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Los acertijos de la reforma fiscal y sus motivaciones (The Puzzles of Mexican Tax

Reform and its Motives)

Gabriel Martínez

Maestría en Políticas Públicas, Departamento de Economía

Instituto Tecnológico Autónomo de México

Av. Santa Teresa 930, 10700

México, D.F.

Email: jmartinez@itam.mx

Tel: 52-55-56284075

Resumen

La reforma fiscal mexicana de 2014 en México eleva impuestos a trabajadores y a corporaciones, en especial las multidivisionales, y define nuevos impuestos especiales. Busca enfrentar un fuerte crecimiento en la deuda pública generando ingresos fiscales en fuentes que son inelásticas en el corto plazo; rechaza en cambio la recomendación de buscar impuestos homogéneos al consumo. Bajo la hipótesis de que la estructura de impuestos impulsada se motiva por la premura del problema de la deuda, el contrafactual (los acertijos) es si de lograrse ese alivio retoñará objetivos de generalizar impuestos al consumo y disminuir impuestos marginales a los factores.

JEL: H30.

Palabras clave: Reforma fiscal, impuestos en México

The puzzles of Mexican tax reform and its motives

Summary

The 2014 Mexican fiscal reform raises taxes on workers and corporations, especially the multidivisional, and defines new excise taxes. It seeks to confront the strong growth in public debt generating tax revenue from sources that are inelastic in the short term; on the other hand it rejects recommendation for homogeneous consumption taxes. Under the hypothesis that the tax structure being promoted is motivated by the urgency of the debt problem, the counterfactual (puzzle) is if the movement towards generalized consumption taxes and reducing marginal taxes on factors will reemerge in the future.

JEL: H30 Keywords: Fiscal reform, taxation in Mexico

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1. Introducción

En este ensayo nos abocamos a entender la motivación para las reformas fiscales de

2014. Es decir, cuáles son las ganancias esperadas en bienestar que las motivan y la

distribución de las mismas entre los actores sociales. Queremos entender por qué ocurre

una reforma como ésta, que va ligada a grandes cambios en el estado regulador, enmienda

la reforma fiscal de 2008 en algunos aspectos pero en otros la refuerza, y que algunos

asocian inclusive con el bajo crecimiento de la economía durante 2014.1 Si habrá en el

futuro aún mayores incrementos en los impuestos cobrados al ingreso del trabajo y de las

corporaciones son acertijos a resolver, y para ello debemos entender por qué el gobierno ha

reformado. Se ha planteado en paralelo a los cambios en impuestos la posibilidad de

incrementar el gasto público y un conjunto de reformas para elevar la calidad del estado en

sus roles de regulador y productor. Mejorar en la actuación como regulador disminuiría la

presión sobre la deuda pública que crece a ritmos elevados, mientras que la ampliación del

gasto la aumenta. En balance, un acelerado crecimiento de la deuda es parte de la

explicación a la reforma.

El gobierno de México plantea que al incrementar el gasto público de forma

importante en el corto plazo inducirá un mayor crecimiento económico general. Para ello

intenta un incremento de impuestos equivalente a 3 puntos porcentuales del Producto

Interno Bruto (PIB; SHCP 2013a, p. 7). Si bien la idea de que se requieren elevar los

impuestos para elevar la tasa de crecimiento económico y mejorar el bienestar es

compartida por un número de analistas (por ejemplo Chavez Presa, Hernandez y Lopez

Calva 2012 o Elizondo 2012), la evidencia empírica sobre la relación entre impuestos y

crecimiento no favorece esa hipótesis. Por ejemplo, el volumen de 2010 de la OCDE sobre

impuestos y crecimiento resume la literatura en la siguiente dirección: las reformas hacia la

ampliación de la base fiscal son las más conducentes para ampliar la actividad económica,

mientras que las reformas para elevar las tasas de impuestos corporativos son las más

dañinas, seguidas en su rol deletéreo por las que incrementan impuestos al ingreso de las

personas y al consumo. En forma similar, Acosta y Yoo (2012) concluyen—usando la que

1 Por ejemplo, el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado (Foncerrada 2014). La reforma

de 2008 puede consultarse en SHCP 2012.

3

consideran la base de datos más amplia que ha existido sobre impuestos y crecimiento—

que incrementar los impuestos al ingreso mientras se reducen los impuestos al consumo es

la peor mezcla para promover el crecimiento.

La reforma de 2014 eleva los impuestos a personas y corporaciones y amplía los

impuestos al consumo (aunque lo hace de forma no homogénea), por lo cual el impulso al

crecimiento posiblemente no es su motivo. En efecto, la evidencia indica a que los cambios

en la estructura fiscal tienen efectos (sean positivos o negativos) sobre el crecimiento en el

corto plazo y que los mismos pueden persistir a largo plazo. En particular, Gemmell,

Kneller y Sanz (2011, p. F54) indican que hay una “evidencia clara de que aquellos

impuestos reconocidos por diversas teorías como distorsionadores…tienen efectos

persistentes sobre el crecimiento del PIB, medido a lo largo de varios años” (p. F54). Bajo

el supuesto de que el gobierno comparte el catálogo usual de impuestos distorsionadores

(mayores impuestos marginales e impuestos especiales), la reforma de 2014 no se puede

explicar por la búsqueda de la estructura fiscal de largo plazo.

Cualquier gobierno usualmente recauda impuestos para cubrir sus gastos,

incluyendo el pago de deudas, por lo cual situaciones financieras de presión suelen motivar

reformas fiscales. En 1995 el gobierno de México promovió una fuerte elevación de los

impuestos al consumo para enfrentar las deudas que le dejó pagar la quiebra general del

sistema bancario iniciada en diciembre de 1994, y en torno a 2009 también se dieron

incrementos a los impuestos para compensar el incremento en el déficit que acarreó la Gran

Recesión.

Por lo anterior, el programa de reforma fiscal genera interrogantes acerca de los

objetivos de largo plazo, los cuales se resumen en los siguientes acertijos. Primero, se ha

confirmado un movimiento iniciado con la reforma de 2008 para elevar los impuestos al

trabajo. Eso rompe con la política que se dio a partir del final de los ochenta para disminuir

los impuestos marginales al ingreso de los trabajadores y no coincide con la evidencia

empírica arriba relatada, la cual indica que las reformas para subir impuestos al trabajo no

son benéficas al crecimiento económico. Segundo, la reforma impuso cambios complejos

en la regulación fiscal de las corporaciones, incidiendo sobre aquellas con la estructura

multi-divisional que se da en el capitalismo contemporáneo. Esto ha elevado el costo de un

desarrollo de un capitalismo de accionistas que supere al predominante capitalismo de

4

familias, y puede ir contra un objetivo de formalizar la economía y hacerla más

competitiva. Como se señala arriba, reformas para elevar los impuestos corporativos

tampoco son lo indicado para favorecer la ampliación de la actividad económica. Esos son

los dos acertijos. Mayores impuestos a los ingresos de trabajadores y empresas, en

particular de corporaciones, pueden acentuar la estratificación que se da entre economía

formal e informal al elevar el costo marginal de que las empresas crezcan y de que los

trabajadores opten por trabajos con seguridad social.

También discutimos cómo la reforma toma un perfil decididamente Pigouviano en

ámbitos significativos aunque aún en forma limitada. Este enfoque es una declaración de

que el gobierno federal planea emplear esquemas de impuestos y subsidios para fortalecer

su eficacia como regulador. Esto no lo vemos como un enigma, pero consideramos

conveniente tratar el tema por la necesidad permanente que habrá en evolucionar hacia

mecanismos que consideren de mejor manera los costos de transacción en cada actividad y

eviten acentuar el problema de explosión regulatoria que se da en México desde hace más

de una década.2 El gobierno ha planteado también un programa de reformas regulatorias

estructurales para elevar la productividad de algunos de los programas y políticas públicas

percibidos como más ineficientes (destacando los de telecomunicaciones y energía). Estos

paquetes de reformas (las Pigouvianas y las estructurales) representan el intento del

gobierno por compensar las distorsiones del aumento en impuestos con mejoras en la

calidad del gasto y de su interferencia con los mercados. Al final del día, la reforma pasa

dinero de los bolsillos de corporaciones y hogares al gobierno, y el efecto sobre el

crecimiento se resumirá en el tamaño relativo de la productividad del gasto de cada uno de

esos conjuntos de agentes económicos.

En la sección 2 se plantea el marco financiero que es el disparador inmediato de la

reforma. En la sección 3 se describe lo que hace la reforma fiscal y su contraste con

visiones previas que la moldean, y se presentan sus primeros resultados. En la sección 4 se

revisa la literatura sobre las mejores prácticas en el diseño de la estructura fiscal, y en la

sección 5 se presentan conclusiones que contrastan las visiones previas, las mejores

prácticas, la reforma y sus primeros resultados. 2 Según la Cofemer (2012), hacia 2008 se recibían 1,275 proyectos de regulaciones federales a

revisión, número que disminuyo un poco al desencadenarse la recesión, a sólo 1,029 en 2009. Para 2012 el número se había recuperado y llegó a 1,252. En 2000 la cifra era de 471.

5

2. Marco financiero

El gobierno tiene que pagar tarde o temprano por su gasto y la deuda es un

mecanismo para evitar que cada variación en el déficit obligue al gobierno a subir

impuestos, precios y tarifas. Desde la mitad de la década pasada se vive un proceso

agresivo de endeudamiento que ha hecho urgente que el gobierno eleve sus ingresos y acote

el crecimiento de sus gastos.

En la Figura 1 vemos el valor de la deuda consolidada del sector público federal

(actualizada a valores de abril de 2014). No se requiere desplegar un arsenal econométrico

para distinguir que algo ocurrió al desenvolverse la Gran Recesión. Desde algún punto,

posiblemente el verano de 2007, hasta el punto más crítico, el verano de 2009, se hizo más

difícil para el gobierno pagar sus gastos con lo que ganaba, y hacia 2008 la brecha se hizo

muy grande y ya no se pudo corregir.3 En la Figura 2 vemos el promedio de ingreso menos

gasto público durante los últimos doce meses (es decir, esta gráfica no coincide con el

calendario contable). Entre 2008 y 2009 la brecha entre gastos e ingresos era ya muy

grande y el gobierno se comenzó a endeudar más rápido, y si bien hay visos de que el

sangrado es menos crítico, no se había detenido hacia 2014.

La deuda del gobierno viene creciendo a un paso muy elevado sobre un horizonte

largo, de 5 años (Figura 3). La meta del gobierno es estabilizar la deuda hacia 2015; eso se

refiere a esta gráfica o a alguna muy parecida. Es decir, la meta es doblar la curva para que

se vea como escuadra o al menos como boomerang hacia 2015. De tener éxito esta política,

significará terminar en algo por debajo de 7 millones de millones de pesos en deudas para

2018. Entre 2013 y 2014 esta gráfica crece al ritmo de unos $26 mil millones al mes, y una

reforma fiscal exitosa le da al gobierno unos $20 mil millones extra al mes en 2014 y el

doble de eso para 2018. El gobierno tiene un comodín adicional con la reforma energética

que posiblemente le de ingresos inmediatos por venta de concesiones (u otros derechos bajo

formas legales que no nos interesa discutir aquí). Es decir, este es un barco que maniobra

3 En ocasiones se habla de septiembre de 2008 como el epicentro de la crisis, pues es ahí cuando se

da el pánico bancario global. Sin embargo, desde al menos 2007 se tenían caídas importantes en las ventas y los mercados financieros mostraban caídas en el valor de activos. Por ejemplo, la producción de autos en Canadá, Estados Unidos y México ya había bajado entre 2006 y 2007, de 15.9 a 15.5 millones. Para 2009 se había derrumbado a 8.8 millones (los datos vienen de la sección de indicadores internacionales en www.inegi.org.mx).

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lentamente, pero en el corto plazo, el gobierno busca evitar que esta línea llegue a los $7

trillones hacia 2018. Una deuda de $7 trillones corresponderá aproximadamente de $58 mil

pesos por persona, que para un tipo de cambio de $13.2 equivaldrá a 4,400 dólares. Para

2015, el gobierno prevé un aumento en la deuda pública de por lo menos $595 mil millones

(SHCP 2014a); es decir, más del doble del impacto de la reforma de 2014 (como se discute

abajo). Independientemente del argumento del gobierno acerca de que su política fiscal se

motiva por el ciclo económico (tema no tratado aquí), 2015 no será el año del punto de

inflexión en el crecimiento de la deuda para lograr su estabilización. La pregunta s si esto

motivará nuevos esfuerzos para subir los impuestos en el futuro.

Estas cifras pueden parecer muy aritméticas a algunos lectores, pero este es un caso

en que un modelo estadístico puede ser poco útil. Los datos de deuda pública están sujetos

a problemas que impiden su generación directamente a partir de datos de ingresos, gastos y

deuda histórica. Específicamente, el gobierno ha venido reconociendo viejas deudas en

forma gradual y eso afecta las cifras de deuda total (la Figura 1). Por ejemplo, en la

administración Calderón se reconoció parte de la deuda del ISSSTE, y con la reforma

energética se van a reconocer algunos pasivos de Pemex y de la CFE. Qué tanto tiene el

gobierno en el closet en pasivos no registrados es imposible de conocer para nosotros.

Posiblemente ni el gobierno lo sabe, pues si hay un incentivo para no dar a conocer algunas

cuentas, también lo hay para que esas cuentas no se midan bien, como explican Grossman y

Hart (1980).4 Sin embargo, esas deudas no reconocidas son de largo plazo, y en el corto

plazo es de esperarse que las cifras de la Figura 1 reflejen la presión financiera total sobre

el gobierno.

La gráfica de crecimiento de la deuda a corto plazo (Figura 4) contiene un mensaje

simple: episodios de crisis monetaria y bancaria pueden arruinar en poco tiempo intervalos

de ahorro. Destacan los picos ante la crisis de 1994-95 que llevó al rescate bancario

(usualmente resumido en el término Fobaproa por el nombre del fondo que se creó para el 4 De acuerdo con Grossman y Hart (1980), una firma revelará voluntariamente toda su información

si y sólo si se cumplen tres supuestos: 1) los inversionistas saben que las firmas tienen la información (por ejemplo, saben que recopilan información sobre ventas); 2) las firmas no pueden mentir (aunque pueden denegar la revelación); y, 3) la revelación no tiene costo. En consecuencia, la revelación voluntaria de información es poco probable en algunos casos. En el caso que nos ocupa, los inversionistas saben que el gobierno tiene pasivos grandes no registrados, pero posiblemente el gobierno tiene costos de revelar o incluso medir la información detallada por cuestiones normativas y de responsabilidades.

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efecto), y la crisis de 2009 (que es de una naturaleza distinta pero que incluyó un rescate

bancario que a nuestro entender no se ha investigado; ver ASF 2013, por ejemplo).

Después de 1995 tomó 10 años regresar el crecimiento de la deuda a niveles compatibles

con el crecimiento de largo plazo de la economía, y desde 2008-2009 va ya media década

de crecimiento de la deuda. El mensaje es que cualquiera que sea el resultado de la reforma

fiscal, mala regulación monetaria y financiera puede regenerar escenarios de crecimiento de

la deuda.

En resumen, suponiendo una situación de estabilidad, el gobierno enfrenta un reto

muy grande de disminuir su gasto o de subir aún más los impuestos, por lo cual la presión

de la deuda se plantea como una motivación central para la reforma fiscal.5 A continuación

revisamos la reforma a los impuestos.

3. Qué hace la reforma

Se trata de una reforma amplia y el conocimiento detallado permanecerá arcano. Sin

embargo, podemos listar los elementos más importantes: (i) elevar los impuestos al trabajo,

tanto al subir las tasas de impuesto como al disminuir la posibilidad de deducir gastos en

previsión social, fondos de pensiones y otros beneficios, así como los límites a las

deducciones totales personales; (ii) elevar impuestos al consumo en general, al pasar las

tasas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en zonas fronterizas de 11 a 16%, así como al

fijarse gravámenes especiales para alimentos con alto consumo calórico y diversos

servicios y otros bienes; (iii) elevar impuestos a dividendos y a ganancias de capital;(iv)

crear impuestos nuevos a la minería (de tipo “royalty”); (iv) eliminar el Régimen de

Pequeños Contribuyentes y crear el Régimen de Incorporación Fiscal; y, (v) eliminar dos

impuestos que fueron creados en la reforma fiscal de la administración anterior, el Impuesto

Empresarial de Tasa Única y el Impuesto a las Operaciones en Efectivo.

El incremento de los ingresos proyectado inicialmente por el gobierno para 2014 fue

grande: el correspondiente a impuesto sobre la renta de 23%, y el de impuestos especiales,

153%. La propuesta se basó en un crecimiento de sólo 6.9% en la economía nominal—es

5 Entre 2010 y 2013 hay una ampliación importante del déficit financiero de la economía mexicana

con el exterior: el déficit de cuenta corriente rompe en 2012 la barrera del 14 mil millones de dólares trimestrales y en 2013 pasa de 22 mil millones de dólares.

8

decir, incluyendo inflación de 3.9%—. A corto plazo, para 2014, el incremento previsto en

la recaudación era por el equivalente a 1.4 por ciento del PIB, y para 2018 de 2.8 (SHCP

2014a, p. 81). Parte del plan es que la deuda pública deje de crecer con relación al PIB

hacia 2015.

En vista de que los salarios reales promedio han bajado desde el advenimiento de la

Gran Recesión en 2007, esto significa que el gobierno espera tomar en impuestos una parte

grande de cualquier crecimiento en el ingreso disponible de los hogares. Sin embargo, la

respuesta conductual seguramente disminuirá el efecto de la reforma: parte de las variables

que afecta al reforma pueden ser difíciles de modificar (por ejemplo, pocos hogares van a

disminuir su tiempo de trabajo en el corto plazo por los impuestos más altos y simplemente

van a pagar más impuestos trabajando igual), pero otras pueden ser sumamente elásticas

(por ejemplo, la demanda por dividendos de las corporaciones pues las empresas pueden

alterar sus costos, o la demanda por consumo en ciudades fronterizas como Tijuana y

Piedras Negras pues los consumidores pueden pasar compras a Estados Unidos).

Los resultados iniciales de la reforma son una mezcla que refuerza la percepción de

urgencia en la búsqueda de un mejor balance de las finanzas públicas. El total de los

ingresos presupuestarios del gobierno aumentó 3.8% por arriba de la inflación entre el

primer semestre de 2013 y el correspondiente de 2014, con los ingresos fiscales

aumentando 12.7%. Por cuenta de la última cifra, las noticias parecen favorables. Casi la

mitad del incremento de ese aumento proviene del IVA, y otro 41% de los impuestos

especiales (principalmente a la gasolina).6 Un balance contable que detalle la forma en que

cada cambio en impuesto afecta el flujo de dinero está fuera de mi alcance pues es una

reforma que crea varios impuestos nuevos, desaparece otros y tiene disposiciones

transitorias importantes. En efecto, algunos de los cambios resultan en cambios contables,

pero no necesariamente en un mayor flujo de efectivo en impuestos. Por ejemplo, los

impuestos a las bebidas con azúcar disminuyen los pagos de IVA y de Impuesto sobre la

Renta (ISR) de las empresas, y los mayores impuestos a los combustibles disminuyen

también la base fiscal de varios otros impuestos. Cualquiera que sea la estructura, el

impacto sobre la deuda depende en el corto plazo sólo de los flujos de efectivo totales.

6 Hay una disminución grande en Aprovechamientos que duplica el incremento en impuesto sobre la

renta; este renglón incluye efectos de programas de amnistía fiscal que se aprobaron con la reforma.

9

Una vez que el polvo se comienza a asentar, el resultado promedio es que la

variación total en los ingresos del gobierno está en torno a medio punto porcentual del PIB

durante el primer trimestre de 2014. Esto es, 103 mil millones de pesos (ya ajustando por

inflación), que se puede comparar con la proyección de 239 mil millones para todo el año

que se propuso en el texto de la iniciativa presentada al Congreso.7 Es decir, el gobierno

esperaba no estar muy lejos de su proyección inicial en 2014. Sin embargo, el déficit

público creció en un punto del PIB, sólo durante el primer semestre de 2014. Queda como

siguiente mojón el de los tres puntos del PIB para 2018 en mayores ingresos fiscales. Al

respecto, no es claro cómo se alcanzará esa meta, a menos que los impuestos suban aún

más. Posiblemente el gobierno espera que la reforma energética le reporte un flujo de

ingreso en forma de regalía, inclusive pagada por adelantado por inversionistas. Sobre este

último punto, no tenemos información suficiente para ponderar los ingresos posibles.

Visiones previas

La reforma de 2014 se da al inicio del periodo presidencial 2012-2018 (iniciando en

diciembre) y fue precedida por análisis y recomendaciones de diversos actores nacionales e

internacionales. Algunas de esas propuestas muestran coincidencias importantes, mientras

que otros aspectos de la reforma fueron poco tratados o de plano no fueron previstos por los

analistas. En esta sección revisamos brevemente esos antecedentes.

Comencemos con algunos aspectos presupuestales y de deuda pública. En el ámbito

macroeconómico hay una clara preocupación general por el riesgo que ha generado el

incremento de los precios de petróleo (por ejemplo, Banco Mundial 2013 y Elizondo

2012).8 Esta es realmente una evaluación negativa de la política de deuda pública desde

aproximadamente la recesión de 2000, pues ser más rico por tener una mayor valor de los

activos es bueno—eso es lo que le ha pasado al gobierno de México—pero se percibe que

esa riqueza ya ha sido hipotecada. Por ello, una recomendación en lo financiero ha sido

7 Los 239 mil millones que citó la iniciativa corresponden a 1.4 puntos del PIB y se menciona en

SHCP 2013a. Ver páginas 91 y 92. 8 Una pregunta obvia es el grado en que el gobierno puede confiar en tener precios de petróleo

elevados para sostener su plan. Si bien el mercado puede cambiar, uno de los economistas más reconocidos en el campo opina que el “barril arriba de 100 dólares” se va a mantener por un tiempo indefinido (Hamilton 2013.)

10

adoptar una “regla de equilibrio estructural” combinada con un mayor ahorro en “fondos

de estabilización” (Banco Mundial 2012). La reforma de 2014 propuso por ello la creación

de un Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo. El éxito de este

fondo dependerá de su gobernanza, pero el mensaje inicial es que no será un fondo

importante como mecanismo de ahorro del gobierno: una vez que el fondo llegue al

equivalente a 3 puntos porcentuales del PIB, el 60% de su incremento se puede dedicar al

gasto público, y cuando llegue al equivalente a 10 puntos del PIB, todos los rendimientos se

pueden pasar al presupuesto. Además, si cae el precio del petróleo el fondo se puede usar

para cubrir el gasto. Considerando que sólo las obligaciones que ya ha adquirido el

gobierno por planes de pensiones y que no están fondeadas (o que lo están con bonos del

propio gobierno), son de varios múltiplos de los umbrales mencionados, este fondo debe

considerarse como un auto-aseguro de corto plazo ante una caída en el precio del petróleo.

Una forma de plantear este problema es que una regla puede garantizar la estabilidad de la

deuda sólo si toma en cuenta el valor inicial de la misma y no sólo el flujo de ingresos y

gastos del gobierno; por ejemplo, una regla alternativa a la adoptada podría haber sido que

el fondo se incrementa hasta que la tasa de crecimiento de la deuda sea igual o menor a la

tasa de crecimiento del gasto público durante los últimos cinco años.

Los conceptos de reglas estructurales y fondos de estabilización también son

aplicables para gestionar los grandes pasivos del Estado, notablemente los asociados a

programas de bienestar. Es decir, la totalidad de los pasivos de los programas de pensiones

y salud (e incluso de los de familia y empleo) deberían registrarse obligatoriamente en la

contabilidad de empresas y otros organismos estatales y afectar el déficit público de corto y

de largo plazo, pues ello es lo que da congruencia a los fondos de estabilización con activos

financieros. Este aspecto no ha sido contemplado en la reforma, en particular en lo que toca

al crecimiento que se enfrentará el Estado por mayores gastos en salud y de pensiones.9

9 El problema de las deudas por pensiones apareció en el proceso de reforma pero sólo con relación a

las empresas paraestatales de energía, Pemex y CFE. Según Vásquez Colmenares (2012) y Aguirre (2014) el pasivo total del sector público hacia 2010 era de entre 104 y 120 por ciento del PIB, que se compara la deuda púbica registrada que podemos redondear en torno al 40 por ciento del PIB en ese año. Por otro lado, esas cifras incluyen obligaciones heterogéneas. El IMSS como asegurador social general representa sólo la cuarta parte del pasivo pensional, de manera que tres cuartas partes del pasivo corresponden al estado como empleador. La población afiliada al IMSS es joven y está en crecimiento, por lo cual el déficit integral del esquema es relativamente menor. En cambio, los trabajadores del estado tienen mayor edad y su número total tiene poco crecimiento. Esto afecta a la economía política de las futuras reformas, pues el votante y los

11

En una referencia con presciencia, Fernández, Trigueros y Hernández (2001)

señalaron al problema de un déficit creciente de las finanzas públicas, y citando a Santaella

(2001) definían como un meta principal de una reforma elevar en aproximadamente un

punto porcentual del PIB la recaudación fiscal, sin incrementar el gasto público más allá de

las tendencias inerciales. Como hemos visto, en la casi década y media que transcurrió

desde ese escrito y la reforma de 2014 el gobierno aumentó hasta 3 puntos porcentuales del

PIB su necesidad de dinero adicional. Estos autores se mostraban escépticos de la estrategia

de “gran reforma estructural” que ha dominado la políticas desde aproximadamente la fecha

de su ensayo.

Hay un diagnóstico común a diversos analistas en que la presión “estructural” o

“exógena” hacia el futuro proviene de los programas de bienestar. Por ejemplo, el Banco

Mundial piensa que el gasto en salud va a crecer en el equivalente a casi 3 puntos del PIB

(Banco Mundial 2013, p. 116). La mayor parte de los analistas parece pensar también que

la ampliación de los programas de bienestar (en especial de servicios de salud) se dará

mediante empresas paraestatales e inclusive mediante la ampliación de programas operados

centralmente por el gobierno (Elizondo 2012 y Banco Mundial 2013). Esto significaría que

del total previsto de incremento en ingresos por la reforma, la totalidad sería absorbida sólo

por el crecimiento de los gastos en salud.

Un aspecto que juega un papel importante en la reforma es el de los gastos fiscales.

Algunos analistas piensan que estos “tienen el mismo efecto sobre el presupuesto que el

gasto público” (Banco Mundial 2013, p. 118-119, y Elizondo 2012). Abajo discutimos el

tema.

En cuanto a la estructura fiscal, en general hay acuerdo entre los analistas de que las

distorsiones en la aplicación del IVA por bienes gravados con tasa cero o tasa reducida, así

como los regímenes especiales (como el de pequeños contribuyentes y otros) son

responsables de pérdidas sustantivas de ingreso fiscal y son regresivas. La reforma no

intentó en general cerrar esas distorsiones: homologó la tasa de IVA en zonas fronterizas al

resto del país, pero creó una batería de impuestos especiales. El balance en términos a

aproximarse a una estructura de impuestos homogéneos al consumo es ambiguo.

empresarios entienden que las reformas fiscales para pagar pensiones son predominantemente para beneficiar al sector estatal.

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Los analistas usan diferentes métodos para evaluar el impacto de una reforma al

IVA. Una de las referencias más usadas es la de Antón, Hernández y Levy (2012), que

piensan que unificar la tasa al 16%, tendría un impacto de 420 mil millones de pesos. Esa

estimación puede ser demasiado elevada pues implica que los efectos de segundo orden

(disminución de las distorsiones) superan a los de primer orden (recaudación directa por

cobrar impuestos a medicamentos y alimentos; ver Martínez 2012). Otro análisis se basa en

el “coeficiente de eficiencia del IVA” (ver exposición de motivos de LIVA, punto A). Con

base en él, el gobierno de México estima que recauda sólo 35 por ciento del potencial,

mientras que el resto de América Latina el indicador está en torno del 58 por ciento. Esos

23 puntos porcentuales significan un efecto de primer orden de unos 150 mil millones,

menos la pérdida por disminuir la base fiscal de otros impuestos. Posiblemente el aspecto

de mayor coincidencia, tanto de analistas referidos en esta sección como de la literatura

citada al inicio de este documento, radica en la conveniencia de ampliar la base del IVA.

No hay algún analista que rete esta hipótesis, y si bien puede haber diferencias en el

impacto recaudatorio esperado de una reforma, se piensa que en general puede ser de un

monto importante. La discusión al inicio de este artículo también sugiere que favorecería el

crecimiento económico una reforma hacia mayores impuestos al consumo y menores al

ingreso de corporaciones y personas.10

Con respecto a los mayores impuestos al consumo en zonas fronterizas, se encuentra

otro acertijo. Según la explicación oficial, la frontera era una zona aislada que cuenta en la

actualidad con un comercio monopólico en comparación al resto del país.11 Entonces, el

10 Otra evaluación es la de Márquez Peña (2012). Espino y González-Rozada (2012) hacen también

dos simulaciones para el IVA: i) eliminan las exenciones, salvo para la educación, la salud, el transporte, los servicios financieros y los pagos de alquiler de vivienda; y, ii) agregan al primer escenario un aumento del 50% de la tasa básica del IVA. Estas simulaciones se han llevado a cabo para México y Nicaragua. Para México los efectos son insignificantes.

11 Ver página IV de exposición de motivos de LIVA: “Se debe mencionar que el diferencial de tasas no ha beneficiado a los consumidores de la región fronteriza. Resultados de un análisis con una muestra de precios a nivel localidad muestran que la menor tasa en la frontera no se ha reflejado en menores precios al consumidor. Una comparación de los precios de diversos bienes sujetos a tasa general con el resto del país indica que de hecho éstos tienden a ser mayores en la frontera. En particular, los datos indican que los precios de bienes y electrodomésticos son mayores en 4% en la frontera, en tanto que los precios de bienes dedicados a la higiene y el cuidado personal son mayores en 2%. Para todos los bienes estudiados, la diferencia es de 4%. Lo anterior, indica que la tasa reducida del citado impuesto lejos de ser una herramienta efectiva para reducir los precios finales, beneficiando con ello a los consumidores, ha beneficiado a productores y comercializadores.” Esas causas fueron: “[e]l aislamiento que existía entre las poblaciones fronterizas del resto del país… Actualmente, la zona fronteriza cuenta con mejor infraestructura de comunicaciones y

13

texto asume que la causa de los menores impuestos era el aislamiento de las ciudades

fronterizas. Sin embargo, como puertos comerciales, las ciudades fronterizas son hoy

relativamente ricas, pero así lo han sido desde su fundación. En forma relacionada, el entorno

de la frontera se orienta a la exportación y atrae capitalistas y trabajadores que desean disminuir

costos de transporte y regulación con relación al mercado de Norteamérica. Los impuestos al

consumo en la frontera han sido históricamente menores porque la capacidad de empresas y

consumidores de abastecerse en Estados Unidos es muy grande.

El argumento de la reforma es que las zonas fronterizas deben pagar más impuestos

porque tienen un mayor ingreso que el resto del país (SHCP 2013a, pág. 99-100). Sin

embargo, el problema fiscal es de otro tipo, pues radica en la respuesta que tendrá el

consumidor a mayores impuestos. Según estimaciones de investigadores del Banco de la

Reserva Federal de Dallas, las compras de residentes de México en Texas fueron de 4.5 mil

millones de dólares en 2011. Según la misma fuente, la devaluación de 2008 (que llevó el

tipo de cambio de un poco más de 10 a casi 15 pesos) se asoció a una disminución de

aproximadamente 15 por ciento en ese monto. Aproximadamente 4 años después las ventas

en dólares habían recuperado su nivel previo al movimiento cambiario mencionado,

mientras que le tipo de cambio estaba fluctuando en torno a 13 pesos.12

Otro asunto en que hay conflicto entre el uso de la progresividad de impuestos

individuales y el diseño fiscal general lo ejemplifica la opinión del Banco Mundial en el

sentido de que los programas de seguridad social son altamente regresivos, y que en

consecuencia sería deseable disminuir su presupuesto para transferirlo a otros programas (p.

120). Sin embargo, de inmediato el mismo organismo señala a que “la incidencia

distributiva de intervenciones fiscales individuales debe ser de menor preocupación frente a

la incidencia distributiva general del sistema de beneficios tributarios”; es decir, el análisis

transportes que el resto del país. En el caso de acceso a Internet, el porcentaje de los hogares que cuentan con este servicio en las entidades fronterizas es de 16%, en tanto que en las entidades no fronterizas este indicador es de 12%; en el caso de la telefonía fija y móvil, la brecha es mayor ya que en las entidades fronterizas existen 95 líneas telefónicas por cada 100 habitantes y en el caso de entidades no fronterizas existen 80 líneas por cada 100 habitantes” (CGPE pags. 99-100).

12 Otra alza de impuesto que se adoptó en 2014 con el argumento de ser progresiva es la que se aplicó al transporte foráneo (es decir, autobuses entre ciudades). Se afirma que esto es progresivo porque los consumidores de bajos ingresos usan el transporte urbano y suburbano, pero no hay evidencia al respecto. Siguiendo la hipótesis de este ensayo, es posible que la decisión haya dependido más bien de que el transporte foráneo es dominado por proveedores corporativos que son sujetos fiscales cautivos, mientras que el transporte urbano está eminentemente en la economía informal.

14

de la incidencia distributiva de los programas no es en sí misma importante, pues la política

debe evaluar el impacto total sobre los ingresos de las personas. En la frontera, el elemento

de decisión no es si las familias en la frontera son más ricas que las del sur del país; la

pregunta es si mayores impuestos generarán una respuesta conductual demasiado grande

que elimine el efecto deseado de mayor recaudación.

Sobre el tema de precios de energéticos, los analistas en general coincidían en la

necesidad de disminuir subsidios. El Banco Mundial (2012) además criticó la política de

elevación de precios de los energéticos por regla (p. 118-119; por ejemplo, el denominado

gasolinazo que eleva el precio cada mes), aunque lo hizo porque considera que ya no es

necesaria para el control inflacionario (no trató del tema de eficiencia). El mismo Banco

Mundial está en favor de que se use al programa Oportunidades para subsidiar a usuarios

de energía en lugar de tener subsidios generales.

Corbacho, Fretes y Lora (2013), opinan que: “Una vez que se consideran las

contribuciones, regalías y otras formas de transferir rentas al Estado, la carga fiscal en

México tampoco resulta extraordinariamente baja (21.7%)”.13 Por otro lado, opinan que el

tratamiento que se otorga a las rentas del capital es excesivamente generoso, básicamente

de dividendos y ganancias de capital, en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México y

Paraguay (página 179), con lo cual previnieron el aumento en impuestos a los dividendos

que lleva a cabo la reforma.14

Otra visión previa importante fue la reforma fiscal que el Presidente Calderón envió

al Congreso en 2007 (y que aquí denominamos la reforma de 2008). ¿Logró esa reforma

consolidarse y avanzar o terminó siendo modificadas con los años? El aspecto clave de la

reforma de 2008 estuvo en el intento de avanzar hacia el “impuesto plano al ingreso”, una

idea que tiene alguna popularidad en círculos académicos pero que ha tenido un impacto

limitado sobre la política fiscal de los países. Podemos contrastar ese limitado éxito con el

gran impacto que ha tenido la idea del “impuesto negativo al ingreso”, que en diferentes

13 Una referencia importante es el volumen de OCDE, ECLAC y CIAT (2014), que logró por primera

ocasión (en 2011) una comparación sistemática de cifras fiscales para América Latina y a la vez con la OCDE.

14 Un punto señalado por estos autores que queda pendiente en la agenda es que en América Latina los gastos de los gobiernos subnacionales exceden ampliamente sus ingresos propios, dejando como resultado desbalances verticales que superan a los de otras regiones del mundo, pues equivalen a dos veces los de Europa Oriental y a más de tres veces los de Asia. Ello se debe tanto a que los gastos son mayores, como al hecho de que la recaudación tributaria subnacional en América Latina es muy baja.

15

formas es hoy utilizado por casi todos los países de la OCDE y muchos otros fuera de ella.

La idea del impuesto plano se da ante la complejidad de las leyes fiscales de los países

occidentales. Originalmente, en la primera parte del siglo XX, el impuesto al ingreso era un

impuesto plano. Todavía hoy, estos países conservan una parte importante de sus sistemas

fiscales en la forma de impuesto plano; esta es la parte que se refiere a los impuestos para la

seguridad social, que en México son comparables en volumen a la recaudación del

Impuesto al Valor Agregado. Sin embargo, a lo largo de los años, cada país encontró dos

fenómenos que lo llevaron a alterar el impuesto plano. Por un lado había que considerar la

posibilidad de cobrar más sobre algunas actividades o activos que producían riqueza y que

no iban a ser afectados por impuestos más altos. Entre estas destacaron los impuestos a

trabajadores calificados. Por otro lado, los gobiernos se dieron cuenta de que el impuesto

afecta críticamente algunas actividades que tienen patrones de inversión y ventas muy

variables a lo largo del tiempo, por lo que era necesario implantar un esquema que

posibilitara compensar flujos de efectivo en proyectos que invierten y generan pocas ventas

unos años, para compensarlas con mayores ingresos en otros (es decir, toda la parafernalia

de reglas para depreciaciones, amortizaciones, compensaciones, etc.). Esos dos fenómenos

generaron el abandono gradual del impuesto plano al ingreso.

El impuesto al ingreso con tasa plana ha enfrentado oposición tanto de economistas

inclinados a una mayor intervención estatal como de otros que favorecen soluciones de

mercado. Un primer argumento en contra es que el costo de la recaudación de impuestos es

diferente en cada mercado. En esta perspectiva, lo mejor es tener un balance entre tasas y

reglas de deducción específicas a cada mercado, y el costo de administrar esa diversidad. El

hecho de que los sistemas fiscales hayan degenerado en una cantidad excesiva de reglas no

significa que la política deba ser eliminarlas todas. Es por ello que la política que ha

dominado en los últimos 20 años en el mundo es hacia menores tasas, tablas de impuestos

menos complicadas (menos “escalones”), y mejoras administrativas. Pocos se han movido

hacia el impuesto plano al ingreso.

Un segundo argumento es que cada impuesto refleja un balance de negociación

entre un estado que tiene sus propios intereses, lo cuales en parte pero no en todo coinciden

con los que detentan los generadores o dueños de riqueza (trabajadores, empresarios y

dueños de activos). Al intentar moverse hacia un impuesto plano, el gobierno pretende

16

disminuir el costo de esa negociación, planteando inicialmente que los recursos totales que

obtendrá del sistema no se elevarán, habiendo en cambio una ganancia social por el menor

costo social del sistema fiscal. El problema surge porque una vez que el gobierno logra esa

meta, sus incentivos son hacia elevar la carga fiscal pues el costo marginal de recaudar ha

bajado, y el impuesto plano termina dando mayor capacidad de gasto al gobierno. Los

agentes de quienes el gobierno extrae la riqueza no están de acuerdo con eso, y el gobierno

tiene que renegociar con cada uno de ellos y termina abandonando el impuesto plano y

regresando a un sistema con reglas de tasas y deducciones especiales para cada mercado.

Una consecuencia del argumento es que el impuesto plano en realidad no alcanza a

despegar plenamente. Como todos esperan que eventualmente fracase, no hay un ambiente

adecuado para su desarrollo. El mismo gobierno decide no impulsarlo porque sabe que

eventualmente tendrá que abandonarlo.15

El proceso que plantean ambos argumentos parece ser muy diferente, uno

enfatizando la capacidad de planeación y administración de un gobierno benévolo, el otro

planteando el rol del gobierno como un agente con intereses propios que extrae riqueza

gracias a su poder monopólico. Pero ambos procesos tienden hacia la estructuración de un

sistema fiscal eficiente. No quiere decir que en todo tengan las mismas implicaciones, son

dos lados de la misma moneda, pero son dos lados opuestos.

Para el tema que nos ocupa, la principal implicación es que la reforma de 2008 y su

bandera de impuesto plano ha sido sepultada y difícilmente reaparecerá por muchos años

(pues el tema del crecimiento de la deuda va a durar también un tiempo). El Banco Mundial

apuntó a que la reforma de 2008 (es decir, el incremento al IVA, la creación del IETU, el

IDE y el incremento en las tasas del ISR) no logró sus objetivos, aunque no plantea (hasta

donde conocemos) mayor análisis. Aquí nos hemos extendido en la discusión de esta última

visión previa, la del impuesto plano, porque se relaciona con el futuro de la política fiscal:

¿debe haber nuevos intentos de grandes reformas sexenales o es preferible que el gobierno

adopte de inmediato una visión de mejora continua?

En la siguiente sección revisamos aspectos específicos de la reforma, considerando

que puede haber ganancia en bienestar de corregir aspectos distorsionadores en que se

15 Ver Becker y Mulligan (2003).

17

pueden lograr ganancias sin esperar a otro gran momento político de reforma general. En la

medida en que el gobierno vaya teniendo éxito en estabilizar su problema de deuda e abre

el espacio para corregir elementos distorsionadores de la reforma y fortalecer los

innovadores.

4. Análisis

En esta sección revisamos elementos particulares de la reforma fiscal de 2014.

Aspectos institucionales

Uno de los objetivos (en efecto, el primero) que planteó el gobierno en su paquete

de reformas fue definir una “Hacienda pública responsable”, para los cual se definen dos

reglas, una de “balance estructural” y otra para alimentar un fondo de ahorro.16 La regla de

balance estructural significa que el gobierno tendrá que producir estimaciones del nivel de

deuda sustentable. Esta es una restricción suave, pues las estimaciones serán producidas por

el mismo gobierno—en un ámbito en que no hay metodologías generalmente aceptadas—y

no se derivan obligaciones de los informes, como podrían ser topes máximos duros al gasto

y a la deuda. La regla de ahorro crea un fondo que recibirá dinero de ciertos flujos de

efectivo del gobierno (principalmente venta de petróleo) y podrá disponerlo para gastar o

pagar deudas dentro de ciertos límites.

Un segundo objetivo señalado como principal es establecer un sistema de seguridad

social universal. Por la información contenida en las iniciativas de reforma, este sistema se

define principalmente en términos de garantizar pensiones de vejez y establecer un seguro

de desempleo. La oleada de reformas incluye un paso en disminuir el costo para el gobierno

federal de algunos de los planes de pensiones más costosos para el erario, pues se

reformaron los correspondientes a las paraestatales de energía (Pemex y CFE). Sin

embargo, queda pendiente el gran tema de financiar al sistema de salud, especialmente ante

el envejecimiento y un alto crecimiento de la demanda por la población de todas la edades,

y de enfrentar las presiones de un sistema de pensiones que no cuenta con ahorro y flujos

de efectivo suficientes (es decir, el gobierno federal va a tener que ir reconociendo

16 El texto legal cita a un manual del FMI para definir la regla (Nakata 2011).

18

gradualmente gastos, por ejemplo, para pagar las pensiones mínima garantizadas por el

IMSS).

La reforma ha eliminado el Impuesto al Uso de Efectivo (IDE) y el Impuesto

Empresarial de Tasa Única (IETU) que se adoptaron en 2008. El primero buscó captar algo

del flujo de efectivo usado por personas que no pagan impuestos pero que sí utilizan el

sistema bancario. El IDE corrió la suerte de cualquier monopolio sustituible: ganó algo de

dinero al sorprender a los contribuyentes, pero para 2013 ya tenía una recaudación negativa

(se compensaba con otros impuestos) y el gobierno optó por cortar sus pérdidas. Además

del costo administrativo que impuso el IDE a todos los hogares y firmas (no sólo a los

supuestos evasores), una evaluación debe considerar que se adoptó en la parte más

profunda de la Gran Recesión, cuando las restricciones de liquidez fueron más importantes.

Con respecto al IETU, este había recibido altas evaluaciones por la propia SHCP

(que en 2011 estimaba una recaudación de $110 mil millones gracias a su introducción,

más un impacto adicional de 6% de incremento en la recaudación del ISR). Sin embargo, la

reforma confiesa que el impuesto tenía una alta complejidad (por ejemplo, obligaba a llevar

doble contabilidad) y junto con el IDE más que duplicaba los cálculos y trámites que

enfrentaba el contribuyente. El IETU se propuso originalmente como un paso intermedio

para llegar a un impuesto plano al ingreso que sustituiría al ISR, pero en la práctica era un

impuesto a trabajadores independientes y microfirmas (intensivas en trabajo y no en

capital). La razón de lo último es que la base fiscal era la misma que para el ISR, pero no se

permitía la deducción de gastos laborales. En su cálculo de gastos fiscales el gobierno

atribuye el IETU un balance negativo en su capacidad de recaudación, por lo cual parece

que una motivación para su eliminación ha sido también cortar pérdidas.

La reforma decretó una nueva LISR. Este es un cambio mayor, pues afecta la

jurisprudencia que correspondía a la ley anterior, requiere a firmas y a trabajadores incurrir

en el costo de aprenderla, y aspira a balancear que los errores por el cambio sean menores

al ahorro por modernización de los textos. La evaluación de esta decisión será difícil pues

la SHCP, la Procuraduría Fiscal de la Federación o el Tribunal Fiscal no producen

información regular y sistemática sobre los casos que enfrentan por inconformidades. A mi

entender, no hay forma clara de valorar este cambio, o la motivación para el mismo.

19

Un avance mayor en la administración de las leyes fiscales es el salto cualitativo

para requerir que prácticamente todas las transacciones se registren en los servidores de la

SHCP.17 Ya hacia el final de la década pasada, la SHCP comenzó a requerir el uso de

Certificados Fiscales Digitales (CFD) con el fin de que sólo comprobantes legales puedan

ser registrados en la contabilidad. Como señalan Barajas, Campos, Sobarzo y Zamudio

(2011), en México esta práctica se emplea en un mayor grado con fines de control que

prevención y disuasión. Este lo debemos entender de la siguiente manera: en países con

mayor grado de cumplimiento de la legislación fiscal, con menor uso de prácticas de

falsificación de facturas con fines de evadir impuestos, el avance tecnológico se da como

un mecanismo para disminuir costos en general (gobierno y todo tipo de empresas). En un

país como México, con una incidencia elevada de prácticas fraudulentas de facturación, la

administración fiscal utiliza a la tecnología con fines de control previo. Esta política busca

garantizar que los contribuyentes sólo usen facturas legales en su contabilidad fiscal. Para

empresas más grandes es más fácil cumplir la regulación; para empresas pequeñas,

proveedores independientes de servicio y trabajadores puede ser más difícil tener todos los

controles requeridos. Para quienes operan en la economía informal esta política eleva el

costo de operación en la medida en que interactúan con empresas formales, pero por lo

mismo puede acentuar la informalidad. En el estudio ya mencionado en este párrafo se

estima en $16 mil millones la pérdida en recaudación por prácticas ilegales de facturación.

La evaluación de esta política deberá incluir el efecto sobre la recaudación (que tanto de los

$16 mil millones entra en el erario), pero también el costo para el pagador de impuestos.

Como toda política de control previo, esta puede ser muy eficaz en controlar a quien ya

cumple, pero dar pocos resultados con respecto a quienes no están en el sistema. Es decir,

funcionar muy bien donde no se necesita.

17 Este no es un nuevo objetivo. Por ejemplo, en una convocatoria de compras fechada en 2003, se

buscaba que un proveedor desarrollara un sistema para el Servicio de Administración Tributaria que incluyera la “[G]eneración de estados de cuenta personalizados para consultas en línea, que contengan la información integral de la situación fiscal del contribuyente relativa a obligaciones, pagos, adeudos registrados, cálculo de actualizaciones, recargos y saldos presentados. Control automatizado y personalizado del cumplimiento fiscal a través del cruce de sus obligaciones registradas contra transacciones presentadas, a efecto de generar y controlar los documentos de gestión para el cobro (requerimientos, multas, etc)” (SHCP 2003).

20

Impuestos al trabajo

Los impuestos al trabajo se elevan por la reforma por seis canales principales.

Primero, hay un incremento en tasas; segundo, se mantiene la política de no ajustar por

inflación los parámetros de la ley, lo que arrastra a los trabajadores a mayores niveles de

impuestos; tercero, se adicionan a la base fiscal algunos conceptos que antes no estaban

incluidos, como contribuciones a la seguridad social y gastos de previsión social; cuarto, se

disminuyen los montos que se pueden ahorrar para el retiro sin causar impuesto; quinto, se

mantiene la medida que aparentemente era temporal de la administración Calderón de

elevar la tasa de IVA a 16%, y extenderla a todo el territorio nacional (las zonas fronterizas

tenían una tasa de 10%); y sexto, se establecen o elevan impuestos a productos de alto

contenido calórico, lo que significa principalmente impuestos a productos industriales que

contienen azúcar (y los cuales son de consumo popular generalizado). Por otro lado se

establece un subsidio de 25% del salario pagado a personas de 65 años de edad o más.

Las tarifas del ISR para personas físicas no sólo mantienen los incrementos que hizo

la administración Calderón, sino que amplían las tasas máximas hasta 35%. El monto

máximo de deducciones personales es equivalente al máximo entre cuatro salarios mínimos

$94,462, aproximadamente 7,200 dólares) o 10% de los ingresos.

En la Figura 5 se muestra un cálculo del impacto que está teniendo la inflación

sobre los rangos en que se ubican los trabajadores para pagar ISR. Vemos que en 1997 (aún

una época de alta inflación), se intentó acotar la tasa marginal de impuestos al trabajo, y

gradualmente, hacia 2007, se había aplanado la pendiente para trabajadores de ingresos

medios. En esta gráfica, el salario mediano de contribución a la seguridad social está en

torno a los $100,000, monto inferior al punto de inflexión en la escuadra que genera la ley;

es decir, los diseñadores de la tabla del ISR venían tratando de acotar el impacto de altas

tasa para la mayor parte de los trabajadores. Vemos que la curva que corresponde a 2014 va

regresando a la de 1997.

La reforma incluye algunas reglas que intentan alterar el balance entre la incidencia

sobre el trabajador o sobre el patrón. Así, si el patrón paga las cuotas del seguro social del

trabajador, no puede ya considerar ese gasto como una deducción de su base fiscal.

Tampoco puede ya deducirse la totalidad de los gastos de previsión social (por ejemplo,

horas extra o vales de despensa), sino sólo en un 47 por ciento. Estos cambios significan

21

que el patrón o el trabajador pagarán una tasa más alta de ISR. En realidad, los empleadores

privados que hacen ese pago sólo están pagando un salario más alto, por lo cual la regla

tendrá un efecto recaudatorio de corto plazo que incide sobre el trabajador a largo plazo por

la baja elasticidad de su oferta.

Aspectos corporativos

Hay varios aspectos de la reforma que pueden influir sobre el futuro corporativo. El

primero es la eliminación de la consolidación fiscal. El segundo es el impuesto especial a

los dividendos, el tercero es un impuesto a las ganancias de capital, el cuarto es el

tratamiento a pequeñas empresas y profesionistas y empresarios no-corporativos, el quinto

es el tratamiento a transportistas y productores primarios, y el sexto es la posibilidad de

deducir donativos sin límite por las personas físicas.

Un principio económico general es que ante proyectos de distinto costo marginal,

una corporación moverá recursos de los menos rentables hacia los más rentables para tratar

de igualar el rendimiento. Las leyes fiscales deben evitar crear brechas artificiales en la

valuación de los proyectos que distorsionen esa decisión. La reforma fiscal limita la

posibilidad de consolidación de las corporaciones, fija impuestos adicionales a los

dividendos y a las ganancias de capital, y en general limita el desarrollo corporativo.

Estas políticas hacia las corporaciones fueron planteadas por el gobierno en

términos de equidad: que paguen más quienes tienen más. Sin embargo, la consolidación

fiscal es simplemente que una empresa multi-divisional compense pérdidas en una división

con utilidades en otra para definir su base fiscal como el resultado total. Un objetivo

general de los impuestos a los ingresos de las corporaciones debe ser que el daño generado

sobre la productividad no afecte la valoración de las decisiones de las empresas, el costo de

oportunidad de los proyectos. Una empresa puede tener simultáneamente proyectos que

generan flujos de efectivos positivos, así como otros que generan flujos de efectivo

negativos, sin que ello tenga relación con su rentabilidad, sino que depende del horizonte de

inversión de cada proyecto. La razón es muy simple: ninguna empresa va a generar

proyectos que pierden dinero para pagar menos impuestos. Similarmente, una corporación

con utilidades puede adquirir otra con pérdidas y disminuir su costo fiscal en un período

22

determinado, pero la decisión económica relevante fue que las dos corporaciones

decidieron proyectos que esperaban fueran rentables. Es decir, en la medida en que el

gobierno gana flujo de efectivo en el corto plazo por restringir la consolidación fiscal de

corporaciones, genera distorsiones del sistema financiero. En general, para el gobierno es

bueno que las corporaciones tengan proyectos ambiciosos, lo que significa que algunas

tengan mucho éxito y que otras fracasen, pues ello eleva la productividad promedio de los

proyectos. Si todas las corporaciones tienen el mismo rendimiento o si el rendimiento

mínimo aceptable para llevar a cabo un proyecto se eleva como consecuencia de la reforma

fiscal, el gobierno recauda menos a largo plazo porque el país en general ha tomado

proyectos menos ambiciosos.

Para sustituir el régimen de consolidación, la reforma adopta un “régimen opcional

para grupos de sociedades”. En lugar de sociedades controladoras ahora habrá sociedades

integradoras, pero se fija que la empresa integradora debe tener 80 por ciento de las

acciones de las corporaciones integradas. Esta es la derrota de Modigliani-Miller. A ese par

de nombres se asigna la siguiente proposición: la estructura de capital de una corporación

no afecta su valor. La razón es que la empresa iguala el costo marginal de obtener recursos

de cualquier fuente. Al fijar un estándar elevado de integración, la ley fiscal dificulta la

posibilidad de lograr esa igualación y eleva los costos financieros de las empresas. Las

corporaciones van a seguir buscando igualar la rentabilidad de distintos proyectos, sólo que

una fuente de financiamiento se ha encarecido al elevarse el costo de operar una

corporación multi-divisional.

La decisión directamente más notoria en la reforma es elevar la tasa corporativa de

impuestos, que queda en 30 por ciento, anulándose la disminución prevista a 28 por ciento.

En Estados Unidos las tasas federales van de 15 a 35 por ciento, pero en general hay

impuestos estatales que la llevan a 40 por ciento. Algunas economías muy grandes tienen

altos impuestos a las corporaciones, notablemente Japón y Estados Unidos. La Figura 6

muestra los datos de más países. Adicionalmente, la reforma de 2014 fija un impuesto de

10 por ciento a los dividendos.

Hemos visto arriba que el gobierno está dispuesto a revertir cambios importantes de

la legislación cuando no le rinden recursos importantes y tienen un costo social superior

(así pasó con el IDE y el IETU). La teoría y la evidencia en torno a los mayores impuestos

23

a las empresas dependen del plazo de análisis y de elementos de conducta que no resultan

en predicciones simples. La supervivencia de los mayores impuestos a la empresas que fija

la reforma de 2014 dependerán de los siguientes factores: qué tanto los capitalistas pueden

llevarse dinero al extranjero para evitar el impuesto (por ejemplo, cobrando más por

licencias de propiedad intelectual o precios de transferencia a empresas radicadas en

México), qué tanto las empresas mexicanas pierden competitividad y se van a generar más

importaciones, qué tan rentable será usar más trabajo y menos capital, y que tanto se

llevarán negocios a la economía informal para evitar los mayores impuestos. En el corto

plazo estos factores son poco flexibles, por lo cual habrá una ganancia en recaudación. En

el largo plazo, puede pensarse que una economía como la mexicana, relativamente pequeña

y con una gran exposición al comercio y a la inversión de Estados Unidos, el efecto de

largo plazo será importante y que toda la recaudación proveniente de corporaciones se

podría perder al ser la carga fiscal transferida a los trabajadores o a pérdida de eficiencia.

Sin embargo, la evidencia que resumen Gravelle y Hungerford (2012) es ambigua al

respecto: el corto plazo puede ser muy largo pues no es fácil para las corporaciones efectuar

todos los cambios para deshacerse de esa mayor carga fiscal.

Cambiando nuestra discusión hacia disposiciones especiales, dos aspectos que

inciden sobre las corporaciones son los impuestos a la minería y a espacios para

telecomunicaciones. En estos ámbitos se imponen nuevos impuestos, pero no hay

elementos de regulación importantes. Es decir, se trata sólo de una elevación de impuestos.

En minería se pagará 7.5% de las utilidades, con medio punto porcentual más en metales

preciosos. En telecomunicaciones simplemente se imponen impuestos sobre espacios que

no estaban gravados porque no habían sido concesionados en el pasado. Se trata de

impuestos sobre bienes propiedad del Estado y en principio no hay razón para pensar que

generen distorsiones mientras se mantenga el cobro en un nivel competitivo (más allá del

costo de su cobro). Cabe señalar que estos no son impuestos Pigouvianos y más bien caen

dentro de un enfoque de cobro de uso de bienes de propiedad pública.

24

Triunfo Pigouviano

La reforma contiene diversas disposiciones que indican a un mayor interés del

gobierno federal para usar esquemas de impuestos y regulación para elevar la eficiencia.

Estos son los impuestos Pigouvianos.

Uno muy específico es que se permite deducción al 100% de “maquinaria y equipo

para generación de energía proveniente de fuentes renovables o de sistema de cogeneración

de electricidad eficiente”, y las “instalaciones para personas con capacidades diferentes”.

La reforma cita específicamente a los fertilizantes, a los plaguicidas, al carbono y al

azúcar como los objetivos de los impuestos Pigouvianos. El precio por tonelada de carbono

se fijó en 70.68 pesos por tonelada de carbono, por considerarse que es equivalente a un

promedio de cotizaciones en otros países (SHCP 2013a, pág. 93). El impuesto a los

plaguicidas va de cero a nueve por ciento de las ventas y depende del grado de toxicidad. El

último nuevo impuesto Pigouviano se impuso a bebidas y alimentos de “alto contenido

calórico”.

Uno de los aspectos más prometedores en términos de bienestar de la reforma es el

planteamiento con respecto al uso de agua. Se reconoce de entrada un abandono por parte

de la autoridad del tema, pues desde 1979 no se actualizaba la clasificación de zonas por

disponibilidad de agua. En los tiempos de la economía digital, cuando se pueden hacer

mediciones casi continuas de disponibilidad de agua, la mala definición de tarifas públicas

debe ser una de las mayores fuentes de daño al bienestar de las familias y a la eficiencia de

las empresas. La nueva regulación va a definir cuatro niveles de tarifa y va a clasificar cada

punto del territorio por cuenca y acuífero. Un segundo punto de la reforma es definir un

marco regulatorio para el transvase de aguas (es decir, el transporte entre zonas). Un tercer

elemento es el reconocimiento de que los cobros por disposición de aguas residuales no han

cumplido un papel positivo pues en realidad sólo están obligados a pagar aquellos

contribuyentes que voluntariamente auto-declaran que sus descargas superan los límites

máximos permitidos de Sólidos Suspendidos Totales (SST) y de Demanda Química de

Oxígeno (DQO). Un cuarto punto es que no se cobra por el uso de agua salobre si hay un

certificado de la Comisión Nacional de Agua (CONAGUA).

Si bien la reforma define la posibilidad de usar el sistema fiscal para mejorar la

eficiencia del sistema de regulación, es solo un tiro de salva en un proceso que será largo y

25

complejo. Requiere de la participación de las agencias regulatorias, y plantearse como un

mecanismo de mejora en la eficiencia, no como una vía para elevar la recaudación fiscal.

En este punto, es aparente que el cálculo de “gastos fiscales” jugó un papel en el diseño de

la reforma, por lo cual lo tratamos en la siguiente sección.

Gastos fiscales

Los gobiernos contemporáneos utilizan intensivamente a las leyes fiscales como

complemento o sustituto de regímenes regulatorios explícitos. No podríamos esperar otra

cosa a raíz de nuestras discusiones sobre impuestos Pigouvianos. En forma relacionada, los

últimos años se desarrolla el concepto de “gastos fiscales”. Esta es una herramienta de

medición en dinero del costo de ciertas acciones públicas. Existe un debate sustancial

acerca del significado del concepto, especialmente cuando se equipara un gasto fiscal con

un gasto en efectivo del gobierno. Consideremos un ejemplo: un gobierno fija un precio al

uso de agua de un lago, y posteriormente exenta del pago a algunos de los usuarios del

agua. Esa exención se puede valorar en dinero para expresarla como un gasto fiscal. ¿Es

esta cantidad un subsidio? La respuesta es que si el cobro por uso del agua elimina una

fuente de distorsión (por ejemplo, contaminación excesiva), el no cobro obliga a la

sociedad a gastar otros recursos para limpiar el daño y puede equipararse a un subsidio. Por

otro lado, si el cobro por uso de agua no refleja un costo social sino simplemente un acto

monopólico por el estado, el no cobro disminuye el costo social de los impuestos.

Los impuestos se cobran en ocasiones a actividades que el gobierno no tiene

motivación para desalentar, pero que de cualquier forma son necesarios para financiar el

gasto público. En esa categoría están los impuestos al ingreso, pues a nadie le interesa que

las personas trabajen menos, pero quitar dinero a los trabajadores es una de las formas en

que se financia el Estado (y eso es bueno en la medida en que el gasto público resuelve

problemas colectivos y los trabajadores valoran los servicios recibidos). En otras ocasiones

el gobierno cobra impuestos como una señal de escasez, como un precio a un bien público.

En este segundo caso se encuentran los cobros por uso de agua y los impuestos a la emisión

de partículas al aire. En ambos casos (cobro de impuestos para financiar bienes públicos o

cobro por uso de un bien o servicio), el gasto fiscal es una excepción indebida del cobro.

26

De forma general, los gastos fiscales se definen como providencias en las leyes y en

las prácticas fiscales y regulatorias que disminuyen o posponen el pago que debe hacer un

grupo relativamente estrecho de la población, con relación a un impuesto de referencia. La

forma usual de calcular los gastos fiscales es mediante el método de “ingresos perdidos”.

Este consiste en calcular cuántos impuestos se hubieran cobrado de haberse removido las

concesiones fiscales, suponiendo que no se hubiera dado cambio en la conducta. El cálculo

es válido en la medida en que se puede definir un impuesto de referencia que es óptimo.

La definición de los gastos fiscales contiene términos relativos, lo que hace difícil la

comparación entre países y aún la interpretación dentro de un mismo país. Al tratar un

“impuesto de referencia” se introduce un elemento de indefinición. Consideremos el

ejemplo de los subsidios al combustible. Para calcularlo usualmente se toma algún precio

internacional de mercado y se compara con el precio al que se ofrece el combustible en el

país, y la diferencia es definida como un subsidio, un gasto fiscal. Para México, en 2010, se

estimaba que ante variaciones relativamente pequeñas en los precios internacionales del

petróleo (con relación a las observadas históricamente), el subsidio a los combustibles

podría fluctuar entre 27 mil y 67 mil millones de pesos. Un escenario de menores precios

de petróleo, como el observado durante los ochenta y los noventa, fácilmente podría

significar que las cifras se revirtieran de un gasto fiscal a un ingreso.

Para medir el gasto fiscal, los gobiernos deben definir también un costo de

producción (idealmente al costo marginal, no al medio). Es claro que el costo de

producción es dependiente del régimen regulatorio en las empresas. Si una empresa

eléctrica es ineficiente, por ejemplo, entonces el subsidio no es una aproximación adecuada

al valor del beneficio recibido por el consumidor, pues incluye un margen de beneficios

monopólicos que se llevan los funcionarios, sindicatos y proveedores de la empresa.

La OCDE (2010) cita un ejercicio que se efectuó en los Países Bajos para depurar

los criterios de inclusión en el gasto fiscal. En ese caso se definieron cinco criterios,

rechazándose tres de ellos. Los rechazados fueron tener un objetivo no-fiscal, la

convertibilidad de la providencia en un gasto directo, y el beneficio a un número limitado

de personas. Los criterios aceptados fueron la disminución del ingreso y la desviación de un

estándar. Es decir, que se pruebe que hay pérdida de flujo de efectivo y que haya una norma

objetiva para medir la desviación. En general la definición del estándar es un ejercicio

27

complicado porque inevitablemente se mezcla con elementos normativos (además de los de

identificación de costos que ya mencionamos). Consideremos un ejemplo: las leyes de

impuesto sobre la renta fijan tasas superiores a personas de mayores ingresos; ¿deberíamos

considerar un gasto fiscal el ingreso adicional que se obtendría de aplicar a personas de

bajos ingresos la tasa aplicada a personas de altos ingresos? Este sería un ejemplo del

criterio de “beneficio a un número limitado de personas” que fue rechazado en los Países

Bajos.

Consideremos ahora dos casos prácticos, reales, uno referente al impuesto personal

y otro al impuesto corporativo. El caso de los impuestos personales al ingreso es grande

pues los gobiernos utilizan subsidio al salario, crédito al ingreso devengado y otros

formatos para disminuir la carga fiscal de personas de menores ingresos e inclusive

transferirles efectivo. Ese concepto de gasto fiscal es uno de los más grandes en las

economías contemporáneas. De utilizar cajas de asignación familiar públicas, empresas

estatales y otros esquemas de intervención directa para dar esos subsidios o créditos, habría

un gasto en efectivo registrado en la cuenta pública y un ingreso correspondiente. En

México el apoyo se da mediante la disminución de la cuenta del impuesto y no hay flujo de

efectivo hacia el gobierno (por el impuesto), ni flujo de dinero de regreso desde el gobierno

hacia la persona (por el subsidio). Es decir, se trata de un gasto fiscal. Es posible entender

que un gobierno puede definir un nivel más alto de impuestos y un mayor nivel de subsidio

para obtener exactamente el mismo nivel de recaudación y de ingreso disponible para una

familia determinada, y en cada caso obtener un distinto nivel de gasto fiscal. Con esto,

queremos señalar a la clase de ambigüedad que puede tener el concepto.18

Similarmente, en el caso de un impuesto corporativo, el gobierno puede decidir que

sólo el costo de automóviles menores a cierto precio puede ser considerado como

deducible, pero que el gasto en cualquier tipo de mueble de oficina es deducible. No es

difícil pensar que el gasto en mobiliario de lujo puede fácilmente sobrepasar el costo de un

18 Otro caso empíricamente importante es el de las exenciones fiscales a las pensiones que paga la

seguridad social. El monto de efectivo que recibe el pensionado es resultado de una historia de trabajo, salarios y legislaciones, así como de las negociaciones que les dan lugar, las cuales contemplaron el marco fiscal. Si el gobierno eleva los impuestos al ingreso y mantiene la exención, automáticamente eleva el gasto fiscal. La pregunta es si el gobierno podría hacerse de más efectivo eliminando esa exención. La respuesta es que las mismas fuerzas de presión que llevaron a cierto equilibrio en las negociaciones en el pasado resurjan y limiten esa capacidad del gobierno de disminuir el flujo de efectivo pagado a cada pensionado. De ser así, el cálculo de gasto fiscal es inválido.

28

auto de lujo, y al adoptar un criterio al respecto se está tomando una visión normativa: está

bien pasarle al gobierno el costo de un sofá de cien mil pesos, pero no el costo de un auto.

Estas definiciones normativas afectan el cálculo de los gastos fiscales. En México el

gobierno reporta como gasto fiscal lo correspondiente a deducciones del costo de

automóviles, pero lo tocante a muebles de oficina o de cualquier otro gasto no considerado

normativamente indebido por la ley fiscal.

Es claro que el supuesto de “no-cambio-en-conducta” es sumamente agresivo y

difícil de sustentar, y está en el núcleo de esta discusión. Desde una perspectiva Coaseiana,

se puede afirmar que las herramientas que derivan en gastos fiscales son utilizadas porque

generan un mayor valor que otras herramientas directas. El gobierno podría dar dinero a las

familias y a las firmas para contrarrestar el efecto de un alza en el precio del petróleo, pero

el subsidio al combustible es más barato de administrar. El gobierno podría dar comida

gratis a las familias de bajos ingresos, pero el subsidio al salario es más barato de

administrar. Estas afirmaciones son empíricas (y a manera de ejemplo) y no implican que

estas herramientas sean preferibles a la intervención directa. Más bien, que es de esperar la

evolución del gobierno hacia herramientas más eficientes de regulación y de redistribución

de recursos por medio de mezclar lo mejor del sistema fiscal y del sistema regulatorio.

Por esto último, las limitaciones señaladas no son un argumento en contra del uso de

los gastos fiscales para medir un aspecto de la actividad fiscal del gobierno. Más bien, son

un argumento por estandarizar la medición y establecer principios de medición consistentes

a lo largo del tiempo. Al igual que en cualquier aplicación de la contabilidad, la

consistencia tiene un valor muy elevado, y en la medida en que los gastos fiscales sean

medidos con independencia de elementos normativos se eleva su utilidad para medir el

conjunto de actividades de regulación y redistribución que efectúa el Estado mediante el

sistema fiscal.

La Tabla 1 muestra el cálculo de gastos fiscales de la SHCP para tres años. Esto se

publicó por primera ocasión en 2002, y el cálculo para 2014 no considera el impacto de la

reforma. Estas estimaciones de costos fiscales se presentan al Congreso cada año. Si bien

no hay una declaración explícita, al revisar esta tabla y los principales elementos de la

reforma parece claro que el gobierno quería cortar sus pérdidas en el IETU, eliminar

exenciones y diferimientos de parte de personas y empresas, y cerrar algo de los huecos en

29

los impuestos al consumo. El gobierno también quiere cerrar la brecha de “subsidio al

empleo”, para lo cual ha dejado de ajustar la ley del IR por inflación, lo que lleva a

trabajadores de ingresos bajos a tasas de impuesto cada año más altas. Virtualmente todo el

incremento en recaudación que espera el gobierno (3 puntos del PIB, o unos 515 mil

millones de pesos en 2014), se asocian a renglones de esta tabla.

Pequeñas empresas

En su inmensa mayoría, las empresas pequeñas están fuera del sistema fiscal. El

Régimen de Pequeños Contribuyentes (REPECO) creado en los noventa nunca pudo afiliar

a un número importante de micro-firmas y funcionaba con incentivos desalineados.19 Esto

último significa que si bien se trata de recolectar impuestos federales, la administración del

impuesto estaba a cargo de autoridades locales. EL REPECO es substituido en la reforma

de 2014 por un Régimen de Incorporación. Las reglas contables, las restricciones

financieras sobre las empresas micro no son muy distintas entre el REPECO y el RI, pero

hay dos cambios importantes: la federalización de la administración y la centralización de

la información. La federalización significa que el Sistema de Administración Tributaria

(SAT) queda a cargo de la administración, ya no las entidades federativas. La

centralización significa que, al igual que se está intentando para todas la empresas, cada

transacción debe registrarse en línea en los servidores del SAT.

La federalización de la administración fiscal de microempresas puede ser uno de los

grandes productos institucionales de la reforma. En efecto, el REPECO se basaba en un

marco de incentivos inadecuado: el estado y sus municipios debían cobrar impuestos a sus

residentes más precarios (pequeños comerciantes, micro-fábricas y trabajadores

independientes) para transferir dinero a la federación que les iba a regresar menos dinero.

Nunca se desarrollaron bases de datos de REPECOS y ni siquiera existe estadística de

cuántos estaban registrados.20 Al federalizar el sistema se alinean los incentivos para

registrar a la firmas y recaudar los impuestos.

19 En los años noventa se planteaba ya el reto de fiscalizar a las microempresas y se introdujo un

concepto de “actividades empresariales de quienes se relacionan sólo con el público en general” (LISR e 1997), y en 1998 se introduce el concepto de REPECO.

20 El SAT sí debe tener información, no del registro, pero sí de aquellos que pagaban, pues eso se hacía vía el sistema bancario. Hasta donde he podido investigar esta información no es pública.

30

Por otro lado, para ingresar al RI la microempresa va a tener que emplear el

software tipo ERP que provee el SAT y registrar cada una de sus transacciones, efectuar

cada una de sus declaraciones y otros movimientos ante la autoridad. Esto trae al foro el

problema de empatar millones de transacciones que diariamente se deberían efectuar dentro

del sistema de información del SAT. Este reto es de una complejidad importante desde el

punto de vista informático, pero el problema principal no está ahí, sino en la capacidad e

interés de las microempresas en participar. Aun suponiendo que la SHCP haga todas la

inversiones en la plataforma necesaria para operar en línea con millones de micro empresa,

el costo para estas puede ser alto. La apuesta de la SHCP es que al obligar a todas las

empresas a usar su software, las microempresas van a registrarse indefectiblemente. Esa

puede ser una solución lógica, pero puede terminar siendo una aplicación del “problema de

Weitzmann”: el costo marginal de cumplir puede ser excesivamente elevado para la micro

empresa que no tiene el tiempo ni el capital humano para funcionar en el sistema. Algunas

empresas micro efectuaran esa inversión, si venden una parte importante de sus bienes o

servicios a empresas formales, pero para muchos, en especial a las más precarias, la

centralización hace aún más difícil su avance hacia la economía formal. El costo en

bienestar en hacerlas cumplir será tan elevado que se regresará a un equilibrio como con los

REPECO, en que la mayoría decide no afiliarse.

Para hacer más atractivo el acceso, la reforma busca facilitar el acceso de las

empresas en RI a la seguridad social. Sin embargo, no se ha desarrollado la plataforma para

consolidar la administración fiscal del IMSS y del SAT. Tal desarrollo administrativo es

complejo, va a requerir una fuerte inversión en reforma administrativa, cambios

reglamentarios y de manuales, y va a tomar varios años. En este aspecto, la reforma puede

llevar al final de la administración actual sin mucho resultado favorable.

Una estrategia alternativa sería atraer a la microempresa mediante ofertas creíbles

de servicio; esto es, desarrollar la plataforma de la seguridad social para que mediante ella

se puedan hacer todos los pagos de impuestos y todas las transacciones con el sistema

social (altas al IMSS, cobro de pensiones, etc.). Habría que eliminar el objetivo de

centralización y permitir el pago de los impuestos que se deben al SAT mediante facturas

que el IMSS expida a las microempresas. El gobierno no recaudaba casi nada del REPECO

y no va a recaudar mucho con el RI (por definición, son personas de bajos ingresos que

31

inclusive se harán acreedoras al subsidio al salario y cotizarán al IMSS a salarios bajos).

Por ello, no tiene sentido tratar de aplicar la estrategia que se da hacia corporaciones: el

objetivo de control previo es menos costoso cuando se trata de empresas que pueden usar

facturas de alto valor, pero para empresas micro el costo de fiscalización es tan alto que el

gobierno tiene que funcionar plenamente con un sistema de confianza.

5. Mejores prácticas

Podemos revisar la literatura sobre las mejores prácticas en el diseño fiscal. Esta es

una literatura de larga historia y se basa en el concepto económico de bienestar. Puede

verse como una fuente de hipótesis para predicción: la conducta de los gobiernos busca

optimizar el bienestar y por ello los gobiernos siguen lo que predicen esas teorías. También

pueden verse desde el lado normativo: un gobierno puede utilizar las predicciones de esas

teorías para medir la calidad de sus políticas. Mankiw, Weinzierl y Yagan (2009) intentan

resumir las principales recomendaciones de política fiscal que se derivan del conocimiento

que tenemos sobre el tema en la actualidad. A continuación comentamos algunos de los

puntos más relevantes en el contexto mexicano actual.

Las tasas marginales óptimas de impuesto sobre la renta dependen de la distribución

de habilidades. No hay una tasa de impuesto mejor para todos: debe variar entre personas.

Esto es una primera lección que no se tomó en cuenta al crear el IETU: los impuestos deben

ser más altos para personas con mayor capacidad de generar ingreso y para quienes

responden a impuestos más altos trabajando menos. Es decir, posiblemente no volvamos a

ver propuesta de un impuesto como ese en muchos años. En esta práctica, la reforma es una

mejora.

Un punto distinto es que las tasas marginales podrían declinar a niveles elevados de

ingreso: es decir, hay límites a la progresividad porque personas de mayor productividad

generan más riqueza social que lo que se pierde cuando se cobran demasiados impuestos y

se abandonan actividades valiosas. En general los estudios econométricos no logran

respuestas generalmente aceptadas a este problema pues se trata de un asunto empírico y de

difícil medición. Saez, Slemrod, y Giertz (2012) han discutido las dificultades en estimar

qué tanto responde la base fiscal a aumentos en los impuestos. Una corriente de

32

economistas piensa que las tasas marginales e impuestos pueden ser mucho más elevadas

(Saez 2001, y para México, Campos, Chávez y Esquivel 2014). Desde una perspectiva esa

literatura responde al problema empírico de estimar la elasticidad mencionada; dese otra, el

cuestionamiento radica en que empíricamente no observamos a los gobiernos fijando

impuestos tan elevados como los que se predicen, por lo cual esos modelos fallan en

explicar su conducta. Ante lo complejo de estimar la elasticidad de la base fiscal a la tasa de

impuestos, puede interpretarse la estrategia actual de la SHCP como estirar la liga; es

decir, elevar la tasa marginal para cada nivel de ingreso para averiguar hasta donde se

pueden elevar los impuestos. Si la liga no se rompe y si la teoría detrás de los artículos

mencionados es válida, vamos a ver impuestos aún más altos en los próximos años.

Otro mensaje que resumen Mankiw, Weinzierl y Yagan (2009) es que un impuesto

plano con una transferencia universal y de monto fijo podría ser aproximadamente óptimo.

Esto significa que los impuestos sobre la renta y al consumo simples, sin muchos escalones

y reglas, complementados con mecanismos de transferencia también simples (como los que

da el Programa Oportunidades) pueden aproximarse a una situación ideal. Es decir, la

forma de disminuir la complejidad del impuesto sobre la renta es elevando la complejidad

de los programas de transferencia a personas de bajos ingresos, con discapacidad o en otras

situaciones especiales (por ejemplo, madres trabajadoras con niños o jóvenes que requieren

financiamiento para estudiar). Esto requiere de un diseño conjunto de los sistemas de

impuestos y de los programas de beneficios, lo que es uno de los puntos más flojos en la

reforma de 2014 y en el sistema mexicano de impuestos y subsidios en general. Si el

gobierno puede cambiar su estrategia en esta materia es una pregunta abierta. En el sexenio

del Presidente Fox se intentó extender el programa Oportunidades a las zonas urbanas, sin

éxito, y hay poco en la reforma fiscal que indique interés en seguir este camino.

El grado óptimo de redistribución se eleva con la desigualdad del ingreso. Es decir,

en un país muy desigual, también hay cargas fiscales desiguales para apoyar a las familias

de menores ingresos. La reforma de 2014 tiene un fuerte objetivo redistributivo y sus textos

enfatizan el objetivo de lograr progresividad impuesto por impuesto: el IVA debe ser

progresivo, el ISR debe ser progresivo, los derechos y contribuciones deben ser

progresivos. Sin embargo, la progresividad debe medirse de forma integral, no impuesto

por impuesto y servicio por servicio. El objetivo de ampliar la base fiscal de los impuestos

33

al consumo, que posiblemente es la recomendación más ampliamente aceptada de reforma,

fue abandonado en favor de elevar los impuestos corporativos y del ingreso a las personas,

así como fijar diversos impuestos especiales, posiblemente las propuestas menos

favorecidas. En efecto, otra de las propuesta que resumen Mankiw et al. (2009) es que sólo

debería imponerse a los bienes finales, y típicamente deberían imponerse de manera

uniforme. Es decir, el IVA es preferible a los impuestos especiales, y debería ser uniforme.

El principal argumento en favor de esta política es que en la medida en que se ponen

impuestos en etapas intermedias, la administración se complica y se hace difícil mantener

libres de distorsiones las valuaciones de la productividad marginal entre los insumos. Este

argumento nos lleva más allá que la simple recomendación de utilizar más al IVA y menos

al ISR y a los impuestos a la nómina: el ingreso de capital no debería ser impuesto, al

menos en la expectativa. Es decir, no impuestos a dividendos o a inversiones que pueden

moverse de territorio o disminuirse. Por supuesto, evitar gravar las expectativas de ganancia

de un proyecto puede ser incompatible con políticas de elevación sorpresiva de los

impuestos sobre “capital viejo”. En estos puntos: impuesto al consumo homogéneo,

progresividad basada en medición integral de impuestos y beneficios, y bajos impuestos a

proyectos de inversión, la reforma tiene en general resultados deficientes.

Finalmente, Mankiw et al. (2009) citan como mejor práctica que los elementos

dinámicos del sistema fiscal requieren una sofisticación creciente. Es decir, los impuestos

se deberían definir como un paquete a lo largo del ciclo de vida de las personas, lo que

también va a implicar un diseño de largo plazo de esquemas de impuestos y beneficios.

También, los impuestos a las empresas deben considerar elementos dinámicos, que se

resumen en motivar una más acelerada transformación de bienes actuales en bienes futuros,

lo que requiere incentivar las inversiones en capital físico y humano. La reforma de 2014

tampoco toca este tema en forma sustantiva.

6. Conclusiones

La reforma fiscal de 2014 ha tenido como motivación directa un deterioro

importante del nivel de la deuda pública. La estrategia del gobierno es elevar de forma

importante los impuestos, y por otro lado lograr grandes reformas en ámbitos que han

34

tenido una fuerte intervención del Estado como proveedor o regulador para lograr eficiencia

que compense el costo para la sociedad de los mayores impuestos. Dentro de un periodo

histórico en que las tasas de interés globales han estado en torno a cero, el riesgo sobre el

déficit público de un incremento en tasas no se puede minimizar: un incremento en tasa de

interés de dos o tres puntos porcentuales absorbería todo el incremento en ingresos públicos

por mayores impuestos y dejaría al gobierno con todas sus deudas. De ahí la urgencia para

tener el amplio programa de reformas.

La evaluación de las reformas en el ámbito regulatorio está fuera del alcance de este

artículo, pero es difícil prever que el problema de la deuda se pueda resolver de no lograrse

una ampliación importante de la productividad en el país, que permita un crecimiento de las

utilidades y de los salarios al menos al ritmo de la inflación más algo. Eso no ha ocurrido

desde 2007, y los mayores impuestos al capital y al trabajo posiblemente no ayudarán a

resolver el problema. Ahí los acertijos. El capitalismo mexicano es un capitalismo de

familias (en términos usados por Morck 2005). Como lo han indicado Macías y Román

(2014), el capitalismo de familias deriva en alta concentración, poca protección al capital

minoritario y financiero y termina siendo poco productivo. Una visión de largo plazo para

la solución de los problemas financieros del gobierno requiere la creación de un ámbito

para el desarrollo de empresas, que crezcan en empleo y productividad. Los efectos

deletéreos de la reforma, motivados por la urgencia de estabilizar el barco fiscal se han

acompañado de reformas en algunas industrias (notablemente energía y

telecomunicaciones), y por un modesto esfuerzo de mejorar el uso de herramientas fiscales

en áreas reguladas. Suponiendo éxito de la reforma en acotar las presiones de urgencia

sobre las finanzas públicas, hay un espacio importante para mejorar el marco fiscal. En

México se ha adoptado la práctica de intentar la gran reforma sexenal de impuestos, en que

el gobierno intenta un gran salto cualitativo de una sola vez (las últimas tres

administraciones lo han intentado). Seguramente hay elementos económicos y políticos que

han motivado esa estrategia, pero el dinamismo de la economía contemporánea puede ser

enfrentado mejor con una estrategia de mejora continua que reconozca las mejores prácticas

y las adopte gradualmente.

35

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38

Tabla 1 Gastos Fiscales del Gobierno Federal

A precios de 2014 ISR 287,286 396,937 247,160 ISR empresas 89,373 191,231 152,311 Deducciones 17,099 Exenciones 22,336 Tasas reducidas, regímenes especiales 1,841 Diferimentos 53,844 Facilidades administrativas 13,569 Subsidio para el empleo 43,622 IETU (48,053) ISR personas física 197,914 205,707 142,902 Deducciones 13,729 Exenciones 120,452 Tasas reducidas, regímenes especiales 5,896 Diferimientos 2,825 IVA 179,736 282,678 270,977 Exenciones 49,501 Tasas reducidas 221,476 Impuestos especiales 94,241 63,788 41,735 Exenciones 6,036 IEPS a combustibles 35,699 Estímulos fiscales 3,341 35,648 9,849 Total 564,604 779,051 569,721 Fuente: Cálculos del autor con base en SHCP (2014c).

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Figura 1

Fuente: cálculos del autor con base en SHCP (2014b)

Figura 2

Fuente: cálculos del autor con base en SHCP (2014b)

40

Figura 3

Fuente: cálculos del autor con base en SHCP (2014b)

41

Figura 4

Fuente: cálculos del autor con base en SHCP (2014b)

42

Figura 5

Fuente: cálculos del autor.

43

Figura 6

Fuente: http://www.kpmg.com/global/en/services/tax/tax-tools-and-

resources/pages/corporate-tax-rates-table.aspx