maquila como alternativa para superar la crisis financiera de la licorera y de las finanzas del...

8/18/2019 Maquila Como Alternativa Para Superar La Crisis Financiera de La Licorera y de Las Finanzas Del Departamento de…

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“MAQUILA”: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS

FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL

DEPARTAMENTO

CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA – ESAP-

FACULTAD DE POSGRADOS

PASTO

2005


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“ MAQUILA”: COMO ALTERNATIVA PARA SUPERAR LA CRISIS

FINANCIERA DE LA LICORERA Y DE LAS FINANZAS DEL

DEPARTAMENTO

CLARA EUGENIA PAEZ MARTINEZ

Ensayo para optar al título de Especialista en Alta Gerencia en

Economía Pública

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA – ESAP-

FACULTAD DE POSGRADOS

ESPECIALIZACIÓN ALTA GERENCIA EN ECONOMIA PUBLICA

PASTO

2005


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CONTENIDO

Introducción 1

1. Planteamiento del Problema 3

1.1 Problema 3

1.2 Causas 3

2. Objetivos 6

2.1 General 6

2.2 Específicos 8

3. Justificación 7

4. Metodología 9

5. Marco Conceptual 11

5.1 Aspectos financieros de las entidades públicas 11

5.2 El uso de los recursos públicos desde el punto de vista de la

Eficiencia y la eficacia 14

5.3 Monopolio de licores 15

5.4 Maquila 16

6. Marco legal 18

7. Antecedentes de la alternativa adoptada para la producción,

distribución y venta de licores en el Depa rtamento de Nariño

“Proceso Maquila” 21

7.1 Evolución de la tributación territorial 21


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7.2 Producción de aguardiente en el Departamento de Nariño 28

8.

Alternativa adoptada para la producción, distribución y venta de

licores en el Departamento de Nariño- proceso “Maquila” 41

8.1 Características 41

8.2 Resultados 44

9. Conclusiones 48

10. Recomendaciones 52

Bibliografía 56

ANEXOS


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LISTA DE CUADROS

Cuadro 1. Producción Aguardien te Galeras, 1980 – 1981 28

Cuadro 2. Producción Aguardien te Galeras, 1992 – 2000 30

Cuadro 3. Ventas Aguardiente Galeras, 1995 – 1999 31

Cuadro 4. Comparativo Producción y Ventas de Aguardiente

Galeras , 1995 – 2000 32

Cuadro 5. Aporte del Ejercicio de Monopolio de Licores, al

Presupuesto Departamental 36

Cuadro 6. Ventas de Aguardiente Nariño 41

Cuadro 7. Comparativo Escenario Financiero 2002 – 2004 45

Cuadro 8. IVA Licores para Sector Salud 46

Cuadro 9. Estructura Propuesta para la Unidad Especial

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INTRODUCCIÓN

Los Ingresos Corrientes del Departamento, con mayor representatividad

e importancia, están conformados por aquellos que gravan el consumo

y en especial el consumo del tabaco y los licores , ya que ocupan un

puesto preferencial entre los denominados, rentas propias de los entes

territoriales intermedios.

Por esta razón los departamentos, con el objeto de lograr mayores y

mejores ingresos, sobre todo por concepto de la venta de los licores,

disponían de sus propias licoreras, pero en la actualidad, sobrevivieron

únicamente las pertenecientes a los departamentos de mayor desarrollo,

los cuales se ha dedicado como trabajo adicional, el producirle los

licores a departamentos, que han queri do conservar el ejercicio del

monopolio a la producción, pero que por diferentes circunstancias se

han visto abocados al cierre de sus fábricas de licores, como le ocurrió al

Departamento de Nariño, a partir de la liquidación de su empresa

licorera.

El cierre de la factoría de licores de propiedad del Departamento de

Nariño, condujo al Gobierno Seccional a estudiar diferentes alternativas,

que le permitieran la adopción de una determinación inmediata, como


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fue el escoger el proceso “Maquila”, que le permitió la recuperación

sustancial de los ingresos relacionados con la venta de licores y el

desarrollo del ejercicio del monopolio de licores, lo cual es tema

fundamental en el presente trabajo.

Se analizara en el primer capítulo lo concerniente a los ante cedentes de

la alternativa adoptada para la producción, distribución y venta de

licores en el Departamento de Nariño; en el segundo capítulo la nueva

modalidad de producción del aguardiente a través del proceso “Maquila”,

sus efectos y beneficios financier os, y sociales, así como también las

debilidades del mismo, y al final como un tercer capítulo se presentaran

las conclusiones y recomendaciones para el manejo de las finanzas

departamentales y en especial en lo concerniente a la producción,

distribución y venta de sus propios licores.


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1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.1 Problema

El problema presentado en la Empresa Licorera de Nariño trajo como

consecuencia el deterioro de las finanzas departamentales, un crecido

déficit fiscal, que llevó en el año 2000 al colapso total en materia

económica y fiscal, por no haberse optado en forma oportuna, por

parte del Ejecutivo Departamental, en la aplicación de un sistema

menos oneroso y más efectivo para la producción y comercialización de

los licores propios, en desarrollo del ejercicio del monopolio de los

licores que por mandato constitucional les corresponde a los

departamentos.

1.2 Causas

Las causas que generaron éste problema f inanciero se pueden

determinar así:

Al interior de la licorera. a ) Se encontraba un sindicato de base, que a

través de las convenciones colectivas de trabajo pactaron privilegios

extralegales altamente gravosos, contando para ello con la aprobación


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de las directivas de la licorera y del Gobierno Departamental. b) El

clientelismo y la politiquería generaron exceso de personal que sumado

con lo anterior provocaron altas erogaciones de los recursos de la

factoría que encarecieron los costos de producción y de comercialización

del aguardiente, convirtiéndolo en menos competitivos en el mercado

nacional frente a licores de otros departamentos. c) La falta de

planeación y control interno, en las diferentes áreas no permitieron, que

Liconar dispusiera de los avances tecnológicos, administrativos, de

mercadeo y comercialización de sus productos para ser una empresa

competitiva por lo menos con las industrias licoreras de otros

departamentos del país.

Al interior del Gobierno Departamental. a) Se presentaron dos prácticas

muy usuales, como lo eran el clientelismo y la politiquería, que

ocasionaron exceso de personal y mayores gastos al fisco territorial.

b) Las finanzas departamentales se encontraban totalmente

descontroladas tanto en su recaudo como en las medidas fiscales para

evitar su defraudación. c) El gasto público desbordaba el recaudo de los

ingresos, d) La deuda pública era de tal magnitud, que superaba los

límites de endeudamiento fijados legalmente, a los entes territoriales. e)

Al igual que la licorera, el sector Central de la Administración

Departamental de Nariño, carecía de sistemas de planeación y control


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interno adecuados y debidamente aplicados a su interior, que

presentaran una entidad lista para aplicar los cambios tecnológicos, que

le permitieran presentarse como entidad eficiente y costeable.


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2. OBJETIVOS

2.1 General

Evaluar el beneficio económico y fiscal que genera el proceso “Maquila”

en la producción, distribución y venta de licores en el departamento,

para aplicarlo permanentemente.

2.2 Específicos

2.2. 1 Analizar el comportamiento de las finanzas departamentales

antes y después de la aplicación del proceso “maquila”, en a

la producción del aguardiente de Nariño.

2.2.2 Analizar las características del proceso de “Maquila”, para la

producción de los licores del Departamento de Nariño y su

resul tado desde el punto de vista económico y financiero.


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3. JUSTIFICACIÓN

El presente trabajo es de gran interés, en la medida que se pueda y

permita analizar y visualizar el problema suscitado en la Administración

Departamental de Nariño con relación al factor económico y fiscal, para

contribuir en la solución de situaciones similares que se pueden

presentar en el futuro.

Esta decisión permitió devolver la credibilidad y confianza en la entidad

pública, por cuanto fue el principio de la implementación de una serie de

medidas de carácter gerencial, financiero y administrativo cuyo impacto

positivo repercutió también en el sector privado, en la medida que s e fue

normalizando el flujo de los recursos para los pagos de la entidad hacia

sus funcionarios, así como el reconocimiento y pago de sus acreencias

con los particulares y el sector privado, al igual que terminar con la

cesación de pagos de sus obligaciones crediticias con la banca comercial,

que lo colocaron como deudor moroso en todos los órdenes,

ocasionándole per juicios invaluables que repercutieron en el

cumplimiento de las funciones públicas que le confiere la Constitución

Política, para beneficio integral del bien común de los habitantes de este

departamento.


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Desde el punto de vista personal, significa una satisfacción para la

formación profesional y el interés que el tema despierta, teniendo en

cuenta que hemos sido partícipes desde el inicio de este proceso, y

nuestra vida laboral y profesional ha estado desde muchos años atrás al

servicio de l a Administración Departamental de Nariño.


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4. METODOLOGIA

Por ser una situación real de reciente ocurrencia – años 2001 a 2004- al

interior del ente territorial colombiano, denominado Departamento de

Nariño, el caso objeto de este ensayo es de complejidad limitada por

cuanto para su investigación la principal fuente de información es la

generada en las diferentes dependencias de la Secretaría de Hacienda,

como resultado de la ejecución presupuestal y por ende del

comportamiento de sus finanzas públicas, antes y después de la

aplicación del nuevo proceso para la producción, distribución y venta de

licores, con el fin de tener elementos de juicio veraces y confiables de la

realidad hi stórica de resiente ocurrencia.

Como segunda fuente de información se tomó, la cons ignada en

Informes financieros de la Contraloría Departamental y en documentos

producidos en la Empresa Licorera de Nariño, antes de su liquidación.

Lo anterior conduce a:

- Al aprendizaje a partir de la información existente y disponible en la

administración departamental y en los organismos encargados del

control fiscal;


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- A la aplicación de las experiencias en la solución del problema y su

continuidad o modificación en el tiempo.


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5. MARCO CONCEPTUAL

En el abordaje del presente estudio, es pertinent e concentrarse en los

conceptos sobre: Finanzas Públicas, Monopolio de licores y su manejo en

Colombia.

5.1 Aspectos Financieros de las Entidades Públicas

Los asuntos financieros del Estado, como lo expresa el Profesor José

Francisco Mendoza, se concentran básicamente en lo que tiene que ver

con sus fuentes de ingresos (que son múltiples: impuestos, tasas,

regalías, rentas parafiscales, explotación de monopolios, rendimientos

financieros, intereses, entre los más representativos) y su posterior

utiliz ación en la provisión de bienes y servicios a través de los gastos

públicos, que pueden ser para funcionamiento, pago del servicio de la

deuda o para inversión.

En muchas ocasiones y por diversas circunstancias, los ingresos

públicos, que regularmente se reciben no alcanzan a cubrir la totalidad

de los gastos, se hace necesario, entonces acudir al endeudamiento o a

otras fuentes de financiamiento como la venta de activos, de empresas,

emisión primaria.


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Las Finanzas Públicas se encuentran comprendidas dentro de tres

grandes temas como son: ingresos, gastos y endeudamiento público-

que tiene su materialización en un instrumento denominado, el

presupuesto público.

Con relación a los ingresos, es pertinente precisar los conceptos sobre

algunas de las cla sificaciones más significativas de estos, como son:

• Ingresos Corrientes. Son los recursos que percibe una entidad,

en forma permanente y ordinaria, en desarrollo disposiciones

legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasa, multas y

contribuciones. Estos ingresos de acuerdo a su origen se clasifican

en Tributarios y No Tributarios.

Dentro de los Ingresos Corrientes, cabe destacar los Ingresos

Corrientes de Libre Destinación, que a partir de la vigencia de la

Ley 617 de 2000 cobraron gran importancia, por cuanto son la

base y punto de referencia para establecer los porcentajes de

funcionamiento de la administración departamental, por no tener

destinación específica para gasto determinado.

•

Ingresos Tributarios. Esta clase de ingresos corrient es, son


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pagos obligatorios, sin contraprestación alguna, fijados en virtud de

norma legal y que pueden gravar la propiedad, el ingreso o la

riqueza de las personas consultando su capacidad de pago, de igual

forma pueden gravar la producción, la venta de bienes, la

prestación de servicios, el consumo que no consultan la capacidad

de pago del contribuyente .

• Impuesto a los licores. Se encuentra entre los ingresos

tributarios como impuesto al consumo y al valor agregado- IVA,

que en la actualidad y con la vigencia de la Ley788 de 2002 se

unificó su cobro en una misma base gravable, que está constituida

por el número de grados alcoholimétricos que contenga el

producto. Así mismo el IVA a los licores que es del 35% se

encuentra cedido a los departamentos, el cual debe destinarse el

70% para salud y el 30% para la financiación del deporte. Mientras

que el impuesto al consumo o participación según sea el porcentaje

determinado se encuentra entre el 35 y el 40% la base g ravable es

de libre destinación para el ente territorial.

• Ingresos No Tributarios. Son los ingresos, que aunque son

obligatorios, dependen de las decisiones o actuaciones de los

contribuyentes o proviene de la prestación de servicios del estado.


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5.2 El Uso de los Recursos Públicos, desde el Punto de Vista

de la Eficiencia y la Eficacia.

Del análisis cualitativo del uso de los recursos y en especial a los

generados por el ejercicio del monopolio de los licores, antes y después

de la crisis económica y fiscal del Departamento de Nariño, permitirá

observar claramente, cuál fue el uso de los recursos públicos y si éstos

fueron destinados, de acuerdo a los lineamientos de inversión que a

estos entes territoriales les compete.

Estas decisiones que son de carácter gerencial y que deben tomarse en

forma oportuna, para lograr aciertos y éxitos que no son aplicables

únicamente en lo privado sino que deben tomarse también en lo público,

por cuanto a este sector le corresponde el cumplimiento de

determinadas obligaciones que atañen al bien común y facilitar a través

de sus determinaciones la materialización de los planes de desarrollo

que deben conducir al crecimiento armónico de la sociedad.

En este orden de ideas es importante recalcar, que de acuerdo a los

postulados del desarrollo, toma gran importancia el Desarrollo Humano,

hacia el cual deben orientarse los recursos para el desarrollo regional,

que en el caso de Nariño, y de acuerdo al informe del año 2001


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preparado por Planeación Nacional, con el auspicio de Naciones Unidas

presenta un panorama desale ntador, por cuanto el índice de Desarrollo

Humano para Nariño es de 0.707, cuando el promedio nacional es del

0.771.

Por lo anterior, cobra gran importancia la racionalización y la

orientación que se le dé a los recursos departamentales en Nariño y en

especial a los provenientes del monopolio de licores, teniendo en cuenta

su alta participación en sus ingresos corrientes, ya que su equivocada

utilización puede incidir en el incremento de las distancias entre Nariño y

otras regiones que han logrado un mayor nivel de desarrollo.

5.3 Monopolio de Licores

El monopolio a los licores, que para este caso ejercen los

departamentos, se relacionan con la producción, introducción y venta

de los licores destilados en su respectivo territorio, con el único fin de

que su producido constituya arbitrio rentístico.

Estos recursos cuya generación es altamente significativa para los

departamentos, ya que su porcentaje es supremamente representativo

dentro del grupo de los ingresos corrientes de libre destinación, que en


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Nariño, al igual que en la mayoría de los otros entes territoriales de

categoría regional, se ejerce el monopolio de producción y

comercialización, a través de sus propias factorías o por intermedio de

licoreras de otros departamentos.

Con el sistema implementado, se aplica el criterio de lograr mayores

recursos con menores costos.

Situación que no ocurrió cuando se encontraba en funcionamiento la

Empresa Licorera de Nariño, debido a diferentes circunstancias de

carácter administrativo, político y laboral que de tiempo atrás se venían

presentando en la factoría.

5.4 Maquila

“Se entiende por Maquila, las operaciones que se efectúen, cuando se

desarrollen a través de importaciones no reembolsables en las cuales el

contratante extranjero suministra al productor nacional en forma directa

o indirecta, el cien por ciento (100%) de las Materias Primas o insumos

externos necesarios para manufacturar el bien de exportación, sin

perjuicio de las Materias Primas o insumos nacionales que se incorporen.


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El usuario de Maquila una vez aprobado el programa, adoptará un

control sistematizado de inventarios de Materias Primas y producto

terminado, información esta que deberá estar actualizada y disponible

para ser verificada”. 1

Es importante precisar, que la adopción del proceso “Maquila” fue una

decisión, que implicó determinaciones de carácter gerencial, a la vez

que de carácter económico, tomadas en el momento oportuno y en

forma inmediata, tal como las circunstancias lo exigían.

La decisión se concretó, después de agotar todos los intentos que eran

posibles, para salvar la Empresa Licorera de Nariño, teniendo en cuenta

también, las circunstancias por las que estaba atravesando el

departamento, como era su acogimiento en Acuerdo de

Reestructuración de Pasivos.

1

Resolución 1860/99- INCOMEX


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6. MARCO LEGAL

En desarro0llo de los artículos 334 y 335 de la Constitución Política de

Colombia, fue expedida la Ley 550 de 1999, que establece y regula los

instrumentos de intervención estatal en la economía en general, así

como también regula su aplicación a las entidades territoriales tanto del

sector central como descentralizado.

Con la aplicación de esta ley a las entidades territoriales, se busca la

negociación y celebración de acuerdos de reestructuración de pasivos

con el fin de restablecer la capacidad de pago, que les permita atender

adecuadamente sus obligaciones y ara estos acuerdos tiene

competencia el Ministerio de Hacienda a través de la Dirección de Apoyo

Fiscal, únicamente para el sector central, y para las entidades

descentralizadas del nivel territorial que no estén sujetas a vigilancia por

parte de alguna superintendencia y la competencia para entidades

descentralizadas sujetas a la vigilancia de alguna superintendencia serán

competencia de aquella que ejerza dicha vigilancia, concertación al

interior de la entidad territorial o de la entidad descentralizada, de

condiciones laborales temporales especiales que faciliten su reactivación

y viabilidad. 2

2 Ley 550/99- Cartilla DAFT


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La ley 617 de 2000, expedida para regular la racionalización del gasto

público en las entidades territoriales, tiene la orientación en la

disminución del aparato estatal, reduciendo los gastos de

funcionamiento y lograr su saneamiento fiscal, que debe reflejarse no

solo en el nivel central, sino también en el descentralizado y en los

organismos de control.3

La ley 819 de 2003 dicta normas orgánicas en materia de presupuesto,

responsabilidad y transparencia fiscal. Por lo tanto, las entidades deben

adelantar acciones tendientes a un mayor esfuerzo fiscal, aspecto que

redundará en una mejor gestión de las entidades públicas.

Con relación a la observancia de las normas establecidas mediante las

Leyes 617 de 2000 y 819 de 2003, los organismos de control, como es el

caso de la Procuraduría General de la Nación - Instituto de Estudios del

Ministerio Público, difunde una serie de indicaciones para el

cumplimiento de un adecuado manejo de los presupuestos territoriales,

haciendo énfasis en lo relacionado con la racionalización en el gasto

público y que la maximización en el rendimiento de los escasos recursos

debe ser una constante de cumplimiento permanente, el cual se

3 Ley 617/00- Cartilla DAFT


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obtendrá en la medida que prime el interés social, sin ninguna clase de

intereses diferentes que afecten los objetivos de lo público. 4

De igual importancia que las anteriores normas, es necesario mencionar

las relacionadas con los tributos departamentales, el ejercicio del

monopolio de licores, como son: el Estatuto Tributario, la Ley 14 de

1983, el Decreto 1222 de 1986, la Ordenanza N° 028 de 2002, sobre la

regulación del monopolio de licores destilados en el Departamento de

Nariño, así como los actos administrativos que se expidieron para la

liquidación de la licorera y las facultades concedidas al Ejecutivo

Departamental por parte de la Asamblea para la reestructuración

administrativa en los sectores central y descentralizado, conforme a las

disposiciones de la Ley 550 de 1999 y la Ley 617 de 2000, como lo es la

Ordenanza N° 001 de 2001 que le permitió al ente territorial ajustar los

gastos de funcionamiento a la nueva normatividad legal para

departamentos y municipios. (Ley 617-00)

4 Ley 819/03-Cartilla DAFT


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7. ANTECEDENTES DE LA ALTERNATIVA ADOPTADA PARA LA

PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN Y VENTA DE LICORES EN EL

DEPARTAMENTO DE NARIÑO - PROCESO “MAQUILA”

7.1 Evolución de la Tributación Territorial

A parti r del año de 1991, cuando inició su vigencia la nueva Constitución

Política de Colombia, se plantearon en el país cambios en las políticas

macroeconómicas que siguen los lineamientos del Fondo Monetario

Internacional, donde las regiones inciden en el gran consolidado

nacional, para lo cual, en el sector público es de vital importancia la

relación entre el Ingreso y el Gasto, es decir las finanzas públicas en las

cuales se refleja la organización político-administrativa de un país.

En los países organizados como Estados Unitarios, es de esperar que

las decisiones en materia tributaria y los mayores volúmenes de ingresos

le correspondan al ente central. Caso contrario ocurre en los Estados

Federales donde los mayores recaudos y, por consiguiente, los mayores

gastos deben corresponder a los estados miembros así como las

decisiones en estas materias. Las dos circunstancias anteriores se han

reflejado en nuestro medio.


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Es así como la Constitución de 1886, de orientación fundamentalmente

centralista, restringió substancialmente las facultades de los

departamentos y municipios en materia impositiva, en contraste con la

amplia autonomía de que gozaron durante el período federal. A partir de

ese momento empezaron a desaparecer los impuestos departamentales

de consumo de productos extranjeros y de degüello.

Posteriormente les fue devuelta una parte de sus antiguas fuentes de

ingresos y fueron creadas otras nuevas, que aún figuran entre sus

principales recursos rentísticos, si bien se reafirmó el principio de

sujeción a la legislación nacional. Aun así, en los años treinta el recaudo

territorial ascendía al 45.7% de los ingresos totales del país. Pero en

1990 los recaudos territoriales solo representaban el 17.9% de esos

ingresos, en tanto que la nación recaudaba el 81.4%.

No obstante, el desarrollo posterior del Estado Colombiano transformó

totalmente el panorama de los años treinta. De un lado, la inmensa

mayoría de las reformas tributarias adoptadas a partir de 1936 han

estado orientadas a reforzar los impuestos nacionales, en tanto que los

gravámenes regionales han sido objeto de modificaciones relativamente

marginales.


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Descontando las importantes reformas introducida por la Ley 14 de

1983, no ha habido una reforma tributaria que involucre de manera

apreciable al nivel territorial. Las leyes 223 de 1995 y 488 de 1998 solo

recogieron apartes de tímidas propuestas gubernamentales hechas al

Congreso.

Esto podría tener explicación en el hecho de que las autoridades

nacionales no están muy interesadas en asumir l os costos políticos que

significa tramitar una reforma tributaria territorial, cuando los beneficios

que proporcionaría la misma serían capitalizados por otros niveles de

gobierno encargados de realizar los gastos.

Las autoridades de estos niveles, llámense Gobernadores, Alcaldes,

Diputados, Concejales, etc., tampoco quieren asumir la impopularidad

que implica ser partidarios de un aumento de los impuestos (y mucho

menos si ellos mismos van a ser afectados por esas medidas) y más

bien prefieren la línea fácil de solicitarles transferencias al gobierno

nacional. Quizás por ello todas las reformas que se han presentado al

Congreso en los últimos años han sido aprobadas parcialmente o han

tenido un final lánguido.

La Ley 14 de 1983 además de las Leyes 12 de 1986 y 60 de 1993 al


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igual que la 715 de 2001 se han convertido en pilares fundamentales

para el proceso de descentralización, que se ha complementado con

otras normas.

Con base en la segunda de ellas se expidió el Decreto 0077 de 1987

mediante el cual se delegó en los municipios mayores responsabilidades

en la prestación de servicios públicos e infraestructura física y social,

eliminando al mismo tiempo algunas oficinas y entidades

descentralizadas del orden nacional encargadas previamente de su

provisión.

Para su financiamiento, se amplió el porcentaje a ser transferido a los

municipios del Impuesto al Valor Agregado, hasta situarse en 1992 en el

50% de su producido. La tercera (Ley 60 de 1993) reformó la forma de

distribución del situado fiscal a la vez que reglamentó la participación de

los municipios en los ingresos corrientes de la nación, transferencia ésta

que reemplazó la cesión del IVA que hacía la nación a los

departamentos, municipios y otros niveles administrativos.

Después la Ley 715 de 20 01 derogó a la Ley 60 de 1993 creando el

Sistema General de Participaciones -SGP- en reemplazo del situado fiscal

y participación municipal en los ingresos corrientes de la nación.


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Un hecho incuestionable ha sido, que la dependencia fiscal directa de la

mayoría de las regiones y localidades ha venido en aumento, de forma

tal que, en la actualidad, los ingresos que reciben por concepto de

transferencias nacionales superan ampliamente a su propio recaudo

tributario. No quiere decir lo anterior que el nivel territorial antes no

dependiera del nacional, lo que sucede es que las obras y servicios que

ahora realizan o prestan estaban a cargo de la nación que los realizaba a

través de sus diferentes entidades.

Pero una mayor transferencia de la nación puede condu cir a la pereza

fiscal (poco esfuerzo para generar recursos propios) de esos niveles

administrativos, de allí que muchas veces se les exija algún esfuerzo a

los entes receptores (transferencias con contrapartidas) a la vez que se

les premie al momento del reparto de recursos.

La actividad industrial de producción de licores en Colombia era libre y

lícita antes de 1905, pero a partir de ese año, mediante Ley 15 fue

establecida como renta nacional, como monopolio de la producción,

introducción y venta de licores destilados; así mismo el Acto Legislativo

3 de 1910 estableció que los monopolios solamente podrían establecerse

como arbitrio rentístico.


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Esta clase de monopolio se mantuvo bajo propiedad de la nación

durante ocho años, de tal forma que a partir del año de 1913 el

monopolio a los licores fue establecido a favor de los departamentos,

cuya normatividad fue determinada mediante las Leyes 4 de 1913, 12 y

88 de 1923.

El artículo 2° de la Ley 88 de 1923, establece “La renta de licores será

administrada por los departamentos, a fin de que éstos hagan efectivas

las restricciones sobre la producción y consumo de licores y bebidas

fermentadas, en beneficio de la moralidad y la salubridad pública. En

aquellos departamentos en donde la renta esté arrendada o

administrada en virtud de contratos con particulares, se aplicará ésta

disposición cuando haya expirado el término de los contratos vigentes.

Asimismo la Ley 88 de 1928- artículo 2° determina “ En la

administración de la renta de licores por los departamen tos, estos

deberán producir tales licores directamente en fabricas oficiales o

adquiridos en las fabricas oficiales de otros departamentos.

Tal asignación estaba orientada a ejercer un mejor control sobre la

salubridad pública y así propender por la des estimulación al consumo de

licores.


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En la actualidad el ejercicio del monopolio también se encuentra

consagrado en el artículo 336 de la Constitución Política, el cual

determina, que “ ningún monopolio podrá estructurarse sino como

arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público o social y en

virtud de la ley”.

Tal es el caso de la producción y comercialización de los licores que en

ejercicio del monopolio producen las entidades territoriales, con el único

fin de generar recursos para la solución especialmente de las

necesidades básicas insatisfechas de la población, que la Constitución

Política las determina, como: una manera de lograr el bien común, como

son la salud, la educación, saneamiento ambiental, agua potable,

vivienda y las tendient es al bienestar general y al mejoramiento de la

calidad de vida de la población.

Los departamentos, en su gran mayoría optaron por organizar sus

propias fabricas de licores, a lo cual Nariño no fue ajeno y en el año de

1943 inició su funcionamiento la Licorera de Nariño, que se convirtió en

su principal fuente de recursos; de tal forma que representaba el 70%

de las rentas, llegando en un momento dado a producir 16 clases de

licores de los cuales tenían gran mercado regional el aguardiente

anisado, el Ron 49. el 13 de Junio, el Río Blanco, y las cremas.


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7.2 Producción de Aguardiente en el Departamento de Nariño

De acuerdo con los datos históricos consultados, se encuentra que las

cifras de producción de aguardiente en el Departamento de Nariño,

durante los últimos veinte años se encuentran dos períodos totalmente

definidos.

El primero, que comprende desde 1980 a 1991 (ver cuadro 1), donde la

tendencia de la producción en términos generales fue creciente, sin

desconocer que existieron años con problemas de mercadeo, de malas

administraciones, baja en la calidad del producto y el contrabando.

Cuadro N°1

PRODUCCIÓN AGUARDIENTE GALERAS1980-1991

Año Botellas 750 Cc Promedio Mes

1980 3,350,196.00 279,183.00

1981 3,410,216.00 284,184.67

1982 3,079,204.00 256,600.33

1983 3,224,684.00 268,723.67

1984 3,200,844.00 266,737.001985 3,461,853.00 288,487.75

1986 3,845,374.00 320,447.83

1987 3,968,907.00 330,742.25

1988 3,060,764.00 255,063.671989 2,868,191.00 239,015.92

1990 3,955,103.00 329,591.92


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1991 4,334,489.00 361,207.42Promedio 3,479,985.42 289,998.78

Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001

El peor año de este período fue 1989, con una producción de 2.868.191

botellas, que coincide con la entrada como distribuidor del aguardiente

Galeras, la firma DISTRIHUILA que dejó de vender 908.143 botellas con

respecto a 1988, agravándose la situación en el año 1990 al rebajarse

las ventas en 192.573 botellas con relación a las vendidas en 1989, para

un total de reducción en las v e ntas en manos del nuevo distribuidor de

1.100.716 botellas, con relación a 1988.

A pesar de estas circunstancias adversas, durante estos doce años se

obtuvo un promedio de producción de 3.248.985 botellas por año,

alcanzándose un máximo de 4.334.489 botellas en 1991.

El segundo período comprende desde 1992 a 2000 (ver cuadro 2),

cuando se presentó la situación catastrófica de la factoría, la caída

permanente y continua de la producción, coincidiendo con la

determinación del Gobierno Departamental de autor izar la

comercialización de aguardientes de otros departamentos del país, a

través de los correspondientes convenios, con Licorera de Caldas,


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Licorera de Cundinamarca y como si fuera poco, nuevamente se toma

otra decisión perjudicial para la Empresa Licorera de Nariño, como fue la

contratación de la distribución exclusiva del aguardiente Galeras con el

Consorcio Galeras, cuando se registraron las cifras mas reducidas en

ventas, toda vez que llegaron a 1.459.881 botellas en el año 2000,

disminuyéndose el promedio de nueve años a 2,407,738 botellas, que

significó una caída de la producción del 17% anual.

Cuadro N°2

PRODUCCION AGUARDIENTE GALERAS1992-2000

Año Botellas 750 Cc Promedio Mes

1992 3,818,704.00 318,225.33

1993 3,621,561.00 301,796.75

1994 2,609,836.00 217,486.33

1995 3,292,940.00 274,411.671996 3,637,977.00 303,164.75

1997 3,002,991.00 250,249.25

1998 2,623,590.00 218,632.50

1999 1,658,605.00 138,217.082000 1,459,881.00 121,656.75

Promedio 2,858,453.89 238,204.49Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001

La entrada en vigencia del impuesto al consumo que en virtud de la Ley

14 de 1983 fue cedido a los departamentos; tuvo efectos nefastos para

la licorera regional, toda vez que la liquidación del impuesto tenía como


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base el grado alcoholimétrico, incluyendo vinos, licores, aperitivos y

similares que se comercializaran en jurisdicción del departamento de

Nariño; ocasionando un incremento en el consumo especialmente de los

aperitivos por su bajo grado alcoholimétrico, que a su vez incidía

negativamente en el consumo del aguardiente Galera s (ver cuadro 3), al

ser el precio al consumidor final mas alto que el de los aperitivos, todas

estas circunstancias condujeron a LICONAR a representar únicamente el

5.9% de los ingresos corrientes del departamento en el año 2000,

cuando en años anteriores representaba el 33.5% de esos ingresos.

Cuadro N°3

VENTAS AGUARDIENTE GALERAS

1995-1999 Año Botella 750 C c Promedio Mes

1995 2,667,292.00 222,274.33

1996 2,984,148.00 248,679.00

1997 2,796,221.00 233,018.42

1998 2,418,722.00 201,560.17

1999 1,172,309.00 97,692.42

P rome dio 2 ,407 ,738 .40 200, 644. 87Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001

También es importante presentar el cuadro comparativo entre la

Producción y la Venta de Aguardiente Galeras entre los años 1995 a

2000 (ver cuadro 4), con el fin de demostrar, que la Empresa Licorera


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de Nariño, presentaba una acumulación de saldos de producción que

incidían en el incremento del costo de producción, toda vez que en las

ventas de cada año ya se encuentran incluidas las correspondientes a la

temporada más significativa, como lo son los meses de diciembre y

enero respectivamente.

Cuadro N°4

COMPARATIVO PRODUCCION Y VENTAS DE AGUARDIENTE GALERAS - 1995-2000

Año Producció n

Botella de750 Cc

Ventas

Botella de750 Cc

Saldo Botella

de 750 Cc

1995 3,292,940.00 2,667,292.00 625,648.00 18.99967811996 3,637,977.00 2,984,148.00 653,829.00 17.97232363

1997 3,002,991.00 2,796,221.00 206,770.00 6.885468521

1998 2,623,590.00 2,418,722.00 204,868.00 7.80868962

1999 1,658,605.00 1,172,309.00 486,296.00 29.3195788

2000 1,459,881.00 1,110,084.00 349,797.00 23.96065159otal 15,675,984.00 3,148,776.00 2,527,208.00 16.12152704

Fuente: Empresa Licorera de Nariño- Estudio de Viabilidad- 2001

Así mismo, los altos costos que demandaba la Empresa Licorera de

Nariño, no le permitían al Departamento percibir ninguna clase de

recursos por concepto de participación de utilidades, ya que recibía

únicamente lo correspondiente al impuesto, que forzosamente la

licorera debía tributarle.


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Los costos más representativos en la Licorera se concentraban en la

planta de personal cuyo número para el año 2001, era de 154 cargos, de

los cuales 136 correspondían a trabajadores oficiales y los 18 restantes a

funcionarios públicos de libre nombramiento que se encontraban

amparados por las convenciones colectivas laborales pactadas, las cuales

eran supremamente onerosas y progresivas, teniendo en cuenta los

bajos volúmenes de operación que venía manejando la licorera desde el

año de 1999.

Era notorio el exceso de personal en todas las áreas de la empresa, de

las cuales se mencionaran las más significativas:

- En la Subgerencia Administrativa de los 27 cargos existentes, 14

dependían directamente del subgerente, sin tener funciones

claramente definidas y gran parte de los restantes se encontraban

laborando fuera de la Subgerencia Administrativa.

- En la Sección de mantenimiento los 6 trabajadores asignados no

tenían claridad sobre el plan de mantenimiento que debía

aplicarse en esta clase de fábricas.

- En el área de Mercadeo y Publicidad tenía una planta de personal


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de 31 personas, que de acuerdo al análisis, que en su oportunidad

se realizó en la licorera estaba sobredimensionada, teniendo en

cuenta el sistema de ventas y de promoción de la época del

estudio.

Esta circunstancia originó un informe de la Superintendencia de Salud

relacionado con la productividad de la mano de obra en la Empresa

Licorera de Nariño para el año 1999 era de 10.50 5 botellas de 750c.c.

por trabajador, la cual estaba ubicada por debajo del promedio nacional

para el mismo periodo equivalente a 36.164 botellas por trabajador.

Por consiguiente, el costo de producción del Aguardiente Galeras era de

$4.022,73 por botella, costo que no era competitivo con los

aguardientes producidos en otros departamentos.

Los convenios suscritos con otras licoreras del país perjudicaron sensible

y sustancialmente a la licorera, produciéndose el decrecimiento de sus

ventas, la pérdida del mercado que ocasionó sus pérdidas financieras, el

incremento en sus pasivos, que la puso en serio peligro, hasta tal punto

que se plantea su reestructuración y la renegociación de pasivos, bajo

los lineamientos de la Ley 550 de 1999, para lo cual se ace ptó la

promoción del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos mediante


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Resolución N° 0114 del 30 de enero de 2001, cuya suscripción vencía el

30 de diciembre del mismo año.

Dicho convenio no pudo llevarse a feliz término al entrar en cese de

actividades de producción la factoría por determinación del su sindicato,

y en consecuencia se procedió a la aplicación del artículo 27 de la Ley

550 de 1999 para iniciar el proceso de su liquidación obligatoria, para lo

cual la Superintendencia Nacional de Salud con fecha 1 de febrero de

2002 dio traslado a la Asamblea Departamental de Nariño con el fin de

que tomara las medidas pertinentes para cumplir con este paso, que es

de obligatorio cumplimiento para la entidad, que se materializó con la

expedición de la Ordenanza N° 010 de l 28 de febrero de 2002.

El Gobierno Departamental en su oportunidad, dejó constancia en la

Exposición de Motivos al Proyecto de Ordenanza correspondiente, al

cumplimiento de la orden impartida por la Supersalud para la

liquidación de la licorera, sobre la conveniencia de que la Asamblea

Departamental analizara las consecuencias que eventualmente se podían

derivar para el Departamento, teniendo en cuenta que el activo

patrimonial de la empresa podía no ser suficiente para cubrir el pasivo,

máxime cuando el mismo Departamento se encontraba tramitando un

Acuerdo de Reestructuración de Pasivos ante el Ministerio de Hacienda,


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y por consiguiente la necesidad que tenía para cumplir con el acuerdo,

de disponer de recursos permanentes y significativos en forma

inmediata.

Es por esa circunstancia, que se planteó la necesidad de establecer un

sistema de producción y comercialización de licores sujetos del

monopolio, que sustituyera en las funciones, a la empresa en

liquidación.

Por otra parte es importante analizar la situación financiera del

Departamento, toda vez, que los ingresos departamentales dependen de

manera directa de estos impuestos y en especial de la transferencia de

la Empresa Licorera de Nariño, que se puede apreciar en el cuadro 5:

Cuadro N°5

APORTE DEL EJERCICIO DEL MONOPOLIO DE LICORES AL PRESUPUESTO DEPARTAMENTALCifras a Precios Constantes

Año Ingresos delDepartamento V a r i a c i o n

P o r c e n t u a l

T r a n s f e r e n c

i a s L i c o n a r

a l

D e p a r t a m e

n t o

Participacion(%) de

Liconar sobreIngresos

Depto

IngresosMonopolio DeLicores Del

Departamento

Participacion(%) del

Monopolio deLicores sobre

IngresosDepto

1999 46,389,215,984 5,619,054,105 12%2000 36,285,125,715 - 22% 4,279,470,000 12%

2001 47,425,246,058 31% 4,713,620,000 10% -

2002 70,272,488,163 48% 19,290,318,370 27 %2003 88,305,502,250 26% 42,313,799,652 48 %

2004 107,849,638,431 22% 49,841,781,400 46 %

Total 396,527,216,600 14,612,144,105 4% 111,445,899,422 28%


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Fuente : Secretaria de Hacienda Departamental

El alto grado de gasto en el departamento, no le permitió cumplir con las

obligaciones propias, como eran las 14 mesadas a los jubilados y 8

meses de sueldo al personal activo de la administración departamental;

así mismo no se habían realizado las transferencias a la As amblea y

Contraloría Departamentales, a los docentes y administrativos de los

establecimientos educativos de carácter departamental.

Tampoco se había atendido el servicio de la deuda pública, ni las

transferencias al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento.

De igual forma se adeudaba el pago correspondiente a los servicios

públicos, seguridad social en pensiones y riesgos profesionales, aportes

parafiscales y las demás obligaciones del ente territorial.

Tal era la magnitud de la crisis, que en un momento dado y a la luz de

la del artículo 26 de la Ley 617 de 2000, se consideró la posibilidad de

declarar inviable al Departamento de Nariño.

Tanto su formulación como la ejecución del presupuesto para el año

2000, fueron desarrolladas bajo supuestos irreales, como es el caso que


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llevó a estimarse, que los ingresos por concepto del Impuesto al

Consumo por parte de la Empresa Licorera de Nariño eran por valor de

Siete Mil Millones de pesos, valor éste que nunca se materializó y

mucho menos fue cancelado por la factoría al Departamento.

De igual forma se incluyeron ingresos provenientes del Crédito con

destino a funcionamiento, cuando el Departamento ya no tenía

capacidad de endeudamiento, ni la normatividad legal permitía destinar

créditos a largo plazo para gastos de funcionamiento.

Así mismo se estimaron valores correspondientes al cobro de Cuotas

Partes Pensionales, que no obedecían a estudios confiables, toda vez

que el Departamento carecía del estudio de cálculo actuarial. En

resumen el p resupuesto estaba desfinanciado.

Desde el punto de vista del Gasto, se comprometió la totalidad del

presupuesto sin tener en cuenta el comportamiento de los ingresos,

ocasionándose un incremento en el déficit fiscal, para lo cual tampoco se

había incluido pa rtida alguna para su saneamiento, tal como lo

determinan las normas legales en materia presupuestal.

Tampoco se tomaron las medidas preventivas, previstas en las normas


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legales, como son: la reducción del presupuesto y el aplazamiento de

gastos.

La Deuda Pública a 31 de diciembre de 2000 por concepto de capital,

intereses corrientes y de mora ascendía la suma de $109.851.018.980

de pesos. En términos generales los pasivos acumulados hasta el 31 de

marzo de 2001 eran de $176.167.654.000 de pesos.

El valor mensual del sostenimiento de empleados públicos y trabajadores

oficiales del Departamento, ascendía a la suma de $711 Millones,

además se requería para asumir la nómina de los colegios

departamentales la suma de $500 millones mensuales y $1.000 millones

mensuales para atender las mesadas de jubilados y pensionados.

El nivel de recaudo de la Tesorería Departamental era muy bajo, por

cuanto no existían políticas fiscales y de control a las rentas, tendientes

a mejorar el nivel de los recaudos.

Para una mejor apreciación de la situación presentada, en los cuadros: 5

y 7 se encuentra la información de la ejecución de los Ingresos

Corrientes de Libre Destinación desde el año 1999 hasta el año 2004,

entre los cuales se encuentran los años 1999 y 2000, que fueron los dos


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últimos años anteriores al inicio del proceso de reestructuración de

pasivos y la entrada en vigencia de la Ley 617 de 2000, donde el

comportamiento de los ingresos en el periodo 2001 a 2004 reflejan la

efectividad de las políticas de fiscalización implementadas en el año

2001 y la credibilidad que la administración generó en el contribuyente.


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8. ALTERNATIVA ADOPTADA PARA LA PRODUCCIÓN,

DISTRIBUCIÓN Y VENTA DE LICORES EN EL DEPARTAMENTO

DE NARIÑO- PROCESO “MAQUILA”

8.1 Características

El sistema que fue adoptado e implementado por el Ejecutivo

Departamental, que obedeció a una toma de decisión gerencial

inmediata, de carácter económico, fiscal administrativo y político, cuyos

resultados empezaron a dar sus primeros frutos a partir del segundo

semestre del año 2002, se le llamó “Proceso Maquila”; ya que la

producción del aguardiente regional, previa la selección de varias

propuestas presentadas por parte de diferentas licoreras de otros

departamentos, fue contratada con la Industria Licorera de Caldas,

conservándose las características de formulación del aguardiente, así

como el control de calidad y de inventarios para lo cual se contrata al

ingeniero químico que laboró para la Empresa Licorera de Nariño, con el

fin de evitar que el cambio del sabor fuera a afectar el mercado que se

trataba de recuperar.

La comercialización del aguardiente fue asumida directamente por el

Sector Central de la Administración Departamental, lo que le permitió al


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fisco departamental percibir ingresos no solamente por concepto del

impuesto por Participación del monopolio, sino lo correspondiente a las

ventas, que anteriormente eran percibidas por la licorera.

A partir del mes de julio de 2002 el Departamento de Nariño, inició la

distribución y comercialización del aguardiente Nariño, colocando en el

mercado 1.535.121 botellas de 750 c.c., para el año 2003 la venta fue

de 3.135.874 botellas (ver cuadro 6) y para el año de 2004 ascendió a

3.426.279 botellas.

Cuadro N°6

VENTAS DEL AGUARDIENTE NARIÑO

Año N° de Unidad es Crecimiento por Unidad %

2003 3.135.874 0

2004 3.426.279 9.262005- Presupuesto 3.600.000 5.07

Fuente: Plan de Gestión de Aguardiente Nariño y Ron Viejo de Caldaspara el Departamento de Nariño Año 2005.

El sistema adoptado, cuenta con una estructura administrativa muy

simple, toda vez que depende directamente del Despacho del

Gobernador, y su costo es supremamente reducido, ya que ascendió a la

suma de $146.889.613 en el año 2004 y el costo de producción fue de

$1.348 por botella de aguardiente.


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Para el segundo semestre del año 2002, la situación financiera del

departamento mejoró sustancialmente que en la actualidad se conserva

y se encuentra estabilizada debido a la determinación tomada y a otra

clase medidas de tipo fisca l y administrativo que fueron implementadas,

como es el cobro coactivo de impuestos, acuerdos de pago para los

contribuyentes morosos, campañas para el control al contrabando, la

reestructuración administrativa del sector central de la administración

departamental, que representó una reducción del 79.27% del personal,

que se encontraba vigente hasta el 30 de junio de 2001, disminución del

nivel del gasto corriente por concepto de servicios personales del

63.42%.

En este orden de ideas, es indispensable destacar, que el Departamento

al suscribir el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos adquirió una serie

de compromisos durante 14 años.

Este acuerdo está fundamentado en un escenario financiero por el

mismo periodo y que fue estimado teniendo en cuenta el

comportamiento histórico de los ingresos corrientes de libre destinación

hasta el año 2000, cuando la situación fiscal no presentaba las mejores

perspectivas en su comportamiento, incluyendo dentro de éstas las

provenientes de la licorera.


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Es así, como el re ferido escenar io financiero no contemplaba excedentes

de recursos que pudieran destinarse a inversión; únicamente alcanzaba

para cumplir con el saneamiento fiscal en el periodo de tiempo

estipulado y con el compromiso de no volver a incumplir con ninguna de

sus ob ligacio nes que por ley le son propias, ni tampoco con las

adquiridas para el cumplimiento de sus funciones constitucionales.

8.2 Resultados

En desarrollo y cumplimiento de la estrategia adoptada por el

Departamento para su saneamiento fiscal, ocupó sitio destacadí simo la

decisión gerencial por parte del Ejecutivo Departamental de adoptar el

proceso“Maquila” como generador de recursos para el fisco

departamental, hasta tal punto, que los ingresos corrientes de libre

destinación f ueron creciendo significativamente, permitiéndole disponer

de recursos para inversión; circunstancia no vislumbrada en el escenario

financiero del acuerdo de reestructuración, para lo cual me permito

presentar el comparativo resumido de los dos escenarios financieros,

que en la Secretaría de Hacienda se ha elaborado.

El cambio favorable empezó a sentirse a partir de la vigencia fiscal de

2001 y se vio mejorado sustancialmente al entrar en funcionamiento el


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proceso“Maquila” para la producción y comercialización del aguardiente

regional.

Las cifras son muy dicientes, toda vez que la ejecución activa del

presupuesto superó en cuanto a los ingresos corrientes de libre

destinación se refiere, a los estimativos previstos y los gastos para

funcionamiento se ajustaron a las restricciones determinadas por la Ley

617 de 2000.

Es así cómo para el año 2002 (ver cuadro 7) se estimaba un saldo para

generar inversión únicamente de $ 14.000.000 en el escenario estimado

para la suscripción del Acuerdo de Pa sivos, pero las cifras de la

ejecución real arrojaron un saldo para inversión de $ 26.460.000.000;

para el año 2003 este saldo era de $ 18.000.000 pero se generaron $

22.614.000.000 y para el año 2004 el estimativo era de $ 21.000.000 y

su ejecución presentó una ejecución de inversión de $ 31.784.000.000.

Cuadro Nº7

COMPARATIVO ESCENARIO FINANCIERO 2002 -2004CONCEPTO 2002 2002 2003 2003 2004 2004

INGRESOS Escenario Real Escenario Real Escenario Real

Ingreso

Monopolio de

Licores

10.427 19.290 10.948 42.314 11.386 49.842


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IngresosLiconar

7.436 2.230 8.942 0 9.299 0

Otros ICLD 24.854 48.752 26. 097 45.991 27.141 58.00 8

Total ICLD 42.717 70.272 45. 987 88.305 47.826 107.850

Más:

RentasReorientadas

1.949 2.405 2.047 2.887 2.129 3.659

Reembolsos 7.060 7.060 0 0 0 0

Total Ingresos 51.726 79.737 48.034 91.192 49. 955 111.509Menos Gastos 30.668 35.343 33.895 51.654 35.72 9 6 5.520

SaldoDisponible

21.058 44.394 14.139 39.538 14.226 45.989

Menos:

Pagos Acreedores

21.044 17.934 14.121 16.924 14.205 14.205

Saldo paragenerar

inversión

14 26.460 18 22.614 21 31.784

Fuente: Secretaría de Hacienda Departamental

Así mismo el IVA a los licores, que es de destinación específica para el

Sector Salud, también presentó una significativa recuperación, que se

puede apreciar en el cuadro 8, donde aparecen cifras de este impuesto

durante los años 99, 00 y 01, cuando aún funcionaba Liconar, con una

variación acumulada negativa de $1.826.723 millones y de los años 02,

03 y 04 con la puesta en marcha del proceso “Maquila”, con una

variación acumulada positiva de $5.945.151 millones, lo que significa

una variación total positiva de $4.118.428 millones, que han beneficiado

al sector salud en el Departamento de Nariño.


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Cuadro Nº8

IVA LICORES PARA SECTOR SALUDCifras a Precios Constantes

Año Ingresos DelDepartamento

Variaci ón Absoluta

Variaci ónRelativa

1999 5,789,183,764

2000 2,353,447,464 -3,435,736,300 -59%

2001 5,030,608,858 2,677,161,394 114%

2002 8,125,031,256 3,094,422,398 62%

2003 13,027,424,388 4,902,393,132 60%

2004 17,542,939,679 4,515,515,291 35%

TOTAL 51,868,635,408

Fuente: Instituto Departamental de Salud


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9. CONCLUSIONES

• La adopción del proceso“Maquila” para la producción de un

aguardiente propio para el Departamento de Nariño, tiene amplia

connotación en los aspectos económicos y fiscales que incidió en el

cumplimiento de las funciones, que por constitución política le

corresponde al Estado Colombiano y en particular a los entes

territoriales denominados departamentos; toda vez que le permite

cumplir con las obligaciones contraídas en el acue rdo de

reestructuración de pasivos suscrito en el año de 2002,así como la

generación de recursos superiores a los que fueron estimados en el

escenario financiero del referido acuerdo, que le ha permitido al

Departamento disponer de ingresos con destino a la inversión.

• La decisión tomada por el Gobernador, de escoger el proceso

“Maquila” para la producción del Aguardiente Nariño, como medida

determinante e inmediata para conjurar la crisis financiera que

soportaba el Departamento de Nariño, fue de carácter gerencial y

político, toda vez que tenía como reto y compromiso, el cumplir con

el programa de gobierno que había presentado para acceder a la

Gobernación, así como el cumplimiento del Plan de Desarrollo, para

lo cual requería de recursos financieros necesarios para su


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cumplimiento.

• El Departamento de Nariño tiene en la actualidad una situación

económica en proceso de recuperación, que le ha permitido ascender

dentro de la escala de categorización que estableció la Ley 617 de

2000; es así como en el año 2001 se ubicó en la Categoría 3, para el

año 2002 en la Categoría 2, para el año 2003 Categoría 2 y para el

año 2004 ascendió a la Categoría 1.

• La viabilidad financiera, fiscal e institucional del departamento, que

en el año 2001 aparecía en tela de jui cio ante las instancias

nacionales por estar llegando al límite mas bajo, de conformidad con

los requisitos exigidos en la Ley 617 de 2000,en la actualidad está

consolidada.

• Los ingresos Corrientes de Libre Destinación en el año 2002

excedieron en $ 26.460 millones al pronóstico inicial, en el 2003 en

$22.614 millones y en el 2004 $ 31.784 millones.

De igual forma es pertinente destacar la participación de los ingresos

por concepto del ejercicio del monopolio de licores, en los Ingresos

Corrientes de Li bre Destinación recaudados, que para el año 2002


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fue de 19.290 millones de los 70.272 millones de ICLD,

representando el 27.45% de éstos; para el año 2003 los ICLD

ascendieron a la suma de 88.305 millones y los ingresos por el

monopolio de licores a 42.314 millones que representan el 47.92%

de los referidos recursos; para el año 2004 los ICLD fueron de

107.850 millones y por concepto del monopolio de licores 29.842

millones que representan el 27.67% de estos ingresos.

Así mismo es relevante comparar los re cursos para inversión que de

acuerdo al Escenario Financiero proyectado para cuando fue suscrito

el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y el saldo generado a

partir del recaudo efectivo de los mismos recursos durante el periodo

2002- 2004, así: Año 2002 valor estimado 14 millones valor real

26.460 millones, Año 2003 valor estimado 18 millones valor real

22.614 millones, Año 2004 valor estimado 21 millones valor real

31.784 millones.

• El mal manejo administrativo, gerencial, operacional, financiero y

político, así como la corrupción y las conquistas sindicales

desbordadas, que por un lapso de tiempo de más de tres décadas

afectó la Empresa Licorera de Nariño, la condujeron a su liquidación.


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• Si bien es cierto, que desde el punto de vista financiero el

Departamento ha logrado una amplia recuperación, también es

necesario destacar el aspecto social, el cual se vió afectado con la

liquidación de la licorera, teniendo en cuenta el aumento del

desempleo en 144 puestos de trabajo: 129 trabajadores oficiales y

15 empleados públicos, que en su gran mayoría son personas cabeza

de familia, a quienes se les adeuda hasta la fecha el 42% de:

salarios atrasados, cesantías con retroactividad e intereses a

cesantías.


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10. RECOMENDACIONES

• El proceso“Maquila” debe continuar en el Departamento de Nariño,

por un periodo de tiempo por lo menos igual al proyectado en el

acuerdo de reestructuración de pasivos, que le permitirá a la clase

política asimilar esta modalidad, con miras a comprender que las

fuentes de recursos propios, deben mirarse con óptica empresarial y

no como fortines burocráticos ineficientes, deficientes y perjudiciales

a los postulados de la nueva economía de lo público.

Para lograr eficiencia, eficacia y solidez administrativa y económica,

el proceso “Maquila” debe contar con los métodos de planeación,

sistematización, contables, de control rentístico y administrativos

adecuados para este sistema de producción y comercialización

adscrito al sector central de la administración departamental de

Nariño.

• 10.2.3Así mismo ante una economía altamente competitiva donde la

calidad y la eficiencia son garantía para la conquista de los

mercados, se requiere adoptar planes estratégicos, políticas de

ventas continuas, observación permanente del comportamiento del

consumidor y gerencia de servicio al cliente para que el Aguardiente


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NARIÑO (fruto de la “Maquila”) se convierta en un producto líder,

capaz de afrontar los retos generados por la apertura económica,

donde tendrá que competir en el mercado regional con una

diversidad de licores extranjeros que conllevan al cambio en los

hábitos del consumidor, así como enfrentarse permanentemente a

dos grandes enemigos como son: el contrabando y la adulteración.

Para contrarrestar el contrabando y la adulteración de licores, la

administración departamental debe fijar políticas de cumplimiento

continuado que le permita en forma permanente mantener y

perfeccionar las medidas y estrategias que han venido adoptando,

tendientes ha controlar tales problemas, de los cuales se deben

destacar los acuerdos y compromisos entre las diferentes entidades

cuyas funciones están relacionadas con el control poli civo, fiscal y

judicial, con el fin de aunar esfuerzos que permitan realizar acciones

coordinadas y por consiguiente efectivas en resultados, que s e

reflejen en el incremento de los ingresos generados por el ejercicio

del monopolio de los licores.

• La responsabilidad asumida por el Departamento de Nariño, para el

cumplimiento de las obligaciones contraídas a partir de la suscripción

del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, exige continuidad en los


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resultados fiscales, financieros y de toma de decisiones acertadas y

oportunas que le permitan seguir afrontado exitosamente los retos

que se presenten en el manejo del ente territorial.

• Estructura Orgánica. La Administración Departamental debe retomar

la idea plasmada en las facultades que la Asamblea Departamental le

confirió mediante Ordenanza N° 012 de 2002, para crear y

estructurar una Unidad Especial, que se encargara de la producción,

distribuci ón y venta de licores destilados, para lo cual se propone,

una planta de personal reducida, compuesta por cinco cargos, la cual

sea financiada con recursos provenientes de la explotación directa

del monopolio de los licores.

Cuadro N°9

ESTRUCTURA PROPUESTA PARA LA UNIDAD ESPECIAL

DENOMINACIÓNNUMERO DE

CARGOSFUNCIONES

Gerente 1Dirección General y control de losaspectos comerciales del negocio.

Asesor 1Elaborar los informes y análisis

sobre diferentes temas requeridospor la Unidad de Licores.

Profesional

Especializado1

Control de calidad y supervisión

técnica del proceso de produccióny envasado con el fabricante.


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Auxiliar Administrativo

2

Manejo del almacén de licores yapoyo administrativo en los

trámites de ejecución presupuestaly pago de compromisos ante el

nivel central.

Secretario 1 Apoyo administrativo al Despacho

del Gerente.

Conductor 1 Conductor del Gerente

AuxiliarServicios

Generales

1 Apoyo en Servicios Generales


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BIBLIOGRAFÍA

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DE ZUBIRÍA S., A. 2002. Estado nacional y autonomía local .

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN - Diez Años de Desarrollo

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CRÉDITO PÚBLICO- Informe sobre la viabilidad de los Departamentos –

Vigencia 2003.

EMPRESA LICORERA DE NARIÑO –Estudio de Viabilidad- Junio de 2001.

LEY 550 DE 1999- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal- Ministerio

de Hacienda y Crédito Público.

LEY 617 DE 2000- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal - Ministerio

de Hacienda y Crédito Público.

LEY 819 DE 2003- Cartilla de la Dirección General de Apoyo Fiscal -


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MENDOZA H., J. F. 2004. Las finanzas del estado: elementos para su

estudio y gestión.

PEÑ A A., O. Código Administrativo.

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------------------ 1999. Microeconomía para todos.

RESOLUCIÓN 1860 DE 1999 - INCOMEX.


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ANEXOS


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RESUMEN ANALITICO

El proceso “Maquila”: como alternativa para superar la crisis financiera de la

licorera y de las finanzas del departamento, por ser una situación real de

reciente ocurrencia – años 2001 a 2004- que se desarrolla al interior del ente

territorial, denominado Departamento de Nariño, es el caso obje to de este

ensayo cuya complejidad es limitada, por cuanto para su investigación, la

principal fuente de información fue la generada por informes producidos en la

Empresa Licorera de Nariño antes de su liquidación, Informes Financieros de

la Contraloría Departamental, así como el producido en las diferentes

dependencias de la Secretaría de Hacienda, como son el comportamiento de

los ingresos y los gastos a través de la ejecución presupuestal y por ende del

comportamiento de sus finanzas públicas, antes y después de la aplicación

del nuevo proceso para la producción, distribución y venta de licores que le

permitiera conservar el ejercicio del monopolio en el departamento.

El análisis de esta información se realiza con el fin de tener elementos de

juicio veraces y confiables de la realidad histórica del proceso maquila, que

al ser analizados llevan a establecer comparaciones: a) Del comportamiento

de las finanzas departamentales, b) del costo de producción por botella de

aguardiente, antes y después de adoptar el proceso maquila y los resultados

económicos favorables que han llevado al departamento a una etapa de


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franca recuperación.

Este caso exitoso, debe continuar como proceso permanente, por lo menos

hasta lograr la estabilización de las finanzas depa rtamentales.

maquila como alternativa para superar la crisis financiera de la licorera y de las finanzas del...

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