libro anepe nº 14

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COLECCIÓN DEINVESTIGACIONES ANEPE

Nº 1 Textos Básicos del DerechoHumanitario Bélico

EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO

ARTURO CONTRERAS POLGATTI

Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile

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Nº 5 Una estructura para la asesoría enel manejo de crisis internacionales:caso nacional

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Nº 7 La Corte Penal Internacional y lasOperaciones de paz: competenciasy alcances

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Nº 9 Alcances y realidades de loPolítico-Estratégico

CÁTEDRA DE SEGURIDAD YDEFENSA DE LA ANEPE

Nº 10 La protección de los recursoshídricos en el Cono Sur deAmérica. Un imperativo deseguridad para el siglo XXI


MARIO L. PUIG MORALES

Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de lacrisis en la prensa chilena y suimpacto en la seguridadsubregional y relaciones bilaterales

IVÁN WITKER BARRA

Nº 12 Hacia un sistema de seguridadsubregional en el Mercosurampliado: Rol de la globalizacióncomo factor de viabilidad y agenteestructurador

HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO

Nº 13 La estrategia total: una visióncrítica

GALO EIDELSTEIN SILBER

Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en RelacionesInternacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Socio-logía (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la RepúblicaCheca). Como graduado ha realizado actividades de especiali-zación en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chi-le, Ecuador y Egipto.

Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela deDefensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y dela Universidad de Palermo de la República Argentina.

Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad In-ternacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científi-cas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos ypares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Co-misión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria(CONEAU).

Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último deellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, ten-dencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).

Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero dela revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estu-dios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile.

Academia Nacional de Estudios Políticos y EstratégicosMINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ

LA SEGURIDAD INTERNACIONALEN EL SIGLO XXI, MÁS ALLÁ DE

WESTFALIA Y CLAUSEWITZ

Colección Investigaciones ANEPE Nº 14

Copyright 2006, by: Mariano César Bartolomé

Septiembre 2006

Edita: ANEPE

Registro de Propiedad Intelectual Nº 158.491

ISBN: 956-8478-11-6(volumen 14)

ISBN: 956-8478-00-0(Obra completa Colección Investigación ANEPE)

Diseño portada: Sección Comunicacional ANEPELibro “De la guerra”, Tomo I. General Carlos von Clausewitz, Círculo Militar,Buenos Aires, 1968.Suplemento “11 de septiembre de 2001. El día que nadie olvidará. Un añodespués”, diario El Mercurio, 7 de septiembre de 2002.

Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráficas,que solo actúa como impresor

Derechos Reservados

Impreso en Chile / Printed in Chile

La seguridad internacional en el siglo XXI, más allá de Westfalia y Clausewitz

5

ÍNDICE

UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9

ABSTRACT ........................................................................................... 11

PRÓLOGO............................................................................................. 13

INTRODUCCIÓN ............................................................................... 17

CAPÍTULO I:LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y LA

EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES

Seguridad y amenazas ....................................................................... 21Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano” .................... 23Vigencia y erosión del paradigma westfaliano ............................ 31La erosión del paradigma westfaliano desde elreflectivismo ......................................................................................... 40Seguridad Humana ............................................................................. 50Seguridad Democrática ...................................................................... 54Una propuesta de categorización .................................................... 56

CAPÍTULO II:LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “NUEVAS GUERRAS”

De la guerra convencional a los conflictos asimétricos .............. 59Nuevas Guerras ................................................................................... 69

Mariano César Bartolomé

6

CAPÍTULO III:LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS” Y LOS

CONFLICTOS ÉTNICOS

La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103Conflictos de identidad.................................................................... 133

CAPÍTULO IV:LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES

Caracterización de las amenazas transnacionales ..................... 159Una somera descripción de las principales amenazastransnacionales .................................................................................. 163

CAPÍTULO V:EL TERRORISMO INTERNACIONAL

Límites y alcances del concepto ..................................................... 221Características del fenómeno terrorista ....................................... 226La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo .... 237La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S ......... 247Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva ............................... 256La lucha contra el terrorismo ......................................................... 273

CAPÍTULO VI:LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓN EN LA

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90 ....... 279El replanteo de los criterios de intervención .............................. 285De las intervenciones humanitarias a la Agenda parala Paz .................................................................................................... 293El actual espectro de Operaciones de Paz ................................... 303

CONCLUSIONES .............................................................................. 319

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................. 327

Índice


7

A Carolina,

quien iluminó mi vida y me dio fuerzas

para enfrentar los momentos más difíciles.


8


9

Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacionalde Estudios Políticos y Estratégicos por otorgarme la oportuni-dad de desarrollar esta investigación. Desde que pisé por pri-mera vez su claustro, hace más de cinco años, no solo he encon-trado en esta institución colegas de excelencia académica, quecompartieron conmigo sus conocimientos, sino también entra-ñables amigos.

Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a CarolinaSampó, quien en todo momento respaldó mi participación eneste proyecto, dándome fuerzas cuando estas flaqueban. Sin suapoyo intelectual y afectivo, esta iniciativa no hubiera sido po-sible.

Finalmente, este trabajo está dedicado a mis hijos Franco yCamila, quienes sin saberlo estuvieron siempre presentes en todosu desarrollo, para quienes deseo un mundo menos conflictivoque les permita cumplir todos sus anhelos y expectativas.

UNAS PALABRAS DEL AUTOR


11

ABSTRACT

This article seeks to contribute to revisit the InternationalSecurity concept and update the agenda covering this field inInternational Relationships, starting from the erosion of whatwe have called the Westfalian and Clausewitsian paradigms.

The “Westfalian paradigm”, with a strong theoreticallyrealistic mark, identifies the State as the almost‘single actor inworld affairs; examines the Security dialectic in interstatesterms, in which the State has the role both of object‘and subject;prioritizes the military power and maintains the non-interference in the domestic affairs of the States. In turn, the“Clausewitsian paradigm” separates the States legal instrumentof violence from the citizenship at large, and identifies the waras the way to use such violence, in its classic interstateconventional conflict format.

Due to the erosion of both paradigms, the InternationalSecurity agenda is nowadays more vast and complex thanbefore, covering (inter alia) non-State actors, transnationaldynamics, alternative use of violence and flexibility on thecriteria of non-interference.

In this framework, the so-called “New Wars”, whose keyexpressions are the interstate conflicts of ethnic roots, arehighlighted; the transnational threats, whose paradigmatic caseis International Terrorism, and the changes on the criteria forintervention of the United Nations (UN), a change whichexpanded the peace-keeping operations spectrum.


13

PRÓLOGO

En este libro, del destacado doctor César Mariano Bartolo-mé, se analiza la seguridad en su concepción amplia y moder-na. El Diccionario de la Lengua Española (RAE) indica que se-guridad es la cualidad de seguro y que seguro significa estarlibre y exento de todo daño o peligro. Por otra parte, el concep-to seguridad proviene del latín securitas, que deriva del adjetivosecurus; este está compuesto por se, que significa sin, y cura quesignifica cuidado, vale decir, sin temor, despreocupado o sin te-mor a preocuparse. Este concepto resulta aplicable desde el in-dividuo hasta la humanidad entera, pasando por los grupos,las comunidades, las sociedades, los Estados y las organizacio-nes regionales. Es, sin duda, el gran aporte que este cientistasocial argentino hace en su trabajo: explica muy detalladamentelos cambios profundos que se han producido en el área de laseguridad, especialmente derivados de la globalización y la de-mocratización.

Inicialmente, la seguridad fue una noción ligada a la inte-gridad territorial de la nación, que era garantizada principal-mente por las Fuerzas Armadas. Pero el concepto se ha hechomás complejo, con la aparición de amenazas de naturaleza muydistinta al ataque militar contra el propio territorio. Hoy se in-cluyen en el pensamiento de seguridad amenazas o riesgosmedioambientales, la delincuencia internacional, el narcotráfi-co, el terrorismo y la presión migratoria, entre otras. El juicio hacambiando porque se ha entendido que brindar seguridad nodepende solo del propio Estado, sino también de la cooperacióncon otros Estados. Los acuerdos internacionales, la apertura alos vecinos, la transparencia interna y externa, el incremento dela interdependencia y hasta la conciencia de la vulnerabilidadmutua son formas de incrementar la seguridad de una nación.


14

La evolución del concepto de seguridad se debe a los cam-bios políticos, económicos y militares que han caracterizadoeste periodo, produciéndose la aparición de nuevas y múltiplesamenazas, que afectan a las personas, al Estado y a la comuni-dad internacional, en especial en su dimensión regional. Deesta manera, la seguridad debe entenderse en forma multidi-mensional y multiespacial, porque las amenazas a los aparatosestatales son de diversa naturaleza, y no provienen necesaria-mente de otros Estados y se dan en diferentes planos. La actualnoción de seguridad debe incorporar también al sector privado,debido al creciente protagonismo del empresariado en las deci-siones del Estado.

Uno de los aportes que hace Bartolomé al estudio de la segu-ridad es el relacionado con el cambio de percepción referente a lanaturaleza de las amenazas, y por ende del concepto de seguri-dad, producido por: 1) la comprensión en círculos políticos yacadémicos de la interdependencia entre economía, política y se-guridad militar; 2) el término de la Guerra Fría que dio inicio auna etapa de distensión y diálogo, buscándose la cooperaciónpara resolver los conflictos; y 3) los gobiernos, que asociaron suspolíticas de seguridad a cuestiones como el bienestar económicoo a la autonomía decisoria. Esto es uno de los elementos que elDoctor Bartolomé presenta en excelente forma.

La sociedad política está constituida por diversas comunida-des, que a partir de la familia se organizan bajo un mismo régi-men legal para vivir bien y lograr los fines deseados. Ante lanecesidad de que alguien dirija y decida dentro del grupo, paralograr el fin común deseado, surgen en forma natural los concep-tos de autoridad y bien común. Aparece el gobernante y el gobier-no, constituidos por aquellos que colaboran en su conducción.

Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene elhombre de establecerse en comunidad en su búsqueda de satis-facer su carencia de seguridad, en su condición de ser gregario.El hecho que el individuo se agrupe para sentirse seguro, haceque el concepto de seguridad esté ligado a la sociedad o agru-pación de personas, por lo que se comenzó a hablar de seguri-dad nacional.


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La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida,porque cada comunidad de personas lo entiende de acuerdo asus propias percepciones y necesidades. Lo que sí se puedeafirmar, es que la concepción de seguridad nacional nace con elEstado, adquiriendo su naturaleza política, porque su principalobjetivo es la supervivencia de esa organización.

Siguiendo a Bartolomé, desde la perspectiva de la seguri-dad internacional no todos los Estados enfrentan las mismaamenazas o perciben como tal algunos fenómenos comunes,como podrían ser las catástrofes naturales, el crimen organiza-do u otros, que erróneamente se han dado en denominar ame-nazas emergentes. Asimismo, los Estados no valoran de igualmanera los bienes o valores que puedan ser amagados por al-guna amenaza, ni tienen la misma capacidad para enfrentarloso neutralizarlos, lo que Keohane y Nye denominan vulnerabili-dad y definen como “la capacidad de un actor de sufrir costosimpuestos por acontecimientos externos”.

Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desdela visión de un Estado, estará determinado por cinco factores:1) la especificidad de su identidad; 2) su cercanía en tiempo yespacio; 3) su probabilidad de ocurrencia; 4) las consecuenciasque puede generar; y 5) la influencia que sobre las mismas pue-den ejercer la circunstancias históricas.

Estos factores son difíciles de aplicar correctamente, debi-do a la complejidad que presentan normalmente las amenazas.En efecto, se hace dificultoso determinar la especificidad deuna amenaza, siendo aún más complicado, dada la tecnologíade los cohetes intercontinentales, su cercanía en el espacio,por ejemplo. Bartolomé, buscando simplificar la propuesta deBuzan, propone que la seguridad de un Estado dependerá detres factores: 1) la determinación de la amenaza; 2) la defini-ción de los bienes y/o valores a proteger; y 3) el margen deinvulnerabilidad que se desea obtener. Dicho en otras pala-bras, sostiene que la seguridad es inversamente proporcionalal alcance de la amenaza, y enuncia la siguiente formula con-ceptual.


16

Las amenazas constituyen el elemento fundamental de aná-lisis para la formulación de las políticas de seguridad, que de-ben buscar el cumplimiento de sus objetivos de la seguridad através de la prevención, la detección y el enfrentamiento deesas amenazas, para eliminar o al menos neutralizar lo que seconoce como factores de inseguridad (que como se ha visto,están englobados en el concepto amenaza). Estos factores son:las vulnerabilidades, las interferencias, además de las posiblesagresiones, elementos que aún no se pueden descartar comple-tamente a pesar del notable aumento de la cultura de la coope-ración, especialmente interestatal.

Sin duda este libro es una gran contribución para los estu-diosos de las materias de seguridad, por lo que se debe felicitary agradecer al doctor Bartolomé en consideración a su aporteacadémico, que presenta de manera moderna y amena.

Francisco Le Dantec GallardoPh.D (c)

Profesor ANEPE

Santiago, septiembre de 2006


17

El presente trabajo es el resultado de una investigación de-sarrollada durante el año 2005, cuyo propósito fue contribuir ala reformulación de la Seguridad Internacional y actualizar laagenda que abarca este campo de las Relaciones Internaciona-les, a partir de la erosión de lo que hemos dado en llamar para-digmas westfaliano y clausewitziano.

Desde nuestra perspectiva el “paradigma westfaliano”, defuerte impronta teórica realista, identifica al Estado como actorcuasi único de los asuntos mundiales; plantea la dialéctica deSeguridad en términos interestatales, correspondiendo al Esta-do el rol tanto de objeto como de sujeto; prioriza al poder military sostiene la no injerencia en los asuntos internos de los Esta-dos. A su turno, el “paradigma clausewitziano” disocia al instru-mento de violencia legal de los Estados de la ciudadanía engeneral, e identifica como forma de empleo de tal violencia a laguerra, en su formato clásico de conflicto interestatal conven-cional.

La erosión de ambos paradigmas se ha tornado particular-mente evidente luego de los atentados terroristas perpetradosen las ciudades de Nueva York y Washington el 11 de septiem-bre del año 2001 (en adelante, “11S”), aunque tiene orígenesprevios que, en líneas generales, se ubican temporalmente entorno al fin de la Guerra Fría. Fruto de este proceso, hoy laagenda de la Seguridad Internacional es más amplia y complejaque en épocas anteriores, abarcando (inter alia) actores de natu-raleza no estatal; dinámicas transnacionales; empleos de la vio-lencia en formas alternativas a la tradicional; y la flexibilizaciónde los criterios de no injerencia. Específicamente son las amena-

INTRODUCCIÓN


18

zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mu-tación las que hemos querido identificar y describir en nuestrotrabajo, teniendo presente que, como dijera un intelectual espa-ñol, “poner nombre a lo que nos destruye nos ayuda a defendernos”*.

Nuestra investigación tuvo, en líneas generales, un enfoquedescriptivo y explicativo, alcanzando en algunos pasajes nive-les prescriptivos. Se estructuró en tres fases básicas: la presenteintroducción, un desarrollo subdividido en diferentes etapas,de acuerdo a criterios temáticos, y conclusiones. La fase de de-sarrollo se inició secuencialmente con una descripción de losalcances tradicionales de la Seguridad Internacional, comocampo específico de las Relaciones Internacionales, en épocasde la Guerra Fría; la erosión de los paradigmas wesfaliano yparadigma clausewitziano, y los factores que incidieron en esecambio; y la fisonomía que adquiere hoy la Seguridad Interna-cional, así como los niveles en que esta puede subdividirse.

En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos deasimetría y transnacionalidad. A partir de la asimetría, analizamossu traducción en la forma de conflicto conocida como “NuevasGuerras”; sus características distintivas y sus principales facto-res de incidencia; su manifestación como conflictos intraestata-les de raíz étnica, y las diferentes formas de empleo de la vio-lencia que exhiben sus protagonistas.

En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcancesdel concepto, para luego efectuar una descripción de las princi-pales “nuevas amenazas” o “amenazas transnacionales” que seencuadran bajo el mismo. Describimos y explicamos al Terroris-mo Internacional como caso paradigmático de amenaza trans-nacional contemporánea, máxime tras los eventos del 11S, esta-bleciendo sus patrones evolutivos a corto y mediano plazo.

* VÁZQUEZ MONTALBÁN, Manuel: “Prólogo. Nota sobre globalizadores yglobalizados”, en Le Monde Diplomatique: Geopolítica del Caos, Debate, Barcelona1999, p. 21


19

Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntosinternos de los Estados, elemento basal del “paradigma westfalia-no”, hemos efectuado un análisis de la modificación de los cri-terios de intervención de la Organización de las Naciones Uni-das (ONU), la ampliación del espectro de operaciones de pazque supuso ese cambio, y el fuerte grado de asimetría que im-pregna a esas novedosas misiones.

Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidasen la investigación validan la hipótesis de trabajo que la orien-tó, que fuera enunciada de la siguiente manera: “Los paradigmaswestfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender laSeguridad Internacional contemporánea. Debido a la erosión de esosmodelos teóricos, los alcances, límites y contenidos de la SeguridadInternacional se han modificado, dando lugar a una agenda que, enrelación a épocas anteriores, es más amplia y compleja, requiriendonovedosos abordajes conceptuales”.


21

Seguridad y amenazas

En el panorama actual de las Relaciones Internacionales,particularmente después de los acontecimientos del 11S, lascuestiones de seguridad ocupan un lugar descollante en lasagendas de analistas, investigadores y funcionarios públicos.Esa jerarquización incluye un importante debate, de naturalezacasi ontológica, sobre el significado que tiene “la seguridad” enel convulsionado panorama internacional de los albores del si-glo XXI.

Una primera aproximación a este tema, para despejar elinterrogante planteado, indica que el vocablo “seguridad” en-traña una doble significación: como “estado de cosas” y como“acción” tendiente a lograr esa situación, diferencia esta que esmás nítida en idioma inglés, que discrimina entre safety y secu-rity1. En esta línea, la seguridad sería tanto una situación idealque en forma simplificada podría caracterizarse como de “au-sencia de amenazas”, como un conjunto de medidas y políticasconducentes a ese objetivo.

En esta línea argumental, es preciso establecer el significa-do y los alcances asignados al concepto “amenaza”. En este

CAPÍTULO I

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA YLA EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES

1 Safety: being free from danger or risk. Security: being safe. En COLLIN, P.: Dictionaryof Government & Politics (2nd ed.), Peter Colling Publishing, Middlesex 1997, pp.254 y 258. In extenso, Safety: Not in danger. The state of being safe from danger orharm. Security: Things that are done in order to keep someone or something safe. EnLONGMAN: Dictionary of Contemporary English (3rd ed.), Longman Group, Suffolk1995, pp. 1250 y 1286.


22

caso lo entenderemos en su sentido más amplio, es decir, como“un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factorpotencial de daño cierto y que bajo ciertas condiciones puede produ-cirse”2. Esta concepción amplia de las amenazas excede la exis-tencia o no de una voluntad hostil que las materialice; por lotanto, engloba en sus alcances a un significado de entidad me-nor, el de riesgo, el que se diferencia del anterior en función dela existencia (o no) de una intención de generar daño.

Según lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidadesfisiológicas básicas, que hacen a la mera supervivencia, lanecesidad de seguridad en tanto “estado de cosas” es la másimportante para el ser humano. Así queda plasmado en lallamada “pirámide de Maslow”, que jerarquiza y ordena se-cuencialmente las necesidades humanas en cinco niveles(Cuadro 1).

2 LAIÑO, Aníbal: Una aproximación teórica al concepto de Defensa, mimeo, AGORACentro de Estudios Internacionales, Bs. As., octubre de 1991, p. 35.

Necesidades deautorrealización

CUADRO 1PIRÁMIDE DE MASLOW

Necesidades fisiológicas(alimentación, agua, aire)

Necesidades de seguridad(protección contra el daño)

Necesidades de aceptación social(afecto, pertenencia, amistad)

Necesidades de autoestima(éxito, prestigio)


23

Con este contexto introductorio, a nivel internacional, elestudio de las cuestiones de seguridad como “estado de cosas”y “acción” configura el campo de análisis de la Seguridad Inter-nacional. Entonces podríamos decir, con Mehrotra, que la Segu-ridad Internacional define su agenda en función de las “amena-zas a un orden (entendido como reglas de juego) existente”3.

Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Inter-nacional consiste en el estudio de la violencia y el conflicto enel sistema internacional y de las amenazas a la seguridad de losEstados, incluyendo enfoques y herramientas de distintas disci-plinas, entre ellas la ciencia política; economía; sociología y lahistoria, entre otras. La riqueza y complejidad que derivan deeste abordaje multidisciplinario se incrementan cotidianamen-te, a partir de la interacción de cuatro factores: la constanteincorporación de nuevos métodos de análisis, particularmentede las Ciencias Sociales; la exploración de nuevos períodos his-tóricos, rompiendo cierto “encorsetamiento” que se observabaen relación a las cuestiones asociadas al conflicto Este-Oeste; elaumento cuantitativo de los centros de estudios universitariosen la materia, interconectados a escala global, terminando conel monopolio temático que otrora tenían los organismos estata-les (sobre todo militares); y la proliferación de publicacionesespecializadas, que facilitan el debate de ideas, la difusión delconocimiento y la transferencia tecnológica4.

Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano”

En términos epistemológicos, cuando hablamos de “conoci-miento” estamos haciendo referencia a los juicios y explicacio-nes que formulamos respecto a la realidad. La actividad cogno-citiva que nos permite, a través de la elaboración deabstracciones conceptuales, formular esas explicaciones sobrela realidad y poder actuar sobre ella, es la ciencia.

3 MEHROTRA, O.N.: “International Security and Ethnic Crisis”, Strategic ReviewXXIII:2, May 1999, pp. 325-337.

4 LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda forthe Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December1991 (CIAO Working Paper).


24

La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garantíade objetividad, empíricamente contrastables. Y, accesoriamente,nos permite establecer leyes predictivas. Así, una ley científicaes la formulación de una predicción sujeta a deterrminadascondiciones y circunstancias específicas fundadas en su resis-tencia empírica anterior, cuya capacidad explicativa reposa ensu eficacia predictiva.

Hemos formulado estas aclaraciones para postular que,desde nuestra perspectiva, históricamente imperaron en el cam-po de la Seguridad Internacional dos paradigmas, que facilita-ron su conocimiento, permitieron actuar sobre ella y posibilita-ron la formulación de leyes científicas.

El primero de estos paradigmas es el que hemos denomina-do “westfaliano”. Su comprensión nos obliga a recordar que,desde que comenzó a estudiarse en forma sistemática, proba-blemente hace más de veinte siglos (si se toma como hito deiniciación a los escritos de Tucídides sobre la Guerra del Pelo-poneso), las Relaciones Internacionales tendieron a concentrar-se en las interacciones entre actores soberanos, que de esta mane-ra se transformaron en su principal objeto de análisis. Según elmomento histórico, esos actores adoptaron el formato de impe-rios, pueblos o ciudades-estado, entre otros.

En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados deMünster y Osnabruck que clausuraron la Guerra de los TreintaAños en Europa. Una contienda librada en nombre de la religiónentre protestantes y católicos con una ferocidad tal, que daríalugar a los primeros intentos por regular los conflictos armados.Correspondió a Hugo Grocio, sobre quien volveremos en el Ca-pítulo VI, la paternidad de estas iniciativas, razón por la cual esconsiderado uno de los padres del Derecho Internacional.

Desde ese momento, el Estado se consolida como actor vir-tualmente único del tablero internacional, jerarquía esta queobedece a que no habría otro tipo de entidad capaz de satisfa-cer tres atributos clave: soberanía, reconocimiento de su “estati-dad” y control de territorio y población. Esta situación se plas-ma claramente en el precepto “rex est imperator in regno suo” (el


25

rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridadmás alta que la del gobernante (monárquico o republicano) ytodos los gobernantes son independientes entre sí.

Así se entiende que en un tablero internacional westfalia-no la seguridad en tanto “estado de cosas” pudiera ser com-prendida, en una primera aproximación, como una meta nega-tiva: en palabras de Nye, una situación ideal caracterizada porla ausencia de amenaza al Estado. Esta definición de Nye coinci-de con la que elaborara Arnold Wolfers, uno de los principalesanalistas del período posterior a la Segunda Guerra Mundial,para quien la seguridad tenía dos significaciones básicas: porun lado, libertad de riesgos y peligros; por otra parte, libertad dedudas, ansiedad o miedo.

Resulta obvio que, en un escenario internacional de im-pronta estadocéntrica, la fuente de amenaza de un Estado no esotra que un actor de su misma naturaleza. Hartmann, en estalínea teórica, señaló con razón que la seguridad de un Estadosiempre será relativa, en tanto los demás Estados continúenexistiendo5. En esta perspectiva la dinámica de la seguridad,en tanto conjunto de medidas y políticas orientadas a lograr lasituación de ausencia de amenaza, se planteó en términos inter-estatales y se articuló a través de las políticas exteriores.

Las políticas exteriores constituyen la forma de interacciónde los actores estatales en el modelo westfaliano y se basan, enúltima instancia, en una previa definición de intereses (si losmismos no están definidos e identificados, entonces no puedehablarse de política exterior), entendidos como aquello que losEstados procuran, o podrían, proteger o lograr frente a otros Estados.De esta manera, podría esbozarse una definición primaria de lapolítica exterior: una selección de intereses nacionales, presumible-mente formulados de modo tal que constituyan un todo lógicamentecoherente que, luego, se pone en práctica6.

5 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, p. 13.6 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,

pp. XXIV y XXV.


26

Que la mencionada definición sea primaria y no definitivaobedece a que los intereses seleccionados para su formulaciónen la política exterior del Estado no necesariamente se plasmanen la misma de manera automática. Por el contrario, previa-mente tiene lugar un proceso por el cual esos intereses se com-patibilizan con la cantidad y calidad de medios y recursos esta-tales que los pueden respaldar, factores estos que hacen alpoder estatal y que constituyen su capacidad.

Teniendo en cuenta la capacidad del Estado podemos obte-ner una definición más precisa acerca del significado de la polí-tica exterior, que es la que adoptaremos como propia: “el con-junto de acciones que el Estado produce hacia el ambienteinternacional, en función de sus intereses y capacidades”7.

Es un contexto internacional de naturaleza anárquica, don-de la ausencia de una autoridad supraestatal capaz de sancio-nar una norma y hacerla cumplir de manera efectiva obliga alos Estados a velar por sus propios intereses (“principio de au-toayuda”), comenzando por el de la misma existencia (“princi-pio de supervivencia”), las amenazas son la resultante de losconflictos que surgen de la interacción de los Estados. De ma-nera extremadamente simplificada, entendemos aquí a un con-flicto como “una interacción antagónica que surge cuando hay dosaspiraciones para lograr una misma cosa, u objeto social”.

De lo que hasta aquí se ha expuesto, vemos que a partir dela Paz de Westfalia se configura un sistema internacional dondela seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en undoble rol de objeto y sujeto; en tanto, como medidas y políticas,la seguridad se plantea en términos interestatales y se articula através de las políticas exteriores. Resta agregar que el empleodel poder militar, en el marco de la política exterior, constituíala principal herramienta con que contaban los Estados para lo-grar y preservar su seguridad.

7 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: “La problemática del orden”, en Luis DallanegraPedraza et al.: Geopolítica y Relaciones Internacionales, Pleamar, Buenos Aires 1981,pp. 6-7.


27

Nuevamente podemos citar a Hartmann, cuando al hablarde la relación que se establece en el plano estatal entre el intru-mento militar y la seguridad, postula que los Estados deseanmás la seguridad que la paz en sí misma, por lo cual no vacilanen recurrir a la guerra para alcanzar y mantener a la primera.Desde esta perspectiva, cobra sentido el axioma “la paz es unsubproducto de la seguridad”8.

Remontándonos en la historia, el militar e historiador Tucí-dides, en su relato de la Guerra del Peloponeso (431-404 aC) queenfrentó a Atenas y Esparta, expone de manera clara el papel delinstrumento militar en la vida de las unidades políticas sobera-nas, en ese caso las ciudades-Estado de Grecia (Hellas) que ocu-paban la zona meridional de los Balcanes y los archipiélagos delos mares Egeo, Adriático y Mediterráneo Oriental.

En esa obra, Tucídides postula que la conducta humana esguiada por tres factores: miedo (phobos), interés propio (kerdos)y honor (doxa). Estos aspectos de la naturaleza humana provo-can inestabilidades y guerras, características de la condiciónhumana (anthropinon). Y el ejemplo más contundente es el lla-mado “Diálogo de los melios”, es decir, la justificación que es-grimen los atenienses ante los habitantes de la isla de Melos, almomento de intentar ocuparla militarmente: “los poderosos do-minan y los débiles ceden”9.

Unos diez siglos más tarde, Maquiavelo, escribiendo enépocas en que comienza a teorizarse sobre el Estado moderno(Stato)10, ratifica el papel del instrumento militar en la vida de

8 HARTMANN, op. cit., pp. 13-14.9 A través del “Diálogo de los melios”, la Guerra del Peloponeso es estimada la

primera pieza del pensamiento conocido como Realismo, que considera al podercomo elemento basal de las relaciones entre actores soberanos. Al mismo tiempo,esa obra es tomada en cuenta como antecedente de otro de los presupuestosrealistas: el balance de poder, como herramienta para mantener la estabilidadgeneral del sistema.

10 Recordemos que entre los siglos XIV y XVI, en forma simultánea al inicio delRenacimiento y la decadencia del orden medieval, comienza a consolidarse enItalia un sistema de pequeños Estados, en los cuales florecieron las artes y ciencias,recuperándose la lectura de los autores griegos y romanos, que habían sido


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ese actor, diciendo que los príncipes que se valen por sí mismosson “los que pueden por gran abundancia de hombres o de dineroreunir un ejército adecuado y dar batalla campal a cualquiera que levenga a atacar”11. El célebre florentino agrega, en otro momento:

“Un príncipe no debe tener más objetivo ni más preocupación, nidedicarse a otra cosa que no sea la guerra y su organización yestudio; porque este es el único arte que compete a quien manda,y encierra tanta virtud, que no solo mantiene en el poder a losque son príncipes por nacimiento, sino que muchas veces tam-bién hace que los hombres particulares alcancen esa categoría.Porque se observa que los príncipes cuando han pensado más enlos refinamientos que en las armas, han perdido su Estado. Y elmotivo fundamental de que lo pierdas es descuidar este arte; y elmotivo que hace que lo adquieras es ser experto en él”12.

Poco más de un siglo después, Thomas Hobbes en su Le-viathan (1651) se manifestaba en sentido similar, diciendo en elcap. XIII de esa obra:

“En todo momento, los reyes y las personas que detentan la auto-ridad soberana están, a causa de su independencia, en una conti-nua sospecha y en la situación y postura de los gladiadores, susarmas levantadas y los ojos de cada uno fijados en los del otro;me refiero a los fuertes, a las guarniciones, a los cañones quetienen en la frontera de sus reinos, y a los espías que mantienencontinuamente en el interior de sus vecinos; cosas todas ellas queconstituyen una actitud de guerra”13.

mantenidos vivos por los musulmanes en el Mundo Islámico. En esta época, lositalianos comenzaron a concebir al Stato, cuyos ejemplos más notorios fueronVenecia, Florencia, Milán y los Estados papales. El modelo más recurrente era elde una ciudad y sus alrededores, e incluso territorios lejanos, como fue el casoveneciano.

11 MACHIAVELLI, Niccoló: El Príncipe, Centro Editor de Cultura, Buenos Aires 2003,p. 62 (Capítulo X: “Quomodo omnium principatuum vires perpendi debeant”,“De qué forma se deben medir las fuerzas de todos los principados”).

12 Ibidem, p. 81 (Capítulo XIV: “Quod principem deceat circa militiam”, “De lo quecorresponde al príncipe en relación con la milicia”).

13 MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,Madrid 1991, p. 34


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Pese al carácter prewestfaliano de Tucídides y Maquiavelo,y westfaliano de Hobbes, los tres autores ponen de manifiestoun rasgo característico del sistema internacional que surge trasla Guerra de los Treinta Años: la guerra es el máximo estadio deuso del instrumento militar por parte de los Estados. El estudiode este fenómeno y sus implicaciones en el terreno histórico ysociológico le reconoce un lugar preponderante a Karl vonClausewitz, autor del famoso “De la Guerra” (Vom Kriege), pu-blicado en 1832 luego de su muerte.

La definición más famosa de este militar prusiano, “la gue-rra es la continuación de la política por otros medios”, indica que laguerra, en un sistema estadocéntrico, es un instrumento legíti-mo de la política, por tanto, en una herramienta al servicio delos más altos intereses de un Estado14. O expresado de otromodo, el propósito político es el objetivo, mientras que la gue-rra es el medio.

La mención de Clausewitz nos permite introducir el segun-do paradigma que imperó históricamente en el ámbito de laSeguridad Internacional. Ese segundo paradigma es, precisa-mente, el “clausewitziano”, a través del cual hacemos referen-cia a la forma del empleo del instrumento militar por los Esta-dos; en otras palabras, a la fisonomía de la guerra.

El pensamiento clausewitziano tuvo una fuerte influenciade las guerras napoleónicas. En su visión, la Revolución Fran-cesa transformó repentinamente a la guerra en una preocupa-ción de toda la ciudadanía, que incursionó en un ámbito hastaentonces reservado a gobernantes y militares; las guerras setransformaron así en “nacionales”, con el pueblo en armas y laparticipación de toda la nación (esto sería un anticipo de lasideas de “guerra total” de Ludendorff)15. Para Clausewitz, lacontundencia de los ejércitos napoleónicos estuvo asociada ala conjunción de tres elementos interdependientes y con obje-

14 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 23.15 MEIRA MATTOS, Carlos de: Estrategias militares dominantes, Pleamar, Buenos Aires

1986, p. 23.


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tivos complementarios, que identificó como el núcleo de suteoría sobre la guerra: el Estado (la política), el ejército y elpueblo16.

Así, el paradigma clausewitziano refiere a su famosa formade guerra trinitaria, por sus tres componentes esenciales: ungobierno que representa al Estado, encarna la “racionalidad”,monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejér-cito organizado, fuerza “no racional” y “volitiva” que ejecuta laviolencia bajo control del Estado; y un pueblo donde encarnanlas “fuerzas irracionales” y “pasionales” (odio, enemistad, ven-ganza, etc.) y que permanece al margen de las acciones arma-das, salvo que sea incorporado al instrumento militar a travésde la movilización17.

Queda fuera de duda que el paradigma clausewitziano,con su forma trinitaria de guerra, presupone que esta se mani-fiesta en términos interestatales, excluyendo de los alcancesde esta definición a otras formas de conflicto armado que noestén protagonizadas por Estados18. Esta limitación no es in-validada por los conceptos de Clausewitz respecto a “la nieblade la guerra”; a que las guerras difieren en carácter, según losmotivos y circunstancias a las que obedecen; y a que “la gue-rra es un camaleón”.

De esta manera, el paradigma clausewitziano solo puedeinterpretarse dentro de los límites que impone el paradigmawestfaliano. El Cuadro 2 presenta gráficamente los paradig-mas westfaliano y clausewitziano a los que hemos hecho re-ferencia.

16 PARDO RUEDA, op. cit., p. 22.17 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,

pp. 33 y ss.18 Existen, no obstante, interpretaciones de Clausewitz que aplican su pensamiento

a actores no estatales que protagonizan conflictos armados contemporáneos. Unejemplo, aplicado al caso de las FARC colombianas, es el excelente trabajo deTORRIJOS, Vicente: “El poder y la fuerza”, Fuerzas Armadas LX:195, junio 2005,pp. 28-39


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Vigencia y erosión del paradigma westfaliano

Aproximadamente hasta los albores de la década del 70, esdecir, durante los primeros veinticinco años de vigencia de laGuerra Fría, los análisis y desarrollos en el campo de la Seguri-dad Internacional estuvieron signados por una fuerte improntawestfaliana. Dicho de otro modo, el Estado monopolizaba losroles de sujeto y objeto de la Seguridad; producto de ese mono-polio, en el sistema internacional las cuestiones de Seguridad seexpresaban a través de relaciones interestatales; finalmente, lacondición de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada,casi con exclusividad, al poder militar.

Dos conceptos de uso cotidiano en el campo de las Relacio-nes Internacionales, poder duro/blando y alta/baja política, ayudana comprender más cabalmente esas características distintivas dela Seguridad Internacional durante la Guerra Fría. Como se ob-serva en el Cuadro 319, en tiempos del conflicto Este-Oeste laSeguridad del Estado, interpretada desde el prisma teórico rea-lista, estaba asociada al poder duro y constituía una cuestión dealta política, mereciendo un tratamiento prioritario por parte delos más importantes niveles del gobierno. Por el contrario, lascuestiones vinculadas a los poderes blandos no calificaban comotemas de Seguridad, quedando relegados jerárquicamente alcampo de la baja política.

19 WILLETTS, Peter: “Transnational actors and International Globalization in GlobalPolitics”, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics.Oxford University Press, Oxford 1997, p. 305.

CUADRO 2

ParadigmaClausewitziano Ejércitos

nacionalesPueblo

ParadigmaWesfaliano

ESTADO

Poder militar(guerra)

Relacionesinterestatales


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La asociación de la Seguridad Internacional al poder duro, apartir de la adopción global de concepciones estratégicas ema-nadas de los principales polos del sistema internacional (sobretodo EE.UU.), se explica tanto en la propia naturaleza como enlos riesgos inherentes de la contienda interhegemónica: la mul-tiplicación (proliferación horizontal) de conflictos armados encualquier punto del planeta, susceptibles de escalar (prolifera-ción vertical) a una guerra nuclear global que pusiera en riesgola misma supervivencia de la especie humana.

Así, los conceptos seguridad y poder militar quedaron ínti-mamente asociados en el pensamiento estratégico de EE.UU. enparticular, y de Occidente en general, en una relación que im-pregnó los aspectos y cuestiones más diversas, y que se exten-dió a cada rincón de su área de influencia.

Involuntariamente, la Carta de la Organización de las Na-ciones Unidas (ONU) coadyuvó a la militarización de la agendade la Seguridad Internacional, al vincular implícitamente la se-guridad al poder militar. Ese documento consagra en su artícu-lo 1º como propósito básico de la entidad el mantenimiento dela paz y seguridad internacionales; sin embargo, a lo largo del

CUADRO 3DISTINCIÓN ENTRE ALTA Y BAJA POLÍTICA

(CONCEPCIÓN REALISTA DE LA GUERRA FRÍA)

ALTA POLÍTICA

Paz y Seguridad

Jefes de gobierno yprincipales ministros

Mínima o inexistente

Alta prioridad(potencial de crisis)

CUESTIÓN POLÍTICA

DECISORES

INVOLUCRAMIENTODE ACTORES NOGUBERNAMENTALES

TIPO DE SITUACIÓNGENERADA

BAJA POLÍTICA

Economía, tecnología,cuestiones sociales,Derechos Humanos

Ministros de menorjerarquía y otros

funcionarios

Amplia

Baja prioridad (rutina)


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articulado subsiguiente, ambos conceptos serán generalmenteasociados a agresiones armadas o amenazas del uso de la fuer-za. Más aún, la idea de agresión que maneja la ONU está ínti-mamente asociada al uso del poder militar. Su Res 3314/74 de-fine a la agresión como el uso de la fuerza armada por parte deun Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la inde-pendencia política de otro Estado, o en alguna forma contrariaa la Carta de la entidad.

En definitiva, la militarización de la agenda de la Seguri-dad Internacional fue, con raras excepciones, el rasgo dominan-te de las doctrinas estratégicas vigentes durante cerca de cuatrodécadas. Quienes adherían a esta óptica rechazaban todo inten-to de redefinirla, argumentando que cualquier eventual modifi-cación de la agenda de seguridad destruiría la coherencia inte-lectual que se registraba en este campo de análisis20.

Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más acabado deesta óptica es Stephen Walt, cuya definición de seguridad se re-fiere a “el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar”21.

Los paradigmas westfaliano y clausewitziano comenzarona erosionarse a partir de principios de la década del 70. Ladescripción secuencial y cronológica de ese proceso se iniciacon la aparición, en el plano teórico de las Relaciones Interna-cionales, de nuevos conceptos y abordajes desde la vertienteteórica del liberalismo, que contemplaron en sus enfoques aotro tipo de actores amén del Estado. Estos enfoques “pluralis-tas” tienen su punto de partida en 1971, cuando Keohane y Nyecaratularon como transnacional a todo “movimiento de elementostangibles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cual almenos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno uorganismo internacional alguno”22.

20 DEL ROSSO, Stephen: “The Insecure State (What Future for the State?)”, Daedalus124:2, Spring 1995.

21 WALT, Stephen: “The Renaissance of Security Studies”, Mershon InternationalStudies Review 41 (1991), pp. 211-39.

22 KEOHANE, Robert y Joseph NYE (eds.): Transnational Relations and World Politics,Harvard University Press, Cambridge (MA) 1971, p. 332.


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Apenas un año después, Oran Young postuló que lo quedefine a un actor internacional como tal no es el ejercicio desoberanía ni el control de territorio, atributos propios del Esta-do, sino la autonomía (en tanto no subordinación total a otroactor) y la influencia (en tanto participación en relaciones depoder). A estas dos características se agregaría una tercera, larepresentatividad, para conformar el conjunto de cualidades quedefinen a un actor de la política internacional, desde el puntode vista pluralista23 (Cuadro 4).

23 Las obras mencionadas son YOUNG, Oran: ‘The Actors in World Politics’, en JamesROSENAU & M. EAST (eds.): The Analysis of International Politics, 1972; y HOCKING,Brian y Michael SMITH: World Politics, Harvester Wheatsheaf. Hollis, New York

CUADRO 4CONCEPCIÓN PLURALISTA DE UN ACTOR INTERNACIONAL

CUALIDAD SIGNIFICADO

Autonomía Grado de libertad de acción que posee un actor en labúsqueda de su/s objetivo/s.

Representatividad Entidad/es que el actor representa.

Influencia Capacidad del actor de “marcar una diferencia” endeterminado contexto y en relación a una cuestiónespecífica.

La aparición y difusión de los planteos pluralistas, y del con-cepto de transnacionalidad en ese marco, tuvieron un doble im-pacto en el paradigma westfaliano. El primero consistió en incor-porar al campo de análisis de la Seguridad Internacional a nuevosactores de jerarquía no estatal, extremadamente heterogéneos en-tre sí (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religio-sos, insurgentes, etc.), protagonistas de amenazas no militares alEstado. El segundo, fue poner en entredicho que las cuestiones deSeguridad solo se planteaban en términos interestatales, indican-do la existencia de amenazas cuyo potencial de daño alcanza, ycuya resolución exige, la acción concertada de más de un Estado.


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Nuevamente se registraron fuertes embates teóricos al para-digma westfaliano a fines de los años 70, y otra vez buena partede la responsabilidad le cupo a Keohane y Nye. Basándose ensus estudios sobre transnacionalidad, estos académicos profun-dizaron sus análisis y elaboraron el concepto de Interdependen-cia Compleja, clasificable teóricamente dentro del institucionalis-mo liberal en general, y del neofuncionalismo en particular.

En lo que se refiere al tema de la Seguridad, la interdepen-dencia compleja tenía dos postulados clave. El primero de ellosindicaba que cuestiones de naturaleza no militar, como la eco-nomía, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratégicaque temas asociados al poder duro; en palabras de los autores,“la noción tradicional (militar) de Seguridad Nacional se volvió am-bigua”. El segundo postulado, en tanto, señalaba que las armasno son un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, porejemplo algunos de naturaleza económica.

La bandera enarbolada en ese entonces por esos dos acadé-micos, según la cual cuestiones no militares pueden equipararen importancia estratégica a las militares, tuvo un fuerte impul-so desde otras tres procedencias: en primer lugar, desde plan-teos teóricos encuadrados en lo que se conoce como RealismoExistencial; en segundo término, desde los mencionados estu-dios sobre Paz y Conflicto; por último, impensadamente, desdeel ámbito del medio ambiente.

El Realismo Existencial es un concepto empleado por Ro-bert Lieber, decano del Departamento de Gobierno de la Uni-versidad de Georgetown, en el sentido de “el realismo tal cualexiste en la realidad”. La idea es que el realismo, lejos de consti-tuir una “ley de acero”, debe servir como aproximación a la reali-dad fáctica, donde la teoría se contrasta con los hechos24.

1990. Citadas en GEERAERTS, Gustaaf: “Analyzing Non-State Actors in WorldPolitics”, Centrum voor Polemologie - Centre for Peace & Security Studies, VrijeUniversiteit Brussel, POLE Paper 1:4, october 1995.

24 LIEBER, Robert: “Existencial Realism after the Cold War”, en Strategy And ForcePlanning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997,pp. 63-77.


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Desde la perspectiva realista existencial, recordemos queStanley Hoffmann postuló la “no fungibilidad del poder”. Estaidea indicaba que aunque el poder militar es la última ratio delos Estados, y componente esencial del paradigma westfaliano,su aplicabilidad está severamente restringida, debido a la frag-mentación del sistema internacional en sentido vertical (deacuerdo al tipo de poder) y horizontal (en subsistemas regiona-les). La fragmentación del sistema internacional obedece a queen su seno coexisten diferentes jerarquías y estructuras (“hetero-geneidad estructural”), en función de diferentes tipos de poder25.

Profundizando la línea argumental de Hoffmann, el em-pleo del instrumento militar como medio de obtener seguridadno solo adolecía de severas restricciones en su aplicabilidad,sino que se había vuelto en extremo oneroso. Este encareci-miento no solo se registraba en términos absolutos, sino tam-bién relativos, ya que los costos de las armas como medio paraobtener seguridad eran superiores a otras alternativas “blan-das” disponibles, como las comunicaciones, el accionar en forosmultilaterales y el poder económico.

Esta limitación evidenció los errados resultados que puedeproporcionar una ecuación de poder estatal que se base en lafuerza militar, siendo que un cálculo de ese tipo puede brindaruna estimación teórica del poder que en modo alguno represen-ta el poder “realmente empleable” por un Estado. Se configuraasí una brecha entre el poder teórico del Estado y sus verdade-ras capacidades para alcanzar sus metas, que se ampliará cadavez más en la medida en que el analista soslaye (o ignore) lanaturaleza cambiante del poder mundial.

En cuanto a los estudios de Paz y Conflicto, cuyos antece-dentes se registran en las décadas del 40 ó 50, en su seno Jo-hann Galtung y otros teóricos neomarxistas (sobre todo RobertCox) instalaron progresivamente en el ámbito de las RelacionesInternacionales la necesidad de reformular el concepto “paz”.

25 HOFFMANN, Stanley: Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice ofInternational Politics. Westview Press, Boulder & London 1987, pp. 122-148.


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Según Galtung, esta debía extender sus alcances más allá de lamera “ausencia de guerra” (denominada “paz negativa”) paraincluir una eliminación de todas las formas de “violencia estruc-tural”, entendiendo como tal las formas de dominación interes-tatales, o entre Estados y ciudadanos. Y desde esta perspectiva,en la cual la superación de la violencia estructural configurauna “paz positiva” (vg. sólida, estable, duradera), las temáticassocioeconómicas no podían ser excluidas de los análisis de laseguridad de Estados y ciudadanos26.

Un ejemplo elocuente de este enfoque es la encíclica Popu-lorum Progressio del 26 de marzo de 1967, en la cual la IglesiaCatólica materializó el compromiso asumido en el Concilio Va-ticano II de enfocar su atención en aquellos pueblos que se es-forzaban por desarrollarse y elevar su nivel de vida. Desarrolloeste que la perspectiva papal diferenciaba en dos esferas, unaprimera referida al desarrollo integral del hombre y una segun-da relacionada con el desarrollo solidario de la Humanidad.

La encíclica alertó que una gran porción de la Humanidadno podía materializar su aspiración de vivir en condicionesdignas de salario, salud, educación, vivienda, etc. Y agregabaque la persistencia o agravamiento de esta situación entrañabael riesgo de inestabilidades políticas y otras manifestacionespolemológicas, basadas en el rechazo a las malas condicionesde vida. En síntesis, Populorum Progressio sostuvo que el com-bate a la miseria y la lucha por el desarrollo no solo equiva-lían a la promoción de un mayor bienestar material y espiri-tual, sino también a la consolidación de la paz. En palabras dePablo VI, la paz no es solo ausencia de guerra, sino vigenciade un orden justo, por lo cual “el desarrollo es el nuevo nombrede la paz”27.

26 De acuerdo a GALTUNG, Johan: Peace: Research,Education, Action. Essays in PeaceResearch Vol. I, Christian Ejlers Forlag, Copenhagen 1975. En MOLLER, Bjørn: TheConcept of Security. The Pros and Cons of Expansion and Contraction. COPRI, WorkingPaper Nº 20/2000.

27 Populorum Progressio. Carta encíclica de S.S. Pablo VI sobre el desarrollo de los pueblos,Ediciones Paulinas, Buenos Aires 1967.


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Respecto a los aportes desde el campo ambiental, fueron espe-cialmente importantes los trabajos Redefining National Security, pu-blicado en 1977 por Lester Brown, titular del World Watch Institute,y el casi homónimo Redefining Security de Richard Ullman, seisaños después. Brown sostuvo que entre las amenazas a la seguri-dad de los Estados debían incluirse el cambio climático, la erosiónde los suelos, la escasez alimentaria y la deforestación. Y Ullman,en sentido similar, arguyó que lo que definía a una acción o se-cuencia de eventos como “amenaza” a la seguridad no era sunaturaleza militar o no, sino su capacidad de afectar drásticamen-te y en un lapso relativamente próximo la calidad de vida de lapoblación, o de reducir el abanico de opciones políticas del Esta-do, o de otros actores (personas, grupos, corporaciones, etc.) queinteractuaran con el mismo28.

En conjunto, la aparición y aplicación al campo de la Segu-ridad Internacional de los enfoques teóricos del pluralismo, latransnacionalidad, la interdependencia compleja y la violenciaestructural, así como los embates revisionistas generados desdela esfera ambiental, tornaron tan evidente la insuficiencia delparadigma westfaliano, que esa situación fue reconocida por laONU.

En 1986, el organismo emitió el informe “Los Conceptos deSeguridad” (Documento A/40/553) en el cual, aunque mantie-ne un enfoque estadocéntrico de la seguridad, la desmilitarizay confirma su multidimensionalidad. En concreto, para la ONUla seguridad en el plano interestatal es: “Una condición en la quelos Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, pre-sión política ni coerción económica, por lo que pueden proseguir libre-mente su desarrollo y progreso propios”.

En esta línea de pensamiento, la seguridad como “acción” sedescompone, en términos metodológicos, en conceptos y políticas.Los conceptos de seguridad son las diferentes bases en que confían

28 Hacemos referencia a BROWN, Lester: “Redefining National Security” WorldWatchInstitute Paper Nº 14, Washington DC, October 1977; y ULLMAN, Richard:“Redefining Security”, International Security 8:1, Summer 1983, pp. 129-153.


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para su seguridad las personas, los Estados y la comunidad in-ternacional en general; comprenden y combinan diferentes ele-mentos como la capacidad militar, el poderío económico, el desa-rrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnología, y lacooperación mediante el uso de la diplomacia bilateral y multila-teral. A su vez, las políticas de seguridad traducen los conceptos deseguridad en medidas instrumentales concretas.

No podemos dejar de mencionar, en este repaso a la ero-sión del paradigma westfaliano, un aporte de singular impor-tancia registrado a principios del decenio del 90 y correspon-diente a Buzan, quien podría ser calificado como un realistaexistencial. En la línea planteada más de dos décadas antes porKeohane y Nye, este teórico tipificó dos nuevos tipos de actoresde la Seguridad Internacional, a partir de la flexibilización de laconcepción estadocéntrica: las subunidades y los individuos.

Las subunidades consisten en grupos organizados de indivi-duos que operan en el interior de las unidades –entendidascomo Estados– y que buscan afectar la conducta de las mismas;una organización criminal, o un grupo terrorista, encajarían enesta categoría. Los individuos, en tanto actores de la SeguridadInternacional, podrían serlo desde el momento en que desafíanel poder del Estado (“subversivos”); apoyan intereses extranje-ros (“quinta columna”); influencian sobre las políticas guberna-mentales (opinión pública y “elites”); o, finalmente, ejercen elpoder como gobernantes29.

Además, Buzan estableció nuevos niveles de agregaciónpara el abordaje de los problemas de seguridad: la región, en-tendida como un territorio compuesto por dos o más Estados;la subregión, parte de una región que involucra a más de unEstado o porciones de diferentes Estados; finalmente la micro-rregión, como área que se despliega dentro de los límites de unEstado.

29 BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studiesin the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder (CO) 1991, pp. 52-55.


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En síntesis, desde principios de los años 70 el campo deanálisis de la Seguridad Internacional experimentó un intensoproceso de complejización, resultante de la progresiva erosióndel paradigma westfaliano. El Cuadro 5 condensa estos cambios.

CUADRO 5COMPLEJIZACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL

GUERRA FRÍA

Estado

Estado

Interestatales

Poder duro

POST-GUERRA FRÍA

EstadoActores no estatales

EstadoSociedadIndividuos

InterestatalesTransnacionales

Poder duroPoderes blandos

SUJETO

OBJETO

TIPO DE RELACIÓN

PODER ASOCIADO

La erosión del paradigma westfaliano desde el reflectivismo

El análisis de la erosión del paradigma westfaliano que he-mos efectuado está basado en los enfoques teóricos tradiciona-les de las Relaciones Internacionales, que giran en torno al Esta-do, considerado el único (realismo) o el más importante(liberalismo) actor del sistema internacional. Incluso los aportesde Hoffmann y Buzan, encuadrables dentro del realismo exis-tencial, revelan una fuerte impronta estadocéntrica.

Frente a este estado de cosas, han surgido nuevos concep-tos aplicables al campo de la Seguridad Internacional, cuyosadherentes piensan en términos diferentes a los realistas y libe-rales, a los que denominan indistintamente “racionalistas”, ensentido algo peyorativo. Estos nuevos enfoques, que se englo-ban bajo el rótulo de “reflectivismo” o “postpositivismo”, con-centran su atención en torno a dos ejes básicos: los temas que


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integran la agenda de la Seguridad Internacional, y sus criteriosespaciales. Ambas cuestiones dan lugar a las principales co-rrientes reflectivistas, que suelen presentarse de manera combi-nada: postmodernismo y constructivismo.

El Constructivismo

El constructivismo considera que la inclusión de un temadeterminado dentro de la agenda de Seguridad no solo reflejala existencia de un problema, sino también el ejercicio de unaopción política que permite la adopción de medidas y accionesespeciales. En otras palabras, esa agenda es dinámica, sujeta acambios y a una permanente “construcción” (de ahí el nombredel enfoque). El constructivismo pretende contestar la siguientepregunta: ¿cómo se desarrollan las percepciones sobre seguri-dad, cómo ingresan en el debate público y cómo se instituciona-lizan en organizaciones, roles y prácticas?

Algunos autores se refieren al constructivismo como enfo-ques “no tradicionales” de la Seguridad que enfatizan en sucostado normativo. En lugar de enfocar en criterios metodoló-gicos o analíticos, priorizan un debate centrado en qué actores(profundización) y cuáles temas (ampliación) deben ser inclui-dos en esta área temática. Así, los criterios de profundización yampliación constituyen las claves de los enfoques no tradicio-nales de la Seguridad30.

Las posiciones constructivistas han facilitado la incorpora-ción a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cues-tiones, en la medida en que así lo hacían los gobiernos y/o lassociedades, en lo que se conoce como “procesos de securitiza-ción”. Al mismo tiempo, los temas securitizados reflejan entresí altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en mul-tidimensional. Así se constata en la definición de seguridad quepropone la ONU (“...ataque militar, presión política coerción econó-mica”...) y que hemos mencionado en pasajes anteriores.

30 TARRY, Sarah: “Deepening and Widening: An Analysis of Security Definitions inthe 1990s”, Journal of Military and Security Studies, Fall 1999.


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Como ya hemos anticipado, un paradigma de securitiza-ción fue el del medio ambiente, durante la década del 70. Otrassecuritizaciones no tuvieron por eje un tema, como en el casoambiental, sino al objeto de la seguridad; ejemplos en este sen-tido son, además del concepto Seguridad Humana, que veremoscon detalle más adelante, los de Seguridad de los Pueblos, Seguri-dad Societal y Seguridad Democrática.

• La idea de Seguridad de los Pueblos, desarrollada por laComisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales,alega que la seguridad de los individuos es una meta dejerarquía igual o mayor que la tradicional seguridad de losEstados, por lo cual esta última pierde sustento (y conse-cuentemente no puede ser invocada) si desconoce o afectanegativamente a la primera31.

• Según Barry Buzan, la Seguridad Societal se refiere a aquellasamenazas a la identidad de la sociedad (lengua, religión,costumbres, etc.) que pueden poner en riesgo su superviven-cia como tal, entendiendo la sociedad en su sentido amplio:entidades étnicas y/o religiosas relevantes32.

• La Seguridad Democrática, tal vez la única concepción deseguridad de cuño verdaderamente latinoamericano, con-templa la securitización de la democracia en el continente,vinculándola con cuestiones económicas y sociales, asícomo con el monopolio de la violencia legítima y el controlefectivo del territorio por parte del Estado (vide infra).

Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más cercano y elo-cuente de la influencia constructivista en la Seguridad Interna-cional es el que protagoniza desde inicios de los años 90 el conti-nente americano. En esos momentos, algunos indicadores

31 Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra ComunidadGlobal, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.

32 El concepto original de Seguridad Societal, que luego lo profundizaría yperfeccionaría junto a Ole Wæver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People,States and Fear..., op. cit.


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permitían pensar que un intento de alcanzar consensos continen-tales en materia de Seguridad tendría mejor resultado que otrosque tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recom-posición de las relaciones EE.UU.-América Latina; la democrati-zación de la mayoría de las naciones latinoamericanas; el encau-zamiento de pujas geopolíticas seculares por la vía de lanegociación (esto, en términos de la Teoría de la Paz Democráti-ca, sería consecuencia directa de la democratización latinoameri-cana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares.

En ese contexto de cambio histórico, la Organización deEstados Americanos (OEA) replanteó la cuestión de la seguri-dad hemisférica, embarcándose en la búsqueda de un andamia-je conceptual que sea aceptado y adoptado por todas las nacio-nes americanas. Esa búsqueda dio lugar a la creación en 1991de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica (CESH), quedos años después presentó a todos los países miembros el docu-mento “Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Se-guridad Cooperativa”.

Desde “Aportes”... hasta el presente, una marcada influen-cia del constructivismo facilitó la incorporación de un extenso yheterogéneo listado de amenazas a la agenda de seguridad he-misférica. Por una parte ese listado incluye amenazas protago-nizadas por actores de naturaleza no estatal, de dinámica trans-nacional; por otro lado, securitiza cuestiones económicas ysociales, que además mutan su objeto de análisis, el cual setraslada de los Estados a los individuos y las sociedades.

Correspondió a la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH)de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Reso-lución 1353 de la Asamblea General y heredera de la CESH, darlos toques finales a ese listado, plasmado en la Conferencia Espe-cial de Seguridad Hemisférica celebrada a fines del mes de octu-bre del 2003 en México DF. En buena medida, esta se basó en lallamada “Declaración de Bridgetown”, emitida tras la Asam-blea General de la OEA que sesionó en Barbados el año ante-rior; este documento reconoció que muchas de las nuevas ame-nazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridadhemisférica son de naturaleza transnacional; que son problemas


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intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiplespor parte de distintas organizaciones nacionales; y que puedenrequerir una gama de enfoques diferentes33.

En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica seconstató, como ocurriera el año anterior en Barbados y una dé-cada antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de pers-pectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas asu seguridad: desde el terrorismo y el narcotráfico, hasta el de-terioro ambiental y los desastres naturales; desde el tráfico dearmas pequeñas/livianas y la proliferación de WMD, hasta lapobreza y la corrupción34.

El Postmodernismo

En cuanto al postmodernismo, su intención es avanzar másallá de “la modernidad” de las Relaciones Internacionales, consu consagración del Estado como actor por excelencia. Dicho enotras palabras, se rechaza el llamado “síndrome de Westfalia”:considerar que la territorialidad, la soberanía o la autoridadestatal son conceptos absolutos, macroconceptos imposibles deser operacionalizados35. Por eso sus adherentes analizan la polí-tica internacional desde perspectivas alternativas a la estatal,tanto en lo referido a sus protagonistas, como en lo que hace asu geografía.

En los análisis de la Seguridad Internacional en la postGuerra Fría, el posmodernismo ha complejizado y enriquecidolos enfoques de este campo desde el prisma de la geografía, unfactor clave en esta materia, toda vez que las amenazas se des-pliegan y materializan en espacios y territorios. Uno de los másfamosos estrategas contemporáneos, Colin Gray, lo planteó de

33 OEA: Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la SeguridadHemisférica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002.

34 OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 deoctubre de 2003.

35 CAPORASO, James: “Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authorityand Sovereignty”, International Studies Review 2:2, Summer 2000, pp. 1-28.


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la siguiente manera: “la geografía define a los jugadores (sean Esta-dos o no), frecuentemente define los objetivos por los cuales los juga-dores compiten, y siempre define los términos en los cuales ellos mi-den su seguridad en relación a otros actores”36.

El eje de ese salto cualitativo ha sido relativizar la utilidadde los tradicionales mapas políticos para reflejar en toda su ex-presión amenazas dinámicas y heterogéneas. En palabras de Mi-chael Klare, hay un “cisma geográfico” correlativo al cisma regis-trado globalmente en el campo de la Seguridad Internacional37.

Opina Kaplan en La Anarquía que viene, seguramente unode los trabajos más provocativos y polémicos sobre la Seguri-dad Internacional en la post-Guerra Fría, que los mapas políti-cos en los cuales cada Estado está indicado con un color vivo yuniforme, son una invención del modernismo en general y delcolonialismo europeo en particular. Son el resultado de la ex-tensión a la geografía de la voluntad del hombre moderno porclasificar, categorizar y definir, empleando técnicas científicasde medición. Son, también, el producto del abaratamiento delas tecnologías de impresión, que favorecieron su difusión.

En contraste con ese convencionalismo, este autor señalaque en muchos lugares de África y Asia los mapas políticostradicionales escasamente reflejan la realidad que surge de losconflictos intraestatales; de hecho, ejemplifica que en el sectornoroccidental de ese continente (Sierra Leona, Costa de Marfil,Guinea, Níger, Benin, Liberia, Ghana, Togo) la realidad es másasimilable a los viejos mapas victorianos de la época del Impe-rio Británico: un número limitado de puestos de comercio cos-teros y, más allá, un interior desconocido. En sus palabras:

36 HANSEN, David: “The Immutable Importance of Geography”, Parameters, Spring1997, pp. 55-64.Cabe aclarar que Gray no utiliza exactamente la palabra “objetivo”, sino“apuesta” (stake).

37 KLARE, Michael: “Redefining Security: The New Global Schisms”, Current History,November 1996.


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“Viajar con las guerrillas eritreas en lo que, de acuerdo al mapa,era Etiopía del norte, viajar en “el norte de Irak” con las guerri-llas kurdas, y alojarme en un hotel en el Cáucaso controlado poruna mafia local –por no decir nada de mis experiencias en ÁfricaOccidental– me permitió desarrollar un saludable pesimismo res-pecto a los mapas, los cuales, comencé a comprender, crean unabarrera conceptual que nos impide comprender la fractura políti-ca que apenas está empezando a ocurrir mundialmente”38.

Bajo el influjo postmodernista, dos ideas en especial pare-cen flexibilizarse respecto a la Seguridad Internacional: por unlado, la dicotomía interior-exterior; por otra parte, el valor ab-soluto del factor distancia.

En cuanto a lo primero, cada vez resulta más difícil caratu-lar a las amenazas como internas o externas, en la medida enque las mismas tienen una dinámica transnacional y suelen cor-tar horizontalmente las fronteras de los Estados. Así, en losúltimos años se idearon numerosos conceptos que pretendierondar cuenta de esta situación. Entre los neologismos que de estamanera enriquecieron el debate de la Seguridad Internacional,podemos citar los siguientes:

• Los fenómenos, procesos o espacios “intermésticos”, adjeti-vo este que hace referencia al entrecruzamiento de factoresinternacionales, regionales e internos que se superponen ointeractúan, y que trascienden la tradicional noción de so-beranía estatal39.

• Las “áreas grises”. Pese a su ambigüedad, un área gris pue-de ser comprendida a partir del empleo que hacen de esteconcepto tres autores diferentes: Peter Lupsha, Jean-MarieGuéhenno y Eric de la Maisonneuve. Lupsha, eventual crea-

38 KAPLAN, Robert: “The coming Anarchy”, The Atlantic Monthly 273:2, February1994, pp. 44-76.

39 PUGH, Michael: Protectorates and Spoils of Peace. Intermestic Manipulation of PoliticalEconomy in South-East Europe, COPRI, Working Paper Nº 36/2000.


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dor del citado término40, califica así a determinadas porcio-nes de un territorio que pasan a manos de organizaciones“mitad criminales, mitad políticas”, erosionando la legitimi-dad del gobierno; Guéhenno, por su parte, indica que la ca-racterística distintiva de un área gris es que en su seno des-aparecen las distinciones claras entre cuestiones deseguridad interna o externa, así como entre aspectos crimi-nales y militares; por último, De la Maisonneuve describe deesa manera a zonas de “no derecho” que sirven de refugio ysantuario a organizaciones terroristas y criminales (a menu-do vinculadas entre sí) que evolucionan en el lugar con totalimpunidad, apoyándose en parte de la población local41.

• Las “áreas sin ley”, definidas en noviembre del año 2002por el Secretario de Defensa de EE.UU. como espacios geo-gráficos “vacíos” de la presencia gubernamental, relativa-mente despoblados, que son ocupados por organizacionescriminales o terroristas. En palabras del funcionario estado-unidense: “esta amenaza es una hierba que es plantada y creceen los espacios sin gobierno, como costas, ríos y áreas fronterizasdespobladas”. Básicamente un área sin ley es un área gris,siendo errada la idea de “ausencia de ley”, ya que en estasregiones hay una norma, solo que impuesta por criminaleso terroristas42.

También encaja dentro de la perspectiva postmodernista elllamado “neomedievalismo”, un concepto desarrollado por elteórico Hedley Bull y luego profundizado por otros investigado-res como John Ruggie. Los enfoques neomedievalistas postulan

40 Hasta donde sabemos, el primer uso de este concepto se registra en un trabajode Lupsha publicado en MANWARING, Max (ed.): Gray Area Phenomena.Confronting the New World Disorder, Westview Press, Boulder (CO) 1993.

41 Estas conceptualizaciones las tomamos del prólogo de Juan Gabriel Tokatlián aVV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, pp. 9-10;GUÉHENNO, Jean-Marie: “The Impact of Globalization on Strategy”, Survival 40:4,Winter 1998-99, pp. 7-19; DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia.Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 188-189.

42 Ver OPPENHEIMER, Andrés: “La amenaza de las áreas sin ley”, La Nación (BuenosAires) 11 de marzo de 2003.


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que el Estado experimenta actualmente una simultánea transfe-rencia de autoridad hacia instituciones políticas supraestatales,autoridades locales y regionales, y actores transnacionales. El pa-ralelo es con la Edad Media, época en que coexistía una dualidadde poder terrenal (el Reino) y espiritual (la Iglesia), bajo la cualproliferaban señores feudales de diferente jerarquía (duques,condes, vizcondes, marqueses, barones, etc.), y diferentes unida-des territoriales menores, enlazadas por comerciantes.

En el modelo neomedievalista coexisten diferentes entida-des a distintos niveles, cuyos ejercicios del poder se superpo-nen, y el Estado podría reducirse a un rol que llegaría a serprácticamente figurativo; de este modo, en la visión de Ruggie,la soberanía se transforma en “heteronomía”. Y consecuente-mente, la dicotomía interior-exterior también se torna difusa43.

Respecto al segundo factor mencionado, distancia, tal vezya no sea suficiente que un Estado identifique primariamentelas amenazas a su seguridad en función de su contexto regionaly de sus vecinos limítrofes. La idea, entonces, es comenzar aasociar las amenazas a escalas de análisis que pueden llegar aser globales.

El sustento de esta óptica no necesariamente debería aso-ciarse al ejercicio de políticas de poder, sino también con elmantenimiento de la estabilidad general del sistema internacio-nal (o sea del “orden” internacional) frente a eventuales pertur-badores que no deponen su actitud por vía de la disuasión. Unprovocativo ensayo publicado en Security Dialogue ayuda acomprender las argumentaciones que subyacen a este enfoque,

43 Las primeras menciones al neomedievalismo se encuentran en BULL, Hedley:The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke1977. En este trabajo nos basamos en elaboraciones ulteriores, específicamenteHASENCLAVER, Andreas et al.: “The Future of Sovereignty. Rethinking a KeyConcept of International Relations”, Tübinger Arbeitspapiere zur InternationalenPolitik und Friedensforschung Nº 26, Tübingen 1996; y MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflictand Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, WorkingPaper, October 1996.


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alegando que en los últimos años se ha asistido a una lentapero constante revolución en los asuntos mundiales que haafectado el concepto de soberanía.

En esta línea argumenta James Gow, pues a él perteneceeste enfoque, que la legitimidad que la comunidad internacio-nal (vg. los Estados con mayor poder) le otorga a un régimenpolítico guarda relación directa con la observancia de las reglasde juego internacionales por parte de ese régimen. O dicho deotro modo, el criterio para reconocer exógenamente una autori-dad estatal no es solo su capacidad para ejercer poder ad intra,sino también su carácter no disruptivo del orden internacional.Dos conclusiones básicas se desprenden de esta novedosa mu-tación que Gow denomina “internacionalización de la soberanía”:

• Surge una suerte de “monitoreo” de la calidad de soberaníaque ejercen los Estados.

• La solidez de la soberanía que ejerce un Estado reconocecomo una de sus fuentes a la forma en que este contribuyea la estabilidad internacional.

Entonces, se amplían las tradicionales nociones de amenazaque reconocen los Estados, los que pasan a incorporar en suinventario a tales perturbadores. Las amenazas al orden inter-nacional se tornan, transitivamente, en amenazas a los Estados;y estos pueden reformular su tradicional derecho de autodefen-sa contra agresiones externas, ejerciendo una novedosa “defen-sa contra la inestabilidad” que accesoriamente contribuye a lapaz y seguridad internacionales44.

La internacionalización de la soberanía demanda a los Es-tados que conciban a escala planetaria lo que Zeev Maoz hadenominado “Ambiente Internacional Políticamente Relevante”(PRIE), definido como “el grupo de unidades políticas cuyas estruc-turas, conductas y políticas tienen un impacto directo en los cálculos

44 GOW, James: “A Revolution in International Affairs”, Security Dialogue 31:3,September 2000, pp. 293-306.


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estratégicos y políticos del Estado focalizado”. Usualmente el PRIEincluye a todos los países contiguos y a aquellos poderosos ca-paces de interactuar con el Estado focalizado45.

En la línea discursiva de Gow, que sugiere que el PRIE detodo Estado abarca ahora los cuatro extremos del planeta, se hahablado de “fronteras estratégicas”, entendiéndolas como laprincipal línea de defensa estatal, aunque se encuentren a 15mil km de distancia de su territorio46.

Seguridad Humana

La manifestación más amplia de los procesos de securitiza-ción está constituida por el concepto Seguridad Humana, cuya apa-rición formal se registra en las ediciones del Informe sobre Desa-rrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) correspondientes a los años 1993 y 199447.Su surgimiento no es inconexo de la falencia que significa, en elplano internacional, el empleo del concepto seguridad solo en re-lación a los Estados. Esta opción soslaya las demandas de seguri-dad de los individuos, las cuales habitualmente se encuentran másasociadas a cuestiones de su vida cotidiana que a conflictos denaturaleza interestatal. Desde este punto de vista, la clave de laSeguridad Humana radica en la mutación de su objeto de análisis,el cual se traslada de los Estados a los individuos.

En la visión de sus primeros teóricos, la Seguridad Huma-na abarca dos aspectos y siete categorías principales. Los aspec-tos remiten, por un lado, a la seguridad contra amenazas cróni-cas como el hambre, las enfermedades y la falta de libertadesindividuales; por otro, a la protección contra alteraciones súbi-

45 Ver MAOZ, Zeev: Domestic Sources of Global Change, University of Michigan Press,Ann Harbor (MI) 1996. También en MAOZ, Zeev & Bruce RUSSETT: “Normativeand Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986”, American Political ScienceReview 87:3 (1993), pp. 624-638.

46 CASTRO, Jorge: “En la Aldea Global, la Nación se defiende en todo el Planeta”,Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.

47 Salvo mención expresa, nos basamos en PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano1994, Fondo de Cultura Económica, México DF 1994, pp. 25-46.


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tas y dolorosas del modus vivendi cotidiano en los planos fami-liar, laboral y/o comunitario. Las categorías, en tanto, son segu-ridad económica; alimentaria; en materia de salud; ambiental;de la comunidad; política y personal.

A modo de ejemplo sobre la articulación de los referidosaspectos y categorías, el IDH del año 1994 postulaba que laSeguridad Humana es “...un niño que no murió, una enfermedadque no se propagó, un trabajo que no se perdió, una tensión étnicaque no desembocó en violencia”... Con el tiempo, la Comisión so-bre Seguridad Humana de la ONU, promovida por Japón ylanzada en la Cumbre del Milenio del año 2000, la definió de lasiguiente manera:

“la protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de ma-nera que se amplíen las libertades y se promueva la realizaciónhumana. La Seguridad Humana significa proteger las libertadesfundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida.Significa también proteger a las personas de amenazas generaliza-das o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base delas fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear siste-mas políticos, sociales, ambientales, económicos, militares y cultu-rales que en su conjunto les aporten a las personas los elementospara su supervivencia, su bienestar y su dignidad”48.

La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterio-ro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este con-cepto un fuerte contenido preventivo, que se articula medianteel monitoreo de “indicadores de alerta anticipada”, especial-mente diseñados a tal efecto, de naturaleza socioeconómica ypolítica. Entre los primeros, las tasas de consumo de calorías,de desempleo y subempleo; entre los segundos, el respeto a laslibertades individuales y la calidad de coexistencia entre gru-pos y comunidades étnicamente diferentes. El Cuadro 6 presen-ta ejemplos de tales indicadores49.

48 Commission on Human Security: Human Security Now, New York: 2003, p. 4.49 VILLANUEVA AYÓN, Miriam: “La Seguridad Humana: ¿Una Ampliación del

concepto de Seguridad Global?”, Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.


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Hoy, la Seguridad Humana está considerada la categoríamás omnicomprensiva de la seguridad, encontrándosela pre-sente en documentos de numerosos organismos internacionalesy países. Por ejemplo, el concepto de Seguridad Humana deACNUR implica una agenda normativa que incluye todo lo quees bueno y deseable por parte de la comunidad internacional:derechos humanos; justicia social; libertad; democracia; desa-rrollo sustentable; mitigacion de la pobreza; bienestar social;proteccion ambiental; estabilidad política y paz interestatal.Aunque los críticos de estas lecturas alegan que, al incorporar

CUADRO 6SEGURIDAD HUMANA: INDICADORES DE ALERTA ANTICIPADA

CATEGORÍA INDICADOR

SEGURIDAD ALIMENTARIA – Oferta diaria de calorías.– Índice de producción de alimentos per

cápita.– Grado de dependencia respecto de la

importación de alimentos.

SEGURIDAD ECONÓMICA – Tasas elevadas de desempleo.– Descenso del ingreso nacional real.– Elevadas tasas de inflación.– Grandes disparidades en los niveles

de ingresos.– Desigualdad, medida en el Índice de

Desarrollo Humano.

SEGURIDAD POLÍTICA – Violaciones a los Derechos Humanos(incluye represión política, tortura, des-apariciones o censura en medios escritos,etc.).

– Gasto Militar, medido por la relaciónentre gasto militar y el total de gasto eneducación y salud.

SEGURIDAD COMUNITARIA – Conflictos étnicos o religiosos medidospor el porcentaje de la población queparticipa en dichos conflictos.

– Número de bajas.


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tantos aspectos heterogéneos, la Seguridad Humana conllevauna cierta “devaluación” de la seguridad, desde el momento enque se desemboca en el interrogante: “¿qué no es una cuestiónde seguridad?”50.

Se ha argumentado que la Seguridad Humana podría cons-tituir la piedra basal de una nueva doctrina de seguridad de laONU, acorde a las exigencias y desafíos de la post-Guerra Fría.La misma partiría del convencimiento que el logro de seguri-dad es indisociable de la existencia de un desarrollo sustentabley centrado en el individuo; democracia, pluralismo y respeto alos derechos humanos; mecanismos de protección social, y dis-tribución equilibrada de la riqueza.

Así, esta nueva doctrina se orientaría a la prevención deconflictos, atacando sus causas políticas y económicas profun-das, revalorizando tres conceptos básicos: prevención, interven-ciones con finalidades humanitarias, y colaboración de grandescorporaciones transnacionales en la resolución de conflictos.

Sin embargo, una funcionaria del Departamento de Asun-tos Políticos de la ONU ha opinado que todavía existen severosobstáculos estructurales, materiales y morales para que en elcorto plazo avance una nueva doctrina basada en la SeguridadHumana. Entre ellos, la falta de una adecuada cultura “preven-tiva” en el organismo, pese a algunos adelantos registrados enlos últimos tiempos; exactamente lo mismo, en relación a lasintervenciones humanitarias; la falta de fondos destinables a talefecto; la carencia de una estructura burocrática concebida paraatender estos casos; finalmente, los escollos que podrían surgiren el Consejo de Seguridad (CSNU), cuyos miembros perma-nentes suelen tomar decisiones en su esfera de competencia enfunción de abordajes ad hoc (caso por caso)51.

50 HAMMERSTAD, Anne: “Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and StateSecurity after the Cold War”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 391-403.

51 DE CAMPOS MELLO, Valerie: Can the UN construct a Universal Doctrine of HumanSecurity?, International Studies Association (ISA) Annual Convention, Chicago,February 2001.


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Seguridad Democrática

Como se anticipó, la Seguridad Democrática es una concep-ción de seguridad de origen latinoamericano, elaborada tenien-do en cuenta que, en la medida en que aumenten –o tal vez solopersistan– altos niveles de violencia estructural en las socieda-des, disminuyen los niveles de gobernabilidad (ver Capítulo II)en las democracias del continente, y consecuentemente estas sedebilitan.

Los orígenes de la Seguridad Democrática se remontan aAmérica Central, cuando los Acuerdos de Paz de Esquipulas-IIdel 7 de agosto de 1987, auspiciados por el Grupo de Contadoray su Grupo de Apoyo, cerraron el capítulo de virtuales guerrasciviles en esa parte del continente. En esa oportunidad, se coin-cidió en que la consolidación de la seguridad en la zona no soloestaba supeditada a la deposición de las armas por parte deorganizaciones insurgentes, sino también al avance y consolida-ción de los procesos de apertura democrática, así como a lasuperación de la pobreza.

Con este marco, en diciembre de 1991 las naciones del ist-mo suscribieron el “Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de laOrganización de los Estados Centroamericanos”, que constituíaal territorio de sus miembros en una “Región de Paz, Libertad,Democracia y Desarrollo”. Entre los propósitos del documento,el art. 3 (b) incluía:

“concretar un nuevo modelo de Seguridad Regional sustentandoen un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del podercivil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desa-rrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicaciónde la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y eltráfico de armas”.

Ese modelo de seguridad regional se plasmó en el “Trata-do Marco de Seguridad Democrática”, suscripto el 15 de di-ciembre de 1995 durante la reunión de presidentes centroame-ricanos celebrada en San Pedro Sula, Honduras. En línea conel Protocolo de Tegucigalpa, el nuevo concepto de Seguridad


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Democrática se sustentó en la supremacía y el fortalecimientodel poder civil; el balance razonable de fuerzas militares; laseguridad de las personas y sus bienes; la superación de lapobreza y la pobreza extrema; la promoción del desarrollosostenible; la protección del medio ambiente; y la erradicaciónde la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo y eltráfico de armas.

La multidimensionalidad de este concepto deriva, a su vez,de los principios que la rigen: la Seguridad Democrática es inte-gral e indivisible y al mismo tiempo inseparable de la dimen-sión humana; la ayuda solidaria y humanitaria frente a lasemergencias amenazas y desastres naturales; la consideraciónque la pobreza y la pobreza extrema constituyen amenazas a laseguridad de los habitantes y a la estabilidad democrática delas sociedades centroamericanas52.

Esto último queda explicitado en el art. 5, donde se lee que“las partes reconocen que la pobreza y la extrema pobreza ()... consti-tuyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidaddemocrática de las sociedades centroamericanas”. Y se refuerza en elart. 10, que dice: “la Seguridad Democrática es inseparable de ladimensión humana. El respeto a la dignidad esencial del ser humano,el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de suspotencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos susórdenes”.

El Tratado Marco de Seguridad Democrática constituyó elprincipal marco referencial de la Política de Defensa y SeguridadDemocrática adoptada por el gobierno de Colombia en el año2003. Álvaro Uribe, titular del Poder Ejecutivo de ese país, defi-nió a ese intrumento político de la siguiente manera: “un con-

52 OEA: Aspectos bilaterales y subregionales de la Seguridad Hemisférica. El Tratado Marcode Seguridad Democrática en Centroamérica (presentado por la Doctora AnaElizabeth Villalta Vizcarra, Directora de la Unidad de Asesoría Jurídica delMinisterio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisión en sureunión celebrada el 29 de octubre de 2002). CP/CSH/INF.14/02 add. 5, 6 denoviembre 2002.


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junto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto esteconstituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los dere-chos y libertades fundamentales”53.

Las prioridades de este conjunto de estrategias guberna-mentales parecen estar dictadas por el triple imperativo de lo-grar y consolidar el control efectivo de todo el territorio, forta-leciendo y optimizando las instituciones democráticas delEstado en cada zona de su geografía; recuperar el monopoliodel uso de la violencia frente a los grupos armados ilegales; yerradicar el cultivo, procesamiento y comercialización de dro-gas ilícitas, desarticulando a las organizaciones criminales quese dedican a esta actividad. No obstante, la Seguridad Demo-crática colombiana también incorpora una arista económica ysocial, a través de un plan nacional que incluye medidas educa-tivas, sanitarias, de cobertura social, crediticias, de vivienda, degeneración de empleo y mejora de la infraestructura.

Una propuesta de categorización

La multiplicidad de cambios cualitativos registrada en laarena de la Seguridad Internacional, a partir de la erosión delparadigma westfaliano, ha dado lugar a numerosas lecturas no-vedosas. Entre ellas podemos citar el planteo de un director dela Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense,al hablar de “nuevo paradigma de amenaza”; la idea de “seguridadglobal” de Gwyn Prins; las “amenazas sistémicas” de Bryan He-hir; o la “metamorfosis de la violencia” que plantea Eric de laMaisonneuve. Como veremos, estos conceptos no solo no sonantagónicos, sino que se complementan entre sí a la perfección.

El nuevo paradigma de amenaza refleja un alejamiento de losenemigos “conocidos” hacia conjuntos más globales y generali-zados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas,las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionalesdel Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y políti-cas. El resultado es que emerge un paradigma de amenaza nove-

53 Ibidem.


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doso, caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluc-tuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momentoen que su expresión física varía fuertemente según cuáles sean ellugar y las circunstancias imperantes54.

En forma casi idéntica Gwyn Prins, de la Universidad deCambridge, postuló a la Seguridad Global como nuevo enfo-que de la seguridad internacional, agregando que la mismareflejaba55:

“...la transición de un mundo donde el poder era interpretadofuera de toda controversia como la fuerza militar de los Estados,a otro donde, cada vez más, los individuos y las comunidadesenfrentan amenazas sin enemigos; donde muchas de las fuerzas eideas políticas familiares durante los dos últimos siglos ya nopueden resguardar la seguridad”.

En un sentido similar, extrapolando las categorías de análi-sis empleadas por Hehir en un trabajo sobre proliferación, lasamenazas sistémicas son propias del período posterior a la Gue-rra Fría. Si antes las amenazas eran agresivas y estaban encarna-das en un Estado extranjero, ahora son sistémicas en el sentidode abarcar todo tipo de actores susceptibles de generar daños56.

En cuanto a la “metamorfosis de la violencia”, el pensadorgalo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la vio-lencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de lasmúltiples formas en que esa violencia se expresa, y a la veloci-dad en que lo hace. Complejidad y velocidad se tornan, de estamanera, en las claves de la mencionada metamorfosis, cuya ex-presión más visible es su “deslocalización”; es decir, su transfor-

54 HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its InterestsAbroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6February 1997.

55 DEL ROSSO, op. cit.56 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,

The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.


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mación en violencias derivadas a nuevas zonas de conflicto, otro-ra estables; y violencias transformadas, expresadas en nuevos ám-bitos de la vida social57.

Por nuestra parte, consideramos útil e incorporamos la ca-tegorización de la agenda de Seguridad Internacional que pro-pone Uday Bhaskar, estructurada en torno a tres niveles: macro,tradicional y micro.

• Nivel de Seguridad Macro: concierne a la distribución de po-der en el sistema internacional; se focaliza en los principa-les polos de poder y sus capacidades e influencias, seanestas políticas, militares, económicas, culturales, etc.

• Nivel de Seguridad Tradicional: esencialmente se refiere al po-der duro, o sea al instrumento militar, así como a la forma ygrado de su empleo real o potencial por parte de los Esta-dos, en el marco de arquitecturas de seguridad.

• Nivel de Seguridad Micro: engloba cuestiones no necesaria-mente militares que afectan la seguridad del Estado y/osus sociedades e individuos, incluyéndose aquí factores denaturaleza transnacional sobre cuya dinámica las estructu-ras estatales padecen fuertes limitaciones, así como lo queha dado en llamarse “Nuevas Guerras”58.

57 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 16-21, 59.58 BHASKAR, Uday: “Post-Cold War Security”, Strategic Analysis XXI:8, November

1997, pp. 1135-1148.


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De la guerra convencional a los conflictos asimétricos

Como se anticipó en el primer capítulo del presente trabajo,los conflictos armados interestatales remiten al modelo de guerraconvencional que presupone el paradigma clausewitziano. Enese sentido, Martin Van Creveld define a la guerra convencionalcomo “un conflicto armado librado en forma abierta por un Estadocontra otro, a través de sus ejércitos regulares”59. Como se anticipóen el Capítulo I, basándose en Clausewitz, el referido historiadormilitar le atribuye a la guerra convencional un carácter trinitario,por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representaal Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados;un ejército organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permane-ce al márgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instru-mento militar a través de la movilización60.

El paradigma de la guerra convencional moderna en lapost-Guerra Fría fue la primera Guerra del Golfo, con empleointensivo de tecnologías de última generación. Este salto cuali-tativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolu-ción de los Asuntos Militares (RMA), que atemporalmente Kre-pinevich definió de la siguiente manera:

“lo que ocurre cuando la aplicación de nuevas tecnologías en unnúmero significativo de sistemas militares se combina con con-

59 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare: An Overview, mimeo, NIC2020 Project, Washington 2004.

60 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,pp. 33 y ss.

CAPÍTULO II

LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “NUEVAS GUERRAS”


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ceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organiza-ción, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carác-ter y conducta del conflicto ()... haciéndolo a través de un dramá-tico incremento en el poder de combate y la efectividad militar delas Fuerzas Armadas” 61.

Una RMA va más allá de una mera Revolución Técnica Mi-litar (RTM), concepto que se refiere a la aplicación de nuevastecnologías al armamento, para constituirse en un cambio enla misma naturaleza de la guerra. Su característica distintivano sería tanto la rapidez con que se incrementa la efectividadmilitar respecto al contendiente, sino la magnitud del cambiode esa efectividad en relación a las capacidades militares pre-existentes. Así, una RMA es el resultado de cuatro factoressecuenciales: cambio tecnológico + desarrollo de sistemas dearmas + innovaciones operacionales + adaptación organizacio-nal62.

La actual RMA está asociada a una RTM basada en el cam-po de las Tecnologías de la Información (TI), expresada en unaformidable capacidad para procesar y transmitir información.Desde esta perspectiva, se ha vinculado la actual RMA con elavance en los sistemas automatizados de comando, control, in-teligencia y guerra electrónica, gracias al cual lo que lograránlas FF.AA. será: “una forma de combatir que diferirá cualitativa-mente del combate actual: tendrán la capacidad no solo para atacar alenemigo en su profundidad, sino también para vigilar esa profundi-dad enemiga en tiempo real”63.

La idea de guerras convencionales, esencia del paradigmaclausewitziano, presupone que ambos contendientes adoptan einternalizan sus características básicas, desarrollando conse-cuentemente modos de combate similares. Sin embargo, la post-

61 KREPINEVICH, Andrew: “Cavalry to Computer: The Pattern of MilitaryRevolutions”, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and ForcePlanning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446.

62 FITZSIMONDS, James & Jan Van Tol: “Revolutions in Military Affairs”, Joint ForcesQuaterly Nº 19, Summer 1998, pp. 90-97.

63 TURBIVILLE, Graham, William MENDEL, William & Jacob KIPP: “El CambianteAmbiente de Seguridad”, Military Review julio-agosto 1997, pp. 2 y ss.


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Guerra Fría estuvo acompañada por una cambiante fisonomíade los conflictos armados, cambio este que presenta el desafíode emplear el poder militar en formas diferentes a la que plan-tea el referido paradigma. Opina al respecto Eric de la Maison-neuve:

“Clausewitz a este respecto está influenciado por la sociedad pru-siana de su época: no podía imaginar una alternativa a la socie-dad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones –el Esta-do y el regimiento– que limitaban su visión del mundoorganizado. Clausewitz tiene una concepción también estrecha dela política, que aborda como una actividad autónoma, sin en-cuentro de formas racionales y emocionales donde la razón y lossentimientos son factores determinantes, pero donde la culturano desempeña ningún papel decisivo”64.

Esa variación fisonómica ha redundado en la aparición denuevos rótulos para denominar a los conflictos, pareciendoatractivo el de “guerras subconvencionales”, definidos por VanCreveld como “conflictos librados por, o contra, actores no estatales,y que abarcan desde terrorismo hasta enfrentamientos entre miliciasarmadas”. Empero, la denominación que más parece haberse ex-tendido en los últimos tiempos es la de conflictos asimétricos,que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en sumodo de combate. Este concepto surge inicialmente en 1995 enla publicación oficial estadounidense Joint Warfare of the ArmedForces, en referencia a conflictos armados en los cuales se en-frentan fuerzas disímiles, en el sentido de terrestres versus aé-reas, aéreas versus navales, etc.

A lo largo de la segunda mitad de la década del 90 losalcances del concepto fueron volviéndose más nítidos, hastallegar a su significación actual, que es bastante clara, aunquealgunos analistas estratégicos insisten en resaltar su vague-dad. Tal es el caso, por ejemplo, de Steven Lambakis, quienpostula que la noción de asimetría es un cliché empleado para

64 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la GuerraModerna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 40.


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referirse a la complejidad del entorno internacional post Gue-rra Fría; que en numerosas oportunidades el adjetivo “asimé-trico” es empleado como sinónimo de “antiestadounidense”; yque quienes lo usan le asignan sus propios contenidos, contri-buyendo a la incomprensión del actual escenario de la Seguri-dad Internacional65.

No creemos que las cosas sean de ese modo. Hoy se en-tiende que en los conflictos asimétricos la respuesta de uno losprotagonistas frente a su oponente no enfatiza en la búsquedade una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tácticas noconvencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Arma-das, esa forma de operar es percibida como profundamentediferente a la que orientó su organización y el desarrollo desus sistemas de armas66.

En los términos de Steven Metz, en el marco de un con-flicto la idea de asimetría hace referencia a algún tipo de dife-rencia que establece uno de los contendientes, para ganar unaventaja sobre su adversario. Esta diferencia busca generar unimpacto psicológico de magnitud que afecte la conducta deloponente; requiere una apreciación previa de sus vulnerabili-dades; y suele basarse en tácticas, armas o tecnologías innova-doras y no tradicionales67.

Otro autor, en este caso el mencionado Lambakis, indicaque la idea de asimetría suele remitir a lo “no convencional”, loinusual, lo que se aparta de lo previsto. Así, el atributo de “asi-métrico” podría ser aplicado a toda amenaza, táctica o conduc-ta percibida como desleal, heterodoxa, sorpresiva, no familiar eimprevisible68.

65 LAMBAKIS, Steven: “Reconsidering Asymmetric Warfare”, Joint Forces QuaterlyNº 36, December 2004, pp. 102-108.

66 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning theLessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Departmentof National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998.

67 METZ, Steven: “Strategic Asymmetry”, Military Review LXXXI:4, July-August2001, pp. 23-31.

68 LAMBAKIS, op. cit.


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En este sentido, en las guerras convencionales los Estadosbeligerantes “buscan la disimetría pero no la asimetría”. La dife-rencia es clara: mientras la disimetría indica una diferenciacuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetría subraya lasdiferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo yen los valores69.

Así queda plasmado en la definición de asimetría que pro-pone Max Manwaring70:

“Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, enorden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debili-dad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertadde acción. Puede ser político-estratégica, estratégico-militar, ope-racional, o una combinación de las mismas. Puede admitir dife-rentes métodos, tecnologías, valores, organizaciones, perspectivastemporales, o alguna combinación de todo ello. Puede ser de cortoo largo plazo. Puede ser deliberada o por omisión. Puede serdiscreta o buscada en conjunción con abordajes simétricos. Ypuede tener dimensiones tanto psicológicas como físicas”.

Lo hasta aquí planteado permite entender que en un con-flicto asimétrico que enfrenta a las Fuerzas Armadas y a unactor de naturaleza subestatal, será este el que apele a tácticasno convencionales. Si se considera que en términos estrictamen-te objetivos el actor menos poderoso es el de jerarquía subesta-tal, se entiende por qué los conflictos asimétricos suelen serejemplificados con la alegoría de “David contra Goliat”, resal-tando que en una situación de este tipo el contendiente másdébil puede alzarse con la victoria71.

69 BISHARA, Marwan: “La Era de las Guerras Asimétricas”, Le Monde Diplomatique(ed. en español) octubre 2001, pp. 6-7.

70 MANWARING, Max: “La Política de Seguridad de EE.UU. en el HemisferioOccidental: ¿por qué Colombia? ¿por qué ahora? ¿qué debe hacerse?”, ArgentinaGlobal Nº 6, julio-septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/Manw01.htm

71 MAXWELL, David: “Timeless theories in the 21st Century”, Small Wars Journal,October 2005.


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Conviene destacar que algunos analistas no concuerdancon el postulado que contempla una eventual victoria de Davidfrente a Goliat, si este último está personificado en una de lasgrandes potencias de Occidente, como sería el caso de EE.UU.,Gran Bretaña o Francia. El historiador Victor Hanson, por ejem-plo, asegura que el soldado occidental “puede matar como ningúnotro en el planeta”, producto de su individualismo y su capaci-dad de adaptación; ambas capacidades estarían asociadas a unaestructura cultural que ensalza el capitalismo, la libertad reli-giosa, la democracia y la tolerancia intelectual72.

Sin embargo, es precisamente desde esas potencias occi-dentales de donde provienen muchos de quienes previeron,hace ya décadas, la dificultad del poder militar convencionalante estos conflictos, que puede llegar a niveles de impotencia.:Lawrence de Arabia ya decía que el empleo de FF.AA. tradicio-nales contra tropas no regulares era tan inútil como “tomar sopacon un cuchillo”; más cerca en el tiempo, en toda la obra de SirBasil Liddell Hart esta apreciación se repite en numerosas opor-tunidades. Más recientemente, Ignacio Ramonet lo planteó enlos siguientes términos:

“Este nuevo tipo de conflicto en el que el fuerte se enfrenta aldébil o al loco es más fácil empezarlo que concluirlo. Y pormasivo que sea, el empleo de los medios militares ultramodernosno garantiza necesariamente que se alcancen los objetivos per-seguidos”73.

Un claro ejemplo de asimetría es el terrorismo contemporá-neo. El carácter asimétrico del desafío que plantea esa amenazatransnacional fue reconocido dramáticamente hace más deveinte años por el Pentágono, tras un atentado perpetrado con

72 ROTHSTEIN, Edward: “Batallas que definieron a Occidente”, La Nación (BuenosAires) 15 de diciembre de 2001.La obra de Hanson a la que se hace referencia es “Carnage and Culture”(“Matanza y cultura”), editada por Doubleday en 2001. En ella, el autor reafirmael axioma, que muchos atribuyen a Heródoto, según el cual los ciudadanos libresson mejores guerreros, más motivados y flexibles.

73 RAMONET, Ignacio: Guerras del Siglo XXI. Nuevos miedos, nuevas amenazas.Barcelona, 2002.


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un coche-bomba contra sus instalaciones militares en Beirut, dela siguiente manera:

“Una bomba terrorista venció la teórica ventaja militar de unaunidad anfibia de la Marina, apoyada por aviones, un acorazadoy la capacidad de inteligencia combinada de una nación, paraganar la mayor victoria política de importancia estratégica porlos terroristas y sus patrocinadores ()... simbólicamente los terro-ristas derrotaron la fuerza militar de un superpoder al costo deun chofer de camión Mercedes Benz amarillo”74.

Casi dos décadas más tarde, los atentados perpetrados el11S evidenciaron que las amenazas asimétricas no son necesa-riamente neutralizables a través de un aumento del gasto y ladedicación a las formas de combate únicamente simétricas,como había sido el caso de EE.UU. El Secretario de Defensa,Donald Rumsfeld, tomó debida nota de esta limitación y aludióa la necesidad de “imponer un nuevo vocabulario y diferentes cons-trucciones”, distintas a las tradicionales, para comprender loque había sufrido y estaba enfrentando su país, ya que:

“El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionalesejércitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaronuna nueva forma de guerra ()... fueron una llamada, una alertade que estamos entrando en un nuevo período peligroso en el cualla invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por unanueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y laspersonas son atacadas en nuevas formas ()... debemos pasar deuna mentalidad y un planeamiento “basados en amenazas” a unamentalidad y un planeamiento “basados en capacidades”. Es de-cir, no solo quién es el enemigo, sino cómo nos atacará”75.

Posteriormente, este funcionario amplió sus conceptos a laluz de las acciones de las tropas estadounidenses en Afganis-

74 BERMÚDEZ, Lilia: “El Terrorismo en la Guerra de Baja Intensidad”, en AugustoVARAS (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Política enAmérica Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 179-199.

75 RUMSFELD, Donald: “Beyond this War on Terrorism”, The Washington Post,November 1, 2001, p. A35.


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tán, indicando que esa experiencia había confirmado que lasFF.AA. debían desarrollar nuevos conceptos basados en la ca-pacidad de adaptación, decisiva en un mundo definido por lasorpresa y la incertidumbre. O como él mismo dijo, “lo descono-cido, lo incierto, lo que no se ve, lo inesperado”.

Por cierto, la experiencia afgana no indujo a Rumsfeld a des-cartar de plano las capacidades para librar combates simétricos,sino, como se dijera anteriormente, a complementarlas con habi-lidades útiles frente a amenazas asimétricas. Es así que tomacomo ejemplo de capacidad adaptativa a la batalla que culminóen la caída del bastión talib Mazar-e-Sharif, donde se emplearonen forma complementaria bombas ultramodernas guiadas porrayos láser, con tropas especiales estadounidenses montadas acaballo, que cabalgaron junto a insurgentes locales76.

En un sentido similar a lo expresado por el funcionarioestadounidense, por ese entonces el think tank de estudios estra-tégicos Stratfor postulaba que el combate contra el actual terro-rismo transnacional requería la inversión del pensamiento pole-mológico tradicional, que no se desarrolla en términosasimétricos, sino simétricos. Si habitualmente las capacidadesde un potencial agresor son más claras que sus verdaderas in-tenciones, en el caso de Al-Qaeda sus objetivos estaban fuera dediscusión, aunque no se conocía las capacidades disponiblespara lograrlos77.

Citemos una tercera lectura, coincidente con las anteriores,provenientes en este caso del analista y periodista Robert Ka-plan. Este ha abogado por una transformación de las FuerzasArmadas de su país en una versión actualizada de aquel ejérci-to que conquistó el Far West en detrimento de numerosas tribusindias que combatían con modalidades asimétricas; esas unida-des, describe Kaplan, eran altamente versátiles en el plano tác-

76 RUMSFELD, Donald: “El futuro de los ejércitos”, Archivos del Presente Nº 28 (2002).77 STRATFOR: War Plan. Part III: North American Theater of Operations, September 26,

2001 (http://www.stratfor.com/home/0109262355.htm).


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tico, logísticamente autónomas y aptas para operar en la pro-fundidad del territorio enemigo.

En el alegato de Kaplan, ese nuevo ejército estadounidensedebería alejarse de las grandes unidades conformadas por cien-tos o miles de combatientes, para adoptar formatos más reduci-dos, a la sazón más efectivos contra oponentes asimétricos. Así,

“un buen soldado en un lugar como Mogadisco puede hacer mila-gros. Unos pocos cientos de boinas verdes en Colombia y las Filipi-nas pueden ser adecuados multiplicadores de fuerza. Diez mil sol-dados, como en Afganistán, malgastan agua. Y ciento treinta mil,como en Irak, constituye un desorden que nadie debe repetir” 78.

Las lecturas de Rumsfeld, Stratfor y el famoso periodistade The Atlantic Monthly coincidían con investigaciones posterio-res que indicaron que los eventos del 11S no habían alterado latendencia global hacia una mayor expansión de los conflictosasimétricos. Inversamente, tomando en cuenta nuevamente aVan Creveld, las guerras convencionales declinarían todavíamás, a la luz de dos factores: por un lado, la disminución de su“tamaño”; por otro, su creciente costo.

La referencia del historiador israelí al “tamaño” de los con-flictos tradicionales nos informa que difícilmente retornen losdías en que los enfrentamientos bélicos se medían en términosde grandes áreas geográficas, como fue recurrente en la últimaconflagración mundial: la “Batalla del Atlántico”; la “Batalla delPacífico”; la campaña norafricana de 1941-1943; o el avance ale-mán hasta Stalingrado y su repliegue, que abarcó desde 1941hasta 1945. Esta reducción de escala se traduce en una disminu-ción de las unidades involucradas en el evento: la Segunda Gue-rra Mundial registró el enfrentamiento directo de cuerpos com-pletos de Ejército, cada uno integrado por más de un millón deindividuos; hasta el comienzo de los años 90 (primera Guerra delGolfo), la formación estándar continuaba siendo el “cuerpo”,

78 KAPLAN, Robert: “Indian Country”, The Wall Street Journal, September 21, 2004,p. A-22


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aunque de dimensiones mucho más reducidas que antaño; en elúltimo cambio de siglo, la unidad estándar sería la “división”,pudiendo pasar a ser la “brigada” en un futuro cercano.

A su turno, la referencia al costo apunta, por un lado, alincremento de esta variable a partir del progresivo abandonode los ejércitos conformados por conscriptos, y su reemplazopor soldados profesionales adecuadamente remunerados; porotro, al salto tecnológico experimentado por los sistemas dearmas. Dos ejemplos respecto a esto último: mientras en el cénitde la Segunda Guerra Mundial los EE.UU. producían 300 uni-dades diarias de su aeronave de combate más avanzada, actual-mente el desafío de producir 300 bombarderos F-22 le insumiríaquince años; y mientras las potencias vencedoras de la primeray segunda guerra mundial podían darse el lujo de abandonaren el campo de batalla gran cantidad de material bélico, tras laprimera Guerra del Golfo fue notorio el esfuerzo estadouniden-se por recuperar, reparar y reacondicionar piezas de artillería,blindados y vehículos de transporte severamente averiados enla contienda79.

A más de cinco años de los luctuosos hechos del 11S y delinicio de la subsiguiente “guerra contra el terrorismo”, numero-sos especialistas señalan que el gobierno de EE.UU. parece ha-ber hecho oídos sordos a las lecturas del tono de las proporcio-nadas por Rumsfeld y Stratfor, optando por privilegiar sistemasde armas concebidos para conflictos simétricos.

Max Boot ha asociado ese modelo de conducta de la CasaBlanca a una suerte de aversión histórica a los modos de en-frentamiento armado no convencionales, originada en la guerrade Vietnam. Y agrega que esa aversión coloca a EE.UU. en unaposición desventajosa, desde el momento en que no cuenta conla capacidad de “elegir” la naturaleza de sus próximos conflic-tos, que tendrán una asimetría cada vez más marcada pues “elenemigo tiene un voto, y cuanto más evidente sea la falta de habilidad

79 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.


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de EE.UU. para lidiar con tácticas insurgentes o terroristas, máspredominantes se volverán esas tácticas”80.

Avalando este punto, se ha dicho que los sistemas de armasestadounidenses como el tanque Abrams, los bombarderos B-1y B-2, o las proyectadas aeronaves F-22 y F-40, no tendrán unimpacto importante en la lucha contra el terrorismo internacio-nal81. Paralelamente, se ha señalado que la realidad operacionalque define la guerra global contra el terrorismo es el combateasimétrico contrainsurgente, lo que impone la necesidad de re-orientar el instrumento militar a esta realidad, para hacer frenteal desafío estratégico de la época. Tal reorientación no deberíaenfatizar en conceptos tradicionales como “poder de fuego” o“tecnología”; por el contrario, el foco debería situarse en la for-mación de recursos humanos adoctrinados, entrenados y equi-pados para combatir en un contexto de asimetría, enfatizandoen su versatilidad y adaptabilidad82.

Nuevas Guerras

Existen, en el actual panorama de la Seguridad Internacio-nal, dos manifestaciones descollantes de conflictos asimétri-cos, que implican la ruptura del paradigma clausewitziano.Mientras una de ellas es el terrorismo internacional, mencio-nado en párrafos precedentes y tratado in extenso en el Capítu-lo VI, la restante alude a lo que la británica Mary Kaldor hadenominado “Nuevas Guerras”.

Resulta claro que Kaldor, al hablar de “Nuevas Guerras”,considera que el concepto “guerra” es aplicable a conflictos ar-mados cuyos contendientes no son Estados, alterando de mane-ra sustantiva las características que Clausewitz le atribuyó a esefenómeno y que son, todavía hoy, las predominantes en el pla-no teórico de las Relaciones Internacionales.

80 BOOT, Max: “The Struggle to transform the Military”, Foreign Affairs March/April 2005.

81 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.82 SERCHUK, Vance & Thomas DONNELLY: Fighting a Global Counterinsurgency,

American Enterprise Institute (AEI), National Security Outlook, December 1, 2003.


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El chileno Salgado evidencia esa continuidad conceptual através de la definición de Hedley Bull según la cual la guerra“es la violencia organizada llevada a cabo entre unidades políticas”.En ese sentido, la violencia no es guerra a menos que sea lleva-da a cabo en nombre de una unidad política, contra otra unidadpolítica, en ambos casos Estados; las unidades políticas tienenla responsabilidad simbólica de las acciones que llevan adelan-te quienes ejercen la violencia; y en el actual sistema internacio-nal, solo la guerra librada entre unidades políticas puede aspi-rar a cierta legitimidad83.

Otros autores también coinciden con esta lectura, como Pe-ter Wallensteen y Margareta Sollenberg, quienes utilizan el con-cepto “guerra” de acuerdo al grado de intensidad del conflictoarmado. Así, este puede ser menor, si el número de bajas regis-tradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a1.000; intermedio, con más de 1.000 bajas durante su transcurso,pero, en cualquiera de los años considerados, menos de esacantidad y más de 25; y mayor (o literalmente guerra), con másde 1.000 bajas fatales en cualquiera de sus años de desarrollo84.

Estas, más allá de sus causas específicas (que varían decaso a caso), son la manifestación extrema de la erosión de laautoridad del Estado; su debilidad de representación; la pérdi-da de confianza en la capacidad estatal para responder a lasdemandas públicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) pararegular la privatización e informalización de la violencia.

En cualquier caso las Nuevas Guerras, más allá de sus cau-sas específicas (que varían de caso a caso), son la manifestaciónextrema de la erosión de la autoridad del Estado; su debilidadde representacion; la pérdida de confianza en la capacidad esta-tal para responder a las demandas públicas, su inhabilidad (ofalta de voluntad) para regular la privatizacion e informaliza-ción de la violencia.

83 SALGADO BROCAL, Juan: Democracia y Paz. Ensayo sobre las causas de la guerra.CESIM, Santiago de Chile 2000, p. 100

84 WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”,Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606


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En la visión de la investigadora del Reino Unido, estos con-flictos borran el límite, otrora claro, entre “paz” y “guerra”. Ypueden ser percibidas como “fallas de protección”, desde el mo-mento en que la legitimidad de las instituciones políticas estáíntimamente ligada a la protección física de los ciudadanos85.

Pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestión de lasNuevas Guerras, sea o no que se las denomine así:

• Son de carácter intraestatal (asemejándose así al conceptode “conflictos semiconvencionales” que propone Van Cre-veld), constituyendo en tal sentido la forma de conflictoarmado más usual de la post-Guerra Fría.

• Su incremento cuantitativo, en los últimos tres lustros,está asociado a los cambios experimentados por el table-ro estratégico global, debido a la finalización de la Gue-rra Fría.

• Están íntima y directamente relacionadas con el conceptode gobernabilidad.

• Su estudio es pasible de ser enfocado desde las teorías quecorrelacionan el conflicto y las formas de organización polí-tica predominantes en determinada época.

Predominio cuantitativo en la post-Guerra Fría

El empleo de la violencia en los conflictos intraestatalesrevela formas alternativas a la guerra convencional interesta-tal, única aceptada por el modelo teórico realista, y porcen-tualmente desplaza a esta última en el escenario de la post-Guerra Fría. Sin menoscabo de los elevadísimos índices deconflictividad registrados durante el siglo XX, las tendenciassugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono

85 KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared forConference on “Conceiving Cosmopolitanism”, Warwick, April 2000. The GlobalSite (www.theglobalsite.ac.uk).


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del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales,sea entre grandes poderes como entre estos y otros Estadoscon menores capacidades.

Esta tendencia, que podría ser interpretada como una ero-sión del realismo, bien puede explicarse a partir de los postula-dos teóricos de la corriente de la Sociedad Internacional, queencuentra entre sus principales referentes a Hedley Bull, unteórico que en numerosas oportunidades ha sido catalogado en-tre las corrientes heterodoxas del realismo. Esta escuela ha de-mostrado, en perspectiva histórica, la existencia de una progre-siva estabilidad en las relaciones interestatales, producto de lainteracción de tres factores esenciales: la consolidación de lasfronteras estatales; la institucionalización de normas (escritas yno escritas) y procedimientos de conducta; y el liderazgo de lasgrandes potencias86.

Contrario sensu, durante los once años transcurridos entre elfin de la Guerra Fría y el cambio de milenio (1989-1999), seregistraron 110 conflictos armados en diferentes lugares del pla-neta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De ese to-tal, 94 de ellos fueron intraestatales sin intervención de terceraspartes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algúntipo de participación extranjera; finalmente, los 7 restantes fue-ron interestatales. Es decir que el 93,63% de los conflictos arma-dos acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (103 casos) fue-ron de naturaleza intraestatal87.

De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los con-flictos armados intraestatales, ni su creciente participación enel universo de contiendas armadas existentes, son notas exclu-

86 PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International SocietyApproach, mimeo., International Studies Association, 40th Annual Convention,Washington DC, February 1999.

87 Las cifras consignadas para el lapso 1989-1998 fueron tomados de WALLENSTEEN,Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”, Journal of PeaceResearch 36:5, September 1999, pp. 593-606. La actualización correspondiente a1999 se obtuvo de LE DANTEC, Francisco: “Conflictos que derivaron en guerra enla post Guerra Fría”, Revista Política y Estrategia Nº 95, ANEPE (2004), pp. 66-82.


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sivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirmaque, en este campo, asistimos a la aceleración de una tenden-cia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostró un promedio de18 enfrentamientos armados por década, 65% de los cualeseran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, esepromedio de conflictos ascendió a 27 casos por decenio, aun-que varió sustancialmente su composición cualitativa: los mis-mos representaron el 80% de los eventos en los años 70, llega-ron al 90% en los años 80 y –como se dijo– oscilaron entre eseporcentaje y un virtual 100% en los años 9088.

Cambios en el tablero estratégico mundial

Los cambios experimentados en el tablero estratégico mun-dial, particularmente la finalización de la Guerra Fría, han faci-litado, e incluso fomentado indirectamente, la aparición y desa-rrollo de Nuevas Guerras.

Respecto a lo primero, numerosos conflictos intraestatalescontemporáneos tienen relación directa con la desaparición dela bipolaridad, una etapa en que los casos de ese tipo existieronen gran cantidad, eclosionaron en todos los continentes y au-mentaron constantemente en cantidad. Lo novedoso, en cam-bio, es que ahora tales conflictos suelen manifestarse y desarro-llarse sin restricciones.

Para explicar este cambio, recordemos que en épocas delenfrentamiento Este-Oeste los conflictos intraestatales se ajusta-ban al juego global entre EE.UU. y la URSS. La conducta de lasdos superpotencias aparentaba ser contradictoria, aunque eraprofundamente cínica en su esencia: como señaló Aron, la di-suasión nuclear le otorgó a Washington y Moscú una suerte detranquilidad estratégica que les permitió fomentar (sin protagoni-zar de manera directa) la violencia en niveles convencionales yen regiones periféricas a su hipotético teatro de enfrentamientodirecto, descentralizándola.

88 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the NextCentury, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 17.


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Ese fomento podía adoptar dos formas básicas. La primeraforma se iniciaba con la identificación del Estado alineado tras lasuperpotencia opuesta y, como segundo paso, la virtual creaciónde un conflicto entre ese Estado y otro actor (estatal o no), quehasta ese momento era inexistente o tenía una conducta pasiva;este actor era apoyado con armas, recursos logísticos, dinero yun discurso ideológico. Muchos movimientos insurgentes enÁfrica y América Latina están incluidos en esta categoría.

La segunda forma de fomento de las superpotencias a losconflictos periféricos, consistía en “tomar posición”, por inicia-tiva propia, en un conflicto previo entre actores estatales y/ono estatales, cuyas raíces no estaban relacionadas con la luchaideológica de la Guerra Fría. Aceptando el punto de vista deRufin, dentro de esta categoría deben incluirse a aquellos con-flictos donde las partes buscaron racionalmente el apoyo deuna superpotencia, y usaron a la Guerra Fría como una justifi-cación para lograr sus propios objetivos.

Uno de los ejemplos que expone este autor es el conflictoarmado desatado en Etiopía en 1961, cuando las minorías eri-treas resisten la asimilación total que les quería imponer el em-perador cristiano Negus. Al comienzo los eritreos fueron finan-ciados por las naciones árabes musulmanas, opuestas a Neguspor su prédica religiosa y por su simpatía hacia Israel. A finesde ese decenio, los eritreos recibieron apoyo soviético en formasimultánea al alineamiento del gobierno central con EE.UU. Ydesde 1977, cuando la URSS abandona su alianza con Somalia yatrae hacia su esfera a Etiopía, Occidente opta por respaldar alos eritreos. La conclusión en este caso es que las antinomiasEste-Oeste no explicaron la esencia étnica y religiosa de la con-frontación descripta89.

Otros autores sostienen ópticas similares a las de Rufin.Solomon demuestra que este enfoque es aplicable a muchos ca-sos acontecidos en África Subsahariana. En Angola, el enfrenta-miento entre el grupo Movimiento Popular para la Liberación

89 RUFIN, Jean Christophe: O Imperio e os Novos Bárbaros, Editora Record, Rio deJaneiro 1992.


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de Angola (MPLA), de orientación pro marxista y sostenido porMoscú, y la pro occidental Unión Nacional para la LiberaciónTotal de Angola (UNITA) de Jonas Savimbi, mostraba hacia elexterior una cobertura ideológica, aunque sus raíces eran étni-cas: la puja por el poder entre el mayoritario grupo Umbundu,cuyo líder era el propio Savimbi y que se había organizado enla UNITA, y los minoritarios Kimbundu agrupados en el MPLA,junto a los sectores mestizos (descendientes de la unión de loca-les y portugueses).

Un caso similar al angoleño es el que se observaba en Mo-zambique. En este caso, el grupo que se subordinaba a las di-rectivas estratégicas soviéticas era el Frente de Liberación deMozambique (FRELIMO), mientras la Resistencia Nacional deMozambique (RENAMO) se alineaba tras EE.UU. y otras poten-cias occidentales (y del gobierno blanco de Sudáfrica). Pero elhecho es que, debajo del enfrentamiento ideológico Este-Oeste,la RENAMO era la organización de la etnia Ndau que habitabalas regiones centrales del país, que pujaba por el poder contralas tribus meridionales que habían conformado el FRELIMO90.

Rapoport, por su parte, puntualiza otros casos parecidos.Uno de ellos es el de los kurdos, cuyo separatismo en detrimen-to de Irak fue financiado por los soviéticos durante la décadadel 70, hasta que un acercamiento entre Bagdad y Moscú hizoque cesara ese respaldo. Un segundo caso es el respaldo estado-unidense a la autonomía de los miskitos en Nicaragua, en épo-cas en que ese país estaba gobernado por el régimen sandinista,opuesto a Washington; tan pronto el Frente Sandinista de Libe-ración Nacional (FSLN) dejó el poder, el apoyo de EE.UU. a losmiskitos cesó. Otro caso que involucró al gobierno de Washing-ton fue el de la resistencia tibetana (los llamados khampas) a laocupación china, que fue apoyada hasta los años 70, cuandomejoran las relaciones chino-estadounidenses91.

90 SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Instituteof Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.

91 RAPOPORT, David: “The Importance of Space in Violent Ethno-Religious Strife”,The University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation,February 1996.


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Aun cuando haya correspondido a los protagonistas de losconflictos periféricos la intención de sobredimensionar la im-portancia de estos en el marco de la compulsa Este-Oeste, estámás allá de toda duda que el enfrentamiento bipolar los reguló.Y este gerenciamiento redujo hasta un nivel prácticamente nuloel protagonismo de la ONU en casos de ese tipo. El ejemplo deesta inactividad es que durante el transcurso de la contiendabipolar el citado organismo solo tuvo real injerencia en un soloconflicto que involucraba cuestiones de naturaleza étnica: elárabe-israelí. De ahí la sentencia de Väyrynen, para quien “elcontexto de la Guerra Fría hizo de la ONU una arena, más que unactor, en la diplomacia preventiva”92.

Entonces, el primer efecto de la post-Guerra Fría en losconflictos internos es claro: por lo general, los mismos puedenexpresarse ahora en su verdadera magnitud. Para algunos, estaexpresión es la continuación natural del proceso de descoloni-zación iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial, que habíasido suspendido por el juego bipolar.

Fuera de unas pocas regiones sensibles (por ejemplo el Me-dio Oriente), la mayoría de esos conflictos no afectan interesesestratégicos de los grandes poderes. Como dijera descarnada-mente un embajador norteamericano en Somalia, “muchos con-flictos étnicos contemporáneos involucran áreas que no son piezascríticas para nadie en el mundo de la post-Guerra Fría”93.Y si noexisten intereses estratégicos en riesgo, no siempre existe inte-rés “real” (es decir, un interés independiente del llamado “efectoCNN”) en limitar y controlar un conflicto periférico, razón porla cual el mismo suele ser ignorado: “algunos decisores políticossimplemente no quieren saber (sobre conflictos intraestatales en otraspartes del mundo), porque tomar conocimiento implica responsabili-dad de actuar”, sentencia un informe de Carnegie Commission94.

92 VÄYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia andKosova. International Studies Association (ISA), 40th Annual Convention,Washington DC, February 1999.

93 JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.

94 OTIS, Pauletta: “Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?”.


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Si hasta aquí hemos analizado por qué el fin de la GuerraFría ha facilitado la aparición de las llamadas Nuevas Guerras,agreguemos que estas pueden verse indirectamente fomentadaspor el citado cambio estratégico, por lo menos de tres manerasespecíficas. La primera de esas formas es quitándole apoyo po-lítico y económico a muchos Estados que, en función de esacolaboración, durante décadas no desarrollaron una élite políti-ca eficiente, instituciones públicas sólidas ni una estructuraeconómica capaz de satisfacer por sí sola las demandas de lapoblación. Así, el fin de la Guerra Fría dejó al descubierto unaamplia franja de países con limitadas capacidades de funciona-miento político y económico.

Existe un claro antecedente histórico de la ineptitud de mu-chos Estados para manejarse por sí mismos, sin sostén externo,con un mínimo grado de eficiencia: el proceso de descoloniza-ción de África subsahariana. Paul Johnson, en su historia delsiglo XX, describe con precisión los primeros pasos de muchosEstados africanos donde las élites políticas locales no supieroninstalar una administración pública con el mínimo nivel de efi-ciencia, y donde la estructura económica colapsó rápidamente.Esas élites políticas aseguraban que el “subdesarrollo” era elproducto del colonialismo, pero ese subdesarrollo fue todavíamayor luego de la independencia.

La segunda manera en que el orden emergente de la post-Guerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento de conflic-tos internos tuvo que ver con la expansión a escala planetariade los ideales democráticos, entendiendo a estos en el sentidoque lo hace Occidente.

Tras la caída del Muro de Berlín numerosos Estados africa-nos, asiáticos e inclusive latinoamericanos recibieron fuertespresiones externas para que democratizaran sus sistemas políti-cos. La forma en que se materializaron esas presiones fue con-dicionando toda ayuda económica al inicio y desarrollo de pro-cesos de democratización. Si así no fuera, esa ayuda externasería susceptible de ser empleada de manera espuria, culminan-do en las arcas de la elite política, situación en la cual “buena


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parte del auxilio externo es una redistribución desde los pobres deOccidente a los ricos del (Sur)”95.

La conducta de condicionamiento de la ayuda externa a laejecución de procesos de democratización ha sido denominadacomo “el espíritu de La Baule”, en alusión a la ciudad gala dondese desarrolló la cumbre francoafricana de 1990, ocasión en queel mandatario local François Miterrand condicionó toda ayudaexterna de su país a la introducción de la democracia en elEstado receptor96. Idénticas posiciones sostuvieron la UniónEuropea (UE) y el Banco Mundial.

Así, por imposición del “espíritu de La Baule” numerososEstados iniciaron procesos de transición regimental completa-mente numerosos, siendo que en épocas de la Guerra Fría taldemanda había sido subordinada al posicionamiento del Esta-do en relación al juego entre las superpotencias. Tales procesosde transición, aplicados en sociedades civiles escasamente de-sarrolladas, en numerosos casos redundaron en cuadros defragmentación social y en la eclosión de conflictos internos.

Finalmente, la tercera forma en que el orden emergente dela post-Guerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento deconflictos internos es similar a la segunda manera, solo quereemplazando los ideales democráticos por los mecanismos deliberalización y desregulación económicas. En la medida en quela ayuda proveniente del exterior esté condicionada a la aplica-ción de procesos de liberalización, privatización, reducción delpresupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas políticas puedengenerar efectos indeseados: profundización de las brechas de

95 NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for FailedStates and International Security: Causes, Prospects and Consequences, PurdueUniversity, West Lafayette, February 1998.

96 HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in theInternational System, paper prepared for Failed States and International Security:Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette,February 1998.Este autor indica la conducta hipócrita del gobierno francés, siendo que cuatroaños después (Biarritz, 1994) Francia aceptaría como copresidente de la cumbrefrancoafricana al dictador de Zaire, Mobutu Sese Seko.


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pobreza; agravamiento de las disparidades de desarrollo entrediferentes regiones; polarización social y desocupación, entreotras. Tharoor lo plantea de la siguiente manera97:

“Es irónico, aunque cierto, que las economías paternalistas nogeneraron tantos conflictos sobre cuestiones económicas como lohicieron las economías en proceso de conversión al capitalismo,donde la distribución de recursos sigue las leyes del mercado,antes que los imperativos políticos del Estado”.

Un escenario de ese tipo puede, a su vez, desatar o agravarmanifestaciones de protesta susceptibles de ser protagonizadas,o capitalizadas, con objetivos de naturaleza étnica.

Gobernabilidad y “Estados Fallidos”

La aparición, vigencia en el tiempo o agravamiento de todoconflicto intraestatal, como sería el caso de las Nuevas Guerras,refleja cuadros de fragmentación social98 que fomentan la proli-feración de grupos subculturales: sectores sociales con tendenciaa formar sus propias normas y valores, que se aíslan a menudodel resto de la sociedad y acentúan de ese modo su tendencia alparticularismo y a la interpretación parcial de la realidad. A suvez, la proliferación de grupos subculturales ahonda más lafragmentación social, configurando un feedback negativo.

Un escenario signado por la fragmentación social y la apa-rición –o radicalización– de grupos subculturales denota, per se,la existencia de importantes niveles de anomia social, entendien-do como tal al debilitamiento de los mecanismos de controlnormativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas

97 THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World Policy Journal XVI:1,Spring 1999.

98 Parafraseando a Tulchin podríamos decir que una sociedad fragmentada es“aquella en la cual no es probable que resulten efectivas las políticas para solucionar losproblemas referidos a la violencia y a la inseguridad (siendo) probable que causendivisiones entre los grupos sociales y que creen distancia entre estos”. En TULCHIN,Joseph: “La Seguridad Ciudadana en la perspectiva global”, Archivos del PresenteNº 16, abril-junio 1999, pp. 51-59.


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de conducta social99. O lo que es básicamente lo mismo, aunqueen forma inversa, un bajo grado de institucionalidad (conceptomás conocido por su palabra en inglés, governance), en referen-cia a las normas abstractas o reglas del juego –formales e infor-males– que definen los actores, los procedimientos y los medioslegítimos de la acción colectiva100.

En un cuadro como el descripto se produce, casi automáti-camente, un aumento de los niveles de violencia social, entendi-da como aquel tipo de violencia “que resulta de una relación socialparticular de conflicto que involucra, por lo menos, a dos polos conintereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o acti-vos en la relación”101. Incluso suelen surgir manifestaciones deviolencia política, o sea, “aquella que proviene de agentes organiza-dos que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionali-dad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legiti-midad, la representación y la participación de la población”102.

Todo esto afecta negativamente la gobernabilidad, conceptopolítico que, en lo que podríamos llamar una visión “tradicio-nal” o “estrecha”, básicamente consistiría en la capacidad delEstado de contar simultáneamente con legitimidad y eficacia,condiciones esenciales para garantizar su existencia. En últimainstancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posi-bilidad de ejercer en forma continuada el poder político legíti-mo mediante la obediencia cívica del pueblo; contrariamente,en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer elpoder político ni de controlar los acontecimientos.

99 WALDMANN, Peter: “Anomia social y violencia”, en Alan Rouquié (comp.):Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires 1982, pp. 206-248.

100 PRATS CATALÁ, Jordi: “Gobernabilidad y globalización”, en Fernando CARRILLOFLÓREZ (ed.): Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina,BID, Washington DC 2001, pp. 79-99.

101 Aunque la definición corresponde a Álvaro Guzmán, la tomamos según suempleo en CONCHA EASTMAN, Alberto: “Salud, violencia e inseguridad”, enFernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSOEcuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 503-520.

102 CARRIÓN, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, enFernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana..., op. cit., pp.13-58.


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A partir de las definiciones de ingobernabilidad de RobertDorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definiciónde gobernabilidad, que coincide absolutamente con la presenta-da anteriormente: “la habilidad para gobernar, para cumplir las mu-chas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno enun ambiente crecientemente complejo”103.

Entre las condiciones que hacen a la gobernabilidad, entanto capacidad estatal, se han incluido la provisión de adecua-dos niveles de seguridad interna y externa; estabilidad política;la existencia de algún tipo de proceso de participación en laactividad política, que sea aceptado por las mayorías; una si-tuación económica que garantice ciertos niveles de bienestar,ofrezca posibilidades de progreso y permita participar de partede la renta nacional; cierto grado de justicia social; un manejoeficaz de las relaciones entre diferentes grupos étnicos y/o reli-giosos, en caso de que estos existan; finalmente, y por sobretodas las cosas; el respaldo de la mayoría del electorado, quedebe “percibir” al gobierno (más allá de que realmente lo sea)como legítimo104.

Conceptualizaciones más complejas y abarcativas de la go-bernabilidad entienden que esta no es un atributo del Estado,sino de la sociedad, y que depende de la capacidad de los go-bernantes, los ciudadanos y sus intermediarios para lograr con-sensos que hagan posible formular políticas que permitan res-ponder equilibradamente a lo que la sociedad espera delgobierno105.

En un punto extremo, la caída de los niveles de goberna-bilidad puede producir un virtual colapso estatal, configuran-do lo que usualmente denominamos “Estado Fallido”, aunquetambién se lo ha conocido bajo diferentes denominaciones:

103 DORFF, Robert: “Democratization and Failed States: The Challenge ofUngovernability”. Parameters, Summer 1996, pp. 17-31.

104 MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,American Diplomacy IX:4 (2004).

105 TOMASSINI, Luciano: “Gobernabilidad y políticas públicas en América Latina”,en Carrillo Flórez, op. cit., pp. 45-78.


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solo por citar algunos casos, Peters habla de “Estados acciden-tales”, Mills de “Estados disfuncionales” y Holm de “Cuasi-Estados”106. Más allá de las denominaciones, este escenario hasido caratulado por algunos analistas como la mayor amenazaa la estabilidad internacional en las primeras etapas del pre-sente siglo107.

Llegados a este punto es necesario destacar que, aun cuan-do el concepto Estado Fallido ha sido empleado en forma recu-rrente en los últimos tiempos, con especial énfasis en el análisisde los conflictos intraestatales, no se registra un consenso abso-luto respecto a sus alcances. Por lo menos dos interpretacionesparecen enfrentarse en este campo: una de ellas asocia esa figu-ra a una debilidad extrema del aparato estatal, mientras la otrala vincula a una “distorsión” de las naturales funciones estata-les, sea que esto implique debilidad o no.

Un ejemplo de este segundo enfoque está dado por quienesdefinen al Estado Fallido a partir de dos situaciones extremas,antagónicas y mutuamente excluyentes: por un lado, la acumu-lación excesiva de poder por parte del aparato estatal y sutransformación en amenaza a los habitantes que supuestamentedebe proteger; en las antípodas, su incapacidad para funcionary cumplir con sus obligaciones básicas. Es decir, este conceptopodría ser aplicado a Estados tanto demasiado fuertes comodemasiado débiles108.

Por el contrario, en el primer enfoque de un Estado Fallidoeste revela una clara incapacidad para mantener la estabilidaden su territorio, independientemente de la forma “consensual”

106 PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96, pp.18-27; MILLS, Greg: “A 21st Century Security Agenda: The End of <Defence> asWe Know It?”, Strategic Analysis XX:2, May 1997; HOLM, op. cit.

107 WOODWARD, Susan: “Failed States. Warlordism and ‘Tribal’ Warfare”, Naval WarCollege Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & David DAVIS: Does Ethnicity Matter?Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute onGlobal Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 20, June 1995.

108 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions ofGovernance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.


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o “coercitiva” que adopte la misma. Hablamos de estabilidadconsensual cuando está construida en torno a instituciones po-líticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva serefiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habi-tantes de seguridad física y autoridad, aunque al costo de unrecorte de las libertades individuales y la eventual violación alos Derechos Humanos.

En términos comparativos, la primera lectura no incluye enesta tipología a aquel caso en el cual el aparato estatal mantienela estabilidad interna, aun cuando la misma sea únicamente decarácter coercitivo. En palabras de un investigador de la Uni-versidad de Sussex, “muchos de los Estados con los peores registrosen materia de Derechos Humanos no han fallado, en el sentido detener gobiernos inefectivos. De alguna forma ellos son muy efectivos,considerando sus objetivos represivos”109. En cambio, una situaciónde esta naturaleza sí configura, para el segundo abordaje, unEstado Fallido.

Sin embargo, usualmente se emplea el primer enfoque deEstado Fallido, y así lo hacemos en este trabajo, asignándole aesta categoría de unidades políticas seis características básicas:mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento;ofrecen pocos o nulos servicios públicos; carecen de la autori-dad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos losciudadanos; no pueden ejercer el control físico efectivo sobre suterritorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y sonincapaces de contener la fragmentación social (es decir, nocuentan con la capacidad para resolver sus propios problemassin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desdeesta perspectiva, la precondición para la viabilidad estatal esmantener el funcionamiento de cuatro instituciones políticas,cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. ypoliciales, la administración pública y el sistema judicial110.

109 NICHOLSON, op. cit.110 BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward a

Predictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.


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Habiendo establecido que el enfoque de Estado Fallido queestamos empleando es el que remite a una debilidad extrema delaparato estatal, y luego de identificar las seis características bási-cas que se le atribuyen, conviene remarcar que un escenario deesas características no se plantea de manera abrupta y repentina;por el contrario, suele ser el producto de una caída progresiva delos niveles de gobernabilidad, en lo que ha dado en llamarse un“proceso de falla” (failure proccess). Esta aclaración es de capitalimportancia, desde el momento en que permite operacionalizaral concepto Estado Fallido en diferentes categorías.

Así, Waldmann efectúa una importante contribución a lacomprensión de este tema, al discriminar dos estadíos previos alos Estados Fallidos propiamente dichos: los Estados institucio-nalmente débiles, por un lado, y los Estados anómicos, por otro.Los primeros carecen de la capacidad para monopolizar la fuer-za y hacer cumplir sus obligaciones impositivas a la población,atribuciones estas que hacen al núcleo de la idea de soberanía;por otro lado, la brecha existente entre una elite gobernanteseveramente deslegitimada y el resto de la sociedad, induce aesta última a reorientar su lealtad y obediencia a actores subes-tatales alternativos.

La segunda categoría de esta tipología, los Estados anómi-cos, remite a unidades políticas que no controlan una parte im-portante de las atribuciones que le competen, y cuya presenciaen buena parte de su territorio es ficticia, por lo cual su sobera-nía sobre esas áreas (usualmente zonas de fronteras alejadas delecúmene estatal) es meramente nominal111.

Resulta evidente que en un Estado Fallido se rompe elacuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudada-nía y el aparato estatal, por lo cual este último monopoliza laviolencia. En otras palabras, desaparece la atribución clave queHobbes le atribuye al Leviathan. De allí que este tipo de actorescarezcan de un consenso político lo suficientemente sólido

111 WALDMANN, Peter: El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidianaen América Latina, Nueva Sociedad, Caracas 2003, pp. 15 y ss.


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como para eliminar el uso de la violencia como un elementocentral y continuo en la vida doméstica.

Para algunos investigadores, la pérdida del monopolio es-tatal de la violencia es el aspecto más saliente de estos casos. Larazón de esta línea argumental es que suelen emerger nuevosactores con mejor capacidad que el Estado para restablecer elorden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas yautoridades frágiles e informales. Y en la medida en que esosactores no estatales logran restablecer el orden sobre porcionesde territorio, pueden captar la lealtad de la población del lugar,en base a un tácito acuerdo de reciprocidad.

Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gra-vedad que implica “la desesperanza de hombres y mujeres que, noteniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractualcon el Estado), no tendrían tampoco nada que perder (con su resci-sión)”112. Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similarsentido hablando de un “mito del progreso”, entendiendo comotal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padeci-mientos del presente; y en el contexto de determinadas culturaspolíticas, la desaparición de ese mito le puede hacer perderlegitimidad al Estado113.

Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombría-mente por Dorff en los siguientes términos:

“Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar,el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupospequeños y más efectivos. De esa manera, las presiones a favor dela fragmentación a menudo están relacionadas con la decrecientecapacidad del Estado para responder a las necesidades de susciudadanos”.

Una característica de capital importancia de los Estados Fa-llidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degene-

112 DE LA MAISONNEUVE, op. cit. p. 20.113 MORIN, Edgard: “El Mito del Progreso murió”, Clarín, 5 de septiembre de 1996.


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rativo de cierta duración, se tornan “incapaces de sostenerse a símismos como miembros de la comunidad internacional”. De ningúnmodo esto significa su desaparición oficial; por el contrario,generalmente el país continúa existiendo oficialmente (siendoen esto de vital importancia el reconocimiento internacional), omás gráficamente “persiste”, pero sin capacidades concretas114.

Al momento de explicar esta persistencia, se ha argumenta-do que el sistema estadocéntrico de Westfalia, una vez recono-cido un Estado, le prestó escasa importancia a su grado de or-ganización y su forma de funcionamiento interno; de hecho, elprincipio de no intervención, sobre el que volveremos en el Capí-tulo V, auspiciaba este desentendimiento. Desde esta perspecti-va, el enfoque westfaliano subordinó, como elemento de persis-tencia de un Estado, su desenvolvimiento en el ámbitodoméstico a su reconocimiento en el plano externo. Un casoejemplificador es el de Zaire, que implosionó de manera abso-luta recién en 1997 y tras casi cuarenta años de funcionamiento“aparentemente” normal, siendo que en 1961 ya se opinaba so-bre este país115:

“El gobierno, reconocido por las potencias extranjeras, se-meja ser un grupo de individuos extraídos de la minúsculaintelligentzia congoleña, investidos de autoridad formalpero careciendo de los requisitos para un efectivo controlsobre la población, para no decir nada de su capacidadpara formular leyes basadas en la opinión pública y en elconocimiento de problemas y alternativas, para imponeresas leyes, y para que sean respaldadas en procesos judicia-les. Ni puede decirse que la población tenga el suficientesentido de bienestar necesario para rechazar su uso de laviolencia”.

La comprensión de ese estatus ficticio, meramente nominal,que suelen ostentar muchos Estados Fallidos, remite directa-

114 DORFF, op. cit.115 STOHL, Michael & George Lopez: “Westphalia, the End of the Cold War and the

New World Order: Old Roots to a “NEW” Problem”.


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mente a la cuestión de cómo se crean los Estados. En este plano,con el tiempo se consolidaron dos escuelas teóricas sobre suconformación y reconocimiento: la teoría declaratoria y la teoríaconstitutiva (uno de cuyos principales referentes es el juristaHans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cua-tro factores capitales: un territorio definido, una población per-manente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer re-laciones con otros Estados.

Para la teoría declaratoria, la satisfacción de los referidoselementos hace que una entidad pueda ser considerada un Es-tado, independientemente de la acción que tome la comunidadinternacional. Para la teoría constitutiva, en cambio, esas condi-ciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse alas mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, porparte de la comunidad internacional. Dicho en otros términos,mientras para la teoría constitutiva la consagración de un Esta-do es un hecho legal, para la teoría declaratoria es un hechofáctico y natural.

Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones dife-rentes de la soberanía, pudiendo esta ser positiva o negativa. Lasoberanía positiva repara en la cuestión de las capacidades delos Estados, pues considera que el reconocimiento legal y for-mal es insuficiente. En cambio, la soberanía negativa solo escontemplada por la teoría constitutiva; es decir, una condiciónlegal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia deEstados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por símismos116. Otra forma en que se han explicado las diferenciasentre las dos tipologías es señalando que el estatus de sobera-nía es negativo cuando es otorgado desde el exterior, corres-pondiendo los límites y formas del nuevo Estado a una deci-sión exógena; en tanto, es positiva la soberanía cuando el nuevoEstado accede a la misma sustentado en sus propias acciones ycapacidades, sin contar con la ayuda inicial de la comunidadinternacional117.

116 ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International StudiesAssociation (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999.

117 HOLM, op. cit.


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El apego irrestricto a la soberanía positiva comienza a serdejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, en el mar-co de los procesos de autodeterminación y de descolonización.En esos momentos el deseo o la aquiescencia de las potenciascoloniales de reconocer a nuevas unidades políticas impulsadaspor tendencias etnonacionalistas, se transforma en un criteriomás importante que su grado de organización y su forma defuncionamiento interno; el principio de no intervención, de he-cho, auspiciaba este desentendimiento.

De esa manera, la persistencia de un Estado Fallido comomiembro de la comunidad internacional solo es entendido apartir de la teoría constitutiva, con predominio de soberaníanegativa, soslayando otros factores domésticos.

Conflicto y formas de organización política

Si bajo el rótulo de Nuevas Guerras nos referimos, parodian-do a Kaldor, a conflictos asociados a la erosión de la autoridaddel Estado y a la reducción de los niveles de gobernabilidadestatales, hay quienes sugieren que estos casos están influidospor las formas de organización política contemporáneas.

Concretamente, la referencia es a la creciente debilidad delos Estados bajo el influjo de la globalización, un concepto ori-ginalmente concebido por George Modelski en 1972, en un tra-bajo donde analizaba la tendencia europea a incorporar otrasregiones a su sistema de comercio, que de esa manera se am-pliaba cada vez más118.

En el caso de este trabajo, limitado deliberadamente a loeconómico, se utilizará una definición simplificada que conden-sa los factores capital; mercados; estrategias competitivas; tec-nología e I+D. Entonces la globalización será: “La integracióninternacional creciente de los mercados de bienes, servicios y capital.Impulsan esta globalización la tendencia generalizada hacia la libera-

118 Hacemos referencia a MODELSKI, George: Principles of World Politics, Free Press,New York 1972.


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lización del comercio y los mercados de capitales, la creciente interna-cionalización de las estrategias empresariales de producción, todo estosustentado en un importante avance tecnológico”119.

Producto de la mencionada revolución tecnológica, que co-menzó a manifestarse a lo largo de la última etapa de la pujaestratégica soviético-estadounidense, las brechas existentes enmateria de bienestar se han ido ampliando, tanto entre Estadosricos y pobres como en el seno de los países de ambos grupos.

Este gap en materia de bienestar suele ser explicado a tra-vés del empleo de abordajes propios de la llamada “escuelamarxista” de las Relaciones Internacionales, cuyo enfoque esradicalmente diferente al ofrecido por el realismo y el liberalis-mo. Su eje no reposa en la conflictividad del sistema internacio-nal, como sí se observa entre realistas y liberales, sino en laexistencia de estructuras de dominación y subordinación inter eintraestatales, en cuyo seno se registran situaciones de inequi-dad económica y social120.

Con este marco teórico, hoy se habla de una concepcióncentro-periferia o, en los términos de Wallerstein, un Sistema-

119 Adaptamos aquí la definición que se emplea en QURESHI, Zia: “La globalización:nuevas oportunidades, grandes desafíos”, Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996,pp. 30-33.

120 Los actores principales de la lectura marxista no son los mismos que en el realismo(el Estado) ni el liberalismo (además del Estado el individuo, actores sub ysupraestatales), ya que el protagonismo reposa en las clases sociales, definidas apartir de su relación con los medios de producción; más específicamente, elEstado y los organismos supraestatales son entendidos por los marxistas comoherramientas constituidas deliberadamente por las clases dominantes, paraconsolidar y mantener su dominación.Para las posiciones marxistas, la economía internacional no solo ocupa un lugarcentral, sino que constituye el sustento de las mencionadas estructuras dedominación y subordinación, debido a su carácter capitalista. El capitalismo, ensu evolución histórica, había alcanzado una etapa de imperialismo a nivelplanetario, donde las sociedades capitalistas más desarrolladas (lo que se daríaen llamar el “Norte”) se imponían a las de menor desarrollo (el “Sur”); estasúltimas, por su parte, no veían limitado su desarrollo debido a una aplicaciónineficiente y/o incompleta de los postulados capitalistas (como sugiere elliberalismo clásico), sino por el mantenimiento deliberado de la dominación delNorte a través de diferentes vías.


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Mundo. Aquí mundo alude a un área geográfica específica, do-minada por un conjunto de reglas, cuya estructura está com-puesta por un núcleo caracterizado por producciones con altogrado de especialización y empleo intensivo de tecnología ycapital121; una periferia intensiva en mano de obra, caracterizadapor una producción de naturaleza primaria, y una semiperiferia(agregado del autor a la idea básica de Lenin) que cumple unrol intermedio entre el núcleo y la periferia, asumiendo algunascaracterísticas de cada uno122.

Hoy el Sistema-Mundo es, valga la redundancia, verdade-ramente mundial. En este esquema, conforme se avanza delcentro hacia la periferia disminuye la calidad de inserción delos Estados en el juego económico de la globalización y, salvoque medien factores de seguridad, también la importancia delos mismos para el núcleo. Este panorama ha llevado a algunosanalistas a alegar que la globalización es un contrasentido si noincorpora a todos los Estados, y que solo podrá llamarse deesta manera cuando subsane esta falencia; es decir, cuando seproduzca “la globalización de la globalización”123.

Existe una relación directamente proporcional entre la evo-lución de las brechas de bienestar y la evolución de los nivelesde conflictividad social. A partir de esa relación, podría cuestio-narse la validez “universal” de aquellas teorías que asegurabanque una mayor liberalización comercial inevitablemente reduci-ría los niveles de conflicto inter e intraestatales. Probablemente,no exista mejor ejemplo de esta corriente teórica que la tesis deRichard Rosecrance sobre el “Estado Comercial” (Trading State)124.

121 Puede ser un núcleo de poder centralizado, es decir un Imperio-Mundo, o unaEconomía-Mundo: múltiples centros dentro del núcleo, que compiten entre sí ydonde los recursos no se distribuyen de acuerdo a una decisión políticacentralizada, sino en función del mercado y los recursos de poder de tales centros.

122 De acuerdo a HOBDEN, Steve & JONES, Richard: “World-System Theory”, enBAYLIS, John & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. OxfordUniversity Press, Oxford 1997, pp. 125-145.

123 IANNI, Octávio: A Sociedade global, Ed. Civilização Brasileira, Rio de Janeiro1992, p. 25.

124 Para Rosecrance los niveles de seguridad internacional podrían incrementarsecualitativa y cuantitativamente si todos los Estados concentraran sus energías


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Una manera de comprender el impacto negativo que puedetener la globalización económica en la erosión de los niveles degobernabilidad, es empleando el modelo que propuso el checoSztompka, cuando analizó las transformaciones de Europa Cen-tral-Oriental: las sociedades que están sometidas a intensastransiciones, como la que significa la adaptación al fenómenode la globalización, se regulan por tres relojes que avanzan adiferente velocidad, señalando diversas horas: la hora del aboga-do indica el tiempo que demanda la sanción de las leyes y regla-mentos necesarios para adaptarse a la nueva realidad, y es deseis meses; la hora del economista muestra el tiempo que se nece-sita para aplicar las reformas económicas, y se la estima en seisaños; finalmente, la hora del ciudadano significa el tiempo quepuede demandar un cambio en los códigos culturales de la po-blación, que puede llegar a los sesenta años125.

Entonces, una baja calidad de inserción en el juego econó-mico global puede agravar un conflicto intraestatal si el relojque indica la hora del ciudadano es sensiblemente más lento quelos otros dos relojes. ¿Qué implican estas diferentes velocida-des, en sociedades con formas premodernas de organización, ocon un concepto de democracia asociado a la eficacia? Que aldesaparecer la esperanza de un futuro mejor como justificaciónde los padecimientos del presente (en un sentido similar almencionado mito del progreso del francés Edgard Morin), puededebilitarse la idea de la convivencia.

En buena medida, el impacto negativo que puede tener laglobalización económica en la erosión de los niveles de gober-nabilidad es comprobable, actualmente, en América Latina. El

en la expansión de su comercio, en un contexto que permita desarrollar esaactividad en forma libre; el sustento a esta tesis es que a partir de la RevoluciónIndustrial se rompe la tradicional relación directamente proporcional que habíanregistrado los factores territorio y poder, siendo que un aumento del primeroimpactaba favorablemente en el segundo. Tras esa revolución y la aparición delos procesos de industrialización, la mejor vía para incrementar el poder estatales captando nuevos mercados para colocar su producción y obtenerimportaciones, a través del comercio internacional.

125 SZTOMPKA, Piotr: La variedad de acercamientos a la investigación, ULZ/IVVVVE/Academia de Ciencias de la República Checa, Maestría en Sociología, móduloII, 1995.


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informe sobre Indicadores Mundiales del Desarrollo, difundido enabril del año 2004 por el Banco Mundial, considera que enAmérica Latina fracasó la lucha contra la pobreza, persistiendoniveles de desigualdad entre pobres y ricos que son inclusomás altos que en África. Ese dossier muestra que la extremapobreza en la región (aquellos que viven con menos de U$S 1diario) está estancada en 10% de la población desde 1981, y queel crecimiento económico de la década de los noventa no logrómodificarlo. Paralelamente, en la franja social de personas queviven con menos de US$ 2 por día, la región también está prác-ticamente detenida, habiendo bajado apenas del 27% al 25%126.

Los datos que aporta la Comisión Económica para AméricaLatina y el Caribe (CEPAL) caminan en el mismo sentido e indi-can que aproximadamente 220 millones de personas en el sub-continente, que constituyen el 44% de la población, carecen derecursos para cubrir sus necesidades básicas127.

Se observa un correlato directo en el debilitamiento de laadhesión a los valores democráticos, y en la afectación negativade la gobernabilidad, abundando indicadores cualitativos ycuantitativos que confirman la aplicación de este axioma enAmérica Latina. En este sentido el informe “La democracia enAmérica Latina”, elaborado por el PNUD a mediados del año2004, analiza la solidez de ese sistema político en la región, y supermeabilidad a los vaivenes económicos y sociales. El adminis-trador del Programa, Mark Malloch Brown, anticipó en el prólo-go del dossier los resultados obtenidos, de la siguiente manera:

“América Latina presenta actualmente una extraordinaria para-doja. Por un lado, la región puede mostrar con gran orgullo másde dos décadas de gobiernos democráticos. Por otro, enfrenta unacreciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades,

126 WORLD BANK: Global Poverty down by half since 1981 but progress uneven aseconomic growth eludes many countries, News Release 2004/309/S, WashingtonDC, April 23, 2004; WORLD BANK: Growth is back to Latin America and theCaribbean, News Release 2004/284/LAC, Washington DC, April 19, 2004.

127 CEPAL: Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2003. CEPAL, Santiago deChile 2004 (www.eclac.cl/estadisticas).


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existen serios niveles de pobreza, el crecimiento económico hasido insuficiente y ha aumentado la insatisfacción ciudadana conesas democracias –expresada en muchos lugares por un extendidodescontento popular–, generando en algunos casos consecuenciasdesestabilizadoras”128.

El informe, basado en consultas a casi 20 mil ciudadanos dela región, así como en entrevistas personales a más de doscien-tos líderes de opinión, mostró que el 43% de los latinoamerica-nos tiene actitudes democráticas, otro 30,5% posiciones ambiva-lentes y el remanente 26,5% posturas no democráticas. Másespecíficamente, se evidenció que el 48,1% de los latinoamerica-nos prefiere el desarrollo económico a la democracia y el 44,9%apoyaría un gobierno autoritario si este satisface sus aspiracio-nes de bienestar129.

Similares fueron los resultados obtenidos por la CorporaciónLatinobarómetro, en su informe de agosto del año 2004, confir-mando que la mayoría de los latinoamericanos apoya la demo-cracia pero también toleraría un régimen autoritario si es capazde resolver sus problemas económicos. Así,, en una eventualdicotomía entre los valores democracia y bienestar/orden, secto-res mayoritarios de la población del hemisferio podrían incli-narse por la segunda alternativa. Textualmente, el informe indi-ca: “La base del autoritarismo político en América Latina está sinduda en esta demanda de orden o autoritarismo social, donde la pobla-ción prefiere orden en vez de libertades”. Como sustento de estaapreciación, un 55% de los encuestados señala que “no le impor-taría un gobierno no democrático en el poder si resuelve los problemaseconómicos”130.

128 PNUD: Informe sobre la democracia en América Latina: hacia una democracia deciudadanas y ciudadanos. Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en AméricaLatina (PRODDAL), Alfaguara, Lima 2004, p. 11.

129 Ibidem, pp. 137-153, en especial Tabla 46.130 Corporación Latinobarómetro: Informe-Resumen Latinobarómetro 2004: una década

de mediciones, Santiago de Chile, 13 de agosto de 2004, pp. 10 y 18-19. Este 55%constituiría el segmento de “demócratas insatisfechos” (p. 24): los que apoyan ala democracia y dicen no estar satisfechos con su desempeño.


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Las conclusiones del PNUD y de Latinobarómetro fueronreafirmadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).Este organismo advirtió en su informe del año 2003 que “lasdeudas sociales acumuladas durante la crisis son una amenaza parala estabilidad a mediano plazo de América Latina” y debido a ellohay un considerable descontento en la región, no solo con laadministración económica sino con los resultados de la demo-cracia. En tanto, el Informe Anual 2003 de la Comisión Inter-americana de Derechos Humanos (CIDH) afirma que los regí-menes democráticos en la región “no han logrado unainstitucionalidad y cultura democrática suficientes ()... obstaculi-zando el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechosfundamentales” y “generando un clima apto” para “crisis socialescon impacto político-institucional”131.

En definitiva, lo cierto es que quienes apostaban a la libera-lización económica como factor de ordenación automático de lapost-Guerra Fría a escala global, aquellos que anunciaban queMarte (dios de la guerra) sería reemplazado por Mercurio (diosdel comercio) en los asuntos mundiales132, no solo se han equi-vocado sino que han soslayado que en determinadas circuns-tancias, irónicamente, Mercurio ayuda a Marte.

También debe destacarse la erosión de las capacidades esta-tales que puede generar un aspecto en particular de la globali-zación: el que se refiere a las comunicaciones. Este fenómeno sebasa en el despliegue de una verdadera revolución tecnológica,especialmente en el campo de la Tecnología de la Información(IT). Diariamente observamos el efecto de esta situación: haymayor cantidad de información, respecto a una mayor cantidadde hechos, que se transmite más rápidamente, por mayor canti-dad de fuentes.

Esta “difusión de la información” suele reducir, de formacasi absoluta la capacidad del Estado para controlar a sus ciu-

131 OLIVERA, Yanina: La democracia en la picota en América Latina, AFP, 4 de abrilde 2004.

132 Ver GRONDONA, Mariano: “En vez de Marte, Mercurio”, La Nación (Buenos Aires)1 de julio de 1990, p. 8.


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dadanos mediante la censura; es decir, regulando la cantidady calidad de información que los ciudadanos reciben, una po-lítica normalmente justificada en motivos de seguridad nacio-nal o paz social. Dorff expresa este efecto de la siguiente ma-nera133:

“La tecnología de las comunicaciones fue en no pequeñaparte responsable de la caída de muchos regímenes polí-ticos y económicos centralizados; simplemente se volvióimposible controlar la información y las ideas, y manejarla política y la economía a través de sistemas altamentecentralizados y jerárquicos. Grupos subnacionales, trans-nacionales y descentralizados pueden ahora competircon muchos gobiernos formales por la lealtad de los in-dividuos”.

Y en sentido similar, Peters agrega134:

“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asaltodel conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan lahabilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a lainformación. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas.La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas”.

En la misma medida en que disminuye la capacidad delEstado para ejercer censura, aumenta la capacidad de informa-ción de los ciudadanos, aun sobre cuestiones contrarias a losintereses del gobierno central. Por cierto, a partir del crecimien-to de Internet el Estado no solo ve dificultado el control de lainformación que reciben sus ciudadanos, sino también de lainformación que emiten. Esto, porque esa red rompe las tradi-cionales diferencias entre productores y consumidores de informa-ción, entre autores y lectores.

En suma, el punto es que la globalización recorta y limitalas capacidades del Estado para satisfacer demandas societales,

133 DORFF, op. cit.134 PETERS, op. cit.


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favoreciendo su fragmentación. Sintetizando lo antedicho, coin-cidimos con Eric de la Maissoneuve cuando indica que el pro-blema es el desfasaje, y a veces la contradiccion, que existe en-tre el cambio radical del mundo y las estructuras políticasligadas al pasado. Estos dos factores no evolucionan a la mismavelocidad, ni de forma armoniosa, por lo cual son las estructu-ras del Estado, sometidas al doble proceso de la globalizacion yla desintegración, las que están en tela de juicio135.

Las lecturas de Van Creveld caminan en el mismo sentidoque las del pensador galo. Él percibe que el Estado, que desdela Paz de Westfalia ha constituido la más importante instituciónpolítica moderna, está perdiendo jerarquía pari passu la apari-ción de nuevas estructuras, con alto nivel de complejidad; talreducción se patentiza en el hecho que, hacia adentro de lasfronteras, disminuye su capacidad para proteger la vida políti-ca, económica y social de sus ciudadanos.

Este cuadro repercute en la esfera de la seguridad, dondelos resortes de la violencia dejan de estar monopolizados por elEstado, difundiéndose entre actores no estatales capaces de mo-vilizar lealtades contra el primero; más aún, en numerosos ca-sos la difusión de los instrumentos de violencia fomenta lairrupción de conflictos armados que culminan en el virtual co-lapso del Estado.

Así, el Estado moderno enfrenta una crisis: por un lado, susmás modernos armamentos son demasiado poderosos, y deefectos demasiado indiscriminados, como para ser usados con-tra estos grupos; por otro, la proclividad de combatir a los in-surgentes a partir de sus propios métodos llevaría a los funcio-narios políticos (y a los militares) a ser considerados, ellosmismos, como autoritarios. Ante esa disyuntiva, los Estadossuelen volverse anómicos, en muchos casos subestimando deli-beradamente ante el público la dimensión de la amenaza, facili-tando su crecimiento.

135 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 18, 21, 29.


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Con este diagnóstico, el futuro del Estado, considerando aesta institución política según su forma tradicional adquiridatras la Paz de Westfalia, sería nebuloso. Contrariamente a lopredicho por George Orwell en 1984, la tecnología moderna(expresada en el fenómeno de la globalización) no ha resultadoen el establecimiento de dictaduras totalitarias, sino en la pér-dida de poder de los gobiernos en manos de organizaciones yactores no estatales136.

Conflictos de nueva generación

Si las llamadas Nuevas Guerras están asociadas a la erosióndel poder del Estado en épocas de globalización, como se corro-bora en los enfoques de La Maissoneuve y Van Creveld, enton-ces aquellas constituyen una “nueva generación” de conflictos,enraizados en las características de la época. De la Maissoneu-ve, por ejemplo, habla de “revoluciones estratégicas” que sevinculan con la forma predominante de expresión de la violen-cia organizada; por eso, también se refiere a ellas como sucesi-vas “metamorfosis de la violencia” (concepto que da nombre asu principal obra en español).

La primera de esas revoluciones estratégicas tiene lugar enel Renacimiento, de la mano de la aparición de la pólvora, ele-mento este que le brinda a las potencias de entonces los mediospara satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de lascircunstancias, surgen los ejércitos regulares y permanentes,dotados de una compleja organización, cuya manutención exigerecursos (financieros, logísticos, humanos) que solo puede pro-veer una administración centralizada. Así, la revolución militarrenacentista, caracterizada por la aparición del arma de fuego yla constitución de ejércitos regulares, incide de manera directaen la conformación del Estado moderno137.

Hoy, al cabo de otras revoluciones, en varios puntos delglobo el Estado moderno parece perder el control de una vio-

136 VAN CREVELD, Martin: “The Fate of the State”, Parameters, Spring 1996.137 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 32-34.


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lencia que abandona el formato de la guerra convencional ysimétrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda unaggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podría produ-cir un colapso de esa institución política. En este punto, De laMaissoneuve detecta una paradójica inversión de factores: lasamenazas que permitieron que los Estados se “hicieran” en unaadversidad designada podrían, más de dos siglos después ycon nuevas formas, llevarlo a “deshacerse”138.

Si, como anticipáramos, las Nuevas Guerras constituyenuna “nueva generación” de contiendas armadas, cuya lógica esindisociable de las características de la época, para algunos sonConflictos de Cuarta Generación.

La idea de conflictos de cuarta generación, bastante popu-larizada en los últimos años, se desprende de un desarrolloteórico que se difundió esencialmente desde las publicacionesdel Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajosen la materia, aparecido en las postrimerías de la década del‘80, asocia este concepto a la transición en la morfología bélicaregistrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitosque marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos:en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado aldesarrollo del arte táctico, decretan que el poder de fuego masivoreemplace al poder humano masivo tácticamente pobre; en el se-gundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad.Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identifica-das genera una ampliación del campo de batalla y de la capaci-dad de maniobra del contendiente.

En esta línea de pensamiento, los conflictos de cuarta gene-ración reconocen como campo de batalla a la sociedad en suconjunto (y a su cultura), pudiendo provocar su implosión. Poreso se ha dicho de ellos que son políticos, más que militares; queel primer objetivo que se persigue con este tipo de lucha es la“parálisis política”, haciendo colapsar a las instituciones, paraluego influenciar la voluntad y la resolución de los decisores en

138 Ibidem, p. 152.


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un sentido determinado. Sirven como ejemplo los sucesos regis-trados regularmente en Irak desde el año 2003: atentados de losinsurgentes contra líderes locales, sedes de los partidos políticosy centros de reclutamiento de las nuevas fuerzas policiales. Enesos casos, el objetivo de las agresiones fue más allá de los dañosmateriales y las bajas en vidas humanas, apuntando a la erosióndel proceso de democratización y a la deslegitimación de la diri-gencia política y los nuevos policías.

Avanzando en el carácter eminentemente político de estascontiendas, hasta el momento su ocurrencia siempre redundóen profundas alteraciones del contexto político en el cual tuvie-ron lugar. Así se constató tanto en aquellos casos en que lavictoria correspondió total o parcialmente a sus protagonistasirregulares (Vietnam, Líbano, Somalia, Chechenia, Argelia),como cuando se impusieron las fuerzas estatales (Malasia,Omán, El Salvador)139.

Estos eventos no reconocen límites claros entre guerra ypaz, o entre combatientes y no combatientes, ni permitenidentificar con precisión los frentes de batalla. Son eventossignados por una gran dispersión geográfica y valorizan, enmayor medida que en cualquier generación anterior, el rol delas operaciones psicológicas y el manejo de los Medios de Co-municación Social (MCS).

El rol de las operaciones psicológicas y el uso de los MCSrevela uno de los elementos centrales de los conflictos de cuartageneración: la importancia que adquiere, para los contendien-tes, la influencia en la voluntad del oponente, entendiendocomo tal no solo a los combatientes, sino también a su dirigen-cia política y a su cuerpo social. Trabajos recientes han destaca-do, como antecedentes mediatos de este énfasis en la voluntaddel oponente, a la “Guerra Popular” de Mao Tse Tung y –parti-cularmente– a la estrategia político-militar seguida por el Viet-

139 HAMMES, Thomas: “Insurgency: Modern Warfare evolves into a FourthGeneration”, National Defense University, Institute of National Security Studies(INSS), Strategic Forum Nº 214, January 2005.


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cong en la guerra de Vietnam contra los estadounidenses; enesa estrategia, cuyo nombre original es Dau Trahn, las accionesdirigidas a la población propia, así como a la población delenemigo, adquirían una jerarquía similar a las acciones arma-das que se llevaban adelante.

Se ha dicho que EE.UU. no fracasó en Vietnam por causalesestrictamente militares, sino por la pérdida de su voluntad deluchar. En esta línea, en el marco de la guerra contra el terroris-mo que EE.UU. implementó tras los atentados del 11S, las ac-ciones de los insurgentes iraquíes estarían demostrando que elDau Trahn es aplicable a los conflictos del siglo XXI: el objetivode sus ataques no sería tanto afectar la capacidad bélica de laCasa Blanca y sus aliados, sino erosionar el respaldo de la opi-nión pública estadounidense a las operaciones militares que sugobierno lleva adelante en Irak140. Así fue reconocido por laprensa estadounidense después del sitio y posterior captura dela ciudad de Fallujah en marzo de 2004, al referirse a la conduc-ta que tuvieron en esos eventos:

“la historia de la guerra sugiere que en una situación de ese tipo(Fallujah) el ejército moderno no siempre vence. Las guerrillascometen atrocidades precisamente con el propósito de romper lavoluntad de su adversario. <Voluntad> en este caso no se aplicasolo a los soldados sino, mucho más, al gobierno democrático quelos envió a pelear”141.

En definitiva, quienes definen a los conflictos de cuarta ge-neración como conflictos que reconocen a la sociedad comocampo de batalla, de gran dispersión geográfica y con un im-portante rol de las operaciones psicológicas y el manejo mediá-tico, alegan la importancia estratégica de su adecuada interpre-tación, pues:

140 MAXWELL, op. cit.141 MELLOAN, George: “There’ll be more Fallujahs to test U.S. resolve”, The Wall

Street Journal, April 6, 2004, p. A-17.


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“Quien primero reconozca, entienda e implemente un cambio ge-neracional tendrá una ventaja decisiva. Por el contrario, la na-ción que se adapte tardíamente al cambio generacional, quedaráexpuesta a la derrota”142.

Otra concepción de los conflictos de cuarta generación tam-bién asocia esta idea a una transición en la morfología bélica,pero abarca un período que excede holgadamente al siglo XX ytoma elementos de la Ciencia Política, en el marco de la Teoríade las Épocas de la Guerra. Esta postula que la evolución de laguerra se basa en la aparición de nuevas formas de combateque desafían a aquellas consideradas aceptables por las institu-ciones políticas vigentes en el momento y que, pese a ser recha-zadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y seconsolidan debido a que reflejan cambios más profundos, refe-ridos a la organización social de los individuos. En otras pala-bras, la evolución de la guerra está signada por sus cambios deparadigma.

142 LIND, William et al.: “The Changing Face of War: into the Fourth Generation”,Marine Corps Gazette October 1989, pp. 22-26.

ÉPOCA ORG. SOCIAL FORMA DE DESAFÍO APARICIÓNVIGENTE COMBATE DEL DESAFÍO

VIGENTE

Clásica Imperio Legiones de Insurgentes Fines delInfantería montados siglo IV

(Caballería a inicios delLiviana) siglo VIII

Medieval Reinos Feudales Caballería Mercenarios con Mediadoscon armas armas de fuego del siglode puño (arcabuces) XIV a

mediados delsiglo XVII

Moderna Estado Fuerzas Insurgentes no Desde finesArmadas estatales del siglo XX-estatales

CUADRO 7TEORÍA DE LAS ÉPOCAS DE LA GUERRA


102

Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cua-dro 7, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada mo-derna y las nuevas formas de violencia debe ser entendidacomo el tercer desafío histórico a la tradición bélica de Occiden-te, tras la aparición de la caballería liviana y de las armas defuego, dando lugar a una cuarta época (vg. generación) de laguerra143.

Podría citarse aun una tercera lectura, que califica comoconflictos de cuarta generación a los conflictos asimétricos, ge-nerados a partir de la pérdida del monopolio de la fuerza porparte del Estado, caracterizados por contextos políticos voláti-les; entre sus manifestaciones estarían incluidos el terrorismo yel crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales comoen sus últimas versiones, aunque las futuras fisonomías de es-tos conflictos aún permanecerían sin identificar144.

143 BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.

144 WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN: Anticipating the Nature of Next Conflict,Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).


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La violencia en las Nuevas Guerras

El empleo de la violencia en las Nuevas Guerras, de natu-raleza asimétrica, revela formas alternativas a la guerra conven-cional, paradigma del pensamiento clausewitziano y únicaaceptada por los modelos teóricos realistas. A la vez, porcen-tualmente la desplaza en el escenario de la post-Guerra Fría.

Resulta interesante efectuar un doble análisis comparativoentre los conflictos convencionales y los conflictos intraestata-les, y pari passu entre la conducta de los militares profesionalesy los insurgentes, en torno a indicadores clave. En este trabajohemos seleccionado los siguientes quince indicadores, en todoslos cuales se observa una situación de asimetría: organización;logística; tecnología; dirección; doctrina; táctica; características de losaliados; ámbito físico; vinculación con actividades criminales; riesgospotenciales en términos de bajas; las diferentes concepciones cultura-les que involucran; el tipo de Inteligencia que demandan; costos eco-nómicos; marcos jurídicos; finalmente, tipo de combatiente.

Organización

Mientras la guerra moderna está protagonizada por FF.AA.estatales que revelan un alto grado de organización y tienen unorden de batalla claramente estructurado, los actores irregularesregistran un nivel de organización interno limitado y un ordende batalla amorfo. Empero, ese limitado nivel de organización noinhibe la identificación de tres estratos básicos145 en el seno de

145 STANTON, Martin: “What Price Sticky Foam?” Parameters, Autumn 1996, pp. 63-68.

CAPÍTULO III

LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS”Y LOS CONFLICTOS ÉTNICOS


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los grupos insurgentes: el grupo de jefes (5%), por lo generalasentados en áreas urbanas; un núcleo reducido de combatientescon armamento sofisticado (10 a 20%); y una masa (75 a 80%) decombatientes peor armados –muchas veces compuesto por jóve-nes, ancianos y mujeres– y adherentes, con roles de importanciaen apoyo, inteligencia y contrainteligencia.

En algunos análisis se ha calculado que, más allá de otrosfactores de incidencia, un bando irregular podría imponerse enun conflicto intraestatal si llegara a adquirir una dimensiónequivalente al 2% de la población del país. Y que esa dimensiónexige una proporción de FF.AA. de 10-1 a 15-1146. Se ha citadocomo ejemplo histórico de la desproporción entre combatientesirregulares y recursos humanos uniformados el de guerrilla enMalasia, donde 5 mil guerrilleros obligaron a una movilizaciónde 230 mil soldados y policías (proporción 40-1), insumiendo1.000 horas/hombre la eliminación de cada insurgente147.

Aun con ese costo, las operaciones en Malasia fueron exito-sas, un desenlace que parece ser más la excepción que la reglade estos conflictos. Veamos otros dos ejemplos propuestos porFall148, Chipre y Argelia. En el conflicto interno chipriota, elReino Unido aisló completamente la isla mediterránea y mandóal lugar 40 mil hombres, para someter a los 300 independentis-tas que respondían al líder insurgente George Grivas; pese aque la proporción entre soldados regulares e insurgentes favo-recía a los británicos en 110-1, tras un lustro de operaciones elgobierno de Londres se vio impulsado a negociar con su opo-nente. En Argelia, la proporción favorecía a Francia en 11-1: 760mil militares galos se habían movilizado para sofocar a 65 milcombatientes que, con el correr del tiempo, llegaron a sumar lamódica cantidad de 7 mil; a pesar de su despliegue, tras casiuna década de conflicto Francia no logró imponerse, con el re-sultado por todos conocido: la independencia de la colonia.

146 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the NextCentury, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 117.

147 O‘NEILL, Bard: Insurgency & Terrorism. Inside Modern Revolutionary Warfare,Brassey‘s (US), New York 1990, p. 54.

148 FALL, Bernard: “The Theory and Practice of Insurgency and Counterinsurgency”,Naval War College Review LI:1, Winter 1998 (Reprinted from the April 1965 issue).


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Un punto más respecto a la organización, de capital impor-tancia: que los protagonistas insurgentes de un conflicto in-traestatal registren limitaciones en su orden de batalla interno,no implica per se que estén impedidos de efectuar desplaza-mientos estratégicos, como ya lo demostró la historia con laLarga Marcha de Mao Tse Tung. Tal es el caso que se observa enColombia, donde las FARC aplican lo que podría llamarse gue-rra de movimientos: desarrollo de operaciones ofensivas caracte-rizadas por la flexibilidad, movilidad, capacidad de desplazamiento yconcentración de efectivos. Se ha sugerido que en este cambiotuvo incidencia el asesoramiento prestado por la insurgencia deEl Salvador, concretamente instructores del Frente FarabundoMartí de Liberación Nacional.

Logística

Las unidades de combate regulares consumen grandes can-tidades de munición, combustible, repuestos y vituallas, dandolugar a largos y complejos trenes logísticos; las irregulares seencuentran poco limitadas por factores logísticos, dado que susnecesidades de munición y alimentos son menores, que sus en-seres son fácilmente transportables y que cuentan con apoyocivil; así, puede no haber vías férreas, caminos, puentes ni de-pósitos que atacar por parte de las unidades regulares, a efectosde reducir su capacidad operativa.

Aplicando estas diferencias logísticas a la guerra contra elterrorismo desatada luego del 11S, atacar la infraestructura dellíder terrorista Osama bin Laden en el oriente de Afganistán,equivale a destruir tan solo unas cuantas tiendas de arpillera,teléfonos móviles y computadoras portátiles, todo lo cual esinmediatamente reemplazable149.

Tecnología

Para las fuerzas regulares es importante el desarrollo tec-nológico de la maquinaria bélica, que no siempre alcanza en losconflictos asimétricos la performance que ofrecen sus fabrican-

149 KAPLAN, Robert: El retorno de la Antigüedad, Ediciones B, Barcelona 2002, p. 186.


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tes, mientras tal importancia parecería ser menor para los in-surgentes, quienes revalorizan el armamento que puede ser ro-bado, contrabandeado, fácilmente transportado individualmen-te o manufacturado localmente: fusiles, ametralladoras,morteros y minas.

De todos modos, el menor valor relativo que tendrían lasarmas tecnológicamente avanzadas para bandos irregularescomprometidos en un conflicto intraestatal no significa, per se,que el mismo no sea crecientemente empleado; en este sentido,casi diariamente se constata el uso de misiles portátiles antiaé-reos o antitanque, miras láser o visores nocturnos. De acuerdo aun investigador del Instituto de las Naciones Unidas para laInvestigación del Desarme (UNIDIR), en el lapso 1983-1998 seregistró el derribo de más de 325 aeronaves mediante el uso demisiles antiaéreos portátiles, como el Stinger y el SAM-7, porparte de actores no estatales150.

En los tiempos contemporáneos, el inicio de esta tendenciase observó en 1975 en el conflicto del Sudeste Asiático, cuandoel Khmer Rouge comenzó a usar lanzacohetes portátiles chinosde 85 mm y misiles antitanques rusos SA-7; como consecuencia,casi instantáneamente perdieron efectividad los aviones T-28 ylos carros blindados M-113 de las FF.AA151.

Dirección

En la guerra moderna la dirección de las operaciones de-pende, en última instancia, del más alto nivel del Estado, elpolítico; esta característica no solo tiene un correlato tecnológi-co, plasmado en el uso de complejos sistemas de comunicacio-nes y control, sino político: el establecimiento de reglas de empe-ñamiento que limiten aún más las capacidades de uninstrumento militar para enfrentar una insurgencia. Ejemplos

150 SINGH, Jasjit: “Tráfico ilícito de armas pequeñas: algunos aspectos y temas”, enGASPARINI ALVES, Péricles & CIPOLLONE, Daiana (eds.): Represión del Tráfico Ilícitode Armas Pequeñas y Tecnologías Sensibles: Una Agenda orientada hacia la Acción,UNIDIR, Nueva York y Ginebra 1998, pp. 11-20.

151 PASCHALL, op. cit., pp. 41-42.


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de estas limitaciones serían la decisión política de no considerarcomo enemigo u oponente a determinado grupo, indicando asu instrumento militar que evite enfrentamientos o escaramu-zas con el mismo; o la prohibición de abrir el fuego en zonasurbanas.

Más aún, en su empleo en conflictos intraestatales frente ainsurgencias, el instrumento militar suele estar expuesto a recu-rrentes cambios de las citadas reglas de empeñamiento, en funciónde evaluaciones políticas. Estas modificaciones (que los estado-unidenses denominan informalmente como creeping) puedenimplicar tanto el abandono de la misión original, como su ex-pansión a nuevas tareas adicionales.

En los conflictos intraestatales la atribución decisoria des-cansa en los líderes locales, usualmente referentes carismáticosde bandas armadas (el modelo denominado por Walzer como“feudalismo bastardo”152), quienes suelen autofijarse sus reglasde empeñamiento sobre la base de considerandos personales através de medios tan simples como un teléfono común, un wal-kie talkie, un mensajero o disparos al aire de un arma de fuego.El grado de imprevisibilidad que adquieren por esa razón lasacciones insurgentes y la “sorpresa estratégica” que puedenproducir, no deben ser desestimadas.

El ejemplo paradigmático es el de Shamil Basayev, líderindiscutido de la resistencia chechena frente a Rusia, abatido enjulio de 2006 por las fuerzas del gobierno. A mediados de 1995,mientras Boris Yeltsin aseguraba en la cumbre que el G-7 cele-braba en Halifax que ese conflicto armado sería rápidamentesuperado, Basayev y un grupo selecto de combatientes ingresa-ron en suelo ruso y ocuparon el hospital municipal de Buden-novsk, reteniendo a más de un millar de rehenes. La accióninsurgente, que se prolongó durante una semana, mantuvo envilo a buena parte de la audiencia mundial y puso de relieve laslimitaciones del instrumento militar ruso. Su desenlace fue unacuerdo entre Basayev y el primer ministro Viktor Cher-nomydin, por el cual este último aceptaba detener la ofensiva

152 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 18.


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armada sobre Chechenia e iniciar un diálogo de paz. Tales fue-ron los resultados de la imprevista sorpresa estratégica que pre-pararon los insurgentes153.

Doctrina y tácticas

La doctrina de las fuerzas regulares es clara y coherente,abarcando los objetivos que se perseguirán, los recursos que senecesitarán, la forma en que se organizarán y desplegarán, lasarmas que se emplearán y la manera en que se las utilizará.Nada de eso se registra entre las fuerzas irregulares, que actúanpor prueba y error basadas en el sentido común o la intuición,características estas que suelen redundar en una peligrosa sub-estimación de las mismas.

Las fuerzas irregulares, al plantear una respuesta asimétri-ca, rechazan la ya mencionada táctica tradicional de las FF.AA.de la batalla decisiva con intenso empleo de medios, optandopor operaciones de menor costo e intensidad de medios: em-boscadas a unidades menores, atentados o ataques al tren logís-tico. Accesoriamente, como bien ha señalado Munkler, en losconflictos asimétricos las fuerzas irregulares capitalizan en subeneficio la dimensión tiempo, planteando a la contraparte unenfrentamiento de “menor velocidad”, o dicho de otra manera,una desaceleración del conflicto, que conlleva implícitamente elriesgo de padecer un mayor número de bajas154.

La guerra de Vietnam es un adecuado ejemplo de esta dife-rencia doctrinaria. Mientras EE.UU. enfocó el conflicto comouna suerte de reedición de la guerra de Corea, los vietnamitaslo hicieron de una manera absolutamente diferente, como que-da patentizado por el coronel Harry Summers en su obra OnStrategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. Cuenta Summers

153 Una excelente descripción del origen, motivaciones, actividades e implicanciasde este combatiente se encuentra en Finch, Raymond: Why the Russian MilitaryFailed in Chechnya, mimeo., United States Army, Foreign Military Studies Office,Fort Leavenworth (KS), May 1997.

154 MUNKLER, Herfried: “Las Guerras del Siglo XXI”, Revista Internacional de laCruz Roja Nº 849, 31 de marzo de 2003.


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que en abril de 1975 sostuvo conversaciones con líderes nor-vietnamitas a quienes les dijo: “Ustedes saben que nunca podránvencernos en batalla”. La respuesta de la contraparte fue: “Puedeser, pero eso es absolutamente irrelevante”.

A la hora de comprender esta visión vietnamita, basta re-cordar a Ho Chi Minh, quien aseguraba que fuerzas irregularespequeñas podían derrotar a complejos y poderosos ejércitos,siempre y cuando utilizaran la estrategia adecuada. Ho ChiMinh describió esa estrategia como “un tigre enfrentando a unelefante”: si el tigre permanece quieto, el elefante lo arrollará yaplastará; pero el tigre debe ir por la retaguardia del elefante,atacándolo por atrás y por los flancos, para luego ocultarse enla espesura de la selva, y recomenzar otra vez el ciclo. De estamanera, lentamente el elefante se agotaría, debilitaría y mori-ría. En términos de Ho, esta era la forma de guerra que debíaaplicarse en Indochina.

Los resultados fueron contundentes: fracasó rotundamentela intención de EE.UU. de llevar a las guerrillas del Vietcong auna batalla abierta, acorralándolas previamente mediante elempleo de mejores comunicaciones, fotografía infrarroja y des-foliantes. Un informe de la Oficina de Análisis Estratégico delPentágono, fechado en 1968, estimó que el 75% de los combatesregistrados entre las tropas norteamericanos y los insurgentestuvieron lugar en condiciones de tiempo, lugar, tipo y duraciónplanteados por estos últimos; por la misma fecha otro dossier,esta vez de la CIA, calculó que menos del 1% de las más de 2millones de operaciones militares conducidas por EE.UU. entre1966 y 1968 había resultado en contactos positivos con el Viet-cong155.

El ejemplo de Vietnam no solo es aplicable a la gran mayoríade los conflictos intraestatales de los últimos años, sino que seproyecta hacia los choques de este tipo que se esperan para elcorto y mediano plazo. En este sentido, un interesante trabajo de



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trasfondo prospectivo publicado hace algunos años en MilitaryReview por el coronel John House (Ejército de EE.UU.) describelas características de un conflicto intraestatal en el año 2025; en élse enfrentan las “fuerzas azules” (instrumento militar tradicional)y las “fuerzas naranjas”, opinando estas últimas156:

“...las Fuerzas Azules han cuestionado si sus términos doctrina-les regulares tales como <centro de gravedad> aún tienen algunautilidad. Nuestra organización, que se expandía a manera de ara-ña, se asemejaba a la acción de insertar la mano en un cubo deagua. Una vez que se saca la mano del agua, la impresión hechase desvanece”.

Los postulados de House parecen confirmarse en las opera-ciones desplegadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad a losatentados del 11S en el marco de la guerra contra el terrorismo.Frente a los atentados ejecutados por los insurgentes en sueloiraquí contra las tropas de la coalición, se ha alegado que laclave de estos no reside tanto en su intensidad, sino en su fre-cuencia. En esta línea, sitios de Internet vinculados con el gru-po Al Qaeda aluden a un presunto “método del electroshock”:un atentado tras otro, incesantemente, “para perturbarlos (a losenemigos), como si vieran fantasmas a todo momento y en todas par-tes, sin darles respiro”157.

Aliados locales

Al contrario que en las guerras modernas entre FF.AA.organizadas, donde la articulación de coaliciones de aliados esusual, la búsqueda de actores locales que desempeñen un rolsimilar en los conflictos intraestatales se torna en una fuentede riesgos, debido a los propios intereses que persiguen aque-llos en la arena local, pudiendo efectuar abruptos cambios deposición política o cometiendo acciones inconsultas del tipofree rider que comprometan al Estado aliado, tornándolo encómplice. En la búsqueda de un ejemplo, nuevamente podemos

156 HOUSE, John: “El Enemigo después del Próximo”.157 “Otra generación de terroristas invade Irak”, La Nación (Buenos Aires), 14 de

agosto de 2003.


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recurrir a la figura de Basayev que, aunque se inició en lainsurgencia combatiendo junto a las milicias azeríes en el con-flicto de Nagorno Karabaj, fue en Georgia (peleaba para losabjasios) donde los “asesores” rusos le dieron la mayor ins-trucción, como también lo hicieron con quienes luego integra-rían su unidad de élite chechena Batallón Abjaz158. Tiempo des-pués, los propios rusos serían las víctimas de las acciones deeste batallón.

Ámbito físico

Las fuerzas regulares procuran la segregación de sus activi-dades del ámbito físico de la sociedad civil, dando lugar a con-ceptos como frentes (de batalla) y teatros (de operaciones); estaseparación se desdibuja en un conflicto intraestatal donde lasfuerzas irregulares están integradas a la sociedad, siendo difusoslos límites entre ambas en términos geográficos, de sexo, edad einclusive tiempo: un conflicto puede prolongarse por años, alpunto de tornarse habitual en la vida cotidiana de la población.La consecuencia inevitable de esos difusos límites es que los con-flictos intraestatales se tornan crecientemente urbanos.

Dicho en otras palabras Sarajevo, Tuzla y Gorazde, Gaza yCisjordania, Grozny, Puerto Príncipe, Mogadisco, y más recien-temente Fallujah y Bagdad son, al mismo tiempo, referenciasurbanas y teatros de operaciones de los conflictos intraestatales.En este sentido, Peters dice que las ciudades son “el equivalenteposmoderno de las junglas y las montañas”159.

En el año 1999, el Instituto de Estudios Estratégicos (IISS) deLondres evaluó que el campo de batalla asimétrico del futuroserá la ciudad, donde hacia el año 2020 morará el 70% de lapoblación del planeta. La elección de ese terreno corresponderá alos insurgentes, pues su naturaleza eliminará muchas de las ven-tajas de los ejércitos convencionales, en términos de poder aéreo,

158 FINCH, op. cit.159 PETERS, Ralph: “Our Soldiers, Their Cities”, Parameters, Spring 1996, pp. 43-50.


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blindados, comunicaciones y artillería160. Por la misma época losanalistas Hahn y Jezior, involucrados en el proyecto Army AfterNext del ejército estadounidense, coincidieron con esa aprecia-ción, aventurando que la mayor parte de los conflictos asimétri-cos que se libren en las próximas décadas tendrán lugar en am-bientes urbanos, y que el control de estos será crítico para elcumplimiento de los objetivos (estratégicos, operacionales y tác-ticos) de las fuerzas armadas involucradas en esas contiendas161.

La ocurrencia de estos conflictos en ambientes urbanosobliga a las fuerzas regulares a pelear en un complejo entornoque, según diversos especialistas, es descentralizado; se des-pliega de manera vertical, abarcando desde la altura de las to-rres hasta la profundidad de los subterráneos; finalmente, sueleinvolucrar al menos tres actividades simultáneas, en diferentessectores de su ejido, tornándose en una “guerra de tres barrios”(el concepto es de Charles Krulak): asistencia humanitaria en elprimero, operaciones de paz en el segundo, y combate abiertoen el tercero.

Algunos observadores aventuran que las fuerzas armadasno se encuentran absolutamente preparadas para hecer frente aeste desafío. Craig considera a la lucha urbana como un “arteperdido” por las Fuerzas Armadas, practicado por última vezdurante la Segunda Guerra Mundial; Thomas, por su parte, citadeclaraciones de oficiales rusos según las cuales el Ejército Rojono había practicado operaciones de guerra urbana desde 1970/1975 aproximadamente, siendo su última experiencia real deeste tipo la represión de la llamada “Primavera de Praga” en1968162.

Precisamente en referencia a los uniformados rusos, enGrozny aplicaron la táctica básica de destruir todas y cada una

160 BRASLAVSKY, Guido: “Un enemigo en cada esquina”, Clarín 27 de junio de 1999,Suplemento Tendencias.

161 HAHN, Robert & Bonnie Jezior: “Urban Warfare and the Urban Warfighter of2025”, Parameters, Summer 1999, pp. 74-86.

162 CRAIG, op. cit.; THOMAS, Timothy: “The Battle of Grozny: Deadly Classroom forUrban Combat”, Parameters, Summer 1999, pp. 87-102.


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de las unidades rebeldes, sin prestar mayor atención a los da-ños colaterales, desarrollando operaciones ofensivas masivas yen gran escala, tan efectivas en la Gran Guerra Patriótica Soviéti-ca (la lucha contra Alemania en la Segunda Guerra Mundial).Esta opción dio lugar a un empleo indiscriminado del poderdestructivo del armamento (por ejemplo usando toneladas deartillería para eliminar a francotiradores aislados), sin reparoen la cantidad de bajas, su carácter combatiente o no, o la natu-raleza de los blancos que, al decir de un analista, también sonpasibles (como los armamentos) de un uso dual163. Decimos estoporque los blancos incluyeron mercados, hospitales, monumen-tos y lugares históricos, en cuyas cercanías los chechenos apos-taban sus unidades de manera absolutamente deliberada, cono-ciendo el negativo rédito que su destrucción reportaría a losrusos, en términos de apoyo de la población local.

Precisamente, los combates de Grozny mostraron muchasde las limitaciones y vulnerabilidades de un instrumento mili-tar tradicional al combatir a grupos insurgentes en ambientesurbanos. El ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, habíaanunciado con anterioridad que podía ocupar la ciudad en solodos horas, empleando únicamente un regimiento aerotranspor-tado. Sin embargo, la primera unidad rusa movilizada hacia esecasco urbano (la brigada Maikop) el 11 de diciembre había per-dido, veinte días después, 800 de sus 1.000 efectivos; 20 de sus26 tanques y 102 de sus 120 vehículos blindados. Hicieron falta,para lograr el control de la ciudad, bombardeos constantes quellegaron a una cadencia de 4 mil detonaciones por hora duranteel bombardeo invernal 1994-1995, frente a 3,5 mil detonacionesdiarias en Sarajevo durante los peores momentos del bombar-deo serbio.

Estas operaciones masivas y en gran escala generaron undoble efecto pernicioso. El primero de esos fue fortalecer lastendencias etnonacionalistas en la población, inclusive en aque-llas franjas que inicialmente deseaban permanecer bajo la égida

163 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.


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de Moscú; aumentó así el número de combatientes chechenos,al punto de transformarse cada ciudadano nativo en un enemi-go de los rusos. El efecto restante fue la aparición de severosdilemas éticos y morales en Rusia respecto a las acciones enChechenia, tanto entre su población civil como en las estructu-ras castrenses; en este último caso, alcanzando inclusive al pri-mer comandante de las fuerzas desplazadas a ese país parasofocar el intento independentista, el general Vorobyov, quiencalificó a las medidas de su gobierno como criminales.

La aparición de profundos debates morales también se re-gistró en la –ya mencionada– Intifada, un evento a partir delcual el conflicto árabe-israelí dejó de ser para Israel un proble-ma externo, para transformarse en interno. El empleo de la Tsa-hal por parte del poder político en la represión a la violenciaétnica de la contraparte, hizo que esta cumpliera esa orden conun alto grado de improvisación, siendo que históricamente sumisión había sido defender al país contra la acción de lasFF.AA. de otros Estados. Investigaciones de campo llevadas acabo por los propios académicos israelíes164 indicaron que laparticipación de las Fuerzas de Defensa en la represión a laIntifada afectó la cohesión interna de las mismas.

Se supo así que hubo casos de resistencia a la participaciónen ese conflicto, al punto del abandono del país por parte dereservistas convocados a tal efecto; pedidos masivos de pases aunidades que no estaban afectadas a tal operación; cuestiona-mientos a la legalidad de las órdenes emitidas por el poderpolítico, formulados ante los jefes militares en forma individuale incluso mediante petitorios colectivos; desobediencia de órde-nes; discusiones abiertas entre jefes y subordinados. Casos deeste tipo minaron la cohesión interna y el espíritu de cuerpo delas unidades que participaron en esas acciones.

Con posterioridad al 11S, la dificultad que entraña un entor-no urbano encuentra sus últimos episodios en las ciudades de

164 LIEBES, Tamar & BLUM-KULKA, Shoshana: “Managing a Moral Dilemma: IsraeliSoldiers in the Intifada”, Armed Forces & Society 21:1, Fall 1994, pp. 45-68.


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Irak, en el marco de la tercera Guerra del Golfo. La captura delos principales núcleos urbanos iraquíes, particularmente su ca-pital Bagdad, fue precedida por ataques aéreos y bombardeos deartillería de precisión (desde 20 o 30 km de distancia) sobre áreasdensamente pobladas, a partir de la decisión del Pentágono deprivilegiar la protección de sus propios efectivos, antes que lareducción de las víctimas civiles y los daños colaterales. La ideade esas operaciones fue abrir corredores de seguridad a través delos cuales unidades helitransportadas penetrarían más y más enla ciudad, conforme colapsaran las defensas de Hussein165.

Tras la caída de Bagdad, las fuerzas militares de EstadosUnidos volvieron a encontrarse con un serio desafío, al igualque en Saigón tres décadas antes: un ambiente denso y extraño;un idioma indescifrable; una desconfianza sin fin; el hostiga-miento constante de guerrillas poco detectables y atacantes sui-cidas. Diría al respecto Thomas Sanderson, experto del Centrode Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), que el Pentá-gono debe encontrar nuevas tácticas en Irak, para no ver repeti-da la historia de Vietnam, de ganar las batallas y perder laguerra. Textualmente: “Hay muchos puntos en común con los díasdifíciles de Vietnam. Somos extranjeros en Bagdad, y el problema otravez es dónde no hay un enemigo”166.

Vinculaciones con actividades criminales

Otra característica de las insurgencias en los conflictos in-traestatales es que las mismas suelen mantener relaciones conactividad criminal, terrorismo y tráficos (de armas, ayuda hu-manitaria, droga), todo lo cual genera activos que deben serblanqueados. Esto le otorga al conflicto intraestatal la caracterís-tica de área gris, ya mencionada en el Capítulo I.

Las actividades delictivas o criminales que suelen obser-varse en los conflictos intraestatales incluyen el pillaje; la extor-

165 CORDESMAN, Anthony: The True Nature of Urban Warfare, Center for Strategicand International Studies (CSIS), Iraq War Note, March 30, 2003.

166 “Las similitudes con la Guerra de Vietnam”, La Nación (Buenos Aires) 29 deoctubre de 2003.


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sión por “protección”; la comercialización del acceso a aguaopotable, tierra y recursos minerales; y el control del comerciode determinados bienes e insumos, entre otras. Respecto a estoúltimo, entre los numerosos casos existentes pueden mencio-narse los diamantes en Sierra Leona; las drogas en Colombia,Afganistán, Myanmar, Turquía y Líbano; las maderas preciosasen Camboya, o el petróleo en el Congo (ex Zaire). Inclusive, elcarácter altamente lucrativo de estas actividades suele consti-tuir un aliciente para que un conflicto intraestatal no sea resuel-to por la vía del diálogo167.

Así, se ha dicho que la financiación del esfuerzo bélico porparte del protagonista subestatal de un conflicto intraestatal,suele ser “globalizada” en el sentido de acudir a fuentes derecursos estrechamente ligados a mercados globales. Siendoque estas fuentes de financiación solo pueden mantenerse a tra-vés de la continuación de la violencia, la lógica del conflictoarmado incorpora parámetros económicos, a la vez que surgeuna situación paradójica: el objetivo político del conflicto sedesdibuja y adquiere primacía su prolongación en el tiempo.Como ha dicho Pardo Rueda: “la guerra se convierte en el únicoinstrumento para mantener el flujo de recursos para alimentar laguerra misma”168.

También deben incluirse entre las referidas actividades cri-minales a aquellas que desarrollan los llamados “mercaderes dela muerte”, o sea las personas u organizaciones que proveenmercenarios (vide infra). Según se ha apuntado, muchas veceslas organizaciones que efectúan este reclutamiento son las mis-mas que participan del comercio internacional de drogas y ar-mas, o del terrorismo169.

167 KEEN, David: “The Economic Functions of Violence in Civil Wars”, Adelphi PaperNº 320, July 1998; THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World PolicyJournal XVI:1, Spring 1999, pp. 1-11.

168 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 36.169 MALAN, Mark & CILLIERS, Jakkie: “Mercenaries and Mischief: The Regulation of

Foreign Military Assistance Bill”, Institute for Security Studies (IIS), OccasionalPaper Nº 25, September 1997.


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Riesgos de bajas

Otra dimensión en torno de la cual se pueden efectuar análi-sis comparativos entre la guerra limitada moderna y la insurgen-cia que protagoniza a los conflictos armados intraestatales, serefiere a los respectivos riesgos potenciales, en términos de bajas.El 3 de octubre de 1993 en Somalia las fuerzas norteamericanas,desplegadas en el marco de la operación ONUSOM-II iniciada enmayo de 1993, padecieron una emboscada organizada por el lí-der insurgente local Mohammed Farah Aidid, que redundó enun saldo de 13 víctimas fatales y otros 75 heridos, amén delsecuestro de un piloto de helicóptero cuyo rostro en prisión fuedifundido por los medios de comunicación de todo el mundo.

Desde el punto de vista estrictamente táctico, difícilmenteeste acontecimiento pueda ser calificado como una derrota lisay llana de los norteamericanos, teniendo en cuenta que el ban-do de Aidid sufrió entre 200 y 350 muertos y de 700 a 750heridos en la acción, según datos del Comité Internacional de laCruz Roja en Mogadisco. No obstante, por su costo en bajas porefectivo (70%), este episodio superó a los registrados en el últi-mo decenio de la Guerra de Vietnam, encontrando como ante-cedente más cercano la batalla del valle indochino de Drang, en1965. Ahí cobró forma lo que algunos analistas, como Yates170,han denominado síndrome de Somalia: el vínculo que se estable-ce, sobre todo en la opinión pública –medios de comunicaciónmediante– entre la percepción de éxito o fracaso de una opera-ción y la cantidad de bajas estadounidenses incurridas.

Con posterioridad a los eventos del 11S, el síndrome de So-malia siguió vigente, a pesar de alegatos de especialistas milita-res en el sentido que la cantidad de bajas padecidas no puedeser el criterio determinante para la continuación de una opera-ción. Así, se alegó que medir la pertinencia de las operacionesque EE.UU. llevaba a cabo en Afganistán en el marco de suguerra contra el terrorismo, peleando contra un contendiente

170 Ver YATES, Lawrence: “Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogías, Patronesy Temas Repetidos”, Military Review enero-febrero 1998, pp. 2 y ss.


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asimétrico (los talibán), en función de su costo en vidas, equi-valía a juzgar la conveniencia de que Nueva York contara conun Departamento de Bomberos a partir de los bomberos muer-tos en las operaciones de rescate de las Torres Gemelas171.

Las operaciones en Irak mostraron, en una medida aún ma-yor que las desplegadas en suelo afgano, los riesgos que experi-mentan las fuerzas armadas regulares, en términos de bajas, alcombatir asimétricamente contra unidades insurgentes. Mien-tras la efímera fase “simétrica” de la tercera Guerra del Golfo,que se prolongó desde el 20 de marzo hasta el 1 de abril del2003, le ocasionó a EE.UU. y sus aliados 138 muertos, la etapaasimétrica de ese conflicto elevó la cantidad “oficial” de bajasestadounidenses a 856 muertos y más de 6.000 heridos haciamediados de julio del 2004.

Los cálculos efectuados en ese momento por un centro deestudios argentino indicaron que, tomando en cuenta que lafuerza desplegada en Irak por EE.UU. y sus aliados totalizabaunos 137 mil efectivos, alrededor del 5% de ese contingentehabía sido muerto o herido, tasa esta que trepaba al 7% enalgunas unidades. El estudio agregaba que, teniendo en cuentaque 56 mil efectivos aliados eran combatientes propiamente di-chos, las bajas en este segmento llegaban al 30%, si a los muer-tos y heridos se agregaba a quienes padecían problemas psico-lógicos172.

Los últimos datos proporcionados por el periodismo al res-pecto indican que las bajas en Irak llegaron a 1.649 en junio del2005, además de unos 12 mil heridos. A esa cifra se le debenadicionar 88 víctimas fatales de Gran Bretaña; 92 de otras nacio-nes integrantes de la coalición; casi 250 de empresas militaresprivadas; 2.000 de tropas iraquíes leales, más un número noespecificado de agentes de inteligencia.

171 PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,Mechanicsburg (PA) 2003, pp. 147-148.

172 FRAGA, Rosendo: Las bajas en Irak pueden decidir la elección de Estados Unidos, Centrode Estudios para la Nueva Mayoría, 14 de julio de 2005 (http://www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id_defensa&file=040714).


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Concepciones culturales

Salvo en aquellos casos en que las milicias irregulares queprotagonizan los conflictos intraestatales tengan los valores cul-turales de Occidente (una hipótesis, que hasta el momento noha podido ser contrastada), las mismas suelen manejarse conconcepciones culturales distintas a las que utilizan los instru-mentos militares organizados. Esta diferencia fue claramentevisible en la guerra de Vietnam, más concretamente en las con-tinuas referencias de los norteamericanos a la paciencia del ene-migo y su aceptación casi voluntaria de fuertes derrotas tácti-cas, con elevadas bajas, en orden a una victoria a largo plazo.

Maynes sugiere que la lección que la Historia Militar lebrindó a los estadounidenses en el sudeste asiático, a los fran-ceses en Argelia y a la hoy extinta URSS en Afganistán, fue quela determinación es un factor que suele imponerse a la superio-ridad tecnológica del adversario, sobre todo si este último com-parte la “muy alta capacidad para matar y muy baja capacidad paramorir” que caracterizaría a las sociedades de Occidente173. Estabaja capacidad para morir se hallaría implícita, como hemosvisto en el Capítulo II, en la Revolución de los Asuntos Milita-res (RAM).

A un alto jefe militar se le han atribuido las siguientes pala-bras, pronunciadas en un discurso ante oficiales superiores:“Uno tiene que entender la cultura en la cual se encuentra inserto.Nunca logramos obtener buena inteligencia cultural, ni entender quées lo que incentiva a la gente, cuál es la estructura de su sociedad,cómo se diferencian sus valores y costumbres de trabajo de los nues-tros”174. Atento a esta complejidad, algunos analistas completansu propuesta de reformulación del pensamiento estratégico ele-vando al nivel de disciplinas estratégicas, con una jerarquía nun-

173 MAYNES, Charles: “The limitations of force”, en Aspen Strategy Group: The UnitedStates and the Use of Force in the post-Cold War Era, The Aspen Institute, Maryland1995, pp. 21, 34-35.

174 SCALARD, Douglas: “Pueblos de los que nada sabemos: cuando la Doctrina no essuficiente”, Military Review noviembre-diciembre 1997, pp. 3 y ss.


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ca alcanzada en épocas anteriores, a la sociología, la economía,el derecho y la religión, entre otras175.

Inteligencia

También en el campo de la Inteligencia se registran diferen-cias entre los requerimientos que impone un conflicto armadosimétrico sostenido por instrumentos armados cooperativos, ylos que demandan los conflictos intraestatales. En el primercaso, los esfuerzos de Inteligencia se orientan en el sentido queimpone la Revolución de los Asuntos Militares (RMA) mencio-nada en el Capítulo II y enfatizan en el empleo intensivo detecnología para conocer en tiempo real el campo de batalla. Enel restante escenario, en cambio, las demandas parecen orien-tarse en otros dos sentidos: por un lado, en la comprensióncultural de un adversario que suele ostentar y adherir a valoresy creencias diferentes de las propias; por otro, en nuevos énfa-sis en fuentes humanas (HUMINT) invaluables a la hora derecolectar y procesar información sobre ambientes de combateque distan de ser el campo de batalla tradicional.

Sobre esta cuestión Ralph Peters, tras subrayar que cadavez en mayor medida los instrumentos militares organizadosinvolucrados en conflictos intraestatales, deben combatir enambientes urbanos, sugiere que las demandas de inteligenciaque estos acontecimientos exigen son completamente diferentesa los costosos y complejos sistemas empleados en la Guerra delGolfo. De hecho, Peters le asigna tal magnitud al gap entre lasorientaciones de la Inteligencia militar y las demandas que a lamisma le imponen los conflictos intraestatales, que concluyeque Inteligencia es una de las ramas de la actividad militar queen mayor medida ha quedado “prisionera” de formas de pensarde la Guerra Fría176.

175 Vid. DE LA MAISONNEUVE, Eric: Incitation à la Reflexion Stratégique, Economica,Paris 1998; MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is theProblem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996.

176 PETERS, Ralph: “Our Soldiers”..., op. cit.


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Costos operativos

En cuanto a los costos operativos, es a todas luces evidenteque el de un instrumento militar organizado es infinitamentesuperior al de una milicia irregular, en función de sus requeri-mientos logísticos en materia de vituallas, combustible, muni-ción y repuestos; los complejos sistemas de comunicaciones ycontrol que necesita; los gastos en materia sanitaria o de cober-tura social que generan sus heridos o víctimas fatales y –sobretodo– la tecnología incorporada a su maquinaria bélica. Porejemplo, se ha calculado que un día de operaciones en la Gue-rra del Golfo insumió aproximadamente US$ 1,5 mil millones,cifra superior al presupuesto bianual (1990-1991) con que porentonces contaban las Naciones Unidas para financiar todas susoperaciones de paz en el globo, que rondaba los US$ 1,4 milmillones.

Tres casos históricos sirven como paradigmas de esta dife-rencia de costos, el primero de los cuales es la guerra de Viet-nam: EE.UU. habría gastado en ese conflicto, incluyendo laspensiones a sus veteranos, unos US$ 300 mil millones, o seaUS$ 300 mil por cada una de las bajas (un millón) infligidas alos norvietnamitas; esta última suma equivalía al ingreso anualde 3.000 vietnamitas, por lo cual la muerte de cada insurgentenorvietnamita insumió un costo equivalente a la suma de susingresos durante 3.000 años. En contrapartida, la ayuda de laURSS a Vietnam del Norte, que amén de ocupar a su vecino delsur generó a EE.UU. 56 mil bajas y 300 mil heridos, no habríallegado a los US$ 10 mil millones177.

Nuestro segundo paradigma se refiere a la llamada Intifada,es decir, al levantamiento de la población palestina en los–entonces– territorios ocupados de Gaza y Cisjordania. En esteconflicto intraestatal, las propias fuentes israelíes consignanque el 80% de los casos de agresión perpetrados por los palesti-nos fueron ataques con piedras (60% de ellos efectuados por

177 WESSON, Robert: Política Exterior para una Nueva Era, Troquel, Buenos Aires 1979,pp. 51-52.


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menores), 15% implicaron el empleo de cócteles molotov y soloun 5% el uso de armas de fuego. En los primeros tres años dedesarrollo de la Intifada, las Fuerzas de Defensa de Israel (TsavahHagana Leisrael, Tsahal) afectadas al mismo treparon de mil a10/12 mil efectivos y Tel Aviv gastó en sofocarlo la friolerasuma de US$ 500 millones178.

Naturalmente, el tercer paradigma es el que se desprendede las acciones militares encabezadas por EE.UU. en Irak, conposterioridad al 11S. En febrero del 2003, el Instituto Internacio-nal de Estudios Estratégicos (IISS) había calculado que esasoperaciones podrían alcanzar un costo de US$ 33 mil millones,menos de la mitad de lo que había demandado la segunda Gue-rra del Golfo (US$ 61 mil millones en 1991, equivalentes a US$78 mil millones doce años después), en tanto las tareas de pos-guerra podían elevar el costo a US$ 50 mil millones.

Finalmente, la fase “simétrica” de las operaciones en Irakinsumió menos que lo estimado por el think tank londinense: US$20 mil millones, discriminados por el Pentágono en US$ 10 milmillones en las operaciones propiamente dichas; otros US$ 7 milmillones en mantenimiento de personal; por último, US$ 3 milmillones en municiones. Al momento de publicarse esas cifras,en abril del 2003, las fuentes castrenses estadounidenses calcula-ron que cada año adicional de presencia de sus tropas en sueloiraquí tendría un costo adicional de US$ 2 mil millones179.

Un año después de publicadas esas estimaciones del De-partamento de Defensa, la Oficina de Presupuesto del Capitolioestableció que hacia fines del año 2004 el costo total de la cam-paña en Irak, contando sus fases simétrica y asimétrica, alcan-zaría los US$ 150 mil millones, mientras el mantenimiento delas tropas estacionadas en ese país le insumiría a los contribu-yentes norteamericanos US$ 48 mil millones por año180.

178 INBAR, Efraim: “Israel‘s Small War: The Military Response to the Intifada”, ArmedForces and Society 18:1, Fall 1991, pp. 29-50.

179 HEREDIA, Lourdes: “La guerra costó U$S 20.000 millones”, BBC Mundo, 17 deabril de 2003.

180 “El costo de Irak”, BBC Mundo, 9 de abril de 2004.


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Marco jurídico

Como bien ha señalado Walzer, al hablar sobre la tesis de lasguerras justas, tema que trataremos in extenso en el Capítulo VI,en los ejércitos modernos la justicia se ha convertido en una delas pruebas que debe superar cualquier estrategia o táctica mili-tar, en lo relativo a cuándo y cómo debe emplearse la fuerza. Esajusticia alcanza al bienestar de hombres y mujeres inocentes delotro bando, insistiendo que hay cosas que son moralmente in-aceptables y que no pueden hacerse ni siquiera al enemigo181.

Así, las fuerzas militares organizadas, integradas por sol-dados que combaten en función de los intereses del Estado,rigen su accionar por el Derecho de Guerra, que se concentra enla forma de conducción de las operaciones militares, para queestas se ajusten a las leyes y costumbres de la guerra; y por elDerecho Internacional Humanitario (DIH), que apunta a regu-lar todas aquellas actividades que pueden producir víctimas y,generadas estas últimas, atenuar su sufrimiento.

El DIH deriva de los Derechos Humanos y comparte conestos ciertos principios: el de humanidad, que establece que to-das las medidas empleadas en el campo de aplicación del Dere-cho solo deben provocar el daño mínimo imprescindible para ellogro del objetivo buscado; el de necesidad, que establece el ob-jetivo en función del cual se aplica la fuerza; el de proporcionali-dad, que preconiza un uso controlado de la fuerza; y el de limi-tación, que prohíbe cierto tipo de armas o las restringe a suempleo únicamente defensivo.

Los conflictos intraestatales han planteado algunos dilemasen torno a la aplicación del Derecho de Guerra y el DIH. Losplanteos han derivado de la interacción de algunos factores,entre ellos la reticencia de los líderes políticos democráticos aaplicar el término “guerra” a formas de empleo del instrumentomilitar diferentes a la guerra convencional clausewitziana; y loslímites cada vez más difusos entre “guerra” y “paz”.

181 WALZER, op. cit., pp. 34-36.


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En ambos casos, un ejemplo válido es el de los bombar-deos que ejecutó la aviación de miembros de la OTAN contraposiciones serbias, en el conflicto de Kosovo. En esa oportuni-dad, el gobierno estadounidense se negó reiteradamente a en-cuadrar esas acciones bélicas en el marco de una guerra, debi-do a restricciones políticas domésticas propias y de losaliados, que podrían haber derivado en la paralización de lasoperaciones aéreas.

Sin embargo, los dilemas jurídicos tienden a ser superados,por parte de los instrumentos militares involucrados en conflic-tos intraestatales, a través de la observancia en esos escenariosde un conjunto de reglas básicas del Derecho de Guerra porparte del personal militar propio, que son: (i) solo se combate acombatientes; (ii) frente a un contrincante que depone las ar-mas, no se lo daña innecesariamente y se informa la novedad alos superiores; (iii) no se matan ni torturan prisioneros; (iv) seayuda a los necesitados, sean estos amigos o contrincantes; (v)no se ataca personal, instalaciones o equipos médicos; (vi) selimita la acción destructiva a lo estrictamente necesario; (vii) setrata a todos los civiles adecuadamente; (viii) se respetan laspropiedades y posesiones privadas; finalmente, (ix) se vela porel cumplimiento del Derecho de Guerra y se reporta a la supe-rioridad toda violación de la misma182.

En contraste con estas normas de conducta, como ya loapuntara Carl Schmitt en su famosa Teoría del Partisano, lasfuerzas irregulares no se atienen a las reglas o tradiciones delcombate, ni limitan sus acciones a la victoria sobre el oponente;por el contrario, lo criminalizan y pretenden destruirlo. Dos des-cripciones de la conducta que pueden adoptar las insurgencias,aunque tal vez parezcan impregnadas de cierto contenido des-pectivo, ayudan a entender la percepción que algunos analistasmilitares se han forjado sobre esta cuestión. La primera de ellascorresponde a Tucker183:

182 HAYS PARKS, W.: “Rules of conduct during Operations Other Than War: the Lawof War does apply”, American Diplomacy VI:2 (2001).

183 TUCKER, David: “Fighting Barbarians”, Parameters, Summer 1998, pp. 69-79.


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“...salvajes armados que no respetan ninguna de las restriccionescivilizadas bajo las cuales nosotros (las FF.AA.) operamos, quie-nes harán todo, absolutamente todo, para lograr la victoria ()... Ala tortura y la violación la considerarán un deporte; a despedazarniños y ancianos, un placentero trabajo para las tardes; a violartratados, algo no más problemático que respirar”.

En la segunda descripción, formulada en similar sentidoque la anterior, Finch opina lo siguiente sobre la insurgenciaque protagoniza los conflictos intraestatales184:

“...este tipo de oponente no les atribuye la más mínima importan-cia a las reglas formales de la guerra y está preparado para emplearcualquier estrategia que le permita alcanzar sus objetivos. La no-ción de que el campo de batalla es una zona aislada y que el comba-te solo tiene lugar entre los uniformados es un absurdo desde laperspectiva de este enemigo, quien estima que cualquier cosa ycualquier persona puede ser un objetivo legítimo”.

El riesgo inherente del enfrentamiento a una insurgenciacuya conducta se rige por estos valores es doble: por un lado,que los ejércitos regulares adopten igual postura, dando lugar auna mutua criminalización por la cual, en determinadas circuns-tancias, la parte regular adopte las metodologías de su contra-parte para combatirlo; por otra parte, que la insistencia de lasfuerzas regulares en atenerse a los parámetros del Derecho deGuerra y el DIH alimente la hostilidad de los insurgentes, agra-vando al conflicto.

Este último escenario ha sido explorado por Kaplan, quiensostiene que el apego a valores morales que caracteriza a losmilitares, así como su usual aversión a la generación de bajasinnecesarias, podrían ser elementos interpretados por la contra-parte como síntomas de debilidad, invitando a la agresión185.

Según uno de los más importantes expertos en terrorismode la actualidad, Josef Bodansky, algo de esa interpretación de

184 FINCH, op. cit.185 KAPLAN, op. cit., pp. 192, 197.


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debilidad se observó en relación a Al Qaeda, al momento deapoyar a las milicias somalíes que atacaron a los militares deEE.UU. desplegados en el marco de la misión UNOSOM-II. Trasla transmisión por la CNN del cadáver de un piloto de helicóp-tero arrastrado por las calles de Mogadisco, esas fuerzas aban-donaron el Cuerno de África en 1993, un hecho que habría sidocalificado por Osama bin Laden y sus lugartenientes como unsíntoma del “quiebre moral” de los uniformados estadouniden-ses, calificándolos como “tigres de papel”186.

Tipo de combatiente

Finalmente, las guerras modernas son ejecutadas por solda-dos, individuos dotados de cohesión, disciplina y profesionalis-mo a través de un proceso de entrenamiento y adoctrinamiento;estos soldados responden a una clara cadena de mando, estánpreparados para recibir y ejecutar órdenes, siempre en funciónde los intereses y objetivos del Estado, plasmados en las men-cionadas reglas de empeñamiento. Por el contrario, las fuerzasirregulares no están integradas por soldados sino por un tipode individuo con diferentes destrezas, valores y expectativas,cuyo arquetipo son los señores de la guerra (warlords) de numero-sos conflictos intraestatales: el guerrero, un combatiente primiti-vo de lealtades cambiantes, acostumbrado a la violencia y sininterés en el orden público.

Kaplan habla de esos guerreros indicando que, en líneasgenerales, sus manifestaciones abarcan desde las bandas deadolescentes asesinos en África occidental, las mafias rusas yalbanesas, los traficantes de droga latinoamericanos, los terro-ristas suicidas de Palestina y los seguidores de Osama bin La-den en todo el globo. Sus protagonistas pueden incluir desde expresidiarios y patriotas étnicos y radicales, hasta traficantes dearmas y drogas, y militares dados de baja en ejércitos de todo elmundo. Pero en todos los casos, la constante parece ser la des-

186 ITUASSU, Arthur: “O executivo do ódio”, Jornal do Brasil, 25 de noviembre de2001.


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humanización del adversario y la equiparación de compasióncon debilidad: “aunque existen diferencias enormes entre, por ejem-plo, Radovan Karadzic y un Osama bin Laden, ninguno de los dosjuega según las reglas occidentales: ambos son guerreros”187.

Estos guerreros, han sido convenientemente discriminadospor Peters en una tipología básica que reconoce las siguientescuatro clases, en función de los grupos sociales de los cualesprovienen188. La primera clase está integrada por personas pro-venientes de las clases sociales bajas, carentes de educación yvíctimas de cierto resentimiento social, que encuentran un nuevosentido de dignidad personal a partir de su incorporación a unamilicia o grupo insurgente; el poder que obtienen de esa manerasuelen canalizarlo en función de su resentimiento, por ejemplosaqueando y apropiándose de bienes que en circunstancias nor-males hubieran estado fuera de su alcance económico.

La segunda clase de guerreros se compone de jóvenes quese ven repentinamente privados de educación y dirección debi-do al colapso de ciertas instituciones sociales como escuelas,sistemas religiosos y, particularmente, la familia. En este con-texto sufren un efecto centrípeto, voluntario o no, que los acer-ca a las milicias y bandas armadas, organizaciones que les brin-dan cierto marco de conducta. A diferencia del primer caso, losintegrantes de este segundo grupo hubieran podido desenvol-verse y progresar normalmente en una sociedad pacífica, si hu-bieran contado con la educación y dirección acorde; son poten-cialmente recuperables , aunque esa probabilidad esinversamente proporcional al tiempo en que estuvieron insertosen las bandas y milicias armadas189.

187 KAPLAN, op. cit., pp. 181-182.188 PETERS, Ralph: “The new warrior class”, Parameters 24:2, Summer 1994, pp. 16-

25. Este trabajo fue actualizado a la realidad post 11S en PETERS, Ralph: BeyondBaghdad..., op. cit. pp. 44-59, de donde hemos tomado sus nuevas versiones.

189 Dentro de esta segunda clase se incluye como subgrupo a los llamados niñossoldados. Mayores detalles sobre este fenómeno en STEL, Enrique: “Los NiñosSoldados en los Conflictos Armados”, Argentina Global Nº 8, enero-marzo 2002(http://www.geocities.com/globargentina/Stel02.htm).


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Peters identifica como tercera clase de guerreros a los lla-mados patriotas, personas que luchan por una fuerte convicción(religiosa, étnica, de defensa nacional o personal), susceptiblesde ser reintegrados a la sociedad civil, especialmente si su con-vivencia con la violencia fue corta; en todos los casos, tanto laposibilidad misma de reinserción como la calidad de la mismaestarán supeditadas a diferentes factores, entre ellos el psicoló-gico, el educativo y el económico, esto último relacionado conla posibilidad de obtener empleo y beneficios en el período deposguerra.

Finalmente una cuarta clase de guerreros incluiría a aque-llos individuos que han fracasado en la carrera militar tradicio-nal, sea por problemas de aptitud, disciplinarios o incluso pre-supuestarios, en este caso como víctimas de programas deredimensionamiento de las FF.AA. Dotados de instrucción en elmanejo de armas, capitalizan esas habilidades obteniendo pues-tos de importancia en las bandas irregulares, u operando endiferentes partes del mundo como mercenarios, entendiendoeste concepto tal cual lo hace la Convención de Ginebra de1949: una persona que (i) es especialmente reclutada para com-batir en un conflicto armado, (ii) toma parte en las hostilidades,(iii) está motivada básicamente por el deseo de ganancia priva-da y (iv) no es miembro de los bandos enfrentados en el conflic-to190. Son precisamente la disposición de una habilidad quesolo contribuye a elevar el nivel de violencia y la proclividad ala difusión de esa violencia a través de mecanismos mercena-rios, las que determinan su nivel de peligrosidad.

190 Hay definiciones ulteriores del merceranismo, aunque basadas en la primera.De acuerdo al artículo 1º de la Convención Internacional contra el Reclutamiento,Uso, Financiamiento y Entrenamiento de Mercenarios, aprobada el 4 de diciembrede 1989 durante la LXXII reunión plenaria de la Asamblea General de la ONU,un mercenario es una persona que: (i) está motivada a tomar parte en hostilidadesesencialmente por el deseo de ganancia privada, y de hecho le es prometida poruna de las partes en conflicto una compensación material que excedesustancialmente la paga de combatientes de similares rango y función de esaparte en conflicto; (ii) no comparte la nacionalidad de las partes en conflicto, nireside en los territorios controlados por estas; (iii) no es miembro de las fuerzasmilitares de las partes en conflicto; (iv) no ha sido enviado por un Estado que noes parte del conflicto en misión oficial, como miembro de sus FF.AA.


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A pesar de la indudable utilidad de la tipología de Peters,la multiplicidad de manifestaciones de los conflictos intraesta-tales torna a la misma insuficiente para contemplar por lo me-nos tres situaciones específicas, que de esta manera darían lu-gar a otras tantas categorías adicionales de guerreros. Una deesas situaciones específicas puede evidenciarse al considerar tá-citamente que cada individuo involucrado en estos conflictoslos protagoniza solo desde una única organización, sea esta unainstitución estatal (Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales)o un actor irregular. Diferentes experiencias indican que esoslímites pueden tornarse difusos:

• en Sierra Leona los sobels (contracción de las palabras sol-diers y rebels), actúan como agentes de policía en horariodiurno y en la noche integran bandas de rebeldes que ope-ran en las afueras de la ciudad capital; de la misma mane-ra, numerosas bandas de irregulares operan a las órdenesde personal militar en actividad191.

• en el conflicto de los Balcanes, unidades de artillería serbiasen Mostar eran contratadas por los bosnios para bombardearposiciones croatas e, inversamente, pagadas por estos últi-mos para atacar a los primeros; los serbios, de esta manera,variaban sus blancos de acuerdo a la hora del día192.

Otra situación específica pone en tela de juicio el supuestosegún el cual los instrumentos de violencia legal de los Estadospermanecen básicamente cohesionados frente al conflicto in-traestatal, aunque algunos elementos aislados puedan abando-narlos por motivos diversos (última categoría de Peters). Sal-vando esta omisión, una sexta categoría de guerreros seríaaquella formada por sectores completos del instrumento militardel Estado, que lo desconocen a partir de una fuerte convicción;

191 HILLS, Alice: “Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict”, en STANYER,Jeffrey & STOKER, Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol. II(proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster,Jordanstown, Belfast, April 8th-10th,1997), Political Studies Association of theUnited Kingdom 1997, pp. 946-957.

192 THAROOR, op. cit.


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si en función de tal convicción los integrantes de esta sextacategoría se asemejan a los patriotas de la tercera, por su prepa-ración militar se asemejan a los de la cuarta, aunque difieren deestos en que su alzamiento es colectivo.

El conflicto yugoslavo fue paradigmático en este sentido.La doctrina conocida como Defensa Nacional Total: implementa-da por Tito en 1968 para que la ciudadanía participara en lalucha contra un eventual invasor, redundó en la constitución deunidades de defensa territoriales. Y estas unidades, operandode manera absolutamente organizada bajo sus mandos directoshabituales, fueron las que se opusieron a las FF.AA. federalestras la decisión de independizarse adoptada por Croacia y Eslo-venia.

El sustento de esta sexta categoría de guerreros ha sidoclaramente explicado por Mario César Flores a partir de lo quedenomina dualidad militar-ciudadano. El sector castrense no sehalla aislado del resto de la Sociedad, de la cual se nutre; estapermeabilidad comunica a los uniformados con el resto de laSociedad y, consecuentemente con sus debates y problemas. Enla medida en que los militares integran la Sociedad, más allá desu carácter, inevitablemente ostentan valores, intereses, idealesy preferencias que, pudiendo ser comunes a otros ciudadanos,no necesariamente son los mismos que ostentan sus camaradas.La dualidad que plantea Flores se manifiesta entonces entre lapertenencia a una estructura jerárquica y homogénea vis-á-vis lapertenencia a una sociedad heterogénea y compleja. Así, al me-nos en el plano teórico, los miembros de las FF.AA. podríanencontrarse ante la disyuntiva del respeto al orden y la jerar-quía, condiciones inherentes a su profesión, o la manifestaciónde disconformidad ante determinado statu quo193.

En cuanto a la tercera categoría de guerreros susceptible deser agregada a la clasificación original de Peters, o sea la sépti-ma y última categoría de nuestro listado definitivo, la misma

193 FLORES, Mario: Bases para una Política Militar, UNQui/SER en el 2000, Bs.As.1996, pp. 28-29.


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estaría compuesta por una alteración de la concepción tradicio-nal del merceranismo. La variación consiste en que la actividadmercenaria no se ejerce en forma individual por sus protagonis-tas, ni se instrumenta a través de organizaciones criminales queexplotan el área gris de los conflictos. Por el contrario, es aplica-da por compañías legales autodenominadas “empresas interna-cionales de seguridad”, “empresas militares privadas” o “compañíasmilitares privadas”, y conocidas usualmente bajo el rótulo deejércitos privados.

En muchos casos, estas empresas se limitan a proveer equi-pos y entrenamiento a gobiernos asediados por insurgencias,sin entrar en combate, mejorando la efectividad de sus instru-mentos militares. Más aún, en incontables ocasiones suelen ha-cerlo bajo las limitaciones que le imponen los intereses de susEstados (hipótesis de mínima), o directamente en el marco de lapolítica exterior de los mismos (hipótesis de máxima), siendosubcontratados por sus gobiernos. Muchos de estos casos guar-dan relación con los EE.UU. y Gran Bretaña, como consta en suspropias fuentes bibliográficas.

Sin embargo, atento a que los ejércitos privados también sonsusceptibles de categorizaciones que los diferencian entre sí, alcontrario que en el caso anterior, existen numerosas empresasde este tipo que se involucran directamente en actividades decombate. Por ejemplo, Adams diferencia entre194:

• Primer Tipo: Actividad mercenaria en su forma tradicional,por grupos e individuos cuyas destrezas militares son di-rectamente aplicables al combate, o al apoyo de combate.Suelen ser grupos ad hoc, aunque crecientemente se regis-tran empresas organizadas que satisfacen este tipo de de-manda.

194 ADAMS, Thomas: “The New Mercenaries and the Privatization of Conflict”,Parameters, Summer 1999, pp. 103-116; ver también SHEARER, David: “PrivateArmies and Military Intervention”, Adelphi Paper Nº 316, The InternationalInstitute for Strategic Studies (IISS), February 1998.


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• Segundo Tipo: Compañías comerciales que proporcionanprácticamente todas las actividades de organización, adoc-trinamiento, entrenamiento y equipamiento que demandaun cliente, incluyendo armamentos de alta tecnología y tác-ticas de avanzada, sin entrar ellos en combate. Suelen estarintegradas por personal de vasta experiencia militar enFF.AA. modernas.

• Tercer Tipo: Provisión de servicios altamente especializadoscon aplicación militar, por parte de empresas pequeñasconcentradas en actividades específicas, como protecciónpersonal; interceptación de señales; hacking; seguridad encomunicaciones, etc.

El ejemplo más conocido de este tipo de guerreros es el queprotagoniza la firma Executive Outcomes, conformada por vete-ranos militares sudafricanos en 1989, el que concitó la atenciónmundial en este tipo de fenómenos en 1993. En esos momentosla empresa participó en el conflicto intraestatal angoleño, re-capturando de manos de los insurgentes de UNITA (Unión Na-cional para la Independencia Total de Angola) pozos petrolerosy minas de diamantes; estas operaciones, así como otras desa-rrolladas posteriormente en Sierra Leona, fueron ejecutadas conun alto nivel de efectividad e implicaron el empleo de arma-mento sofisticado, incluyendo helicópteros artillados.

Algunas visiones, que aparentan ser minoritarias, rescatanaspectos positivos de estas compañías privadas: son empresasformalmente constituidas y de funcionamiento permanente, y noconstituciones transitorias, con las ventajas que ello supone enmateria de transparencia y control; están asentadas en países delPrimer Mundo, quedando sujetas a sus leyes; y son altamenteprofesionales. También se ha remarcado que las mismas siemprese han ubicado del lado del Estado (y no de los insurgentes) enun conflicto intraestatal, con efectos que fluctúan desde una ma-yor capacidad oficial para imponer orden (objetivo de mínima)hasta evitar un virtual colapso del Estado (objetivo de máxima).Un autor estadounidense lo plantea del siguiente modo195:

195 MILTON, Thomas: “Los Nuevos Mercenarios-Ejércitos para Alquilar”, MilitaryReview marzo-abril 1998, pp. 66 y ss.


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“Para aquellos gobiernos que están a punto de derrumbarse, estosejércitos de mercenarios ofrecen una solución ante una situaciónpeligrosa ()... De la misma manera que las compañías de seguridadson aceptadas como una medida positiva, si tienen resultados posi-tivos en reducir el crimen, de igual manera se acepta a los contra-tistas militares, si estos obtienen resultados positivos en ayudar aun ejército a cumplir sus misiones a un costo mínimo”.

En las operaciones militares que desarrolló EE.UU. en Irak,en el marco de la guerra contra el terrorismo implementada traslos atentados del 11S, se emplearon más de veinte mil efectivosde unas sesenta compañías de ese tipo (la más conocida es in-dudablemente Halliburton), una cifra equivalente al personalmilitar que proveyeron los demás aliados de la coalición. Estaparticipación privada eximió al Pentágono de desplegar mayo-res contingentes de tropas en Irak y redujo el costo político dela operación, pues las bajas privadas no son incluidas en loslistados de víctimas oficiales196.

Hasta el momento no parece haberse detectado compañíasmilitares privadas que se hayan involucrado en un conflictointraestatal en contra de un gobierno legítimo, ni contravinien-do los intereses políticos de los Estados en los cuales están radi-cados. Pero no puede descartarse la hipótesis de la participa-ción de los mismos contra instrumentos de violencia legal delos Estados. La razón de fondo para este juicio de valor es queel móvil último de estos ejércitos privados no es el altruismo,sino el lucro.

Por otro lado, más allá de la eventual participación directade estas compañías privadas en combate, lo cierto es que lasmismas incrementan el potencial de ejercicio de la violencia enaquellos conflictos intraestatales en que están involucradas.

Conflictos de identidad

Hemos dicho que en épocas de la post-Guerra Fría la prin-cipal forma de manifestación de las llamadas Nuevas Guerras,

196 SINGER, Peter: “La privatización de la guerra”, Archivos del Presente Nº 37 (2005).


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ajenas al paradigma clausewitziano, está constituida por con-flictos de identidad; más específicamente, por choques armadosintraestatales de raíz étnica. Mary Kaldor, quien concibió a eseconcepto, coincide en señalar a la “política de identidades”como uno de sus rasgos más notorios.

Los conflictos intraestatales de raíz étnica comenzaron aproliferar hacia fines de la Guerra Fría y rápidamente escalaronhorizontal y verticalmente197. Así, el fin de la bipolaridad fueun momento en que el sistema internacional experimentó ten-dencias opuestas y simultáneas; una rara circunstancia que al-guien describió como “la coexistencia de la fusión y la fisión”:fusión hacia mayores niveles de diálogo y entendimiento, y fi-sión de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban ydesintegraban198.

Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubi-caban geográficamente alejados de los principales centros delpoder mundial, en Asia o África, sino que llegaban inclusive alterritorio europeo, como se observó en Yugoslavia a partir de1991-1992. Los acontecimientos balcánicos en 1991, además,preanunciaron lo que antes del fin de ese año se observaría enla Unión Soviética, decretando la desaparición del último de losimperios modernos, su fragmentación y la aparición de unaquincena de Estados independientes delimitados a partir de cri-terios de identidad étnica.

Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistemainternacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desdeun punto de vista cualitativo, tras el proceso de descoloniza-ción que siguió a la Segunda Guerra Mundial no se habían re-gistrado procesos separatistas exitosos, con la única excepciónde Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se había observado

197 Hablamos de escalada vertical en relación a un incremento en la magnitud eintensidad de la violencia empleada, en términos de destrucción material ymuerte; los límites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nosreferimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansión de los límitesgeográficos de un conflicto; los límites que se violan son de naturaleza territorial.

198 SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Instituteof Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.


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durante la época del enfrentamiento bipolar eran algunas accio-nes de sentido opuesto, es decir anexiones: Goa por la India;Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y JerusalemOriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam delSur por Vietnam del Norte.

La comprobación tanto cuantitativa como cualitativa de laexcepcionalidad de los hechos que acontecieron mundialmenteal término de la Guerra Fría se obtiene al observar que, sintomar en cuenta la independencia de Eritrea en 1991, de lascenizas soviéticas, yugoslavas y checoslovacas surgieron, enpoco más de dos años, veinticuatro nuevos Estados, afectando amás de 320 millones de personas.

Los conflictos intraestatales constituyen una amenaza a laSeguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspi-ran contra el orden estadocéntrico consagrado en la Paz deWestfalia de 1648; segundo, amenazan la seguridad de grancantidad de individuos, afectando negativamente valores reje-rarquizados en las postrimerías de la segunda Guerra del Golfo(1991), cuando la represión indiscriminada de Sadam Hussein alas minorías chiita y kurda derivó en la intervención de la co-munidad internacional.

Para algunos analistas, esta amenaza no tiene visos de de-crecer en el corto y mediano plazo, sino todo lo contrario, en loque se configuraría como una ruptura del “principio del um-bral”199. Un diagnóstico de la situación global efectuado por

199 “Principio del umbral”. Así denomina Hobsbawn a la idea desarrolladainicialmente por la escuela histórica de economistas alemanes del siglo XIX paradeterminar la viabilidad de una nación. Una nación, para ser considerada comotal, tiene que ser del tamaño suficiente como para formar una unidad dedesarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tenía justificaciónhistórica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamaño (Grossstaaten) ypropone la constitución de un sistema político internacional formado por grandesEstados (Grossstaatenbildung). Así se comprende el sentido negativo con que sueleemplearse la idea de balcanización, y las causas por las cuales países comoLuxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo comoanomalías sistémicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780,Crítica, Barcelona 1991, pp. 39-40.


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Daniel Moynihan ante el periódico New York Times se inscribeen esta óptica: en las próximas décadas podría asistirse a laaparición de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayoría deellos como producto de graves colapsos estatales con empleo dela violencia200, sin descartarse que algunas de las nuevas unida-des estatales se subdividan a su vez en otras menores (“efectomatrozka”). En sentido similar, François Thual no descartó queel siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanizaciónpolítica del planeta y la tribalización del mundo201.

Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, asimple vista, con un argumento a favor, que es precisamente ladiferencia existente entre la división política mundial y la dis-tribución de etnias en la superficie del planeta. Resultado deeste contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existen-tes encierran en sus fronteras cinco o más grupos étnicos clara-mente identificables, mientras en el otro extremo del espectrosolo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogenei-dad étnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamenteun sexto de la población mundial pertenece a grupos étnicosque son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, entanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos cen-tenas, los grupos étnicos existentes se estiman en unos 8 mil.

Frente a este panorama, De la Maisonneuve subraya losefectos negativos para la seguridad internacional que generaríala multiplicación de Estados-Naciones, teniendo en cuenta quesu limitada viabilidad los transformaría en futuras fuentes deinestabilidad. De allí su frase “demasiados Estados correspondenmuy a menudo a demasiado poco Estado”202.

Pese a su jerarquización en la agenda de la Seguridad Inter-nacional, el panorama de estudio sobre los conflictos étnicos

200 BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward aPredictive Model”. Parameters, Spring 1996.

201 TELLO, Ángel: “Globalización y conflictos”, en Ángel TELLO (comp.): Conflictos yComunicación en la Globalización, Ediciones de Periodismo y Comunicación, LaPlata 1999, pp. 109-110.

202 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la GuerraModerna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 135.


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parece estar signado por cierta “desolación teórica”, que facilitael uso de términos y conceptos en forma prácticamente indiscri-minada, sin que sus usuarios hayan definido previamente susalcances. Como dijo un conocido investigador203:

“El número rápidamente creciente de libros sobre nacionalismo yetnicidad desafortunadamente no se ve correspondido con unaclaridad conceptual, ni ciertamente con consenso alguno entrelos principales analistas, ni siquiera por una convergencia devisiones”.

Y en un sentido similar, David Carment diría204:

“Determinar las condiciones necesarias y suficientes para unconflicto étnico es una tarea compleja. No existen dos investiga-dores que coincidan sobre las causas exactas de una contiendaétnica”.

Para paliar esa desolación teórica y conceptual, creemosque una forma simplificada de abordar estos conflictos, sin re-parar en sus especificidades, consiste en hacerlo desde lageocultura. Desde el punto de vista de las modernas teorías delas Relaciones Internacionales la geocultura es una idea que, enel marco de los enfoques de Immanuel Wallerstein, se refiere alcontexto cultural de determinada área o región geográfica, sien-do vista la cultura en su más amplia acepción, incluyendo valo-res y procesos. Dicho esto en otras palabras, una determinadageocultura hace referencia a una unidad que condensa, interre-laciona, lo geográfico y lo cultural, constituyendo un totum do-tado de características particulares.

Dentro de la perspectiva neomarxista de Wallerstein, carac-terizada por una concepción centro-periferia, la geocultura del

203 MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? Whatcould be done?, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), October 1996.

204 DE CARMENT, David: “The Ethnic Dimension in World Politics: Theory, Policyand Early Warning”, Third World Quaterly 15:4 (1994), pp. 551-582. En JENTLESON,Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary.University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC),Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.


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mundo moderno se sustenta en dos pilares básicos: la ideologíaliberal y un “sistema dominante de conocimientos”, que él lla-ma “cientismo” (scientism)205. Sin embargo, ese concepto es ple-namente aplicable en otras escalas, y precisamente así suele serusado.

Existe una sólida impronta geocultural en las identidadescolectivas y en la discriminación entre “Estados” y “naciones”.Esto, porque en numerosas oportunidades denominamos Esta-dos-Naciones a unidades políticas que, según como se las mire,solo son Estados, porque sus límites no coexisten territorial-mente con una nación, ni desarrollaron de manera eficiente un“sentimiento nacional”. La clave, en este caso, consiste en tenerpresente que existen dos concepciones antagónicas de nación,una de esencia cívica y la otra de raíz étnica.

El enfoque histórico nos ayuda a comprender tanto las cau-sas del empleo generalizado del concepto Estado-Nación, comola posterior aparición de perspectivas opuestas a esa generali-zación; en definitiva, la coexistencia de las concepciones cívicay étnica de nación206.

Los orígenes de esta diferencia nos remontan a la antiguaGrecia, donde se empleaban tres diferentes términos para iden-tificar a los individuos: en primer lugar, demos era un conceptoa través del cual se aludía a quienes actuaban como cuerpopolítico; laos se refería a las clases bajas, u ocasionalmente a losguerreros; ethnos, por último, era un concepto genérico que seusaba para identificar a comunidades (griegas o no) que habíanabandonado las formas de organización tribales para lograrcierta forma de organización política, generalmente basada enancestros comunes. Roma heredaría estas disquisiciones, deno-minando populus al demos, plebs (ciudadanos no patricios) al laos

205 HOBDEN, Steve & Richard JONES: “World-System Theory”, en John BAYLIS & SteveSMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford1997, pp. 139-140.

206 Salvo mención expresa, el enfoque histórico se basa en GHEBALI, Victor-Yves:Ethnicity in International Conflicts: revisiting an elusive issue, mimeo, InternationalSecurity Studies at Yale University, January 1999.


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y natio al ethnos. Sin embargo, natio y ethnos no eran exactamen-te lo mismo, puesto que los romanos utilizaban al primero enestricta referencia a individuos no romanos (estos eran populuso plebs) que moraban fuera de su lugar de origen.

Con el paso del tiempo, los conceptos continuaron mutan-do. En sus primeros siglos la Iglesia empleó el concepto ethne(plural de ethnos) para referirse a individuos y grupos que noprofesaban la fe cristiana, es decir paganos; esta significaciónde naturaleza religiosa era la tercera que se le asignaba al voca-blo, tras la política (con los griegos) y la antropológica (con losromanos). Por su parte, natio se transformó en nation y fue em-pleado en forma genérica respecto a la población que compartíaun territorio bajo una autoridad unificada, sea o no que tuvie-ran un origen común.

Estos tres elementos, nación, territorio y autoridad, dieronlugar al concepto Estado. Y con la Revolución Francesa, la na-ción se jerarquizó al transformarse tanto en la representación detodos los individuos, sin distinciones de ningún tipo, como enla fuente última de la legitimidad de quienes ejercían el poderpolítico del Estado.

Ampliemos un poco más este punto. Hacia el siglo XVIII seregistraba, en el territorio de la actual Francia, la presencia dediferentes actores que desafiaban los basamentos de la monar-quía como única referencia y fuente de autoridad para la pobla-ción. En tanto la población gala era demasiado diversa comopara constituir una nación étnica, la referida retórica revolucio-naria no enfatizó en ese factor, sino que desarrolló y empleó laidea de nación como una forma diferente al rey, e incluso pre-via al mismo. Esta idea evocaba una embrionaria noción de“pueblo francés” como poseedor de determinados derechos,como una fuente de autoridad diferente e independiente delmonarca, que de esa manera no podia monopolizar la represen-tatividad del pueblo.

Los citados revolucionarios efectuaban reclamos políticosal rey, que circulaban ilícitamente entre la población. Esto gene-raba tres efectos: primero, enfatizaba la distinción entre el mo-


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narca y el Estado, generando la idea de “derechos fundamenta-les” como límite a las arbitrariedades reales, y dando a enten-der que la existencia de Francia era autónoma del rey; segundo,apuntalaba la idea de un pueblo con sus propios intereses yderechos; tercero, reforzaba la idea de la nación como una for-ma de representar a la población como un continuo espacial ytemporal, generando la práctica de efectuar reclamos en nom-bre de la nación.

Todo esto contribuyó a consolidar la idea de nación en unsentido cívico, y no étnico. Y la cristalización de esa idea ya seconstata en 1788 con la convocatoria real a los “Estados Genera-les”, un encuentro de representantes de los tres estamentos so-ciales (clero, nobleza y “Tercer Estado”, ergo pueblo) que nohabía tenido lugar desde 1614. En ese evento el Tercer Estado seautodeclara “Asamblea Nacional”, y une esta idea con la deEstado a partir de la Revolución Francesa.

Es recién con posterioridad a esa revolución cuando los nue-vos gobernantes franceses buscaron reafirmar la idea de nación apartir de elementos culturales, impulsando la uniformidad lin-güística, especialmente en áreas rurales en peligro de embatescontrarrevolucionarios (el lenguaje se transformó así en centralpara la formación de la identidad). Pero ya había echado raíces laidea, que se expandió por Occidente, según la cual Estado y na-ción eran conceptos virtualmente inseparables207.

¿Cómo surge entonces el enfoque teórico alternativo, quedesemboca en la actual diferenciación entre Estado y nación? Apartir de la interacción de tres elementos de importancia que sedesarrollaron a lo largo de los últimos dos siglos. El primero deesos elementos fue la oposición del alemán Johannes Fichte a lavisión homogeneizante sobre la nación que promovía la Revo-lución Francesa, ofreciendo una tesis alternativa según la cualel carácter determinante de la nación es biológico: una descen-dencia sanguínea común.

207 KEITNER, Chimene: “National Self-Determination in Historical Perspective: TheLegacy of the French Revolution for Today’s Debates”, International Studies Review2:3, Fall 2000, pp. 3-26.


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Un segundo elemento fue la consolidación del concepto deraza, que desde el Iluminismo se empleaba para describir lasvariedades de individuos en base a sus diferencias morfológi-cas (color de piel, de ojos, rasgos faciales, etc.). El tercer y últi-mo elemento acontece a fines del siglo XIX, cuando el sociólogoGeorges Lapouge recupera del fondo de la Historia el vocabloethne y lo transforma en ethnie, asignándole un contenido simi-lar al que originalmente le habían dado sus mentores los grie-gos; es decir, una o más razas que con el correr del tiempoformaron, por una u otra razón, entidades cohesiondas signa-das por sentimientos de pertenencia y solidaridad comunes en-tre sus miembros.

En esta línea de pensamiento, la idea iluminista de raza,expresada por Fichte en términos de descendencia sanguíneacomún, constituye la piedra basal de una etnia. Pero esta vamás allá de los aspectos biológicos para abarcar “creencias yconductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conduc-ta como simbólicos) de lenguaje, territorio, religión, economía y polí-tica”. Desde esta perspectiva, que corresponde a Otis, una etniase basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establecesu membresía por nacimiento; y asegura su continuidad me-diante la transmisión de creencias y conductas a sus descen-dientes208.

Es claro que la idea de etnia tiene un sólido contenidogeocultural, desde el momento en que torna indisociables losfactores territorio y cultura (creencias y conductas). Expresadoen los términos de De Ventos, el territorio es el hardware, mien-tras la cultura es el software209.

Transitivamente, igualmente sólida es la impronta geocul-tural (territorio-cultura) que revela la nación, entidad etnopolíti-ca por excelencia, y que definimos con Anthony Smith como“una población determinada compartiendo un territorio histórico, mi-tos y memorias comunes, una cultura pública y masiva (anterior al

208 OTIS, Pauletta: “Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?”.209 DE VENTOS, Xabier: Nacionalismos. El laberinto de la identidad, Espasa Calpe, Madrid

1994, p. 28.


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Estado), una economía territorial diferenciada y derechos y deberescomunes a todos sus miembros”.

Una nación tiene conciencia de su etnicidad común, posee“sentido de identidad étnica”, entendida como “el uso subjetivo,simbólico o emblemático, por parte de algún grupo o pueblo, dealgún aspecto cultural, en orden a diferenciarse a sí mismos de otrosgrupos”. En estos términos, una nación requiere y demandaalgún tipo de estatus o reconocimiento especial. En palabrasde Mehrotra, “el sentido de identidad étnica es a la etnia lo que laconciencia de clase es a la clase”210.

Abundan los ejemplos del contenido geocultural de etnias ynaciones. Nótese que, cuando una nación que existe en el senode un Estado le reclama al gobierno central mayores márgenesde autonomía sobre su territorio, entre las demandas prioritariasse incluye el manejo de la educación. Pues es la educación la quegarantizará en última instancia la supervivencia de ese lazogeocultural. Igualmente conocidos son los casos en que se pre-tende debilitar el nexo de una nación con determinado territorio,destruyendo los símbolos culturales que sobre este se yerguen.

Sin embargo, la comprensión de los conflictos de naturale-za étnica es limitada, desde el momento en que no suelen dis-criminar los objetivos que persiguen sus protagonistas. Así,unas pocas opiniones sugirieron que el enfrentamiento de mu-chos grupos étnicos no era el medio para lograr un objetivo,sino un fin en sí mismo; de ahí había un pequeño paso a consi-derar a una cultura como conflictiva en su misma esencia. Losintegrantes de esa cultura padecían, de esta manera, una califi-cación subjetiva similar al efecto que el intelectual Ivan Djuricdenominó “Síndrome Serbo-Positivo”, en pleno apogeo delconflicto balcánico211.

En diferente sentido, se logra una mayor comprensión deluniverso de conflictos intraestatales a través de la propuesta de

210 MEHROTRA, O.N.: “Ethno-Nationalism in the Contemporary World”, StrategicAnalysis XXII: 6, September 1998, pp. 829-840.

211 DJURIC, Iván: “Pax Americana”, El País 3 de marzo de 1993, p. 11.


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Gurr, de clasificación de las reafirmaciones étnicas: contiendas porel poder, reivindicación de derechos indígenas y etnonacionalismo212.

En las contiendas por el poder la existencia del Estado estáfuera de discusión, y la lucha entre comunidades étnicas o na-ciones –o grupos específicos dentro de las mismas– es por elacceso y control de los recursos estatales; conocidos ejemplosde esta categoría serían los casos de Afganistán y Angola luegode que las superpotencias dejaran de apoyar a alguno de losactores locales, en función del enfrentamiento Este-Oeste.

La reivindicación de derechos indígenas está protagoniza-da por miembros de comunidades étnicas o naciones por obte-ner del Estado los medios para proteger sus territorios, recursosy cultura de la influencia externa. En algunas oportunidades elotorgamiento de un estatus especial por parte del gobierno cen-tral es una efectiva forma de satisfacción a esta demanda. Enotras ocasiones, cuantitativamente más usuales y estadística-mente vinculadas con casos de demandas insatisfechas formu-ladas por dos o más comunidades étnicas o naciones, la autori-dad central rechaza de plano las exigencias por temor a unefecto dominó: la progresiva erosión de la autoridad y solidezestatales como efecto de sucesivas concesiones a múltiples acto-res subestatales. Desde la perspectiva de este último escenarioes que las demandas de comunidades étnicas o naciones hansido calificadas como “caballos de Troya” a la seguridad de losEstados213.

Finalmente el etnonacionalismo, o simplemente nacionalis-mo, remite a lo ya mencionado por Anthony Smith: la voluntadde una comunidad étnica o nación de obtener su independenciay constituir un Estado-Nación a expensas de uno o más Estadospreexistentes. De ahí que Ghebali lo califique como un “fenó-meno regresivo”, en el sentido que contraría los dictados de la

212 GURR, Robert: “Peoples Against States: Ethnopolitical Conflict and the ChangingWorld System”. Canadian Security Intelligence Service (CSIS/SCRS), CommentaryNº 50, November 1994, unclassified.

213 RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, InternationalStudies Association (ISA), 40th Annual Convention, Washington DC, February 1999.


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modernidad, cristalizada en la concepción de la RevoluciónFrancesa que concibe a los conceptos Estado y Nación como in-separables214.

En sus versiones modernas, el nacionalismo en tanto mo-vimiento ideológico reconoce al menos cinco claras influen-cias: primero, el principio de autodeterminación de las comu-nidades difundido por el Iluminismo en el siglo XVIII;segundo, el éxito de la primera guerra moderna de descoloni-zación e independencia, la de EE.UU. entre 1776 y 1784, queinstala la idea que es posible que triunfen las ideas nacionalesy las aspiraciones de autodeterminación, más allá de la oposi-ción de una potencia (en este caso, Gran Bretaña); tercero, elya mencionado contenido dado por los protagonistas de laRevolución Francesa de 1789 al concepto nación (“la Nation”),como una entidad que alcanzaba e integraba a todos los fran-ceses, más allá de cualquier tipo de distinción; cuarto, la po-derosa idea alemana del Volk, cuyo significado excede a lamera traducción literal de “pueblo” para referirse a un senti-miento de unidad basado en una historia y una tradición co-munes; finalmente, las tesis elaboradas por el italiano Giusep-pe Mazzini a principios del siglo XIX según las cuales cadamiembro de una nación le debe a la misma lealtad y obedien-cia, cada nación precisa ser independiente y soberana sobre suterritorio histórico, y la conformación de una familia de nacio-nes autodeterminadas es indudablemente el modelo ideal dedivisión política del mundo.

Ya en el siglo XX, la Paz de Versalles que sucedió a la Pri-mera Guerra Mundial agregaría nuevos bríos a las visiones na-cionalistas. Woodrow Wilson impulsó las ideas de “autodeter-minación de los pueblos” que, pese a su vaguedad conceptual(frente a exigencias de mayor especificidad respecto al concepto“pueblo”, Wilson alegaba que “él reconocía a un pueblo cuando loveía”), influyeron en la aparición de nuevos Estados como Aus-tria, Checoslovaquia, Hungría, Yugoslavia, Polonia, Lituania,Letonia, Estonia, etc.

214 GHEBALI, op. cit.


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Bajo la influencia de estos elementos, lo que se conocecomo ideología nacionalista postula que la Humanidad está na-turalmente dividida en naciones y cada una de las cuales tienecaracterísticas particulares. Agrega que a partir de este hechoincontrastable, cada individuo solo podrá lograr plena libertady autodeterminación a través de su nación; por esta causa, nohay poder político que tenga mayor fuerza que la nación, por-que esta representa a la colectividad en su conjunto. Llevandoesto al plano internacional, según la ideología nacionalista unanación únicamente puede plasmarse y desarrollarse totalmenteen su propio Estado, cuya legitimidad se sustenta en ser al mis-mo tiempo Estado-Nación. Cerrando el esquema, la primeracondición para la libertad y paz globales es la constitución y elreconocimiento de los Estados-Naciones.

Por definición, el éxito de una tendencia etnonacionalista yla consecuente constitución de una Nación en un Estado, impli-ca la constitución de instituciones políticas que, más allá de suscaracterísticas regimentales específicas, configuran una “etno-cracia”. Peter Wallensteen define de manera simplificada a laetnocracia como “el manejo de un Estado por un grupo étnico, enalgunas oportunidades en cooperación con otros grupos, pero donde esclaro un patrón de dominación étnica”. Este teórico tipifica comomodelos etnocráticos a los desaparecidos imperios de Occiden-te, agregando que el término215:

“...es empleado para significar la situación donde el Estado actúacomo una agencia de la comunidad étnica dominante, en térmi-nos de sus ideologías, sus políticas y su distribución de recursos.Esto involucra tres proposiciones. Primero, un Estado etnocráti-co es aquel en el cual el reclutamiento para puestos de la eliteestatal, la administración pública y las Fuerzas Armadas estádesproporcionadamente cubierto por el grupo étnico mayoritario.En aquellos casos donde ocurre el reclutamiento de quien tieneotros orígenes étnicos, esto está condicionado a su asimilación ala cultura étnica dominante ()... Segundo, un Estado etnocrático

215 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions ofGovernance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.


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es aquel que emplea los valores y atributos del segmento étnicodominante como los elementos centrales para la elaboración de laideología nacional ()... El tercer atributo del Estado etnocráticoes que las instituciones estatales –su Constitución, leyes y es-tructuras políticas– sirven para mantener y reforzar el monopo-lio de poder por parte de un segmento étnico”.

Junto a la falta de discriminación de los objetivos que per-siguen sus protagonistas, un segundo elemento que conspiracontra la comprensión de los conflictos étnicos indica que suelesoslayarse la solidez de las demandas de sus protagonistas.Este error puede corregirse si se tiene en cuenta la diferenciaentre dos enfoques opuestos, el “constructivismo” y el “primor-dialismo”216.

En los términos de la perspectiva constructivista, a la cualse hizo mención en el Capítulo I, la identidad étnica no es in-evitable ni inmutable, sino pragmática, voluntaria y, en conse-cuencia, variable. La identidad étnica, para los constructivistas,se construye a partir de las interacciones sociales, por lo cual esun fenómeno social; siguiendo esta línea de pensamiento, en lamedida en que las referidas interacciones sociales se modifican,también lo puede hacer la identidad étnica. En relación con esteenfoque teórico, el “instrumentalismo” aseguró que todo tipode manifestación y movilización de raíz étnica es el resultadode una manipulación de los individuos por parte de elites polí-ticas o líderes carismáticos, quienes “juegan la carta étnica” paraobtener objetivos políticos concretos; son, en términos de Ghe-bali, “conflictos etnizados” en los cuales la etnia sirve como unarma ofensiva217.

Las élites o líderes que “juegan la carta étnica” pueden ha-cerlo en un contexto social donde la identidad étnica no estádesarrollada ni es valorada en forma especial por los indivi-

216 Los alcances de estas teorías, ya incorporadas al lenguaje usual de las RelacionesInternacionales y usadas por numerosos investigadores de los conflictos internos,los tomamos según su interpretación en BAKER & AUSINK, op. cit.; GURR, op. cit.;y SARDAMOV, Ivelin: “Identity’s Role in the Serbo-Croatian Conflict”, Peace Review9:4, December 1997, pp. 461-468.

217 GHEBALI, op. cit.


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duos; en este caso, la mencionada identidad debe ser recreada,y hablamos entonces de “activistas étnicos”. Otro caso es el desociedades donde ya se registran ciertas polarizaciones previasen función de criterios étnicos, situación en la cual se buscaprofundizar esa polarización; hablamos, en este caso, de “em-prendedores políticos” (political entrepeneurs)218.

Tanto los “activistas étnicos” como los “emprendedores políticos”ejercen un efecto centrípeto sobre parte de la sociedad, polarizán-dola. La polarización y “etnización” de la Sociedad se logra apelan-do a acontecimientos históricos, mitos y emociones; también in-tentan hacer ver a la membresía a una identidad étnica como unmedio para que sus integrantes obtengan ventajas y beneficios.Además, el sentido de identidad étnica se refuerza a través de laimposición de rígidas normas de admisión a la misma.

Pero no es solo sobre la Sociedad donde ejercen su efectopolarizador los “activistas étnicos” y “emprendedores políticos”.También suelen hacerlo, en los casos en que se verifica su exis-tencia, sobre las diásporas de esa comunidad étnica o nación.Una investigación realizada sobre este tema en 1999, por quiense desempeñaba a cargo de la Dirección de Comunicaciones yProyectos Especiales del Secretariado General de la ONU, indi-có que los grupos étnicos o nacionales en el exilio suelen man-tener posiciones tan o más radicalizadas que sus contrapartesen suelo natal; esta radicalización facilita el apoyo económico aactivistas étnicos y emprendedores políticos.

Shashi Tharoor, autor del referido dossier, establece diferen-tes causas para ese radicalismo, y la consecuente propensión alapoyo económico. En primer lugar, el expatriado “expía” dealguna manera sus culpas por haber abandonado su tierra na-tal, máxime cuando su partida obedeció a la búsqueda de unmejor nivel de vida; segundo, puede sentir que está contribu-yendo a modificar las causas por las cuales él en su momento

218 LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: Ethnic Fears and Global Engagement: TheInternational Spread and Management of Ethnic Conflict. University ofCalifornia, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº20, La Jolla (CA), January 1996.


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consumó el citado abandono; en tercer término, refuerza loslazos con el terruño, sobre todo si no existen posibilidades (pordecisión propia o imperio de las circunstancias) de llevar a caboese refuerzo en forma presencial219.

Desde la perspectiva constructivista, la polarización y “et-nización” de la Sociedad se hace siempre con objetivos de reten-ción y/o aumento de poder. No obstante, podrían establecerseciertas diferencias según sea que el “activista étnico” o el “em-prendedor político” se ubique en el Estado, o en oposición al mis-mo. Un individuo o élite en el poder estarán más tentados aapelar a movilizadores étnicos cuanto más frágil sea su legiti-midad y eficacia en el gobierno; es decir, como se verá másadelante, cuanto menor sea su grado de gobernabilidad. Se es-tablecería así una relación inversamente proporcional entre go-bernabilidad y constructivismo.

Por otro lado, el éxito de una política constructivista esmayor si no existen canales de expresión y difusión de opinio-nes alternativas, que actúen como una suerte de antídoto alcitado constructivismo, como sería el caso de una prensa verda-deramente independiente220.

Algo diferente es el caso cuando el “activista étnico” o “em-prendedor político” se opone al Estado. El mero hecho de no te-ner acceso a los recursos estatales puede llevarlo a dependerfuertemente del apoyo de sus seguidores o circunstancialesaliados, lo que a su vez condiciona su conducta: menores már-genes para negociar y el riesgo de ser depuesto en caso que suconducta sea percibida como “blanda”, o que surjan dentro desu estructura de apoyo posturas más radicalizadas que la suya.En conjunción, estos elementos contribuyen a que quien buscala etnización de la Sociedad adopte una posición radicalizada,por decisión propia o por imperio de las circunstancias221.

219 THAROOR, op. cit.220 VAN EVERA, Stephen: “Hypotheses on Nationalism and War”, en Robert ART &

Robert JERVIS (comps.): International Politics: Enduring Concepts and ContemporaryIssues, Harper Collins, New York 1996.

221 OTIS, op. cit.


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En oposición al constructivismo, el primordialismo (o“esencialismo”) reivindicó la multiplicidad de factores que inci-den en las identidades étnicas colectivas, así como la memoriahistórica que las sustentan (por lo general con una fuerte cargaépica), normalmente de siglos de duración. Desde el primordia-lismo, en el conflicto balcánico se observaba que las identida-des étnicas de croatas y serbios se remontaban unos diez sigloshacia el pasado, para remitirse a la Edad Media; en la crisis deRuanda, los enfrentamientos entre los hutus y los tutsis datadel siglo XVI; en el caso de Chechenia sus habitantes ya sehabían proclamado independientes en épocas de la guerra civilrusa (1917-1920); en relación al conflicto entre Armenia y Azer-baidján por el énclave Nagorno-Karabakh (“Artsaj” para los ar-menios), aunque fue en 1923 cuando Stalin ubicó a este enclavebajo control administrativo azerí, sus credenciales armenias(base del actual conflicto) se remontan al siglo VI d.C.

Aun reconociendo el valor del constructivismo y el instru-mentalismo, y su utilidad para comprender reafirmaciones deidentidad de tipo étnico –y para evaluar conflictos intraestata-les–, nuestra lectura de la situación global nos indica que sonlimitados los casos donde pueden aplicarse esos enfoques. Estosignificaría una desventaja respecto al primordialismo, que per-mite comprender una mayor cantidad de conflictos.

La relación que existe entre la evolución de un conflictointraestatal y el tipo de interacción que se registra entre susprotagonistas es directa. En primer lugar, observamos que laschances de solución negociada del conflicto aumentan en aque-llos casos donde no existe un alto grado de antagonismo entreesos protagonistas. Así, podemos esperar que estos conflictoshallen una solución en el marco del Estado, si al mismo tiempose registran mecanismos democráticos; como ya se dijo, a travésde estos mecanismos se acepta y respeta la diversidad étnica delos individuos, defendiendo al mismo tiempo su igualdad dederechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos.

La situación es distinta, mostrando posibilidades de nego-ciación menores, que pueden llegar a un punto de nulidad,cuando las comunidades étnicas o naciones que compiten den-


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tro de las mismas fronteras sostienen entre sí conflictos suscep-tibles de ser calificados como “de raíces profundas” o “intrata-bles”. Hablamos aquí de “conflictos de raíces profundas” en el sen-tido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir,conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente,no son negociables222; en similar sentido, calificamos como“conflictos intratables” a aquellos en el cual los actores percibenque no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de con-fianza necesaria para pasar de la situación de conflicto a acuer-dos que modifiquen la distribución de poder entre las partes ycontribuyan a superar la situación conflictiva223.

Cuando hablamos de conflictos de raíces profundas, tambiénestamos estableciendo un tipo especial de percepción que cadaprotagonista tiene del otro: habitualmente, no es la de un ad-versario momentáneo, producido por las circunstancias, sinopermanente. En este sentido, una observación efectuada por Um-berto Eco (luego de una experiencia personal, durante un viajefuera de Italia) indicó que fuera de Occidente, numerosas co-munidades étnicas o naciones suele estar acendrada la idea delenemigo como algo usual: siempre hay un enemigo a quien en-frentarse; una persona, un pueblo, un Estado, siempre estaráopuesto a otro por reivindicaciones territoriales, odios racialeso religiosos o enemistades históricas.

Estamos hablando, dentro del campo de las percepciones,de las “imágenes especulares” (o “efecto espejo”): actitudes fijas ydistorsionadas que desarrollan dos actores entre sí, por influen-cia de su percepción del entorno, generándose un conflictocuya responsabilidad es siempre de la contraparte224. Y estamención a las percepciones da cierto sustento a enfoques segúnlos cuales numerosos conflictos intraestatales de raíz étnica sondefinibles psicológicamente a partir de un “patrón patológico co-

222 MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, PinterWellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention,St. Martin’s Press, New York 1990.

223 Hacemos aquí una adaptación de la definición que consta en RICHMOND, op. cit.224 DOUGHERTY, James & PFALTZGRAFF, Robert: Teorías en pugna en las Relaciones

Internacionales, GEL, Buenos Aires 1993, pp. 302-304.


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mún” que incluye: narcisismo, porque el grupo étnico se percibea sí mismo como dotado de un grado de especificidad tal, quelegitima sus aspiraciones constituir un Estado-Nación indepen-diente; paranoia, porque el grupo percibe que su identidad se veamenazada desde el exterior; una intolerable sensación de pro-miscuidad de un grupo respecto a los demás, en lo que respectaa la coexistencia dentro de los límites de un mismo Estado; yfobia a los grupos que amenazan su identidad y con los cualesse vio forzado a convivir hasta el momento225.

Cuando la responsabilidad, “la culpa”, es de la otra parte ycada una de sus acciones son apreciadas como una amenaza ala propia seguridad, nos enfrentamos a una situación que Fran-cois Thual considera de “pánico existencial”. Desde la perspecti-va de este francés, en un conflicto intraestatal de raíz étnica elpánico existencial de uno de los bandos en disputa se relacionacon la percepción que este tiene de correr el riego de desapari-ción; desaparición que no necesariamente es material, sino psi-cológica y cultural. De esta manera, una situación de pánicoexistencial se vincula con el deseo de supervivencia del grupo obando que lo percibe226.

David Lake y Donald Rotschild sostienen una visión similar,considerando que el factor clave en un conflicto étnico es el“miedo al futuro”. En su perspectiva, desde el momento en queuna nación o comunidad étnica comienza a temer colectivamentepor su destino en el futuro, se maximiza la desconfianza conrespecto a la contraparte y se revalorizan las políticas, memoriasy mitos que contribuyen a justificar dicho miedo, dando lugar a“un tóxico brebaje de desconfianza y sospecha que puede explotar enviolencia” pues “para que se provoque un conflicto un grupo no nece-sita saber que el otro es agresivo, solo que puede llegar a serlo”.

Lake y Rotschild, en sus estudios específicos sobre el referi-do miedo al futuro, consideran que en el mismo inciden dosfactores, y a su vez puede adoptar otras tantas formas básicas.El primer factor de incidencia es el relativo a “fallas de infor-

225 GHEBALI, op. cit.226 TELLO, op. cit., p. 111.


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mación”, y sugiere que el temor de un bando respecto a lasconductas de la contraparte se incrementa cuando no se poseeinformación respecto a las actitudes del otro; o cuando existeesa información, pero es retenida por algún sector interesadoen que aumenten los niveles de conflictividad; o cuando existeuna deliberada desinformación.

El segundo factor de incidencia es el “balance de poder”entre los bandos en disputa, pues toda alteración (demográfica,política, económica, territorial, etc.) de este balance que sea per-cibida como desfavorable por un bando, incrementará sus te-mores respecto a la conducta de su oponente; de hecho, esegrupo se sentirá con menores recursos para defender sus pun-tos de vista frente a la contraparte, y abrigará menos esperan-zas de que esta cumpla con compromisos contraídos previa-mente. Incluso, esta sensación de creciente debilidad puede darlugar a una aceleración en la erupción del conflicto (en unasuerte de estrategia preemptiva), evitando que el paso del tiem-po acentúe el desbalance de poder.

En cuanto a las formas que puede adoptar el miedo de unbando involucrado en un conflicto intraestatal de naturalezaétnica, respecto a la conducta del contendiente, el mismo puedeexpresarse en temor a la asimilación cultural dentro de unanación o comunidad étnica, hegemónica y dominante; o temora su seguridad física, e inclusive a su misma supervivencia.Este segundo temor no se refiere únicamente a un escenario enel cual la contraparte opta por la eliminación porque considerainsuficiente la asimilación; por el contrario, un bando puedeoptar por la eliminación física de la contraparte precisamenteporque no está en capacidad de asimilarla culturalmente227.

En síntesis, se configura una versión doméstica del tradi-cional Dilema de la Seguridad (Security Dilemma)228. Así, a par-tir de la adaptación de este último término, de empleo esen-

227 LAKE & ROTHCHILD, op. cit.228 Ya hemos desarrollado este concepto en BARTOLOME, op. cit., pp. 285-288, tomando

como base JERVIS, Robert: “Offense, Defense and the Security Dilemma”, en ART& JERVIS, op. cit., pp. 183-203.


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cialmente interestatal, surgen como herramientas teóricas ap-tas para su empleo en el análisis de los conflictos intraestata-les, los conceptos Dilema de la Seguridad Étnico (Ethnic Securi-ty Dilemma) y Dilema de la Seguridad Societal (Societal SecurityDilemma).

El Dilema de la Seguridad Étnico, desarrollado por Posen229,es simplemente la aplicación a los ámbitos intraestatales delDilema de la Seguridad original. Precisamente por esa razón, suprincipal falla radicaría en soslayar las diferencias que implicanun sistema político anárquico (el internacional) frente a unoteóricamente jerárquico (el interno); es decir, este modelo esaplicable en casos de altos niveles de ingobernabilidad, dondeel Estado no monopoliza la fuerza, en cuyo contexto los gruposétnicos deben velar por sus propios intereses, compitiendo en-tre sí. A mayor competencia, mayor el grado de amenaza quecada parte siente respecto a la otra, llegando al máximo cuandouna de las partes logra controlar (o recupera) los recursos delEstado.

Por otro lado, no parece surgir de los escritos de este autorningún aporte al Dilema de la Seguridad Societal, una construc-ción comparativamente más sólida cuya autoría corresponde aBarry Buzan. Esencialmente, Buzan relaciona la Seguridad So-cietal con aquellas amenazas a la identidad de la Sociedad quepueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendien-do la Sociedad en su sentido amplio: entidades étnicas y/o reli-giosas relevantes. Y entre las amenazas, focaliza en aquellasque afectan la vigencia de factores de identidad. Con este con-texto, el dilema propiamente dicho se plantea en los siguientestérminos230:

“En la medida en que las tensiones respecto a migraciones, iden-tidad y territorio ocurren entre las sociedades, nos vemos forza-dos –por analogía con la política internacional– a hablar respecto

229 POSEN, Barry: “The Security Dilemma and Ethnic Conflict”, Survival 35:1 (Spring1993), pp. 27-47.

230 DE BUZAN, Barry: “Societal Security, State Security, and Internationalisation”,en WAEVER, Ole et al.: Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe,


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a un dilema de seguridad societal. Esto implicaría que las socie-dades pueden experimentar procesos en los cuales las percepcio-nes sobre ‘los otros’ se desarrollan en el marco de mutuamenterefozadas ‘imágenes del enemigo’ encaminadas al mismo tipo dedialéctica negativa que en el dilema de seguridad entre Estados”.

Una segunda observación deriva de la primera. En conflic-tos de raíces profundas, puede suponerse que la coexistencia delos dos bandos dentro de un mismo Estado no es el producto dela voluntad de los mismos, sino de un factor externo, o de laimposición de un bando sobre el otro. Un ejemplo sería el deÁfrica Subsahariana: muchos protagonistas de conflictos de raí-ces profundas fueron “condenados” a vivir juntos en función delabsurdo trazado de fronteras efectuado por Francia y Gran Bre-taña en sus antiguos dominios coloniales (se ha calculado queestos dos países son los responsables del trazado del 40% de lasfronteras existentes). Como conclusión de esta segunda obser-vación, podemos decir que en los conflictos intraestatales deraíces profundas, las reivindicaciones étnicas adoptan la formade etnonacionalismo.

En estos casos, el etnonacionalismo no se condiciona porun análisis costo-beneficio de naturaleza económica. En otraspalabras, el progreso no está asociado al logro de resultados,sino a la separación respecto a la otra parte: no hay progreso sicontinúa la coexistencia dentro de los límites de un Estado común.Observando este tipo de situaciones, que pudimos ver en Asiatras la implosión de la Unión Soviética, no estamos de acuerdocon Stanley Hoffmann, cuando asegura que el efecto que tienela multiplicación de Estados-Naciones para la paz y seguridadinternacionales es incierto231.

Pinter, London 1993, p. 47. En ROE, Paul: The Societal Security Dilemma,Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), June 1996.El concepto original de Buzan, que luego lo profundizaría y perfeccionaría juntoa Ole Weaver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear: AnAgenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, HarvesterWheatsheaf, London 1991.

231 HOFFMANN, Stanley: “La crisis del internacionalismo liberal”. Archivos del PresenteNº 3 (1996), pp. 39-59.


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Una característica distintiva de este tipo de conflictos esque, cuando llega a niveles de empleo de la violencia, el objetode la misma no está limitado a los combatientes, sino que alcan-za a todos los integrantes del otro bando, sin discriminación. Lasituación es semejante a lo que señala Johnson cuando estudialos totalitarismos de Hitler y Lenin: la pérdida del concepto de“culpa individual” –que en Occidente es una tradición cristia-na– y su transformación en “culpa colectiva”232.

Cuando la culpa es colectiva, los blancos de la violenciatambién son colectivos. La violencia es total y se orienta a laaniquilación, materializando el famoso dictado de Hobbes se-gún el cual “el Hombre es el lobo del Hombre” y constituyendo, enlos términos contemporáneos de La Maisonneuve, una “violen-cia molecular”. The Carnegie Commission on Preventing DeadlyConflict calculó que en estos casos aproximadamente el 90% delas muertes corresponden a no combatientes, que son asesina-dos en forma racional y voluntaria, con énfasis en mujeres yniños; esa institución ha observado que en estos casos la violen-cia alcanza las mismas dimensiones que las vistas por el mundocon Hitler, Mao, Stalin o Pol Pot233.

Conviene destacar que se han ensayado diferentes explica-ciones respecto al asesinato deliberado de mujeres y niños. Porejemplo, una óptica señala que los niños y las mujeres muchasveces suelen desempeñar la función de combatientes, hechoque se justifica en una escasez de recursos humanos más aptosy que se registra con mayor asiduidad en bandos que se en-cuentran en desventaja numérica respecto a sus oponentes. Unasegunda explicación apunta al hecho que usualmente las muje-res y los niños permanecen en los núcleos urbanos, mientras loshombres marchan a los lugares de combate, por lo cual todoataque a un centro urbano indefectiblemente arrojará altos ni-veles porcentuales de mujeres y niños entre las víctimas.

232 JOHNSON, Paul: Tiempos Modernos, Vergara, Buenos Aires 1988, pp. 80-81, 88, 138,348-349.

233 HOLL, Jane (Executive Director) et al.: Second Progress Report, The CarnegieCommission on Preventing Deadly Conflict, Wash. DC, July 1996.


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En contraste con las dos explicaciones ensayadas anterior-mente, que en cierta forma podrían redundar en algún tipo dejustificación al homicidio de mujeres y niños, una tercera lectu-ra indica que en numerosas oportunidades esos asesinatos notienen otra justificación que el odio de sus perpetradores, y sonel indicador de la conducta que podrían adoptar en caso devencer a sus contendientes en el conflicto (el ya mencionadoriesgo de eliminación). Paradójicamente, este escenario de ani-quilación es el que mueve al bando amenazado a comprometeren el combate todos sus recursos, inclusive mujeres y niños,dando lugar a la primera óptica señalada234.

Luego de un análisis de las diversas explicaciones que sepodrían emplear para justificar ese empleo de la violencia, he-mos seleccionado dos, que pueden presentarse en forma aisladao simultáneamente. La primera explicación proviene de la psi-cología y, luego de una adaptación a nuestro campo de investi-gación, supone que la coexistencia dentro de las fronteras de unEstado de dos comunidades étnicas o naciones que protagoni-zan un conflicto de raíces profundas y mantienen entre sí imá-genes especulares, constituye (para los protagonistas) una frus-tración que puede ocasionar conductas agresivas.

El sustento de este enfoque es la llamada “Hipótesis Dollard-Doob”, una línea de investigación iniciada en los años 30 en laUniversidad de Yale. En los términos de esta perspectiva, lastendencias a la agresión producidas por una frustración (de unindividuo, una comunidad étnica o una nación) pueden sercontenidas, a través de diferentes “mecanismos de inhibición”.Así, la función de estos mecanismos es disuadir la agresión,elevando los costos que esa conducta tendría para su ejecu-tor235. En el caso de los conflictos intraestatales, dos sólidosejemplos de mecanismos de inhibición podrían ser el monopo-lio estatal de la violencia y –en épocas de la Guerra Fría– elcontrol que las dos superpotencias ejercían sobre los conflictosperiféricos.

234 OTIS, op. cit.235 DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, op. cit., pp. 294-296 y 338-341.


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De todos modos, la inhibición de la agresión no elimina lafrustración; por el contrario, la alimenta y “mantiene viva” has-ta la desaparición de los mecanismos de inhibición. En esosmomentos la agresión se manifiesta, probablemente con mayorviolencia que la probable en circunstancias previas. Por estarazón, Xabier Rubert de Ventos califica a la violencia que ejerceuna comunidad étnica o nación como una “patología de la identi-dad”: cuando no se permite que una identidad se exprese demanera racional, finalmente lo hace con la forma de una fobia,una paranoia, violenta236.

La agresión produce dos efectos en quien la ejerce: prime-ro, se transforma en un evento espiritualmente liberador que per-mite –irónicamente– una suerte de tranquilidad de conciencia; se-gundo, eleva el valor de su ejecutor, quien se percibe a símismo como un portador de justicia, que es tomado en serio(tal vez por primera vez) por la contraparte237. En este punto,nuestra lectura tiene puntos de contacto con lo que Baker yAusink denominan “legado de venganza”238:

“Una querella grupal heredada de venganza o paranoia grupalsubyace a muchos conflictos, en los cuales los grupos agraviados amenudo invocan injusticias irresueltas que pueden datar de siglos.Esos agravios pueden transmitirse entre generaciones, como se havisto en el intento serbio por detener el avance del Islam en Euro-pa, una misión que se remonta 600 años hacia atrás, hasta laderrota de los serbios contra los turcos en Kosovo”.

La segunda explicación seleccionada para explicar la ma-yor probabilidad de empleo de la violencia, en un conflicto deraíces profundas, tiene una utilidad limitada solo a algunos deesos casos. Su aplicación depende de las pautas culturales delos protagonistas de esos conflictos, concretamente de su acep-tación de determinados “mitos” que justifiquen la violencia239.

236 DE VENTOS, op. cit., p. 91.237 METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks

(PA) 1993.238 BAKER & AUSINK, op. cit.239 MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,

Madrid 1991, p. 304.


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Desde esta perspectiva, la violencia no requiere de la racionali-dad como accesorio, porque240:

“El mito se expresa a sí mismo en sentimientos, significando quelos pueblos primitivos “sienten” las cosas más que “pensarlas”.El clima, la magia o las palabras de un líder tribal pueden hacersentir al individuo la energía de aquellas grandes historias míti-cas de su propia cultura tribal particular”.

En numerosos casos, el mito está provisto por la historia:así como Hitler se remitía a los antiguos héroes germánicos yMussolini buscaba revivir las épocas de gloria de Roma, esusual la referencia a los aztecas en México, en particular la re-sistencia a la conquista encabezada por Hernán Cortés, asícomo a la grandeza del Imperio Inca y la muerte de TupacAmaru, en las regiones andinas sudamericanas. Podríamosagregar que la fuente de mayor sustento a los mitos –aunque nola única– es la religión, pues usualmente contiene cierto con-cepto de justicia, cuya manipulación puede legitimar el empleode la violencia como castigo; ese concepto de justicia puedetener relación con el “derecho divino” de una Nación a determi-nado territorio.

240 BELBUTOWSKI, Paul: “Strategic Implications of Cultures in Conflict”, Parameters,Spring 1996, pp. 32-42.


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Caracterización de las amenazas transnacionales

Debido a su rigidez y sus limitaciones, los paradigmaswestfaliano y clausewitziano no permiten considerar, dentro dela agenda temática de la Seguridad Internacional, a las amenazastransnacionales, identificables en función de dos característicasdistintivas: en primer lugar, son situaciones o fenómenos que sedespliegan “cortando” las fronteras nacionales, pudiendo al-canzar una escala global, cuyo potencial de daño afecta y cuyaresolución exige la acción concertada de más de un Estado; ensegundo término, involucran lo definido por Keohane y Nyecomo interacción transnacional: movimiento de elementos tangi-bles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cualal menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobier-no u organismo internacional alguno.

Más allá de los diferentes criterios según los cuales puedenser categorizadas las amenazas transnacionales, existe ciertoconsenso en que las mismas incluyen siete fenómenos: los flu-jos migratorios masivos; el terrorismo; la criminalidad organi-zada; la proliferación de Armamento de Destrucción Masiva(ADM); el deterioro ambiental, la guerra informática; finalmen-te, la proliferación de armamento pequeño/liviano.

Por supuesto, existen listados alternativos o complementa-rios a este, que abarcan temas tales como la proliferación detecnologías sensitivas, las pandemias o la pobreza, entre otros.Sin embargo, debe destacarse que en estos casos no se registrael mismo grado de coincidencia que en los anteriores; por otrolado, algunos de estos fenómenos –como la corrupción– son

CAPÍTULO IV

LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES


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tipificables en categorías específicas, de concepción relativa-mente novedosa, como es el caso de las amenazas transversales,entendibles como:

“ataques dirigidos contra los Estados y la democracia (que) so-cavan las reglas de funcionamiento de nuestros sistemas (y)contribuyen a erosionar las instituciones democráticas y gene-ran un fuerte sentimiento de apatía en la Sociedad Civil frentea la clase política, que redunda en la pérdida de confianza nosolo en los gobiernos sino también en los sistemas tal comoestán establecidos”241.

Existen diferentes criterios para disminuir el alto grado deheterogeneidad del listado de amenazas transnacionales que seha propuesto inicialmente. Uno de ellos es el enfoque clasifica-torio de la agenda de la Seguridad Internacional contemporá-nea que proponen Handley y Ziegler, de acuerdo a dos dimen-siones: actor, discriminable en estatal y no estatal; y poder,dividible en letal y no letal. Como se observa en el Cuadro 8, seconforma de esa forma un modelo de análisis bidimensional enel cual la intersección de las dos categorías de cada dimensióncrea una tipología de cuatro tipos de amenaza a la seguridad delos Estados.

Las “amenazas Tipo I” remiten a Estados que persiguen susintereses nacionales empleando el poder duro. Las “amenazasTipo II” están protagonizadas por actores no estatales que po-seen, o pretenden poseer, una capacidad letal que coadyuve a laconsecución de sus objetivos. Las “amenazas Tipo III” tienenque ver con los poderes blandos a los cuales apelan los Estados.Finalmente, las “amenazas Tipo IV” incluyen a actores no esta-tales que no ejercen la violencia física en la consecución de susobjetivos242.

241 Concepto tomado y adaptado de SAMPÓ, Carolina: La corrupción en la agenda deseguridad latinoamericana, mimeo, Colloque “France-Amerique Latine et lesCaraibes. La coopération dans le cadre européen des affaires de justice et desécurité”, Université de la Sorbonne Nouvelle Paris III-IHEAL, Paris octubre2004.

242 HANDLEY, John & Andrew ZIEGLER: “A conceptual framework for NationalSecurity”, American Diplomacy VIII:4 (2002).


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Así, de acuerdo al modelo de análisis bidimensional de losdos investigadores estadounidenses, fenómenos como el terroris-mo, la proliferación de ADM y (de acuerdo a nuestro criterio) laguerra informática, constituirían amenazas Tipo II. La criminali-dad organizada y la proliferación de armamento pequeño/livia-no encuadrarían como amenazas Tipo IV; el deterioro ambientaly los flujos migratorios masivos no se enmarcarían en esta tipo-logía, salvo que estén protagonizadas por un actor racional.

243 Institute for National Strategic Studies (INSS): Strategic Assesment 1999. Prioritiesfor a Turbulent World, National Defense University (NDU), NDU Press,Washington 1999, p. 247.

Un segundo criterio para reducir la heterogeneidad quesuele observarse en el listado de amenazas transnacionales esen función de la percepción de su peligrosidad. Desde estaperspectiva, EE.UU. ha sugerido dividir a las amenazas en in-minentes o de largo plazo. Según esta discriminación, una amena-za inminente es aquella cuya peligrosidad se constata en formacotidiana a nivel global, requiriendo respuestas inmediatas;esta categoría incluiría al terrorismo, el crimen organizado y laproliferación de armamento pequeño/liviano. En el caso de lasamenazas de largo plazo, sus efectos nocivos son menos discer-nibles cotidianamente, por lo cual se suele asignar menores re-cursos (humanos, económicos) a su investigación y neutraliza-ción; integrarían esta categoría los flujos migratorios masivos,la proliferación de ADM, el deterioro ambiental y la guerra in-formática243.

CUADRO 8MATRIZ DE AMENAZAS DE HANDLEY Y ZIEGLER

ESTADOS ACTORES NO ESTATALES

Capacidad letal Tipo I Tipo II

Capacidad no letal Tipo III Tipo IV


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A partir de esa lista consensuada, conviene efectuar cincoaclaraciones. La primera de ellas es que estos fenómenos suelenser erróneamente calificados como “nuevas amenazas”, un cli-ché que no solo no arroja luz sobre la cuestión, sino que inducea graves yerros conceptuales. Sucede que, con la excepción dela guerra informática, ninguna de estas amenazas es “nueva”.Sí es novedosa su jerarquía dentro de la Seguridad Internacio-nal, en términos comparativos con épocas anteriores de predo-minio conceptual estadocéntrico, como también lo son sus for-mas de manifestación, a la luz del proceso de globalización y dela revolución tecnológica iniciada a fines de la década del 80.

En este sentido, se ha dicho que el fenómeno de la globali-zación ha incidido particularmente en el terrorismo, el crimenorganizado y la proliferación de ADM, vectores y tecnologíassensitivas, agravando estos fenómenos. Este agravamiento obe-dece a una “revolución de destrezas” (skill revolution) de susprotagonistas, que incrementan su escala de operaciones hastaun plano verdaderamente planetario, gracias a los avances enmateria de transporte; la instantaneidad de las comunicaciones;la difusión de la información, y los flujos de capital244.

La segunda aclaración que es necesario efectuar, apunta aque las amenazas transnacionales no pueden ser jerarquizadasen relación a su importancia, peligrosidad o probabilidad deocurrencia. Por el contrario, la valoración de una amenaza de-pende de la situación específica de cada Estado que, a través deun proceso de esencia constructivista, la securitiza o desecuriti-za de acuerdo a las circunstancias.

Nuestra tercera aclaración indica que, en el marco del des-pliegue espacial de la mayoría de las amenazas transnacionales,se repite el mismo patrón que se registra en otros fenómenos que“cortan” las fronteras estatales e involucran a actores de natura-leza no estatal: la creciente importancia de las ciudades. Asícomo las grandes urbes constituyen el clivaje geográfico de laglobalización económica, desde el momento en que concentran

244 CHA, Victor: “Globalization and the Study of International Security”, Journal ofPeace Research 37:3 (2000), pp. 391-403.


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las sedes de las grandes compañías multi y transnacionales, querequieren sus servicios especializados, también lo son de las or-ganizaciones terroristas y criminales (en tanto sede), e incluso delas migraciones masivas (como lugar de destino). Los terroristasy criminales encuentran en las ciudades fuentes de financiamien-to, apoyo logístico, infraestructura de transporte y comunicacio-nes y –algo no menos importante– anonimato245.

Una cuarta aclaración que debe efectuarse es que las ame-nazas transnacionales no son inconexas entre sí. Por el contra-rio, muchas veces suelen presentarse en forma simultánea, seaen una relación causa-efecto (por ejemplo, un deterioro ambien-tal que promueve migraciones masivas), o en una situación enla cual dos o más amenazas se combinan sinérgicamente, comose alerta que podría acontecer entre el terrorismo y la prolifera-ción de ADM.

Finalmente, la quinta aclaración parece un contrasentido,desde el momento en que postula que las amenazas transnacio-nales conllevan cierta valorización del Estado. Aunque la trans-versalidad de estos fenómenos confirma las limitaciones estata-les para enfrentarlos, indicando a la cooperación multilateralcomo la única opción viable en la materia, lo cierto es que losafectados por estas amenazas recurren prima facie al Estado enbusca de protección. Como ha apuntado Jervis, con posteriori-dad al 11S los ciudadanos estadounidenses “no apelaron a susiglesias y corporaciones multinacionales, ni a la ONU, sino a sugobierno nacional”246.

Una somera descripción de las principales amenazas trans-nacionales

Crimen organizado

La criminalidad organizada es un fenómeno subculturalque dista de ser novedoso. Sin embargo, su imagen de amena-

245 SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.246 JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changed

and What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.


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za transnacional de primer orden es más reciente, y no parecedatar de más de un cuarto de siglo. De alguna manera su fiso-nomía es la que plantea la escritora española Rosa Montero ensu novela La Hija del Caníbal, donde le hace decir a uno de susprotagonistas:

“hay muchos mundos en el mundo, y el más amplio, el mássólido y más estable es el mundo clandestino de la criminalidadinternacional. La alta delincuencia es la mayor multinacionalque existe en el planeta; posee unas normas estrictas, una admi-nistración colegiada, una jerarquía bien establecida. Y funcionaen todos los países de la tierra. Eso sí que es internacionalismo, yno los sueños bolcheviques o libertarios”.

La “oficialización” de esta percepción del crimen organi-zado como amenaza transnacional de primera magnitud se ob-servó recién a mediados de la década del 90: en 1995 el Grupode los Siete (G-7) países más industrializados trataba priorita-riamente este tema en su reunión de Halifax, mientras la ONUconvocaba en Nápoles a una cumbre mundial en la materia.

Podemos entender al crimen organizado de una manerasimplificada, como lo hace INTERPOL: “grupos que tienen unaestructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtención de ga-nancias mediante actividades ilegales, a menudo basándose en el mie-do y la corrupción”.

En el año 2000, la ONU definió al protagonista de esta ame-naza transnacional como “un grupo estructurado de tres o máspersonas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamen-te con el propósito de cometer uno o más delitos graves ()... con mirasa obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otrobeneficio de orden material”. Aquí se entiende por grupo estructu-rado a un grupo que no se haya formado de manera fortuitapara la comisión inmediata de un delito, y por delito grave a unilícito punible con una privación de libertad máxima de al me-nos cuatro años247.

247 ONU: Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia OrganizadaTransnacional, A/Res/55/235 (2000), art. 2.


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Existen conceptualizaciones mucho más complejas que laanterior, que describen con mayor detalle al crimen organizado.Por ejemplo, Brian Sullivan le asigna a este fenómeno once ca-racterísticas básicas: (i) organización jerárquica; (ii) continuidaden el tiempo; (iii) disposición a amenazar o usar la violencia;(iv) membresía restringida; (v) obtención de ganancias a travésde la actividad criminal; (vi) provisión a segmentos de la pobla-ción común de bienes y/o servicios ilegales; (vii) neutralizaciónde agentes públicos y dirigentes políticos a través de la corrup-ción o intimidación; (viii) búsqueda del monopolio de determi-nados bienes y servicios; (ix) asignación de tareas especializa-das a sus miembros; (x) manejo de un “código del secreto”; (xi)planificación para el logro de objetivos a largo plazo248.

El crimen organizado se transformó en una de las más peli-grosas amenazas transnacionales de la post-Guerra Fría; sus di-mensiones exceden holgadamente la suma de los crímenes co-metidos por tales organizaciones para alcanzar las esferaspolítica, económica y social de los Estados. A principios del año2001, la traducción de esas dimensiones en flujos financierosfue calculada en US$ 1,25 trillón por año249.

Tres años después, una actualización de esa cifra la propor-cionó Loretta Napoleoni, investigadora de la London School ofEconomics, en su obra “Jihad: cómo se financia el terrorismo en lanueva economía”. Esta economista concluye, en base a sus inves-tigaciones, que la economía de la criminalidad movería a nivelglobal fondos cercanos a los U$S 1,5 billones, cifra que de sercierta, equivaldría al 5% del producto mundial, aproximada-mente. Agrega Napoleoni:

“Constituye un sistema económico internacional paralelo al legí-timo. Genera un río de dinero que fluye hacia las economías

248 SULLIVAN, Brian: “International Organized Crime: A Growing National SecurityThreat”, National Defense University, Institute of National Security Studies(INSS)-Strategic Forum Nº 74, May 1996.

249 WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN.: Anticipating the Nature of Next Conflict,Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).


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tradicionales y, en esencia, las contamina. Aumenta la dependen-cia de las fuentes monetarias ilegales y debilita el sistema decontrol del blanqueo de dinero. Las salidas desangran los paísesen vías de desarrollo, donde frecuentemente se origina. Empobre-ce sus economías legítimas e incentiva la economía ilegal y la delterrorismo”250.

Empero, la referida multidimensionalidad tiende a soslayar-se, reduciendo el crimen organizado en la mayoría de los casosa la cuestión del narcotráfico, modo abreviado de referirse altráfico y comercialización ilegal de estupefacientes y substan-cias psicotrópicas. Esta actividad involucra países producto-res251, proveedores de precursores químicos, centros de proce-samiento, rutas de tráfico, mercados de consumo y plazas parala legalización de activos, en una red que cubre todo el orbe.

La tendencia a remitir toda forma de criminalidad al narco-tráfico se sustenta en la gravedad adquirida por este último,con sus secuelas en términos de delincuencia y los fondos quemoviliza. Una idea de la dimensión de esos fondos se obtienedel Informe Mundial de Drogas 2005, elaborado por la Oficinade las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),en el cual por primera vez se hace un cálculo a nivel mundialsobre el alcance financiero del mercado ilícito de drogas, deacuerdo a un nuevo modelo de análisis. Dicho modelo distin-gue tres niveles, el de la producción, la venta al por mayor o elnivel intermediario y la venta al por menor, lo que ha reveladoque el volumen de dinero aumenta vertiginosamente a medidaque se acerca al consumidor final.

Según UNODC, el volumen financiero en la producción fueen 2003 de US$ 13 mil millones, frente a los US$ 94 mil millones

250 LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,p. D-6.

251 No está del todo definido cuál es el “umbral” a partir del cual un país puede odebe ser considerado como productor de importancia. EE.UU., por ejemplo,ajusta esta tipificación a Estados donde anualmente se cultivan, en forma ilegaly con destino a la producción de drogas, por lo menos mil hectáreas de amapolao coca, o 5 mil hectáreas de cannabis sativa.


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de las ventas intermediarias, mientras el valor de las ventas alpor menor del mercado mundial de las drogas ilícitas se elevóen 2003 a US$ 322 mil millones, lo que implica un gasto de US$51 por persona al año. En las ventas al por menor, el volumendel mercado de las drogas ilícitas en todo el mundo supera alProducto Interno Bruto (PIB) del 88% de los países en el mundo(163 de los 184 listados en los datos del Banco Mundial), comoejemplo de la importancia de este negocio ilegal.

Además, recuerda el informe: “La industria de la droga ilícitaactúa fuera de la ley. Sus ‘compañías’ no cotizan en ninguna Bolsa,no están valoradas por ninguna agencia de calificación de riesgos, ysu dinámica no está bajo observación regular de analistas y economis-tas”. Esta situación, además de dificultar la recopilación de losdatos necesarios para poder evaluar dichos mercados, refleja lacapacidad que tiene el narcotráfico de amenazar a numerosaseconomías, dado el poder financiero que genera. Los fondos dela droga sirven para intimidar y corromper a funcionarios gu-bernamentales e incluso, en algunos casos, a todo un sistemapolítico, comprometiendo el futuro de un país252.

En cuanto a los cultivos, la UNODC indicó que, en materiade cultivos, en el año 2005 el primer lugar en coca le correspon-dió a Colombia con 86 mil ha cultivadas, un 54% del total mun-dial, mientras que el resto proviene de Perú (30%) y Bolivia(16%). En términos de producción total de cocaína, esta alcanzóel año 2005 unas 910 ton métricas, 640 ton en Colombia, 180 enPerú y 90 en Bolivia. Respecto al cannabis, Marruecos siguesiendo el principal productor mundial, con cultivos de 72,5 milha en el año 2005253.

Aun cuando la problemática del narcotráfico es de capitalimportancia, esta no agota las manifestaciones de la criminali-dad; por el contrario, las mismas se multiplican hasta alcanzarla corrupción de funcionarios y agentes públicos; las migracio-

252 UNODC: World Drug Report 2005, UN Office on Drugs and Crime, July 2005(http://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_web.pdf).

253 GERIUP: “ El último informe sobre narcotráfico y drogadicción en el mundo”,Informes del Geriup, 12 de julio del 2006


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nes clandestinas; los fraudes económicos; los tráficos ilegalesmás diversos; la piratería intelectual y el empleo de la violenciacomo herramienta.

Las manifestaciones de la criminalidad también incluyen elempleo de la violencia como herramienta. Pueden hacerlo en for-ma autónoma, o en el marco de verdaderos joint ventures conorganizaciones terroristas. En nuestras tierras sirven como ejem-plo de estas alianzas los casos de Sendero Luminoso en Perú y,más recientemente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-lombia (FARC) en la nación homónima. Sobre este último caso,en el cual algunos autores advierten una “metamorfosis organi-zacional” orientada al crimen organizado, tal cual detallamos enel Capítulo V, hace casi diez años ya se decía lo siguiente:

“Esa imagen romántica del guerrillero que se va al monte a de-fender unos ideales y a tratar de cambiar un orden socioeconómi-co injusto, inclusive ofreciendo su vida para mejorar la de otros,dejó de existir en Colombia hace muchos años. Más exactamente,desde cuando la más vieja guerrilla del mundo descubrió quepodía enriquecerse delinquiendo.

Fue así como se iniciaron los secuestros, que resultaron tan buennegocio, que hoy Colombia disfruta del dudoso honor de ocupar elprimer lugar mundial en la comisión de ese delito monstruoso.Luego, ya establecida esa primera industria, se inició una segunda:el boleteo. La vacuna para aplicarle a todo aquel eventual sujeto deun secuestro. Extorsión, en todo el sentido de la palabra.

La evolución continuó y los dirigentes de las FARC, el ELN yotras agrupaciones armadas, que para entonces habían devenidoen puros y simples terroristas dedicados a la delincuencia común,descubrieron, finalmente, el negocio de su vida: el narcotráfico. Yse convirtieron con mucha facilidad, gracias al conocimiento quetenían del terreno, en el más poderoso de los carteles exportado-res de drogas ilícitas. El éxito no se ha hecho esperar y ahoraconforman una de las más poderosas organizaciones narcoterro-ristas del mundo”254.

254 BEDOYA, Harold: “Más precisión”, El Tiempo 22 de abril de 1998


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Las tres características distintivas del crimen organizado enel escenario internacional de la post-Guerra Fría son la diversifi-cación, la transnacionalización y la interacción. Es decir: en la ma-yoría de los casos las distintas actividades que involucran noson mutuamente excluyentes, por lo cual las principales organi-zaciones diversifican su accionar en múltiples direcciones; nocircunscriben su actividad a los límites de un Estado, ni siquie-ra de un continente, trascendiendo sus fronteras físicas y políti-cas; y no son inconexas entre sí, sino que interactúan en verda-deras redes globales y descentralizadas.

Estas redes están signadas por la operatoria de “alianzasestratégicas” de diverso tipo, configurando un entramado globaltan complejo que llegó a hablarse de una “pax mafiosa”255. To-mando como ejemplo al conocido Cartel de Cali colombiano,entre las alianzas estratégicas que había anudado con otros gru-pos criminales se incluyen subcontrataciones, canjes de produc-ción y “franchising”, siendo ejemplos concretos:

• Relaciones contractuales con sus contrapartes de México,altamente capacitados en la colocación de bienes ilícitos enEE.UU., para que introduzcan en ese mercado cocaína co-lombiana.

• Lo mismo con las mafias italianas, por sus capacidades enlavado de dinero, para legalizar activos propios en diversasplazas financieras.

• Canje de cocaína por heroína con los carteles nigerianos;mientras los nigerianos colocan la cocaína provista por loscolombianos en sus mercados de Europa, los colombianosutilizan la cocaína de los nigerianos para satisfacer a susclientes de EE.UU.

• Utilización de los canales de distribución de heroína de lasmafias italianas en Europa, para comercializar cocaína enese mercado.

255 INSS, op. cit., p. 250.


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• Franchising a entidades menores, como es el caso de gruposjamaiquinos o dominicanos, para vender droga en EE.UU.256.

Estas características de diversificación, transnacionaliza-ción e interacción son claramente evidentes al hacer un repasode los principales pools criminales globales, integrados porcientos de entidades menores, que en forma directa o indirectainvolucran a millones de personas: las tríadas chinas, la mafiaitaliana, las yakuzas japonesas, las mafias rusas y los carteles deColombia. Consideradas en conjunto, estas organizaciones in-cluyen entre sus actividades tráficos de heroína, opio, cocaína ydrogas sintéticas; blanqueo de activos de origen ilícito; juegoclandestino; prostitución y trata de blancas, tráfico de mano deobra e inmigración ilegal, contrabando; falsificación de mone-da; tráfico de órganos; turismo sexual; operaciones con bienesraíces e, incluso, tráfico de residuos tóxicos y material nuclear.

De las múltiples manifestaciones de la criminalidad quehemos señalado en un párrafo anterior, es especialmente rele-vante la corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políti-cos, fenómeno que también es tipificable como amenaza trans-versal. En forma simplificada, lo entendemos como “el uso de lafunción pública para obtener ganancias privadas”. Pero, para sermás exactos, tengamos en cuenta (entre muchas otras opciones)la definición que generó el politólogo Carl Friedrich en 1966,basada en el interés público, y que mantiene plena vigencia257:

“Puede decirse que existe un patrón de corrupción cuando unposeedor de poder que tiene a cargo la realización de ciertos actos(i.e., un funcionario responsable u oficial a cargo), es inducido através de dinero u otros beneficios que no le son provistos legal-mente, a realizar acciones que favorecen a quien provee el benefi-cio y accesoriamente genera un daño al público y sus intereses”.

256 WILLIAMS, Phil: “Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances”, TheWashington Quaterly 18:1, Winter 1995, pp. 57 y ss.

257 COLLIER, Michael: Explaining Political Corruption: An Institutional-Choice Approach,International Studies Association (ISA) 40th Annual Convention, WashingtonD.C., February 16-20, 1999.


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La transición que experimenta un país desde instanciasdonde la corrupción forma parte de la realidad cotidiana, hastauna superación de este flagelo, está asociada en forma directacon el grado de cultura política existente. En esta transiciónpodrían distinguirse tres etapas, una primitiva donde todavíaexiste confusión entre lo público y lo privado; una intermediadonde ya se tiene una idea de lo público, del Estado, como unaexpresión moral que choca con comportamientos y costumbresque se condideran corruptos porque ponen el bien de la familiay del clan por encima de la comunidad; por último, una final,cuando consigue imponerse la idea de que haya un Estado or-ganizado y racional al servicio de la Nación258.

La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticospor parte del crimen organizado no es novedosa. Más aún, cons-tituye un rasgo tradicional de la criminalidad, configurando unainteracción que semeja lo que algunos investigadores consideran“un plato de spaghetti”: cada pieza parece entremezclarse con laotra, volviéndose casi imposible discriminar entre ellas259. Tokat-lián (basándose en Edwin Stier y Peter Richards) incluye a lainteracción con el Estado dentro del normal proceso evolutivo delos grupos criminales, proceso que subdivide en tres fases:

• Fase Predatoria: se distingue por la afirmación territorial degrupos criminales que garantizan su poderío por medio de laviolencia, y con ello logran defender su empresa ilícita, elimi-nar rivales y afianzar un monopolio privado de la fuerza.

• Fase Parasitaria: implica una substancial influencia políticay económica, combinada con una evidente capacidad co-rruptora de sectores públicos y privados.

• Fase Simbiótica: para lograr su afianzamiento, el sistemapolítico-económico se vuelve tan dependiente del “parási-to” (el crimen organizado) como este de las institucionesestablecidas260.

258 GRONDONA, Mariano: El mundo en clave, Planeta, Buenos Aires 1996, pp. 250-251259 WILLIAMS, op. cit.260 Ver el prólogo de este investigador a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia,

ISCO, Buenos Aires 1999, p. 11.


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El corolario de las fases “parasitaria” y “simbiótica” queplantea Tokatlián se plasmaría en lo que ha dado en llamarsecriminalización del Estado. Esta situación apunta a una endémicay masiva corrupción protagonizada por la elite política, quedesestima las demandas del electorado por mayor transparen-cia, control de las acciones de gobierno y representatividad delos votantes, en aras de su beneficio particular261. En el mismosentido apunta la idea de “Estado blando”, categoría que refierea países en donde prácticamente ninguna operación puede serrealizada con la estructura estatal sin cierta dosis o forma decorrupción262.

Un escenario de este tipo se observa con contundencia en elsiguiente párrafo del estadounidense Ralph Peters263:

“En el pasado, las insurgencias eran fáciles de reconocer: losrebeldes marchaban contra el palacio presidencial. Hoy, muchasinsurgencias de tipo criminal son conducidas al interior del pala-cio presidencial por los funcionarios”.

La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticospor parte del crimen organizado no es novedosa. Pero tal vez sí losea la mayor vulnerabilidad de los Estados frente a este fenómeno,y esta situación ha sido relacionada con la creciente globalizacióneconómica, de raíz tecnológica.

El intelectual francés Jean-Marie Guéhenno, en su obra ElFin de la Democracia, explica la relación directamente proporcio-nal entre globalización económica y crimen organizado de la si-guiente manera: el empleo intensivo de la información en lasnuevas estructuras empresariales y oficiales altera los procesosdecisorios tradicionales, descentralizándolos y tornándolos más

261 BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward aPredictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.

262 MAINGOT, Anthony: “Studying Corruption in Colombia”, en James ZACKRISON

(ed): Crisis? What Crisis?, Institute of National Strategic Studies (INSS), NationalDefence University (NDU), Washington DC 1999, p. 46.

263 PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,pp. 18-27.


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complejos; operando de manera profundamente interconectada,en las entidades públicas y privadas virtualmente se multiplicanlos individuos que participan (en distinto grado) en tales proce-sos, y con ello los objetivos potenciales de los corruptores264.

A través del ejercicio de la corrupción, porciones importan-tes de las decisiones y actividades económicas del Estado semimetizan con las que desarrolla el crimen organizado. El peli-gro que esto implica es doble:

• Se distorsiona el normal funcionamiento de los mecanis-mos de mercado y la efectividad de las decisiones regulato-rias emanadas de las autoridades gubernamentales.

• Se erosiona la credibilidad y reputación del Estado ante losinversores privados, externos e internos, que tienden a re-localizar en lugares más “limpios” sus capitales.

Por supuesto que existen posturas que subestiman el im-pacto negativo de este fenómeno en las economías de los Esta-dos, alegando que la criminalidad sería gradualmente debilita-da y asimilada a una economía libre, conforme esta sedesarrolla y consolida. Sin embargo, los estudios llevados acabo por uno de los más importantes especialistas del crimenorganizado, Phil Williams del Ridgeway Center for InternationalSecurity Studies, indican que “el crimen organizado es la forma decapitalismo más salvaje imaginable”, y en consecuencia no respetaninguna forma de regulación de naturaleza jurídica o moral,imprescindibles en cualquier economía.

Por último, es importante tener presente que en algunoslugares del orbe la globalización, sustentada en factores tecno-lógicos, podría beneficiar involuntariamente al crimen organi-zado, fomentando su crecimiento. Para comprender este enfo-que, hay que recordar que la globalización suele incluir entresus características el agravamiento de la situación económica ysocial de numerosos Estados, toda vez que sus capacidadespara insertarse en el nuevo contexto económico son deficientes.

264 GUÉHENNO, Jean-Marie: El Fin de la Democracia, Paidós, Barcelona 1995, pp. 113-119.


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En este contexto, muchos individuos disconformes con susituación económica y social pueden percibir como la más rápi-da (o la única) forma de mejora de su nivel de vida, equiparán-dola a lo que muestran los medios de comunicación, al involu-cramiento en actividades criminales; la forma de crimenorganizado practicada por individuos provenientes de sectoressociales de escasos recursos, que lo hacen como vía de progre-so, es lo que Steven Metz ha denominado “insurgencia comer-cial”. Si el modelo histórico de este patrón de conducta era Ro-bin Hood, su versión aggiornada podría haber sido PabloEscobar Gaviria, el mítico cabecilla de la organización criminalcolombiana Cartel de Medellín265.

Proliferación de armas livianas

Aunque en la actualidad existe cierto consenso en incluir ala proliferación de armas livianas dentro del conjunto de ame-nazas de naturaleza transnacional, paradójicamente no se repiteese grado de acuerdo al momento de establecer los alcances ycontenidos de este fenómeno. Hussein Solomon, por ejemplo,aplica una definición abarcativa, que no discrimina entre “ar-mas livianas” y “armas pequeñas”, empleando genéricamente elprimero de ambos conceptos. Así, entiende por “armas livia-nas” a armamento basado en tierra y portátil, incluyendo pisto-las y revólveres; fusiles y ametralladoras hasta un calibre de14,5 mm; misiles y cohetes antiaéreos y antitanque; morterosligeros; minas; granadas y explosivos266.

Existen, sin embargo, clasificaciones más precisas según lascuales267:

265 METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks(PA) 1993.

266 De acuerdo a SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security,SIPRI, Stockholm 1995, p. 583. Tomado de SOLOMON, Hussein: Towards the 21st

Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS),Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.

267 KRAUSE, Keith: The Challenge of Small Arms and Light Weapons, 3rd InternationalSecurity Forum and 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academiesand Security Studies Institutes: “Networking the Security Community in theInformation Age”, Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5D: Arms Control andDisarmament).


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• Armas pequeñas: pueden ser empleadas por un solo indivi-duo y su construcción puede ser casera y/o artesanal.

• Armas livianas: su uso puede requerir más de una persona,y se construyen de acuerdo a especificaciones militares,como instrumentos de combate.

Una clasificación estándar, que no invalida la anterior sinoque la complementa, es la que proporcionó en 1997 la ONU.Este organismo estableció que268:

• Las armas pequeñas incluyen revólveres; pistolas; rifles ycarabinas; subametralladoras; fusiles de asalto y ametralla-doras livianas.

• Entre las armas livianas se encuentran ametralladoras pe-sadas; lanzagranadas; ametralladoras antiaéreas y antitan-que portátiles; lanzacohetes y lanzamisiles antiaéreos o an-titanque portátiles; morteros de calibre hasta 100 mm;munición y explosivos; minas antitanque y antipersonal, ygranadas.

Sea cual fuere el grado de inclusividad que le asignemos aeste fenómeno, lo cierto es que el mismo dista de ser novedoso.Durante la Guerra Fría, esta proliferación acompañó la inter-vención de las dos superpotencias, y de algunas potencias colo-niales de menor jerarquía (Bélgica, Francia, Gran Bretaña), enconflictos intraestatales periféricos. Sin embargo, el problemafue soslayado por la comunidad internacional, que concentrósus energías en evitar únicamente la proliferación de Arma-mento de Destrucción Masiva (ADM); es decir, de aquel arma-mento susceptible de afectar la estabilidad internacional.

Dos factores adicionales parecen haber contribuido al men-cionado desinterés. El primero es que la mencionada prolifera-ción a la que se asistía en diversas regiones del planeta era ma-yoritariamente vertical (en cuanto a cantidad de armas) antes que

268 ONU: Report of Governmental Experts on Small Arms, A/52/298, 27 August 1997.


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horizontal (en cuanto a cantidad de usuarios); en otras palabras,las armas no eran traficadas ni comercializadas. El segundo fac-tor alude a que la influencia de las superpotencias en los conflic-tos intraestatales era extensiva al armamento que era usado enlos mismos, por lo cual este estaba en cierta forma controlado.

La rejerarquización de la proliferación de las armas peque-ñas/livianas fue simultánea al fin de la Guerra Fría. Librados asu propia suerte, sin el marco regulatorio que antes le imponíala lógica bipolar, los conflictos armados intraestatales se multi-plicaron en el planeta, y las armas que utilizaban sus protago-nistas (al menos los sectores insurgentes) fueron mayoritaria-mente pequeñas/livianas. Por otro lado, la pérdida deinjerencia de las superpotencias y potencias medianas sobre losconflictos intraestatales, sumada al aumento de los mismos, im-plicó que las armas pequeñas/livianas fueran utilizadas en ma-yor cantidad y sin control por parte de terceros actores.

Como resultado de la interacción de estos factores, a fines de1998 se calculaba que existían en el mundo unos 500 millones dearmas pequeñas/livianas, fuera de las que eran de propiedadestatal (FF.AA., FF.SS., FF.PP.); en algunas partes del mundo, es-pecialmente en África y Asia, el costo para acceder a las mismases irrisorio: un fusil AK-47 ruso puede ser canjeado por un pollo,o una o dos bolsas de maíz. Al mismo tiempo, se observaba quelas armas pequeñas/livianas constituían el principal instrumentode ejercicio de la violencia en el 90% de los conflictos intraestata-les. Estas armas circulaban de uno a otro conflicto, “reciclándo-se” en un modo de proliferación horizontal; favorece este hechoque el escaso y/o simple mantenimiento requerido hace que unarma en cuestión pueda durar décadas269.

A lo largo de los ocho años que siguieron a ese informe, laamenaza de la proliferación de armas pequeñas/livianas no hizootra cosa que agravarse. Así, a mediados del año 2006, ONGsvinculadas a esta temáticas como Oxfam y Small Arms Survey pro-

269 RIGGLE, Sharon: Illicit Light Weapons Trafficking: Co-ordinating International Action,The International Security Information Service (ISIS), December 1998 (CIAOWorking Paper).


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porcionaron las siguientes cifras: existirían actualmente 639 millo-nes de armas ligeras/livianas en circulación en todo el mundo, loque representa que uno de cada 10 habitantes del planeta accede alas mismas; casi el 60% de estas armas están en manos de civiles,mientras una cuarta parte de ellas es contrabandeada, llegando alas manos de rebeldes y criminales; unos 250 mil “niños soldados”involucrados en conflictos intraestatales en todo el orbe, portaneste tipo de armamento; a nivel mundial, unas 500 mil personasmueren cada año a causa de estas armas; finalmente, el costadoilegal de esta actividad movería US$ 1 mil millones al año270.

Finalmente, también debe consignarse que, en numerosasoportunidades, la proliferación de armas pequeñas/livianassuele estar acompañada de otro fenómeno: el del merceranis-mo. En esta línea, encuadrarían en la figura de mercenarios losinstructores del armamento adquirido, en muchos casos indivi-duos dotados de formación militar271.

Hasta el momento, la comunidad internacional ha consti-tuido numerosas iniciativas para lidiar con este problema. Sinembargo, aún no ha logrado definir una vía totalmente efectivapara neutralizar la proliferación de armas livianas, incapacidadque no está desligada de la complejidad de este fenómeno, quedificulta su control. Entre los factores que hacen a esa compleji-dad se incluyen:

• la facilidad para transportar, almacenar y ocultar estas armas;

• la multiplicidad de proveedores, estimados (según cálculosconservadores) en más de 300 empresas en unos 70 países;

• su legítima posesión individual en algunos países (comoEE.UU.);

• la vinculación de su comercio ilegal con otras actividadesdesarrolladas por el crimen transnacional organizado;

270 GERIUP: “Tráfico de armas pequeñas y livianas: reunión en Nueva York”,Informes del Geriup, 12 de julio de 2006

271 GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’sIntelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.


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• la vinculación de su demanda y empleo con situaciones decrisis socioeconómica, inseguridad pública y debilidad delas instituciones políticas;

• las dificultades que entrañan los procesos de desarme queacompañan a las desmovilizaciones y pacificaciones, en si-tuaciones postconflicto intraestatal; y

• la diversidad de normas entre Estados en lo referente a sufabricación, comercialización, adquisición y empleo.

Lo que resulta claro es que, aun cuando la proliferación dearmas pequeñas/livianas puede obedecer a la actividad de lacriminalidad organizada, como lo es también el tráfico de estu-pefacientes, el caso que aquí nos ocupa presenta dos particula-ridadeas, vis-à-vis la cuestión de las drogas:

• Mientras el tráfico de drogas es en todos los casos una activi-dad protagonizada por organizaciones criminales, la prolife-ración de armas pequeñas/livianas puede obedecer a una ac-tividad lícita ejercida por empresas dentro del marco de la ley.

• En aquellos casos en que la proliferación de armas peque-ñas/livianas corresponde a un tráfico ilegal llevado a cabopor la criminalidad organizada transnacional, la misma pue-de utilizar los mismos canales y rutas a través de las cualesse comercian estupefacientes, aunque en un sentido inverso:los principales mercados de consumo de estupefacientessuelen ser focos de producción de armas pequeñas/livianas;inversamente, los focos de producción de drogas suelen sermercados de consumo de armas pequeñas/livianas.

Flujos Migratorios Masivos

Considerados a escala global, los movimientos migratoriosestán causados por motivos tanto políticos como económicos.Las migraciones políticas son numéricamente inferiores a las se-gundas, incluyéndose en esta categoría a desplazados y refugia-dos. Estas migraciones están relacionadas con la violencia impe-rante en los países de procedencia de sus protagonistas, sobre


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todo en Estados independizados durante el siglo XX, cuyasfronteras fueron establecidas artificialmente, dividiendo pue-blos homogéneos o uniendo otros con enemistades seculares.

Según la terminología del Alto Comisionado de las Nacio-nes Unidas para los Refugiados (ACNUR), un refugiado esaquella persona que se encuentra fuera de su país de origen yno puede retornar a causa de un temor bien fundado de perse-cución debido a su raza, religión, nacionalidad, opinión políticao pertenencia a un determinado grupo social. Los desplazados(o desplazados internos), en tanto, son víctimas de situacionessimilares a las de los refugiados, pero que han permanecido ensu propio país en lugar de cruzar una frontera.

Los últimos cálculos del ACNUR, basados en cifras del año2004, hablan de 9,2 millones de refugiados, casi el 20% de ellosprocedentes de Afganistán; y unos 25 millones de desplazados.De esta última cifra, 5,5 millones están bajo los programas de laAgencia y 2 millones son colombianos272.

Las migraciones económicas, en tanto, fueron calculadas en no-viembre del año 2004 por el Departamento de Asuntos Económicosy Sociales de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 175millones de personas en el año 2000, el último con datos disponi-bles. Esta es una cifra muy elevada en comparación con los 80 mi-llones de los años setenta, o los 100 millones de los años ochenta.

Del informe surge que, de los 175 millones de emigrantesque hay en el mundo, 110,3 millones se concentran en paísesdesarrollados; la cantidad remanente, 64,6 millones, se encuen-tra en naciones en vías de desarrollo. Por áreas geográficas, lamayor parte de los emigrantes eligen como destino a Asia (43,8millones), seguido de Estados Unidos y Canadá (40,8 millones),Europa (32,8 millones) y la antigua Unión Soviética (29,5 millo-nes), según datos del 2002273.

272 ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf).

273 ONU: “Mayor impacto de las migraciones en los países desarrollados”, BoletínONU Nº 04/099, 29 de noviembre de 2004.


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Las migraciones económicas justifican su accionar en la bús-queda del progreso económico que les está vedado en su tierranatal. Históricamente esto ha sido aceptado por sus gobiernos,por tres causas principales: (i) la reducción del desempleo inter-no; (ii) el envío de divisas a la familia que quedó en la tierranatal por parte del emigrado274; y (iii) la posibilidad de que esteúltimo retorne en un futuro con mayor calificación laboral.

Si bien durante un corto lapso estos flujos fueron aceptadospor los Estados desarrolladas debido a su necesidad de manode obra barata, el desempleo que actualmente se registra enellos convierte al inmigrante en un elemento indeseado, objetode marginación, blanco usual de la violencia xenófoba y causade fricciones interestatales. Y paralelamente, en la medida enque aumentaron los escollos internacionales a la migración,también lo hizo el involucramiento del crimen organizado en lamateria.

El tráfico de inmigrantes ilegales está considerado el rubrode mayor crecimiento dentro de la criminalidad organizada in-ternacional, adquiriendo dimensiones transcontinentales (porejemplo, desde Extremo Oriente a Europa y EE.UU., en ocasio-nes triangulando a través de África y América Latina) y mo-viendo multimillonarias sumas de dinero. Téngase en cuentaque el costo de una inmigración ilegal de Asia a Europa puedefluctuar entre US$ 20 mil y US$ 30 mil por persona275. De acuer-do al referido informe del Departamento de Asuntos Económi-cos y Sociales de la ONU, cerca de la mitad de los trabajadoresindocumentados acceden a los países de destino mediante elcontrabando y el comercio ilegal de personas, “un negocio ilegalcuyas ganancias son de unos US$ 10.000 millones al año”. Estascifras revelan la importancia de la influencia de la inmigraciónen la composición demográfica de la sociedad276.

274 La ONU estima que estas remesas mueven anualmente casi US$ 170 mil millonesen todo el mundo, llegando a constituir la principal fuente de ingresos de algunospaíses.

275 GUNARATNA, op. cit.276 ONU: “Mayor impacto”..., op. cit.


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La criminalidad organizada también se encuentra detrás deotra forma de migración, en este caso forzada, conocida como“tráfico de seres humanos” (o “tráfico de personas”). La agen-cia de la ONU que combate la Droga y el Crimen (UNODC)concluyó que las mujeres y los niños son las principales vícti-mas de esta actividad criminal en el mundo. Más de cientoveinte países fueron identificados como origen de personas víc-timas del tráfico, sobre todo en Asia y Europa del Este; comonaciones de destino, se incluyen europeas, de América del Nor-te, Israel, Turquía, China y Japón.

Las mujeres aparecen en el 77% de los informes de tráfico,los niños en el 33% y los hombres en el 9%, según los datos dela UNODC. En el 87% de los casos, se trata de explotaciónsexual frente al 28% para otras formas de trabajo forzado277.

Puede desprenderse de los párrafos anteriores, referidos altráfico de inmigrantes ilegales y al llamado “tráfico de sereshumanos”, que en el esquema del crimen organizado el mi-grante ocupa el rol de objeto. Sin embargo, también puede des-empeñar el papel de sujeto, como lo demuestra un caso paradig-mático, el de las “maras”, pandillas juveniles urbanas,compuestas en su mayoría por adolescentes y jóvenes adultos,que comparten una identidad social que se expresa a través delnombre de la pandilla278.

Su origen se remonta a los bolsones de inmigrantes latinosen EE.UU., donde se conformaron pandillas juveniles en uncontexto de marginalidad y exclusión social. A mediados de losaños 90, el gobierno estadounidense deportó a miles de miem-bros de estas bandas a sus lugares de procedencia, donde ex-pandieron su participación en actividades ilegales: narcotráfico,robo de viviendas, asesinatos por encargo y tráfico de personas,

277 GERIUP: “La situación del tráfico de personas, según la ONU”, Informes delGeriup, 3 de mayo de 2006.

278 Según relata Carolina Sampó, el nombre “mara” proviene de la hormigamarabunta, sumamente gregaria, violenta y agresiva. La Mara 18 (M-18) sedenomina así porque surgió en la Calle 18, en Los Ángeles; mientras que la MaraSalvatrucha (MS-13) toma su nombre de El Salvador (Salva), país del queprovenían la mayoría de sus miembros, y de la idea de jóvenes astutos (trucha).


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particularmente de aquellas que se trasladan a suelo norteame-ricano. En estas tareas, las “maras” despliegan un poder defuego impresionante: fusiles AK-47, pistolas Sig Sauer y Be-retta, ametralladoras israelíes mini y micro UZI 9 mm y todotipo de armas blancas279.

De acuerdo con una evaluación realizada recientementepor los religiosos de la Comunidad Cristiana Mesoamericana(CCM), en Guatemala operan nueve pandillas que agrupan aunos 170 mil jóvenes; en El Salvador, aunque no precisa núme-ro de grupos, se estima que 10,5 mil jóvenes están involucra-dos; en Honduras existen alrededor de 475 pandillas integradaspor unos 31 mil jóvenes; en tanto que en Nicaragua existen 49pandillas con 4 mil integrantes, concentrados en Managua280.

Aun cuando en todo el planeta se observa un progresivorechazo a los migrantes, ya mencionado en párrafos previos, ellugar donde comenzó a expresarse con nitidez fue Europa Occi-dental. Junto con la caída del Muro de Berlín se duplicó el flujomigratorio de índole económica, en sentido este-oeste, trepandode 1,2 a 2,5 millones de personas por año. Uno de los más impor-tantes teóricos políticos europeos, Ralf Dahrendorf, detectó eneste caso el siguiente patrón de conducta: discursos políticos po-pulistas reconocen que la lucha contra la delincuencia y el des-empleo encabezan la lista de prioridades de la ciudadanía, em-pleando un discurso xenófobo al atribuir a los inmigrantesimportantes cuotas de responsabilidad en esas demandas insatis-fechas; el efecto es la exigencia de la población que los gobiernosrecorten los derechos de inmigración y asilo281.

279 SAMPO, Carolina. Elementos para el análisis de los conflictos armados noconvencionales. Las Maras en Centroamérica y la Seguridad en la región,ponencia presentada en el II Congreso Iberoamericano de Seguridad e HistoriaMilitar “Globalización, Fenómenos Transnacionales y Seguridad Hemisférica”.Instituto Histórico de Chile (INHICH)-Foreing Military Studies Office (FMSO),Santiago de Chile junio 2006.

280 GERIUP: “Una nueva iniciativa para enfrentar a las maras”, Informes del Geriup,31 de mayo de 2006.

281 DAHRENDORF, Ralph: “¿Un giro a la derecha?”, El País 19 de junio de 1994, p. 13.


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En el Viejo Continente el discurso xenófobo dejó de ser(como antaño) patrimonio de actores políticos marginales, en lamayor parte de los casos antisistémicos, para alcanzar las plata-formas de fuerzas políticas que participan del juego democráti-co e incluso acceden al ejercicio del Poder Ejecutivo. Tal fue elcaso del triunfo comicial en 1994 de la alianza Forza Italia, enca-bezada por Silvio Berlusconi e integrada por grupos neofascis-tas que respondían al liderazgo de Gianfranco Fini. La relaciónentre migraciones, desempleo y evolución de ideologías xenó-fobas también se comprobó claramente en Alemania Federal.Entre 1989 y 1993, la mayoría casi absoluta de actos de delin-cuencia perpetrados contra extranjeros fueron llevados a cabopor individuos jóvenes, con dificultades para insertarse eficien-temente en el mercado laboral, según datos proporcionados porel gobierno germano.

En los últimos tiempos, el rechazo a los migrantes masivosse ha trasladado a EE.UU., con especial énfasis en los inmigran-tes de procedencia latinoamericana. Aunque aproximadamenteel 15% de la población de ese país está constituido por hispanos,es decir, más de 41 millones de personas, aproximadamente 12millones de ellos son indocumentados y las tendencias indicanque esa cifra continuará creciendo por un causa económica sim-ple y contundente: mientras al norte del Río Bravo el ingresopromedio anual per cápita es de US$ 35 mil, al sur es de US$ 5,9mil. Con estas perspectivas, la Casa Blanca decidió reforzar loscontroles migratorios y de seguridad en su frontera meridionalde 3,2 mil km de longitud, que anualmente es atravesada pormás de 300 millones de personas y 90 millones de automóviles,enviando miles de efectivos de la Guardia Nacional282.

Como se desprende del caso estadounidense, nada indicaque las tensiones generadas por los flujos migratorios cesarán enlos próximos años. Más bien todo lo contrario, a la luz de lainteracción de dos factores: la ampliación de las brechas de bien-estar a nivel global, fenómeno indisociable de la expansión de laglobalización económica, y la evolución demográfica mundial.

282 GERIUP: “¿Deben emplearse las FF.AA. en tareas de Seguridad Interior?”,Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006.


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En cuanto a los indicadores demográficos mundiales, deacuerdo a los cálculos más optimistas, la población del planetapasará de los 6 mil millones de personas calculadas en el año2000, a 8,5 mil millones en el año 2085. Otras estimaciones, mássombrías, calculan que se alcanzará esa cifra en el año 2034aproximadamente.

La estimación “pesimista” arriba consignada indica que yaen el año 2015 la población mundial rondará los 7,3 mil millo-nes de habitantes. De ese total, el mundo desarrollado concen-trará solo el 18,3% (contra un 22% registrado veinte años antes),correspondiendo al resto del planeta el otro 93,7% (Cuadro9)283. Buscando las razones de este desequilibrio, un informe dela Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) de EE.UU. hacalculado que el 95% del aumento demográfico previsto a esca-la global tendrá lugar en regiones con escaso grado de desarro-llo económico.

283 CLAWSON, Patrick: “Demographic Stresses”, en Patrick CRONIN (ed.): 2015: Powerand Progress, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 55-66.

284 De acuerdo a la ONU, un barrio marginal es aquel que carece de una o más delas siguientes condiciones: acceso a agua potable, a la sanidad, a espacio habitablesuficiente, a una vivienda levantada con material sólido y el derecho de usufructo.

En esos lugares, las migraciones internas del campo a laciudad podrían dar lugar a zonas urbanas marginales284 absolu-

CUADRO 9CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN MUNDIAL 1994-2034

1994 2014 2034

Total mundial 5,642 7,386 8,410

Estados desarrollados 1,240 1,350 1,024(22%) (18,3%) (12,1%)

Estados en vías de desarrollo 4,402 6,036 7,070(78%) (81,7%) (87,9%)

En miles de millones


185

tamente colapsadas en su infraestructura, donde la autoridadestatal puede verse superada. Ya en el presente, un informe dela ONU calculó que los cinturones urbanos de pobreza albergana 1.000 millones de habitantes, lo que significa uno de cada trespobladores urbanos del mundo. Las zonas periféricas pobresrepresentan el 38% del crecimiento urbano mundial, una ten-dencia que de continuar llevará a que sus habitantes lleguen a1.400 millones (es decir, tantos como China) en menos de quin-ce años. La población de esas periferias pobres aumenta en un2,2% anual, especialmente en Africa, donde el índice de creci-miento supera el 4,5%, según el informe285.

En esta línea de pensamiento, los flujos migratorios contri-buirían a la eclosión de nuevas formas de violencia en centrosurbanos donde inmensas masas de personas se hacinan sin lascondiciones mínimas de vivienda, educación, salud, agua pota-ble, sistemas cloacales y seguridad pública. Existen dos ejem-plos elocuentes de este escenario previsto por numerosos inves-tigadores, como Eric de la Maissoneuve286.

El primero de ellos nos remite a los disturbios que se desata-ron en París a fines de octubre del año 2005, y que se extendieronrápidamente al resto de Francia y a otras ciudades de Europa (enBélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Holanda y Suiza), caracte-rizados por violentos enfrentamientos nocturnos entre jóvenesmigrantes (en el caso galo, de origen maghrebí) y las fuerzaspoliciales. La característica de estos disturbios fue la destrucción,solo en Francia, de más 6.000 vehiculos particulares y transportespublicos, además de escuelas, gimnasios y edificios públicos, lle-vando al gobierno de Jacques Chirac a aplicar una legislacion deemergencia que incluyó la aplicacion discrecional del toque dequeda en los distritos más conflictivos.

285 GERIUP: “El estado de las ciudades en el mundo”, Informes del Geriup, 28 dejunio del 2006.

286 Ver DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre laGuerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, en especial el Capítulo VI.


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El segundo ejemplo aconteció en mayo de 2006 en San Pa-blo, la urbe más populosa de América del Sur, cuando las auto-ridades decidieron trasladar a una nueva cárcel a cientos depresos de alta peligrosidad, entre ellos numerosos líderes de lapoderosa organización criminal Primer Comando de la Capital(PCC), un grupo nacido en las cárceles paulistas hace una déca-da287. En represalia, en días subsiguientes los seguidores delPCC, ciudadanos marginales de favelas, atacaron comisarías,patrulleros y agentes policiales en varias ciudades paulistas,además de incendiar autobuses, agencias bancarias y una esta-ción ferroviaria. El saldo de los disturbios, tras una semana, fuede casi 300 atentados y más de 150 muertos288.

No puede descartarse que los niveles y modalidades deesta violencia superen a las fuerzas del orden, determinandoincluso que lleguen a emplearse con carácter excepcional efecti-vos militares; dos ejemplos que pueden ser citados en este sen-tido corresponden a las ciudades de Los Angeles y Río de Janei-ro, en EE.UU. y Brasil respectivamente.

En el primer caso, nos estamos refiriendo a los “disturbiosde Rodney King”, como se denomina usualmente a los desórde-nes raciales y las olas de delincuencia colectiva que, con epicen-tro en Los Ángeles, se desataron en EE.UU. el 29 de abril de1992. Es cierto que el catalizador de los hechos fue el presuntomaltrato policial al ciudadano de color Rodney King, pero nomenos cierto es que tomando como universo las 8.700 personasdetenidas por pillaje en esos incidentes (50% hispanos, 30% ne-gros y 20% blancos, el 100% de clase baja), los estudios socioló-gicos descubrieron la existencia de una grave tensión de clasescreada por la falta de trabajo y oportunidades para esos sectoressociales289. Para tomar conciencia de la verdadera dimensión de

287 El PCC domina la mayoría de los presidios y coordina sus acciones desde lasmismas prisiones, manteniendo un vínculo con sus miembros de por vida.Controla buena parte del tráfico de drogas y armas, y de secuestros, en todo elestado y apoya actividades delictivas a cargo de adherentes que están en libertad.También organiza fugas de presos

288 GERIUP: “Deben emplearse las FF.AA...”, op. cit.289 SNOW, Crocker: “Una soga para el cuello del capitalismo”, World Paper julio

1992/II, p. 7.


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estos disturbios, basta con recordar que los gobiernos estadual yfederal debieron movilizar unos 14 mil efectivos militares de laGuardia Nacional, el Ejército y la Infantería de Marina; a esacifra deben agregarse cerca de 2 mil agentes federales290.

En el caso brasileño, la referencia es a la Operación Río desa-rrollada en la ciudad carioca entre 1994 y 1995, donde entre 20y 30 favelas habían escapado totalmente al control gubernamen-tal y pasado al de organizaciones criminales. La operación mo-vilizó efectivos de tierra, mar y aire; se desarrolló en tres fasessecuenciales de aislamiento (“granito”), vigilancia (“rubí”) ycombate (“topacio”), y llegó a movilizar hasta 1,5 mil efectivosen la tercera fase291.

Proliferación de Armamento de Destrucción Masiva

En los últimos tiempos ha cobrado relevancia como amena-za transnacional la proliferación de Armamento de DestrucciónMasiva (ADM). Entendemos aquí por “proliferación” a la dise-minación no controlada no solo de esos ingenios bélicos, sinotambién de los conocimientos, tecnologías, insumos e instala-ciones conducentes a la producción de los mismos, o de sustecnologías asociadas. Al hablar de ADM, en tanto, nos referi-mos a “armas nucleares, biológicas o químicas, lanzables tanto pormedios tradicionales (artillería, aviación o misiles) como en formaencubierta”.

Sin embargo, esta jerarquización estuvo acompañada por elotorgamiento de un alcance limitado al concepto proliferación;teóricamente, la proliferación puede ser clasificada en funciónde dos pares de alternativas:

• Horizontal o Geográfica: cuando crece el número de poseedores.

290 Una detallada descripción de los “disturbios de Rodney King”, incluyendo unexcelente análisis sobre el empleo del instrumento militar en cuestiones deseguridad interior, consta en MOYANO RASMUSSEN, María José: The Military Role inInternal Defense and Security: Some Problems, Occasional Paper Nº 6, The Centerfor Civil-Military Relations (CCMR), Naval Postgraduate School (NPS),Monterrey (CA) October 1999.

291 MENDEL, William: “Operación Rio y la Guerrilla Criminal Urbana”, Military Review.


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• Vertical o Tecnológica: cuando quienes ya cuentan con ellaselevan su cantidad o capacidad letal.

• Alta: armas nucleares y misiles.

• Baja. Armas químicas y biológicas.

Conviene señalar que, aunque la proliferación misilísticaocupa actualmente un lugar de privilegio en la agenda de Segu-ridad Internacional (se ha calculado que desde las V-1 usadaspor Alemania en la Segunda Guerra Mundial hasta 1999 se em-plearon unos 17 mil vectores en combate, y que unos 1,5 miltest de misiles se realizaron en diferentes lugares del mundo enel lapso 1991-1999)292, no será desarrollado en el presente traba-jo, al no cumplir hasta el momento con uno de los dos atributosesenciales de cualquier amenaza transnacional: la participaciónen su dinámica de actores no estatales.

Durante el conflicto Este-Oeste, y más concretamente desdela explosión de Hiroshima, los mayores niveles de atención enla materia fueron acaparados por una alta proliferación vertical,en su versión nuclear y protagonizada en forma casi excluyentepor ambas superpotencias. La justificación de esta preocupa-ción se refleja en las siguientes cifras: mientras la bomba atómi-ca de Hiroshima tuvo un poder de “apenas” 15 kilotones, altérmino de la Guerra Fría el arsenal nuclear existente era calcu-lado en 18 mil megatones (miles de kilotones). Mientras en todala Segunda Guerra Mundial se habían lanzado explosivos equi-valentes a 6 megatones, en la Guerra de Corea por 0,8 megato-nes y en la Guerra de Vietnam por 4,1 megatones, actualmenteun solo misil MX puede tener una capacidad destructiva de 5megatones293.

En cambio, en la actual post-Guerra Fría las mayores per-cepciones de amenaza en este campo se asocian tanto a la altacomo a la baja proliferación, aunque de tipo horizontal. La causa

292 Las cifras consignadas corresponden a KAK, Kapil: “Missile Proliferation andInternational Security”, Strategic Analysis XXIII:3, June 1999, pp. 423-432.

293 SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 48.


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estriba en la probable posesión de este armamento por Estadospolíticamente inestables y con propensión al uso de la fuerza, opor actores no estatales con escaso respeto por las reglas delsistema internacional, con lo cual los riesgos de empleo se mul-tiplican en relación con la época bipolar.

Una segunda característica distintiva de esta amenaza esser aquella frente a la cual en mayor medida la respuesta de losEstados adoptó la forma de regímenes, en el sentido otorgado aeste concepto cuando nos referimos a la Teoría de las Relacio-nes Internacionales. En el campo de las ADM, los regímenesexistentes son de “no proliferación”, un concepto de alcances di-ferentes al de “contraproliferación”. La disquisición que haceDunn indica que294:

• No proliferación: enfoque concentrado en controles de ar-mas, control de exportaciones y actividades diplomáticas.

• Contraproliferación: apunta a iniciativas (predominante-mente militares) para disuadir o neutralizar el empleohostil de ADM.

Por su indiscutible protagonismo durante la Guerra Fría, elarmamento de destrucción masiva más publicitado es el nu-clear y teóricamente corresponde al Tratado de No ProliferaciónNuclear (TNP), régimen internacional abierto a la firma en 1968,abocarse a la eliminación de la amenaza que la gran mayoría delos analistas percibe en la proliferación horizontal. En materiade control de exportaciones existe otro régimen, el Grupo deProveedores Nucleares (NSG), formado en 1974 e integrado porcasi una treintena de países, entre ellos EE.UU., Gran Bretaña,Francia y Rusia (antes la URSS). Sus miembros se comprometena no exportar material nuclear sin aval previo de la AgenciaInternacional de Energía Atómica (IAEA) y conforman una listade determinadas tecnologías específicas que solo pueden servendidas si el comprador brinda garantías concretas sobre suuso final y se compromete a aceptar verificaciones.

294 DUNN, Lewis: “Viewpoint: On Proliferation Watch: Some Reflections on the PastQuarter Century”, The Nonproliferation Review 5:3, Spring-Summer 1998.


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El accionar del Tratado se basa en un postulado nodal: queningún Estado necesita ni debe proliferar para mejorar su segu-ridad, dado que la misma estará garantizada por el Consejo deSeguridad de la ONU, a través de una doble vía:

• Garantía de Seguridad Positiva: compromiso de los miembrosnucleares del citado Consejo de comunicar inmediatamentea ese foro toda agresión o amenaza de agresión con armasatómicas a un miembro no nuclear del TNP, a efectos que laONU pueda tomar cartas en el asunto.

• Garantía de Seguridad Negativa: los miembros nucleares delConsejo de Seguridad se comprometen a no emplear su ar-mamento atómico contra Estados no nucleares que integrenel régimen, excepto en caso de respuesta a agresiones ar-madas de estos últimos en los cuales se hallen aliados aactores estatales nucleares.

En mayo de 1995 los 179 Estados signatarios del TNP loextendieron indefinidamente, luego de arduas negociaciones quepusieron de relieve profundas diferencias entre actores con esta-tus nuclear y otros excluidos de esa categoría, a partir de la acu-sación de estos últimos a los primeros de no haber avanzado enel proceso de desarme; de continuar efectuando pruebas nuclea-res y de obstaculizar, so pretexto del empleo dual de ciertas tec-nologías, su desarrollo científico y tecnológico. La superación delos disensos redundó en una ratificación explícita del compromi-so de las potencias nucleares con el desarme y la desnucleariza-ción total a escala global, como objetivo final; la reactivación delas negociaciones orientadas a prohibir las pruebas bélicas deesta clase; por último, la delegación en la IAEA de la potestad dedeterminar si la conducta de determinado Estado es proliferante.

El logro de tales acuerdos y la consecuente extensión del TNPpor tiempo indefinido constituyó sin duda el evento más importan-te de la post-Guerra Fría en relación a la amenaza que plantea laproliferación nuclear. También se ha opinado que el mismo ha gene-rado un impacto de naturaleza cualitativa en el ámbito de la Seguri-dad Internacional, al exaltar la viabilidad de los mecanismos deseguridad basados en la transparencia y la confianza mutuas.


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Sin embargo, debe señalarse que muchas voces provenien-tes de Estados no nucleares ponen en tela de juicio hasta quépunto los Estados nucleares serán capaces de respetar la men-cionada garantía de seguridad negativa del TNP, si sus propiosintereses nacionales están en juego. Se ha considerado que estasdudas fueron parcialmente alimentadas por EE.UU. en épocasde la Guerra del Golfo, cuando implícitamente incluyó el em-pleo de armas nucleres contra Irak, si Saddam Hussein utiliza-ba armas químicas o biológicas; lo cierto es que Irak, más alláde toda crítica justificada, era un Estado no nuclear295.

En cuanto a las armas químicas, fueron definidas inicial-mente por las Naciones Unidas en 1969 como “substancias quí-micas, sean gaseosas, líquidas o sólidas, que pueden ser empleadaspor sus efectos tóxicos directos en personas, animales y plantas”.

Veinticuatro años después, la Convención de Armas Quími-cas (CWC) firmada en París en enero de 1993 (y en vigenciadesde 1997), definió en su art. 2 (párrs. a, b y c) como armasquímicas a:

“Productos químicos tóxicos y sus precursores, excepto cuandola intención de estos propósitos no estén prohibidos bajo estaConvención (...) Munición y dispositivos, específicamente dise-ñados para causar muerte u otro daño a través de las propiedadestóxicas específicas (...) Cualquier equipamiento específicamentediseñado para ser usado directamente en conexión con el empleode munición y dispositivos específicados”.

En ambas definiciones, se define como “tóxica” a aquellasubstancia que “a través de sus efectos químicos en procesos vivos,puede causar la muerte, pérdida temporal de funciones o daño per-manente a personas y animales”. A partir del tipo de daño quegeneran, las substancias químicas de efectos tóxicos que seemplean como arma (vg. agentes químicos) son clasificadas ensiete categorías básicas, que se describen en el Cuadro 10.

295 Ibidem.


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Existe numerosa evidencia histórica sobre el empleo mili-tar de agentes químicos en la antigüedad. El caso más usualera el uso de substancias inflamables, que se usaban ofensivao defensivamente. En sus conquistas, los asirios lanzaban so-bre sus contendientes bombas incendiarias de aceite; en senti-do inverso, los ensayos del estratega Eneas (siglo IV aC) sobrela manera de sobrevivir a los cercos enemigos, consagra unasección entera a los fuegos químicamente incrementados. Conel paso del tiempo, se desarrollaron tecnologías que permitie-ron propeler a presión esas mezclas inflamables contra navíosy fortificaciones, registrándose un temprano empleo de eserecurso en la ruptura del cerco musulmán sobre Constantino-pla (673 dC)296.

296 WILFORD, John: “Do veneno da Hidra ao antraz”, O Estado de São Paulo 12 deoctubre de 2003.Este trabajo es un abstract de MAYOR, Adrienne: Greek Fire, Poison Arrows e ScorpionBombs: Biological and Chemical Warfare in the Ancient World, Overlook Duckworth,Princeton 2003.

CUADRO 10TIPOLOGÍA DE AGENTES QUÍMICOS

TIPO DE AGENTE EFECTOS

Lacrimógenos Irritación en los ojos y sistema respiratorio.

Vomitivos Vómitos, irritación en los ojos y sistema respiratorio.

Psicoquímicos Alteración del sistema nervioso (alucinaciones visua-les, auditivas, etc.).

Asfixiantes Edema pulmonar.

Envenenadoresde la sangre Alteración del funcionamiento del sistema respiratorio.

Vesicantes Lesiones en la piel, ojos y sistema respiratorio.

Neurotóxicos Alteración del sistema nervioso (bloqueo de la enzimaque regula la transmisión de los impulsos nerviosos).


193

En la actualidad, aunque tal vez menos conocidas que lasnucleares por el público en general, las armas químicas repre-sentan una amenaza de similar jerarquía, máxime teniendo encuenta tres factores:

• El número de proliferadores reales o potenciales en estecampo es mayor que en el caso nuclear.

• La fabricación de este tipo de armas por lo general empleaequipos e insumos usados para fines civiles, de fácil adqui-sición.

• La inclinación al desarrollo de este tipo de armas parece sermás usual que en el caso atómico. En este sentido, mientrassolo una vez se usaron armas nucleares, desde la PrimeraGuerra Mundial297 hubo cinco episodios de uso de armasquímicas (Cuadro 11), aun reduciendo el alcance de este

297 En esa contienda también se usaron intensivamente. El gas nervioso ocasionó,según las fuentes, entre 90 mil y 100 mil muertes y entre 1 millón y 1,3 millón deheridos, en ambos bandos.

CONFLICTO ITALIA- CHINA- EGIPTO- URSS- IRÁN-ETIOPÍA JAPÓN YEMEN AFGANISTÁN IRAK

DURACIÓN Oct. 1935- Julio 1937- Febrero 1963- Dic. 1979- Sept. 1980-CONFLICTO mayo 1936 sept. 1945 agosto 1967 abril 1988 julio 1988

1er USUARIO Italia Japón Egipto URSS Irán

1er USO Dic. 1935 julio 1937 junio 1963 enero 1980 Dic. 1982

AGENTE Mostaza Mostaza Mostaza Fosgeno MostazaQUÍMICO Fosgeno Fosgeno Fosgeno Tabún Tabún

Lewisita VX

FORMA Aviones Aviones Aviones Aviones AvionesDE USO Artillería Artillería Artillería Artillería

Minas Minas MinasCohetes Cohetes

Misiles

TIPO DE USO OFENSIVA DEFENSIVA

CUADRO 11EMPLEO DE ARMAS QUÍMICAS DESDE LA PRIMERA

GUERRA MUNDIAL


194

concepto a su mínima expresión, es decir, eximiendo de lacategoría a aquellas que no están concebidas para matar oincapacitar al enemigo (como los herbicidas)298.

El uso de armas químicas por lo menos en cinco oportuni-dades luego de la llamada Gran Guerra evidencia la escasaefectividad que históricamente registró el primer régimen cons-tituido en la materia: el Protocolo de Ginebra de 1925, para laprohibición del uso en guerra de gases asfixiantes, venenosos yde otro tipo, y de métodos bacteriológicos de guerra. A efectosde subsanar sus deficiencias y tras la experiencia del conflictobélico entre Irán e Irak, se constituyó en 1992 la mencionadaCWC, que extendió las prohibiciones originales de empleo deestas armas a su desarrollo, fabricación y almacenamiento. Esterégimen cuenta con su propia lista de agentes y precursoresquímicos sensitivos, sobre la base de la información brindadapor equipos técnicos ad hoc; prevé medidas de verificación ycontempla la aplicación de fuertes sanciones a quienes violansus normas. En materia de control de exportaciones el régimende control es el llamado Grupo Australia, conformado por cercade una treintena de países más la Unión Europea.

Un peligro todavía mayor a las armas químicas es el consti-tuido por las armas biológicas, que pueden ser definidas como“el uso deliberado de enfermedades para atacar y afectar la fuerzamilitar y/o población, cultivos y ganado de un adversario”.

Más allá de su letalidad, las armas biológicas compartencon las armas químicas una característica común: su fabricacióngeneralmente emplea equipos e ingredientes usados para finesciviles; inclusive, en un mismo recipiente se pueden realizar loscultivos de gérmenes destinados a la industria farmacéutica y alas armas biológicas. Kathleen Bailey, ex directora asistente dela Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) estadouni-dense, asegura que un arsenal considerable de armas químicasy biológicas puede desarrollarse con un costo de US$ 10 mil en

298 Datos del cuadro de MANDEL, Robert: “Chemical Warfare: Act of Intimidation orDesperation?”, Armed Forces & Society 19:2, Winter 1993, pp. 187-208.


195

299 COLE, Leonard: “The Specter of Biological Weapons”, Scientific American,December 1996. También en ANDERSON, James: “Microbes and Mass Casualties:Defending America against Bioterrorism”, The Heritage Foundation BackgrounderNº 1182, May 26, 2001.

300 Portada de Foreign Policy Nº 105, Winter 1996-97.301 De acuerdo a los criterios empleados en CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes.

The Illicit Use of Biological Agents in the 20th Century, National Defense University(NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision.

una habitación de 25 m2, con un equipamiento no más sofistica-do que un fermentador de cerveza, una máscara y vestimentaplástica299. La revista especializada Foreign Policy le puso unnombre al riesgo que supone esta fabricación de armas biológi-cas en condiciones prácticamente caseras: “proliferación hágalo-usted-mismo” (“do-it-yourself proliferation”)300.

Contrario sensu, dos elementos marcan una clara diferenciaentre armas químicas y armas biológicas: mientras las primerasestán constituidas por agentes químicos, las segundas son orga-nismos vivos que ingresan al cuerpo humano; las armas biológi-cas, además, implican el riesgo de contagio de personas afecta-das a otras sanas, lo que no acontece en el primer caso.

Las armas biológicas pueden ser clasificadas en dos catego-rías básicas301:

• Microorganismos. Pueden ser bacterias, pequeños organis-mos vivientes unicelulares; virus, pequeños elementos dematerial hereditario (cromosoma) que se insertan en célulasvivas; o rickettsias, organismos que se alojan y reproducendentro de una célula huesped.

• Toxinas (productos derivados de organismos vivientes, o ve-nenos naturales). Por ejemplo el botulismo, que en realidades la toxina botulínica generada por la bacteria Clostridiumbotulinum. También se incluyen entre las toxinas aquellas ge-neradas por el ser humano, y que pueden ser empleadascomo arma, como la Coxiella burnetti (fiebre Q); la Francisellatularensis (tularemia); y el Bacillius anthracis (anthrax).


196

Evidentemente, la principal diferencia entre organismospatógenos y toxinas reside en que el primer caso hace referen-cia a seres vivos, mientras en el segundo caso no. Sin embargo,al menos otras tres diferencias pueden ser consignadas: en pri-mer lugar, los organismos patógenos pueden reproducirse, ypor ende suelen implicar un riesgo de contagio, mientras lastoxinas no se reproducen a sí mismas, y en consecuencia no soncontagiosas; en segundo término, las toxinas no son volátiles, alcontrario que los organismos patógenos; por último, las toxinasno pueden ingresar al organismo a través de la piel, salvo esca-sas excepciones.

¿Puede decirse que el empleo de armas biológicas es nue-vo? En rigor de verdad no, e incluso existen menciones a suempleo en la antigua mitología griega: Hércules, el conocidohéroe de la literatura helénica, luchó contra la Hidra de variascabezas obligándola a salir de su escondite mediante el empleode flechas incendiarias empapadas con alquitrán; y luego dematarla, cortó el cuerpo de la serpiente y empapó sus flechascon su veneno letal, incorporándolas a su armamento personal.Así se comprende que la palabra “tóxico” pueda derivar delantiguo vocablo griego “toxon”, que significa “flecha”.

El caso de Hércules no es el único que proporciona la histo-ria. En la guerra de Troya, Homero hace referencia a la sangrenegra que manaba de las heridas de los soldados alcanzadospor flechas enemigas, un dato que sugeriría que las saetas esta-ban enbebidas con veneno de cobra. En la guerra del Pelopone-so, los espartanos crearon un gas venenoso, y en los antiguosescritos militares chinos e hindúes constan recetas para elabo-rar fogatas tóxicas302.

Basándose en otros casos, el hindú Chittaranjan señala quedos mil años atrás ya se observaba a las legiones romanas enve-nenando las fuentes de agua de sus enemigos, arrojando anima-les en putrefacción a los ríos. Con similares objetivos, en la épocade la Edad Media los tártaros arrojaban hacia el interior de las

302 WILFORD, op. cit.


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ciudades amuralladas que sitiaban, mediante catapultas, cadáve-res de soldados en total estado de putrefacción; de hecho, algu-nos historiadores consignan que esa práctica fue el origen de laplaga de peste bubónica que azotó Europa entre 1347 y 1351 (la“Peste Negra”), matando a 25 millones de personas.

Más cerca en el tiempo, durante la guerra francobritánicapor el control de las colonias en América del Norte (sigloXVIII), los ingleses les ofrecieron mantas infectadas con virue-la a algunas tribus nativas sospechosas de apoyar al otro ban-do. Ya en el siglo XX, Japón haría un uso intensivo de este tipode armas, usando prisioneros de guerra para experimentarcon anthrax y fiebres tifoidea y paratifoidea, y diseminandodeliberadamente en 11 ciudades chinas basura que conteníapulgas que transmitían la peste bubónica; el resultado de estaúltima medida fue la diseminación de esa plaga en buena par-te de China y Manchuria.

Inclusive, también existen evidencias del empleo de armasbiológicas en acciones de inteligencia. Entre los innumerablescasos de este tipo, Chittaranjan cita el asesinato de Reinhard He-ydrich, jefe del Servicio de Seguridad del III Reich en la SegundaGuerra Mundial, agredido con una granada cargada con fiebretifoidea; o el homicidio del exiliado búlgaro Georgi Markov,quien en 1978 trabajaba como periodista en Londres y fue “pin-chado” por un sujeto desconocido con la punta de un paraguas,infectada con toxina del ricino (derivado del aceite de castor)303.

A la hora de comparar ventajas y desventajas entre armasquímicas y biológicas, algunos especialistas optan por la segun-da opción, por razones de volumen y alcance. En cuanto al volu-men, las armas biológicas demandan escalas de producción me-nores a las armas químicas; respecto al alcance, el promedio deradio de acción de las armas químicas es 1 km, mientras lasbiológicas pueden llegar a cientos de kilómetros, no solo enfunción de condiciones meteorológicas favorables, sino tambiénde su capacidad de reproducción.

303 CHITTARANJAN, Kalpana: “Biological Weapons: an Insidious WMD”, StrategicAnalysis XXII:9, December 1998, pp. 1427-1443.


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Frente a estas ventajas de las armas biológicas sobre lasarmas químicas, también existen desventajas de las primerascon respecto a las segundas. Para comprender esas desventajas,es necesario tener en cuenta que existen tres formas básicas deagresión con armas biológicas: en primer lugar, la introduccióndel agente patógeno o la toxina en el organismo de la víctima, através de su inyección directa; segundo, la contaminación desólidos o líquidos (alimentos, medicinas, etc.) que luego seráningeridas por uno o más individuos; en tercer término, la sus-pensión del agente patógeno o toxina en un medio húmedo oseco, que favorezca su diseminación masiva304.

En el contexto de estas tres formas básicas de agresión conarmas biológicas, las principales desventajas se relacionan conla tercera opción. Una de ellas es la inestabilidad de ciertosagentes patógenos que, al ser sensibles a factores tales como laluz, la temperatura o la polución ambiental, pueden ver reduci-da notablemente su efectividad. La virulencia de algunos orga-nismos patógenos, expuestos a condiciones atmosféricas, puededecaer a una tasa del 10% al 30% por minuto. Aunque hayexcepciones: todavía hoy se encuentra contaminada con letalesesporas de anthrax la isla escocesa Gruinard, donde los milita-res británicos condujeron experimentos de guerra biológica du-rante la Segunda Guerra Mundial.

Además, la diseminación masiva, que puede obedecer tan-to a la intención de lograr una importante cantidad de víctimas,como al hecho que no todos los agentes patógenos son conta-giosos entre humanos, suele demandar procedimientos que re-quieren conocimientos y equipo especializado. Un ejemplo es ladiseminación a través de aerosoles, que requiere partículas de 1a 5 micrones: partículas mayores son filtradas por el aparatorespiratorio, mientras partículas menores no son retenidas porlos pulmones y son devueltas al medio exterior305.

304 De acuerdo a los criterios clasificatorios de ZILINSKAS, Raymond: Assessing the Threatof Bioterrorism, mimeo, Monterey Institute of International Studies, October 20, 1999.

305 CARUS, op. cit., y SELDEN, Zachary: Assessing the Biological Weapons Threat,Business Executives for National Security (BENS’s) Special Report 1997,Washington DC 1997.


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También podría considerarse una desventaja de las armasbiológicas, vis-à-vis las químicas, que las víctimas de las segun-das deben ser atendidas en un lapso de minutos u horas, mien-tras las víctimas de un arma biológica pueden ser tratadas enun período que puede llegar a durar días. Ejemplo: el cólera esmortal en un 50% sin tratamiento médico, pero esa tasa des-ciende al 1% si se trata al paciente dentro del período de incu-bación, que oscila de 1 a 3 días. El Cuadro 12 presenta unacomparación de los períodos de incubación de diferentes agen-tes biológicos susceptibles de ser empleados ofensivamente, yde su letalidad306.

Sin embargo, esta aparente desventaja de las armas bioló-gicas también podría ser entendida en sentido inverso, es de-cir, en términos favorables para el agresor: la profilaxis deindividuos expuestos a agentes patógenos, aunque sin conta-gio comprobado, tiene un altísimo costo económico. Por caso,una persona expuesta a anthrax aerosolizado demandará untratamiento que oscilará entre un mínimo de dos meses, si noexiste disponibilidad de vacunas y el tratamiento se circuns-cribe a antibióticos, y un mes si existen vacunas suficientescomo para administrarle tres dosis (amén de los medicamen-tos)307. Multiplíquese esto por una población en riesgo de 100mil habitantes, y la dimensión del costo económico alcanzaría,de acuerdo a cálculos de especialistas, la friolera de US$ 26mil millones308.

306 En base a SELDEN, op. cit.307 KORTEPETER, Mark & Gerald PARKER: “Potential Biological Weapons Threats”,

Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.308 HUGHES, James: Statement of James M. Hughes, M.D. Director, National Center for

Infectious Diseases, Department of Health and Human Services, before the Subcommitteeon Technology, Terrorism, and Government Information, Subcommittee on YouthViolence & Committee on the Judiciary, U.S. Senate, April 20, 1999.


200

Además, las armas biológicas son, en última instancia, lasde mejor relación costo/beneficio. Un programa de desarrollode armas nucleares insume cientos de millones de dólares,mientras uno de armas biológicas puede articularse en torno aun costo de US$ 400 por kilo de producción. En términos deefectos, se ha calculado que una operación a gran escala contrablancos no militares costaría US$ 2.000/km2 con armamentoconvencional, U$S 800 con armas nucleares, US$ 600 con gasnervioso y US$ 1 con armas biológicas309.

CUADRO 12AGENTES BIOLÓGICOS: PERIODOS DE INCUBACIÓN Y LETALIDAD

AGENTE TIPO PERIODO TASA FATALIDADINCUBACIÓN

Anthrax Bacteria 3-5 días 100% fatal sin administraciónde penicilina antes de la

aparición de los síntomas

Cólera Bacteria 1-3 días 50% fatal sin tratamiento

Plaga Bacteria 2-5 días 100% fatal sin antibióticos

Tularemia Bacteria 2-4 días 100% fatal sin antibióticos

Tifus Bacteria 10-14 días 50% fatal sin tratamiento

Fiebre amarilla Virus 3-6 días 10% fatal sin tratamiento

Viruela Virus 10-14 días 60 a 80% fatal sin tratamiento

Botulismo Toxina 18-36 horas 65% fatal sin tratamiento(BTX-A)

Ricino Toxina 2 horas Alta fatalidad aun contratamiento, especialmente en

caso de inhalación

309 PURVER, Ron: “The Threat Of Chemical/Biological Terrorism”, Canadian SecurityIntelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 60, August 1995, unclassified.


201

De los párrafos precedentes parecería surgir que el anthraxsería uno de los agentes patógenos que mayor peligrosidad pre-senta. Sin embargo, no existe consenso sobre cuán letal es elmismo (por lo general se considera que un individuo debe in-halar entre 8 y 10 mil esporas de anthrax para contraer la enfer-medad, en su versión pulmonar), habida cuenta que todos loscálculos en la materia se basan en casos históricos estudiadoscon posterioridad, en modelos matemáticos de simulación, o enpruebas de laboratorio con cobayos. Como dijera un antiguodirector del laboratorio de investigaciones en guerra biológicaque el ejército estadounidense posee en Fort Detrick: “La mayorparte de lo que sabemos está basado en tres mil simios”310.

El caso histórico por excelencia es el acontecido en la locali-dad (entonces) soviética de Sverdlovsk en 1979, cuando un es-cape de esporas de anthrax aerosolizado menor a un gramoinfectó a cerca de un centenar de individuos, 66 de los cualesmurieron. Muchos de los infectados presentaron los primerossíntomas de la enfermedad recién 6 semanas después del inci-dente. Aunque la dispersión inicial del anthrax abarcó un radiode 4 km del escape, investigaciones ulteriores revelaron que lasesporas se habían propagado hasta a 50 km de ese epicentro.Este escape, cuantitativamente limitado, obligó a ejecutar cam-pañas de vacunación que alcanzaron a 59 mil personas.

En cuanto a modelos de simulación, todas las estimacionesson sombrías, por ejemplo:

• En 1977 la Agencia de Asistencia a la Imposición de la Ley(U.S. Law Enforcement Assistance Administration) de EE.UU.calculó que 28 gramos (una onza) de anthrax introducidosen los sistemas de aireación de un estadio cerrado podríangenerar 80 mil infectados en una hora; por otro lado, ladiseminación aérea de 50 kg de ese producto sobre unaciudad de medio millón de habitantes, en condiciones óp-timas de temperatura y vientos, generaría 250 mil vícti-mas fatales.

310 “Fighting a New Health Threat, on the Fly”, The New York Times, October 24, 2001.


202

• La (hoy desaparecida) Oficina de Asesoramiento Tecnológico(Office of Technological Assessment) del Capitolio estimóque la diseminación aérea de 100 kg de anthrax sobre unagran ciudad, podría causar entre 1 y 3 millones de muer-tes; es decir, más que una bomba de hidrógeno de un me-gatón, cuyo daño fue calculado de 750 mil a 1,9 millón demuertes.

En el enfoque de Henderson, científico de la universidadJohns Hopkins, buena parte de esa tasa de letalidad obedece alhecho que una infección con anthrax puede no ser descubiertahasta 3 ó 4 días después de ocurrida, momento en que todoesfuerzo sería estéril. Parcialmente, esa demora en la detecciónse relacionaría con que (en los países desarrollados) práctica-mente ningún médico urbano ha visto un verdadero caso deanthrax en toda su carrera profesional, lo que conspiraría con-tra un adecuado diagnóstico precoz. Lo mismo es válido paralos laboratorios de análisis clínicos311.

Junto al anthrax, otro de los agentes patógenos calificadoscomo de mayor peligrosidad es el virus de la viruela, y loscasos históricos tomados como referencia para avalar esa peli-grosidad son los acontecidos en Alemania y Yugoslavia en 1970y 1972, respectivamente.

El caso germano estalló a partir de la detección, en enerode 1970, de un individuo infectado en Pakistán. Las medidassanitarias adoptadas incluyeron la habilitación de unidadeshospitalarias aisladas, la cuarentena de pacientes y la vacuna-ción preventiva de unas 100 mil personas; no obstante, en me-nos de un mes los contagiados con viruela aumentaron a cercade una treintena.

Dos años después, en febrero de 1972, un yugoslavo musul-mán retornó a su país procedente de una peregrinación a LaMeca infectado de viruela; dos semanas más tarde, 11 de sus

311 HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging InfectiousDiseases 4:3, July-September 1998.


203

parientes y amigos ya habían sido contagiados. Recién un mesdespués del primer caso, fue diagnosticada correctamente lainfección con viruela, momento en que los contagiados ascen-dían a 150 en diversos lugares del país. A partir de ese momen-to, el régimen de Tito implementó diversas medidas que inclu-yeron la vacunación de 20 millones de habitantes; lainstrumentación de puntos de control (checkpoints) en rutas ycaminos; la clausura de hoteles y restaurantes; y la cuarentenacompulsiva de unas 10 mil personas, entre otras. Igualmente,los infectados treparon a 175 casos, 35 de los mismos con des-enlace fatal312.

La peligrosidad de la viruela se incrementa al recordar quees una enfermedad considerada “erradicada” por la Organiza-ción Mundial de la Salud (OMS) en la década del 70, momentoen que cesaron las campañas de vacunación. Esto implica quelos niveles de inmunidad a la viruela existentes a nivel mundialson mínimos, cuando no nulos. Un país que otorga atenciónprioritaria a la salud pública, EE.UU., suspendió sus vacunacio-nes masivas de viruela en 1972, por lo cual solo el 10 al 15% desu población todavía conserva algún tipo de inmunidad resi-dual a la viruela. En otras partes del globo, el cuadro de situa-ción es aún más alarmante313.

En el caso de las armas biológicas, el régimen de controlvigente es la “Convención para la prohibición del desarrollo, produc-ción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxíni-cas, y su destrucción”, más conocida como Convención de ArmasBiológicas (BWC). Este instrumento fue abierto a ratificación enabril de 1972 y entró en plena vigencia el 26 de marzo de 1975.

La BWC prohíbe el desarrollo, producción y almacena-miento de agentes bacteriológicos o toxínicos que no estén jus-tificados en propósitos pacíficos, así como de armas o sistemasde liberación de esos agentes con fines hostiles o en un conflic-to armado (respecto a control de exportaciones, el régimen es el

312 Ibidem.313 Ibidem.


204

llamado Grupo Australia). En su versión original la BWC adole-cía de mecanismos de verificación y de imposición de sancionespor cuenta propia, remitiéndose en este caso al Consejo de Se-guridad de la ONU. Para remediar parcialmente este fallo, en elseno de la Convención se constituyó en 1991 un grupo de “ex-pertos en verificación” (VEREX) que establecieron procedimien-tos de verificación para determinar si un Estado es proliferanteo no; esos procedimientos abarcan desde el análisis de publica-ciones científicas hasta inspecciones en el lugar.

Cerrando este tema, es de destacar que nuevas armas bioló-gicas, en los próximos tiempos, serían aquellas surgidas dentrode un campo de acción cuyos límites todavía no han sido total-mente establecidos: el de la biotecnología314.

Se ha sugerido que, en un lapso no muy largo, podrán em-plearse con finalidades ofensivas ciertos agentes patógenosproducidos por el hombre, a partir de la manipulación del ADNde agentes patógenos preexistentes. De hecho, en la hoy extintaUnión Soviética funcionaba el célebre Biopreparat (Directoriopara Preparaciones Biológicas), encargado de concebir y desa-rrollar el armamento biológico que requería el Kremlin en épo-cas de la Guerra Fría; este organismo habría estado investigan-do la posibilidad de recombinar el ADN de los virus de laviruela y el ébola, intentando generar un nuevo agente que in-cluya la capacidad de contagio del primero con la virulenciadel segundo. En sentido similar, los científicos soviéticos tam-bién recuperaron virus de influenza de cadáveres de víctimas dela epidemia de ese mal que azotó Rusia en 1918-1919; el objeti-vo era combinar (vía ADN) esa cepa de influenza con la quepredomina actualmente, generando una nueva variedad de ma-yor letalidad.

Ken Alibek (apellido original Alibekov), ex titular del pro-grama soviético de armas biológicas, asegura incluso que loscientíficos de Biopreparat ya habían logrado el grado de conoci-miento necesario como para producir nuevas cepas de plaga,

314 Salvo mención expresa, nos basamos en ZILINSKAS, op. cit.


205

anthrax y tularemia totalmente inmunes a los antibióticos cono-cidos, incluida la única vacuna existente contra el anthrax, deorigen estadounidense315.

Otra área de aplicación de la biotecnología a la generaciónde nuevas armas biológicas es la alteración de la estructura deproteínas de una bacteria patógena. Esta modificación podríatornar al agente en cuestión menos detectable por el sistemainmunológico de la persona o animal infectado; por otro lado,la alteración de la estructura proteínica podría incrementar laresistencia (llegando incluso a la inmunidad) de la bacteria pa-tógena frente a algunos agentes químicos que suelen matarla,como los que contienen cloro.

De acuerdo a las previsiones de Zilinskas, tanto la manipu-lación del ADN de agentes patógenos existentes, como la alte-ración de la estructura proteica de bacterias patógenas, podríaser una realidad antes del año 2010. Más allá de ese escenario elcientífico mencionado, del Monterey Institute of InternationalStudies, identifica nuevas amenazas asociadas con la culmina-ción del Proyecto Genoma Humano (HGP) y el avance de un nue-vo campo científico denominado “genómica funcional”: el estu-dio de las funciones de los genes humanos, mapeados por elHGP. Una primera amenaza es la posibilidad de asistir al desa-rrollo de agentes patógenos y toxinas diseñados ad hoc paradañar parcial o totalmente una función del organismo, a travésdel ataque a los genes que controlan a esa función.

La segunda amenaza que Zilinskas prevé a partir de la cul-minación del HGP y los avances en genómica funcional, aun-que en un plazo no menor al año 2025, parece extraída de unapelícula de ciencia ficción: las “armas étnicas”. Esto es, la posibi-lidad de desarrollar agentes patógenos y toxinas capacitadospara atacar individuos que poseen determinadas característicasgenéticas, por ejemplo raciales.

315 ANDERSON, op. cit.


206

Deterioro ambiental

La preocupación del hombre por su entorno natural co-menzó a acentuarse en la década del 70, a partir de tres hechosen especial:

• El involucramiento de la ONU en la materia.

• Igual conducta por parte de ONG de diversa jerarquía.

Respecto a lo primero, la participación de la ONU se iniciócon la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano(UNCHE), desarrollada en la ciudad sueca de Estocolmo en ju-nio de 1972. La conferencia produjo dos resultados destacados:en primer lugar, bajo el lema “solo una tierra” enfatizó en lanecesidad de abordar la cuestión ambiental de manera globalantes que local (estatal); segundo, constituyó el Programa delas Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

En cuanto a lo segundo, seguramente la primera ONG quealertó sobre el deterioro ambiental fue el Club de Roma, a través desu famoso informe Los Límites del Crecimiento. Este dossier presenta-ba un escenario según el cual, debido al crecimiento de la produc-ción industrial y de la población mundial, las disponibilidades ali-mentarias no durarían más de un siglo, mientras los recursosminerales alcanzarían entre treinta y setenta años. Lo importante deeste aterrador cálculo fue fomentar la toma de conciencia acerca dela finitud de los recursos naturales, constituyendo el antecedente delo que se conoce actualmente como desarrollo sustentable: un modelode crecimiento compatible con la preservación ambiental, basado entecnologías limpias (no contaminantes).

Con posterioridad a la UNCHE, la ONU realizó innumera-bles conferencias dedicadas a la cuestión ambiental, que tuvie-ron dos características en común:

• Involucraron, con diverso grado de responsabilidad, a di-versas agencias: amén del PNUMA: la Organización de lasNaciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura(UNESCO), la Organización para la Alimentación y la Agri-


207

cultura (FAO), el Consejo Económico y Social (ECOSOC), laOrganización Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza-ción Metereológica Mundial (OMM) y la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS).

• Tuvieron una constante y activa participación de ONG enlas mismas, en una cifra nunca inferior al centenar.

En los años subsiguientes, esta toma de conciencia conti-nuó su avance, hasta instalar al medio ambiente en la alta políti-ca internacional, particularmente en torno a un conjunto decuestiones como el manejo de recursos peligrosos, la energíanuclear, el “agujero de ozono” y el “efecto invernadero”.

La idea de agujero de ozono apunta a la disminución cuantita-tiva de esa molécula triatómica del oxígeno (O3) en la atmósferapor la acción del hombre, mediante la emisión de dos agentesprincipales: óxidos de nitrógeno y, sobre todo, freones (o halocar-bonos), ampliamente utilizados en diversas actividades humanas.Una disminución del contenido del ozono en la atmósfera limita-ba su capacidad para retener la radiación ultravioleta que llega-ba al planeta proveniente del espacio exterior, generando múlti-ples efectos negativos en plantas, animales y personas.

El efecto invernadero también se origina en la emisión desubstancias a la atmósfera, en este caso dióxido de carbono(CO2) originado en la quema de combustibles fósiles. Estos ga-ses operan como una manta que retrasa el escape hacia el espa-cio de la energía térmica solar reflejada por la Tierra. La impor-tancia del efecto invernadero radica en que puede elevar latemperatura media terrestre, modificando los regímenes de pre-cipitaciones y los ciclos hidrológicos en distintos puntos delplaneta, y elevando el nivel de los océanos a causa del derreti-miento de los casquetes polares. Esto podría producir:

• La modificación del mapa agrícola mundial, cambiando laubicación de las zonas fértiles.

• La inundación de amplias zonas del planeta, donde hoymoran más de mil millones de personas.


208

Paralelamente a su jerarquización internacional, el debatemedioambiental adquirió una creciente vinculación con el ám-bito de la seguridad. Muchos se opusieron (y continúan hacién-dolo) a la inclusión de la cuestión ambiental en las agendas deseguridad de los Estados, flexibilizando su posición frente acasos conectados a conflictos internacionales, o al potencial em-pleo de la fuerza. Por ejemplo, la degradación ambiental comocausa de conflicto, siendo un ejemplo el manejo del agua pota-ble; la degradación ambiental como “arma de guerra”, tal cualhiciera Saddam Hussein; o la degradación ambiental como efec-to de un conflicto armado316.

Estas resistencias no evitaron la securitización de la cues-tión. Como ya anticipáramos en el Capítulo I, esta tendencia sehizo nítida en las postrimerías de los años 70 y comienzos de lasiguiente década, con los trabajos Redefining National Securityde Lester Brown (1977) y Redefining Security de Richard Ullman(1983). A estas obras le siguieron otras de igual tenor y orienta-ción, destacándose en este campo las de Jessica Tuchman Ma-thews (1989) y Thomas Homer Dixon (1993).

Sin embargo, esta securitización de la cuestión no se hatraducido en un cuerpo coherente de conceptos, teorías de al-cance intermedio y otras herramientas metodológicas, carenciaesta que podría obedecer a tres factores:

• El carácter relativamente reciente de la instalación del pro-blema medioambiental en la agenda de seguridad.

• La persistencia de lecturas que asocian a la seguridad conel poder duro y, por carácter transitivo, con la corporizaciónde las amenazas a los Estados en la voluntad de otros acto-res de similar jerarquía.

• En tanto la degradación ambiental genera efectos secunda-rios como pobreza, tensiones étnicas o migraciones, son es-

316 LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda forthe Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December1991 (CIAO Working Paper).


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tos fenómenos los que se asocian con la seguridad, en lugardel medio ambiente317.

Pese a esa pobreza teórica, puede hablarse de SeguridadAmbiental (o Seguridad Ecológica, según la escuela que se tomeen cuenta). Como situación ideal, la Seguridad Ambiental implica“el mantenimiento de la biósfera local y planetaria, como sistema desostén esencial del cual depende toda empresa humana”318; comocampo de análisis, atiende las “amenazas no convencionales contrael sustrato ambiental esencial para el desarrollo de la población y parael mantenimiento de su integridad funcional”319.

¿Qué temas y enfoques encontramos hoy dentro de las he-terogéneas agendas de la seguridad ambiental? Un listado bási-co que no pretende agotar la cuestión incluye, amén de losmencionados anteriormente, la escasez de tierras arables, ali-mentos, recursos energéticos y agua potable. Todos estos temasse relacionan a su vez con el incremento de la población mun-dial, que ya hemos abordado en pasajes anteriores de este capí-tulo (vide supra). También hay otros temas asociados, como elefecto negativo de la degradación ambiental en la productivi-dad económica y en el bienestar del ser humano.

Guerra Informática

En estos albores del siglo XXI, la seguridad internacionalno solo deberá atender a las amenazas que, aisladas o combina-das, se despliegan sobre la geografía tangible, más allá de quela misma deba ser interpretada a la luz de nuevos enfoquesconceptuales. La aparición de Internet le agrega a la tridimen-sionalidad tradicional de las actividades humanas una nuevadimensión: la virtual.

317 CLAUSSEN, Eileen: Environment and Security: The Challenge of Integration, an addressto the Woodrow Wilson Center’s Environment and Security Discussion Group,The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC, October 1994.

318 BUZAN, Barry & Ole WAEVER: Liberalism and Security: The contradictions of liberalLeviathan, COPRI, Working Paper, April 1998.

319 MATTHEW, Richard: Environmental Security: Demystifying the Concept, Clarifyingthe Stakes, Woodrow Wilson Center’s Environmental Chance and Security Project,The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC s/f.


210

Es que como dijera Jacques Attali, Internet se ha transfor-mado en una suerte de nuevo continente, el séptimo, y conse-cuentemente en un terreno nuevo de las Relaciones Internacio-nales. En este continente virtual se reproducen muchas de lasactividades humanas que hasta hoy tuvieron lugar en los conti-nentes reales, pero sin las limitaciones de la materialidad. Inter-net, agrega el intelectual francés, se constituye hoy a los ojosdel mundo en lo que fue América en 1492 para los europeos: unparaíso donde el hombre, liberado de antiguas ataduras mate-riales, puede progresar de manera sostenida320.

Sin embargo, en la línea del propio Attali, todo continente secaracteriza por peligros y amenazas. E Internet no es la excep-ción a esta regla: en la última década emergió una nueva amena-za transnacional vinculada con de la reciente revolución en lasTecnologías de la Información (TI), que expandieron el uso de laherramienta informática y posibilitaron el fenómeno de internet-working o interconexión de redes de computadoras y bases dedatos, cuyo ejemplo más conocido (pero no el único) es Internet.

Esta amenaza ha sido identificada con numerosos neologis-mos de raíz técnica: guerra informática o combate informático (in-formation warfare, IW), guerra cibernética (cyberwar), guerra digital(digital war), terrorismo cibernético (cyberterrorism), terrorismo in-formático (information terrorism) y otros de similar composición.Sin embargo, la intensidad de esta aparición parece ser inversa-mente proporcional al grado de comprensión de estos nuevosconceptos. Es así que suelen emplearse diferentes conceptospara hacer referencia a la misma cosa, o suele emplearse el mis-mo concepto para aludir a diferentes cosas.

A los efectos de despejar la confusión arriba señalada, diga-mos que el concepto rector en la materia es el de guerra informá-tica (en adelante IW), de naturaleza genérica y abarcativo de losanteriores pues, al decir de Libicki, la IW “debe ser consideradaun mosaico de formas, antes que una forma particular”321.

320 ATTALI, Jacques: “Internet: a la conquista del séptimo continente”, Clarín Digital,21 de agosto de 1997, sección Tribuna Abierta.

321 LIBICKI, Martin: What is Information Warfare?, National Defense University, ACISPaper 3, August 1995.


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La IW fue definida por Winn Schwartau como “un conflictoelectrónico en el cual la información es un activo estratégico válido deconquistar o destruir. Las computadoras y otros sistemas de comuni-caciones e información se transforman en atractivos blancos para ata-ques iniciales”322.

Más específica es la definición que utiliza el Departamentode Defensa de EE.UU., para quien la IW refiere a “acciones toma-das para lograr la superioridad de información, afectando la informa-ción, los procesos basados en información, los sistemas de informacióny las redes de cómputos del adversario, en tanto se preserva y defiendela información propia”.

Si se comparan ambas definiciones se comprueba que lasegunda, además de ser más específica que la primera, es tam-bién más abarcativa. Esto, porque no limita el campo de análisisa los sistemas de comunicación e información (es decir, hard-ware y software), sino que incluye los procesos que se desarro-llan a través de ese sistema. Por ejemplo, operaciones financie-ras o comercio electrónico. En otros términos, mientras ladefinición de Schwartau se concentra en fines, la del Pentágonose hace extensiva a los medios.

Paralelamente, de la definición empleada se concluye quela IW de alguna forma constituye una forma de “guerra de recur-sos”, solo que en este caso el recurso disputado no es petróleo,agua potable o alimentos, sino información323.

En esta línea, Ralph Peters concluye que la información hoyes considerada un “commodity estratégico”, a la vez que el fac-tor más desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que elmás tajante criterio de clasificación de los Estados de las épocasvenideras será entre los que sepan manejar (y proteger) informa-ción, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras

322 La definición corresponde a Winn Schwartau (autor del libro Information Warfare:Chaos on the Electronic Superhighway). En TAYLOR, Paul: “West faces prospect ofhacker warfare”, Financial Times Review on Information Technology (FT-IT) april 2,1997, p. 2.

323 WILSON, BUNKERS & SULLIVAN, op. cit.


212

palabras, entre beneficiarios y víctimas de la información324. In-cluso ser víctima de la información, es decir no contar con capa-cidad para manejarla, es visualizado por Peters en términos dra-máticos asociados a la disminución de la gobernabilidad:

“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asal-to del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usur-pan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y res-ponder a la información. La era moderna fue la era de laeficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la inefi-ciencia de las masas”325.

Definida la IW tanto en forma genérica como específica,sus rasgos esenciales y manifestaciones fueron analizadas porinnumerables centros de estudio públicos y privados, militaresy civiles, en todo el mundo. Entre esas entidades, una de lasprimeras fue la Rand Corporation, que ya en 1995 comenzó arealizar estudios conjuntos y juegos de simulación con el Insti-tuto Nacional de Investigaciones para la Defensa (National DefenseResearch Institute) norteamericano.

A partir de los resultados obtenidos por la Rand, plasma-dos en el informe “Guerra Informática Estratégica: una NuevaCara de la Guerra” (“Strategic Information Warfare: A New Face ofWar”), se identifican un conjunto de cinco características distin-tivas de este fenómeno, concebido como amenaza transnacio-nal, a saber326:

• Bajo costo: se puede desarrollar IW sin grandes gastos eco-nómicos, ya que el “armamento” utilizado consiste en com-putadoras de uso cotidiano, software (“bombas lógicas”,“virus informáticos”, “puertas traseras”) y sistemas de co-municación como Internet.

324 PETERS, Ralph: “Constant Conflict”, Parameters, Summer 1997, pp. 4-14.325 PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,

pp. 18-27.326 VV.AA.: “Information War and Cyberspace Security”, RAND Research Review

XIX:2, Fall 1995.


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• Límites difusos: en el espacio virtual o ciberespacio se diluyenlos tradicionales límites entre sectores y/o intereses públicosy privados, internos y externos, criminales y terroristas.

• Difícil detección: las agresiones de IW pueden ser fácilmenteconfundidas con otras actividades (como espionaje), con fallasde hardware/software, o directamente pasar inadvertidas.

• Demanda de nuevos métodos de recolección y análisis deinformación, para reconocer a los agresores y comprendersus modos de operación, dado que los métodos tradiciona-les son insuficientes.

• Amplio abanico de blancos susceptibles de recibir unaagresión, incorporando a aquellos que, aunque adecuada-mente protegidos desde el punto de vista físico, se encuen-tran vinculados informáticamente con el exterior.

Esto último es particularmente importante puesto que,merced al avance de las comunicaciones sustentado en el saltotecnológico, actualmente se observa en el interior de la mayoríade los actores estatales del sistema internacional una dependen-cia cada vez mayor de las agencias gubernamentales y el sectorprivado de lo que se conoce como “infraestructuras de informa-ción”. Según Rathmell, del King’s College de Londres, esas infra-estructuras incluyen los sistemas de procesamiento de informa-ción y telecomunicaciones, el software que permite operarlos, yel personal que usa y maneja los sistemas y el software327.

A las cinco características distintivas de la guerra informá-tica, según se desprende del informe de la Rand, podemos agre-gar otras tres:

• Operación remota: una agresión informática puede ser eje-cutada desde un lugar lejano, lo que reduce sensiblementelas posibilidades de detección de sus responsables.

327 RATHMELL, Andrew: “Cyber-Terrorism: The Shape of Future Conflict?”, RUSIJournal, October 1997, pp. 40-46.


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• Flexibilidad: una agresión informática puede ser programa-da para ocurrir en fecha y horas exactas, o solo bajo deter-minadas condiciones.

• Multiplicidad de blancos: al contrario que una agresión fí-sica, que solo puede dirigirse contra un blanco por vez, unaagresión informática (por ejemplo a través de un virus)puede alcanzar en forma simultánea o concatenada a milesde computadoras y bases de datos interconectadas, en todoel planeta.

Cabe agregar aquí que esta multiplicidad de blancos se vefacilitada por lo que el sueco Anders Eriksson denominó “mo-noculturas tecnológicas”, en relación a la estandarización a nivelglobal de software, precondición para el desarrollo del fenóme-no de internetworking. Claros ejemplos de monoculturas tecno-lógicas son el sistema operativo Windows de Microsoft, y losprotocolos de comunicación TCP/IP de Internet328.

En conjunto, las ocho características de la IW que hemosidentificado (bajo costo, límites difusos, difícil detección, de-manda de nuevos métodos de recolección y análisis de informa-ción, múltiples blancos, operación remota, flexibilidad y simul-taneidad de blancos) se conjugan para hacer de la misma unaherramienta versátil en manos de una multiplicidad de actores,que pueden imprimirle diferentes manifestaciones. El Cuadro13 ofrece ejemplos de estas formas de expresión329.

El concepto IW es pasible de diferentes operacionalizacio-nes, que dan lugar a múltiples tipologías, ninguna de las cualesha generado el consenso de los investigadores. La diversidadde enfoques en este campo puede ser atribuida a la dinámicaque experimenta el estudio del fenómeno, dado su carácter re-lativamente novedoso.

328 ERIKSSON, Andrew: “Information Warfare: Hype or Reality?”, The NonproliferationReview 6:3, Spring-Summer 1999, pp. 57-64.

329 Datos del cuadro: elaboración del autor a partir de DOWNS, Lawrence: “DigitalData Warfare. Using Malicious Computer Code as a Weapon”, en MarySOMMERVILLE (ed.): Essays on Strategy XIII, National Defense University Press,Washington 1996, pp. 43-80.


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Tomando debida nota de las diferentes tipologías existen-tes, en el presente trabajo se describirán tres de ellas. La prime-ra de ellas discrimina a la IW según sea civil o militar su ámbitode aplicación; la segunda combina las técnicas aplicadas y lasactividades desarrolladas; finalmente, la tercera diferencia lasformas de IW según el tipo de agresión en que se manifieste.

Discriminando a la IW según su ámbito de aplicación, JohnArquilla y David Ronfeldt, analistas de la mencionada Randque colaboraron con buena parte de la literatura más importan-te en la materia, diferencian entre guerra de redes (netwar) y gue-rra cibernética (cyberwar).

La netwar se refiere a “conflictos que tienen lugar entre Esta-dos, o al interior de sociedades, y que se desarrollan a través de nodosinterconectados de comunicación, por los cuales circula información”.Esencialmente consiste en bloquear o dañar lo que una “pobla-

CUADRO 13EJEMPLOS DE DIFERENTES MANIFESTACIONES DE IW

AGRESOR BLANCO OBJETIVO FIN ÚLTIMOESPECÍFICO ESPECÍFICO

Organismo del Red C4ISR Interrumpir Ganar elEstado (civil o actividades de conflictomilitar) comando/control

Organización Sistemas de Interrumpir Producir unterrorista comunicaciones actividades acto de

civiles económicas y el naturalezalibre flujo de políticainformación

Organización Sistema de Transferencia de Gananciacriminal contabilidad de fondos a financiera o

una empresa cuentas propias “castigo” a unaempresa

Corporación Banco de datos Acceder a Obtener unaPrivada de la competencia información ventaja

clasificada competitiva


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ción-blanco” conoce, o cree conocer, sobre sí misma y el mundoque la rodea; en otras palabras, el bloqueo o daño es a la infor-mación que maneja la “población-blanco”. Entre las característicasde la netwar se incluyen:

• Puede focalizarse en la opinión de la población en general,de sus élites políticas, o en ambas.

• Puede involucrar actividad diplomática, propaganda, cam-pañas de acción psicológica, actividades de subversión po-lítica y cultural, neutralización o interferencia de medios decomunicación masivos, infiltración en redes de cómputos ybases de datos, etc.

La principal diferencia entre la netwar y la cyberwar es queesta última se circunscribe al campo militar. En ese contexto,Arquilla y Ronfeldt limitan el contenido del concepto cyberwara “la conducción de operaciones militares de acuerdo a principiosrelacionados con la información”. Cyberwar, entonces, implicaríaalterar a favor de uno el balance respecto a información y cono-cimiento disponible, a través de dos vías esenciales:

• La intercepción o destrucción de sistemas de información ycomunicaciones.

• La obtención de la mayor parte de información del enemi-go, mientras se lo priva al mismo tiempo de la informaciónpropia.

La cyberwar, como forma de combate, involucra diferentestecnologías vinculadas al comando y control, a la recolección yprocesamiento de datos (inteligencia), a las comunicaciones, alposicionamiento, a la identificación amigo-enemigo, y al em-pleo de las llamadas “armas inteligentes” (smart weapons)330.

Una segunda discriminación de IW es, como dijimos enpárrafos anteriores, en función de la combinación entre las acti-

330 ARQUILLA, John & David RONFELDT: “Cyberwar and Netwar: New Modes, OldConcepts, of Conflict”, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995.


217

vidades desarrolladas por el agresor y las técnicas que emplea.Al respecto, tomando como base uno de los más famosos traba-jos escritos en este campo, irónicamente titulado “Terrorismo In-formático: puedes confiar en tu tostadora?” (“Information Terrorism:can you trust your toaster?”), que se verá más adelante, Rathmellidentifica tres categorías de IW, donde la TI puede ser un blan-co o una herramienta:

• Categoría I: aplicación de nuevas técnicas de IW, basadasen la TI, a actividades no novedosas.

• Categoría II: aplicación de técnicas no novedosas a activi-dades novedosas, basadas en la TI.

• Categoría III: aplicación de nuevas técnicas de IW a activi-dades novedosas, en ambos casos con base en la TI.

Respecto a la Categoría I, la misma se refiere a actividadesque existen hace décadas e incluso siglos, como la recolección yprocesamiento de información (vg. Inteligencia); las comunica-ciones; la propaganda; y la legalización de activos provenientesde actividades ilícitas, fenómeno este comúnmente denomina-do lavado de dinero. La novedad aquí radica en la técnica utiliza-da, basada en las nuevas TI, como virus informáticos.

La Categoría II es la inversión de la anterior. En este caso loque no es novedoso es la técnica aplicada, por ejemplo el sabo-taje o las acciones terroristas; sin embargo, la novedad radicaen que la agresión se dirige a actividades cuya aparición esrelativamente reciente, como consecuencia de la aparición y di-fusión de las nuevas TI, de las cuales dependen en un gradocrítico. Hablamos así de actividades asociadas a centrales y lí-neas de comunicaciones, archivos informáticos y bases de da-tos, etc.

Un ejemplo es el atentado perpetrado a principios del año1995, cuando fueron cortados en la ciudad alemana deFrankfurt los cables de transmisión de datos de la compañíaestatal de telecomunicaciones de ese país. De esa forma se im-pidió por un considerable tiempo el uso de fax, telefonía y re-


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331 LEBENS NACOS, Brigitte: “After the Cold War: Terrorism Looms Larger as a Weaponof Dissent and Warfare”, International Issues 39:3, August 1996.

332 RATHMELL, op. cit.333 ERIKSSON, op. cit.334 Se nota aquí que el autor emplea un juego de palabras, siendo que ambos tipos

de armas emplean la misma abreviatura (WMD) en idioma inglés.

des de datos en una vasta área que incluía el aeropuerto inter-nacional (el de mayor tráfico en Europa), hospitales y oficinaspúblicas. La acción fue reivindicada por una organización hastaese momento desconocida, autodeminada “No Conexión” (KeineVerbindung)331.

Finalmente, la Categoría III combina lo nuevo de las doscategorías anteriores. Tanto las técnicas de agresión utilizadascomo las actividades a las cuales se dirige la agresión, estáncaracterizadas por el empleo intensivo de TI332.

Culminando con los criterios de clasificación de IW, la ela-boración de una tipología en función de la forma que adopte laagresión corresponde, entre otros, a Eriksson, quien efectúa lasiguiente discriminación333:

• IW del tipo “armas de disrrupción masiva” (WMD) consistentesen ataques cibernéticos masivos contra infraestructuras de lainformación. Si este tipo de agresiones ocasiona un númerodesproporcionado de bajas (por ejemplo, generando una fugaradiactiva de un reactor nuclear), el “arma de disrupción ma-siva” sería a la vez un “arma de destrucción masiva”334.

• IW del tipo “armas de disrrupción precisa” (WPD), en refe-rencia a casos donde los ataque cibernéticos no son masi-vos, sino dirigidos con precisión a blancos específicos.

• IW del tipo “armas de disrrupción cultural” (WCD), en rela-ción al empleo de la TI como una herramienta de infiltra-ción y/o dominación cultural.

A partir de un análisis comparado puede observarse quetanto en las categorías I y III de la primera tipología (Rathmell),


219

como en las categorías WMD y WPD de la segunda (Eriksson),la TI se encuentra en el blanco. En esos casos, se ha sugeridoque la IW puede adoptar cuatro formas básicas335:

• Denegación: se priva al blanco del uso de su sistema, susdatos o la información que el mismo provee. Puede efec-tuarse mediante el daño al hardware, a programas o datos.

• Degradación: deteriora al sistema agredido hasta el puntoen que este ya no puede cumplir eficientemente su misión.Puede ser logrado obligando al usuario del sistema a remo-ver del mismo la/s parte/s afectada/s.

• Engaño: se engaña al blanco mediante la introducción dedatos falsos, o haciéndole creer que se introdujeron datosfalsos.

• Explotación: provee un medio a través del cual el agresorpuede acceder al sistema-blanco, o a su información, y em-plearlo/a.

335 DOWNS, op. cit.


221

Límites y alcances del concepto

Está fuera de duda que, por la propia naturaleza de losacontecimientos del 11S, luego de esos eventos el terrorismose posicionó, a escala global, al tope de la agenda de amena-zas transnacionales. El carácter paradójico de esta jerarquiza-ción consiste en que todo el mundo habla de un fenómenosobre cuyos límites y contenidos actualmente no existe con-senso, pese a que dista de ser novedoso en la historia.

La búsqueda de antecedentes históricos del terrorismo, comoacción organizada, puede remontarnos hasta la época de Cristo,cuando en la actual Tierra Santa operaban los Sicarii, un gruporadical de militantes judíos. Estos, como forma de combatir laocupación del Imperio Romano, asesinaban ciudadanos de ese ori-gen y connacionales colaboracionistas, apuñalándolos con unadaga corta llamada sica. Así la palabra Sicarii, en griego antiguo“hombres del puñal”, constituye la raíz del actual vocablo sicario.

Otro nítido antecedente histórico del terrorismo nos remiteal territorio que en estos días ocupa Irán, donde en el siglo XIIactuaban los nizarinos, un grupo disidente islámico que, bajo elliderazgo de Hasan II, ajusticiaban sultanes y jeques bajo losefectos de la droga hashishiyun, que inhalaban previamente. Dela palabra hashishiyun derivan los vocablos hashish, en referen-cia a la droga, y la más conocida, asesino.

Más cerca en el tiempo, la palabra “terrorismo” surge haciafines del siglo XVIII para designar el período más sangriento de

CAPÍTULO V

EL TERRORISMO INTERNACIONAL


222

la Revolución Francesa, el lapso 1793-1794, cuando aproxima-damente 17 mil personas son guillotinadas sin juicio previo,por orden de Robespierre. Y se consolida en la siguiente centu-ria en Rusia, de la mano de grupos anarquistas rusos que, ins-pirados en los escritos del teórico Mikhail Bakunin, emplearonintensivamente explosivos y armas de fuego para minar al régi-men zarista, llegando en 1881 a asesinar al zar Alejandro II.

Por cierto, al terrorismo le cupo la autoría de otros magni-cidios, además del mencionado. En 1901, el anarquista LeonCzolgosz asesinó a tiros al presidente estadounidense WilliamMcKinley; y en 1914 corrieron igual suerte el archiduque aus-tríaco Francisco Fernando y su esposa, a manos del serbio Ga-vrilo Princip, detonando así la Primera Guerra Mundial.

Después de esa conflagración, en noviembre de 1937 laLiga de las Naciones rubricó la Convención de Ginebra para laPrevención y Represión del Terrorismo en la cual se definía alos actos de ese tipo como “hechos criminales directos contra unEstado y cuyo fin o su naturaleza es provocar el terror en personali-dades determinadas, grupo de personas o en el público”. A partir deesta definición se facilitaba la extradición de personas acusadasde cometer actos terroristas en otros países, imponiendo comoopción su juzgamiento a través de las leyes locales. Esta alter-nativa se consagró en la fórmula “aut dedere, aut punire” (extra-dición o procesamiento).

Pese a ese antecedente, durante sus primeras seis décadasde existencia la Organización de las Naciones Unidas (ONU) nologró avances concretos en materia de una definición del terro-rismo. Esta carencia fue subsanada parcialmente en octubre del2004, cuando el Consejo de Seguridad del organismo (CSNU)emitió la Res 1566 indicando que el terrorismo acontece “cuandoel propósito de semejante acto, por su naturaleza o contexto, es inti-midar a la población, o forzar a un gobierno u organización interna-cional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”336.

336 S/RES/1566, 8 de octubre de 2004.


223

Poco tiempo después, en un informe sobre Seguridad Interna-cional elaborado por un grupo de expertos a pedido de Kofi An-nan, Secretario General de la ONU, emitido en diciembre del 2004,se entiende como terrorismo “cualquier acción, además de las especifi-cadas en las convenciones existentes en aspectos del terrorismo, las Con-venciones de Ginebra y la Res 1566, que intente causar la muerte o seriosdaños a civiles y no combatientes, cuando el propósito de semejante actosea intimidar a la población, o forzar a un gobierno u organización inter-nacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”337.

En el documento “Un concepto más amplio de la libertad: desa-rrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos”, difundido enmarzo del 2005, Annan elaboró su propia definición de terroris-mo, pretendiendo que fuera aprobada en la Asamblea Generalde la institución. Allí, el Secretario General tipificó a ese flageloen forma simplificada respecto a la sugerencia del grupo deexpertos y consideró como terrorismo a todo acto “destinado acausar la muerte o a herir severamente a civiles o a los no combatien-tes, para intimidar a una comunidad, un gobierno o una organizacióninternacional”338.

Hasta el momento, la ONU no ha adoptado oficialmenteninguna de las definiciones mencionadas, que se sumen a va-rios cientos que circulan desde hace décadas. Frente a esta mul-tiplicidad de enfoques, una primera aproximación al terrorismomuestra que, aunque este siempre ha sido y continúa siendouna metodología asociada obviamente con la generación de te-rror, con el paso del tiempo ha trascendido al mero plano meto-dológico para constituirse en un fenómeno en sí mismo, provis-to de un alto grado de complejidad. Este salto cualitativoresulta claro a partir de la diferenciación que efectúa Reinaresentre terrorismo como “recurso táctico” o como “uso estratégico”.

337 ONU: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupode Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, A/59/565, 2 de diciembrede 2004 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf).

338 ONU: Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanospara todos. Informe del Secretario General. A/59/2005, 21 de marzo de 2005 (http://www.un.org/spanish/largerfreedom).


224

El terrorismo como “recurso táctico” indica que la generaciónde terror es una herramienta más entre un menú más vasto deactividades que desarrolla una organización, sin ser necesariamentela más importante. Por el contrario, un “uso estratégico” del terro-rismo sugiere que la generación de terror constituye la piedra basalde una organización, incluso su actividad exclusiva339.

Concentrándonos en el uso estratégico del terrorismo, don-de el mismo pasa a constituir una suerte de fenómeno en sí,este podría ser entendido, con Paul Wilkinson, como “la amena-za o el uso sistemático de la violencia para conseguir fines políticos”.O en el sentido (similar al anterior) en que lo hace John Deuts-ch, como “actos de violencia cometidos contra personas inocentes ono combatientes, con la intención de obtener fines políticos a travésdel terror y la intimidación”340.

En relación a la definición propuesta por Deutsch, similar ala de muchos otros investigadores, agreguemos que la alusión a“personas no combatientes” es motivo de controversia (no asíla de “personas inocentes”). El planteo en estos casos es que ladistinción combatiente-no combatiente viola la moral moderna,que le otorga a toda vida humana el mismo valor, agregandoque en un Estado democrático los civiles no solo no tienen pre-eminencia sobre los uniformados a los ojos del terrorismo, sinoque son aún más responsables que ellos por las acciones y laconducta del gobierno, al cual sostienen a través del voto yregulan mediante canales formales e informales.

Este controvertido planteo sugiere que, si los civiles nocombatientes sostienen al gobierno democrático, que a su vezregula el empleo de los uniformados, entonces los primeros nopueden quedar exentos del accionar terrorista mientras los últi-mos no lo son. Si en la democracia moderna el poder está en losciudadanos, estos no deberían ser considerados de manera dife-rente que el instrumento de violencia legal del Estado, en loque al terrorismo se refiere341.

339 REINARES, Fernando: Terrorismo y Antiterrorismo, Paidós, Barcelona 1998, pp. 19-20.340 DEUTSCH, John: “Think Again: Terrorism”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1997.341 NICHOLSON, Marc: “An essay on Terrorism”, American Diplomacy VIII:3,

August 2003.


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A partir de sus metas políticas, el terrorismo pasa a consti-tuir una manifestación de violencia política, entendiendo a estacomo “aquella que proviene de agentes organizados que buscan modi-ficar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, ode aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representa-ción y la participación de la población”342.

Para algunos autores como Metz, el terrorismo también en-cuadra dentro del concepto de insurgencia, que de manera sim-plificada entendemos como “el uso prolongado de violencia de bajaintensidad (en el sentido de Conflictos de Baja Intensidad), paradejar sin efecto un sistema político o forzar algún cambio fundamen-tal en su statu quo”343.

Aunque la insurgencia está integrada por otros elementosamén de la violencia (por ejemplo propaganda, movimiento defondos, reclutamiento, constitución de organizaciones sociales,“guerra jurídica”344, etc.), esta siempre está presente. O dicho enotros términos, el uso de la violencia puede no ser condición sufi-ciente para una insurgencia, pero sí es una condición necesaria quela diferencia de otros movimientos de protesta con objetivos po-líticos: Solidaridad en Polonia, Gandhi en la India, etc.345.

Cuando los actos terroristas involucran bienes o ciudadanosde más de un Estado, hablamos de terrorismo internacional, subfe-

342 CARRION, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, enFernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSOEcuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 13-58.

343 Usamos aquí la definición simplificada que consta en METZ, Steven: The FutureOf Insurgency, SSI Report, USAWC, Strategic Studies Institute (SSI), CarlisleBarracks December 1993.

344 Utilizamos el concepto de “guerra jurídica” en el sentido en que lo hace Posadas,es decir, “la transformación de la legislación y la utilización del aparato judicialen contra del mismo Estado”. Ejemplos de guerra jurídica serían el ataque a losaparatos del Estado a través del sistema jurídico, para desacreditarlos dentro ofuera del país (por ejemplo, para impedir o condicionar la ayuda externa); ladefensa judicial de terroristas; el empleo de testigos y/o víctimas falsos; ladilatación de los procesos judiciales, etc.En POSADAS, Miguel: “Guerra Jurídica”, mimeo., Primer Congreso de SeguridadIberoamericana e Historia Militar, Santa Marta, febrero 2005 .

345 KRISHNA, Ashok: “Insurgency in the Contemporary World: Some TheoreticalAspects (II)”, Strategic Analysis XXI:9, December 1997, pp. 1317-1340.


226

nómeno este que Andrew Pierre define como aquellos actos te-rroristas “fuera de las fronteras nacionales, o con claras repercusionesinternacionales”. Para el mencionado Reinares, el terrorismo inter-nacional puede adoptar diferentes formas, entre ellas:

• Organizaciones terroristas que se establecen total o parcial-mente en Estados que no son aquellos de donde provienen,sin desarrollar sus actividades en los mismos.

• Organizaciones terroristas que desarrollan sus actividadesen Estados que no son aquellos de donde provienen.

• Organizaciones terroristas originarias de diferentes países,que establecen entre sí relaciones o nexos de colaboración yaccionar conjunto o combinado.

• Organizaciones terroristas que operan en su Estado de ori-gen contra bienes o intereses de un tercer país.

• Empleo de organizaciones terroristas por parte de Estados,para atentar en otro país (tema sobre el que volveremosmás adelante, al hablar de Estados Sponsor)346.

Características del fenómeno terrorista

En tanto manifestación de violencia política, el terrorismose diferencia de otros fenómenos que pueden contemplar el em-pleo de la violencia pero persiguen objetivos de naturaleza dis-tinta, como el crimen organizado. Sin embargo, no es inusualque los límites entre ambas cuestiones parezcan diluirse. En lamayoría de esos casos, tal dilución suele remitirse a entidadescuyo objetivo último es la obtención de ganancias económicas,pero que emplean metodologías terroristas (por ejemplo, aten-tados); o a organizaciones que por su finalidad última son te-rroristas, pero emplean metodologías propias del crimen orga-nizado (por ejemplo, secuestros extorsivos o tráficos ilícitos).

346 Esta tipología se basa parcialmente en REINARES, op. cit., pp. 175 y ss.


227

El ejemplo por excelencia de la última opción consideradaes el llamado narcoterrorismo, un fenómeno híbrido que alude aorganizaciones terroristas o guerrilleras (vide infra) que se fi-nancian total o parcialmente con la comercialización de droga.Ya en 1967 el general birmano Tuan Shi Wen declaraba: “paraluchar se necesita un ejército, un ejército necesita armas y para ellorequiere dinero. En estas montañas, el único dinero es el opio”347.

En la actualidad existen numerosos émulos del generalTuan, desde Perú a Afganistán y desde Líbano a Turquía, aun-que el sitial de honor parece corresponderle a las Fuerzas Ar-madas Revolucionarias de Colombia (FARC). Según relata elcolombiano Pardo Rueda, el vínculo directo de esta organiza-ción con las drogas se verifica a mediados de la última décadadel siglo XX, cuando la superficie sembrada con coca en esepaís salta de aproximadamente 20 mil ha en 1993/1994 a 150mil ha en 1996; las áreas sembradas se localizaron en las selvasmeridionales colombianas, donde las FARC ejercían el control.De esta manera, los insurgentes pasaron a controlar buena par-te de la producción, tráfico y comercialización de la droga anivel mundial348.

Se dice que las FARC obtendrían a través de la actividadcriminal del cultivo, tráfico y comercialización de drogas ilega-les entre US$ 300 y US$ 600 millones anuales, una ganancia quegeneró una “metamorfosis organizacional” en ese grupo, quehoy se asemeja crecientemente a una entidad dedicada al cri-men organizado349.

Sin embargo, hay otros casos en los cuales la interacciónentre terrorismo y crimen organizado está protagonizada porsendas organizaciones representativas de cada uno de ambosfenómenos. Se asiste así a una sinergia cuyo carácter forzosa-

347 SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000,p. 185.

348 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 531349 Declaraciones de Brad Hittle en el “Primer Congreso de Seguridad

Iberoamericana e Historia Militar”, FMSO/Federación Verdad, Colombia, SantaMarta, febrero de 2005.


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mente es transitorio, dada una incompatibilidad que a largoplazo es imposible de superar: la incompatibilidad estriba enque tanto el terrorismo revolucionario como el subrevoluciona-rio pretenden captar la atención de la opinión pública, mientrasla criminalidad organizada, por su misma esencia, pretende pa-sar lo más desapercibida posible.

La sinergia transitoria entre terrorismo y crimen organiza-do puede tener diferentes manifestaciones. Una de ellas sería,en el caso de terrorismo subrevolucionario, que la satisfacciónde sus demandas se vea facilitada por la influencia que puedetener la criminalidad organizada sobre ciertos sectores del Esta-do. Otra, inversa a la anterior, que la criminalidad organizadaexplote el vacío político total o parcial que puede generar unaacción terrorista sostenida350.

Entendido de esta manera el terrorismo, vemos que la defi-nición empleada no es suficiente para discriminarlo de la gue-rrilla, siendo que esta también es una forma de violencia políti-ca, aunque dentro del pensamiento militar puede serconsiderada una forma de combate válida351. Aunque son fenó-menos diferentes, muchas veces sus límites se tornan borrosos;por eso, las diferencias entre ambos pueden establecerse no tan-to a partir de los fines sino de ambiente, estructura, limitaciónlegal, blancos y estrategia. El Cuadro 14 consigna esas particulari-dades, a partir de conceptos de Calvert y Krishna:

• El ambiente del terrorismo es generalmente urbano, a dife-rencia de la guerrilla, que es rural; esto hace que en algunoslugares del mundo como Europa la guerrilla sea un fenóme-

350 POLLARD, Neal: Terrorism and Transnational Organized Crime: Implications ofConvergence, Terrorism Research Center, 2001 (http://www.terrorism.com/terrorism/crime.shtml).

351 El Diccionario para la Acción Militar Conjunta, del Estado Mayor Conjunto dela República Argentina, define a la guerrilla como “toda facción que en tiempo deguerra, entre dos o más Estados, sea empleada con el propósito de atacar u hostigarfuerzas de ocupación, apoyar operaciones de fuerzas regulares o eventualmente favorecerlos conflictos internos de un país formalmente agredido, buscando condiciones para lasustitución del gobierno o ponerlo en la peor situación si no responde a los propios interesesnacionales”.


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no virtualmente inaplicable, por cuanto no existen los espa-cios rurales necesarios, y que la tendencia mundial a la urba-nización favorezca más al terrorismo que a la guerrilla.

• La actividad terrorista puede ser realizada por un númeroreducido de personas, y aun por solo un individuo, mien-tras que la guerrilla adolece de esa capacidad, necesitandoun cierto grado de estructura para poder operar.

• La actividad terrorista no reconoce ninguna limitación legalrelativa al empleo de la violencia, mientras la guerrilla sue-le respetar algunas de ellas, por ejemplo en lo relativo a ladiscriminación entre combatientes y no combatientes.

• La guerrilla suele evitar los blancos civiles o no combatien-tes, enfatizando principalmente en miembros de las estruc-turas de Defensa y seguridad del Estado, y subsidiariamen-te objetivos económicos o de infraestructura, que tambiénson valorados por el terrorismo; sin embargo, este opta enforma recurrente por blancos civiles o no combatientes.

• Finalmente, la estrategia de la guerrilla consiste en crearunidades combatientes cada vez mayores, con el fin de es-tablecer áreas geográficas (zonas liberadas) donde ejercer po-der, en vistas a un enfrentamiento final con el oponenteque puede definirse en términos militares; en cambio, laestrategia del terrorista es generar terror en forma sistemá-tica, a través de diferentes medios, sin que entre en suscálculos un enfrentamiento final.

Esto último también se puede plantear de manera diferentey alegar que, si en la guerrilla lo que se busca incrementar cons-tantemente es el control territorial, y consecuentemente el delas unidades combatientes, lo que expande constantemente lalógica del terrorismo es el alcance de la vulnerabilidad. Losterroristas son más fuertes cuantos más “rehenes” tienen352.

352 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 72


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Si la estrategia del terrorismo consiste en generar terror enforma sistemática, agreguemos que lo hace para influir y mane-jar la conducta y actitudes de grupos sociales específicos (o dela Sociedad en su conjunto), incluyendo usualmente al mismoEstado. De ahí que se diga que el propósito del terrorismo, sumeta objetiva, es la internalización, en el actor definido comoenemigo, de una “disuasión simbólica”, transformándolo en uninstrumento manejable a través del terror353.

En suma, coincidimos con Calvert en que el ejercicio delterrorismo implica “una creencia en el valor del terror”354, de na-turaleza intrínsecamente negativa (pues destruye, pero no

353 VARAS, Augusto: “Jaque a la Democracia: Terrorismo y Contraterrorismo en laSociedad y Relaciones Internacionales”, en VARAS, Augusto (comp.): Jaque a laDemocracia: Orden Internacional y Violencia Política en América Latina, GEL, BuenosAires 1990, pp. 11-20.

354 CALVERT, Peter: “El Terror en la Teoría de la Revolución”, en O’SULLIVAN, op.cit., p. 58.

CUADRO 14MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA POLÍTICA

TERRORISMO GUERRILLA

AMBIENTE Predominantemente Predominantementeurbano rural

ESTRUCTURA Individual, o un grupo Unidades paramilitares dereducido de personas cierta dimensión, con

tendencia alconstante crecimiento

LIMITACIÓN No registra En relación a la discriminaciónLEGAL entre combatientes y no

combatientes

BLANCOS Primordialmente civiles Primordialmente uniformados

ESTRATEGIA Generación de terror Control de espaciosen forma sistemática geográficos cada vez

mayores, donde ejercerpoder, en vistas a unenfrentamiento final


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construye nada por sí mismo), observando que su aplicaciónreúne seis características principales: (i) opera fuera de los códi-gos de conducta sociales, configurando en tal sentido una sub-cultura; (ii) es impredecible y carece de toda regulación; (iii) esdesproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utili-zados; (iv) es indiscriminada y sus efectos se extienden a latotalidad de la población, involucrando víctimas inocentes (elblanco del terrorismo es así más amplio que el de sus víctimasinmediatas, que se transforman en una suerte de “intermedia-rias”); (v) produce un sufrimiento innecesario; por último, (vi)tiene una fuerte carga nihilista, en el sentido que antes que“construir lo nuevo” prioriza la destrucción del orden existen-te, sin presentar una alternativa a la realidad social que quieredestruir, aunque esto incluya víctimas inocentes.

A estas características, sobre las que existe cierto consenso,el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres (IISS) agregaotras dos: en casos extremos, sus acciones pueden constituir“genocidio” o crímenes contra la Humanidad, como se los defi-nió en la Convención de Genocidio de 1948 y en el Estatuto deRoma de la Corte Penal Internacional de 1998; y la mayoría delas acciones, si se cometen por un beligerante en una guerra,constituyen violación de las leyes de guerra355.

En última instancia, la estrategia del terrorismo genera enlas personas la aprensión a ser objeto de un ataque brutal for-tuito, sin causa ni razón aparente, a manos de un extraño; elefecto es la alteración de las premisas sobre las que se funda undeterminado orden político y social, básicamente los de la con-vivencia y la seguridad.

Este efecto se complementa con otras secuelas, de naturale-za psicológica, que experimentan los sobrevivientes y familia-res de víctimas fatales de los actos terroristas. Un psiquiatraespañol que asesoró a la organización no gubernamental Aso-ciación de Víctimas del Terrorismo (AVT) condicionó la ampli-

355 The International Institute for Strategic Studies (IISS): “Definiendo el Terrorismo”,en VV.AA.: Geoestrategia y Relaciones Internacionales, Universidad Militar NuevaGranada, Bogotá 2002, pp. 257-263.


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tud y gravedad de tales secuelas a la violencia del choque emo-cional inicial, los daños físicos sufridos y la reacción social anteel acto terrorista; las mismas pueden incluir amnesia total oparcial, depresión, patologías neuróticas del miedo con crisisfóbicas, estados permanentes de ansiedad y trastornos obsesi-vos. Todas estas secuelas coinciden con lo que la psiquiatríanorteamericana denomina “estrés postraumático”, que incluyelos efectos de guerras y catástrofes naturales, manifestándoseen la forma de disminución de la afectividad; incapacidad desentir emociones comunes como la ternura, la intimidad o eldeseo sexual; merma del rendimiento y un creciente aislamien-to social con repercusiones negativas en la calidad de vida.

Al tradicional estrés postraumático, en el caso del terroris-mo, se agrega la existencia de un autor del daño y el sentimien-to de culpa. En el primer caso, si el terrorista no es castigado, lavíctima del acto terrorista puede volver contra la sociedad sussentimientos, expresándolos a través del resentimiento o la re-beldía; en el segundo, algunas víctimas que han salido ilesas ocon lesiones leves de atentados en los que se registraron muer-tes o lesiones graves en otras personas, desarrollan inicialmentesentimientos de culpa por haber conseguido sobrevivir356.

En suma, no se equivoca Ehud Sprinzak cuando califica alterrorismo como “una forma de guerra psicológica” que instala encada individuo el temor a ser la próxima víctima357. También secomprende la lógica que algunos analistas le atribuyen a losterroristas, quienes preferirían “un montón de gente mirando” an-tes que “un montón de gente muerta”358. El paradigma de estalógica terrorista se observó con toda nitidez en los atentadosperpetrados el 11S; al analizarlos, el estudioso de la comunica-ción Ignacio Ramonet, director de Le Monde Diplomatique, obser-vó que desde el principio de esa agresión sus autores utilizaron

356 BARTOLOMÉ, Mariano: El terrorismo como amenaza transnacional, ponenciaexpuesta en el “Primer Seminario de Seguridad Pública”, San Miguel deTucumán, 13 de noviembre de 1997.

357 United States Institute of Peace: “Coping with Terrorism”, Peace Watch IV:6,October 1998.

358 DEUTSCH, op. cit.


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a los medios como un arma en la lucha que ellos conducen,concluyendo: ‘‘Ellos aplican la idea de que ya no hay conflicto serioen el mundo que no tenga dos frentes, un frente militar y un frentemediático’’359.

La idea de los “fines políticos” del terrorismo, así como susdiferencias con la criminalidad organizada y la guerrilla, noagota la complejidad de este fenómeno. Es necesario, entonces,esbozar una tipología que dé cuenta de sus diversas y heterogé-neas manifestaciones. El criterio de clasificación que propone-mos no corresponde a una única fuente, sino que conjuga ycompatibiliza diferentes criterios originados en tres autores: elalemán Peter Waldmann, el estadounidense Ralph Peters y elbritánico Paul Wilkinson.

Comenzando con Peters, este diferencia entre un “terroris-mo práctico” y un “terrorismo apocalíptico”, ambos de natura-leza política. El terrorismo práctico persigue objetivos relativa-mente racionales (aunque por momentos son altamenteambiciosos), que se plantean en demandas concretas. Por suparte, dentro del terrorismo apocalíptico encontramos a indivi-duos dirigidos por visiones religiosas, a menudo mesiánicas,para quienes no hay victoria táctica que sea suficiente. Sus cul-tores están convencidos que Dios los eligió como intrumento desu obra y, en consecuencia, “actúan en el convencimiento que susactos sirven a fines divinos”360.

Dentro del terrorismo práctico, podría aplicarse la perspecti-va de Waldmann y diferenciar tres subtipos. El primer subtipo esel llamado “terrorismo étnico”, protagonizado usualmente pormiembros radicalizados de minorías étnicas que se autojustificanen la opresión gubernamental, y que generalmente pretendeninstaurar un gobierno alternativo con mayor grado de represen-

359 RAMONET, Ignacio: “Manejo de la información en el actual contexto de la crisismundial’’, conferencia brindada en Asunción de Paraguay el 30 de octubre de2001con los auspicios de la Embajada de Francia. http://www.abc.com.py/atentadousa/atus_401.html

360 PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,Mechanicsburg (PA) 2003, p. 47.


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tatividad. El “terrorismo de izquierda” sería el segundo subtipo,característico de naciones industrializadas, siendo la meta de susprotagonistas el derrocamiento del régimen capitalista. El tercersubtipo estaría constituido por un “terrorismo de derecha” queapunta a instaurar un régimen de corte fascista, o simplementecombate a quienes sostienen un discurso ideológico de izquier-da; aunque este modelo no cuenta con un referente claro en lostiempos actuales, se ha alegado que podrían encuadrarse en estacategoría a las milicias estadounidenses y a Timothy McVeigh,responsable del atentado contra un edificio federal en OklahomaCity, en 1995361.

Finalmente, las lecturas de Wilkinson enfatizan en el alcan-ce de las metas terroristas. Así, los objetivos del terrorismopráctico pueden fluctuar entre un intento por modificar unadeterminada situación política (terrorismo subrevolucionario) y labúsqueda de un cambio radical en el orden político existente(terrorismo revolucionario). El mentor de esta clasificación agregaa la misma una tercera categoría, que podriamos denominarterrorismo con finalidades temáticas (issue-group terrorism). Estetipo de terrorismo también tiene una finalidad política, consis-tente en provocar el cambio de determinadas políticas y prácti-cas de alcance sectorial. Ejemplos válidos son los atentados per-petrados contra clínicas y centros médicos donde se practicanabortos, o contra laboratorios donde se efectúan investigacio-nes científicas con animales362.

Las organizaciones encuadradas en lo que hemos llamadoterrorismo práctico no solo pueden diferenciarse entre sí de acuer-do a los subtipos identificados previamente, sino también enfunción de la forma elegida para ejercer el terror, lo que estaríaíntimamente vinculado con las características del régimen políti-co imperante en el lugar, al cual se oponen. Si ese régimen políti-

361 Utilizamos las categorías de Peter Waldmann de acuerdo a SCHRADER, Holger:“Patterns of International Terrorism”, American Diplomacy VI:3 (2001).

362 WILKINSON, Paul: “La Lucha contra la Hidra: el Terrorismo Internacional y elImperio de la Ley”, en O‘SULLIVAN, Noel (comp.): Terrorismo, ideología y revolución,Alianza, Madrid 1987; WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations and Causes”,Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 53, January1995, unclassified.


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co es de naturaleza democrática, las acciones terroristas tiendena influir en los ánimos y la conducta del electorado, a efectos queeste presione al gobierno; en regímenes autoritarios o totalita-rios, poco permeables a los vaivenes de la opinión pública, elfoco del terrorismo suele centrarse en el aparato económico (porejemplo, intentando alejar turismo e inversiones extranjeras), enel supuesto que las élites gobernantes serán permeables a enta-blar diálogos en la medida en que su permanencia en el poderpeligre por causa del deterioro económico.

En cualquiera de los dos casos, se respetaría lo que Nichol-son ha denominado el “ciclo de vida” de la actividad terrorista.En este ciclo, el grupo incrementa paulatinamente sus capacida-des, expresadas en acciones, mientras simultáneamente se elevasu condena por parte de las autoridades. En cierto punto, sumisma efectividad transforma a la condena de las autoridadesen un tácito reconocimiento a la organización como interlocutorválido con quien negociar; de esta manera, el grupo terroristase legitima a través de un medio alternativo al de otro actorpolítico: su capacidad de ejercer violencia.

El logro del estatus de interlocutor válido de las autorida-des, constituye el momento crítico de la organización terrorista.En algunos casos, este actor no acepta diálogos ni negociacio-nes, manteniéndose en una posición de irreductibilidad y re-afirmando su compromiso con una retórica maximalista. Enotras ocasiones, sus líderes encaran una transición que culminalegalizando a la organización, como ha sido el caso de Mandelaen Sudáfrica y Arafat en Palestina363. Así, la conducta de losterroristas ante la posibilidad de negociar con las autoridades,suele ser un determinante clave en el éxito o fracaso de susobjetivos políticos364.

363 La historia reconoce tres nítidos casos de líderes de organizaciones que aplicabanmetodologías terroristas que, con el tiempo, se hicieron acreedores al PremioNobel de la Paz, en este caso por sus contribuciones a la paz: Nelson Mandela(su nombre original era Rolihlahla), legendario caudillo del Congreso NacionalAfricano, en 1993; Menachem Begin, líder del grupo judío Irgun que en los años40 intentaba expulsar a los británicos de Palestina, en 1978; y Yasser Arafat,creador de la organización palestina Al Fatah, en 1994.

364 NICHOLSON, op. cit.


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Sea cual fuere la finalidad política de una organización te-rrorista, sea esta apocalíptica o práctica (en cualquiera de susvariantes), es imposible legitimar su opción por la violencia.Más aún, entendemos que están viciadas de nulidad las dosmotivaciones que con mayor recurrencia se han empleado parajustificar al terrorismo: que quienes lo ejecutan lo hacen ante lacarencia de otras alternativas, y que reconoce una fuerte rela-ción con cuestiones económicas y sociales.

Respecto al terrorismo como “último recurso”, al que serecurre cuando fracasa toda otra alternativa, bien señala Walzerque en la realidad ese recurso suele ser el último solo en térmi-nos ideológicos, en tanto excusa. La mayoría de quienes propo-nen una política terrorista la recomiendan como primer recur-so; están a favor de ella desde el primer momento, aunquepueden no adoptarla desde el principio. En estos términos, elaccionar terrorista como “último recurso” revela la debilidadde la organización que lo practican ante la sociedad, a la que nopueden movilizar por otra vía; por el contrario, si tal capacidadde movilización existiese, siempre se presentarían opciones al-ternativas al uso del terror365.

Los móviles económicos y sociales del terrorismo tampocoestán exentos de duda. Los estudios sobre terrorismo elabora-dos por el mencionado Waldmann (vide supra) y otros investiga-dores sugieren que en general los terroristas no provienen delas clases sociales más postergadas de sus lugares de origen,sino de estratos medios, e incluso altos e instruidos. De hecho,Laqueur ha apuntado que en los cincuenta Estados más pobresdel planeta no se registran situaciones preocupantes en materiade terrorismo366.

Este patrón se comprueba inclusive en los hechos del 11S,cuyos protagonistas fueron profesionales con importante niveleducativo, ninguno de ellos marginado socioeconómicamente.

365 WALZER, op. cit., pp. 72-74.366 WITKER, Iván: “Occidente ante las nuevas tipologías de terrorismo”, Estudios

Públicos Nº 98 (2005), pp. 227-254


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Inclusive en aquellos casos en que se alega que los móvilesdel terrorismo tienen relación con la pobreza, se observa quelos estratos sociales bajos de una sociedad pueden servir de“base de apoyo” para este tipo de actividad, pero esta siguesiendo articulada y financiada por individuos de otras capassociales, con un grado de instrucción más alto. Esta comproba-ción es la que ha llevado a plantear que el terrorismo siemprees la política de una elite367.

La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo

En las últimas décadas, la amenaza que representa la estra-tegia del terrorismo se ha elevado cualitativamente, a punto talque algunos especialistas postulan la existencia de un “neote-rrorismo”368. Desde nuestra óptica, ese salto cualitativo se ge-nera a partir de dos factores cruciales, siendo el primero deellos la cultura.

El nexo entre terrorismo y cultura parece asumir diferentesformas de manifestación, estando una de ellas asociada a la ex-plosión de conflictos intraestatales de naturaleza cultural (étnicay/o religiosa) que se registra tras el fin de la Guerra Fría. En esacoyuntura histórica, se incrementó cuantitativamente el empleode metodologías terroristas por parte de actores no estatales in-volucrados en tales conflictos, siendo un ejemplo paradigmáticoel de Chechenia. Y en estas circunstancias los movimientos mi-gratorios registrados a escala global han dado lugar a la apari-ción de “diásporas radicalizadas” que pueden respaldar una ac-ción terrorista en términos humanos, logísticos o financieros369.

Sin embargo, a los ojos del común de la gente, el principalimpacto de la incidencia cultural en la amenaza terrorista noestá asociada a la eclosión de los conflictos intraestatales tras laculminación de la Guerra Fría, sino al hecho que una gran can-

367 RADU, Michael: “The Futile Search for ‘Root Causes’ of Terrorism”, AmericanDiplomacy VII:3 (2002); WALZER, op. cit., p. 80.

368 WITKER, op. cit.369 GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’s

Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.


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tidad de organizaciones que emplean la metodología terrorista,justifican y reivindican sus actos a partir de considerandos reli-giosos. Ingresamos así en el campo de lo que Peters ha denomi-nado “terrorismo apocalíptico” (vide infra).

Desde el punto de vista de Occidente, esta conducta sueleasociarse a la feligresía musulmana, fomentando la distorsiona-da, superficial y peligrosa idea del Islam como una religión queacepta, e incluso promueve, conductas terroristas. Fuera detoda duda, uno de los principales responsables de la instalaciónde esta errada percepción fue Huntington, con su tesis del Cho-que de Civilizaciones, publicada inicialmente en 1993.

En esa obra, el autor postulaba que tras la finalización delenfrentamiento entre superpotencias las distinciones más impor-tantes entre los hombres serían culturales, antes que ideológicaso económicas; que en ese sentido las personas se identifican entérminos de aquellos factores que comparten entre sí y a su vezlos diferencian de los demás: religión idioma, valores, costum-bres, instituciones; que esta forma de identificación daría lugar ala consolidación a nivel planetario de ocho grandes civilizacio-nes (la occidental, confuciana, japonesa, islámica, hindú, eslavaortodoxa, latinoamericana y africana subsahariana) que manten-drían entre sí relaciones de naturaleza conflictiva; finalmente,que la principal fuente de conflicto para Occidente provendríade la civilización islámica370.

La aparición e incremento, en el escenario internacional, deorganizaciones terroristas que justificaban sus actos en el Islam,sumada a los planteos reduccionistas de Huntington, facilitaron laaparición de conceptos como fundamentalismo/integrismo islámico.

El fundamentalismo fue inicialmente un término del pro-testantismo cristiano originado a fines del siglo XIX por losteólogos de Princeton, que codificaron sus ideas en una seriede libros llamados Los Fundamentos, publicados a mediados de

370 HUNTINGTON, Samuel: “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs 72:3, Summer1993, pp. 22-49.


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los años 10 y que culminaron en la constitución de la Asocia-ción Mundial de Fundamentos Cristianos (“World ChristianFundamentals Association”). El integrismo, por su parte, tieneuna raíz católica y fue utilizado en un primer momento por elPartido Nacional Católico fundado en España en el siglo XIX.Esta fuerza se autodefinió como integrista en relación a susposiciones políticas que vinculaban los preceptos religiososcon la sociedad civil, en el sentido que los primeros debenconstituir un modelo a seguir por la segunda, denotando in-fluencias de los franceses ultracatólicos Joseph de Maistre yLouis de Bonal.

Aunque existen innumerables definiciones de ambos con-ceptos, nos inclinamos por las que proponen Eric Hobsbawn yRoger Garaudy, respectivamente. El historiador británico defineal fundamentalismo como un fenómeno reactivo y reaccionario,cuyos protagonistas entienden que sus ideas y valores “procedensiempre de una etapa anterior, es de suponer que prístina y pura, enla propia historia sagrada de uno”. Esas ideas y valores se utilizanpara fijar límites, para atraer a los de la propia especie y alejar alos otros; proporcionan un programa concreto y detallado tantoa los individuos como a la sociedad, aunque se basen en textosantiguos371.

La sutil diferencia entre fundamentalismo e integrismo esque el primero se circunscribe a cuestiones de naturaleza reli-giosa, adoptando la forma de reacción frente a procesos de mo-dernización; concretamente, frente a ideas que afectan la infali-bilidad de los Textos Sagrados372. El integrismo, en cambio,excede este plano para incluir también a fenómenos de natura-leza política; o, lo que es lo mismo, el fundamentalismo es laexpresión del integrismo en el campo religioso. En su defini-

371 HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crítica, Barcelona 1991,pp. 185-186.

372 CORRAL SALVADOR, Carlos & Paloma GARCÍA PICAZO: “Panorámica de losFundamentalismos hoy, en las Relaciones Internacionales”, en Carlos CORRAL

SALVADOR (comp.): Los Fundamentalismos Religiosos, hoy, en las RelacionesInternacionales, Publicaciones de la Universidad Pontificia Comillas (UPCO),Madrid 1994, pp. 13-14.


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ción, Garaudy da cuenta de esa relación: “La identificación deuna fe religiosa o política con la forma cultural o institucional quepudo revestir en una época anterior de su historia. (Es) creer que seposee una verdad absoluta e imponerla”. Este autor también indicalos tres rasgos distintivos de todo fenómeno integrista: inmovi-lismo, entendido como la negativa a toda adaptación o evolu-ción; un regreso al pasado, a través de la apelación a la tradición;y una intolerancia, dogmática e intransigente, al otro373.

Es precisamente esa intolerancia, que en numerosas opor-tunidades se canaliza a través del empleo de la violencia, la quemarca la diferencia entre conservadores, integristas y ortodoxos.El conservadurismo puede ser entendido como un mito, unautopía: “La creencia de que la Sociedad en que vivimos experimentóalguna vez, en el pasado reciente o remoto, un estado excepcional deestabilidad, justicia, valores compartidos ()... y una rica vida espiri-tual generalizada”. No surge en esta definición, que correspondea Mario Vargas Llosa374, el rechazo a las opiniones divergentes,como sí se observa en el caso de los integristas y los ortodoxos.

A pesar de que los primeros suelen definirse como lo segun-do, la diferencia básica entre estas posturas es que la ortodoxiano va más allá del repudio discursivo al disidente; el integrismo,en cambio, interpreta a toda disidencia como una agresión, res-pondiendo de la misma manera. Como ha puntualizado el filóso-fo argentino Kovadloff, mientras el ortodoxo muere por la Fe, elintegrista puede llegar a matar en su nombre375.

Huelga aclarar que luego del 11S recrudecieron los postula-dos basados en la tesis huntingtoniana del Choque de Civiliza-ciones, que leen la relación entre las civilizaciones musulmanay occidental en clave de conflicto, y que consideran que el Is-lam es una fuente de terrorismo.

373 GARAUDY, Roger: Los Integrismos, Gedisa, Barcelona 1991, pp. 13-15.374 VARGAS LLOSA, Mario: “La utopía arcaica”, El País 3 de julio de 1994, p. 15.375 KOVADLOFF, Santiago: “La peligrosa lógica de los ortodoxos”, Clarín 4 de junio de

1997, p. 19.


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Frente a la lectura huntingtoniana, probablemente sea cier-to que, mientras muy pocos fundamentalistas religiosos abra-zan el terrorismo, un número significativo de los terroristas dehoy son fundamentalistas religiosos376. Pero queda claro que loque comúnmente se da en llamar fundamentalismo/integrismoislámico no constituye, en modo alguno, una muestra represen-tativa del Islam; ni una evidencia de conflictividad de esa reli-gión; ni un indicio de su carácter confrontativo con Occidente.

Una islamista de la Universidad de Madrid señaló hace untiempo, acertadamente, que hay dos principios claves que hanfaltado en la aproximación occidental al mundo musulmán:pensar y conocer. Desde este punto de vista, lo que más separahoy a Occidente del mundo musulmán es que no compartimosla misma memoria histórica, producto de haber vivido expe-riencias políticas muy diferentes. Y que al soslayar esta falen-cia, nuestra visión monolítica del mundo musulmán nos lleva aseleccionar los aspectos negativos de esa parte del mundo, quesin duda existen, explicándolos por un determinismo islámicoinsuperable a través del cual nos afirmamos etnocéntricamenteen nuestra modernidad y progreso laicos377.

Por eso, coincidimos con Edward Said cuando alega que “lamatanza minuciosamente preparada, el espantoso atentado suicida co-metido por un pequeño grupo de militantes trastornados y lleno demotivaciones patológicas, se ha utilizado como prueba de la tesis deHuntington, en vez de verlo como lo que es, la apropiación de grandesideas por parte de una banda de fanáticos enloquecidos”378.

Los dichos del intelectual palestino anticipan un ejemplodel agravamiento del terrorismo en los últimos tiempos, a par-tir de la incidencia del factor cultura: el auge del llamado “te-rrorismo suicida”, que ha sido definido como aquel tipo de te-rrorismo donde se registra “la aptitud para sacrificar la propia vida

376 MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,American Diplomacy IX:4 (2004).

377 MARTÏN MUÑOZ, Gema: “Occidente y los islamistas. Las razones políticas delconflicto”, Claves de Razón Práctica Nº 117, noviembre 2001.

378 SAID, Edward: “El choque de ignorancias”, El País 16 de octubre de 2001.


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en el proceso de destruir, o intentar destruir, un blanco para alcanzarun objetivo político”379.

El terrorismo suicida surgió a principios de la década del80 en Líbano y Sri Lanka, para expandirse en la década siguien-te a Israel, India, Argelia, Kenia y Tanzania, Arabia Saudita yotros países. El evento que es considerado el hito de inicio deesta modalidad fue el atentado perpetrado el 23 de octubre1983 contra instalaciones militares de EE.UU. y Francia en Bei-rut, con un saldo de 300 muertos; su autoría le es imputada aterroristas chiitas libaneses.

En su momento, esta modalidad terrorista desafió el con-vencionalismo según el cual un terrorista es capaz de arriesgarsu vida, pero intenta sobrevivir a los actos que comete. El cam-bio implicaba cuatro ventajas sobre el terrorismo “tradicional”:en primer lugar, las operaciones tenían un menor costo, puesno requerían vías de escape ni albergues postfacto; segundo,eran más efectivas, desde el momento en que el atacante elegíael momento y lugar exacto del atentado; en tercer término, eranseguras, pues se eliminaba el riesgo de que el terrorista fuerainterrogado; por último, generaban un enorme impacto en laopinión pública, expresado en una sensación de inseguridad380.

Existen múltiples criterios para categorizar al terrorismosuicida. Pueden tener lugar en el contexto de un campo de ba-talla, o fuera de él; la operación puede involucrar un solo suici-da, o varios; los blancos pueden ser infraestructura e instalacio-nes, o individuos; y en este último caso pueden ser personascomunes, determinadas por el azar, o alguien especial, seleccio-nado previamente. Inclusive, el blanco puede ser un jefe deEstado o gobierno, con lo cual el acto terrorista adquiere di-mensiones de magnicidio. En 1999 la organización Tigres de Ta-mil Eelam, que lucha por un Estado tamil independiente en elnorte de Sri Lanka, asesinó al presidente Chandrika Kumara-tunge de ese país a través de una acción suicida381.

379 GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism: a global threat”, Jane’s Intelligence Review42:4, April 2000, pp. 52-55.

380 SPRINZAK, Ehud: “Rational Fanatics”, Foreign Policy, September 2001.381 GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism”..., op. cit.


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Actualmente, el terrorismo suicida ha sido calificadocomo “la forma de terrorismo más desestabilizadora políticamente ymás devastadora psicológicamente”. Su ocurrencia en el tiempo,en tanto, se halla en constante crecimiento: entre 1980 y el año2001, según el politólogo Robert Pape acontecieron 188 atenta-dos suicidas en todo el mundo; en el cuatrienio 2000-2003 esacifra trepó a 300 atentados, por lo menos en un 70% motivadosreligiosamente, generando más de 5.300 muertes en más de 17países382.

La organización que en mayor medida recurre al terroris-mo suicida es el Movimiento de Resistencia Islámica (Hamas),que se hace responsable por la mayoría de las acciones de esetipo (95) perpetradas entre enero del 2001 y julio del 2003, ge-nerando 243 víctimas fatales e hiriendo más de 1.400 personas.Para este grupo, la detección de potenciales mártires, su reclu-tamiento y adoctrinamiento, se transformó en una actividad co-tidiana, empleando a tal efecto una compleja infraestructuraque incluye desde jardines de infantes y colegios, hasta camposrecreativos y sociedades de beneficencia383.

El factor cultura, antes citado, tiene una implicancia directaen el terrorismo suicida desde el punto de vista de sus motiva-ciones, que suelen sustentarse en criterios étnicos y/o religio-sos. Aunque, como señala el conocido experto en terrorismoAriel Merari, esas motivaciones no son generadas por la organi-zación terrorista, sino que ya existen en el suicida potencial; entodo caso, la organización detecta, incrementa y capitaliza esaproclividad.

En cualquier caso, los móviles del terrorismo suicida no sevinculan con disfuncionalidades sociales (falta de trabajo, soledad,horfandad), ni con ninguna psicopatología en especial, según dife-rentes investigaciones que se habrían hecho en la materia384. Espe-

382 ATRAN, Scott: “Mishandling Suicide Terrorism”, The Washington Quarterly,Summer 2004, pp. 67-90.

383 ALEXANDER, Yonah & Kerrie MARTIN: “Expanding culture of suicide terrorism”,The Washington Times, July 10, 2003, p. A-17.

384 ATRAN, op. cit.


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cíficamente en la cuestión psicopatológica, de acuerdo a un psi-quiatra de la Universidad de São Paulo (USP) los rasgos psico-páticos que podría exhibir un terrorista común (incapacidad desentir culpa, emociones y remordimiento) no serían aplicables alos terroristas suicidas, por una sencilla razón: cuando el psicó-pata siente placer con el ejercicio de la violencia, no interrumpeese placer matándose385.

El terrorismo suicida tampoco puede ser asociado con lafalta de educación, si reparamos en un dato que proporcionaWitker: hasta diciembre del año 2003, un tercio de los terroris-tas suicidas enrolados en organizaciones palestinas tenían estu-dios universitarios parciales o completos, una proporción am-pliamente superior al promedio de educación que se registra enPalestina386. Los hechos del 11S avalan esta postura, desde elmomento en que Mohammed Atta, secuestrador del Boeing 767de American Airlines que impactó la primera de las Torres Ge-melas, era un destacado alumno de la Universidad Técnica deHamburgo, cuya conducta cotidiana no despertaba ningún tipode sospechas, como lo declaró una compañera de estudios: “élera gentil, calmado y extremadamente educado, y su trabajo de con-clusión de curso (un proyecto de planeamiento de la ciudad siria deAleppo) mereció el elogio de los profesores”387.

Junto a la cultura, el otro factor crucial es la tecnología. Elavance tecnológico generaliza el empleo de explosivos, con loscuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menorque antaño, cuando debía emplear armas blancas o de fuegoportátiles para cometer un asesinato; los nuevos explosivos sonmás letales que sus predecesores, incrementando la capacidadde daño del terrorista; el salto en el campo de las comunicacio-

385 CAVALCANTE, Rodrigo: “Terror na cabeça”, S, outubro 2001, pp. 41-44.Otros rasgos psicopáticos que podrían expresarse en un terrorista común sonexperimentar la sensación de poder en el contexto de la explotación y elsufrimiento de la víctima, la humillación, el dominio, la tortura y el control sobrela vida de seres que consideran débiles o vulnerables; consagrar todas sus fuerzasa una única causa que justifica toda su vida, subordinando otros aspectos deesta; también carecer de la capacidad para discernir entre el bien y el mal.

386 WITKER, op. cit.387 CAVALCANTE, op. cit.


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nes ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad; final-mente, los nuevos medios de transporte permiten trasladar cé-lulas terroristas a grandes distancias, dando lugar a aquella fi-gura que un analista de Brookings ha denominado “terroristatrotamundos” (globetrotter terrorist) y ha ejemplificado en la fi-gura de Ramzi Yousef388.

Específicamente el último factor mencionado, relativo a losmedios de transporte, ha contribuido a la globalización del terro-rismo. El ya mencionado John Deutsch ha considerado que elprimer hito de esta globalización tuvo lugar el 5 de septiembrede 1972, con el atentado de la célula palestina Septiembre Negrocontra los atletas israelíes en Munich. Krishna, por su parte, re-salta que el Ejército Rojo Japonés (JRA) con base en ExtremoOriente, perpetró sendas acciones terroristas en Israel (asesinatode 26 personas en el aeropuerto de Lod) y Holanda (secuestro deun avión que despegaba del aeropuerto Schipol), en 1972 y 1973.

Huelga aclarar que, en materia de globalización terrorista,el evento de esta zaga que mayor difusión internacional obtu-vo, tuvo lugar en EE.UU. el 11S. Dice al respecto Jervis:

“El ataque demostró la importancia de la globalización. Los ata-cantes no solo provinieron de muchos países, sino que viajaronalrededor del mundo y dependieron de un eficiente movimientode información y dinero. Sus motivos y objetivos también epito-mizan la globalización. Ellos no perseguían una expansión o re-tracción de poder nacional, ni siquiera territorio, sino la deten-ción de un flujo global de ideas corruptas y la protección, cuandono la expansión, del reino dominado por las propias formas delIslam”389.

388 Ramzi Yousef ingresa a EE.UU. proveniente de Medio Oriente a fines de 1992;participa en el primer atentado contra las Torres Gemelas, en febrero de 1993;abandona el país con rumbo desconocido; reaparece en Manila intentandocometer otra acción terrorista, esta vez contra SS Juan Pablo II; escapanuevamente, y finalmente es atrapado en Pakistán. Ver PILLAR, Paul: “Terrorismgoes Global”, Brookings Review 19:4, Fall 2001, pp. 34-37.

389 JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changedand What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.


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Como ocurre con la mayoría de los fenómenos que se glo-balizan, el terrorismo valoriza a las grandes ciudades, verdade-ros nodos de la globalización económica. Las grandes urbes nosolo cobran importancia para los terroristas como fuentes definanciamiento, apoyo logístico, infraestructura de transporte ycomunicaciones y lugar de ocultamiento, sino también comoobjetivo de atentados. Entre las razones de tal jerarquizaciónque ha esbozado una especialista en planificación urbana, sedestacan que las ciudades son “centros de poder” que atraenlas miradas y la atención de los medios de comunicación; quetienen alto poder simbólico, por una mezcla de rasgos históri-cos, políticos y, en ocasiones, económicos; y que constituyen unespacio bien visible e importante, desde el que pueden transmi-tirse los mensajes deseados a una amplia audiencia390.

En cuanto a la complejidad del terrorismo, los factores arribaconsignados, sumados a las diversas medidas antiterroristas ycontraterroristas puestas en práctica por los Estados, han redun-dado en que cada atentado merezca más largas y exhaustivasplanificaciones previas (fase preparatoria) y actividades ex post(fase de consecuencia). El Cuadro 15 refleja esta tendencia391.

390 SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.391 Datos del cuadro en base a SMITH, Andrew: “Fighting Terrorism”, Military Review

LXXXII:1, January-February 2002.

FASE PREPARATORIA CRISIS FASE DE CONSECUENCIA

CUADRO 15COMPLEJIDAD DE UNA ACCIÓN TERRORISTA CONTEMPORÁNEA

ReclutamientoEntrenamiento

Recaudación de fondosR&D

Adquisición de materialesInteligencia

PlaneamientoDespliegue estratégico

Establecimiento de una redContrainteligencia

Operaciones de información

Desplazamientofinal

ReuniónMontaje

Reconocimientofinal

ATAQUEExtracción

ExfiltraciónRegeneración derecursosDeterminación deconsecuenciasAnálisis de lasoperacionesPlaneamiento


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Sin embargo, esta modernización y complejización del te-rrorismo no se ha traducido en forma directamente proporcio-nal en su “encarecimiento”. Por el contrario, su costo siguesiendo sorprendentemente bajo, tanto en términos absolutoscomo relativos, en comparación con otras opciones de empleode la violencia. En términos absolutos, baste decir que la bombacon la cual se atentó en 1993 contra las Torres Gemelas tuvo uncosto de fabricación de US$ 400, generando pérdidas y dañosestimados en US$ 550 millones392.

La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S

Sorprendentemente, todo lo hasta aquí expuesto no agotaun diagnóstico sobre la peligrosidad del terrorismo de nuestrosdías y, sobre todo, de los tiempos por venir. Al respecto, nopuede soslayarse la cuestión de la “privatización” del terroris-mo internacional, concepto este a través del cual aludimos aaquellas organizaciones terroristas que han logrado alcanceglobal sin esponsoreo de ningún Estado, fijando así su propiaagenda sin terceras influencias.

En los albores de la década del 90, algunos esbozos de laprivatización del terrorismo internacional comenzaron a regis-trarse con el grupo palestino Fatah-Consejo Revolucionario, sepa-rado en 1974 del seno de la organización Al Fatah de YasserArafat por desinteligencias mutuas, entre las cuales se incluiríael accionar crecientemente independiente del primero. El nuevogrupo sería mundialmente conocido como Abu Nidal (etimoló-gicamente “padre de la lucha”), sobrenombre de su líder SabriAl Banna.

Paul Wilkinson rastrea los antecedentes de la privatizacióndel terrorismo en el –ya referido– primer atentado contra lasTorres Gemelas, ejecutado en 1993. Así, calificó como freelance algrupo terrorista que cometió ese acto, bajo el liderazgo espiritualdel jeque Omar Abdel-Rahman, de la mezquita de New Jersey,

392 HOFFMAN, Bruce: “Terrorism. A Policy Behind the Times”, Los Angeles Times,November 12, 2000.


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agregando las dificultades que este tipo de organizaciones gene-raban a las agencias estatales de seguridad e inteligencia393.

El fenómeno de la privatización del terrorismo se mani-festó con toda su virulencia el mencionado 11S (virulenciaque, como después quedaría demostrado, podría haber sidotodavía mayor394), protagonizado por el saudita Osama binLaden y su organización Al Qaeda, que simultáneamente cons-tituye el caso paradigmático del terrorismo apocalíptico queidentifica Peters. La conducta free rider de Bin Laden, sumadaal hecho de no responder a ningún Estado en forma perma-nente, ni subordinarse totalmente su accionar a ninguna ins-tancia decisoria superior, permite entender que hoy se hablede “bin Laden Productions Ltd”; que se lo califique como “unentrepreneur privado que pone su moderna empresa al servicio delterrorismo internacional”, o que se lo tilde como un “subcontra-tista del terrorismo”395.

En 1999 comenzó a instalarse en la comunidad internacio-nal, y se confirmó dos años más tarde con el 11S, la certeza deque el fenómeno de la privatización del terrorismo, con Al Qae-da como caso paradigmático, signará la agenda de SeguridadInternacional en el corto y mediano plazo. La certidumbre deesta amenaza sirvió de acicate para una adaptación de los orga-

393 WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations”..., op. cit.394 En este sentido Khalid Sheik Mohammed, el cerebro de esos ataques, reveló que

el plan original consistía en asaltar cinco aviones en cada costa de Estados Unidos.Mohammed reveló que en la etapa final del plan, la idea era que participaran 22terroristas y cuatro aviones en un primer ataque, seguidos por una segundaoleada de atentados suicidas que contarían con la asistencia de aliados de la redterrorista Al Qaeda en el sudeste asiático. Con el transcurso del tiempo, Bin Ladeneliminó varias partes del plan, incluidos ataques en las costas oriental y occidentalde Estados Unidos.Ver “Revelan cómo era el plan original de Ben Laden”, La Nación (Buenos Aires)22 de septiembre de 2003.

395 Estas adjetivaciones constan, respectivamente, en SCHWEITZER, Yoram: Bin LadenProductions Ltd., The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT),June 28, 2001; SHAHAR, Yael: Osama bin Ladin: Marketing Terrorism, The InternationalPolicy Institute for Counter-Terrorism (ICT), August 22, 1998; y “Terror StrikesAgain: Attack on US Embassies Prompt New Fears-and a Vow of Retribution”,US News & World Report, August 17, 1998.


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nismos multilaterales, proceso por el cual las expectativas sedepositaron en dos órganos constituidos en el seno de la ONU,que se analizarán más adelante: el Comité de Sanciones delConsejo de Seguridad (CS-CSNU) y el Comité de Contraterro-rismo (CTC) surgido a la luz de la Res 1373/01.

Pese a esas iniciativas de la ONU, y a otras de organismosregionales como la OTAN, la peligrosidad del terrorismo encar-nado por Al Qaeda no parece haber decrecido. Es que, pese aque a fines del año 2003 el Secretario de Estado norteamericanoconcluyó que esa organización había sido severamente dañada,lo que había redundado en una abrupta disminución de su ca-pacidad operativa396, las perspectivas de los expertos dicenexactamente lo contrario.

En este sentido, en junio de 2002, al término del gruesode la operación Libertad Duradera, se apreciaba que apenasentre un cuarto y un tercio de la actividad de Al Qaeda habíasido afectada397. Exactamente un año después, un informeprovisional elaborado por el CS-CSNU reveló el escaso éxitoque habían tenido las disposiciones de la Res 1267/99, agre-gando que en lo referido a la congelación de fondos esto sedebía a la eficacia del sistema conocido como “hawala” (delhindú “en confianza”, no suele basarse en los sistemas ban-carios y está sustentado en una red de miembros o “hawala-dar” que hoy tiene despliegue global). Además, el dossieralertó del peligro que representa una “tercera generación dejóvenes radicales reclutados por la organización”, concluyendoque la misma sigue suponiendo una amenaza a la paz y a laseguridad internacionales398.

396 POWELL, Colin: “What will we do in 2004”, The New York Times, January 1, 2004,p. A-25.

397 NYE, Joseph: “Lessons in Imperialism”, Financial Times, June 16, 2002.398 ONU: Carta de fecha 7 de julio de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad

por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de laResolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/669, 8 de juliode 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/669&Lang=S&Area=UNDOC).


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El CS-CSNU consolidó su evaluación a fines del año 2004,oportunidad en la cual concluyó que Al Qaeda continuaba te-niendo la capacidad y la voluntad de cometer nuevos atentadosde magnitud, incluso empleando agentes químicos o biológicosen modalidades ofensivas. En uno de sus informes, el Comitéconfirmó que esa organización terrorista todavía no tiene la tec-nología para efectuar ese tipo de agresiones, por lo cual “elúnico impedimento que tienen es la complejidad técnica para operar-las adecuadamente”.

Heraldo Muñoz, por entonces titular del Comité, tambiénseñaló que Al Qaeda no solo se concentraría en atentados demagnitud sino que, en lo que supondría un cambio de estrate-gia, podría atentar contra objetivos “blandos” (soft targets) u“objetivos de oportunidad”. Y subrayó la peligrosidad que sig-nifica el empleo, por parte de esta u otra organización, de misi-les tierra-aire portátiles399, más conocidos en los círculos milita-res a partir de su sigla en inglés: “manpads” (manportable airdefense systems).

La cuestión de los misiles tierra-aire no era casual. Como serecordará, en noviembre del 2002 terroristas intentaron infruc-tuosamente derribar un avión israelí de pasajeros en Mombasa,lanzándole dos misiles SA-7 que erraron el blanco. Y a media-dos de agosto de 2003 fue detenido en Nueva Jersey un ciuda-dano británico que intentaba venderle un misil SA-18 con sulanzador a unos presuntos terroristas, que resultaron ser agen-tes federales.

Abonando la importancia de esta cuestión, según un infor-me del Congreso norteamericano publicado a principios de2003, en el mundo existen entre medio millón y 700 mil misilestierra-aire con lanzador portátil, básicamente de dos modelos:los SA-7 antiguos (Strela) o recientes (Igla) rusos, y los Stingerestadounidenses. Pueden ser adquiridos en el mercado negrode ex repúblicas soviéticas como Georgia o Ucrania, por menos

399 “Panel de la ONU cree que Al Qaida posee misiles portátiles”, EFE, 20 denoviembre de 2003.


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de US$ 10 mil la pieza, según responsables de la aviación norte-americana400.

Cabe agregar que la posesión de estos misiles por parte deuna organización terrorista tiene un alto valor simbólico, queva más allá de la efectividad de su empleo. Charles Peña, direc-tor de estudios de defensa del Cato Institute, lo planteó de lasiguiente manera: “El misil ni siquiera tiene que dar en el blanco.Basta con que corra la noticia de que se disparó uno de estos proyecti-les contra un avión para lograr un efecto catastrófico sobre la indus-tria aeronáutica y, por ende, sobre toda la economía”401.

Los expertos del CS-CSNU también aseguraron, hacia finesdel 2003, que los grupos que integran la “red” de Al Qaeda(vide infra) funcionan con cierta autonomía de la estructura pi-ramidal que responde a Bin Laden; y esta se consolidó en su rolde “paraguas ideológico”. Por último, volvieron a subrayar elreclutamiento de su “tercera generación” de terroristas (luegode las camadas generadas en la guerra de Afganistán, y entreese hito y el 11S), conformada por jóvenes radicales de todo elMundo Musulmán; y agregaron que Irak se había convertido enterreno fértil para la captación de jóvenes musulmanes por par-te de la organización402.

Las visiones del Comité, en lo relativo al rol de “paraguasideológico” de Al Qaeda, son compartidas por muchos especia-listas. Así Rolf Tophoven, director del Instituto para la Investiga-ción del Terrorismo y la Política de Seguridad con sede en Essen,declaró: “Al Qaeda ya no es un grupo terrorista operativo tradicional,sino que inspira, adoctrina y motiva”; el experto británico Jason

400 “Arrestan en EE.UU. a un británico que intentaba vender un misil”, La Nación(Buenos Aires) 13 de agosto de 2003, p. 1; “Una operación que pone en la mira aMoscú”, La Nación (Buenos Aires) 14 de agosto de 2003, p. 1.

401 ZELLER, Tom: “Proliferan los misiles portátiles: son baratos, letales y entran encualquier bolso”, Clarín, 29 de octubre de 2003.

402 ONU: Carta de fecha 1 de diciembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo deSeguridad por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtudde la Resolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/1070, 2 dediciembre de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/1070&Lang=S&Area=UNDOC).


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Burke, por su parte, indicó: “Hoy la red Al Qaeda solo puede serentendida como una ideología, como un modo de ver el mundo compar-tido por un número cada vez mayor de musulmanes”403.

En la misma línea se ha indicado que Al Qaeda ha desarro-llado una agenda que prioriza su influencia en conflictos regio-nales protagonizados por musulmanes, fomentando la apari-ción o el fortalecimiento de organizaciones locales quecomparten su visión, inclusive en lo referente a la matanza ma-siva de civiles occidentales. Un caso paradigmático de ese fo-mento sería el grupo Jemaah Islamiah en el sudeste asiático404.

Jessica Stern, quien se ha especializado en terrorismo deraíz religiosa, sugiere que Al Qaeda aprendió que para actuaren las sombras debe adoptar las cualidades de una “red vir-tual”, con una organización similar a la de algunos grupos neo-nazis norteamericanos que se caracterizan por una “resistenciasin liderazgos”, donde los jefes no dan órdenes sino que inspi-ran a individuos o pequeñas células a pasar a la acción por supropia iniciativa.

Por otro lado, en lo relativo a la importancia del “factorIrak” en el reclutamiento de terroristas, Stern sintetizó este efectocontraproducente de la presencia estadounidense en Irak opi-nando que la Casa Blanca ha transformado en terrorista a un paísque no lo era; es decir, ha creado la situación que originalmentepretendía conjurar. Y agregó que la permanencia estadounidenseen ese país fue transformada en una “herramienta de recluta-miento” por los seguidores de Bin Laden405. Confirmando la lec-tura de esta especialista, un informe de la ONU aseguró que, tanpronto como la Casa Blanca anunció que desarrollaría una opera-ción militar en suelo iraquí, la tasa de reclutamiento de Al Qaedaen el mundo musulmán aumentó entre un 30 y 40%406.

403 HUNT, Albert: “Bagging Bin Laden”, The Wall Street Journal, July 15, 2004, p. A-11.404 BENJAMIN; Daniel Benjamin & Steven Simon: “Al Qaeda’s Dangerous

Metamorphosis”, The Los Angeles Times, November, 11 2002.405 STERN, Jessica: “How America created a Terrorist Heaven”, The New York Times,

August 20, 2003, p. A25.406 ATRAN, op. cit.


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A partir de la vigencia de Al Qaeda, la amenaza terroristaestará signada en los tiempos venideros por dos característicasque incrementarán su peligrosidad: por un lado, su flexibilidadorganizativa, acorde a los formatos de transnacionalización em-presaria en estas épocas de globalización; por otra parte, unalto grado de letalidad en sus acciones.

Respecto a la horizontalización de la estructura que dirigeBin Laden, es conveniente tener en cuenta la visión que sostie-ne el especialista Peter Bergen, para quien el común de la genteno discrimina la doble dimensión de Al Qaeda, que no solo esuna organización en sí misma, sino también –como sugirió elComité de Sanciones– el vértice de una vasta red de grupos.Mientras el grupo tendría apenas 200 ó 300 miembros, la red seintegra por movimientos que se expanden por todo el plane-ta407. De acuerdo a estimaciones del Instituto Internacional deEstudios Estratégicos (IISS) de Londres, los miembros activosde esa red podrían totalizar unos 18 mil individuos408.

Walter Laqueur ha explicado la mecánica de esta red, indi-cando que en ese entramado Al Qaeda (la organización) es bási-camente una oficina de “coordinación”, término que en estecaso significa la compra y transferencia de armamento y pasa-portes falsos; provisión de casas o apartamentos seguros en di-versos países para uso de células locales; y el reclutamiento deindividuos dispuestos y anhelantes por sumarse a la “jihad”.Sin embargo, en lo concerniente a la selección de objetivos, La-queur subraya que las redes locales gozan de amplia autono-mía, por más que pueden celebrar debates “estratégicos” en suseno de vez en cuando, por ejemplo, sobre la conveniencia deefectuar determinada acción terrorista409.

Incluso, las responsabilidades de esa oficina de coordina-ción en términos de financiación de los atentados que perpe-tran las diferentes organizaciones que integran la red, son limi-

407 BERGEN, Peter: “The Dense Web of Al Qaeda”, The Washington Post, December 25,2003, p. A-29.

408 HUNT, op. cit.409 LAQUEUR, Walter: “El fantasma que recorre el mundo”, Clarín 2 de junio de 2003.


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tadas. La ONU ha establecido que el grueso de los fondos nece-sarios para esas acciones son obtenidos por sus ejecutores através de actividades criminales o gracias a donaciones, con locual el rol de Al Qaeda en este rubro declinó significativamenteen los últimos años410.

Avalando esta perspectiva Alfredo Pastor, del Instituto deEstudios Superiores de Empresa (IESE) de España, plantea unparalelismo entre la creciente deslocalización de las accionesterroristas y la transnacionalización de sus fuentes de ingreso.En su visión, las organizaciones terroristas “cada vez están másdescentralizadas y sus células son más autónomas, como <franqui-cias>, lo cual les permite mayor adaptabilidad y, sobre todo, mayorcapacidad de evadir los controles”411.

En relación a la letalidad de las acciones terroristas, aunquenuméricamente los actos de Al Qaeda han sido pocos, los másimportantes han sido altamente costosos en términos de vidas,e históricamente estuvieron espaciados por lapsos nunca meno-res a un año.

Estas acciones de Al Qaeda ratifican la “rentabilidad” de laactividad terrorista, sobre la cual nos referimos en otro pasaje delpresente trabajo. El 4 de agosto del 2004, el CS-CSNU indicó que,con excepción de las acciones del 11S, los principales atentadosde la organización insumieron costos inferiores a US$ 50 mil encada caso, según el siguiente detalle: atentados a las embajadasestadounidenses de Kenia y Tanzania (agosto 1998), hasta US$ 50mil; ataque al navío USS Cole (octubre 2000), menos de US$ 10mil; bomba contra un club nocturno en Bali (octubre 2002), me-nos de US$ 50 mil; bombas en Estambul (noviembre 2003), me-nos de US$ 40 mil; atentado contra el Marriott Hotel de Jakarta(agosto 2003), alrededor de US$ 30 mil; bombas a los trenes deMadrid (marzo 2004), aproximadamente US$ 10 mil412.

410 “Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August 4, 2004.411 LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,

p. D-6.412 “Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August

4, 2004.


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Hace cerca de cuatro años, un periodista argentino dabacuenta de la existencia de un debate en el seno de la comunidadde estudiosos e investigadores del fenómeno terrorista. Algu-nos expertos sostenían que la práctica del terror ha cambiadomucho desde los primitivos extremistas del siglo pasado, mien-tras otros afirmaban que este terrorismo de hoy es básicamenteel mismo, si uno se aviene a desagregar el impacto que la evo-lución tecnológica y su divulgación ha tenido también sobre lasformas en que hoy es posible matar y morir413. Hoy, la respues-ta de ese enfrentamiento estaría beneficiando a los partidariosdel “cambio”; en este contexto, parece acertado el “punto deruptura” que un investigador del IISS asigna a Al Qaeda, sepa-rando a un “viejo terrorismo” de naturaleza selectiva, orientadoa alcanzar objetivos políticos circunscriptos geográficamante,de un “nuevo terrorismo” de sesgo apocalíptico y completa-mente indiscriminado414.

Los análisis efectuados con posterioridad a los atentadosdel 11 de marzo del 2004 en Madrid coincidieron en resaltar lainfluencia intelectual que viene ejerciendo Al Qaeda en otrosgrupos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los gruposque reciben esta influencia, tanto los blancos como el abanicode acciones que pueden ejecutar esas organizaciones puede serextremadamente variable.

Respecto a los blancos, Anthony Cordesman, experto delCentro de Estudios Internacionales Estratégicos (CSIS), indicaque ese grupo, además de atacar objetivos norteamericanos,también golpea contra blancos judíos e incluso musulmanes. AlQaeda también se está corriendo cada vez más hacia el conflictoisraelí-palestino, mientras Europa también podría ser blanco deataques415.

413 CARDOSO, Óscar: “Terrorismo: los hilos conductores”, Clarín 30 de noviembrede 2002.

414 STEVENSON, Jonathan: “The Two Terrorism”, The New York Times, December 2,2003, p. A-31

415 “Al Qaeda y la nueva estrategia de las células locales autónomas”, La Nación(Buenos Aires), 21 de noviembre de 2003.


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Otras lecturas, en cambio, subrayan el salto cualitativo delterrorismo, Al Qaeda mediante. Para Manuel Coma, del RealInstituto Elcano, la red de Osama bin Laden habría generadouna suerte de “efecto inflacionario” en el terrorismo internacio-nal, por el cual “desde el 11S ha habido un salto cualitativo delterrorismo. Los pequeños atentados ya no son adecuados. Hay queactuar a mayor escala para tener influencia”416.

Francis Tusa, especialista en temas de defensa y terrorismo,también se inscribe en esta línea, juzgando que después de losatentados del 11S, “fabricar una bomba camuflada en un cubo de labasura no impresionará a nadie”. El “marcador” de los terroristastiene que alcanzar ahora los “centenares o idealmente los mi-les” de muertos, consideró Jonathan Eyal, director del RoyalUnited Services Institute (RUSI) de Londres.

En una perspectiva similar John Gearson, profesor delKing’s College, comparte la idea de que los terroristas se fijancada vez objetivos más ambiciosos, recordando que los autoresdel atentado de Oklahoma City (168 muertos en 1995) habíaninsistido en “la necesidad de un número elevado de cadáveres parallamar la atención”417.

Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva

La combinación del terrorismo con el empleo de ADM noes, en realidad, una hipótesis reciente. No solo ha sido recu-rrentemente empleada en novelas y películas, sino que registraantecedentes concretos desde principios de la década del 70,como se verá más adelante. Incluso Ehud Sprinzak, estudiosoisraelí de estas cuestiones, propone una tipología para este fe-nómeno que discrimina tres categorías alternativas:

• Terrorismo con empleo de ADM, con un Estado sponsor

416 TREVELYAN, Mark: “Terror experts see “9/11 factor” in Madrid bombs”, Reuters,March 11, 2004.

417 THOMANN, Lawrence: “El terrorismo se mundializa y se generalizan los ataquesindiscriminados, según expertos”. AFP, 12 de marzo de 2004.


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• Terrorismo con empleo de ADM, a pequeña escala

• “Superterrorismo”, o terrorismo con empleo de ADM agran escala, con una cantidad de víctimas medida en térmi-nos de miles, o decenas de miles418.

Sin embargo, este escenario se actualizó a partir de los he-chos que tuvieron como protagonista al grupo japonés AunShinrikyo (“Verdad Suprema”): una secta cuya creencia estabaconformada por una ecléctica mezcla de budismo, cristianismo,hinduismo y chamanismo. Sus adherentes, estimados en 20 mila 40 mil personas (10 mil en Rusia), se distribuían en todo elglobo, movilizando activos calculados en unos US$ 1,5 mil mi-llones. El líder indiscutido de la secta era Shoko Asahara, uninstructor de yoga al cual sus seguidores se referían como “ve-nerable maestro”, quien decía ser la reencarnación de Jesucristo yel “primer iluminado” desde la época de Buda.

El bizarro Asahara sería solo un personaje anecdótico si nofuera por su prédica apocalíptica, en la cual anunciaba un inmi-nente Armagedón basado en ADM, teniendo Aun Shinrikyo laredentora obligación de participar en el mismo, enfrentando alas fuerzas del mal. El mundo comprobó las consecuencias deesta visión el 20 de marzo de 1995 en Tokio: en solo cuatrominutos (de 8:09 a 8:13), adherentes del grupo dispersaron enlos subterráneos que se dirigían a la estación Kasumigaseki pe-queñas cantidades de Sarín, una substancia que dentro de latipología de agentes químicos descripta en el Capítulo IV seencuadra como gas neurotóxico, y que fuera desarrollado porlos alemanes en la década del 30.

El atentado, que resultó fallido, ocasionó 12 víctimas fata-les y otros 5.500 afectados, algunos con lesiones permanentes.Los cálculos sugieren que, si la operación hubiese estado a laaltura de las expectativas de sus ejecutores, los muertos hubie-ran ascendido a 10 mil, con una cifra aún mayor de heridos

418 SPRINZAK, Ehud: “The Great Superterrorism Scare”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1998.


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graves419. En los términos de Sprinzak, la acción terrorista deAun Shinrikyo fue de pequeña escala, aunque estaba destinada aser un acto de superterrorismo.

La posibilidad que organizaciones terroristas o criminalespuedan apelar al uso de armas nucleares es un fantasma pre-sente desde las fases finales del proceso de implosión soviético,cuando se denunciaron importantes faltantes en los stocks dearmas atómicas del Kremlin. He aquí una notable paradoja: enépocas de la Guerra Fría, la peligrosidad de la proliferación dearmamento nuclear estaba asociada a la fortaleza de la UniónSoviética; terminada la compulsa bipolar, tal peligrosidad sevinculaba a la debilidad política en esa zona del mundo.

El gobierno de EE.UU. claramente comprendió este peligroe invirtió multimillonarias sumas de dinero para reducir el ar-senal atómico del otrora Ejército Rojo, colaborando con Rusia,Ucrania, Bielorrusia y Kazakhstán. Todo este esfuerzo, empero,no fue suficiente. En 1994 se detectó en Alemania material ra-diactivo procedente de la ex URSS, que estaba siendo traficadopor organizaciones criminales. En agosto de ese año, las autori-dades germanas incautaron 363 gramos de Pu 239 originariosde la central atómica Obninsk, que era transportado ilegalmen-te en un vuelo de la empresa Lufthansa; la banda que efectuadaeste tráfico confirmó que estaba en condiciones de comerciali-zar 11 kg de plutonio. Cuatro meses después, en Praga, las au-toridades policiales incautaron 2,7 kg de uranio altamente enri-quecido (High Enriched Uranium, HEU) a tasas de uso bélico yarrestaron a parte de una banda de traficantes internacionales,quienes aseguraron poder obtener hasta 40 kg de HEU en laestructura nuclear rusa420.

Otro indicador de pesimismo fueron las declaraciones delgeneral Alexander Lebed, héroe ruso de la guerra de Afganis-


420 SOPKO, John: “The Changing Proliferation Threat”, Foreign Policy Nº 105, Winter1996-97, pp. 3-20.


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tán y ex asesor de Seguridad Nacional, quien en 1997 confirmóla desaparición de un centenar de explosivos nucleares minia-turizados al tamaño de un maletín de mano, cada uno de ellosde un kilotón (1.000 ton de TNT) de potencia. Detonado en unentorno urbano, uno de estos maletines generaría mínimamenteunas 100 mil víctimas421.

A comienzos de la década del 90, y particularmente luegode los atentados terroristas acontecidos en EE.UU. el 11S, losriesgos de un terrorismo nuclear recrudecieron. Esta vez, sindi-cando como su probable ejecutor a Osama bin Laden.

Abonando esa preocupación, en febrero de 2001 un fugitivosaudita admitió ante juzgados norteamericanos haber estadoinvolucrado en la compra de uranio sudafricano en Sudán porvalor de US$ 1,5 millones; el hecho había ocurrido en 1993 y eldetinatario final era el citado terrorista. Y nueve meses des-pués, en el marco de las operaciones militares que EE.UU. lle-vaba adelante en Afganistán, se descubrieron en Kabul docu-mentos de la red terrorista Al Qaeda relativos a la construcciónde artefactos explosivos nucleares422.

Sin embargo, los artefactos nucleares demandan ciertos re-querimientos en materia de componentes, personal, instalacionesy manipulación, que conspiran contra su uso. La excepción deese análisis es el empleo de material nuclear por parte de gruposno estatales en la opción denominada “dispersión radiológica” o“bomba sucia” una explosión convencional dirigida a dispersarun material radiactivo en un área, contaminándola y generandoinseguridad y temor en sus habitantes. Esta opción está facilitadapor la proliferación de basura radiactiva e isótopos, consecuenciainevitable de su uso cotidiano (ej. medicina nuclear)423.

421 CRAIG, op. cit.422 “Bin Laden is looking for a nuclear weapon. How close has he come?”, The

Guardian, November 7, 2001; “Bin Laden’s Nuclear Secrets found”, The Times,November 15, 2001.

423 Sobre estos riesgos, ver FORD, James: “Nuclear Smuggling: How Serious aThreat?”, National Defense University, Institute of National Security Studies(INSS)-Strategic Forum Nº 59, January 1996; “Nuclear Materials-Terrorism”, ERRI,ENN Daily Report, May 17, 2001.


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En este tema conviene recordar los hechos acontecidos en laciudad brasileña de Goiania en 1987, cuando una fuente de Ce-sio-137 de 20 gramos fue sustraída de una clínica por delincuen-tes comunes. La unidad fue cortada en piezas y diseminada entrevarias familias. Tiempo después, el resultado de esta dispersiónfueron 14 personas muertas, otras 250 severamente dañadas porla radiación y la implementación de costosos procedimientospara monitorear unas 110 mil personas que podrían haber estadoexpuestas a la fuente. Agreguemos aquí que el Cesio-137 no es elúnico material radiactivo de uso habitual por parte de los servi-cios hospitalarios de medicina nuclear, susceptible de ser em-pleados en forma “sucia”; a ese listado también pueden agregar-se el Iridio-192, el Iodo-131 y el Cobalto-60.

Según el especialista francés Roland Jacquard, titular del Ob-servatorio Internacional del Terrorismo, la organización Al Qaedaintentaba detonar una bomba sucia en septiembre del año 2000 enAustralia, en el marco de los Juegos Olímpicos de Sydney. El blan-co elegido para esta operación, que fue desbaratada por las poli-cías australiana y neozelandesa seis meses antes, era el reactor deinvestigación nuclear Lucas Heights, en las afueras de la ciudadmencionada; el motivo, en tanto, era una represalia por el retiro dela invitación a Afganistán a participar de las justas deportivas,decidido por el Comité Olímpico Internacional424.

¿Qué forma podría adoptar una bomba sucia, y cuáles po-drían ser su efectos? Lo explica Robert Bunker, tomando comocaso el primer atentado sufrido por las Torres Gemelas de Nue-va York, en 1993425:

“Si los terroristas del World Trade Center hubieran cargado asu camioneta con material radiológico junto con los explosivos,la dispersión radioactiva generada por la explosión podría habertornado al districto financiero de Nueva York inhabitable pordécadas”.

424 JACQUARD, Roland: En nombre de Osama bin Laden. Las redes secretas delTerrorismo Islámico, Distal, Buenos Aires 2001, p. 9.

425 BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.


261

Cuando se contempla la utilización de armas de destruc-ción masiva por parte del terrorismo, cobran especial relevan-cia los agentes químicos y biológicos, que respecto a los artefac-tos nucleares presentan menores requerimientos en materia decomponentes, especialización de personal y sofisticación de lasinstalaciones. El problema de las armas químicas y biológicasse agrava por el aumento cuantitativo de individuos con cono-cimientos de bioquímica y biotecnología, a nivel global, pues lacantidad de personas que acceden anualmente a técnicas quepueden emplearse con fines ofensivos se mide en términos dedecenas de miles.

Aun cuando en el mencionado atentado de Tokio se em-plearon armas químicas, algunos especialistas opinan que elterrorismo podría concentrar su atención en las armas biológi-cas, por tres razones básicas. Las dos primeras se refieren a losfactores volumen y alcance; la tercera causa se relaciona con lacuestión seguridad pues, al contrario que en el caso de las ar-mas químicas, los efectos de las armas biológicas no son inme-diatos, lo que facilita su manipulación por organizaciones te-rroristas o criminales, que pueden abandonar el área de unatentado en horas, e incluso días, antes de la manifestación dela agresión (que se registra al término de un período de incu-bación).

La peligrosidad que entraña la obtención de armamentobiológico por parte de organizaciones terroristas fue puesta demanifiesto por innumerables centros de estudio, organizacionesmultilaterales, instituciones sanitarias y ONG. Un claro ejemplode esa peligrosidad se observa en el Cuadro 16, elaborado porla Organización Mundial de la Salud (OMS), a partir de la hipo-tética dispersión de 50 kg de agentes biológicos en una ciudadde un millón de habitantes426.

426 En base a CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agentsin the 20th Century, National Defense University (NDU), Center forCounterproliferation Research (CCR), April 2000 revision, p. 19.


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Otro ejemplo es el que surge de un análisis de simulaciónque llevaron a cabo tres especialistas estadounidenses, aplicadoa la ciudad de Nueva York, y que dice lo siguiente:

“Un día en que las condiciones meteorológicas fueran favorables,en que soplara un ligero viento del sudeste (12 km/h), una peque-ña embarcación que navegara a seis nudos podría recorrer en treshoras aproximadamente los 32 km que separan Battery Park (enla punta sur de Manhattan) de City Island (a la entrada de LongIsland Sound) (...) si solo la mitad de las personas tomadas comoblanco estuvieran expuestas y si solo la mitad de las personasexpuestas fueran afectadas por la forma pulmonar del carbuncobacteriano, y por último, si solo la mitad de los individuos afecta-dos muriera (todas estas estimaciones son prudentes) habría másde 600 mil muertos”427.

¿El atentado que Aun Shinrikyo perpetró en la capital japone-sa fue un hecho aislado o es indicativo de una nueva orientación

427 JACQUARD, op. cit. p. 232

AGENTE PERSONAS EN MUERTOS INCAPACITADOSRIESGO (miles) (miles) (miles)

Anthrax 180 95 30

Brucelosis 100 0,4 79,6

Tifus epidémico 100 15 50

Plaga 100 44 36

Fiebre Q 180 30 95

Tularemia 180 30 95

Encefalitis equinavenezolana 60 0,2 19,8

CUADRO 16ATAQUE CON ARMAS BIOLOGICAS A UNA CIUDAD CON 1 MILLON

DE HABITANTES


263

de los grupos terroristas? Las respuestas de los especialistas einvestigadores del tema están divididas, en parte debido a laescasez de casos y de conocimiento sobre los mismos.

Un profundo conocedor del terrorismo, David Rapoport,considera poco factible ese escenario, por dos razones principa-les. La primera de ellas es que un atentado terrorista químico/biológico sería contraproducente para la organización que loejecutara, por el rechazo que generaría en la opinión pública;quienes desconocen esto e insisten en llamar la atención sobreeste tipo de terrorismo, agrega el mencionado especialista, co-nocen más sobre la innegable letalidad de las armas químicas/biológicas, que sobre la dinámica de los grupos terroristas.

El segundo motivo que lleva a Rapoport a considerarpoco probable un creciente empleo terrorista de armas quími-cas/biológicas, apunta a que las mismas no serían de fácilmanipulación (una perspectiva por demás discutible, deacuerdo a lo analizado hasta aquí). Su conclusión se deriva dela performance del mismo Aun Shinrikyo: sus reiterados inten-tos por ejecutar atentados con armas químicas/biológicas(nueve en un lustro) fueron todos un completo fracaso, conexcepción del último; este pobre desempeño se agrava si setiene en cuenta que el culto tuvo a su disposición especialistascientíficos, instalaciones de avanzada y gran cantidad de re-cursos financieros428.

De todos modos, el planteo de Rapoport presenta dos flan-cos débiles: por un lado, según él mismo lo admite, la crecientecomplejidad de la actividad terrorista en las últimas décadas haredundado en la aparición de gran cantidad de organizacionesque no se basan en considerandos ideológicos ni de populari-dad al momento de planear sus atentados, sino en móviles cul-turales (sobre todo religiosos) en cuyo contexto la repercusiónde un atentado químico/biológico en la opinión pública pasa asegundo plano; por otra parte, la misma insistencia de Aun

428 RAPOPORT, David: “Terrorism and Weapons of the Apocalypse”, National SecurityStudies Quaterly, Summer 1999, pp. 49-67.


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Shinrikyo en desarrollar y emplear armas químicas/biológicasindica que una organización que hoy quiere seguir el mismocamino pero no tiene las capacidades necesarias, tal vez lastenga en un futuro no muy lejano.

En las antípodas de Rapoport, expertos como Walter La-queur alertan sobre un crecimiento de la tasa de empleo de ar-mas químicas/biológicas (sobre todo estas últimas) por parte deorganizaciones terroristas, identificando a esta proclividad comouna de las características claves del “terrorismo posmoderno”429.Estos enfoques se sustentan en factores como los siguientes:

• Virtualmente son inexistentes, en el ámbito civil, los siste-mas de detección en tiempo real de agentes patógenos ytoxinas diseminados deliberadamente; los sistemas de de-tección operan post facto.

• La cantidad de armamento químico/biológico necesariopara producir una agresión de magnitud es relativamentepequeña.

• La información sobre cómo producir armas químicas/bio-lógicas es relativamente pública.

• Existen métodos de baja sofisticación para emplear armasquímicas/biológicas.

La interacción entre los últimos dos factores mencionados,información pública y baja sofisticación, facilitaría la produc-ción de armas químicas y biológicas por parte de terroristaslegos en la materia. La revista especializada británica NewScientist ha reportado que, en un experimento realizado por elgobierno estadounidense en el año 2000, un grupo de personassin conocimientos científicos específicos y provistos de un equi-pamiento de US$ 1,5 millón adquirido totalmente en el merca-do abierto, logró producir un kilogramo de anthrax (Bacillusanthracis) empleable como arma. Más aún, ese grupo logró el

429 Ver LAQUEUR, Walter: “El Terrorismo Posmoderno”, Archivos del Presente Nº 9(1997), pp. 37-52


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tamaño ideal de partículas, algo que se suponía que un grupoterrorista no podía lograr430.

De todos modos, en relación con el expertise de quien pre-tenda desarrollar este tipo armas, ya hemos dicho que el núme-ro de individuos con conocimiento y experiencia en las áreas demicrobiología, biología, bioquímica, farmacología, etc., se incre-menta de manera constante, en todas partes del mundo431.

Este último considerando, relacionado con el aumento ydifusión del know how necesario para la producción de armasbiológicas, incluye el fenómeno de “fuga de cerebros” (brain dra-in) de sus países, y su posible contratación por Estados agresi-vos o, en el caso que nos ocupa, organizaciones terroristas.Dentro de este escenario, es imposible no reparar en la Bioprepa-rat soviética, entidad mencionada en el Capítulo IV. Tras el co-lapso de la URSS, Biopreparat continuó vigente, aunque en uncontexto de severas restricciones presupuestarias y salariales.

Por ejemplo, el más sofisticado centro de investigacionesque dependía de Biopreparat era el denominado Vector, en Kolt-sovo, Novosibirsk. En sus laboratorios se trabajaba con agentespatógenos como anthrax, viruela (el único lugar de almacena-miento de cepas, además del Center for Disease Control and Pre-vention de Atlanta, EE.UU.), fiebre hemorrágica y ébola, entreotros. En 1997, una visita científica estadounidense encontró ellugar semiabandonado, custodiado por guardias que no perci-bían su sueldo desde hacía meses, y con escasos operarios. Na-die supo decir dónde estaba el grueso de los científicos queantes trabajaban en el lugar, como tampoco si se registrabanfaltantes en los stocks de agentes patógenos y toxinas432.

430 “Know your enemy”, New Scientist 27 October 2001.431 Zilinskas, por ejemplo, desarrolló un modelo matemático según el cual apenas

el 0,1% de una comunidad científica podría emplear sus conocimientos paragenerar agresiones. Estimando que solo en EE.UU. habría 100 mil científicos ytécnicos entrenados en microbiología, obtendríamos un universo de 100individuos de alta peligrosidad; si solo la mitad estuviera dispuesto a consumaruna agresión a título individual, EE.UU. debería pensar en 50 émulos delUnabomber, solo que en términos de bioterrorismo.

432 HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging InfectiousDiseases 4:3, July-September 1998; DAVIS, Christopher: “Nuclear Blindness: An


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No se descarta que numerosos científicos de Vector y otroscentros de Biopreparat hayan tomado la iniciativa de buscaroportunidades laborales mejor remuneradas. Hoy algunos deellos podrían trabajar para Estados proliferantes como Irán, Co-rea del Norte y Pakistán. Pero todavía se desconoce la ubica-ción de cientos de ellos y no se descarta que pudieran habersido contratados por grupos terroristas, o que les hayan vendi-do agentes patógenos y toxinas a los mismos.

Resumiendo, no hay certeza que en el corto y mediano pla-zos el terrorismo químico/biológico, a escala masiva, sea unevento cotidiano. En un extremo del espectro, para Sam Nunnese escenario no plantea la duda “si”..., sino la pregunta“¿cuándo?”433. Para este senador estadounidense, con una sóli-da formación en cuestiones de Defensa y Seguridad, la opciónque enfrentan los gobiernos entre asignar recursos contra el te-rrorismo o direccionarlos contra las ADM es falsa; la razón esque ambos fenómenos se han interrelacionado, al punto deconstituir una nueva amenaza cuya neutralización demandauna estrategia unificada434.

Podrá pensarse que ópticas como la de Nunn son extremas.Pero tampoco pueden descartarse totalmente futuras accionesterroristas de este tipo, certeza que está sustentada en numero-sos casos ocurridos antes y después de los hechos de 1995, delos cuales a continuación presentamos una selección435:

Caso Nº 1: en 1970 se difundió que miembros de la organi-zación alemana Fracción del Ejército Rojo (Rote ArmeeFraktion, RAF) habían sido entrenados por el Frente Popularpara la Liberación de Palestina (FPLP) cerca de Beirut, parautilizar agentes biológicos en el envenenamiento de aguapotable.

Overview of the Biological Weapons Programs of the Former Soviet Union andIraq”, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.

433 MACKO, Steve & STATEN, Clark: “The Threat of Chemical and Biological Attack”,ERRI, ENN Daily Report, August 27, 1996.

434 NUNN, Sam: Toward a New Security Framework, remarks at the Woodrow WilsonCenter for Scholars, October 3, 2001.

435 CARUS, op. cit., pp. 133, 152-153, 161-163, 167, 173, 176.


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Caso Nº 2: en febrero de 1975 el Frente Polisario se contactócon la organización separatista vasca ETA para coordinar elenvenenamiento de fuentes de agua en París (Francia), Ma-drid (España), Rabat (Marruecos) y Nouakchott (Marrue-cos), en represalia por la postura adoptada por esos paísesen relación a la región del Sahara Occidental.

Caso Nº 3: en 1980 la insurgencia tamil amenazó al gobiernode Sri Lanka con contaminar selvas y ríos con armas bioló-gicas provenientes de otras partes del mundo, específica-mente propagando la esquistosomiasis y la fiebre amarilla.

Caso Nº 4: en noviembre de 1980 la policía francesa descu-brió y desmanteló en París una célula de la organizaciónalemana RAF que intentaba desarrollar armas biológicasbasadas en la toxina botulínica.

Caso Nº 5: en septiembre de 1997 el periódico británico TheGuardian entrevistó a un miembro del ala militar del gruposeparatista kurdo PKK, quien confirmó que su organiza-ción contemplaba el empleo ofensivo de agentes biológicos,entre ellos la toxina botulínica, con la asistencia encubiertadel gobierno de Grecia.

Caso Nº 6: en abril de 1998 el periódico jordano Al-Biladreportó que un dirigente de la Jihad Islámica Palestina, pre-tendía adquirir en Irak armas biológicas para perpetrar unatentado en memoria de Muhyuddin Ash-Sharif, uno de losmártires de su grupo.

Caso Nº 7: en junio de 1998 un operativo del gobierno turcodesmanteló una red del PKK que pretendía efectuar atenta-dos utilizando una toxina denominada “cobra”, adquiridaen Austria y traficada a través del territorio ruso.

Caso Nº 8: en febrero de 1999 un grupo desconocido auto-denominado Ejército de las Suicidas. Ala Militante Bin Ladenamenazó con atacar con anthrax a los ciudadanos británi-cos y norteamericanos residentes en Yemen, si estos noabandonaban el país en 12 días.


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A este listado de ocho casos, agreguemos otros dos. El no-veno episodio, pese a no haber sido corroborado y constituirseen fuente de controversias, es altamente significativo, pues su-giere que en el –ya mencionado– primer atentado contra lasTorres Gemelas en 1993, los responsables de la agresión habíancolocado un preparado de sodio junto a los explosivos, inten-tando generar una nube de gas cianuro que se exparciera por elmicrocentro neoyorquino. Este dato, que publicó en el ámbitoacadémico la revista Foreign Policy y no ha sido debidamenteaclarado, fue difundido en mayo de 1994 en el marco del proce-so judicial seguido contra los responsables de ese acto terroristapor el juez de la causa (Kevin Duffy), quien agregó que el inten-to falló porque el sodio ardió en lugar de vaporizarse436.

El décimo y último caso tuvo como escenario a Washing-ton y aconteció en forma posterior a los atentados del 11S. Enaquellos momentos, la oficina legislativa de un senador (TomDaschle) recibió una carta que contenía una substancia pareci-da al talco, y que no era otra cosa que esporas de anthrax a lascuales se les había agregado un aditivo que impedía su agru-pamiento, tornándolas más esparcibles en el aire. Dos emplea-dos de la oficina de correos que tomaron contacto con la misi-va fallecieron, y otros cinco fueron hospitalizados, mientrasuna treintena de funcionarios del Capitolio debieron recibirtratamiento médico.

Al mismo tiempo, comenzaron a detectarse trazas de an-thrax en más de una decena de dependencias del gobierno fe-deral, incluida la Corte Suprema. Miles de oficinas de correo detodo el país debieron ser minuciosamente revisadas; más deveinte mil personas debieron tomar antibióticos; los organismosgubernamentales invirtieron millones de dólares para identifi-car el origen de la agresión (al parecer, sin resultados); final-mente, una suerte de psicosis colectiva sacudió a EE.UU. y losciudadanos creyeron ver anthrax en cualquier minúscula subs-tancia que impregnaba su correspondencia: arena blanca en una

436 SOPKO, op. cit.


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carta procedente de Hawaii, detergente en polvo, azúcar impal-pable y polvo de ajo, entre otras437.

Habiendo mencionado en el listado anterior a Osama binLaden, no sería ajeno a la idea de adquirir armamento quími-co/biológico. Al hablar de “las nuevas armas de la jihad”, Jac-quard comenta que la presunta posesión de esos ingenios béli-cos por parte del saudita ocasionó reuniones de los servicios deseguridad occidentales en los años 1999 y 2000. En esos mo-mentos, la alarma había provenido de un lugarteniente egipciode Bin Laden, quien agregó que el adiestramiento para su usoestaba provisto por ex miembros de la Stasi (la policía políticade Alemania Oriental) y de unidades Spetznaz, el cuerpo deelite del Ejército Rojo438.

En el mismo sentido, informes difundidos a comienzos delaño 2001 por el New York Times, en una de las descripcionesmás exhaustivas de los orígenes y evolución de su red terroristaAl Qaeda, citan fuentes de la Agencia Central de Inteligencia(CIA) estadounidense según las cuales esta organización habríaestado experimentando con armas químicas, incluyendo gasesnerviosos; en el mismo artículo, un argelino que combatió juntoa Osama en Afganistán aseguró que él mismo intentó en repeti-das oportunidades adquirir uranio enriquecido en el mercadonegro europeo, con la evidente intención de fabricar un ingeniobélico nuclear439.

Meses después, circularon nuevos rumores en ese sentido.Se dijo entonces que agentes de Al Qaeda habían adquirido cul-tivos de anthrax en Indonesia y Kazakhstán, así como bacteriasde botulismo en Europa Oriental. Al mismo tiempo se daban aconocer imágenes satelitales de algunos campos de la organiza-ción en Afganistán, en los cuales se observaban cúmulos deperros muertos, que los difusores de esas fotos consideraron

437 RIPLEY, Amanda: “Antrax: a la caza de los asesinos”, suplemento especial de Timeen Ámbito Financiero 2 de noviembre de 2001.

438 JACQUARD, op. cit., pp. 223-224.439 ENGELBERG, Stephen: “One Man and a Global Web of Violence”, The New York

Times, January 14, 2001.


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víctimas de test químicos. Por supuesto, la solidez de esas in-terpretaciones son motivo de controversia440.

En agosto del año 2004, un dossier de la ONU insistió en queAl Qaeda continúa tratando de organizar un devastador ataquequímico o biológico. Otras versiones agregan a esa búsqueda ar-mas nucleares, indicando que ese cometido fue exitoso: según unperiodista paquistaní, el lugarteniente de Bin Laden, Ayman al-Zawahri, admitió que el grupo posee armamento nuclear adqui-rido en el mercado negro de Asia central441.

Unos meses antes, en Jordania se había frustrado un atenta-do de Al Qaeda contra la sede de los servicios de seguridadque, de haberse concretado, podría haber producido hasta 80mil muertos y el doble de heridos. En el evento se iban a em-plear casi 20 toneladas de explosivos y sustancias químicas ex-tremadamente tóxicas que habrían matado por asfixia en unamplio perímetro442.

Sin embargo, la lista de potenciales protagonistas de estosatentados no se restrinje a Al Qaeda. Casi simultáneamente, tras-cendió que las autoridades de Israel habían impedido un atenta-do suicida en Tel Aviv, ideado por las Brigadas de los Mártires deAl Aqsa (un grupo escindido del movimiento Al Fatah que lideraYasser Arafat), para vengar la muerte del fundador del grupoHamas, el jeque Ahmed Yassin. En el mismo detonarían unabomba con bolsas de sangre infectada con el virus HIV y, de esaforma, los heridos serían infectados por el virus443.

Frente a este escenario, los resultados de los esfuerzos de lacomunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450 tendiente a

440 “Governments struggle to second guess terrorists’ next move”, New ScientistOnline News, 20 September 2001.

441 “El número dos de Al Qaida dice que poseen bombas nucleares”, EFE, 22 demarzo de 2004.

442 “Frustran un ataque químico en Jordania”, La Nación (Buenos Aires) 27 de abrilde 2004.

443 “Servicio secreto israelí impidió el ataque de una “bomba con Sida”, DPA, 13 deabril del 2004.


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evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro ob-tengan armas químicas, biológicas y nucleares. La medida obli-garía a los miembros de la Organización a adoptar e implemen-tar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes dearmas en el mercado negro puedan “fabricar, adquirir, poseer, de-sarrollar, transportar o usar armas químicas, biológicas o nucleares ylos medios para lanzarlas”.

La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de laCarta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatoriopara todos los países que integran el organismo internacional ypodría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), eincluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.

Independientemente de que el terrorismo químico/biológi-co, a escala masiva, pueda constituirse en un evento cotidianoen el corto y mediano plazo, ya es una realidad el empleo deesos agentes por parte de organizaciones terroristas en una mo-dalidad que podríamos denominar “de baja intensidad”. Y unode los ejemplos paradigmáticos no se encuentra lejos de nues-tras latitudes; concretamente se ubica en Colombia y está prota-gonizado por la insurgencia armada de las Fuerzas ArmadasRevolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Libera-ción Nacional (ELN).

Ambos grupos han incluido entre sus tácticas el empleo depipetas cargadas con ácido sulfúrico y amoníaco; de bombasque liberan gases de cianuro de hidrógeno, cuya inhalaciónproduce el rompimiento de los tejidos pulmonares, causandoun edema pulmonar; el rellenado con cianuro de puntas de mu-nición especialmente ahuecadas a tal efecto; y la mezcla de ma-teria fecal en artefactos explosivos que, al estallar, le generaninfecciones cutáneas y orgánicas letales al individuo alcanzadopor sus esquirlas, debido al alto grado de contaminación de lasheridas444.

444 Para mayores detalles, y casos concretos, de empleo de agentes químicos ybiológicos por parte de los grupos terroristas colombianos en modalidad de “bajaintensidad”, ver “Chemical and Biological Terrorism in Latin America: theRevolutionary Armed Forces of Colombia”, ASA Newsletter 03-5, October 2003,pp. 1 y 19-22.


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Finalizando, no puede descartarse que el terrorismo quími-co/biológico explore en los años venideros nuevos campos deacción. Uno de estos campos sería una variedad de terrorismobiológico, consistente en la contaminación de la producciónagrícola con agentes patógenos o toxinas.

En este caso, el resultado de la acción terrorista no seríatanto la generación de víctimas, sino el colapso parcial o total deuna actividad económica, con claras manifestaciones: escasez dealimentos, alzas de precios, pérdida de mercados externos (alter-nativa contemplada por la Organización Mundial de Comercio),desempleo, importaciones no previstas, etc. Inclusive, una agre-sión de este tipo podría repercutir negativamente en la evoluciónde los mercados agrícolas y financieros globales.

Los atractivos que presenta este tipo de agresión son diver-sos. El know how está disponible; las técnicas de dispersión noson demasiado diferentes a las empleadas en la propagación deherbicidas y fungicidas; el ser humano suele ser inmune a losefectos directos de muchos agentes patógenos empleados con-tra plantas y animales, hecho que facilita su manipulación, al-macenamiento y diseminación; las cantidades de agentes pató-genos o toxinas requeridas para cometer una agresiónsusceptible de generar efectos económicos (la interrupción deun flujo comercial, por ejemplo) son mínimas, mensurables enmililitros; los “blancos” del ataque, sean estos plantas o anima-les, están dispersos en grandes superficies y su custodia perma-nente es virtualmente imposible; las agresiones son fácilmentedisimulables como enfermedades naturales; finalmente, las san-ciones penales contra actos de terrorismo biológico aplicados alagro suelen ser notablemente menores a las que se refieren aagresiones contra individuos445.

445 WHEELIS, Mark: Agricultural Biowarfare & Bioterrorism. An Analytical Framework &Recommendations for the Fifth BTWC Review Conference, University of California-Davis, November 2000 (First presented at the Annual Meeting of the Associationof Politics and the Life Sciences in Atlanta, Georgia, September 1999) (http://www.fas.org/bwc/agr/agwhole.htm).


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La lucha contra el terrorismo

Ya hemos dicho que luego de los acontecimientos del 11S,el terrorismo se posicionó globalmente al tope de la agenda deamenazas transnacionales. Esta jerarquización ha redundado enla concepción, diseño e instrumentación de diferentes medidasorientadas a contener y erradicar ese flagelo.

A nivel internacional, las principales decisiones se con-centraron en la ONU, a pesar de que esta institución carece deuna definición oficial sobre terrorismo, y debe decirse que co-menzaron en 1999, dos años antes que los atentados en NuevaYork y Washington. En esos momentos, tras una oleada deactos terroristas contra blancos de EE.UU. que incluyó sus em-bajadas en Kenia y Tanzania, se constituyó el Comité de San-ciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU), ya mencionadoanteriormente.

El CS fue constituido por mandato del Consejo en el marcode la Res 1267/99, con el objetivo de monitorear la aplicaciónde sanciones contra la organización terrorista Al Qaeda y el ré-gimen talib, siendo su primer presidente el embajador chilenoante la ONU, Heraldo Muñoz. Los aspectos esenciales en que seconcentra esta dependencia son el embargo de armas, el conge-lamiento de fondos y la ubicación y movimientos de la red deAl Qaeda. La Res 1363/01, prorrogada luego con las Res 1390/02 y 1455/03, creó en el seno del órgano a un Grupo de Vigilan-cia integrado por cinco expertos, cuyas observaciones se plas-man en los informes del Comité446.

Dos semanas después del 11S se emite la Res 1373/01, queconfirma lo siguiente: el terrorismo, en todas sus formas y ma-nifestaciones, constituye una de las más serias amenazas a lapaz y seguridad internacionales; todo acto terrorista es criminale injustificable, más allá de su motivación; la peligrosidad delterrorismo puede incrementarse si accediera a material quími-co, biológico o nuclear; cada vez es más simple para las organi-zaciones terroristas, en un mundo globalizado, emplear sofisti-

446 Ver http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1267/1267selected.htm


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cados recursos tecnológicos para lograr sus objetivos; el terro-rismo puede combatirse eficazmente detectando e impidiendosu movimiento de fondos; por último, debe prevenirse el recur-so de los grupos terroristas a otras actividades criminales trans-nacionales como forma de financiación, entre ellas el narcotráfi-co, el tráfico de armas y el lavado de dinero.

Bajo los términos de la Res 1373 fue constituido en esos mo-mentos un Comité de Contraterrorismo (CTC), con el objeto deimpulsar y monitorear el cumplimiento de ese instrumento jurí-dico, al cual se sumarían posteriormente otros relacionados, es-pecialmente las Res 1390 y 1455. Así, el Comité debe velar por-que todos los Estados firmen y ratifiquen las convenciones yprotocolos vinculados con el terrorismo; se incremente la coope-ración internacional en la lucha contra este flagelo, incluyendolos aspectos de prevención e investigación de atentados; y sepersiga y castigue a sus responsables directos y sus protectores.

Por otro lado, frente al escenario de un eventual uso terro-rista de armas de destrucción masiva, los resultados de los es-fuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28de abril del 2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450tendiente a evitar que los terroristas y comerciantes del merca-do negro obtengan armas químicas, biológicas y nucleares. Lamedida obligaría a los miembros de la Organización a adoptare implementar leyes para prevenir que los terroristas y los co-merciantes de armas en el mercado negro puedan “fabricar, ad-quirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas químicas, biológi-cas o nucleares y los medios para lanzarlas”.

La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de laCarta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatoriopara todos los países que integran el organismo internacional ypodría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), eincluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.

Cerrando lo referido a la instrumentación, por parte de laONU, de medidas orientadas a contener y erradicar el flageloterrorista, conviene citar la llamada “estrategia de las cinco D”.Esta fue propuesta por Annan a comienzos del año 2005, al


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conmemorarse el primer aniversario de los atentados del 11M,a modo de grandes ejes en torno a los cuales debería estructu-rarse el esfuerzo internacional de lucha contra el terrorismo.

Los contenidos de esa estrategia son los siguientes (el sub-rayado es nuestro): Disuadir a los grupos descontentos de ele-gir el terrorismo como táctica para alcanzar sus objetivos; Difi-cultar a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabosus atentados; hacer Desistir a los Estados de prestar apoyo alos terroristas; Desarrollar la capacidad de los Estados paraprevenir el terrorismo y, por último, Defender los Derechos Hu-manos en la lucha contra el terrorismo447.

A nivel de los Estados, en tanto, entendemos que sigue go-zando de actualidad la “súplica de acción” formulada por Ben-jamin Netanyahu hace ya varios años, quien instó a los gobier-nos a no adoptar una actitud de aceptación indiferente nifatalista, sino a adoptar un decálogo de acciones que deben seremprendidas tanto a nivel interno como internacional. Debidoa las crecientes vinculaciones entre ambos dominios, estos nosolo no se excluyen, sino que se retroalimentan.

En concreto, las medidas propuestas por Netanyahu son lassiguientes: (i) imponer sanciones a los proveedores de tecnolo-gía nuclear a los Estados que apoyan el terrorismo; (ii) imponersanciones diplomáticas, económicas e incluso militares a los Es-tados que apoyan el terrorismo; (iii) neutralizar los enclavesterroristas; (iv) congelar los activos financieros de los regíme-nes y organizaciones terroristas; (v) compartir información, tan-to entre Estados como en el seno de los mismos; (vi) revisar lalegislación para permitir una mayor vigilancia y acción contralas organizaciones que incitan a la violencia, de renovación pe-riódica; (vii) perseguir activamente a los terroristas; (viii) noliberar a los terroristas encarcelados, (ix) entrenar fuerzas espe-ciales para combatir el terrorismo; finalmente, (x) educar al pú-blico (“educación antiterrorista”).

447 ANNAN, Kofi: Discurso pronunciado en la “Cumbre Internacional sobreDemocracia, Terrorismo y Seguridad”, Club de Madrid, Madrid, 11 de marzode 2005.


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Debe agregarse que, dentro de este decálogo, el ítem (vi) refe-rido a la revisión de legislación incluye una variada serie de inicia-tivas que incluye proscribir el otorgamiento y la canalización defondos a grupos terroristas; permitir la investigación de los gru-pos que predican el terrorismo; disminuir los requisitos de lasórdenes de arresto en los casos de terrorismo; restringir la pose-sión de armas; por último, ajustar las leyes de inmigración448.

Lo que probablemente no se desprenda del decálogo deldirigente israelí, y entendemos que es de incidencia directa enla evolución del flagelo terrorista, es la consolidación de la de-mocracia como sistema de gobierno. Existe cierto grado de con-senso en que los regímenes democráticos, más allá de sus falen-cias, suelen generar un menor número de terroristas que losregímenes autoritarios; y cuando constituyen el seno para elsurgimiento de terroristas, estos suelen ser numéricamente es-casos y con un nivel de adhesión ciudadana muy restringido449.En ese sentido, la preservación de la gobernabilidad democráti-ca a la cual se hizo alusión en el Capítulo II, es un elementoclave en la lucha contra el terrorismo.

Finalmente, los legítimos esfuerzos internacionales porerradicar la actividad terrorista no deben vulnerar el respeto alos Derechos Humanos. La idea que subyace a esta cuestión es,según dijo Jakob Kellenberger, presidente del Comité Interna-cional de la Cruz Roja (CICR), que “la guerra contra el terrorismono es un argumento para relativizar la protección de la dignidadhumana”450.

Ya a fines del año 2003, Hina Jilani, representante especialdel Secretario General de la ONU para monitorear la situaciónde los Derechos Humanos en el mundo, declaró ante la Asam-

448 NETANYAHU, Benjamin: “Combatiendo al terrorismo. Cómo pueden lasdemocracias derrotar a los terroristas nacionales e internacionales”, en CarlosFAYT, Criminalidad del Terrorismo Sagrado, Editorial Universitaria de La Plata, LaPlata 2001, pp. 157-172.

449 MARKS, op. cit.450 “CICR a favor de proteger DDHH también en guerra contra terrorismo”, DPA,

29 de mayo de 2004.


277

blea General del organismo que, al mismo tiempo que las leyesantiterroristas en todo el mundo se colocaron en el primer lugarde las prioridades de la agenda gubernamental, muchos gobier-nos ven cada vez más a los defensores de los Derechos Huma-nos como obstáculos para la implementación de sus leyes deSeguridad Nacional contra el terrorismo.

Este funcionario sostuvo que, en muchos casos, esos defen-sores fueron acusados de “difamación de autoridades” y difu-sión de información falsa cuando publicaron reportes sobre vio-laciones de los Derechos Humanos. Y agregó que en algunasnaciones las leyes antiterroristas y las agencias de inteligenciarecibieron “poderes excepcionales” de vigilancia e investiga-ción sin supervisión judicial, leyes estas que permitieron a lasautoridades detener a defensores de los Derechos Humanos,sindicalistas, líderes estudiantiles, activistas políticos, líderesreligiosos, abogados y periodistas. También señaló que a losdefensores de los Derechos Humanos se les negaron visas paraingresar a países donde fueron reportadas serias violaciones delos mismos451.

A partir de los dichos de Jilani, es que puede entenderse elllamamiento del Secretario General, efectuado al conmemorarel primer aniversario del 11M: “El terrorismo es por sí mismo unataque directo a los Derechos Humanos y al Estado de derecho. Si ennuestra lucha contra ese fenómeno sacrificamos esos valores, estare-mos entregando una victoria a los terroristas”452.

451 “ONU: Leyes antiterroristas también tienen como blanco defensores DDHH”,DPA, 13 de noviembre de 2003.

452 ANNAN, op. cit.


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Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90

Desde su constitución al término de la Segunda GuerraMundial, la ONU se erigió en el organismo gubernamentalmultilateral más importante del escenario internacional. Básica-mente, el mismo cumple cinco funciones: (i) es, ante todo, unsímbolo de la comunidad internacional; (ii) es un canal de comu-nicaciones entre actores del sistema internacional, primordial-mente entre Estados, aunque cada vez más entre Estados y ac-tores no estatales; (iii) es una burocracia competente,especializada en una amplia gama de funciones; (iv) es un ám-bito generador y reglamentador de normas de conducta, a la vezque un mecanismo a través del cual se generan y difundenvisiones sobre cómo deberían conducirse los Estados; finalmen-te, es un ámbito de socialización de las elites sobre cómo perse-guir y obtener los objetivos de sus respectivos Estados, en elsistema internacional contemporáneo453.

Indudablemente, la faceta más conocida que tiene el involu-cramiento de la ONU en la búsqueda de la paz y seguridad inter-nacionales es la que se vincula con el empleo de efectivos militaresen operaciones de paz. En la década del 50 fue Dag Hammars-kjöld, Secretario General del organismo, quien delineó original-mente su forma y dio lugar a la aparición de tres conceptos, ínti-mamente relacionados entre sí: Presencia de la ONU, Mantenimientode la Paz y Diplomacia Preventiva. Dejando a este último momentá-neamente de lado, las características de los otros dos eran:

453 FARER, Tom: “UN Action in a Disorderly World”, University of California-Berkeley, Institute of International Studies, Currents, Spring 1994.

CAPÍTULO VI

LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓNEN LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS


280

• Presencia de la ONU: alude al uso de personal representati-vo del Secretario General en la resolución de disputas, sea ono que las partes enfrentadas hayan logrado algún acuerdotransitorio; incluye el empleo de mediadores, comisiones debuenos oficios y pequeños grupos de militares desarmados.

• Mantenimiento de la Paz: se diferencia de las anteriores enque están protagonizadas totalmente por unidades milita-res y en que actúan a partir de un cese de hostilidadespactado por las partes en disputa. A partir del informe co-producido en 1965 por el titular de la Asamblea General yel Secretario General, las misiones de mantenimiento de lapaz son clasificables en operaciones de observación (boinasazules) y operaciones donde actúan unidades armadas demayores dimensiones (cascos azules).

El proceso de toma de decisiones en materia de operacionesde paz involucra cuatro actores: el CSNU, el Secretario General, laAsamblea General y los países contribuyentes con tropas. En elCuadro 17 se describen los roles y funciones de cada uno de ellos:

CUADRO 17PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN OPERACIONES DE PAZ

ACTOR FUNCIÓN

CONSEJO DESEGURIDAD

SECRETARIOGENERAL

ASAMBLEAGENERAL

PAÍSESCONTRIBUYENTES

Responsable de tipificar una acción o situación comoamenaza a la paz y seguridad internacionales, y dedecidir la realización de una operación de paz, sin en-trar en sus detalles.

Implementa las decisiones del Consejo en el planooperativo. Planifica y controla la operación de paz, de-legando su ejecución en un comandante en el terreno.

Aunque no debe involucrarse en cuestiones relaciona-das con la paz y la seguridad internacionales, puedeejercer influencia indirecta sobre una operación de paza través de su presupuesto.

Afectan la forma de la operación a través de las Reglasde Empeñamiento que le fijan a sus tropas.


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Sin embargo, según puntualiza Frechette, el paso del tiem-po introdujo importantes distorsiones en ese proceso, especial-mente en lo que se refiere al CSNU. Formalmente, el menciona-do órgano debería reunirse abiertamente para discutir lostemas de su incumbencia, permitiendo que cualquier Estadomiembro exponga ante él sus puntos de vista; sin embargo, enla realidad el Consejo es proclive a trabajar según una mecánicade “sesiones informales”: reuniones a puertas cerradas en lasque no se admite a ningún Estado miembro; de cuyo contenidono queda constancia ni registro; donde se arriba a conclusionesque luego se plasmarán en las resoluciones, quedando en con-secuencia un escaso margen para la negociación.

Irónicamente, comenta la diplomática canadiense que, conese estado de cosas, las alternativas de un Estado miembro queno integra el CSNU para conocer los contenidos de una “sesióninformal” se limitan a solicitar información en forma individuala los asistentes al cónclave (quedando supeditados a la buenavoluntad de los mismos), o enterarse a través de las páginas delThe New York Times454.

Las operaciones de mantenimiento de paz se insertan en elCap. VI de la Carta del organismo, que encomienda a las partesen conflicto la búsqueda de una solución pacífica al mismo através de negociaciones, mediaciones, conciliaciones, arbitrajes,recursos a agencias regionales u otros medios pacíficos (espe-cialmente arts. 33 y 38).

Las características de estas operaciones, que no están defi-nidas de manera explícita en la Carta, fueron establecidas por elpropio Hammarskjöld (con la colaboración del canadiense Les-ter Pearson) tras la crisis de Suez en 1956, haciendo hincapié enseis condiciones: (i) el carácter temporal del despliegue; (ii) suneutralidad respecto de las partes en conflicto y su aceptaciónpor parte de las mismas; (iii) la designación del comandantemilitar por parte del CSNU; (iv) la inhabilitación de los miem-

454 FRECHETTE, Louise: “El proceso de toma de decisiones en Naciones Unidas”, enVV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, Consejo Argentino para lasRelaciones Internacionales, Buenos Aires 1997, pp. 51-59.


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bros permanentes de tal cónclave para participar en esos des-pliegues; (v) la limitación de los objetivos de las operaciones ala supervisación de ceses de fuego y el patrullado de frentes debatalla; y (vi) la provisión de las fuerzas multinacionales conarmamento liviano, utilizable solamente en defensa propia.

Para estas operaciones de mantenimiento de la paz, las en-señanzas obtenidas a partir de la misión UNTAC en Camboyasugieren que el éxito de las mismas se vincula a la existencia decinco condiciones básicas: (i) un plan de paz coherente desde elpunto de vista conceptual, suficientemente detallado, avaladopor todas las partes intervinientes; (ii) el apoyo de las partes enconflicto a la aplicación de dicho plan; (iii) recursos humanoscalificados y disciplinados, articulados a partir de un EstadoMayor civil y militar, aptos para planificar e implementar elplan de paz inmediatamente después del logro del acuerdo en-tre los beligerantes; (iv) objetivos claros y factibles, evitando lageneración de esperanzas infundadas o poco realistas sobre elpapel de la ONU; finalmente, (vi) adecuado respaldo externo,incluyendo a aquellos Estados que en instancias anteriores apo-yaron a alguno de los beligerantes455.

A lo largo de la mayor parte de la Guerra Fría, existierondos factores que moldearon y limitaron el empleo del instru-mento militar por parte de la ONU, erosionando consecuente-mente su eficacia y eficiencia en términos de mantenimiento dela paz y seguridad internacionales. El primero de ellos tuvouna clara raíz ideológica y consistió en la perniciosa prácticaseguida por las dos superpotencias, de bloquear el funciona-miento del CSNU a través del empleo intensivo del poder deveto que les otorgaba su estatus de miembros permanentes deese foro.

Este bloqueo llevó a que, si bien el art. 51 de la Carta delorganismo contempla mecanismos de Seguridad Colectiva (“de-recho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en casode ataque contra un país miembro”), esa herramienta nunca pudie-

455 EVANS, Gareth: “Lecciones del mantenimiento de la paz en Camboya”, Revista dela OTAN Nº 4, agosto de 1994, pp. 24-27.


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ra ser empleada, con la atípica excepción de los episodios enCorea en la década del 50.

El segundo elemento remite al paradigma westfaliano y erade naturaleza jurídica: el rechazo a la idea de intervención. En elcampo de las Relaciones Internacionales, este concepto tuvosiempre una connotación negativa, siendo percibido generalmen-te como algo ilícito. La razón es que desde la Paz de Westfalia lasoberanía de los Estados siempre presupuso el derecho de losmismos a ser independientes de determinar su destino, y a losgobiernos a hacer lo que desean dentro de sus fronteras, sin in-terferencia externa.

Esta línea de pensamiento se consolidó tras la SegundaGuerra Mundial, cuando se recoge la experiencia europea de laprimera mitad del siglo XX, en lo relativo a la intervención delas potencias en los asuntos internos de terceros Estados; deesta manera, la Carta de la ONU consagró el derecho de noinjerencia externa en los asuntos internos de sus miembros (art.2 párrafos 4 y 7).

La adhesión de la ONU a la idea de no intervención alcanza-ba también a las cuestiones humanitarias, por más graves quehubieran sido, pues estas también estaban subordinadas a lapuja bipolar. En este sentido, se ha hecho notar que si las Con-venciones de Ginebra de 1949 requirieron solamente cuatro me-ses de negociaciones, sus Protocolos Adicionales demandaroncuatro años (1974-1977) para lograrse consensos mínimos456.

En estos casos la inacción se justificaba en una línea depensamiento conocida como consecuencialismo, que no enfatiza-ba en los Derechos Humanos vulnerados ni en la dimensión deesa violación, sino más bien en las consecuencias que podríatener una intervención humanitaria. Siguiendo las ópticas con-

456 NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the21st Century, 3rd International Security Forum and 1st Conference of the PfPConsortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: “Networkingthe Security Community in the Information Age”, Zurich, 19–21 October 1998(Workshop 5C: Humanitarian Law and Action).


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secuencialistas, estas intervenciones conllevaban un grave ries-go de escalada en el empleo de la fuerza que podía dar lugar aun enfrentamiento entre superpotencias y desembocar, al me-nos teóricamente, en una guerra nuclear. Los adherentes a lasópticas consecuencialistas justificaban moralmente la inacciónde la comunidad internacional frente a catástrofes humanita-rias, alegando que esa inacción evitaba nuevos y más generali-zados conflictos bélicos457.

En este contexto tuvo lugar la invasión de Kuwait por partede Irak en agosto de 1990. El carácter de desafío que tenía laacción de Hussein obedecía a dos circunstancias: por un lado,obligaba al organismo a incluir la variable violencia en el diseñode sus futuros cursos de acción para mantener la paz, al demos-trarse que el empleo de la fuerza no había sido desterrado deltablero internacional; por otro, no podía defraudar las expecta-tivas generadas en todo el mundo por el anuncio del mandata-rio estadounidense George Bush de un conjunto de reglas que,bajo el pomposo rótulo de Nuevo Orden Mundial, aludía a lacompetencia exclusiva de la ONU en la resolución de conflictosentre países, imponiéndose como norma que la agresión arma-da debe ser castigada.

La conducta que adoptó la institución ante el citado conflictoperiférico fue posibilitada por el abandono de la tradicionalpráctica de las dos superpotencias, de bloquear el funcionamien-to del CSNU a través del poder de veto, y consistió en la aplica-ción de los mecanismos de Seguridad Colectiva, aunque en unaforma algo sui generis: el Consejo no fue la instancia donde seconcibieron las respuestas de la comunidad internacional, deacuerdo a lo que establece el art. 24 de la Carta del organismo,sino donde se “legitimaron” las iniciativas de EE.UU.

En cualquier caso, en esos momentos el CSNU emitió nu-merosas resoluciones que permitieron progresar desde unaidentificación de Irak como perturbador de la paz y seguridad

457 RUIZ MIGUEL, Alfonso: “Soberanía e intervención bélica humanitaria”, en RobertoBergalli & Eligio Resta (comps.): Soberanía: un principio que se derrumba, Paidós,Barcelona 1996, pp. 57-71.


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internacionales, demandando que se restablezca el statu quoante bellum (Res 660/90), hasta la autorización del empleo mul-tilateral de la fuerza para liberar el territorio del emirato ocupa-do (Res 678/90), cesando las operaciones militares cuando elobjetivo fue logrado (Res 687/91).

Sin embargo, tal vez lo más importante de esa acción bélicano haya sido la superación de las limitaciones ideológicas quesignaron a la ONU durante la contienda interhegemónica, sinola erosión de la tradición jurídica de la no injerencia. El catali-zador de ese proceso fue la rebelión de la población de la etniakurda contra el gobierno iraquí, dando lugar a una represióngubernamental que técnicamente no podía ser contrarrestadadesde el exterior, so pena de violar el principio de no injerenciaen los asuntos internos de los Estados.

El replanteo de los criterios de intervención

Visto en forma retrospectiva, el levantamiento kurdo tuvodos claros impactos en el funcionamiento global del organismo,en materia de paz y seguridad internacionales. Uno de ellos fueincorporar a su ámbito de responsabilidad a los conflictos in-traestatales, que en épocas de la Guerra Fría habían sido vir-tualmente excluidos de la agenda de trabajo del organismopara instalarse en la dialéctica entre superpotencias, tipificán-dolos como emergencias complejas:

“crisis de suficiente magnitud para captar la atención de la co-munidad internacional (o por lo menos de la ONU) pero de ca-rácter local, evolucionando de una combinación de crisis humani-tarias, ruptura de la autoridad política nacional o confrontaciónpolítica regional, al estadio de la violencia”458.

El segundo impacto del levantamiento kurdo fue produciren el seno de la ONU un debate sobre sus criterios de interven-ción, que fue posible gracias a la pérdida de sustento del conse-

458 MARKS, Edward: “UN Peacekeeping in a post Cold War World”, en Edward Marks& William Lewis (comps.): Triage for Failing States, National Defence University,Mc Nair Paper Nº 26, January 1994.


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cuencialismo de antaño, que había subordinado la cuestión a losriesgos de un enfrentamiento entre superpotencias. La novedadconsistió en concebir a esa idea como un “caso excepcional” en elcual se hacía caso omiso de una soberanía estatal, así como de lalegitimidad de quien la ejercía. En síntesis, en la post-Guerra Fríalos debates sobre la intervención giran en torno a las situacionesque quedan enmarcadas en su excepcionalidad459.

Para abordar los alcances de la “excepcionalidad” de la inter-vención, es necesario tener en cuenta el andamiaje teórico delas “guerras justas” (bellum justum) elaborado por uno de lospadres del Derecho Internacional, Hugeianus de Groot, en latínHugo Grocio, ya mencionado en el Capítulo I. Este desarrollósu enfoque mientras tenía lugar la Guerra de los Treinta Añosque enfrentaba a católicos y protestantes, confirmando “una fal-ta de moderación con respecto a la guerra de tal magnitud, que debe-ría avergonzar hasta a las razas bárbaras”. Y agregaba:

“He observado que los hombres corren a las armas por causasleves, o por ninguna en absoluto, y una vez que las han tomadoya no hay respeto alguno por la ley divina o humana; es como si,conforme a un decreto general, se hubiera dado abiertamenterienda suelta al frenesí para cometer toda clase de crímenes”460.

Los planteos de Grocio sobre las “guerras justas” definen lascircunstancias en las cuales un Estado puede emplear legítima-mente su instrumento militar (“jus ad bellum”) y la forma enque ese uso debe ser llevado a cabo (“jus in bello”)461. Combinande manera efectiva las dos escuelas de pensamiento jurídico dela época: una de ellas se basaba en el derecho romano, sobretodo en el “jus gentium” (derecho de gentes), que estudiaba el

459 TRACHTENBERG, Marc: “Intervention in Historical Perspective”, en Robert Art &Robert Jervis (comps.): International Politics: Enduring Concepts and ContemporaryIssues, Harper Collins, New York 1996, pp. 509-526.

460 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,pp. 118-119.

461 Desarrollamos las ideas de Grocio según ISAKOVIC, Zlatko: Ius ad Bellum fromGrotius to the United Nations, mimeo, Third Pan-European InternationalRelations Conference and Joint Meeting with the ISA. Vienna, Austria, 15-19September 1998.


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comportamiento real de los Estados y marginaba a los planteoséticos de los conflictos armados siguiendo el viejo adagio “interarma silent leges” (cuando hablan las armas, las leyes callan); laotra era el “jus naturale” (derecho natural), que englobaba atoda conducta de los Estados –considerados sujetos morales–estimada correcta y justa, apreciando que no existe justificativoalguno para la guerra, habida cuenta del sufrimiento y el dañoque ocasiona.

El jus ad bellum sobreentiende que el empleo del instrumen-to militar implica una guerra y prescribe, como primera condi-ción, que esta debe basarse en una razón o causa justa. Se consi-deran motivaciones justas la respuesta de un Estado a unainjusticia o violación de derechos cometida en su contra porotro Estado, como así también el castigo o prevención de laviolación de los derechos de los individuos. Contrario sensu, noson consideradas pasibles de causa justa las guerras iniciadaspor un Estado por motivos de conquista, para ampliar esferasde influencia, por expansión económica o por temor a sufriruna agresión, más allá de la buena intencionalidad que animaal gobernante que adoptó esa decisión.

Además, el jus ad bellum advierte que la guerra debe ser decla-rada por una autoridad competente, en obvia alusión al Estado,presuponiendo su monopolio de la fuerza. La referida declaracióndebe ser pública, con un doble propósito: por un lado, permiteque el oponente arbitre medidas correctivas que eviten que seconsume el conflicto armado; por otra parte, confirma que la gue-rra en cuestión es la expresión de la voluntad de un pueblo, antesque una iniciativa privada de sus gobernantes. Finalmente, la gue-rra debe aplicarse una vez agotados otros medios pacíficos deresolución de disputas (última ratio), con probabilidades reales deéxito, teniendo en cuenta el valor de la vida humana.

El jus in bello, por su parte, agrega dos condiciones básicasa la conducción de las operaciones militares: el daño generadodebe ser proporcional al objetivo perseguido, y las víctimas nocombatientes deben minimizarse. En este sentido, en forma pre-via al inicio de una guerra, un Estado debe definir claramentesus objetivos, siendo que un conflicto armado tipificable inicial-


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mente como guerra justa puede transformarse en injusta, si nose verifica proporcionalidad y genera una cantidad excesiva einnecesaria de víctimas.

Con este contexto, basándose en el primer postulado deljus ad bellum (razón o causa justa), David Fisher traduce al esce-nario de la post-Guerra Fría los alcances de las guerras justas,planteando cuatro tipos probables de intervención militar462:

• Soporte a un Estado frente a una agresión de otro: paradig-ma de una guerra justa, se cristaliza en los modelos deSeguridad Colectiva.

• Soporte a un lado en disputa, en un conflicto intraestatal:esta es una situación discutible, pues técnicamente no con-figuraría una guerra justa, aunque se pueden contemplarexcepciones en casos en los cuales una comunidad (etnia,nación, minoría) es oprimida por un poder colonial, quepasa a ser conceptuado como un agresor externo.

• Operaciones de mantenimiento y/o imposición de paz: po-dría hablarse de guerra justa si la intervención no estáorientada a asegurar la victoria de un bando sobre otro,sino a lograr o garantizar un cese de hostilidades que dejelugar a negociaciones pacíficas.

• Intervenciones humanitarias: estas operaciones, que no seorientan a lograr un objetivo político particular, sino a pre-venir sufrimientos, son más facilmente tipificables comoguerras justas si los mencionados sufrimientos son cuanti-tativamente altos y cualitativamente graves (masacres, ge-nocidios); contrario sensu, cuando los sufrimientos son limi-tados en cantidad y gravedad, la idea de guerra justa esdiscutible, pues el objetivo de la intervención puede que-dar opacado por la violación de la integridad territorial delEstado en cuestión.

462 FISHER, David: “The Ethics of Intervention”, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 537-544.


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Específicamente respecto al cuarto tipo de intervención mi-litar, el que refiere a las intervenciones humanitarias, la corrien-te de pensamiento integrada por los así llamados restriccionistasobjetó (y continúa haciéndolo) toda intención de flexibilizar elderecho de no injerencia. El motivo es el descreimiento respectoa las verdaderas motivaciones que ejercerían sus protagonistas:los Estados siempre privilegiarían, selectivamente, sus interesesindividuales y sus preferencias culturales. En síntesis, la culmi-nación de la puja bipolar no debía mellar la aplicación del art. 2(4,7) de la Carta.

En esta línea restriccionista, por ejemplo, se ha dicho queuna serie de “causas nobles” (protección de los Derechos Huma-nos, defensa de las minorías, etc.) redundan en “novedades ju-rídicas” que solo sirven como instrumentos válidos para justifi-car intervenciones militares de los Estados de mayor poder.Estos países actuarían movidos por sus propios intereses depolítica exterior, en un verdadero ejercicio del “derecho del másfuerte”, aunque disfrazarían sus acciones “en nombre de la co-munidad internacional”463.

En la vereda de enfrente, los apodados contrarrestriccionis-tas insistieron en que el fin de la Guerra Fría permitía la aplica-ción de intervenciones humanitarias, con la circunstancia para-dójica de fundamentar sus posiciones en la misma fuente quelos restriccionistas: la Carta de la ONU, en sus artículos 1 (3), 55(“promover el respeto universal y la observancia de los Derechos Hu-manos y libertades fundamentales”) y 56 (“los miembros deben tomaracciones conjuntas o individuales a tal fin”). Accesoriamente, loscontrarrestriccionistas alegaron que existe una suerte de “dere-cho consuetudinario”, resultado de la aplicación de prácticas yprocedimientos durante un cierto tiempo, sobre todo las quederivan de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre.

En el contexto de este esfuerzo por modificar los contenidostradicionales de la idea de guerras justas, el aporte más conocidode los contrarrestriccionistas correspondió a Michael Walzer (de-

463 CORTÊS, Marcos Henrique: “A Defesa Nacional diante do Pós-ModernismoMilitar”, A Defesa Nacional Nº 792, Jan-Abr 2002, pp. 4-32.


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sarrollado en su obra Just and Unjust Wars. A Moral Argument withHistorical Illustrations), justificando las intervenciones armadas hu-manitarias en caso de masivas violaciones a los Derechos Huma-nos. Para Walzer, si la soberanía política de un Estado deriva delos derechos de los individuos, una violación de estos últimos queno esté limitada a un sector minoritario de la comunidad, sino queadquiera dimensiones masivas, le quita legitimidad al Estado. Así,una intervención humanitaria no colisionaría con el concepto desoberanía del Estado en cuestión, por cuanto este carecería de au-toridad hasta tanto cumpliera con sus obligaciones464.

Es importante agregar aquí que, con el paso del tiempo,Waltzer profundizó su tesis de la guerra justa en el caso de lasintervenciones con objetivos humanitarios, indicando que sujustificación no es otra que poner fin a acciones que “conmue-ven la conciencia” de la humanidad, anulando a la fuente deinhumanidad. Para la comunidad internacional, tal interven-ción no respondería solamente a móviles morales, sino tambiénestratégicos, ya que las violaciones masivas a los Derechos Hu-manos, si nadie las cuestiona, tenderán a expandirse. En suspalabras: “Si pagamos el precio mortal del silencio y la insensibili-dad, pronto tendremos que pagar el precio político del desorden y laanarquía más cerca de nuestro hogar”465.

Pero no todos los debates sobre la flexibilización de loscriterios de intervención giraron en torno del concepto de gue-rras justas. En el desarrollo de esta discusión, parecen haberinfluido al menos otros tres factores:

• La consolidación de los Derechos Humanos como tema dela agenda internacional durante la administración demó-crata de James Carter en EE.UU., con Zbigniew Brzezinskicomo mentor de la misma desde el Consejo de SeguridadNacional (NSC).

• Los puntos de vista sustentados en la materia por actoresno gubernamentales de prestigio internacional.

464 RUIZ MIGUEL, op. cit.465 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, pp. 87 y 91.


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• La experiencia recogida por la ONU en los años anteriores.

Entre los actores no gubernamentales sobresalía la posturade Bernard Kouchner, fundador en 1968 y titular desde ese mo-mento de la organización Médicos Sin Fronteras, y secretario deAcción Humanitaria durante parte de la gestión presidencial deMiterrand en Francia; concretamente, Kouchner defendía el“derecho de interferencia”: las fronteras dejan de existir cuando elser humano está en peligro. En un sentido similar la Comisiónde Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, copresidida porIngvar Carlsson y Shridath Ramphal, desarrolló el concepto Se-guridad de los Pueblos, anticipado en el Capítulo I: la seguridadse extiende más allá de la protección de las fronteras, las élitesgobernantes y los intereses exclusivamente estatales, e incluyela protección de las personas466.

El primer antecedente importante del abandono de esta inac-ción de la ONU data recién de 1987, cuando el organismo reclamóy obtuvo una participación en la distribución a la población de laayuda alimentaria internacional a Etiopía y Sudán, al confirmarque la misma era repartida de acuerdo a considerandos ideológi-cos sectarios. Un año después, ya con Kouchner en el Poder Ejecu-tivo galo, Francia redacta y promueve en la Asamblea General laRes 43/131 que impone por primera vez la idea de un derecho deinjerencia humanitaria, en relación a la necesidad de la comuni-dad internacional de poder acceder libremente a las víctimas decatástrofes naturales (que al término de esa década terminaríanocasionando unos 64 millones de víctimas) o de otros impondera-bles de similar índole. Los contenidos básicos de esa resolucióndataban del año 1968, cuando las organizaciones humanitarias in-ternacionales no contaron con la autorización del gobierno de Ni-geria para socorrer a las víctimas de la guerra de Biafra.

El instrumento promovido por París fue aprobado final-mente el 8 de diciembre de 1988, cuando la entonces UniónSoviética modifica su original oposición (fundada en su inten-ción de subordinar la injerencia externa a la aprobación previa

466 Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra ComunidadGlobal, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.


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del Estado receptor) y se transforma en su primer beneficiario,a causa del terremoto que había asolado en ese momento a Ar-menia467. A esta resolución le siguió otra, la 45/100 del 14 dediciembre de 1990, que agrega a la anterior el concepto de pasi-llos de urgencia humanitaria, limitando en tiempo y espacio losalcances de la injerencia.

De todos modos, el contrapunto entre restriccionismo y con-trarrestriccionismo redundó en un importante aumento del cono-cimiento disponible respecto a las condiciones y límites de lasintervenciones militares con objetivos humanitarios. Uno de losresultados de ese incremento de conocimiento fue la discrimina-ción del contenido humanitario de una intervención militar enfunción de objetivos y resultados. La idea, según la expone Nicho-las Wheeler de la Universidad de Gales, es que puede haberintervenciones militares con objetivos humanitarios, que puedenno obtener un resultado satisfactorio; e inversamente, que exis-ten intervenciones militares que no persiguen metas humanita-rias, pero logran un resultado de ese tipo en forma accesoria.

Un ejemplo del primer caso es la misión UNOSOM-II enSomalia, cuyo resultado final no fue el esperado originalmente.El segundo caso, en tanto, se encuentra ejemplificado en lasintervenciones militares que Vietnam y Tanzania llevaron acabo en Camboya y Uganda, respectivamente. Estas operacio-nes estuvieron motivadas en las constantes violaciones a sussoberanías, pero contribuyeron al colapso de los regímenes delKhmer Rouge y de Idi Amin Dada, y consecuentemente a la de-tención del genocidio que ambos perpetraban en sus poblacio-nes. Aunque no existen cifras ciertas, las ONG humanitariasestiman que el Poder Ejecutivo ugandés perpetró 300 mil ejecu-ciones en ocho años, mientras su homólogo camboyano elevóesa cifra a 2 ó 3 millones (sobre un total de 7 millones de habi-tantes) en tres años y medio468.

467 BETTATI, Mario: “El foro más importante de la ONU es la cafetería”, entrevista enEl País 10 de febrero de 1994, suplemento Temas de Nuestra Época, pp. 10-11.

468 WHEELER, Nicholas: “Humanitarian Intervention and World Politics”, en JohnBAYLIS & Steven SMITH (comps.): The globalization of World Politics, OxfordUniversity Press, Oxford 1997, pp. 391-408.


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El Cuadro 18 grafica cuatro tipos de intervenciones milita-res, que pueden ser calificadas como humanitarias o no, en fun-ción de objetivos y resultados.

De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz

La intervención con objetivos y resultados humanitariosque se desarrolló en Irak para preservar a la nación kurda, fuela primera respuesta dada por la ONU en este sentido, tras elfin de la Guerra Fría. Y constituyó el caso paradigmático de loque algunos consideraron la transformación de la vieja senten-cia “la guerra es la continuación de la política por otros medios” enla novedosa idea “la guerra es la continuación de la moral por otrosmedios”469.

La Resolución 688 del CSNU, con fecha 2 de abril de 1991,condenó las prácticas de ese gobierno y brindó el marco necesa-rio para el inicio, dos días después, de la operación Ofrecer Alivio(Provide Comfort) protagonizada por EE.UU., Gran Bretaña yFrancia. En la operación, que tuvo un costo estimado de US$ 2,7mil millones y se dirigió desde la localidad iraquí de Silopi, seempleó el instrumento militar para garantizar la distribución deayuda humanitaria y la seguridad de los grupos en riesgo. La

469 SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 36.

Intervención dela URSS

en Afganistán (1979)

CUADRO 18

RESULTADOS HUMANITARIOS

OBJETIVOSHUMANITARIOS

OBJETIVOS NOHUMANITARIOS

RESULTADOS NO HUMANITARIOS

Intervención de laONU en Irak, en

relación a loskurdos (1991)

Intervención deVietnam en

Camboya (1978)

Intervención de laONU en Somalia

(1993-1995)


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resolución también ofició de precedente para otras decisionesadoptadas en los meses posteriores, que establecieron sendas zo-nas de exclusión aérea en las áreas donde se asentaban esos gru-pos, al norte del paralelo 36º N y al sur del paralelo 32º N, aun-que es de hacer notar que estas zonas no estuvieronconvalidadas explícitamente por el CSNU.

De esta manera, podría decirse que esa resolución configu-ró la primera versión de las intervenciones humanitarias moder-nas. En párrafos precedentes, David Fisher las describió comooperaciones que no se orientan a lograr un objetivo políticoparticular, sino a prevenir sufrimientos. Más completa y precisaes la definición que propone Pardo Rueda:

“Es una operación militar cuyo propósito primario es aliviar elsufrimiento humano. Esto diferencia estos esfuerzos de aquellosde mantenimiento de la paz, cuyo propósito principal es monito-rear acuerdos políticos y militares; y de las operaciones de gue-rra, en las cuales el alivio del sufrimiento humano es un objetivosecundario frente a los estratégicos, políticos o económicos”470.

Sea que adoptemos la conceptualización de Fisher o la delacadémico colombiano, en forma simplificada estas operacionespodrían ser concebidas como el empleo del instrumento militaren operaciones de ayuda humanitaria. Estamos entendiendo aquía la ayuda humanitaria tal cual lo hace lo hace la Agencia Espa-ñola de Cooperación Internacional (AECI):

“Una muestra de solidaridad internacional consistente en ac-ciones no discriminatorias de asistencia, socorro y proteccióna favor de las poblaciones, en particular las más vulnerables()... en situaciones derivadas de catástrofes naturales o provo-cadas por la mano del hombre, como guerras o conflictos, du-rante el tiempo necesario para hacer frente a las necesidadeshumanitarias”471.

470 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 691.471 Según la AECI, dentro de la ayuda humanitaria pueden distinguirse dos

actividades básicas, “ayuda de emergencia” y “ayuda alimentaria”: la ayuda deemergencia consiste en dar una respuesta rápida a las necesidades más urgentesde las poblaciones afectadas por una situación de catástrofe; la ayuda alimentaria


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Hacia fines del año 1991, en la XLVI Asamblea General delorganismo, se registró un nuevo adelanto en la flexibilizaciónde las condiciones bajo las cuales se podía intervenir en formadirecta en asuntos humanitarios, aprobándose una resoluciónque transformaba en doctrina lo establecido por la Res. 688: elejercicio del derecho de intervención incluso sin solicitud previa.Esto fue convalidado en enero de 1992 por el CSNU, en suprimera cumbre de Jefes de Estado, actuando coherentementecon este compromiso en los meses posteriores: tanto su Res. 770del 13 de agosto de 1992 referida a Bosnia Herzegovina, comola 794 del 4 de diciembre de 1992, en relación a Somalia, fueronconsecuencia de esos avances; ambas están referidas a la aplica-ción de todos los medios necesarios para garantizar la distribu-ción de ayuda humanitaria.

En el caso de Somalia específicamente, el CSNU había ava-lado el envío de tres mil quinientos hombres a partir de sep-tiembre de 1992, pero solamente para proteger los envíos deayuda humanitaria. Los primeros efectivos que arribaron, a lasazón paquistaníes, comprobaron que la misión encomendadasería imposible de conseguir por vía de la negociación, debidoa que su presencia no disuadía las acciones de pillaje, y al do-minio territorial de caudillos que condicionaban el paso de losconvoyes y de las mismas fuerzas de la ONU.

Con esos antecedentes, la Res. 794 sirvió para comenzar laoperación UNOSOM-I, una iniciativa presentada por EE.UU.para desplegar en ese país del Cuerno de África cerca de treintamil efectivos, que garantizarían mediante el uso de la fuerza lallegada de alimentos a sus destinatarios. Se repetía de esa ma-nera la operatoria de la Guerra del Golfo: el organismo convali-daba mediante una resolución una operación cuya concepción,e incluso denominación inicial (Restore Hope) había correspon-dido a Washington.

puede discriminarse, a su vez, en acciones de “ayuda alimentaria propiamentedicha” y las de “apoyo a la seguridad alimentaria”; ambas apuntan a garantizaruna respuesta adecuada frente a situaciones de inseguridad causadas por déficitsalimentarios graves o por crisis alimentarias, aunque las primeras son de caráctercoyuntural y las segundas de mediano plazo.


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El avance que en esta materia surgió del conflicto en losBalcanes, es el que se refiere a las llamadas áreas seguras, deno-minación que se empleó para denominar enclaves (en estos ca-sos, urbanos) donde la población civil estuviera a salvo de agre-siones y pudiera recibir ayuda humanitaria con cierto grado deseguridad. La Res. 819 del CSNU, de abril de 1993, asignó eseestatus a la ciudad croata de Srebenica; un mes después, la Res824 hizo extensiva la medida a las localidades de Sarajevo,Tuzla, Gorazde, Bihac y Zepa; en junio del mismo año, la Res836 del CSNU autorizó a las tropas que participaban en la ope-ración de paz de la ONU a emplear la fuerza para proteger lasáreas seguras.

El hecho clave entre las intervenciones en el Kurdistán ira-quí, las arenas somalíes y la antigua Yugoslavia es la aparicióndel informe Agenda para la Paz, elaborado y presentado a losmiembros de la ONU el 17 de junio de 1992 por Boutros-Boutros Ghali, Secretario General del organismo472.

La Agenda fue la respuesta a un pedido expreso formuladopor el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantenerla paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo debía cum-plir la prevención de conflictos. Las cuatro formas de empleodel instrumento militar en operaciones de paz que propone eldossier son la imposición de paz, la intervención humanitaria, laconstrucción de paz y la diplomacia preventiva.

La cuestión de la diplomacia preventiva merece algunas acla-raciones, teniendo en cuenta que la primera etapa del manejode un conflicto, su prevención, ha sido escasamente desarrolla-da hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentradoen esta falencia, la han imputado a la interacción de diferentesfactores. El primero de ellos, y tal vez el más importante, tienerelación con la inexistencia de consenso respecto a las razones yla dinámica de muchos conflictos (sobre todo intraestatales) dela post-Guerra Fría. Esta carencia se traduce en un problema

472 ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, reportof the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meetingof The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.


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informacional, relativo a la disposición de información sobre in-minentes conflictos en cantidad y calidad suficientes; y en unproblema analítico, relativo a la capacidad para interpretar ade-cuadamente esa información.

Junto al primer factor, un segundo elemento apunta a quealgunas “señales” de eclosión de conflictos intraestatales suelenser desatendidas debido a la simultánea ocurrencia de eventosque concitan una mayor atención por parte de la opinión públi-ca internacional. Entre estos casos, se han mencionado los delinicio del colapso estatal de Somalia, entre 1990 y 1991, des-atendido en beneficio de la invasión de Irak a Kuwait; y, ensentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal so-malí en la segunda mitad de 1993, captando la atención públicainternacional en detrimento de Ruanda.

Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de con-senso sobre cómo analizar los conflictos intraestatales y ladesatención de sus primeros síntomas visibles, conspiran con-tra una exitosa intervención preventiva de la comunidad in-ternacional473.

Empero, lo antedicho no implica que no hayan existido ini-ciativas orientadas a modificar ese estado de cosas. De hecho, laAgenda para la Paz tomó en cuenta el creciente interés del Con-sejo en la cuestión preventiva, en buena medida como resultadode la labor efectuada en ese sentido por el antecesor de BoutrosGhali, Javier Pérez de Cuéllar.

Ya en su informe anual de 1982 (y probablemente bajo in-fluencia del Conflicto del Atlántico Sur y la operación militarisraelí Paz para Galilea), Pérez de Cuéllar propuso a los miem-bros del CSNU el inicio de estudios tendientes a la deteccióntemprana de potenciales áreas de conflicto. Siete años despuésvolvió a plantear ante ese foro la conveniencia de esas evalua-ciones, alegando que:

473 JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.


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“para activar el potencial de la organización en la prevención dela guerra, es necesario que desde el comienzo se abra a la necesi-dad de discutir sobre aquellas situaciones (de conflicto) quepróximamente podrían estallar”.

Para lograr este objetivo, agregaba el Secretario General,era imprescindible contar con información abundante, confiabley oportuna. Casi simultáneamente, la prevención de conflictostrascendió al Consejo para alcanzar a la Asamblea General, quea través de la Resolución 43/51 de 1988 urgió al otro órgano aconsiderar la posibilidad de intervenir tan pronto como sea po-sible y de la forma más conveniente (misiones de buenos ofi-cios, observadores, fuerzas de mantenimiento de la paz) en con-troversias específicas susceptibles de deteriorarse rápidamente.

El tema de la prevención de conflictos se reavivó con la inva-sión de Kuwait por parte de Irak y la subsiguiente segunda Gue-rra del Golfo. En esos momentos las demandas del SecretarioGeneral fueron particularmente explícitas, al solicitar al CSNUque no limite su agenda de trabajo a sus propios temas de inte-rés, sino que incluya en sus reuniones periódicas el análisis delescenario político internacional, en orden a detectar puntos depeligro y facilitar una adecuada respuesta multilateral.

En ese alegato, correspondiente al informe anual de 1990, seesbozó por primera vez un nuevo tipo de operación de paz cuyatraducción conceptual es “determinación de los hechos” (fact-finding).Las operaciones de determinación de los hechos fueron definidaspor la Asamblea General a través de la Res. 46/59 del año siguien-te como “toda actividad orientada a obtener un conocimiento detalladode los factores relevantes de una disputa o situación, en la cual los cuer-pos competentes de la ONU necesiten desempeñar con eficiencia su fun-ción en el mantenimiento de la paz y seguridad”474.

También existe una serie de importantes elementos a consig-nar, en lo que hace a la construcción de la paz. El primero se refiere a

474 FISAS, Vicenç: Blue Geopolitics. The United Nations Reform and the Future of the BlueHelmets, Pluto Press & The Transnational Institute, London & East Heaven (CT)1995, pp. 42-45.


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sus alcances, que claramente exceden al empleo del instrumentomilitar. En la Agenda para la Paz, Boutros Ghali la describe comouna tarea cooperativa orientada a lidiar con los problemas huma-nitarios, económicos, sociales y culturales que subyacen a los con-flictos; incluye el desarme, la restauración del orden, la destruc-ción de armas, la repatriación de refugiados, la reconstrucción delas instituciones políticas, la protección de los Derechos Humanosy la promoción de la participación política de la ciudadanía475.

Ese sesgo multidimensional y de carácter eminentementepolítico de la construcción de paz fue ratificado por el sucesor deGhali, Kofi Annan, al decir que “trata de la reanudación de laactividad económica, del restablecimiento de las instituciones y losservicios básicos, la reconstrucción de clínicas y escuelas, la renova-ción de la administración pública y la resolución de las diferencias através del diálogo y la no violencia”476.

El segundo elemento de importancia a consignar, en lo quehace a la construcción de paz, es que ulteriores elaboracionesdel concepto no solo sitúan su ejecución en fases postconflicto,como se desprendía originalmente de la Agenda (con lo quecontinuaría a una imposición o mantenimiento de paz), sinotambién con anterioridad al estallido de la violencia. Este ajusteconceptual, que surge del Suplemento de la Agenda de Paz elabo-rado por Ghali en 1995, torna a la construcción de la paz en uninstrumento preventivo que puede evitar conflictos y guerras,debiendo dirigirse a la raíz del conflicto477.

Sin embargo, el carácter multidimensional y multitemporalde la construcción de paz ha sido la causa para el surgimientode lecturas alternativas de este concepto, que enfatizan en uno

475 ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, reportof the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meetingof The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.

476 ONU: “Consejo de Seguridad: debate sobre Construcción de la Paz”, ResumenSemanal del CINU, 2-8 de febrero de 2001 (http://www.onu.org/Noticias/resumen/2001/bol0208.htm).

477 ONU: Supplement to an Agenda for Peace: Position paper of the Secretary-General onthe Occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, January 3, 1995 (http://www.un.org/Docs/ SG/agsupp.html).


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u otro aspecto de su contenido. Es así que hoy las concepcionesexistentes sobre una construcción de paz son múltiples, inclu-yéndose entre estas a las siguientes:

• En cuanto a sus alcances: las que no enfatizan en las causasestructurales del conflicto, sino en la remoción de la violen-cia actual y en la construcción de mecanismos de negocia-ción entre las partes enfrentadas.

• En cuanto al tiempo: las que consideran un término de ejecu-ción que fluctúa entre el corto y el mediano plazo, descartan-do cuestiones sociales, económicas y políticas de largo plazo.

• En cuanto a sus protagonistas: las que sitúan en el centrode la operación al instrumento militar, subordinando a estelas tareas de ONGs y agencias civiles.

• En cuanto a su centralización: las que centralizan el controlde la operación en la ONU, u otro actor en quien la organi-zación delegue la tarea, vis-à-vis la opción de una operacióndescentralizada, con amplios márgenes de maniobra paraONGs y otros actores478.

Las cuestiones de los protagonistas y la centralización nospermiten abordar el tercer elemento de importancia en unaconstrucción de paz: la interacción entre efectivos militares yciviles. Se ha dicho que la relación cívico-militar constituye undesafío de envergadura en estas operaciones, ya que ambaspartes operan con diferentes culturas y adhieren a valores dis-tintos. Así, las ONGs y agencias civiles tienen una estructurahorizontal, soslayan la jerarquía, son deliberativas y procuranla autonomía; los militares, contrario sensu, por su propia natu-raleza son jerárquicos y sus líneas de mando no admiten am-bigüedades.

¿Cuál sería la función de los militares, en el marco de estarelación con actores civiles? En este campo, las opiniones va-

478 HAUGERUDBRAATEN, Henning: “Peacebuilding: six dimensions and two concepts”,African Security Review (ASR) 7:6, 1998 (CIAO Working Paper).


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rían. Según algunas perspectivas, los uniformados deberíanproveer seguridad, información y asistencia a los participan-tes civiles, para que estos efectúen la construcción de paz pro-piamente dicha. De acuerdo a otras lecturas, el poder militardebe involucrarse de manera directa en la construcción depaz, yendo más allá de la mera provisión de un entorno apro-piado a los civiles.

Finalmente, un cuarto elemento: la influencia de lo político.Si la dimensión humanitaria de una construcción de paz tras-ciende (o debería hacerlo) cuestiones de naturaleza política,para basarse en móviles morales, en tanto “operación de paz”no se las puede evitar. Las cuestiones políticas suelen encon-trarse en la raíz misma de la operación, como se observó con lamencionada Res. 688 (el flujo masivo de kurdos a Turquía); con-dicionan la relación entre los distintos países que participan enla operación, las naciones donantes y la ONU; y marcan la inte-racción entre los diversos componentes de la operación479.

Lo cierto es que los aspectos políticos de una construcciónde paz pueden llegar a deslegitimar sus móviles humanitarios.Un ejemplo de deslegitimación se observa en las operacionesque los estadounidenses denominan relief plus; es decir, inter-venciones de alivio que no se limitan a atacar la arista humani-taria de la crisis, sino que incluyen la selección de un líder local“confiable” a quien se coloca y sostiene en el poder, para querestaure el orden rápidamente, como se intentó en Haití (1994)y Sierra Leona (1998). Precisamente en ambos casos, como enotros, al poco tiempo la situación se deterioró a condicionessimilares a las existentes en forma previa a la intervención, po-niendo en entredicho la validez de esta480.

Además, el desenlace final de una construcción de pazsiempre tiene una dimensión política. Al respecto, desde el mo-mento en que estas operaciones contemplan como objetivo últi-

479 MC FARLANE, Neil: Peace Support Operations and Humanitarian Action: AConference Report, Oxford Center for International Studies, August 1997(CIAO Working Paper).

480 KURTH, James: “Models of Humanitarian Intervention: Assessing the Pastand Discerning the Future”, American Diplomacy XXX (2001).


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mo la transferencia del monopolio de la fuerza y de las respon-sabilidades decisorias a unidades y autoridades locales, se hacreído observar en algunas de estas misiones una suerte de ag-giornamiento de los antiguos fideicomisos coloniales, bajo la for-ma de protectorados. En este sentido, Michael Pugh habla deprotectorados democráticos, concepto aparecido a partir de lasoperaciones de paz desarrolladas en Bosnia Herzegovina y Ko-sovo, pero que con posterioridad a los hechos del 11S podríaser aplicado a Irak a partir de la tercera Guerra del Golfo.

En estos protectorados, el objetivo estratégico consiste en larealización de elecciones transparentes, que legitimen autorida-des locales, aunque la concepción, diseño y ejecución del proce-so democrático está dirigida y supervisada por un actor exter-no. Usualmente, esos procesos reflejan las normas y valores delactor externo, pero no necesariamente las de los protagonistaslocales. En suma, los nuevos protectorados se asemejan a losviejos “mandatos” de la Liga de las Naciones en que sus habi-tantes no tienen plena capacidad para decidir sobre su futuro;en que existe una injerencia externa en los asuntos locales, alta-mente intrusiva; y finalmente, una similitud que no suele serreconocida: sus objetivos no serían ajenos a los intereses de losprotectores481.

Otro elemento destacable, a este respecto, deriva del ante-rior y se refiere a la pérdida de la neutralidad ideológica deestas operaciones. Cada vez más, las reconstrucciones estatalesparecen corresponder a la idea occidental de democracia capita-lista, por lo cual las mismas serían una suerte de “correas detransmisión” de la idea del internacionalismo liberal conocidacomo Teoría de la Paz Democrática482.

Recientemente se ha dicho que en el escenario internacio-nal posterior al 11S, y en particular desde el año 2003, las accio-nes humanitarias y de construcción de paz enfrentan un futuro

481 PUGH, Michael: “Protectorate Democracy in South-East Europe”, COPRI, WorkingPaper Nº 10 (2000).

482 PARIS, Roland: “Broadening the Study of Peace Operations”, International StudiesReview 2:3, Fall 2000, pp. 27-44.


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incierto. El motivo de esta incertidumbre no giraría tanto entorno a la creciente falta de compromiso en este tipo de misio-nes por parte de potencias intermedias, tendencia esta que esta-ría comprobada, sino en torno al hecho que los trabajadoreshumanitarios son, cada vez en mayor medida, blanco de lasfacciones que protagonizan el conflicto de marras.

Profundizando en este hecho, se ha considerado que lostrabajadores humanitarios, en tanto objetivo de las agresionesde los insurgentes locales, presentan un doble atractivo: por unlado, constituyen blancos de escasa peligrosidad (soft targets);por otra parte, captan la atención de los medios de comunica-ción. El atentado terrorista perpetrado en agosto del 2003 con-tra las oficinas de la ONU en Bagdad, causando la muerte delbrasileño Sergio Vieira de Mello, representante del SecretarioGeneral del organismo, está considerado el caso paradigmáticode esta nueva realidad483.

El actual espectro de Operaciones de Paz

A lo largo de más de una década se registró una constantecomplejización de las operaciones de paz de la ONU, en formaparalela a su aumento cuantitativo. Ambas situaciones son efec-to del fin de la Guerra Fría: si durante todo el transcurso delenfrentamiento Este-Oeste se habían ejecutado trece operacio-nes de mantenimiento de paz, en los cuatro años siguientes alcierre de esa compulsa bipolar las misiones ya ascendían a die-cisiete, la mayoría de las cuales no coincidían con el peacekee-ping tradicional.

Por otro lado, mientras las tradicionales operaciones demantenimiento de la paz se insertaban en el Cap. VI de la Car-ta, las operaciones posteriores a la clausura de la compulsaEste-Oeste lo hacían mayoritariamente en dos planos:

• En el Cap. VII de ese texto fundacional, referido a amena-zas a la paz y actos de agresión; particularmente el art. 42

483 ZEIGLER, Andrew Zeigler & John Handley: “The Future of InternationalHumanitarian Action”, American Diplomacy IX:3 (2004).


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establece que el CSNU puede instrumentar “los medios ne-cesarios” para mantener y/o restaurar la paz y seguridadinternacionales.

• En el ambiguo espacio que se abre entre los capítulos VI yVII, lo que algunos estudiosos han dado en llamar opera-ciones “Cap. VI”.

Las operaciones “Cap. VI 1/2” también han merecido otras/denominaciones, como “peacekeeping plus”484 o “peacekeepingagravadas”. Este último concepto ha sido explicado como unaoperación de paz tradicional que se complica por intransigen-cia de una de las partes, ineficiente control de los beligerantes,o cuadros de anomia o anarquía; en esas condiciones, losmiembros de la operación pueden ser autorizados a emplearla fuerza en el cumplimiento de las misiones asignadas, en laimplementación de determinado acuerdo o en apoyo a tareashumanitarias485.

484 BLOOMFIELD, Lincoln: “The Premature Burial of Global Law and Order: Lookingbeyond the Three Cases from Hell”, en Brad Roberts (ed.): Order and Disorderafter the Cold War, The MIT Press, Cambridge & London 1995, pp. 159-175.

485 CIMBALA, Stephen: “Military Persuasion and the American Way of War”, enStrategy and Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning (edición 1995).Naval War College, Newport 1995, pp. 294-308.

CUADRO 19CORRESPONDENCIA OPERACIONES DE PAZ-CARTA DE LA ONU

MANDATO NIVEL DE NATURALEZA DE RESPUESTA DE RESPONSA-RIESGO LA OPERACIÓN LA ONU A LA BILIDAD

VIOLACIÓN PÚBLICA PORFRACASO

Cap. VI Bajo a Observación Repliegue/ Beligerantesmoderado o manteni- retiro de

miento de paz misión

CAPÍTULO VI 1/2

Cap. VII Alto Imposición Respuesta ONU(reinicio de de paz militar

hostilidades)


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El Cuadro 19, tomado de la Military Review, grafica las dife-rencias que registran las operaciones de paz entre el Cap. VI yel Cap. VII486.

Este cambio produjo, inevitablemente, la aparición de di-versos criterios de clasificación de las operaciones de paz, enorden a su mejor comprensión. Un primer criterio es aquel su-gerido por Boutros Ghali en 1993, que las discrimina entre mi-siones de primera y segunda generación:

• Misiones de primera generación: las realizadas entre 1956(con UNEF-I) y 1988, último año de la Guerra Fría, básica-mente enmarcadas en el Cap. VI de la Carta; caracterizadaspor ser escasas, cuantitativamente limitadas en efectivos yorientadas al mantenimiento de la paz en lo cualitativo.

• Misiones de segunda generación: las que se llevan a cabotras el fin de la Guerra Fría, en forma creciente en el marcodel Cap.VII (o el mencionado “Cap. VI 1/2”), siguiendo lasecuencia decisoria que se establece entre los artículos 39 y43 de la Carta. Además, estas misiones implican múltiplesacciones simultáneas, en diferentes planos: político, social,económico, humanitario, diplomático, militar, etc.

El advenimiento de estas misiones de segunda generación,su incremento cuantitativo y complejización cualitativa, produ-jeron importantes cambios en la estructura de la ONU para li-diar con las mismas. Es que en esos momentos, el organismoera blanco de numerosas críticas según las cuales el mismo nocontaba con la capacidad para manejar adecuadamente los nue-vos tipos de operaciones.

La principal línea argumental de esas críticas enfatizaba enque la ONU carecía per se de un andamiaje institucional que lepermitiera conducir de manera efectiva operaciones de paz desegunda generación, en los planos político, estratégico y opera-cional. En épocas de la Guerra Fría esta carencia pasaba en

486 MARTELLA, Daniel: “Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo¿Estamos preparados?”, Military Review LXXXI:4, julio-agosto 2001, pp. 62-71.


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buena medida desapercibida, pues no se requería del organis-mo más que un liderazgo político y moral; en tanto, las tropasasignadas a operaciones de observación o mantenimiento depaz, de naturaleza pasiva y limitada peligrosidad, manteníancadenas de comando y control con sus respectivos países.

Las limitaciones de la ONU para conducir de manera efec-tiva operaciones de paz de segunda generación, con altos nive-les de complejidad y peligrosidad, había quedado demostradaen la Guerra del Golfo, cuando la conducción de la operaciónTormenta del Desierto quedó de facto en manos de EE.UU. Lomismo se observó en misiones como Somalia o Yugoslavia,donde coexistían de manera no necesariamente armónica nicomplementaria cadenas de comando y control que respondíana la ONU y a los países que protagonizaban la misión487.

Así, en 1994 se crearon tres nuevas dependencias: el Depar-tamento de Asuntos Políticos (DPA), abocado a las cuestiones po-líticas; el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz(DPKO), encargado del planeamiento y funcionamiento de esasoperaciones, con participación de personal militar; por último,el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA), coordinando laacción de las agencias civiles.

Estos tres departamentos se complementaron con otras ini-ciativas que, en conjunción con lo anterior, mejoraron la efecti-vidad de la ONU en la materia. Entre ellas se destaca una ma-yor heterogeneidad en la composición del DPKO; la creación deuna “sala de crisis” de funcionamiento permanente; la aplica-ción de programas de entrenamiento especial para funcionariosde la ONU involucrados en operaciones de paz; finalmente, laobtención de mayor cantidad y calidad de información e inteli-gencia, provistas principalmente por EE.UU.

Los criterios alternativos de clasificación de las operacionesde paz fluctúan entre el modelo básico de la Agenda (peacekee-

487 Para ejemplos de estas críticas a la ONU, ver HILLEN, John: “Peace (keeping) inOur Time: The UN as a Professional Military Manager”, Parameters, Autumn1996, pp. 17-34.


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ping, peacemaking y diplomacia preventiva) y tipologías máscomplejas, como la que propuso Marrack Goulding, ex Subse-cretario General para Asuntos Políticos de la ONU, en torno asolo siete categorías488:

• desplazamientos preventivos, como en Macedonia;

• los clásicos mantenimientos de la paz;

• la ayuda en la implementación de acuerdos negociados,como Camboya, El Salvador, Angola o Namibia;

• las imposiciones de paz, como en la Guerra del Golfo;

• la reconstrucción de un Estado colapsado (que él llama“pintar de azul un país”), como en Somalia;

• la imposición de un cese de fuego acordado entre las partesen disputa, como en Corea hace cuatro décadas;

• la protección a la ayuda humanitaria, como en Somalia yBosnia.

Particularmente las últimas cuatro operaciones de paz quepropone Goulding (imposiciones de paz, reconstrucción de unEstado colapsado, imposición de un cese de fuego acordadoentre las partes y protección a la ayuda humanitaria), son sus-ceptibles de ser englobadas en otras categorizaciones, que per-miten identificar sus rasgos comunes. Entre ellas, las ya des-criptas “emergencias complejas” de Marks (vide supra), o lo que elbritánico Lawrence Freeedman denomina misiones de “apoyo ala estabilidad”.

Según Freedman, caratular de ese modo a una operación evitaexpectativas exageradas y focaliza en los orígenes de la estabili-dad que en el resultado deseado; como el Fondo Monetario Inter-nacional (FMI) y sus intervenciones en los Estados para apuntalarsus economías, dejando al gobierno local la responsabilidad deimplementar, en una fase ulterior, las medidas de consolidación de

488 GOULDING, Marrack: “Current rapid expansion unsustainable without majorchanges”, en John Roper et al.: Keeping the peace in the post-Cold War era, The TrilateralCommission, The Triangle Paper # 43, New York-Paris-Tokyo 1993, pp. 93-97.


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la estabilidad y aumento del crecimiento. El concepto subyacentea esta idea es que si no se interviene para lograr tal estabilidad, loslíderes locales no podrán aplicar ningún tipo de medidas489.

Si bien las emergencias complejas y operaciones de apoyo ala estabilidad se encuentran reflejadas en la categorización deGoulding, no es este el caso de una operación cuyo paradigma sedesprende de la operación Uphold Democracy (luego UNMIH) de-sarrollada en Haití a partir de 1995. Técnicamente, lo hecho enesa isla no fue la reconstrucción de un Estado colapsado, pues enrealidad las instituciones oficiales no habían llegado a esta situa-ción extrema; por otro lado, la reconstrucción de un Estado co-lapsado presupone situaciones de anarquía, o de conflicto in-traestatal agudo que no se observaban en ese país caribeño.

Según puntualizara el embajador James Dobbins, asesor so-bre cuestiones haitianas del Departamento de Estado norteame-ricano, los dos ejes sobre los cuales se concibió y ejecutó UNMIHfueron completamente originales para una operación de paz:desarmar las instituciones represivas del gobierno local, creandouna nueva policía civil y modificando el Poder Judicial; y favore-cer la renovación democrática de las elites dirigentes, supervi-sando la transferencia de poder a mandatarios electos en los pla-nos municipal, parlamentario y finalmente presidencial.

Dobbins caratula a estas operaciones como “asistencia en elmantenimiento de la paz a sociedades en transición”, siendo una desus novedosas características distintivas el empleo de personalpolicial, de un modo cuantitativo y cualitativamente más inten-sivo que en operaciones de paz anteriores:

• En operaciones de paz anteriores se usaban monitores poli-ciales internacionales (international police monitors, IPM) entareas limitadas como vigilar las policías locales, adoctri-nándolas y entrenándolas; las mismas podían ser ejecuta-das por personal militar.

489 FREEDMAN, Lawrence: “¿Tiene sentido apoyar la paz en Bosnia?”, Revista de laOTAN Nº 6, noviembre de 1995, pp. 19-23.


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• En operaciones de “asistencia en el mantenimiento de la paz asociedades en transición”, se requiere policía civil (CIVPOL)para ejercer por sí misma las tareas de mantenimiento delorden y la seguridad públicas, hasta tanto una fuerza localpueda relevarla490.

Precisamente, tras la experiencia obtenida en UNMIH se hapropuesto incrementar la capacidad de la ONU para entrenarunidades CIVPOL en operaciones de paz y movilizarlas conrapidez; abandonar su mero empleo estático y reactivo, paraexplotar sus potencialidades en tareas proactivas; mejorar lascapacidades de comando y control de CIVPOL, atento a su he-terogénea procedencia; y mejorar su coordinación con el com-ponente militar de una operación de paz491.

Sea cual fuere la tipología que se adopte para clasificar ycomprender las operaciones de paz, es indudable que el abani-co de tareas a cumplir en las mismas por el personal militar escada vez más diverso. La actualización doctrinaria que exigeesta diversificación de funciones puede observarse, en el casode EE.UU., en la aparición del concepto “Operaciones Diferen-tes a la Guerra” u “Otras Operaciones que la Guerra”, más co-nocido como “Operaciones de No Guerra” (Operations OtherThan War, OOTW). Aunque su surgimiento, a través de la edi-ción del manual FM 100-5 correspondiente al año 1993, hacereferencia a las formas de combate asimétricas, en el caso espe-cífico de las operaciones de paz su uso se plantea en el manualFM 100-23, que abordó la participación de las FF.AA. estado-unidenses en acciones multilaterales bajo la forma de apoyo ala diplomacia, mantenimiento de la paz e imposición de paz.Ese texto estableció que esas acciones se realizarán con mínimoempleo de la fuerza en todas sus fases, bajo reglas de empeña-miento (ROE) fijadas por la ONU y teniendo como meta el lo-gro de un arreglo y no una victoria militar.

490 DOBBINS, James: “Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping” ,Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study ofDiplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs PractitionerII:1, October 1995.

491 OAKLEY, Robert & Michael DZIEZIC: “Policing the New World Disorder”,National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS),Strategic Forum Nº 84, October 1996.


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En el año 2000, el brigadier general Giuseppe Caforio, deItalia, condujo un estudio tendiente a determinar los puntos devista de los protagonistas uniformados de las operaciones depaz, respecto a su participación en OOTW. La investigación, lla-mada Caforio 2000, brindó respuestas que algunos juzgaron sor-prendentes, y otros obvias; sobre todo, indicó que los militaresson reacios a ejecutar OOTW, así como otras misiones no tradi-cionales (asistencia humanitaria, antiterrorismo, lucha contra lasdrogas, etc.), sea en el marco de operaciones de paz o en otrocontexto. Sin embargo, muchos oficiales entrevistados admitie-ron que las FF.AA. pueden ser las únicas herramientas a disposi-ción de los Estados para ejecutar misiones de un rango tan am-plio, en situaciones de desastres naturales o violencia armada.

El Caforio 2000 mostró que las actitudes del personal militarrespecto a las OOTW desarrolladas en operaciones de paz, y másgeneralmente a estas últimas, son directamente proporcionales a losprocesos de socialización y educación que se llevan a cabo en lasacademias militares, en lo que respecta a la importancia de las refe-ridas misiones en la actualidad. También se puso de relevancia que,en la visión de sus mismos protagonistas, las OOTW demandanconocimientos y habilidades que van más allá de las que suele asi-milar el personal castrense en sus institutos de formación: discipli-nas asociadas a la psicología y la sociología; lenguas extranjeras;técnicas de comunicación y mediación; historia, peculiaridades, tra-diciones y hábitos del lugar donde se lleva a cabo la operación.

Finalmente, el Caforio 2000 indicó la existencia de una dimen-sión psicológica en las OOTW que se llevan a cabo en las operacio-nes de paz. Así, habla de estrés postraumático; del síndrome de“fatiga de batalla” (o “fatiga de conflicto”); y de un peculiar tipo deestrés denominado “estrés acumulativo”, que suele sobrevenirdespués de un período de alta y continua tensión. En total, lasOOTW en operaciones de paz darían lugar a cinco síndromesprincipales, que se identifican en el Cuadro 20492.

492 Datos del cuadro en base a RUKAVISHNIKOV, Vladimir: Peacekeeping and NationalInterest, COPRI, Working Paper Nº 20/2001, box 2.


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CUADRO 20FACTORES BÁSICOS DE ESTRÉS EN OOTW

Sentimientos de falta de hogar, soledad, carencia desoporte familiar, etc. Su intensidad depende de la du-ración de la misión.

Frustración y desilusión, respecto a la brecha existen-te entre los objetivos de la misión y sus resultados.

Sentimiento de resentimiento por la presunta falta deatención del gobierno, o la falta de apoyo de la opi-nión pública, o un tratamiento poco cordial por partedel periodismo.

Sentimientos asociados al riesgo de heridas o muerte,a la adaptación y a las restricciones en materia demovimientos y viajes.

Disconductas relacionadas con la ubicación de la mi-sión; las tareas a desarrollar; las diferencias culturalescon miembros de otros contingentes que participanen la operación; dificultades de naturaleza climática;exposición a situaciones de injusticia, horror, peligroy muerte.

Síndrome de“nostalgia”

Síndrome de la“misión pococlara”

Síndrome de“falta de respeto”

Factor “riesgo”

Factores de estrés“ambientales” y“emocionales”

El gran problema que se viene presentando en la ONUpara hacer frente a la complejización cualitativa e incrementocuantitativo de las operaciones de paz tiene que ver, básica-mente, con dos elementos íntimamente relacionados entre sí:por un lado, el aumento del número de casos que ameritan lapuesta en marcha de algún tipo de operación de paz; por otraparte, la disponibilidad de recursos materiales y humanos atal efecto.

Estos factores padecen un fuerte grado de dependencia de lacuestión financiera, ámbito en el cual la ONU depende de susEstados parte. Al 31 de mayo de 2006, el organismo insumía US$1.400 millones en las dieciocho operaciones de paz en curso, queinvolucraban el despliegue de más de 87 mil militares y civiles.Esas operaciones tenían lugar en Sahara Occidental (MINURSO,


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desde 1981), Liberia (UNMIL, 2003), Haití (MINUSTAH, 2004),República Democrática del Congo (MONUC, 1999), Líbano(UNIFIL, 1978), Burundi (ONUB, 2004), Sierra Leona (UNIOSIL,1998), Costa de Marfil (UNOCI, 2004), Chipre (UNFICYP, 1964),Georgia (UNOMIG, 1993), Kosovo (UNMIK, 1999), Timor(UNOTIL, 2005), la frontera entre Etiopía y Eritrea (UNMEE,2000), Afganistán (2002), India y Pakistán (UNMOGIP, 1949),Sudán (UNMIS, 2005) y las zonas de separación entre Israel y susvecinos (UNTSO, 1948 y UNDOF, 1974)493.

Sin embargo, junto con la aprobación de ese presupuesto,la Asamblea abogó por una disciplina fiscal, una mejor gestiónpresupuestaria y un control más estricto de gastos en las opera-ciones de paz, y la constitución de servicios de auditoría quegaranticen el cumplimiento de estos objetivos494.

Lo que trasunta este pedido, es que la ONU parece haberllegado al límite de su capacidad financiera para sustentar ope-raciones de paz. Teniendo en cuenta que este cuadro es recu-rrente desde hace más de una década, y habiéndose descartadoalgunas propuestas efectuadas desde el ámbito académico paramejorar la disponibilidad de fondos495, se ha alertado sobre elriesgo de que el CSNU se vea obligado a adoptar una políticade involucramiento selectivo en relación a potenciales operacio-nes de paz futuras; esto es, analizar con alto grado de detalledónde y cómo intervenir, concentrándose en situaciones deconflicto donde la presencia del organismo signifique una alte-ración cualitativa en su desarrollo.

493 ONU: United Nations Peacekeeping Operations, Background Note, 30 June 2006,DPI/1634/Rev.61http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm

494 La Nación (Buenos Aires), 24 de junio de 2005.495 Por ejemplo, se propuso implementar con ese objeto una tasa del 0,01% al

comercio de mercancias a nivel global, de US$ 900 mil millones diarios alpresentarse la idea, lo que reportaría a la ONU unos US$ 28 mil millones anuales.En ALGER, Chadwick: Failed States and the Failure of States: Self-Determination, States,Nations and Global Governance, paper prepared for Failed States and InternationalSecurity: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, WestLafayette, February 1998.


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Sin embargo, el involucramiento selectivo no se vincula úni-camente con el impacto que la participación de la ONU puedeproducir en el desarrollo de un conflicto. También se relacionacon el avance, dentro del CSNU, de ópticas según las cuales unaoperación de paz debe tener como prerrequisito la identificaciónde objetivos claros y realistas. Estas exigencias tenían como raízla Directiva Decisoria Presidencial Nº 25 (PDD-25) emitida por elPoder Ejecutivo estadounidense en mayo de 1994 luego de lamatanza de soldados norteamericanos en Mogadiscio.

La aplicación del espíritu de la PDD-25 al conjunto de opera-ciones de paz se refleja claramente en enfoques como el de ErnstHaas, para quien la ONU debería descartar de plano toda inter-vención que fuera demasiado abarcativa o ambiciosa, o poco cla-ra respecto a su finalización. De no cumplirse con esos requisi-tos, los Estados se mostrarían cada vez más reacios a participaren operaciones de paz, a aceptar bajas y a gastar dinero; comocorolario, toda esta situación desacreditaría al organismo.

La idea de Haas no es la de reducir las operaciones de paz,sino llevarlas a cabo en aquellas circunstancias en que puedantener éxito. Para este profesor de la Universidad de Berkeley,esa condición nunca debería haberse abandonado, y el respon-sable de esta situación sería Boutros-Boutros Ghali, al argumen-tar que todos los conflcictos del globo son igualmente impor-tantes; que todos constituyen una amenaza a la paz mundial; yque todos ellos ameritan una operación de paz496.

Sin embargo, en última instancia la decisión sobre la orga-nización y ejecución de una operación de paz no es del Secreta-rio General, sino del CSNU, que tiene la última palabra al res-pecto. En este sentido, argumentos como los de Haas sonválidos en el sentido que un bajo compromiso de los Estadoscon las operaciones de paz desacredita a la ONU; pero al mis-mo tiempo, es falaz al no reconocer la cuota de responsabilidadque le cabe al Consejo, desde el momento en que aprueba unaoperación, culmine esta de manera exitosa o no.

496 HAAS, Ernst: “UN Action in a Disorderly World”, University of California-Berkeley, Institute of International Studies, Currents, February 3, 1994.


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Esta contradicción se evidencia en las siguientes palabrasde Brian Urquhart, ex Secretario General Adjunto de la institu-ción, poco más de un mes después de los referidos hechos deMogadiscio:

“los gobiernos, y especialmente los poderosos, siempre han usado ala ONU como víctima propiciatoria de los emprendimientos impo-pulares en el campo internacional ()... el público no siempre com-prende que son los gobiernos quienes toman las decisiones definiti-vas en el seno de la ONU ()... hace pocas semanas, el presidenteClinton se dirigió a la Asamblea General y dijo que no se podíaesperar que el pueblo norteamericano apoyara las operaciones demantenimiento de la paz de la ONU, si la ONU no aprendía adecir <no>. De acuerdo con esa observación, un visitante proce-dente de Marte no habría pensado que EE.UU. es miembro de laONU, un miembro permanente del CSNU con derecho de veto,que ha votado a favor de cada una de esas operaciones en las que sesupone debemos aprender a decir <no>. Esta clase de cosas nocontribuye a lograr una organización más efectiva”497.

Igualmente, existen interpretaciones del planteo de Haasque reflejan una carga valorativa mayor que la de Urquhart,que no reparan tanto en sus contradicciones intrínsecas, sino enun utilitarismo subyacente que concibiría a la ONU como uninstrumento de la política exterior norteamericana. Parafra-seando a John F. Kennedy, se ha dicho que el catedrático deBerkeley plantea “qué puede hacer la ONU por su país”, en lugarde “qué puede hacer su país por la ONU”, como sucede con lamayoría de los Estados498.

En cualquier caso, el riesgo inherente al involucramientoselectivo es que estratificará a los conflictos en dos niveles:aquellos que la ONU acepta como desafíos y otros que se igno-rarán deliberadamente, sea por su complejidad o por su canti-dad, porque no podría intervenir en alguno de ellos sin hacerlo

497 URQUHART, Brian: “En busca de un mundo mejor. La ONU después de la GuerraFría”, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, op. cit., pp. 33-47.

498 MOLLER, Bjørn: The United States and the ‘New World Order’:Part of the Problem orPart of the Solution?, COPRI, Working Paper, June 1997.


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en los demás. Esta última hipótesis ha despertado duras críti-cas, por cuanto el deliberado desinterés del organismo en algu-nos conflictos, cuya evolución quedará librada a las actitudesde sus protagonistas, tornaría a la institución moralmente co-rresponsable del devenir de tales tragedias olvidadas499.

El más claro ejemplo del condicionamiento que subyace aalgunos conflictos está dado por los flujos de ayuda humanita-ria, cuya orientación varía según el grado de interés de los do-nantes. Así, en respuesta a un llamado efectuado para el sudes-te europeo en 1999, los donantes dieron el equivalente a US$225 por cada necesitado, contra US$ 18 registrados para SierraLeona y US$ 11 para Somalia. En 1999 la Oficina Humanitariade la Unión Europea canalizó hacia los Balcanes más del 50%de los montos disponibles para ayuda al exterior, una suma400% veces mayor que la que recibieron en conjunto 70 Estadosde Asia, Caribe y la zona del Pacífico500.

La disponibilidad de los recursos materiales y humanos ne-cesarios para hacer frente con éxito a la complejización y au-mento de las operaciones de paz depende, en forma directa, delgrado de involucramiento en la materia por parte de los Esta-dos miembros, especialmente de aquellos que por su jerarquíapueden integrar o participar de misiones de alta complejidad.

Una alternativa parcial a esta dependencia hubiera sido laaprobación de la propuesta presentada por Boutros-Boutros Gha-li en su Agenda para la Paz, de modificar el art. 43 de la Carta(que solamente prevé la formación de fuerzas militares de emer-gencia para atender casos puntuales), para posibilitar la forma-ción de una fuerza militar multinacional fuertemente armada, enestado de alerta permanente (“stand-by forces”), para desarrollaracciones de diplomacia preventiva, mantenimiento e imposiciónde paz; la financiación de este ejército provendría de los presu-puestos de cada nación que contribuyera a integrarlo.

499 OTUNNU, Olara: “Maintaining Broad Legitimacy for United Nations Action”, enROPER, op. cit., pp. 67-83.

500 GRIFFIN, Michele: “Where Angels Fear to Tread. Trends in InternationalIntervention”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 421-435.


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Meses antes de la presentación de la Agenda, Ghali habíaanticipado su preferencia por una fuerza militar el 31 de enerode 1992, en oportunidad de la presentación de su primer repor-te al CSNU. Las características de esta fuerza debían ser, básica-mente, las siguientes nueve: actuar en claras circunstancias;operar en el marco de un mandato previamente especificado;estar integrada por ciudadanos de países miembros de la ONU;mantenerse en alerta permanente; conformarse por voluntarios;contar con mejor armamento que las fuerzas de mantenimientode paz; recibir su entrenamiento en sus países de origen; des-plegarse y operar con el consentimiento del Consejo, finalmen-te, subordinarse operativamente al Secretario General.

Estudios ulteriores al pedido de Ghali aportaron algunasprecisiones en torno a las dimensiones y características que de-bería poseer una fuerza como la que él proponía. Se hablaba deunos 15 mil efectivos, militares y civiles, con los siguientes ele-mentos: 2 batallones de infantería motorizada; 2 batallones lige-ros de infantería mecanizada; 2 regimientos livianos de caballe-ría (37 tanques livianos cada uno); 2 compañías de helicópterosartillados (18 aparatos cada una); 6 baterías de artillería decampaña (8 cañones de 155 mm cada una); 2 compañías de de-fensa aérea (12 sistemas de defensa aérea cada una); 2 compa-ñías reforzadas de ingenieros de combate; 2 compañías de co-municaciones; 2 compañías de inteligencia de campo; 2compañías de Policía Militar; 2 compañías de asuntos civiles, ylogística.

Esta fuerza debía ser capaz de desplegar un regimientoliviano de caballería en tres o cuatro días, y hasta una brigada(3 / 3,5 mil hombres) en veinte días, requiriendo menos demedio millar de vuelos de aeronaves de gran capacidad, comolos C-141. En cuanto al costo, los valores iniciales para equi-par la fuerza y construir sus instalaciones fueron estimados enUS$ 1,6 mil millones iniciales, y unos US$ 600 millones adicio-nales por año, en concepto de uso501.

501 UNTERSEHER Lutz: Interventionism Reconsidered: Reconciling Military Action WithPolitical Stability, The Project on Defense Alternatives, September 1999 (CIAOWorking Paper).


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El pedido de Ghali no prosperó, criticándosele sobre todosu implícita desnaturalización de la esencia de la ONU, quedejaría de ser una institución de Estados soberanos para trans-formarse en una entidad soberana en sí misma. Tampoco pros-peró en esa oportunidad, por oposición expresa de EE.UU.(aunque se descontaba igual postura de Rusia y China), el con-trol de esa eventual fuerza por un Comité Militar supeditado alConsejo, mecanismo contemplado en el art. 42 de la Carta, he-cho que hubiera subordinado los efectivos norteamericanos alcontrol de un jefe francés o británico en el mejor de los casos, oruso o chino en el peor.

Sin voluntad para satisfacer dentro de su esfera de compe-tencia el pedido formulado por el Secretario General, de formaruna fuerza militar multinacional fuertemente armada, el Conse-jo tampoco le transfirió capacidad decisoria alguna (en marzode 1993 le negó sendos pedidos de subordinación a la Secretaríade los efectivos de UNOSOM-II en Somalia y UNPROFOR enlos Balcanes), ni a la Asamblea General, para enfrentar los con-flictos en curso, como sí lo hiciera en 1956 en relación a la crisisde Suez.

La inviablidad de esa propuesta parece haber orientado labúsqueda de opciones en dos direcciones predominantes: porun lado, la delegación del caso a organismos regionales comobrazo armado del CSNU; por otro, la planificación de un siste-ma que frente a un caso específico permita, en el menor lapsoposible, la conformación de un instrumento militar multinacio-nal, aunque integrado por voluntarios.


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Como se anticipó en la introducción del presente trabajo, elobjetivo general que orientó nuestra investigación fue establercuáles son los alcances, contenidos y límites que actualmenteregistra la Seguridad Internacional, entendiendo a esta en tér-minos generales como el campo específico de las RelacionesInternacionales que estudia las amenazas al orden existente.

El estudio de la Seguridad Internacional, en tanto actividadcognoscitiva que nos permite su conocimiento, nos exige la for-mulación de abstracciones conceptuales, que hemos efectuadobajo la forma de dos paradigmas que, fuera de dudas, tuvieronuna larga y sólida vigencia: el paradigma “westfaliano” y elparadigma “clausewitziano”.

El primero de estos paradigmas remite casi automática-mente al sistema internacional consagrado hace más de tres-cientos cincuenta años en la Paz de Westfalia. Tal cual lo hemosdescripto en el primer capítulo, en este paradigma la seguri-dad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rolde objeto y sujeto; finalmente, le otorga un lugar preponderanteal empleo del poder militar.

Es precisamente el uso de ese poder militar el que nos per-mite introducir al paradigma clausewitziano, que remite a unaforma de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejércitoorganizado y el pueblo.

Con este contexto, sostenemos que en los últimos tiemposambos paradigmas han sufrido una paulatina erosión, a resul-tas de lo cual son insuficientes para comprender la agenda de

CONCLUSIONES


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Seguridad Internacional contemporánea. Dicho esto en otraspalabras, las abstracciones conceptuales contenidas en los para-digmas westfaliano y clausewitziano no nos brindan conoci-mientos ciertos y objetivos de la arena de la Seguridad Interna-cional en los albores del siglo XXI, ni mucho menos nospermiten efectuar predicciones sobre su evolución, dada su en-deblez empírica.

Hoy, la Seguridad Internacional tiene una amplitud y com-plejidad que excede a los paradigmas mencionados, por lo cualla calificamos de postwestfaliana y postclausewitziana. Y estediagnóstico es la resultante de un proceso de más de tres déca-das de duración, en el cual interactuaron diversos factores.

En relación al paradigma westfaliano, buena parte de losembates que recibió inicialmente en los años 70, procedierondel campo teórico. Se destaca la aparición de enfoques pluralis-tas que incluían en sus análisis a actores de jerarquía no estatal,y que retroalimentaron con nuevas lecturas sobre el fenómenode la transnacionalidad. Posteriormente, se sumaron a este esce-nario las conceptualizaciones sobre interdependencia compleja; lasideas sobre no fungibilidad del poder y heterogeneidad estructural,procedentes del realismo existencial; los nuevos abordajes alestudio de la paz, desde posiciones teóricas neomarxistas; final-mente, nuevos postulados sobre el concepto de seguridad, ge-nerados en la esfera ambiental.

Así, las nuevas formulaciones de la Seguridad Internacio-nal incorporaron a sus abordajes teóricos y metodológicos, ycontinúan haciéndolo hasta hoy, a los actores no estatales; lasdinámicas transnacionales; las limitaciones del instrumento mi-litar como elemento racional de política exterior; las nuevas for-mas de violencia estructural; las temáticas de seguridad aleja-das de las cuestiones castrenses; y los niveles de análisisregional y subregional.

En este derrotero de la Seguridad Internacional, desempe-ñaron un papel descollante un conjunto de académicos e inves-tigadores de variada procedencia y posición ideológica. Un lis-tado no exhaustivo de estos personajes incluye a Joseph Nye,


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Robert Keohane, Johann Galtung, Stanley Hoffmann y BarryBuzan, entre otros.

La Organización de las Naciones Unidas (ONU), a travésde su documento “Los Conceptos de Seguridad”, legitimó par-cialmente los cambios descriptos en materia de Seguridad In-ternacional. Que tal legitimación haya sido limitada, y no total,puede explicarse a partir de la naturaleza estadocéntrica de esainstitución. No obstante, su convalidación del carácter multidi-mensional de la seguridad implica, fuera de toda duda, la ad-misión del carácter perimido del paradigma estadocéntrico.

Los enfoques reflectivistas, alejados de las tradicionales es-cuelas teóricas en las que, más allá de cada caso particular,profundizaron el estado de cosas hasta aquí descripto. La co-rriente constructivista del reflectivismo abrió la puerta a la se-curitización de las temáticas más diversas, reconociendo comoúnicos límites a las percepciones de amenaza y su traducciónen las agendas políticas. Conceptos tales como Seguridad de losPueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrática son fru-tos directos de estas perspectivas, que alcanzan su modelo másconsumado y trascendente en la idea de Seguridad Humana. Entodos estos casos, conviene recordarlo, el Estado pierde prota-gonismo como objeto de seguridad.

Como otra línea de importancia dentro del reflectivismo, elpostmodernismo volvió a leer los mapas políticos en clave nowestfaliana. Como una instancia superadora de la cartografíatradicional, así como de la dicotomía interior-exterior, los post-modernistas concibieron y desarrollaron conceptos que hoy seencuentran absolutamente incorporados al campo de la Seguri-dad Internacional. Ideas tales como área gris, o espacios intermés-ticos, son prueba elocuente de lo mencionado.

En definitiva, como anticipamos anteriormente, la actualSeguridad Internacional es postwestfaliana en sus alcances ycontenidos, lo que demanda una nueva sistematización de losmúltiples temas que componen su agenda temática. Siguiendola propuesta de Uday Bhaskar que ya hemos empleado en otrostrabajos, creemos que ese campo específico de las Relaciones


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Internacionales puede ser estructurado en torno a tres niveles:macro, tradicional y micro.

En la visión de Bhaskar, que hacemos nuestra, el nivel deseguridad macro concierne a la distribución de poder en el siste-ma internacional, focalizando en los principales polos de podery sus capacidades e influencias, sean estas políticas, militares,económicas, culturales, etc. A su turno, el nivel de seguridadtradicional esencialmente remite al instrumento militar y la for-ma y grado de su empleo real o potencial por parte de losEstados, en el marco de arquitecturas de seguridad.

Mientras los niveles macro y tradicional registran una im-pronta westfaliana, los aspectos postwestfalianos de la Seguri-dad Internacional se concentran en su nivel micro. Este englobacuestiones no necesariamente militares que afectan la seguri-dad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyéndoseaquí factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinámicalas estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, así comolo que ha dado en llamarse “Nuevas Guerras”.

Dentro del nivel de seguridad micro, la referencia a facto-res de naturaleza transnacional remite a las llamadas amenazastransnacionales, incorrectamente denominadas nuevas amena-zas. Estas se identifican, por un lado, por un despliegue espa-cial que trasciende “transversalmente” las fronteras de los Esta-dos, pudiendo lograr inclusive una escala global, cuyopotencial de daño afecta y cuya resolución exige la acción con-certada de más de un país; por otro, involucran dentro de susprotagonistas a por lo menos un actor de naturaleza no estatal.

Un repaso al listado de fenómenos sobre el cual existe cier-to consenso, entre académicos y políticos, sobre su estatus deamenazas transnacionales, corrobora la importancia de este as-pecto novedoso de la Seguridad Internacional: flujos migrato-rios masivos; terrorismo; criminalidad organizada; prolifera-ción de Armamento de Destrucción Masiva; deterioroambiental, guerra informática; y proliferación de armamentopequeño/liviano.


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Hemos anticipado que consideramos que el campo de la Se-guridad Internacional actual es postclausewitziano, en el sentidoque el ejercicio de la violencia no se ajusta al modelo de guerratrinitaria compuesta por el Estado, el ejército organizado y elpueblo. Este modelo, que refiere a lo que usualmente entende-mos como conflictos convencionales, en tiempos modernos se plas-mó en la segunda Guerra del Golfo, impulsando la expansión delconcepto Revolución de los Asuntos Militares (RMA).

Sin embargo, mientras en los conflictos convencionalessus protagonistas desarrollan modos de combate similares, lavasta mayoría de los conflictos armados actuales, así comootras formas de ejercicio de la violencia, se apartan de la fiso-nomía que proponía el Mariscal de Sajonia. Fruto de esta mu-tación fisonómica, surge y desarrolla, hasta alcanzar su actualsignificado, la idea de asimetría, que no enfatiza en la entidadde los contendientes, sino en su modo de combate. Al contra-rio que la disimetría, que marca una diferencia cuantitativa en-tre fuerzas beligerantes, la asimetría pone de manifiesto lasdiferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo yen los valores.

En estos umbrales del Siglo XXI, resaltan dos claros ejemplosde formas de combate asimétricas. Una de ellas es el terrorismo,en especial luego de los luctuosos atentados del 11S. La restanteforma remite a las ya mencionadas “Nuevas Guerras”: conflictosarmados intraestatales asociados a la erosión de la autoridad es-tatal, usualmente influenciados por los cambios estratégicos glo-bales que se sucedieron tras el fin de la contienda Este-Oeste, enlos cuales se difumina el límite entre paz y guerra.

A través del estudio de las Nuevas Guerras, se incorpora ala agenda de la Seguridad Internacional la variable “goberna-bilidad”. Su involución, asociada a diferentes factores (frag-mentación social, proliferación de grupos subculturales, ano-mia social, violencia social), plantea como situación extremalo que suele denominarse “Estado Fallido”, cuya eventual pro-liferación ha sido calificada como una de las mayores amena-zas a la estabilidad internacional en las primeras etapas delpresente siglo.


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Hoy la principal forma de manifestación de las llamadasNuevas Guerras está constituida por conflictos de raíz étnica,que comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fría, jerar-quizándose en tal sentido en una posición relevante dentro dela agenda de la Seguridad Internacional.

La asimetría que caracteriza a las Nuevas Guerras se en-cuentra fuera de toda duda, surgiendo con contundencia de losanálisis comparativos con los conflictos convencionales, clau-sewitzianos, en materia de organización; logística; tecnología;dirección; doctrina; táctica; características de los aliados; ámbi-to físico; vinculación con actividades criminales; riesgos poten-ciales en términos de bajas; concepciones culturales involucra-das; tipo de Inteligencia necesaria; costos económicos; marcosjurídicos, y tipo de combatiente.

El terrorismo, concebido estratégicamente como un fenóme-no en sí mismo es, a la vez que una amenaza transnacional, unclaro caso de asimetría. Enmarcado dentro de la violencia políti-ca, el terrorismo incrementó su peligrosidad en las últimas dé-cadas, de la mano de los factores tecnología (que coadyuva a suglobalización) y cultura, teniendo este último una gravitacióndirecta en la proliferación del llamado terrorismo suicida.

La peligrosidad del terrorismo, y consecuentemente su je-rarquía dentro de la Seguridad Internacional contemporánea,aumentan aún más si se repara en dos elementos. El primero deellos es la “privatización” que registra esta amenaza, que semanifiesta en el surgimiento de organizaciones terroristas quehan logrado alcance global sin esponsoreo de ningún Estado,fijando su agenda de manera absolutamente autónoma; 11S me-diante, este fenómeno nos remite en forma casi automática algrupo Al Qaeda, que en una medida cada vez mayor se consoli-da como “paraguas ideológico” de otras organizaciones.

Un segundo elemento de incidencia en la peligrosidad delterrorismo, en épocas recientes, surge de la hipótesis de suempleo de Armamento de Destrucción Masiva. Aunque losprimeros esbozos de un escenario de este tipo tienen tres dé-cadas de antigüedad, su vigencia fue reforzada por un atenta-


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do de tipo químico de grandes dimensiones, realizado hace undecenio en Japón.

Culminando nuestras conclusiones sobre la erosión de los pa-radigmas westfaliano y clausewitziano dentro de la agenda de laSeguridad Internacional, es imposible soslayar la evolución de loscriterios de intervención de la Organización de las Naciones Uni-das (ONU). Durante la Guerra Fría el derecho de no injerenciaexterna en los asuntos internos de los miembros del organismo, declara raíz westfaliana y consagrado el el art. 2 de su Carta, alcan-zaba también a las cuestiones humanitarias, en función de consi-derandos de naturaleza consecuencialista. Finalizada la puja bipo-lar, el levantamiento kurdo que siguió a la segunda Guerra delGolfo derivó en la relativización de ese derecho, a partir de crite-rios de excepcionalidad basados en las tesis de la guerra justa.

Producto de la flexibilización del derecho de no injerenciaexterna, las operaciones de paz de la mencionada institución secomplejizaron cualitativamente, esbozándose misiones antesinexistentes, que fueron legitimadas a través del documentoAgenda para la Paz. En este contexto la imposición de paz, la inter-vención humanitaria y la construcción de paz no solo rompen conel paradigma westfaliano, sino también con el paradigma clau-sewitziano, desde el momento en que plantean el uso del ins-trumento militar en contextos asimétricos.

En síntesis:

Producto de nuestra investigación, hemos demostrado quelos paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientespara comprender la amplitud y complejidad de la agenda deSeguridad Internacional contemporánea. Tal insuficiencia ha te-nido una incidencia directa en ese campo de análisis, compleji-zándolo a partir de la inclusión de nuevos fenómenos y proble-máticas, en cuyo contexto juegan un papel preponderante losconceptos de asimetría y transnacionalidad, así como la modifica-ción de los criterios de intervención de la ONU.

Urge que el Estado moderno tome debida nota de esoscambios, en primera instancia a través de sus núcleos de re-


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flexión estratégica, como antesala a su adaptación institucionalal nuevo estado de cosas. La conocida frase “pensar globalmente,actuar localmente” (think globally, act locally), usualmente em-pleada por los ambientalistas, adquiere en nuestro ámbito elcarácter de imperativo estratégico.


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COLECCIÓN DEINVESTIGACIONES ANEPE

Nº 1 Textos Básicos del DerechoHumanitario Bélico

EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO

ARTURO CONTRERAS POLGATTI

Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile

FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO

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Nº 3 Crisis Internacionales enSudamérica: Teoría y Análisis

AQUILES GALLARDO PUELMA

Nº 4 Seguridad Humana y SeguridadNacional: Relación conceptual ypráctica

CLAUDIA F. FUENTES JULIO

Nº 5 Una estructura para la asesoría enel manejo de crisis internacionales:caso nacional

JUAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ

Nº 6 La disuasión convencional,conceptos y vigencia

MARCOS BUSTOS CARRASCO


Nº 7 La Corte Penal Internacional y lasOperaciones de paz: competenciasy alcances

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Nº 8 Operaciones de Paz: tres visionesfundadas

CRISTIAN LE DANTEC GALLARDO

GUILLERMO ABARCA UGARTE

AGUSTÍN TORO DÁVILA

JUAN GMO. TORO DÁVILA

MARTÍN PÉREZ LE-FORT

Nº 9 Alcances y realidades de loPolítico-Estratégico

CÁTEDRA DE SEGURIDAD YDEFENSA DE LA ANEPE

Nº 10 La protección de los recursoshídricos en el Cono Sur deAmérica. Un imperativo deseguridad para el siglo XXI


MARIO L. PUIG MORALES

Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de lacrisis en la prensa chilena y suimpacto en la seguridadsubregional y relaciones bilaterales

IVÁN WITKER BARRA

Nº 12 Hacia un sistema de seguridadsubregional en el Mercosurampliado: Rol de la globalizacióncomo factor de viabilidad y agenteestructurador

HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO

Nº 13 La estrategia total: una visióncrítica

GALO EIDELSTEIN SILBER

Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en RelacionesInternacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Socio-logía (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la RepúblicaCheca). Como graduado ha realizado actividades de especiali-zación en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chi-le, Ecuador y Egipto.

Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela deDefensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y dela Universidad de Palermo de la República Argentina.

Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad In-ternacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científi-cas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos ypares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Co-misión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria(CONEAU).

Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último deellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, ten-dencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).

Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero dela revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estu-dios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile.

libro anepe nº 14

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