsicamente, las discusiones e iniciativas relacionadas con la Reforma delEstado se pueden separar analticamente en dos dimensiones diferentes. Enprimer lugar, se est haciendo referencia a definir polticamente el rol del Es-tado en los procesos de desarrollo social y econmico del pas: cmo debe serla relacin de las estructuras estatales con los distintos actores privados y dela sociedad civil; en cules procesos estas unidades deben intervenir y de qumodo, adems de la adopcin de un rol ms o menos activo en cuestiones deredistribucin de la renta y provisin de servicios pblicos. En segundo trmi-no, aparece la reforma administrativa del Estado -que se encuentra incorpora-da a cualquier proceso de reforma del Estado-, que debera estar en sintonacon las definiciones adoptadas anteriormente.

El aparato administrativo del Estado es el instrumento del gobierno represen-tativo. Del tipo de aparato administrativo y de su capacidad depende la capaci-dad del gobierno para hacer efectivos los programas de accin pblica compro-metidos al servicio de, y por los cuales deber rendir cuenta ante, la ciudadana.Ahora bien, la subordinacin del aparato administrativo a la poltica representa-tiva implica riesgos y posibilidades de un manejo poltico clientelar de los recur-sos pblicos. La solucin clsica a este problema en el Estado Democrtico deDerecho es la organizacin pblica burocrtico-weberiana, La AdministracinPblica uruguaya formalmente es una burocracia de este tipo, pero en los hechosest profundamente distorsionada y perforada por prcticas discrecionales, clien-telares y patrimonialistas; polticas, pero tambin profesionales y corporativas.

Todos los diagnsticos coinciden en que es absolutamente necesario elimi-nar y superar este problema, en funcin de construir un aparato administrativoeficaz y eficiente al servicio de la ciudadana. Las resistencias del pasado, que

28

no conforman algo abstracto sino que aluden a las prcticas de actores intere-sados y adaptados al juego clientelar, generan frenos polticos y sociales a lasreformas. Esto constituye el primer componente fundamental de opcin y deestrategia poltica que todo gobierno debe enfrentar: plegarse a la resistencia alcambio y reproducir con su propia accin la lgica discrecional y clientelar; orealizar un cambio profundo y efectivo, eliminando estas prcticas y construyen-do una Administracin Pblica profesionalizada, racional y eficiente. Ahora bien,en la medida que se toma esta decisin poltica, se abren dos vas de reforma yconstruccin estatal: una basada en el paradigma de la Nueva Gestin Pblica(NGP), funcional a la construccin de un estado neoliberal, de acuerdo a nuestrocriterio; la otra es de inspiracin y orientacin neoweberana, funcional a laconstruccin de un Estado Desarrollista de Bienestar renovado o recalibrado.

Las reformas neoliberales plantean reducir el Estado y el gasto pblico, fo-cal izando y remercantilizando derechos sociales y eliminando la intervencinproactiva estatal en la economa. Pero las reformas neoliberales no slo requie-ren reducir el Estado, sino tambin reconstruirlo de manera adecuada al predo-minio de la lgica de mercado, no slo en el sector privado sino tambin en elpblico. Las reformas de segunda generacin, presentadas como un retomo delEstado, son la especfica construccin del estado neoliberal, despus de haberloreducido y durante la primera generacin de reformas. La NGP o New PublicManagement (por su sigla en ingls), camuflada en su pretendida neutralidadtcnica, es el modelo de reconstruccin y reorganizacin del estado especfica-mente neoliberal. Sus postulados bsicos, muy sucintamente, hacen referenciaa la necesidad de alcanzar administraciones pblicas que se gestionen de formasimilar a cualquier empresa del sector privado. Esto implica, entre otras cosas,la extincin de la carrera administrativa mediante su sustitucin por relacionescontractuales, el desprendimiento del Estado de aquellas funciones que no sonconsideradas esenciales y una preferencia por la creacin de agencias indepen-dientes lideradas por gerentes ligados a la autoridad poltica mediante la firmade contratos, como alternativa a las estructuras sectoriales tradicionales (Chris-tensen, 200 1; Narbondo & Ramos, 200 1). Esta lnea ha sido predominante enel ~iscurso y en las recomendaciones de los organismo financieros multilatera-les, que la constituyeron en la nica va para "el buen gobierno".

Los crticos del NPM sostienen en cambio que sus recetas, entre las cualesest la existencia y las relaciones contractuales en la Administracin Pblica,producen el debilitamiento del poder del gobierno representativo sobre el Po-der Ejecutivo, y un fortalecimiento de la lgica privada y de mercado dentrodel propio sector pblico y del Estado. En cuanto a su concrecin, segn Pollitty Boukhaert, estas reformas han sido predominantes en los pases anglosajonesy en las reformas del estado de los aos noventa en Amrica Latina (Pollitt& Bouckaert, 2004). Pero esa no es la nica va de modernizacin y trans-formacin del Estado en la actualidad. En los pases de Europa Continentaly del Norte, por ejemplo, la lnea predominante, segn estos autores, es la

29

que denominan "neoweberianismo", En ella, el sistema de carrera fortalecela especificidad del Estado en su subordinacin al gobierno representativo ya la ley emanada de la asamblea representativa, esto refuerza su funcin y sucapacidad de actuar -a pesar de su necesaria divisin y especializacin tcni-ca- coordinada y coherentemente.

"Podramos decir que hay dos agrupamientos obvios (de pases), y luegootros casos 'hbridos' o 'dificiles de clasificar '. El primero y mejor conocido esel de los promotores del NPM-Austra/ia, Nueva Zelanda, el Reino Unido, y. enel discurso aunque no siempre en los hechos, EE.Ull. Llamaremos a este grupoel centro del NPM -todos ven un rol importante de las formas de hacer y lastcnicas del sector privado en el proceso de reestructura del sector pblico. Elsegundo agrupamiento es el de los modernizadores Continentales Europeos:Blgica, Finlandia, Francia, los Pases Bajos, Italia y Suecia

' ......-

30

En Uruguay, los gobiernos posteriores a la dictadura intentaron poner enprctica reformas con componentes del paradigma neogerencialista, pero lasintenciones reformistas fueron en buena medida absorbidas por la resistenciadel pasado, y en los hechos continuaron reproduciendo la lgica clientelar ypatrimonialista tradicional.

Las propuestas del Frente Amplio en esta materia planteaban un quiebrecon las prcticas tradicionales, pero tambin con la orientacin neogerencia-lista de las tentativas de reforma anteriores, reorientndolas en un sentido que,como veremos, tiene fuertes componentes neoweberianos. Sin embargo, elcambio de orientacin no se plasm en una efectiva y real reforma de la Admi-nistracin Central, y en esto influy fuertemente la continuacin por parte delFA de las prcticas discrecionales tradicionales y tambin por la existencia ensu seno de un conflicto difuso entre los partidarios de una reforma neoweberia-na y aquellos que abogan por una reforma de orientacin neogerencialista. Porlo tanto, la pregunta central que intentar responder este captulo es: Culesson los cambios y las continuidades que se produjeron en materia de reformade la Administracin Pblica y de la poltica de recursos humanos durante elgobierno del Frente Amplio (FA) respecto a las polticas desarrolladas en estamateria durante la dcada de los noventa?

2. Antecedentes de la reforma administrativa en los aos noventa

Despus de la dictadura, el estado uruguayo, como resultado de un largoproceso de degradacin en la segunda mitad del siglo XX y a pesar de man-tener algunos rasgos de la excepcionalidad construida en la primera mitad delmismo, comparta con los estados de Amrica Latina la caracterstica de tener:"poca capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buenaparte de esta debilidad se ha asociado histricamente a la falta de una bu-rocracia de profesionales estables. La burocracia ha sido percibida como unsistema de empleo. recurso en manos del poder poltico y de los intereses cor-porativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano "(Echebarria, 2006).

Esta debilidad y distorsin de la burocracia aludida en la cita anterior tienecomo una de sus principales manifestaciones en el caso uruguayo una muymala distribucin del personal, lo que determina que en muchas oficinas minis-teriales exista un importante excedente de funcionarios; mientras que en otras,por el contrario, no se pueden cubrir la totalidad de los cargos de la estructu-ra. Por otra parte, la particular forma en la que el estado uruguayo fue crea-do, permeado fuertemente por los partidos polticos que utilizaron el empleopblico como mecanismo de clientelismo y patrimonialismo (Ramos, 2003),determin que aunque formalmente siempre existi una carrera administrativameritocrtica de claro corte weberiano, en la prctica dicha carrera se ha visto

31

desafiada y subsumida a irregularidades en el acceso a la funcin pblica, enla promocin interna y, por supuesto, en las diferencias salariales existentes alo largo de toda la estructura. De esta manera, igual que muchos pases de laregin, Uruguay present histricamente una "sobreburocratizacion formal ala par de una irfraburocratzacion real" (Echebarra, 2006).

Esta situacin de informalidad y heterogeneidad en materia de recursoshumanos es un factor de ineficiencia de la Administracin Central. Los jerar-cas polticos construyen equipos de personal afin, mediante los mecanismosde ingreso y promocin a cargos de responsabilidad, por fuera del sistema decarrera. Si bien el sistema de carrera no deja de existir, el mismo se vaca delcontenido efectivo como sistema de incentivos y sanciones. Los funcionariosde carrera ascienden por concurso a cargos superiores, pero no necesariamentecumplen las funciones correspondientes, que por va discrecional son atribui-das a otro funcionario de carrera que no tiene el cargo, o a alguien que ingre-sa o que ingres al empleo pblico por. fuera de la carrera. De esta manera,adems de las distorsiones en los incentivos a los funcionarios se genera unasituacin de extrema ineficiencia, ya que el mismo cargo se paga dos veces:una en quien lo gan por concurso y no cumple las funciones y otra a quiencumple las funciones pero no gan el cargo.

La razn aducida para nombrar personal por mecanismos discrecionalesparalelos es que muchos funcionarios que acceden a sus cargos a travs de lacarrera no cumplen correctamente sus funciones, ya sea por falta de califica-cin o por falta de motivacin. Es posible que esta justificacin tenga una basereal. Pero en muy buena medida es una profeca autocumplida que justifica ylegitima la discrecionalidad poltica en el manejo del personal. Los jerarcasse desentienden de ejercer su autoridad -rdenes y sanciones- sobre muchosfuncionarios debido a que no existe inters en que cumplan sus funciones, yaque stas son realizadas por el personal designado por mecanismos discrecio-nales. Por consiguiente, los primeros no tienen que esforzarse para cumplir lasfunciones de su cargo y ni siquiera tienen sanciones si no lo hacen.

Desde la democratizacin del pas a mediados de los 80, y en lnea conlas criticas que se venan realizando en distintas partes del mundo, el estadouruguayo se vio desafiado y criticado, entre otras cosas, por su lentitud, suineficiencia y su gran tamao. As, los sucesivos gobiernos intentaron adoptaruna serie de reformas que lograra, en primer trmino, una reduccin del ta-mao del Estado (de funciones, oficinas y personal) y, en segundo lugar, unareorganizacin de las estructuras, las funciones y [os recursos humanos de tiponeogerencialista (Ramos, 2003).

La gestin de Luis Alberto Lacalle tuvo en la desburocratizacin a uno de losejes de su gobierno. Adems de reducir y racionalizar los trmites burocrticos,implement una poltica de retiros incentivados que se tradujo en una importantereduccin del nmero de funcionarios pblicos, que lleg aproximadamente a

32

diez mil (Ramos, 2003). Por otra parte, se limit el ingreso de nuevos funciona-rios pblicos de carrera. La contracara de estas medidas es que los incentivosal retiro generaron una seleccin negativa, ya que se fueron los ms capaces ycompetitivos, y la restriccin al ingreso de funcionarios presupuestados se tra-dujo en la ampliacin del uso de figuras contractuales transitorias para cumplirtareas permanentes.

Pero, sin lugar a duda, el esfuerzo ms importante por introducir cambiossustanciales en la administracin pblica uruguaya se produjo durante el pe-rodo 1995- l 999, con el segundo gobierno del Dr. Sanguinetti. All, por pri-mera vez se comenz a considerar las reformas administrativas como partede un todo ms amplio, ya que las mismas se inscribieron dentro de un plande reformas que incluy adems la seguridad social y la educacin. A pesarde este enfoque, que de alguna manera puede ser catalogado de "integral", eldesarrollo individual de estas iniciativas marc seales contradictorias: desdeposiciones claramente estatistas, como en educacin por un lado, hasta refor-mas netamente neoliberales, como los cambios en la seguridad social por otro.Respecto a la reforma de la administracin central que se propuso realizar, unode los aspectos a resaltar de esta iniciativa fue la escasa visibilidad pblica delproceso (Narbondo & Ramos, 2001), en parte justificada por los participantesdel mismo en la bsqueda de evitar bloqueos polticos a los cambios propues-tos y por presentarlos como ajustes o reformas eminentemente tcnicas.

Este proceso estuvo liderado por el Comit Ejecutivo para la Reforma delEstado (CEPRE), oficina ubicada dentro de la rbita de la Oficina de Planea-miento y Presupuesto (OPP). Que estuvo orientado a definir claramente las ac-tividades sustantivas del Estado, para desprenderse del resto a travs de terce-rizaciones o variantes de derecho pblico no estatal y reordenar las estructurasministeriales de acuerdo a las nuevas funciones (Narbondo & Ramos, 2001).El procedimiento previsto era muy racional y tena una lnea de actuacin claraque se observaba en la inclusin de figuras como el "retiro involuntario", comomecanismo para declarar excedentes a los puestos que no entraban dentro delas reestructuras que se estaban llevando adelante. De hecho, se redujo la can-'tidad de unidades ejecutoras en 36,8% y en 44% las unidades organizativasde primer y segundo nivel (Ramos, 2003). Durante este periodo, adems, secomenzaron a establecer intentos por conformar un cuerpo de alta gerencia;antecedente inmediato al escalafn de conduccin que se implement durantela administracin del FA y que se desarrollar a continuacin.

Sin embargo, la reduccin de la planta de funcionarios no sigui la lgica dela excedencia, sino que por el contrario se termin incentivando, al igual que enel perodo de Lacalle, a una serie de funcionarios para que abandonaran la fun-cin pblica sin importar su aporte al funcionamiento del aparato estatal. Estodete'min que quienes optaran por dejar la funcin pblica fueran los ms aptospara competir en la actividad privada, y por lo tanto, los ms capacitados. Por

t,I1

Ir,

lt.

"

.;

33

otra parte, tampoco se implementaron una serie de cambios -entre los que sepueden sealar, por un lado, la implementacin de un sistema de evaluacin dela gestin (sobre todo, por falta de inters poltico) y por otro lado, el fortaleci-miento de las estructuras centrales del aparato estatal-, sobre todo en lo referidoa las funciones de regulacin y planificacin. De esta manera, el Estado perdicapacidades institucionales importantes al incentivar el retiro de los ms capa-ces. Por otra parte, tampoco se hizo ningn esfuerzo concreto por consolidar yfortalecer el sistema de carrera como se planteaba en el discurso de presentacinde la reforma por el CEPRE. Por el contrario, se prohibi el ingreso de nuevosfuncionarios de carrera, lo cual no se tradujo en una contencin del ingreso denuevos empleados pblicos, sino en la multiplicacin de la utilizacin de otras fi-guras para empleos transitorios amparados en los reglamentos vigentes, pero queen los hechos se transformaban en estables y cumplan funciones permanentes,

Al cabo de la reforma del gobierno de Sanguinetti, no slo no se solucionaron losproblemas de heterogeneidad en los recursos humanos y en su relacin con puestosy funciones, sino que se vieron agravados por el cierre del ingreso a la carrera y porla multiplicacin del uso de figuras contractuales transitorias y discrecionales.

i Finalmente, el gobierno presidido por Jorge Batlle, a pesar del discurso an-tiestatista que histricamente haba desarrollado, no intent desmantelar de for-ma agresiva el aparato estatal, muy probablemente debido a las fuertes sealesque la ciudadana haba emitido a travs de varias consultas populares. Por otraparte, tampoco continu con el proceso iniciado por la administracin anterioren lo referido a revisin de reestructuras organizativas (dando cuenta de la im-portancia de la figura del Presidente de la Repblica como lder del proceso dereforma), pero s a raz de los acontecimientos recin mencionados se produjoun cambio importante en el eje del discurso reformista, En la nueva perspectiva,el centro ya no se encontraba instalado en si la titularidad de un servicio dadodeba ser pblica o privada; sino que, por el contrario, lo importante era quedicha actividad se desarrollara en un marco de competencia y de condiciones demercado. A partir de este viraje es que aparecen en escena varias agencias regu-ladoras, con el objetivo preciso de controlar estos nuevos espacios de accin.

Por otra parte, de una manera muy discreta, se tomaron dos medidas quegradualmente y a mediano plazo generaron cambios profundos en el sistema derecursos humanos de la Administracin Central. En primer lugar, se extendi laprohibicin del ingreso a la funcin pblica hasta el ao 2015; en segundo lugar,se vot en la Rendicin de Cuentas del aI10 2001 un pequeo conjunto de artculosque determinaron que los nicos ingresos de personal al Estado se haran a travsde 'mecanismos y figuras contractuales a trmino, As, el ingreso se realiza me-diante concursos abiertos, pero los contratados no adquieren el status de funciona-rios pblicos. Estos contratos fueron anuales y con posibilidades de ser renovadosao a ao de forma indefinida. Para terminar con el vnculo, simplemente alcan-zaba con que al cabo de cada ao no se produjera una notificacin explcita de

cbibliotecaText Box

..

\.~}

'o-!.-'34

renovar dicho cargo. La permanencia en el tiempo de este mecanismo producirla,como fue mencionado anteriormente, la desaparicin de la carrera administrativapor va de los hechos, sin necesidad de recurrir a una ley o decreto especfico.A medida que los fimcionarios del esquema anterior se fueron retirando, lossucesivos reemplazos ingresaran a travs de las nuevas figuras contractuales.As, el nico vnculo posible con el interior del Estado pasara a ser exactamenteigual al del sector privado: contratos sin ningn tipo de garanta especfica ni deestabilidad laboral. .

Esta serie de cambios, graduales, con escasa visibilidad pblca y sustra-dos del debate poltico, fueron introduciendo distorsiones y mltiples excep-ciones en un sistema que ya de por s careca de muchas de las caractersticasde un sistema de carrera weberiano clsico. Pero a pesar de la variabilidad enlos esfuerzos reformistas y de la incapacidad tcnica y poltica de implementarefectivamente muchos de estos cambios a nivel del conjunto de la adminis-tracin central, lo cierto es que igualmente el conjunto de medidas reseadashasta ahora comparte una tendencia de reemplazo de la administracin pblicade tipo weberiana, que la constitucin y la ley establecen, por un sistema mixtoy pragmtico que articula, con distintos predominios en los distintos aparatosestatales, las prcticas patrimonialistas, clientelares, polticas y corporativas,junto con innovaciones neogerencialistas graduales y silenciosas.

3, El gobierno del Frente Amplio

La victoria del Frente Amplio (FA) en las elecciones del ao 2004, conmayora absoluta en ambas cmaras legislativas, determin el acceso al go-bierno por primera vez en la historia del pas de un partido poltico de centro-izquierda. Uno de sus objetivos ms importantes fue la reforma del Estado,designada por el presidente como "la madre de todas las reformas ". Dentro desta, aparecen como componentes centrales la reestructura organizativa de laadministracin central y la transformacin de su sistema de gestin de recur-sos humanos. Estos componentes son distintos entre s, pero al mismo tiempoestn estrechamente articulados.

Las estructuras organizativas pueden definirse como "el instrumento tcni-co que permite (.oo) la asignacin de responsabilidad hasta el grado de detallenecesario para el uso adecuado de los recursos en la ejecucin de las activida-des" (Hintze, 1999: 3-5) de las organizaciones. Ese detalle "debe llegar hastados niveles: el de las unidades organizativas, o centros de responsabilidad y,en una segunda instancia, el de los puestos de trabajo concretos que ocuparcada persona ". Asimismo, el carcter "esencialmente instrumental que tienenlas estructuras hace que deban ser juzgadas por su adecuacin a los fines yque deban ser diseadas y reajustadas constantemente a la medida de stos:tal es el sentido de la administracin de estructuras" (op. cit.).

35

El sistema de gestin de RR.HH., en cambio, es aquel que define para elfuncionariado la forma de ingreso en la funcin pblica, las formas de movili-dad horizontal y vertical, las normas y las pautas de retribucin, las categorasde trabajadores y las funciones de cada una de ellas, as como las responsabili-dades y los vnculos con la autoridad jerrquica.

En materia de reestructura organizativa, el objetivo central del programadel FA era construir un Estado con capacidad para ser un actor central y proac-tivo en el desarrollo productivo yen la construccin de igualdad e integracinsocial (IV congreso extraordinario del Frente Amplio, 2003).

En materia de recursos humanos, el programa del FA planteaba la necesidad derevalorizar el sistema de carrera y renovarlo a travs de la ntroduccin de instru-mentos, como la evaluacin por resultados en el sistema de carrera. Esto imp1iciV'ados grandes transformaciones: la creacin e implementacin de un nuevo sistemade carrera ms moderno y flexible; y la regularizacin de la heterognea y caticasituacin de coexistencia del viejo sistema de carrera con diversas figuras contrac-tuales transitorias para cumplir, en violacin de la ley, tareas permanentes.

Estas orientaciones programticas se enmarcan en el tipo de reformas neowe-berianas, porque renuevan la adminitracin pblica clsica y el sistema de carreraweberiano, incorporando mecanismos de participacin ciudadana ms directa, ascomo incentivos y evaluaciones para una orientacin por objetivos y resultadossustantivos. Pero al mismo tiempo, mantienen los principos clsicos de raciona-lidad y autonoma tcnica de los funcionarios en el marco del estricto apego a laley y a la conduccion jerquica del gobierno representativo. Esta opcin neowe-beriana no es polticamente neutra, ya que es coincidente con la opcin polticaadoptada por los pases de Europa Continental y del Norte: mantener ante los em-bates neoliberales el Estado de Bienestar; reformndolo para responder a nuevasnecesidades y demandas, y reafirmando "la centralidad del Estado en contextosglobalizados, el valor de la democracia representativa y el desafo del desarrolloeconmico y social" (Fuentes, Gemes, & Isaza, 2009).

La burocracia weberiana constituye un factor clave de lo que Peter Evansllama la "autonoma enraizada" del Estado, lo cual es condicin de racionalidady eficiencia de la intervencin desarrollista y de la expansin sustentablede los derechos sociales (Evans, 1996). Segn este autor, los deberes y lasgarantas especficos de la burocracia weberiana generan la identificacin delinters individual y corporativo de los funcionarios con la racionalidad y laeficiencia del conjunto del Estado, obteniendo as una accin estatal al serviciodel bien pblico definido y expresado en el proceso representativo. El sistemade carrera incentiva a tener una larga carrera en el estado, y para ello exigealtos niveles de actuacin; esto genera protecciones para poner a salvo a losfuncionarios de las presiones particularistas de la sociedad civil, de los partidospolticos e incluso del mismo gobierno; de manera que stos puedan actuar conracionalidad tcnica y conforme a la legalidad vigente.

36 37I o'

3.1. Anlisis de las reestructuras organizativas de la AC

tiene un rol fundamental como motor del desarrollo y de la expansin y univer-salizacin de los derechos sociales. Por un lado, se trata de superar la situacinactual, en la que prima el desorden clientelar en la administracin pblica, quees todo lo contrario a una verdadera burocracia weberiana, adecundola a lasnecesidades de un Estado Desarrollsta de Bienestar. Por otro lado, se apartade los modelos de Reforma del Estado Gerencialista dominantes en los pasesanglosajones y en las recetas de los organismos multilaterales, que siguieronde manera explcita o silenciosa los gobiernos de los partidos tradicionales enUruguay durante la dcada del 90 e inicios del siglo XXI.

A continuacin analizaremos los logros y los fracasos del gobierno de Vz-quez en los dos componentes centrales -que sealamos- de la Transforma-cin Democrtica del Estado: las reestructuras organizativas y la elaboracin eimplementacin del nuevo sistema de carrera.

Las reestructuras organizativas fueron definidas como el primer paso dela transformacin democrtica de la Administracin Central. Sin embargo, nohubo un plan general y sistemtico para implementarlas en el conjunto de laAdministracin Central. Ahora bien, esto no significa que no se hayan realiza-do mltiples reestructuras organizativas con distintos niveles de amplitud encuanto a los organismos de la Administracin Central abarcados. Pero no huboun plan ni un cronograma de implementacin general de las reestructuras, sinoque las mismas se realizaron de manera puntual y CId hoc, segn requerimien-tos y demandas de cada organismo.

A continuacin, se exponen brevemente los resultados que en materia dereestructuras organizativas fueron realizadas desde el afio 2005 al mes de agos-to de 2009. De acuerdo con la definicin conceptual adoptada aqu es quelas siguientes transformaciones son consideradas reestructuras organizativas:creacin y supresin de unidades ejecutoras, creacin de agencias y perso-nas pblicas no estatales, modificaciones al interior de cada unidad ejecutoraen los diferentes niveles organizacionales -reas, divisiones, departamentos ysecciones- y reestructuras de puestos de trabajo. Las mismas son consderadassin dejar de observar el carcter y el dimensionamiento diferentes que cadauna tiene en el marco de la Reforma del Estado, estableciendo los siguientescriterios de clasificacin:

''''''';

Una primera dimensin denominada "nivel" dentro de la que cada re-estructura puede ser clasificada en una de las siguientes tres categoras:Reestructuras de nivel Macro (aquellas que crean o suprimen incisos ounidades ejecutoras), Reestructuras de nivel Meso (aquellas que crean,modifican o suprimen reas, divisiones, direcciones, departamentos y/o

l

Ahora bien, estas garantas, al mismo tiempo que protegen, obligan. Enprimer lugar, exigen calificacin para el cargo y adecuacin tcnica de sus ac-ciones. En segundo lugar, exigen cumplimiento del principio de subordinacina las normas de Derecho Pblico, que garantiza la previsibilidad y la accesibi-lidad de la accin del Estado. En tercer lugar, exigen la subordinacin de losfuncionarios a la autoridad jerrquica central y nica del gobiemo. Lo primeropmporciona racionalidad tcnica a la accin estatal; lo segundo genera garan-tas contra el despilfarro cJientelar de los recursos del Estado, y proporcionaseguridad jurdica, previsibilidad, generalidad, igualdad de trato y publicidadde las acciones estatales; lo tercero proporciona unidad de accin y coherenciade la accin estatal en funcin de la voluntad poltica del gobierno para superarel modelo de especializacin y asignacin de recursos, basado en los dictadosexclusivos y dominantes del mercado.

La evidencia presentada por autores como Evans y Swank da cuenta de quetanto en contextos de desarrollo como en los pases asiticos o en pases in-dustrializados de Europa, la existencia o la creacin de burocracias de carreracon las caractersticas ya sealadas ha contribuido de manera fundamental paraimpulsar el proceso de consolidacin del modelo de desarrollo econmico ysocial de los pases en vas de desarrollo, facilitando la insercin y la competi-tividad internacional de un sector privado dbil; o bien para suplir y compensarlas prdidas sociales y econmicas generadas, justamente, por dicha aperturadel sistema de acumulacin capitalista contemporneo (Evans, 1996; Swank,2002). Esta tarea de compensacin es la que ha guiado la mayor parte de lasreformas y las reestructuras de los Estados de Bienestar maduros.

Esta relacin entre modelos de administracin pblica y sistemas de bien-estar aparece como particulannente relevante para el contexto latinoamericanoen general y para el caso uruguayo en especial. Amrica Latina se ha caracte-rizado histricamente por haber desarrollado burocracias estatales con impor-tantes grados de informalidad, no enraizadas sino por el contrario penneadaspor los intereses privados y de partidos polticos; al tiempo que en paralelo los

regmenes de bienestar que se fueron construyendo desde mediados de sigloXX tuvieron tambin como principal caracterstica el componente informalde las prestaciones y de los esquemas institucionales de provisin (Gough &Woods, 2004)0 Desde esta perspectiva, parece razonable esperar que cualquierintento de pases como Uruguay de consolidar una matriz de bienestar quesupere cuauti y cualitativamente a la existente, debera contar como uno desus componentes esenciales con la formalizacin y la profesionalizacin delcuerpo administrativo del Estado.

Por estas razones, la decisin del primer gobierno del FA de elaborar desdela ONSC un nuevo sistema de carrera -que refuerza y renueva los principiosclsicos- tiene una importancia poltica mayor desde la perspectiva de construirun modelo econmico y social alternativo al neoliberal, en el cual el Estado

cbibliotecaText Box

cbibliotecaText Box

38

secciones) y Reestructuras de nivel Micro (aquellas que modificanlas estructuras de puestos y/o de cargos de cualquiera de los nivelesorganizativos).

Una segunda dimensin denominada "alcance", vlida slo para lasreestructuras de nivel macro y meso, la cual es desagregada en las si-guientes dos categoras: Reestructuras Completas (aquellas reestruc-turas que modifican todas las unidades ejecutoras del inciso) y Rees-tructuras Parciales (categora construida en oposicin a la anterior, ypor tanto definidas como las reestructuras que no modifican todas lasunidades ejecutoras del inciso).

Cuadro 1. Reestructuras organizativas en la AC por Inciso y Nivel

Incisos Macro Meso Micro TotalPresidencia 1 4 5 10MDN O 2 O 2MI O 2 11 13MEF O 3 5 8MRREE O 2 1 3MGAP O 1 O 1MIEM 2 O O 2MTD O O O OMTOP O O O OMEC 4 5 O 9MSP 2 2 2 6MTSS O O 2 2MVOTMA 1 O 2 3MIDES 1 3 1 5Otros O 3 O 3TOTAL 11 27 29 67

Fuente: Narbondo, Rak & Rumeau, 2009.

Las reestructuras organizativas ascienden a un total de 67; de las cuales11 pertenecen al nivel macro, seguidas por las reestructuras meso, que suman27, y 29 son las micro. Del total de las reestructuras de nivel macro aprobadas, 8corresponden a la creacin de UE, mientras 3 de ellas a la supresin de UE.

. En relacin a las reestructuras de nivel micro, se destaca que la mayo-ra de los incisos han modificado parte de sus estructuras de puestos de trabajo.En cuanto a los decretos que aprueban estas reestructuras, llama la atencin la

39

falta de especificaciones respecto del lugar que los cargos creados ocuparnen la estructura organizativa de los incisos; elemento que, como anotamos alinicio de este apartado, es esencial en el proceso de asignacin de responsabi-lidades implicado en el proceso de elaboracin de estructuras organizativas.

Por ltimo, de la lectura general del cuadro 1, se constata que durante laadministracin del Dr. Vzquez se realizaron y se aprobaron un nmero im-portante de reestructuras. Sin embargo, el hecho ele que slo el MVOTMAhaya efectuado una reestructura de alcance "completo" plantea la pregunta desi efectivamente existi voluntad poltica por parte del gobierno de hacer unareforma general de la administracin pblica.

3.2. Reforma del sistema de gestin de recursos h umanos:propuestas y diseo

Una primera y muy importante innvacin en materia ele gestin de los re-cursos humanos fue la instauracin, en 200S, de un mbito de negociacin co-lectiva con el sindicato de los funcionarios de la administracin central (COFE)por primera vez en la historia. La negociacin colectiva, reglamentada por losDecretos I04/00S y I13/00S, fue exitosa en llegar a acuerdos salariales y meca-nismos de consulta permanente en materia de transformaciones organizativas ydel sistema de recursos humanos. Sin embargo, esto ltimo no se concret, locual gener el descontento de COFE por la forma de elaborar los proyectos dereforma de la Administracin Central, y una marcada reticencia y desconfianza,no tanto por el contenido de los proyectos sino por no haber sido consultados.

Otra innovacin fue la llamada simplificacin salarial, por la cual un con-junto de partidas que se pagaban como compensaciones fueron incorporadasal salario del grado. Con esto el salario al grado pas de ser como promedio el2S% de la remuneracin total al 48%. Sin desconocer la importancia de estepaso, es necesario sealar que fue la "etapa fcil", ya que lo que se incorpora alsalario del grado son partidas generales y comunes para todos los funcionarios,segn el grado y en todos los ministerios y las unidades organizativas. La "eta-pa dificil", que implica reducir el componente de compensaciones especficasy diversas, segn funcionarios y unidades ejecutoras, es un objetivo que estplanteado pero que queda por realizar.

El emprendimiento mayor en materia de gestin de los recursos humanos dela administracin central del primer gobierno del FA fue la creacin de un nuevosistema de carrera. El primer paso se dio en el ao 2006, con la Ley 18.172, queen su Art, 28 establece "Crase el Sistema Integrado de Retribuciones y OCI/-paciones (SIRO), que comprende una estructura relacional integrada por esca-lafones. subescalafones, ocupaciones y niveles ocupacionales con lino escalasalarial nica de 20 grados, en la que se reflejan las diferencias dejerarquiarelativa de los subescalafones y de sus respectivos niveles ocupacionales... ".

40

El antecedente inmediato y modelo de referencia del SIRO, en lo referidoa la implementacin de un nuevo escalafn de conduccin, provena de la ex-periencia llevada adelante en la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM).En este sentido, la elaboracin del proyecto del SIRO estuvo a cargo de laOficina Nacional de Servicio Civil (ONSC); que con personal propio, con per-sonal proveniente del CEPRE y de la IMM, y con la asesora de un consultorexterno, le dieron al proyecto la sustancia tcnica y la forma jurdica con laquc fue presentado dentro de la rendicin de cuentas recin mencionada. Ladensidad del proyecto inicial puede evaluarse en una primera instancia desdeel reconocimiento que dentro de la rendicin de cuentas tuvieron 100 artculosque ingresaron relacionados con este tema.

Comparando las caractersticas antes expuestas de las reformas neoweberia-nas con las medidas aprobadas para dar forma al SIRO, creemos que se puedesostener que el nuevo Sistema Integrado Retributivo y Ocupacional tenderaa avanzar en principio hacia una reforma administrativa con esa impronta.Las razones para tal consideracin son las siguientes: por un lado, se propo-ne restablecer y reforzar el sistema de carrera, y al mismo tiempo pretendetambin renovarlo, incorporando mecanismos de incentivos y evaluaciones porrendimiento, pero sin debilitar -sino al contrario- e incluso fortaleciendo lasgarantas e incentivos al cumplimiento efectivo y eficaz de los principios delEstado Democrtico de Derecho. En este sentido, dentro de las innovacionesque incorpora el SIRO destacaremos dos que estn directamente vinculadas alfortalecimiento de la orientacin al rendimiento y a la eficiencia: la creacin delsubescalafn de conduccin superior y la creacin del sistema de llamados aconcursos abiertos cuando los concursos cerrados son declarados desiertos.

3.2.(/. El subescalafn de conduccin. Particular importancia, a nuestro cri-terio, merece el Art. 30 de la Ley 18.172; que define el alcance del Escalafn deConduccin, y que establece que el mismo "es la estructura ocupacional quecomprender los cargos pertenecientes a la estructura organizacional vincula-dos al desarrollo y aplicacion de instrumentos de gestin, a la determinacin deobjetivos. a la planificacin, programacin, coordinacin, gestin y direccin

de actividades, al control y evaluacin de resultados y al asesoramiento y asis-tencia aljerarca de la unidad ejecutora de que se trate" (Dorola, 2008).

En este cuerpo gerencial creado por el SIRO, el subescalafn de conduccinsuperior consta de cuatro grados que se agregan por encima de los grados msaltos actualmente existentes'. El primero es el cargo con grado 17, al que seconcursa desde cualquiera de los otros escalafones, siguiendo el nuevo procedi-miento de las tres convocatorias. Los grados restantes (18,19 Y20) no son cargossino funciones, para las que slo se puede concursar desde el grado 17.

I l lasta la creacin del SIRO, los gradosdentrode los diferentesescalafonesdentrodela carrera administrativa ibandel 1 al 16.

I!rrfItlIII

i

41

Para acceder a los cargos 17, Y a partir de esto a las funciones, se exigeuna formacin especializada en gerencia pblica de nivel de maestra. El Es-tado, a travs de la ONSC y la ENAP financia y organiza en convenio con lasuniversidades, que son las que pueden otorgar titulo de magster\ el programade formacin de la alta conduccin', El objetivo es crear un cuerpo de altaconduccin, con formacin especficamente adecuada para las tareas de geren-ciar o dirigir las organizaciones pblicas en relacin de directa subordinacinjerrquica a las autoridades polticas del Poder Ejecutivo.

En las funciones se exige dedicacin exclusiva y se firma un compromisode gestin con el funcionario, al cual est vinculada una parte menor de laremuneracin. En caso de evaluacin insatisfactoria, el funcionario pierde lafuncin y sus retribuciones, y retoma al cargo grado 17 que gan al momentode entrar al subescalafn de conduccin superior.

En ese grado, asume tareas complejas pero no de direccin. Sigue pertene-ciendo al subescalafn de conduccin superior, por lo que si su desempe.o enlas nuevas tareas es satisfactorio puede volver a concursar para otras funcionesde grado 18, 19 Y20. Esto es muy importante como forma de mantener el in-ters e incentivar a los funcionarios de direccin para que mejoren su desem-peo como servidores pblicos, subordinados al gobiemo representativo enun marco de autonoma con respecto a los intereses, presiones y tentacionesparticularstas. El principal incentivo de la canoera clsica es lIegar a los car-gos ms altos con mayores retribuciones, prestigio y poder. Por consiguiente,cuando se lIega al tope se debilitan los incentivos al rendimiento. A diferenciade esta situacin, las funciones asociadas a los tres grados superiores con laexistencia de compromisos de gestin, en teora mantienen los incentivos paraque el funcionario tenga un buen desempeo debido a que una mala evaluacinimplica la prdida del grado y de las retribuciones y las funciones asociadasal mismo; pero al mismo tiempo dicha situacin no traera aparejada el cesedel vnculo laboral: en este esquema se mantienen las garantas laborales de lacarrera administrativa contra los intereses o presiones que puedan provenir delcuerpo poltico gobernante.

Esta propuesta contiene, en lneas generales, los elementos necesarios paragenerar un mecanismo de manejo eficiente de los recursos humanos del Esta-do, ya que invierte en formar a los funcionarios de alta direccin en la espe-cificidad de las tareas de gerenciamiento y en la especificidad de estas tareasen el sector pblico, pero adems es un factor clave para la autonoma de losfuncionarios pblicos frente a las presiones y las tentaciones de alianzas par-ticularistas con el sistema partidario y/o con agentes poderosos de la sociedad

2 En la primeray segunda promocin, la UdelaR.3 Esto no excluye la posibilidad de que la Maestra en Gestin Pblicase realice enotro lado. En este caso, debe ser reconocida por la ONSC-ENAP comoequivalente alprogramarequerido para los cargosde alta conduccin.

:.'.,

,

... -",

42

civil. Si la consecuencia de una evaluacin negativa en un perodo de la gestinde los altos funcionarios pblicos fuera la prdida del empleo, stos estaran ensituacin de precariedad laboral en el momento de asumir mayores responsabi-lidades, poder y contacto con la poltica y la sociedad civil. En un contexto deese tipo, estos funcionarios tendran incentivos del propio sistema para generarestrategias laborales alternativas en empresas, fundaciones partidarias, ONGs,organismos multilaterales, consultoras en gestin y polticas pblicas, comoforma de resguardarse ante la posibilidad de perder el empleo. Con esto, quie-nes manejan ms poder y quienes interactan directamente con los polticos,con los grupos de presin, con las empresas privadas con o sin fines de lucro,con los organismos multilaterales y con otros estados perderan autonoma conrespecto a las presiones y tentaciones de alianzas y estrategias con fines parti-culares del propio funcionario y de sus aliados.

3.2.b. Llamados con tres convocatorias simultneas. La normativa delSIRO establece tambin un mecanismo innovador respecto a los llamados deascenso, que busca dotar a la gestin pblica de mayor agilidad. Cada llama-do tiene tres convocatorias que se realizan en forma simultnea: la la dentrode cada inciso, la 2' en toda la administracin central y la 3' abierta". Si en laprimera no se encuentran las calificaciones requeridas, se pasa a la segunda, ysi tampoco en sta se encuentra el candidato indicado, se pasa a la tercera. Elrecurso de contratar personal externo se hace efectivo nicamente despus deagotar la bsqueda dentro del personal pblico. Resulta absolutamente racio-nal poder recurrir al ingreso de personal mediante entradas laterales cuando noexisten dentro de la Administracin Pblica funcionarios con las calificacionesrequeridas y cuando esto es fehaciente y pblicamente demostrado. Esa posibi-lidad ya existe en el actual sistema de carrera. Si un concurso es declarado de-sierto porque presentados los candidatos y evaluadas sus calificaciones el tribu-nal considera que \10 son adecuadas para el cargo, se llama a concurso abierto.El sistema de los tres sobres lo que hace es agilizar este proceso manteniendolas garantas de debida evaluacin y juicio por un tribunal sobre la no existenciade las calificaciones requeridas en el personal de la Administracin Pblica.

3.2.c. La imptementocin del SIRO. El primer gobierno del FA fue capazde elaborar y sancionar legislativamente un sistema de carrera efectivo y efi-caz; que al mismo tiempo que innova, restablece y refuerza los principios cl-sicos weberianos. Pero en los hechos, su implementacin no tuvo el impactoplanificado. Hasta la mencionada rendicin de cuentas del ao 2007, se habancreado en el marco del SIRO un total de 84 cargos pertenecientes al Escalafn

4 Enel actual sistema de gestin de los RR.HH. de laAdministracin Central existen lasmismas tresinstancias de convocatoria, con la diferencia de quese realizan en momentosseparados en el tiempo, y porlo tanto lademora paracubrir loscargos declarados desier-tos puede demorar meses.

rr!

43

ca Conduccin grado 17 ySubescalafn ca 3 Alta Conduccin. Los mismosse distribuyeron de forma dispar entre la Presidencia de la Repblica y los dis-tintos ministerios, siendo el Ministro de Economa y Finanzas y el Ministeriode Defensa Nacional los nicos que no poseen cargos creados en este sistema;mientras que, por el contrario, fueron el Ministerio del Interior y la Presiden-cia de la Repblica son los que ms cargos SIRO crearon. Puede sostenerse,para el caso del Ministerio del Interior, que los cargos SIRO creados estnfuertemente asociados al proceso interno que llev adelante en este perodo detraspaso de funcionarios con cargos policiales a cargos civiles, equiparados alresto de la Administracin Central.

Asimismo, cabe destacar que slo el Ministerio del Interior realiz el total dellamados de los cargos creados, siendo finalmente ocupados 6; de los cuales 2fueron ocupados en primera instancia, I en segunda y 3 en tercera instancia. Sloel Ministerio de Industria, Energia y Minera logr ocupar el total de los cargosllamados. Por su parte, en los Ministerios de Desarrollo Social y de Transporte yObras Pblicas, a pesar de haberse creado dos cargos de alta conduccin en cadauno de los incisos, no fueron realizados los llamados. Por ltimo, destacamosque de los 31 cargos ocupados, el 58% fue ocupado por personal de la funcinpblica -48% en primera instancia y 10% en segunda instancia-, mientras quepara el 42% de los cargos fue habilitada la entrada lateral.

cbibliotecaText Box

44

Cuadro 2, Cantidad de cargos creados, llamados y ocupados por inciso

i--------;;-ci~o Cantidad Cantidad Cantidad la 2a 3ade cargos de cargos de cargos instancia instancia instanciacreados llamados ocnpados

------------+-------+-Pres~de~lciade 1;1 12 4 2 Z O ORepubhca

--------f-----+-----1------f------1-------f-----IMin.isterio de Defensa O O O O O ONacioual

Mini~tel'o del 11 11 6 2 I 3~ In~e~-'I-o-r-.-----+-----+------+--------1I-----+----I------i

HMmlster,1O de.. O O O O O

EC.OI~oIDl,a y hnanzas _0__+ >-- +- ---1 + --1Mlllls,teno de . O O O O ORelaciones Exteriores 7

'-------------f-------+-------+-------'f------+------f------1Ministerio deCanaderia, 9 7 3 1 O 3Agricnitul'a y PescaMinisterio de

Industria, Energa y 7 5 5 1 1 3~ Minera

Miuistcrlo de Turismo 2 2 O O O O). DeporteMiuisterio deTransporte y Obras 2 O O O O OPlblicas

-----+-----+-----+-----+----+----I--------.JMinisterio de 8 7 Z Z O

IE~uclcin y Cultnra OMinisterio de Salud 7 7 6 ~ 2

I Plblica .) II-M_i_.ni~te~io dcTr~bajo \0 8 5 --3----f---0-- - -l-- - -

Z- - --j

~y Segundad Social

IMinisteriode Vivienda,

I Ordenamiento 7 3 1 1 O O

ITcrriturlal y MedioAmbiente

\ Ministerio de IzO O O OI~cs_....:.roll~Social __ OL'~(lt~ '-__ _ 84 54 31 15 3 13

Fuente: Elaboracin propia. Datos aportados por ONSC.'-

l

45

En el Cuadro 3 se observa que aproximadamente la mitad de los cargos ocu-pados se concentraron en cinco gerencias que fueron creadas con xito dispar alo largo de la Administracin Central, en el marco de las reestructuras adminis-tratvas de cada inciso: el rea de Planificacin y Gestin Financiero Contable;el rea de Gestin y Desarrollo Humano; el rea de Calidad y Gestin del Cam-bio; el rea de Planificacin Estratgica y el rea de Mejora Continua,

Cuadro 3: Gerencias e Instancias

Denominacin del cargo Cargos la instancia 2" instancia 3" instanciaocupados

Gerente del rea degestin y desarrollo Z Z O OhumanoGerente de planificaciny gestin 2 I O 1financiero-contableGerente de rea de

4 1 I 2mejora continuaGerente de rea de

4 Z O 2planificacin estratgicaGerente de rea decalidad y gestin del Z O 1 1cambioTotal 14 6 2 6

Fuente: Elaboracin propia. Datos aportados por ONSC.

Como se aprecia en el Cuadro 3, el resultado general muestra que de los31 cargos ocupados, 14 corresponden a las gerencias mencionadas. Asimismo,de stas ltimas, el 57% fueron ocupadas con personal de la funcin pblica,mientras que el restante 43% fue ocupado mediante la habilitacin del ingresolateral desde fuera de la misma en algunos casos o generando la vacante de losllamados en otros,

Los datos presentados muestran que la implementacin del SIRO fue muyparcial y aleatoria, y como proceso general qued bloqueada. Lo nico que seconcret por medio de llamados a concurso y la provisin de los cargos fueronalgunos, no todos, de los correspondientes al las cinco gerencias, y algunoscargos especficos a solicitud ad hoc de algunos ministerios.

cbibliotecaText Box

46

4. Conflictos y bloqueos de la reforma de la AC

El gobierno del FA en sus primeros dos aos marc una pauta de reformaen materia de recursos humanos del Estado; consistente con sus lineamientosprogramticos, que eran claramente distintos a la lnea seguida en esta materiapor los gobiernos democrticos precedentes. El gobierno de Vzquez busc,mediante la elaboracin tcnica y la sancin legislativa del SIRO, renc;>var elsistema de carrera y terminar con las prcticas discrecionales. en el manejode los recursos humanos. Pero, aunque elaborado tcnicamente y sancionadolegislativamente, la implementacin del nuevo sistema de carrera no se pro-dujo, por consiguiente tampoco se puso trmino a los manejos discrecionales.

Esta falta de consistencia en la transformacin del sistema de recursos hu-manos estuvo fuertemente vinculada con el inmovilismo que rein en el otrocomponente de la reforma de la Administracin Central: las reestructuras or-ganizativas. La ONSC, luego de aprobado el SIRO, siguiendo el mandato le-gal, se plante comenzar a implementarlo. Para esto se inici el proceso de re-glamentacin de los artculos de la Ley de Presupuesto, as como la discusinpara terminar de definir los mecanismos de pasaje y volcado del viejo sistemaal nuevo. Pero la OPP plante que no era posible implementar el SIRO sin quelas reestructuras hubieran sido realizadas.

Sin duda, la secuencia planteada por la OPP es racional y necesaria: primerodefinir los puestos y las unidades organizativas tiles, para posteriormente defi-nir la cantidad y las calificaciones del personal necesario, y slo a partir de estorealizar el volcado al nuevo sistema de carrera. Sin embargo, el primer paso dela secuencia no se dio. No hubo un plan sistemtico de realizacin de reestruc-turas, por lo tanto no hubo tampoco implementacin del SIRO. Esto repercuti.tambin en el mantenimiento y ampliacin del ingreso por medio de contratos atrmino e incluso de becarios para tareas permanentes, a pesar de que se reabriel ingreso a la funcin pblica. La razn que se aduce para seguir utilizandofiguras contractuales transitorias (como los contratos a trmino) y desvirtuadas(como los becarios) para cumplir tareas permanentes, es que no se quiere generarempleos estables hasta que, reestructura mediante, se determine el personal ne-cesario y se haga el volcado a un nuevo sistema de recursos humanos.

Ms all de las posibles tensiones por competencias entre ONSC y OPP,queda una fuerte impresin de que no existi voluntad poltica para realizar lasreestructuras organizativas ni tampoco para implementar el SIRO y dejar de uti-lizar figuras transitorias para tareas permanentes. A pesar de que el nuevo siste-ma de carrera obtuvo la aprobacin legislativa, lo que indicara que contaba conaprobacin de la mayora parlamentaria, en los hechos no cont con el apoyo dela OPP ni de los directores polticos y de particular confianza de los ministerios.Tampoco se produjo un rechazo formal y explcito, pero no hubo en esos mbitosinters en poner en prctica el SIRO. Tanto en la OPP como en los ministerioshubo una actitud de desconfianza y descalificacin del nuevo sistema.

l!'

f~/ 47Una de las crticas al nuevo sistema de carrera es que fue elaborado dema-

siado pronto, antes de que las reestructuras estuvieran listas. y por ende sinadecuacin a stas. Este argumento no parece muy consistente. Si cuando serealizan las reestructuras organizativas no existe un sistema de recursos huma-nos uniforme y general, la incorporacin de personal a los nuevos puestos detrabajo se realizar sin categoras laborales ni mecanismos de ingreso. ascenso,retribucin y despido compartido y coherentes en las distintas unidades orga-nizativas de la Administracin Central. La consecuencia ms probable de estoes que aunque las reestructuras organizativas sean bien elaboradas, las mismasse traduzcan en un sistema de relaciones laborales aleatorio y arbitrariamenteheterogneo. Esta probabilidad es an ms fuerte en donde, como en Uruguay,el path dependence y la prctica reciente (incluyendo la del gobierno del FA)es la utilizacin de numerosas y fuertemente discrecionales figuras de vinculeslaborales con el Estado.

Esto no significa que el nuevo sistema se pueda implementar antes de quese realicen las reestructuras. Como ya sealamos ms arriba, la secuencia co-rrecta en la cual OPP insisti especialmente y fue votada como obligatoria porel parlamento es la de definir primero las estructuras organizativas necesariaspara el cumplimiento eficaz y eficiente de las funciones pblicas, y a partirde ello definir las necesidades en cantidad y calificaciones de personal. Peroesto no impide que sea necesario que el sistema de recursos humanos en sucomposicin tcnico-jurdica Y en su fuerza legal estn prontos cuando lasreestructuras se concreten. Si no es as, no existe un criterio general uniforme,obligatorio y conocido por todos los responsables de las reestructuras parahacer la transposicin de las necesidades funcionales y organizativas en cate-goras para ingresar, pagar, ascender y despedir al personal.

Por otra parte, la reestructura de la Administracin Central no es un actonico acotado a un solo momento o lapso, sino un proceso continuo y perma-nente. En algunos momentos histricos, cuando se ha acumulado arios de des-orden y degradacin organizativa, es necesario realizar reestructuras generalesen un lapso acotado. ste es el caso actual de la Administracin Central enUruguay. Pero an en estos casos es muy dificil que las reestructuras organiza-tivas puedan hacerse simultneamente en todos los ministerios y subunidadesorganizativas. Pero en todos los casos, es necesario que exista un sistema derecursos humanos uniforme, coherente y adecuadamente complejo para que latransformacin organizativa y funcional del Estado se articule con el personalexistente, de manera pblicamente coherente y previsible, y con garantas deimparcialidad y profesionalismo.

Otro argumento critico en el cual se bas el rechazo o bloqueo de la implemen-tacin del nuevo sistema de carrera es que se lo considera demasiado complejo.Esto merece algunos comentaros. No cabe duda de que el SIRO es complejo. Perotampoco pueden caber duda de que un sstema de carrera de un Estado modernotiene que ser necesariamente complejo, ya que tiene que responder y aplicarse

cbibliotecaText Box

4S

a mltiples y diferentes funciones con sus correspondientes especializaciones ycalificaciones de personal. Ms aun, si en una perspectiva neoweberiana se intro-ducen mecanismos como el subescalafn de conduccin superior, que considerey reconozca la especificidadde las funciones de direccin administrativa y genereadems compromisos de gestin, sin por ello abandonar o disminuir los principiosweberianos clsicos de articulacin subordinada al gobiemo representativo en elmarco de exigencias y controles procedimentales legales, esto no significa que elSIRO tal cual est elaborado y aprobado no sea excesivamente complejo. Pero sias es, la solucin pasa, como en todo proceso de reforma general del sistema derecurso humanos, por una discusin franca entre las oficinas transversales, minis-terios, rganos representativos y unidades para adecuarlo a las estructuras organi-zativas funcionales y a las polticas del Estado.

Esta reelaboracin prctica, que todo proceso de implementacin implica,no se dio. La reglamentacin y la especificacin tcnico-jurdica del SIRO que-d bloqueada por va de los hechos con el argumento de que las reestructurasorganizativas no estaban prontas y todava no se estaba en condiciones tcnicasde realizarlas. Ahora bien, como ya lo hemos visto, en la Administracin Cen-tral se hicieron varias reestructuras, pero incluso donde se hicieron no se tra-dujeron en la implementacin del nuevo sistema de carrera. Incluso, en el casodel Ministerio de Vivienda, donde la reestructura organizativa fue elaborada deacuerdo al marco del SIRO, posteriormente y por un cambio de decisin polti-ca negociado a nivel del comando de la reforma (OPP-ONSC-MEC), la reformafile reconvertida e implementada en el viejo sistema escalafonario.

El hecho de que se hayan realizado reestructuras organizativas, incluyendouna en un ministerio completo como en el de Vivienda, prueba que existanlas capacidades tcnicas para hacerlas. Ambas cosas demuestran que ms allde las dificultades tcnicas, no hubo voluntad de generalizar las reestructurasorganizativas a toda la Administracin Central, ni tampoco de implementar elnuevo sistema ele carrera. Generalizar las reestructuras no quiere decir hacerlastodas al mismo tiempo y ele forma idntica. Como ya lo hemos sealado, noes posible hacer una reestructura general del Estado simultneamente en todassus unidades organizativas y ms all de la necesidad de una pauta comn, esnecesario especificaciones y adecuaciones en funcin de las especializacionesde cada una. En los cinco aos del gobierno anterior del FA hubo tiempo paraelaborar un plan de orden cronolgico del proceso general de reestructura, ypara iniciar su elaboracin e implementacin en los ministerios en el ordentemporal definido en el cronograma. De hecho, algo de esto se hizo en el 2007,cuando se estableci un acuerdo o convenio entre las agencias encargadas deliderar la transformacin del estado (OPP-MEC-ONSC) y cinco ministeriospara iniciar en ellos el proceso de reestructuras. Pero esto no tuvo efectosprcticos de inicio efectivo del proceso general. Salvo en el ya mencionadoMinisterio de Vivienda -que ya vena trabajando en el tema desde antes- en

,

1I

l

49

los dems no se elaboraron, por ende tampoco se implementaron las transfor-maciones organizativas. Esto a su vez, como ya lo sealamos, determin quesi bien el nuevo sistema general de carrera aplicable a toda la AdministracinCentral estaba tcnicamente pronto y con vigencia y mandato legal para serimplementado, no se inici el proceso de progresivo reemplazo y regulari-zacin de la catica y heterognea situacin de los recursos humanos de laAdministracin Central.

No queda claro por qu no hubo voluntad politica de poner en prcticaun proceso progresivo y consistente de reforma de la Administracin Central.Aqu tambin -igual que en las crticas tcnicas- existen manifestaciones di-fusas que no permiten explicaciones concluyentes pero que dan algunas pistasque permiten formular algunas hiptesis. Las razones o motivos politicos secentran fundamentalmente en el rechazo o resistencia al SIRO, y provienen dedistintos actores claves para la realizacin de las reformas, No son coinciden-tes, e incluso en buena medida son contradictorias ente s, pero confluyeronpara frenar la reforma, y pueden tambin confluir para determinar su futuro:sea como ya sucedi en el pasado por un permanente bloqueo, sea, como tam-bin en parte ya sucedi, produciendo una reforma hbrida, heterognea, condistintas velocidades y caractersticas segn el peso de los actores clavesy desus intereses y lgicas polticas en las distintas unidades organizativas y fun-ciones de la Administracin Central.

Un primer tipo de resistencia al SIRO provino de los cargos polticos, espe-cialmente los cargos de particular confianza que dirigieron la gestin de los re-cursos humanos. El FA critic desde la oposicin las prcticas de los gobiernostradicionales que violaban y perforaban el sistema de carrera con procedimien-tos discrecionales de ingresos, ascensos, retribuciones, etc. Pero, finalmente,esgrimiendo razones similares a las de los partidos tradicionales, los cargos po-lticos del FA retomaron los procedimientos discrecionales que criticaban antesdesde la oposicin. Estas razones son de dos tipos: en primer lugar, desconfian-za al personal administrativo, tanto en su calidad y disposicin al trabajo comoen materia de lealtad a la conduccin del nuevo gobierno. En segundo lugar,y legitimado por el primer tipo de razones, porque el manejo discrecional delos recursos humanos permite colocar en puestos administrativos, no polticosni de particular confianza, a personal del partido y de la fraccin poltica delos cargos de conduccin poltica de cada ministerio y unidad ejecutora. Unsistema de carrera renovado como el SIRO no es funcional a estos intereses delos cargos polticos y de sus seguidores por las mismas razones que no lo era elsistema anterior, que la prctica de los partidos tradicionales vaci de conteni-do. En este tipo de resistencia al nuevo sistema de carrera, se puede decir queel path dependence absorbe al programa reformista y transformador del FA. Laconduccin poltica de la Administracin Central en el primer gobierno de estafuerza poltica reproduce las prcticas de los partidos tradicionales que antescriticaba desde la oposicin.

"'-"-1,

cbibliotecaText Box

~.~_:

50

Un segundo tipo de resistencia al SIRO podra estar basado en concep-ciones distintas en lo que respecta al modelo de reforma del Estado, especial-mente en lo que se refiere al sistema de gestin de recursos humanos. No setrata de una oposicin al SIRO en particular, sino ms generalmente al sistemade carrera, al que se considera perimido por su rigidez y protecciones que noincentivan al rendimiento. La alternativa es la introduccin -{) ms bien, en elcaso uruguayo, el mantenimiento y extensin- de las relaciones contractuales.Como en todas las resistencias al SIRO, no hubo en general argumentacionesexplcitas, pero s manifestaciones dispersas e informales. Recin casi al finaldel perodo de gobierno, surgi desde la subdireccin de la OPP un planteoexplcito de preferencia por un sistema contractual al estilo neozelands, conadaptaciones al caso uruguayo.

De esta manera, se producen dos lgicas de accin que en muy buena me-dida son contradictorias entre s: una, reproductora del pasado discrecional ypatrimonialista; la otra, modernizadora y racionalizadora de la gestin pblicade orientacin gerencialista neoliberal, confluyeron para bloquear la recons-truccin y renovacin del sistema de carrera. El inters de los cargos polti-cos de los ministerios y unidades ejecutoras en mantener la discrecionalidaden el manejo de los recursos humanos as como las convicciones e interesesgerencialistas neoliberales dentro del gobierno de izquierda, se articularon yreforzaron circunstancialmente para bloquear la implementacin de un pro-yecto neoweberiano de carrera coherente con el programa del FA, y tambinpara continuar con el uso de figuras contractuales en un mix patrimonialista-gerencia lista.

5. Posibles escenarios del futuro de la transformacn democrtica delEstado

Finalizada la descripcin y el anlisis de los cambios propuestos y llevadosadelante por el primer gobierno del Frente Amplio, resulta necesario retomarla pregunta inicial referida a los cambios y a las continuidades de este gobiernorespecto a los diferentes gobiernos de la dcada del '90, en materia de Admi-nistracin Pblica y gestin de recursos humanos. En este sentido, la respuestaparece clara: efectivamente, la administracin de Tabar Vzquez plante unareforma administrativa que busc racionalizar y modernizar a la Administra-cin Central uruguaya en un sentido opuesto al perseguido por las adminis-traciones anteriores. Sin embargo, dicha propuesta no se lleg a implementarcabalmente y la "Transformacin Democrtica del Estado" fue bloqueada amitad de camino del gobierno de Tabar Vzquez. La confluencia del peso delpasado .de las prcticas discrecionales tradicionales y la influencia dentro delgobierno de la ideologa gerencialista-neoliberal impidieron que los cambiosya sancionados por el Poder Legislativo se implementaran efectivamente.

rJ

51

A partir de esta situacin, se pueden separar analticamente dos posiblesescenarios de avance de la reforma administrativa del estado uruguayo duranteel gobierno de Jos Mujica.

En el primer escenario, se retoma el proceso iniciado con la elabora~in y lasancin legislativa del SIRO. Esto implica la efectiva puesta en marcha de unproceso extendido en el tiempo, de forma coherente, que incluye a las reestruc-turas organizativas y su volcamiento en un sistema de carrera renovado. Quepuede ser el SIRO, o el SIRO modificado, u otro sistema de carrera en caso quese considere que el SIRO no es adecuado. En todo caso, ste tiene la virtud deser una elaboracin tcnica sistemtica ya realizada y fue aprobado por el PoderLegislativo. No se trata pues de partir de cero ni de un modelo ideai abstracto,sino de dar un discusin concreta y prctica sobre lo que es adecuado de ~stemodelo y de sus innovaciones, como el subescalafn de conduccin superior,y lo que no, en funcin del objetivo poltico de restablecer y renovar el sistemaen perspectiva neoweberiana. En este escenario, el gobierno del FA estara rea-lizando una reforma en lnea con los modelos existentes en los pases de EuropaContinental y del Norte de renovacin del sistema de carrera, introduciendoincentivos al rendimiento y a la orientacin por resultados, pero manteniendo yreforzando sus principios clsicos. Este escenario es coherente con el programadel FA, que especficamente plantea la implementacin del Siro como manerade renovar y revigorizar al sistema de carrera (IV Congreso Extraordinario,2004). Tambin es coherente con la orientacin programtica ms general deconstruir un Estado Desarrollista de Bienestar con capacidad para actuar pro-activamente en funcin de un modelo de desarrollo y de integracin social al-ternativo al modelo neoliberal. Claramente, esta opcin no implica de ningunamanera el mantenimiento de la situacin actual en materia de recursos huma-nos y organizacin de la Administracin Pblica; sino que implica una reformaestructural importante que elimine el actual caos de convivencia informal dediversos mecanismo de contratacin, pago, ascenso, etc. y la implementacinde un verdadero sistema de carrera neoweberiano que responda flexible y ade-cuadamente a las exigencias en cantidad y calidad de personal que surjan de lasreestructuras organizativas, que podra llegar a generar incluso ms resistenciasque los cambios de corte gerencial que se han propuesto.

Pero tambin es posible otro escenario, en el cual la misma confluencia de lalgica tradicional de tipo clientelista con la ideologa gerencialista que bloquela Reforma del Estado en el primer gobierno del FA seguir bloquendola en elsegundo. Pero esto no significa la no realizacin de la transformacin del Estado,sino su realizacin por va de reforma pasiva: dejando degradar el conjunto y rea-lizando trasformaciones parciales, selectivas, puntuales y poco visibles; constru-yendo as un Estado neoliberal subdesarrollado. En este escenario, la aplicacinde una secuencia general de reestructuras organizativas seguir postergndose,con lo cual no se podr implementar el nuevo sistema de can-era; mientras que el

cbibliotecaText Box

52

viejo seguir muriendo lentamente por falta de renovacin, mientras va siendoreemplazado paulatinamente por los mismos mecanismos contractuales aplica-dos desde los noventa. En el caso uruguayo, la existencia de figuras que propor-cionan libertad y discrecionalidad a los cargos polticos y de particular confian-za para ingresar personal externo directamente a cargos altos o medios puedecombinarse con relaciones contractuales gerencialistas en mbitos de direccin.

La combinacin de ambas prcticas podra dar como resultado un Estadoheterogneo, a distintas velocidades, y funcional al neoliberalismo existente enpases subdesarrollados. Por un lado, habr un Estado de lite en los mbitosde accin estatal estratgicos para el predominio de la lgica del libre merca-do, dirigido por una alta tecnocracia con estrechos vnculos y con estrategiasconvergentes con los sectores pblicos y privados dirigentes. Y por otro, unEstado de segunda, tercera o cuarta categora, donde la lgica contractual sigueestando subordinada, como en el pasado, a las prcticas discrecionales comomecanismo de recompensa o pago a los cuadros partidarios y sociales menoscalificados o con calificaciones poco demandadas y pagadas por el mercado.

53

Referencias:

Christensen. (2001). New Public Management. The transfonnation of ideasand practices. Ashgate.

Dorola, L. (2008). Proyecto SIRO. Sistema Integrado de Retribuciones y Ocu-paciones. Consultora realizada para la Oficina Nacional de ServicioCivil (ONSC), Montevideo, Uruguay.

Echebarra, K. (2006). Caracterizacin emprica de las burocracias latinoa-mericanas: configuraciones y roles en el proceso de elaboracin de po-lticas pblicas. Reforma y Democracia (34), pp. 1-11.

Evans, P. (1996). "El Estado como problema y como solucin". Revista deCiencias Sociales (140).

Fuentes, G., Gemes, C. & Isaza, C. (2009). "Modernizar y Democratizar la! Administracin Pblica. Una mirada desde la realidad latinoamericana"

en la Revista Enfoques de la Universidad Central de Chile. VolumenVII, Nmero 11.

Gough.L & Woods, G. (2004). Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africaand Latin America. Cambridge University Press.

Hintze, J. (1999). Administracin de las estructuras organizativas. Documen- tos TOP sobre Gestin Pblica, Buenos Aires, Argentina.

Narbondo, P., Rak, A. & Rumeau, D. (2009). La implementacin de los cargosy funciones de alta conduccin (SIRO) creados en la rendicin de cuen-ta 2007: significado poltico, avances, bloqueos y desafos. ConvenioCooperacin fCS-ONSC, Montevideo, Uruguay.

Narbondo, P. & Ramos, C (2001). Con el Estado en el corazn. EdicionesTrilce, Montevideo, Uruguay.

Ramos, C. (2003). La reconstruccin gerencial del Estado. Ediciones de laBanda Oriental, Montevideo, Uruguay.

Schick, A. (1998). Why most developing countries should not try New Zealandreforms. The World Bank Research Observer, Vol. 13, N1.

Swank, D. (2002). Global capital. political institutions and polcy change inDeveloped Welfare States. Cambridge.

,.;

li: . ,--r1 I ,""',L

cbibliotecaText Box