lecciones de la experiencia de reformas y de la … · tre ellos dornbusch, 2000 y becker, 1996)...

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LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE REFORMAS Y DE LA CRISIS ARGENTINA PARA LA TRANSICIÓN CUBANA:

IMPORTANCIA DEL PROYECTO VARELA

Rolando H. Castañeda1

Since the launch of the Convertibility Plan in 1991,the Argentine economy has been undergoing a massi-ve transformation. The main feature of this program,supported by the World Bank Group, IDB and IMF,was the establishment of a currency board arrange-ment. This was part of a sweeping set of reforms thataltered the monetary system, improved fiscal and taxpolicies, liberalized trade, and reformed the publicsector, including a rapid privatization program andchanges to the social security system.

…Argentina has experienced strong average economicgrowth in the 1990s. The size of the economy expan-ded from $141 billion in 1990 to $282 billion in1999, despite being hit by external shocks and two se-vere recessions. Argentina has now one of the world’slowest inflation rates and productivity has rapidly in-creased, responding to the new economic signals. Thebanking system has been strengthened through im-provements in regulation and supervision, privatiza-tion, restructuring and consolidation. The role of thestate has been changed, mainly as a result of privatiza-tion and decentralization to the provinces of healthand education. Tax reforms removed many distortio-ns and reduced tax handles and a new federal publicsector financial management system was implemen-ted. Poverty quickly fell from the peak of 41 percentreached in 1989-90.

— World Bank (2000, p. i)

Argentina was the spoiled child of the WashingtonConsensus. The IMF, the World Bank, and the IDBtoo…looked fondly on Argentina’s success in haltinginflation and on the steps it took to open its economyto foreign investment and deregulate and privatize….the official creditors paid too little attention to publicborrowing, worried too little about tax evasion…[Ar-gentina] enjoyed the benefits of the spoiled child’s ex-cessive borrowing through much of the decade.

— Nancy Birdsall (2002, p. 3)

La cita anterior del Country Assistance Strategy delBanco Mundial de setiembre del 2000 muestra que lacomunidad financiera internacional consideró la con-ducción de la política económica argentina durantelos años noventa a modo de un paradigma estelar aimitar por los países en desarrollo sobre cómo inser-tarse a la globalización y al nuevo orden internacio-nal. Standard & Poor’s clasificó la deuda argentina deA-3, los bonos argentinos constituían el 25% del ín-dice de J. P. Morgan y el país tuvo un diferencial fa-vorable respecto al índice básico de la tasa de interéspara los países emergentes hasta 2000 (ver Cuadro 1al final del trabajo). Renombrados economistas (en-tre ellos Dornbusch, 2000 y Becker, 1996) destaca-ron la caja de convertibilidad y el impulso privatiza-dor del gobierno de Menem, y recomendaron imitardicho modelo al resto de América latina para lograrestabilidad y crecimiento. La regulación y supervisión

1. Las opiniones expresadas son de la exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan sus vínculos institucionales presentes ni pasados.

Cuba in Transition · ASCE 2002

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bancaria prudenciales argentinas se consideraban en-tre las mejores de los países emergentes.

La Asamblea Anual del FMI y del Banco Mundial deoctubre de 1998, encomió al presidente Carlos Me-nem y lo presentó rodeado por el entonces presidentede los E.U.A., William Clinton, el secretario del Te-soro, Robert Rubin, y el director gerente del FMI,Michel Camdessus. Sin embargo, al igual que ocurrecon las estrellas reales, a partir de 1999 la economíaargentina, después de brillar en el firmamento econó-mico regional por algunos años, agotó su energía, losefectos positivos de la caja de convertibilidad y de laconfianza de los inversionistas externos, se detuvo ycomenzó a contraerse. Actualmente el país se haaproximado a un límite crítico de manera peligrosa, apartir del cual podría producirse un colapso y generarun hoyo negro en el espacio regional. En términosgenerales, los desafíos de estabilización, reformas es-tructurales e institucionales, así como los costos pri-vados y sociales asociados al proceso de ajuste que Ar-gentina enfrenta son formidables en el corto ymediano plazo.

El propósito de este ensayo es derivar algunas leccio-nes relevantes para evitar una crisis similar una vezque Cuba comience con decisión su transición haciauna economía de mercado. Algunas de las caracterís-ticas y problemas que presenta su economía—bajocomercio exterior, tasa de cambio fija, déficit fiscalescrónicos, elevado endeudamiento externo, y las mar-cadas debilidades de la pequeña y mediana empresa,de la sociedad civil y de las instituciones—son simi-lares a los que Argentina mostraba en 2001. Antes deextraer esas lecciones conviene revisar qué sucediórealmente en Argentina y ampliar en las semejanzasde los problemas de ambos países.

El ensayo tiene seis secciones. La primera sección re-visa lo ocurrido en la economía argentina en 1990-2001 y la situación en 2002. La segunda expone al-gunas consecuencias principales de la crisis argentina.La tercera analiza las posibles causas de la crisis argen-tina. La cuarta sección presenta una apreciación críti-

ca de los errores de diseño y ejecución de política eco-nómica argentina con objeto de obtener leccionespara la transición cubana. La quinta expone las carac-terísticas y la evolución macroeconómica de Cuba en1990-2001 y la situación en 2002. Finalmente, lasexta sección hace algunas observaciones finales sobrecómo evitar una crisis tipo argentina y cómo mejorarel proceso de reformas en la transición cubana, y so-bre la importancia de las propuestas del Proyecto Va-rela.

ARGENTINA: CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN MACROECONÓMICA EN 1990-2001 Y SITUACIÓN EN 2002

La economía argentina se caracterizó por un elevadocrecimiento del PIB real de aproximadamente un57% en 1991-1998 (ver Cuadro 1), después que su-peró con base en el Plan de Convertibilidad y de la“revolución productiva,” la contracción sufrida en ladécada de los ochenta, aproximadamente 1.3%anual, y controló las hiperinflaciones de 1989 y1990, de 4,924% y 1,344% anual, respectivamente.

Dicho plan se fundamentó en el establecimiento dela caja de convertibilidad el l de abril de 1991;2 me-diante el cual se autorizaban al dólar y al peso respal-dado 1 a 1 por el dólar (garantizado por la Constitu-ción Política) como los medios de pagos de laeconomía, lo que sirvió de una fuerte ancla al nivel deprecios. También contribuyeron la reforma del esta-do que privatizó y dio en concesiones muchas empre-sas estatales; el programa de apertura comercial; y lareforma del sector fiscal orientada a reducir el gastopúblico y a implantar la reforma tributaria consisten-te en sustituir los impuestos al comercio exterior porlos del valor agregado y sobre los ingresos. Una partepequeña del crecimiento en 1990-1998 es atribuiblea la recuperación de la contracción de la década de losochenta. Más tarde, el país sufrió una recesión ince-sante en el trienio 1999-2001 que dura todavía. En2002 se espera una contracción entre el 15% y 20%del PIB real.

2. La caja de convertibilidad argentina no fue ortodoxa ya que otorgaba poderes al Banco Central para fijar reservas y otras regulacionesa los bancos comerciales, con algún grado de libertad para integrar parte de las reservas con títulos públicos.

Experiencia de Reformas para la Transición Cubana

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La inflación, medida por los precios al consumidor,se redujo del 84% en 1991 al 1.6% en 1995. Conposterioridad, los precios al consumidor se mantuvie-ron casi constantes o disminuyeron levemente hasta2001, ver Cuadro 1. En 2002 se espera una inflacióndel 80%.

El déficit fiscal financiero en relación con el PIB au-mentó con algunas fluctuaciones del 0.1% en 1992 al3.9% en 2001. A principios de la década de los no-venta el gobierno central logró aumentar sus ingresoscomo resultado de las masivas privatizaciones y con-cesiones de empresas públicas, lo que implicó unadisminución posterior de los ingresos provenientes delas mismas. A partir de 1994 los ingresos fiscales tam-bién disminuyeron como consecuencia de la privati-zación del seguro social, al pasarse del sistema decuenta única fiscal a cuentas individuales de capitali-zación de los asegurados, depositados en institucionesprivadas, lo cual significó una reducción neta de losingresos fiscales, equivalente al 3.2% del PIB en2001.3

Dado que una parte central de la deuda pública se co-locó externamente y a mediano plazo, la deuda fiscalbruta externa en relación con el PIB aumentó del31.8% en 1992 al 57.7% en el 2001 como resultadodel sostenido y creciente déficit fiscal, a pesar de queel país fue beneficiario de la reestructuración de ladeuda externa y de los bonos Brady el 7 de abril de1993. El pago neto de intereses al exterior en relacióncon las exportaciones de bienes y servicios aumentóprogresivamente del 10.2% en 1992 al 18.1% en2001. Además, el perfil de la deuda tenía muchosvencimientos de corto plazo.

La tasa de cambio real efectiva fluctuó en 1992-1996y se apreció posteriormente en forma continua a me-dida que el real se depreció, los socios del Mercosurfueron flexibilizando sus monedas, y el euro y las mo-nedas asiáticas se depreciaron con respecto al dólar.Según Perry y Serven (2002, p. 24) la tasa de cambioreal de equilibrio se apreció aproximadamente un55% entre 1997 y 2001. Según Calvo et al. (2002, p.13) la tasa de cambio real habría que depreciarla en

46% para lograr el equilibrio en la cuenta corrientede la balanza de pagos a fin de compensar la situaciónsurgida en 1998-2001.

La tasa de crecimiento de las exportaciones de bienesy servicios de Argentina fue de 8.1% en 1992-2001,en contraste con 9.8% de los siete países mayores deAmérica latina y el Caribe y 11.5% de los países deingreso intermedio en el mundo. De hecho las expor-taciones de bienes y servicios prácticamente se estan-caron después de 1998 (ver Cuadro 1). Argentina nologró diversificar su oferta exportable, centrada enproductos primarios, durante el periodo de expan-sión económica. Argentina exportaba el 11.5% delPIB en 2001, la menor proporción entre los paísesmayores e intermedios de América latina. En 2000 el24% del comercio exterior fue con Brasil, el 14% conotros países de América latina, el 13% con losE.U.A., el 25% con Europa y el 24% con el resto delmundo. Argentina tenía la menor proporción de susexportaciones a los E.U.A. entre los países mayores eintermedios de América latina en 2000.

La tasa de inversión interna bruta en relación con elPIB aumentó del 17.4% en 1992 21.1% en 1998,pero sufrió una caída del 32% en 1999-2001, y sóloalcanzó 15.6% en 2001. Un factor que explica el des-censo después de 1998 fue el alto nivel de las tasas deinterés real activas que estuvieron asociadas al elevadoy creciente riesgo país, el cual se incrementó paulati-namente por el mayor déficit fiscal y el resultante ma-yor nivel de endeudamiento externo respecto al PIB.El diferencial de la tasa de interés de Argentina quellegó a ser menor 446 puntos que el índice de los paí-ses emergentes, se fue reduciendo y se revirtió hastasuperar dicho índice 3,586 puntos a finales del 2001(ver Cuadro 1).

Los depósitos del sistema bancario, salvo en 1995,crecieron sostenidamente hasta 2000. Sin embargo,las variables monetarias y crediticias del sistema ban-cario se deterioraron drásticamente en 2001. El totalde depósitos del sistema financiero (M3) se redujoUS$21.9 mil millones en 2001, aproximadamente23%, mientras las reservas internacionales se contra-

3. Carmelo Mesa-Lago ha analizado este tema con detenimiento en diversas ocasiones.


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jeron US$12 mil millones. El sistema bancario sufriópérdidas continuas y crecientes a partir de 1998 debi-do al aumento de cartera de préstamos atrasados de-terminado por la recesión. Los préstamos atrasadoscomo porcentaje del total de préstamos aumentarondel 6.0% en 1998 al 10.2% en 2001. La tasa de re-torno sobre el capital de los bancos comerciales fuede –2.2%, –6.7% y –9.4% en 1998, 1999 y 2000,respectivamente.

Los activos de los bancos extranjeros pasaron del15% del total de activos de los bancos comerciales en1994 al 73% en 2000. La creciente participación dela banca extranjera influyó en que la pequeña y me-diana empresa perdieran acceso a la banca comercial.Este es un fenómeno similar al experimentado en va-rios países de Europa central con la creciente partici-pación de la banca extranjera.

La tasa de desempleo urbana aumentó continuamen-te hasta alcanzar al 17.5% en 1995, luego descendiólevemente con la expansión del trienio 1996-1998,pero creció nuevamente con la recesión del trienio1999-2001. La mayoría de los analistas atribuye elaumento del desempleo en los noventa al anquilosa-do mercado laboral y al aumento de la participaciónlaboral. Mientras el costo del capital disminuyó porla apertura externa rápida, los costos indirectos de lamano de obra se mantuvieron elevados. Por ejemplo,hay tributación para desempleo e indemnización pordespidos; es difícil despedir a los empleados; el perio-do de prueba para los nuevos empleados es muy cor-to; la legislación sobre trabajadores temporales y atiempo parcial es confusa con lo cual se utilizan po-cos trabajadores temporales y a tiempo parcial de ju-re; las convenciones colectivas de trabajo son sectoria-les y los contratos de trabajo no caducan hasta que senegocia otro nuevo. Por ello, se desarrolló un merca-do laboral informal donde se empleaban trabajadorestemporales y a tiempo parcial de facto. En resumen, lalegislación y prácticas laborales vigentes protegenmucho al trabajador empleado, pero dificultan y ha-cen muy costosa la contratación de nuevos emplea-dos. Se estima que los costos laborales no salariales deArgentina son un 50% de los costos salariales, mien-tras que son un 33% en los países desarrollados.

La tasa de productividad laboral aumentó rápida-mente en 1990-1995 con muchas reestructuraciones,pero después se estancó. Los salarios privados se man-tuvieron más o menos constantes en 1996-2001 (verCuadro 1).

En 1999 el presidente De la Rúa llegó al poder des-pués de una campaña electoral basada en atender a“los heridos del modelo,” acabar con la corrupción, eimpulsar un programa alternativo para reactivar laeconomía y pulverizar el desempleo. Sin embargo, enenero del 2000, las autoridades aumentaron significa-tivamente los impuestos (el “impuestazo”) a fin deenfrentar cuatro problemas básicos: eliminar el défi-cit fiscal; detener la contracción de la actividad eco-nómica y el empleo; paralizar la reducción de los de-pósitos en los bancos y la pérdida de reservas. Esdecir, se inició una consolidación fiscal expansionariaque es muy difícil lograr, especialmente cuando sebasa en el aumento de los impuestos en vez de la re-ducción del gasto fiscal, y que ha sido exitosa en muypocos países en los noventa, Dinamarca e Irlanda.

Como preludio de la crónica de una muerte anuncia-da, en 2001 el gobierno aplicó nuevos impuestos enabril en un intento de cumplir con el nuevo acuerdocon el FMI, entre ellos, el impuesto a los movimien-tos financieros (“el impuesto al cheque”). Asimismo,emitió señales inconsistentes con el régimen cambia-rio vigente al enviar una nueva ley cambiaria al Con-greso (“Ley de Convertibilidad Ampliada”) el 17 deabril, que fue aprobada el 25 de junio, para modificarla igualdad del peso con el dólar por una igualdad delpeso con una canasta consistente en 50% por el dólary 50% por el euro; sustituyó al independiente presi-dente del banco central el 25 de abril; y otorgó untrato preferencial a las exportaciones a la vez que im-puso aranceles “temporales” a las importaciones el 15de junio de 2001, bajo el llamado “factor de conver-gencia” para acercarse al valor de la nueva paridadcambiaria, lo que equivalió a una devaluación fiscalde aproximadamente el 8%.

Posteriormente, pasó una ley de déficit cero para elgobierno central el 30 de julio que incluyó una re-ducción del 13% de las pensiones del seguro social yde los salarios de los empleados públicos superiores aUS$500 mensuales, y limitó las extracciones de los


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depósitos de ahorros a US$250 semanales (“el corra-lito”) y las transferencias al exterior el 1 de diciembre.Se estima que los bancos comerciales extranjeros ex-trajeron fuertes cantidades de dólares antes que elFMI anunciara el 5 de diciembre del 2001 que nodesembolsaría el tramo por US$1.3 mil millones queestaba pendiente.

El 23 de diciembre de 2001, la cesación de pagos dela deuda, excepto con las instituciones financierasmultilaterales de desarrollo, la mayor en la historiamundial, se agregó a la doble inconvertibilidad de lamoneda y al congelamiento de los depósitos banca-rios. El 9 de enero de 2002, la devaluación del peso,el establecimiento del control de cambios y la imposi-ción de una “pesificación asimétrica”4 terminó porquebrar la estructura contractual (dolarizada) e insti-tucional vigente, generando significativas transferen-cias de riqueza de acreedores y ahorristas a deudores,cuantiosas pérdidas patrimoniales de los bancos co-merciales, y una enorme incertidumbre y desconfian-za sobre el derecho de propiedad y el cumplimientode las reglas de juego futuras.

Después de la ley de déficit cero, en un país que es fe-deral, los gobiernos provinciales comenzaron a emitircuasi-dineros para cumplir con sus obligaciones ordi-narias (por ejemplo, las llamadas letras de cancelaciónde obligaciones provinciales, LECOPS), los cualespasaron de AR$2.1 mil millones en diciembre del2001 a AR$5.2 mil millones en marzo del 2002.También existen los patacones, los porteños, entreotros cuasi-dineros.

Los costos de salida de la caja de convertibilidad eranexplícitamente elevados, lo cual en la visión de susdefensores era su principal virtud. Las autoridades seaferraron al régimen, con el apoyo de las institucionesmultilaterales de desarrollo, pero éste colapsó caótica-mente, por el retiro masivo de depósitos del sistemafinanciero y trastornó el sistema de pagos del país.Argentina pasó de ser el paradigma del libre mercadoa un sistema ultra regulado en el que casi toda opera-ción comercial está controlada o directamente prohi-

bida. El “corralito” reflejó lo insostenible de la con-vertibilidad y su imposición le puso fin. La salida dela caja de convertibilidad fue desordenada. Las políti-cas económicas del gobierno del presidente Duhaldeprofundizaron la caída que se venía dando y genera-ron nuevos problemas.

CONSECUENCIAS DE LA CRISIS

Argentina tuvo cinco presidentes entre diciembre de2001 y enero del 2002 y posteriormente tuvo queadelantar las elecciones presidenciales previstas paraoctubre de 2003 a marzo de 2003. El país enfrentauna crisis económica, financiera, política y social degrandes proporciones, ya que requiere revertir pro-blemas fundamentales, que están sujetos a incerti-dumbres, riesgos e histéresis. Tales como restablecerel crédito externo, así como la confianza de la pobla-ción en el sistema bancario y financiero y en el siste-ma de seguridad social��Hay que renegociar el nivel ylas condiciones de la elevada deuda externa, la des-congelación de las cuentas bancarias, la recapitaliza-ción de los bancos quebrados, hay cuasi-dineros encirculación, salarios y pensiones no pagados, y unmuy elevado nivel de desempleo. Hay altos niveles depobreza en un país rico en recursos naturales y capitalhumano y con una elevada capacidad de produccióninutilizada. Muchos jóvenes y profesionales estánemigrando. La recuperación será ardua y demorada.

La intensificación de la contracción de la actividadeconómica y del empleo se vio agudizada durante elsegundo semestre de 2001 y particularmente en di-ciembre por la paralización del sistema de pagos y laimposición de controles administrativos generaliza-dos. Sin un cambio significativo de política económi-ca es difícil remover los controles bancarios y cambia-rios establecidos para reprimir desequilibriosfundamentales. Si bien, la flotación del peso deberíarestablecer la competitividad externa de los bienestransables alentando la recuperación de la economía,la expansión de los bienes transables toma tiempo yrequiere financiamiento de capital de trabajo y de in-versiones que el sistema bancario-crediticio en crisis

4. Los depósitos en dólares se pesificaron a US$1=AR$1.4 y los préstamos bancarios en dólares se pesificaron US$1=AR$1. Con estemedida el patrimonio de los bancos comerciales cayó en aproximadamente US$17.5 mil millones.


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no es capaz de aportar y que muchos empresarios noestán dispuestos a efectuar, al menos de momento.Como consecuencia de la pesificación asimétrica losexportadores ya no cuentan con líneas de prefinan-ciación ni internas ni externas; tampoco cuentan conningún otro tipo de crédito que les permita financiaruna readecuación de sus plantas. Por ello, el procesode recuperación tomará tiempo al igual que en la cri-sis asiática, aunque las condiciones actuales de Argen-tina son más difíciles que las de esos países al iniciode sus crisis, ya que ninguno de ellos suspendió elpago de la deuda externa.

A los países asiáticos (Corea del Sur, Filipinas, Indo-nesia, Malasia y Tailandia) les tomó un promedio detres años volver a la situación inicial después de sucrisis: Hubo dos años de recesión y uno de recupera-ción. Ulteriormente, la recuperación ha continuado apesar del lento crecimiento de la economía mundial.Las recuperaciones de Indonesia y Tailandia, que te-nían condiciones iniciales más arduas, tomaron unoscinco años.

En Argentina muchas de las empresas de servicios pú-blicos se privatizaron o se otorgaron en concesionesmediante el mecanismo de financiación de proyec-tos.5 Esto hace que muchas de ellas estén quebradasde facto, ya que sus ingresos ahora son en pesos, envez de dólares como eran antes de fines del 2001,pero sus obligaciones financieras son en dólares, algu-nas de ellas en bonos colocados en los mercados in-ternacionales. Muchas de esas empresas posiblementevuelvan a ser estatizadas, independientemente que lastarifas de los servicios públicos se ajusten.

La crisis es de tal magnitud que Caballero y Dorn-busch (2002a y 2002b) propusieron, con base en laexperiencia austríaca después de la I Guerra Mundial,que se establezcan administraciones de interventoresexternos en las áreas fiscal, monetaria y de regulaciónbancaria, basadas en reglas aceptadas por las autorida-

des argentinas, para restablecer la credibilidad y per-mitir que la economía funcione apropiadamente. Es-tas medidas deberían ser complementadas por otrasdestinadas a combatir la corrupción y proteger los de-rechos de propiedad.

En las condiciones actuales de Argentina, el manejoeconómico hacia el cual debe propenderse es claro,pero requiere de importantes acuerdos políticos: Laregularización del sistema de pagos y de los sistemasbancario y financiero, eliminando los cuasi–dinerosde circulación; unas finanzas públicas ordenadas queincluyan, entre otros aspectos, un balance cercano alequilibrio, un nuevo acuerdo entre el gobierno cen-tral y las provincias para atender los gastos sociales yun mejor sistema de administración tributaria; un sis-tema ordenado de flotación cambiaria que mantengala competitividad externa; una flexibilización delmercado de trabajo; una regla estable para la fijaciónde la política monetaria, que garantice bajos nivelesde inflación y eventualmente de desempleo; una re-negociación de la deuda externa y restablecer la es-tructura contractual e institucional que se quebró.

En estos momentos estamos pendientes de conocer siArgentina finalmente, como Chile y México lo hicie-ron antes, podrá manejar los efectos de la flotaciónsin destruir lo positivo del pasado, tornándose máscompetitiva y dinámica. Hasta ahora no se le ve porbuen camino. Sorprende la obsesión por más présta-mos de los organismos multilaterales de desarrollomientras hacen lo imposible por aterrar a los inver-sionistas privados. La incapacidad para abordar unasolución al problema del sistema financiero y la rup-tura de todos los contratos, por leyes y más leyes, esun mal presagio. Su destino alternativo es entrar enuna inercia de crecimiento bajo su potencial, acen-tuada por debilidades institucionales crónicas, comoha sido el caso de Venezuela después de la crisis fi-nanciera de los noventa.

5. O sea una empresa se constituye con un capital social de aproximadamente un 30% de los activos y una deuda del 70% de los activospara adquirir los activos o disfrutar de la corriente de ingresos que se deriva de la actividad privatizada o concesionada por un periodorelativamente largo de años.


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If, a decade ago, Argentina had known what it knowsnow, would it have chosen a currency board? Proba-bly not.

— Economic focus Dollar mad?, The Economist,October 27, 2001, p. 72.

CAUSAS DE LA CRISISAlgunos economistas atribuyen la crisis a la rigidezdel sistema monetario-cambiario (Blanchard, 2001;Krugman, 2001; Larrain y Velasco, 2001; Rodrik,2002; Weisbrot y Barker, 2002a). Otros a la incapa-cidad de ordenar las cuentas fiscales (Mussa, 2002);6

otros a algunos errores básicos de política económica,particularmente en 2000 y 2001, tanto nacionalescomo de los organismos financieros internacionales ode ambos (Calvo et al, 2002; Hanke, 2002; Sachs,2002; y Stiglitz, 2002). Otros a las reformas de mer-cado realizadas (Campodonico, 2002; Weisbrot yBarker, 2002a); otros a la forma como las reformas demercado se realizaron, especialmente la privatización,la desregulación, el descuido por la pequeña y media-na empresa y por la sociedad civil (Campodonico,2002; Eiras y Shaefer, 2002; Barker y Weisbrot,2002, Zamagni, 2002); otros a la debilidad de las ins-tituciones fundamentales, que se traduce en un eleva-do grado de corrupción y clientelismo (Eiras y Shae-fer, 2002). Otros a una serie de “shocks” externossimultáneos, o sea, a algo así como mala suerte (Bird-sall, 2002). Estas diferentes opiniones han hecho difí-cil la aceptación general de soluciones a la crisis, yaque es muy diferente si la crisis se debió a malas polí-ticas, malas instituciones o mala suerte.

A continuación se analizan las causas principales de lacrisis, distinguiendo entre los factores directos deter-minantes de ella de otros factores importantes quehan influido en un menor crecimiento de la econo-mía, pero que no contribuyeron directamente a des-atar la crisis.

La recaída de la economía en 1995, vinculada al lla-mado “efecto tequila,” mostró la vulnerabilidad es-

tructural, o la insuficiencia de grados de libertad de lacaja de convertibilidad ante “shocks externos” (apre-ciación del dólar, depreciaciones cambiarias de sussocios comerciales y la política monetaria restrictivaen los E.U.A.), dada la rigidez de los precios y sala-rios, así como del régimen laboral. Los depósitos delos bancos comerciales se redujeron 20%, se detuvola entrada neta de capitales y el PIB cayó 2.8%. Noobstante, las preocupaciones sobre el sistema cambia-rio se disiparon cuando Argentina adoptó medidaspara fortalecer y mejorar la situación de los bancoscomerciales en particular y del sector financiero engeneral, aunque no del sector fiscal, y cuando la eco-nomía enfrentó un entorno externo más favorable.Parte del fortalecimiento y consolidación del sectorbancario se debió a los mayores requerimientos de li-quidez y a la mayor participación de la banca extran-jera, lo que se percibió como que ésta podría actuarde prestamista de última instancia ante nuevosshocks externos.

La economía creció nuevamente en 1996-1998. Sinembargo, en 1999-2001 se vio afectada significativa-mente como consecuencia de los efectos de las crisisasiática y rusa, la depreciación del real brasileño enun 50% (Brasil era entonces el principal socio comer-cial), la fuerte depreciación de las monedas asiáticas,la apreciación del dólar y la política monetaria restric-tiva de los E.U.A.

Argentina no comparte un área de moneda óptimacon los E.U.A., ya que posee un comercio limitado,no tiene completa movilidad de factores y está sujetaa diferentes shocks. Adicionalmente, tiene su comer-cio exterior mayoritario con países (Brasil, otrosmiembros del Mercosur y Europa) cuyas monedasfluctúan con respecto al dólar. Argentina es una eco-nomía relativamente cerrada con un importante sec-tor de no transables; por lo tanto, puede beneficiarsesustancialmente de variaciones en su tasa de cambio

6. La representante del Banco Mundial en Argentina, Myrna Alexander, tiene una opinión similar. Ella señaló en una entrevista: “hayque preguntarle al ex ministro de Economía Roque Fernández y al Fondo Monetario Internacional por qué se financió el aumento delgasto público en el país. Ahora sabemos que hubo falta de control político de los gastos del Estado”...“El mejor momento para salir de laconvertibilidad era 1997, después de un año de crecimiento y luego de superar muy bien la crisis del efecto tequila, pero lamentable-mente en ese momento, nadie habló de ello.” La Nación, 23 de julio del 2002.


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externa nominal para ajustar la relación entre los bie-nes transables y los bienes no transables.

La caja de convertibilidad tuvo efectos directos nega-tivos sobre el sector real y efectos directos positivossobre el sector financiero. Los efectos directos negati-vos provinieron de una tasa de cambio sobrevaluaday una tasa de interés mayor7 que determinaron unmenor crecimiento del PIB debido a la menor com-petitividad de los bienes transables y a la menor in-versión. Los efectos directos positivos provinieron dela mayor confianza en el sistema monetario y finan-ciero y en la estabilidad de precios, particularmentedespués de los periodos hiperinflacionarios de 1989 y1990, lo que permitió la remonetización. La conver-tibilidad ganó credibilidad con relación a la perma-nencia de la paridad cambiaria.

La pérdida de competitividad cambiaria debió sercompensada por la disminución, o corrección a la ba-ja, de los precios y salarios,8 pero éstos se mantuvie-ron más o menos constantes, impidiendo el ajuste re-querido o haciéndolo lento y determinando larecesión (ver Cuadro 1).�También las normas rígidasdel régimen laboral impidieron el ajuste de las empre-sas.

La explicación anterior de la crisis descansa en losdesequilibrios causados por la rigidez del régimencambiario (caja de convertibilidad)9 y la de los pre-cios, salarios y del régimen laboral, pero dependiótambién de otro factor simultáneo importante: losdesequilibrios causados el creciente déficit fiscal.

En la primera mitad de la década y a pesar del eleva-do crecimiento, los ingresos extraordinarios de lasprivatizaciones y concesiones ocultaron déficits fisca-les endémicos. En la segunda mitad de la década, los

déficits fiscales fueron financiados con mayor endeu-damiento, tanto interno como externo (ver Cuadro1), a medida que los ingresos extraordinarios desapa-recieron y que fue necesario además enfrentar la pér-dida de ingresos fiscales por la privatización del segu-ro social y la descentralización administrativa. Lasprivatizaciones y concesiones de las empresas públicasbrindaron US$49 mil millones al Gobierno entre1991-1999. El proceso de descentralización de losgastos sociales (educación, salud, saneamiento, aguapotable, etc.) a las provincias en país federal fue paté-tico, ya que se le traspasaron las obligaciones de losgastos a las provincias sin darle suficientes ingresos, locual desató un proceso permanente de negociacionespara financiar esos gastos que culminó en ”presu-puestos blandos” y la emisión de cuasi-dineros a par-tir del déficit cero de 2001.

El creciente déficit fiscal determinó una perversatrampa dinámica de endeudamiento y de especula-ción contra la caja de convertibilidad, que se vio agu-dizada en el contexto del empeoramiento del merca-do financiero internacional para los paísesemergentes y cuando la tasa de interés de EUA subióa partir de 1999. Así, el déficit fiscal se expandió porlos requerimientos de la mayor deuda externa en rela-ción con el PIB, y por las mayores tasas de interésasociadas al creciente riesgo país y al nivel de las tasasinternacionales. A la vez la mayor tasa de interés de-primió la tasa de inversión.

Si bien los niveles del déficit fiscal y del endeuda-miento externo en relación con el PIB en 2001 noeran tan elevados en términos internacionales (Calvoe Izquierdo, 2002 y Weisbrot y Barker, 2002a), si te-nían tendencias claramente expansivas, habiendo au-mentado el déficit fiscal del 0.1% en 1992 al 3.5% en

7. El promedio de la prima de riesgo país fue de 600 puntos básicos en el quinquenio 1996-2000. La tasa de interés promedia de losbonos de E.U.A. a diez años del período fue aproximadamente 5%. Por lo tanto, la tasa de interés de los bonos argentinos, determinanteprincipal de la tasa de interés en el país, resultó del 11%.

8. Los beneficios del patrón oro en el siglo XIX y principios del siglo XX (1815-1914) se exageran. Se le atribuye el crecimiento mundi-al y no se tiene en cuenta que dicho periodo se caracterizó por grandes innovaciones técnicas, el crecimiento del comercio internacional,por las revoluciones del transporte y las comunicaciones, la paz mundial y la libre movilidad de las personas. La época del patrón oromostró que la flexibilidad de una economía endeudada internacionalmente es limitada aún con precios y salarios flexibles, ya que lasdeudas no son flexibles y su peso relativo se eleva rápidamente cuando hay deflación. Además, la deflación es un proceso muy difícil, es-pecialmente cuando hay un elevado desempleo inicial y los precios y salarios se ajustan lentamente.

9. Algunos autores han denominado a las cajas de convertibilidad como píldoras de envenenamiento.


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2001 y el endeudamiento público externo del 31.8%en 1992 al 57.7% en 2001, respectivamente (verCuadro 1). En 1994 un empleado público ganaba un16% más que un empleado privado, en 2000 ganabaun 21% más (ver Cuadro 1). Sus dinámicas expansi-vas si eran incompatibles con el régimen cambiariovigente y la solvencia del sistema bancario y financie-ro que clasificaba “sin riesgos” los bonos públicos.Varios economistas (entre ellos Krueger, 2002 y Ro-goff, 2002) han señalado que Argentina debió acu-mular superávits en su periodo de expansión para se-guir políticas compensatorias en su periodo decontracción.

En el contexto anterior (tasa de cambio sobrevaluada,deuda y déficit fiscales crecientes) ocurrieron algunoserrores de política económica significativos en 2000 y2001. El régimen de convertibilidad estaba concebi-do precisamente para restringir los grados de libertadde la política económica. Con esto, cada medida he-terodoxa tuvo dos efectos: uno de poder reactivador yotro de menor credibilidad al “ablandar” las estrictasreglas vigentes.

El acuerdo de rescate por US$40 mil millones con elFMI 10 y los otros organismos financieros internacio-nales (Banco Mundial y BID) en diciembre del 2000para mantener la caja de convertibilidad y evitar lacrisis, el llamado blindaje financiero, descansó en elaumento de los impuestos y la reducción del gastopúblico en un momento de recesión interna. Enagosto del 2001 hubo otro paquete financiero delFMI por US$8 mil millones. Dicha política fiscal im-plicó un circulo vicioso no sólo de corto plazo al pro-fundizar la recesión y el déficit fiscal por la menor ac-tividad económica que determinó cuando se requeríareactivar la demanda agregada, sino que tambiéntuvo connotaciones negativas sobre la oferta agregaday sobre el crecimiento económico a mediano y largoplazo al desalentar la inversión, debido al elevado ni-vel de impuestos ya existente. Además, el blindajehizo endeudarse aún más al país para mantener unatasa de cambio que el mercado consideraba baja yallanó la fuga de capitales.

La renuncia al uso de una política monetaria activa yla independencia del banco central habían desempe-ñado un papel central en la credibilidad en la caja deconvertibilidad y en la eliminación de la hiperinfla-ción a partir de 1991. Sin embargo,�en 2001 las auto-ridades cometieron el error de seguir una políticamonetaria expansiva al modificar las normas sobre lasreservas bancarias, después que despidieron a PedroPou, el independiente presidente del banco central,quien la había mantenido neutral. Ello acentuó la re-ducción de los depósitos y precipitó la fuga de capita-les.

El “megacanje” de la deuda externa que el ministroCavallo realizó para modificar el perfil de vencimien-to de la deuda en julio del 2001, tuvo un efecto nega-tivo al aumentar la tasa de interés y afectar el sistemafinanciero (los bancos y los fondos de pensiones). Noes apropiado efectuar esos canjes en medio de unacrisis especulativa; Argentina había perdido reservasinternacionales por 40% en enero-julio y 25% sóloen julio del 2001, respectivamente.

Argentina fue el país que más avanzó a escala mun-dial en el proceso de privatización y en otorgar enconcesiones empresas públicas y de servicios públicoen la década de los noventa. Sin embargo, algunasprivatizaciones y concesiones dejaron bastante quedesear, en especial las de telecomunicaciones. Básica-mente transformaron monopolios públicos en mono-polios privados al no disponerse del marco reguladory supervisor apropiado, con lo cual la economía no sebenefició de la mayor flexibilidad y competitividadque esta significativa transformación le debía otorgar.Por el contrario, ciertas tarifas de servicios públicosbásicos aumentaron sin mejorar la calidad de los ser-vicios prestados y/o debían ajustarse periódicamentemediante indexaciones, haciendo la economía menoscompetitiva internacionalmente.

Campodonico (2002) considera que las reformas demercado realizadas determinaron la vulnerabilidadexterna de la economía y definieron la crisis. Destacaprimordialmente la rápida apertura de la economía alcomercio externo y a los movimientos de capital. La

10. Un programa de rescate de US$50 mil millones había sacado a México de la crisis de 1995.


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rápida apertura al comercio hizo quebrar a muchasempresas manufactureras que no pudieron ajustarsede inmediato en un momento que se carecía de crédi-to para la pequeña y mediana empresa. Los movi-mientos de capital netos a Argentina, que incluyeroninversiones directas e inversiones de cartera de granescala, cesaron prácticamente en 1999 después de losefectos de las crisis asiática y rusa. Fueron US$53 milmillones en 1991 a 1999, US$1.8 mil millones en2000 y -US$13 mil millones en 2001. Calvo (2002)destaca el llamado riesgo de la globalización (“globa-lization hazard”) a las fuertes fluctuaciones y los“sudden stops” experimentados por los movimientosde capital a América latina. Varios economistas hanexpresado sus criticas a la apertura a los movimientosde capital de corto plazo, o al menos a la apertura“prematura” a los mismos, o sea antes que la estabili-zación se consolide.11

Zamagni (2002) señala que las reformas descuidaronlas pequeñas y medianas empresas (PYMES) que tie-nen un papel fundamental para el desarrollo nacionaldirectamente como la estructura permanente de laeconomía y fuente de empleo y producción, así comola sociedad civil organizada que desempeña una tareaesencial en el desarrollo institucional y de la goberna-bilidad presionado a los partidos políticos y al gobier-no. Para mantener PYMES pujantes se necesita unapolítica industrial que las fomente y aliente, especial-mente en lo referente a actualización tecnológica, in-novación y competitividad; la gran empresa transna-cional suele emigrar cuando las condiciones internasno son las apropiadas, ”No se puede concebir un de-

sarrollo permanente cuando los empresarios no sonresponsables del país donde viven.” La sociedad civildebe participar activamente en la construcción delproyecto de sociedad para darle estabilidad y contra-balancear el poder político, especialmente cuando lospartidos políticos tradicionales están en crisis, y hayuna gran ineficiencia en la prestación de los serviciossociales públicos.12

Entre otros factores que se han señalado como deter-minantes de la crisis y que han contribuido a un me-nor crecimiento, está la corrupción existente que im-pide el funcionamiento de un sistema legal efectivo yuna adecuada protección del derecho de propiedad yaumenta los costos de transacción, así como el clien-telismo político que determina una baja efectividaddel gasto público, que le resta competitividad y flexi-bilidad a la economía. Los abundantes trámites admi-nistrativos dificultan la entrada a nuevas actividades yfacilitan la corrupción. Argentina ocupa la posición50 de 75 países en cuanto al número de trámites (12)y al tiempo requerido para establecer un negocio, 71días (Djankov et al, 2000, Cuadro III).

Según Transparencia Internacional (2001), Argenti-na mostró un índice de percepción de corrupción de3.5 en 2001, ocupando la posición 72 entre 124 paí-ses y la posición 11 entre 18 países regionales. Si bienel país tiene que avanzar mucho en esta área funda-mental, es difícil atribuir su crisis a la corrupción.Otros países que tienen un mayor grado de corrup-ción no han atravesado una crisis de la magnitud ar-gentina, aunque sin duda éste un factor agravante de

11. La importancia de este tema, así como otros muchos sobre intensidad y secuencia de las reformas, buscando crear momentum yefectividad, había sido destacada por McKinnon (1991), pero no recibió la debida atención. La rápida reversión y volatilidad de los flu-jos de capital de corto plazo llevó a prominentes economistas a cuestionar los beneficios netos de la apertura de la cuenta de capital decorto plazo (Bhagwati, 1998a, 1998b; Krugman, 1998, 1999; Stiglitz, 1998). Krugman recomendó a Malasia establecer controles decambios en medio de la crisis asiática. Actualmente, hay consenso, incluyendo al FMI, en cuanto a que la liberación de los movimientosde capital de corto plazo en presencia de una tasa de cambio fija y de sistemas bancarios y financieros débiles, conduce a crisis cambiariasy financieras. “The IMF and the U.S. Treasury did not encourage countries to liberalize short-term flows through the banking sector,which is what turned out to be the Achilles Heel during the Asian crisis. And many countries liberalize for their own reasons rather thanas a consequence of external prodding-Thailand for instance was keen to have Bangkok emerge as international financial sector like Sin-gapore. Nevertheless, as a result of the criticism by Stiglitz and others, the IMF is more vocal in pointing out the risks of rapid capitalaccount liberalization. While such cautionary notes have always been present in IMF advice on capital account liberalization, today theyare much more likely to be given greater prominence.” Thomas C. Dawson, Director, External Relations Department, IMF, A Speech tothe MIT Club of Washington, de 13 de junio del 2002.

12. Stefano Zamagni, Entrevista a La Nación, 4 de agosto del 2002.


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sus problemas y determinante de un menor creci-miento económico a largo plazo.13

El factor mala suerte, o sea el entorno internacional ylos shocks externos adversos en 1999-2001, sin dudatambién contribuyeron a desatar la crisis. Sin embar-go, otros países latinoamericanos se vieron afectadosadversamente por los mismos factores y pudieron su-perarlos sin crisis similares. Por ello, no se debe consi-derar el factor mala suerte, como lo hace Birdsall(2002, p.4), como un factor principal determinantede la crisis. Como Carlos Díaz-Alejandro señalaba lasinteracciones no lineales entre políticas nacionalesarriesgadas y deficientes y shocks externos extraordi-narios y persistentes conduce a severas crisis, tanto ensu alcance como en su duración, que ni las políticaserróneas ni los shocks podrían generar en forma aisla-da.

En resumen, la crisis económica y financiera fue cau-sada por errores de diseño de las políticas económicasde estabilización, crecimiento y cambios instituciona-les, que se vieron reforzados por la mala conducciónde la política económica en 2000 y 2001, desatandola crisis y creando problemas innecesarios para la re-cuperación. Entre los errores de diseño y ejecución sedestacan la inconsistente y funesta combinación decaja de convertibilidad, con déficits fiscales y deudaexterna crecientes, en el contexto de precios, salariosy mercado laboral inflexibles que contribuyeron auna tasa de cambio apreciada y tasas de interés muyelevadas para alentar la competitividad externa y lainversión. También contribuyeron, entre otros facto-res, la forma en que se realizaron las privatizaciones ylas concesiones, la descentralización administrativa, eldescuido de las PYMES y la escasa participación de lasociedad civil en las reformas realizadas, así como lacorrupción y clientelismo existentes.

A menudo una reforma mal hecha es todavía más per-judicial que la falta de reformas.

— Mario Vargas Llosa, ”Queremos ser Pobres,”Diario Las Américas, 7 de julio del 2002, p. 4-A.

LECCIONES DE LA EXPERIENCIA DE REFORMAS Y CRISIS ARGENTINA PARA PAÍSES COMO CUBA CON ECONOMÍAS RELATIVAMENTE CERRADAS, DÉFICITS FISCALES CRÓNICOS, TASA DE CAMBIO FIJA, ALTAMENTE ENDEUDADOS E INSTITUCIONES DÉBILESArgentina eligió diversas iniciativas de economía po-lítica en 1990-2001. Se cuenta con experiencias posi-tivas y negativas de estabilización, reformas estructu-rales y cambios institucionales, que deben seranalizadas en detalle. A continuación se señalan algu-nas de las principales que no son todas las que mere-cen destacarse, pero seguramente se encuentran entrelas que no hay que olvidar:

• En general Argentina no puso suficiente énfasisen la consistencia general, la dinámica y la soste-nibilidad de las reformas en el tiempo, y pusomás énfasis en mantener la convertibilidad (ins-trumento) que en lograr el crecimiento sostenido(objetivo). La consistencia general, la dinámica yla sostenibilidad de las políticas macroeconómi-cas aplicadas son esenciales.14 La inconsistencia einsostenibilidad de las políticas del dólar fijo,precios y salarios nominales relativamente rígi-dos, crecientes déficits fiscales y endeudamientoexterno, contrastan con la armonía de los cuatropilares macroeconómicos de países como Chile:Tipo de cambio flotante, superávit fiscal estruc-tural, metas de inflación y endeudamiento exter-no bajos. Es necesario establecer esta combina-ción virtuosa, en particular una tasa de cambio

13. En la región Chile tiene un índice de 7.5, seguido por Trinidad y Tobago 5.3, Uruguay 5.1, Costa Rica 4.5, Perú 4.1, Brasil 4.0,Colombia 3.8, México 3.7, Panamá 3.7, El Salvador 3.6 y Argentina 3.5. Después le siguen República Dominicana 3.1, Guatemala 2.9,Venezuela 2.8, Honduras 2.7, Nicaragua 2.4, Ecuador 2.3 y Bolivia 2.0 (www.transparency.org/cpi/2001).

14. En un estudio realizado para Chile, Gallego y Loayza (2002) encontraron que una variable auxiliar llamada “complementariedad depolíticas” explica casi un tercio del aumento del crecimiento de la economía chilena en 1986-1998 en relación con 1971-1985. Gallegoy Loayza, consideran que esta variable refleja la interacción positiva o sinergia entre los factores que promueven el crecimiento y su altovalor revela que existe un premio considerable a realizar en forma conjunta y coherente reformas y liberalización de mercados, más alláde la suma del sólo efecto positivo independiente de cada política en particular. Tal especie de respaldo virtuoso se aprecia también enotros países con elevado crecimiento en los últimos años, como Corea del Sur, Holanda, Irlanda y Tailandia.

http://www.transparency.org/cpi/2001


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real competitiva y el manejo presupuestario dis-ciplinado, pilares de la competitividad externa yde la estabilización económica para flexibilizar laeconomía y reducir la vulnerabilidad externa.

• La secuencia y la asimetría con que Argentinaaplicó las reformas tuvieron consecuencias signi-ficativas. Debió haber un mayor énfasis o priori-zación inicial en lograr y consolidar laestabilización—que es una condición necesariapara el apropiado funcionamiento del sistemaeconómico—con medidas para eliminar el défi-cit fiscal y los presupuestos “blandos” de las pro-vincias. En este sentido, la privatización de la se-guridad social y la descentralización administrati-va fueron prematuras y contribuyeron aaumentar el déficit fiscal. Posteriormente en2001, se utilizaron medidas tardías, muy drásti-cas y traumáticas, para reducir el déficit fiscal ylograr la estabilización, las cuales acentuaron lasincertidumbres, la contracción de la producción,el descontento social y desataron la crisis. Es muydifícil realizar consolidaciones fiscales expansio-narias, o sea reducir el gasto y aumentar los im-puestos cuando hay recesión. Desde el inicio delas reformas, es imprescindible lograr y mantenerno sólo una inflación baja sino un equilibrio creí-ble en las cuentas fiscales mediante una combina-ción apropiada de políticas fiscal, tasa de cambioy endeudamiento externo (McKinnon, 1991 ySachs, 1996).

• Es fundamental preservar la flexibilidad de losprecios y los salarios relativos internacionalmen-te,15 para mantener la competitividad externa víala tasa de cambio externa, cuando los precios ylos salarios nominales no se ajustan automática y

rápidamente hacia la baja, de modo de brindarprioridad al crecimiento económico orientado alexterior y reducir el grado de vulnerabilidad ex-terna. Si se analizan las experiencias de Chile,México y Brasil,16 el resultado final de una tasade cambio flexible ha sido positivo, a pesar de lodifícil y complejo que fue devaluar o depreciar amitad del proceso de reformas. La clave consistióen entender que si bien era necesario cambiar laestrategia hacia una de dólar flexible con mayoreso menores intervenciones del banco central, loselementos esenciales de una economía competiti-va y moderna, como son la apertura al comercioexterno, un mercado financiero operativo y elrespeto a los contratos, no sólo se mantendrían,sino que se reforzarían y consolidarían.

• La solución para impedir emisiones monetariasinflacionarias no es mantener la paridad cambia-ria fija en un contexto de precios, salarios nomi-nales y mercado de trabajo relativamente rígidos,lo que constituye un callejón sin salida, sino te-ner una política monetaria con metas de infla-ción y de tasa de desempleo determinadas por unbanco central independiente que no preste al go-bierno central, ajustando la tasa de interés cuan-do la inflación supere las metas establecidas.17 Lacaja de convertibilidad de Argentina y los bajosniveles de inflación no impidieron déficits fisca-les, ni una deuda pública creciente, ni una tasade cambio apreciada, es decir, expusieron las li-mitaciones de una estabilización basada en unatasa de cambio fija.18

• Hay que promover permanentemente un desa-rrollo competitivo y eficiente del sector bancarioy financiero en términos de liquidez, solvencia,

15. Tal como Friedman (1968) señaló, es mucho más fácil ajustar la tasa de cambio ante shocks externos que modificar miles de preciosy salarios (contratos laborales), particularmente si éstos tienen inflexibilidades nominales.

16. Brasil tenía una tasa de cambio fija del real con el dólar, pero no las ataduras constitucionales de Argentina.

17. Los países que utilizan metas de inflación han sido en general exitosos en lograrlas a menores costos en términos de niveles de pro-ducción, por ello este régimen de política monetaria se considera muy exitoso. Actualmente lo utilizan, entre otros, Brasil, Colombia,Chile, México y Perú en América latina. Nueva Zelandia, Chile, Canadá e Israel estuvieron entre los países pioneros en utilizarla en1990-1992. (Mishkin y Schmidt-Hebbel, 2001).

18. Israel y Polonia lograron estabilizaciones exitosas con base en la utilización temporal de la tasa de cambio en la década de los noven-ta.


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calidad de activos, reservas y márgenes de inter-mediación decrecientes para proteger su solidez yla confianza pública. Y así posibilitar el pleno yoportuno cumplimiento de los contratos y com-promisos adquiridos con los depositantes, acree-dores internos y externos. La banca extranjeratiene ventajas en términos de eficiencia y de dis-minuir la vulnerabilidad del sector bancario,pero no impide las crisis financieras, ni suele fi-nanciar las PYMES.

• El desarrollo y consolidación de las PYMES esmuy importante para el crecimiento económicosostenible y la expansión de una clase media pu-jante, tal como lo muestran las diferentes expe-riencias (positivas y negativas) de Argentina, Eu-ropa central, los países de la antigua UniónSoviética, China y Vietnam en la década de losnoventa. Para ello se necesita una clara políticade transformación productiva que facilite el esta-blecimiento, desarrollo y orientación de las PY-MES hacia el exterior, por ejemplo, con mecanis-mos que apoyen las exportaciones en las áreas deinformación, financiamiento y seguros.

• La privatización y las concesiones de empresaspúblicas tienen profundas implicaciones sobre laeconomía y el comportamiento social y político.Si las privatizaciones y las concesiones no se ha-cen apropiadamente se eliminan muchas de susventajas microeconómicas (mejorar la utilizacióny asignación de los recursos); más aún tienenefectos perversos con condiciones de histéresis oirreversibles, que paralizan el proceso de reformasal establecer dudas sobre la legitimidad del mis-mo y dar la apariencia que el Estado está domi-nado o capturado por unos pocos intereses priva-dos. La liberalización de precios a monopoliosnaturales o a monopolios en mercados imperfec-tos carentes de una adecuada competitividad sinlas correspondientes regulaciones o sin la seg-mentación de las grandes empresas para crearcompetencia puede tener el efecto de reducir laproducción, contribuir al aumento de precios eignorar la protección de los consumidores. EnArgentina hubo mucho énfasis en la liberaliza-ción y desregulación de las empresas públicas pri-

vatizadas y concesionadas, pero no en el estable-cimiento de las regulaciones y supervisiónprudenciales para que se desarrollaran mercadoscompetitivos y funcionaran apropiadamente.Además, lamentablemente se las utilizó para fi-nanciar el gasto público y postergar la disciplinafiscal.

• La descentralización fiscal tiene significativos al-cances sobre la economía y el comportamientofiscal y político. Si la descentralización no se haceapropiadamente se eliminan muchos de sus be-neficios microeconómicos (mejor asignación ycontrol del gasto) y puede tener costos ma-croeconómicos (aumentar el déficit fiscal), másaún puede haber efectos perversos con condicio-nes de histéresis, que paralizan el proceso de re-formas al determinar presupuestos “blandos”. Ladescentralización fiscal traspasó el problema deldéficit del gobierno central a los gobiernos pro-vinciales en un área que el país le otorgaba mu-cha importancia—como son los gastos socialesen educación, salud, agua potable ysaneamiento—sin suficientes mecanismos niprocedimientos adecuados de control del gasto.En Argentina hubo mucho énfasis en la descen-tralización administrativa, pero no en el estable-cimiento de los mecanismos para eliminar y con-trolar efectivamente el déficit fiscal.

• La liberalización financiera “prematura” a los flu-jos de capital de corto plazo, o sea antes de con-solidar la estabilización, creó una serie de incon-sistencias, tensiones y dilemas, ya que dichosflujos son procíclicos, e hizo la economía argenti-na vulnerable a la volatilidad de las crisis finan-cieras externas e internas, tanto en frecuenciacomo en intensidad. Así, la insuficiente estabili-zación, junto a una apertura a los movimientosde capitales externos, condujo a una situación detasa de cambio baja (apreciada) y tasas de interéselevadas con los consecuentes efectos adversossobre la pérdida de competitividad de los bienestransables, y bajos niveles de inversión y de aho-rro.19 De igual forma alentó a las instituciones fi-nancieras a endeudarse en divisas, prestar en mo-neda nacional y favoreció el consumo de origen


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importado. Tasas cambiarias mayores y más rea-listas, así como tasas de interés menores, o seamacroprecios mejor alineados, constituyen unentorno más propicio para el crecimiento y laapertura externa y hubieran tenido efectos positi-vos sobre los bienes transables, las tasas de ahorroe inversión y el nivel de actividad económica.Antes de la crisis de 2001, dada la tasa de cambioapreciada y las claras perspectivas de un ajustecambiario, la apertura a los movimientos de cor-to plazo facilitó la fuga de capitales.

• La apertura al comercio exterior rápida ydrástica—eliminando las restricciones cuantita-tivas y estableciendo tarifas arancelarias bajas ymenos diferenciadas—puede ser inadecuada. Es-pecialmente, cuando las empresas tienen escasotiempo para ajustarse, brindar una respuestaefectiva y realizar una reestructuración apropia-da, en particular cuando las PYMES tienen pro-blemas de acceso al crédito, lo que determina quemuchas empresas quiebren. Un mecanismo máseficiente y efectivo es reducir los aranceles pro-gresivamente con límites precisos en el tiempo,como lo hizo Chile al final de la década de los se-tenta.

• Es importante establecer y desarrollar institucio-nes sólidas que estimulen la oferta agregada paracorregir errores, evitar omisiones y reducir loscostos de transacción en áreas donde hay signifi-cativas externalidades al brindar a los agenteseconómicos un clima de incentivos más propiciopara las nuevas actividades. Tales como: Propor-cionar garantías efectivas de que los derechos depropiedad privada y los contratos serán respeta-dos; que la justicia es independiente e igual paratodos; que los impuestos no se despilfarran; que

la corrupción es la excepción y no la regla; queun banco central verdaderamente independientevela por la estabilidad económica, que hay flexi-bilidad en el mercado de trabajo para la contrata-ción de nuevos empleados (p.e. contratos tempo-rales o empleos de tiempo parcial) y que existelibre entrada y salida efectiva de personas y em-presas a las nuevas actividades en término desimplificación de procedimientos administrati-vos. El papel de la sociedad civil es estratégico enestablecer y desarrollar estas instituciones. Si nohay instituciones apropiadas, o sea si no se reali-zan reformas de segunda generación, se producencrisis de “segunda generación.”

• Hay que evitar que los bancos internacionales dedesarrollo (el Banco Mundial y el BID) utilicensus recursos para apoyar programas de estabiliza-ción del FMI, mediante préstamos de rápido des-embolso, que le corresponden a esa institución.Cuando los préstamos del FMI, aún por encimade las cuotas acostumbradas, no son suficientes,hay problemas fundamentales que requierenajustes substanciales de inmediato, ya sea en latasa de cambio o en el nivel y términos de endeu-damiento externo.20

• Los deficientes desarrollo político y de la gober-nabilidad suelen convertirse en severos obstácu-los para el progreso económico y social. La eco-nomía no es independiente de la política. Esnecesario avanzar en las reformas políticas funda-mentales consensuadas mediante la sociedad civilpara que el desarrollo y las instituciones en esteámbito faciliten mutatis mutandis la dinámica yeficiencia del proceso de apertura y competenciaeconómica asociado. En el caso argentino fue no-tario el sometimiento del poder judicial al poder

19. Ello agudizó el efecto Balassa-Samuelson, o sea la tendencia a apreciarse de la moneda nacional debido a la diferencia en los aumen-tos de productividad de los bienes transables en contraste con los bienes no transables (ECE, 2001, No 1, pp. 227-239). En Argentinala productividad de los bienes transables aumentó al 7% anual en 1990-1998, mientras que la de los bienes no transables sólo aumentóal 2% anual (World Bank, página web, 2000).

20. Es paradójico que las instituciones financieras internacionales reciban el pago completo de la deuda pública externa, mientras losbancos comerciales, los proveedores y otros acreedores externos tengan que aceptar una pérdida en la deuda, cuando fueron esas institu-ciones las que contribuyeron al endeudamiento externo al mantener una tasa de cambio artificialmente elevada. Aquí se da el problemade riesgo moral (“moral hazard”) tan comentado en la literatura económica, o de prestar sin riesgos de pérdidas, lo que alienta los malospréstamos. Además, se establece un clima contrario para la inversión privada en los países emergentes.


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ejecutivo, el cambio constitucional para permitirun segundo mandato a Menem, la diferencia en-tre las promesas electorales y las realidades de go-bierno, particularmente en 1999-2001; la ausen-cia de consenso político para eliminar el déficitfiscal crónico y para flexibilizar el mercado detrabajo; así como las políticas inconsistentes demantener el gasto público a la vez que los ingre-sos fiscales se reducían por la privatización del se-guro social y la descentralización administrativa.En el gobierno de Duhalde en 2002 se destacanlos severos conflictos entre el ejecutivo y el legis-lativo y entre el ejecutivo y el poder judicial. Elproceso de reformas estructurales se realizó sin laparticipación activa de la sociedad civil y se detu-vo a mediados de la década cuando el énfasis delpresidente Menem fue lograr un segundo y tercermandatos, que eran inconstitucionales. Sin em-bargo, debe señalarse que poco antes de la crisisde 2001, el ejecutivo logró que el legislativo leaprobara poderes especiales y varias medidas deemergencia, el llamado Plan de Competitividad,en un plazo relativamente breve.

• Por último, aunque no menos importante, Ar-gentina muestra los enormes costos sociales yriesgos políticos de la aplicación de políticas eco-nómicas que mantienen a amplios sectores de lapoblación pobres y excluidos, o sea con elevadodesempleo y subempleo, e insuficiente protec-ción social. Esta situación social adversa puededesatar o exacerbar situaciones de violencia (pro-testas y desordenes públicos0 ante medidas im-populares, como ocurrió poco antes de la renun-cia del ministro Cavallo y el presidente De laRúa en diciembre del 2001. La ruptura del tejidosocial tiene efectos económicos adversos. Porello, es imprescindible brindar significativa aten-ción a los temas de cohesión social, atendiendo aque no halla ciudadanos totalmente desampara-dos en una sociedad que practicó resultados so-cioeconómicos mínimos por generaciones. Se re-quiere un nuevo orden institucional o contratosocial más humano y solidario que logre efectos

positivos sobre el desarrollo democrático y so-cioeconómico mediante una activa participaciónde la sociedad civil en las reformas realizadas.

CUBA: CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN MACROECONÓMICA EN 1990-2001 Y SITUACIÓN EN 2002A partir de las reformas parciales adoptadas en 1993-1994, la economía cubana experimentó una recupe-ración continua del PIB real del 32.3% en 1994-2001, aproximadamente un 4.1% anual, pero la mis-ma ha sido insuficiente para alcanzar los niveles delPIB real logrados en 1989 (ver Cuadro 2 al final deltrabajo). Recientemente, Jorge Pérez-López (2002)llamó la década de los noventa como la década perdi-da desde el punto de vista del crecimiento económi-co.

En 1989-1995 Cuba experimentó una inflación, me-dida por el deflactor implícito del PIB, que aumentóel nivel de precios internos en 57.1% a la tasa decambio oficial vigente (US$1=CU$1). La inflaciónestuvo asociada al creciente déficit fiscal en 1989-1994, financiado con emisión monetaria. El déficitfiscal acumulado como porcentaje del PIB en 1989-1994 fue equivalente al 104.7%.

Hay evidencia de que las presiones inflacionarias re-primidas aumentaron en 1990-2001 debido a la ex-pansión del excedente monetario asociado al déficitfiscal crónico.21 En 1990 Cuba tenía un efectivo encirculación de CU$2,341 millones, una liquidez mo-netaria de CU$4,986 millones y un PIB a precios co-rrientes CU$20,879 millones; en 2001 tenía un efec-tivo en circulación de CU$5,782 millones, unaliquidez monetaria de CU$12,000 millones y un PIBa precios corrientes CU$31,220 millones. O sea,mientras el efectivo en circulación y la liquidez au-mentaron 147% y 141% respectivamente, los precios(medidos por el deflactor del PIB) aumentaron 59%y el PIB real se contrajo 6.3%. Existe una significati-va diferencia entre los precios agrícolas libres y oficia-les (Alvarez, 2001). Adicionalmente, la tasa de cam-bio ”extraoficial” promedio anual se mantuvo enUS$1=CU$19 o más a partir de 1996, con una me-

21. Al respecto la liquidez monetaria como porcentaje del PIB aumentó del 24% en 1990 al 38% en 2001.


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dia de CU$22 en 1996-2002, habiendo aumentadode CU$21 en 2000 a CU$26 en 2001, o aproxima-damente 23.8%.

La escasa competitividad externa de Cuba, resultadode su ineficiente organización económica, inadecua-dos precios relativos y una tasa de cambio sobrevalua-da, se refleja en la baja relación de las exportacionesde bienes y servicios al PIB (14.9% en 2001). En2001 las exportaciones de bienes y servicios eran to-davía el 78% del nivel de 1989, lo que ha determina-do la escasez crónica de divisas. La tasa de crecimien-to de las exportaciones de bienes y servicios en unperiodo de recuperación, ha sido del 9.1% anual en1994-2001, pero en realidad 8.4% anual, ya que elcomponente importado de bienes y servicios del tu-rismo es muy elevado, 78%.22

Los trabajadores por cuenta propia o microempresa-rios que llegaron a 208,500 personas en 1995 se hanreducido continuamente hasta 153,800 personas en2001 debido a la constante elevación y alto nivel im-positivo, la aplicación de abultadas multas, el retirode licencias y el establecimiento de restricciones yprohibiciones que empujan a la clandestinidad o abs-tenerse del registro formal. El sistema impositivo“Restringe la entrada de nuevas empresas al sector ylleva a otras a la quiebra, reduce la producción, elevalos precios para los ciudadanos cubanos, disminuye elempleo en el sector y probablemente contrae la gene-ración de ingresos” (Ritter, 2000, p. 161).

La tasa de inversión bruta con relación al PIB semantuvo en un dígito entre 1992 y 2001, determi-nando un bajo potencial de crecimiento de la econo-mía a largo plazo. Parte importante de ese nivel esatribuible a la estabilización seguida por el gobiernode recortar los gastos de capital para reducir el déficitfiscal. La economía cubana logró estabilizarse conbase en la reducción de la tasa de inversión en 1990-2001, así como la economía argentina se estabilizócon base en la caja de convertibilidad. Ambos proce-sos de estabilización disminuyeron la inflación, peroredujeron las posibilidades de crecimiento, lo cualmuestra una clara confusión de los medios con los fi-

nes de la política económica. Las importaciones demaquinaria y transporte (bienes de capital) que eranUS$2,718 millones y el 36.7% de las importacionestotales en 1990 se redujeron a US$1,202 millones yel 24.9% de las importaciones totales en 2000.

El nivel del déficit fiscal fue en promedio del 2.3%del PIB durante 1994-2001. El déficit del seguro so-cial explica la mayor parte del mismo (ver Cuadro 2).Después que el déficit fiscal había aumentado hasta el30.4% del PIB en 1993—cuando los gastos fiscalesse mantuvieron constantes mientras los ingresos seredujeron por la contracción económica—el gobier-no emprendió un severo recorte de subsidios a lasempresas, aumentó los precios sin ajustar los salarios,ni siquiera parcialmente hasta 1999, y disminuyó ri-gurosamente la inversión.

La deuda externa en moneda convertible, que está enmoratoria desde 1986, aumentó de US$6.1 mil mi-llones en 1989 a US$11.0 mil millones en 2001,como consecuencia del crónico déficit en la cuentacorriente de la balanza de pagos, la acumulación depagos vencidos de interés y la depreciación de algunasmonedas con respecto al dólar en el cual la deuda cu-bana está denominada. Sin embargo, la relación de ladeuda al PIB, que llegó a aumentar al 52.9% del PIBen 1993, disminuyó al 35.1% del PIB en 2001 por elestancamiento del principal de la deuda externa y larecuperación parcial de la economía.

En 2001 los intereses de la deuda externa convertibleserían del orden del 23% de las exportaciones de bie-nes y servicios (bajo el supuesto de una tasa de interéspromedia del 10% para la deuda), relación que esmayor que el nivel de Argentina en 2001 cuando en-tró en crisis económica, y del 35% (bajo el supuestode una tasa de interés promedia del 15%). Evidente-mente, Cuba tiene un problema de solvencia econó-mica, además de liquidez.

Según la CEPAL (2002), el gobierno decidió poster-garlas reformas económicas adicionales que estabacontemplando debido a la coyuntura económica des-favorable que el país enfrenta, lo cual se deriva del

22. El turismo a Cuba es una especie de maquila con un bajo componente de valor agregado nacional.


menor turismo después de los acontecimientos del 11de setiembre del 2001, del menor envío de remesas,los daños causados por el huracán Michelle de no-viembre del 2001,23 la caída de los precios del azúcar,del níquel y del nivel de la inversión extranjera, y elcierre de la base rusa de Lourdes que brindaba un in-greso anual de US$200 millones.

OBSERVACIONES FINALES SOBRE CÓMO EVITAR UNA CRISIS TIPO ARGENTINA EN LAS REFORMAS Y TRANSICIÓN CUBANAS. IMPORTANCIA DEL PROYECTO VARELA.Es importante señalar que si bien no se conocen loseventos que puedan ocurrir en Cuba en los próximosaños y que es prácticamente imposible trazar un pro-grama en todos sus detalles, la formulación y ejecu-ción de un programa de reformas pragmáticas demercado es la única alternativa posible. Ya sea que elpaís adopte como meta un modelo socialista de mer-cado á la China y Vietnam o un modelo de una eco-nomía social de mercado á la Europa central (Polo-nia, Hungría, Eslovenia).

Con ese fin, el país deberá lograr un consenso políti-co de las reformas a realizar para superar su situaciónde pobreza y reinsertarse al proceso de globalización yla sociedad del conocimiento y la informática de loscuales puede obtener excelentes beneficios en térmi-nos de bienes y servicios, tecnología, mercados y fi-nanciamiento externo, para lo cual requiere a su vezsuperar los desafíos que dichos procesos presentan. Elconsenso deberá incluir a toda la población en el pro-ceso de reformas, compensando a los que se veanafectados adversamente por el mismo a través de lared de seguridad social. Tratar de imponer reformassin consenso político y con exclusión social, aprove-chando las llamadas ventanas de oportunidad, termi-nan restándole apoyo al proceso que es continuo y re-quiere ser fomentado permanentemente, ydeterminan una alta vulnerabilidad ante shocks exter-nos en vez de su irreversibilidad, como lamentable-mente Argentina lo muestra.

El Proyecto Varela recién planteado por la oposiciónpropone cambios sociales, económicos y políticos bá-

sicos que tienen una gran trascendencia para el futuroinmediato y de largo plazo de Cuba. Específicamen-te, el Proyecto propone la libertad de asociación a finde que se puedan constituir entidades de la sociedadcivil, la autorización de la pequeña y mediana empre-sa y la contratación directa de trabajadores para facili-tar la recuperación de la economía y superar los nive-les alcanzados en 1989, la elección directa de losfuncionarios públicos en el ámbito central y provin-cial de forma de desarrollar una democracia partici-pativa real; y la liberación de los presos políticos paracomenzar la postergada reconciliación nacional.

Las experiencias recientes de Argentina, de los paísesde Europa central y la antigua Unión Soviética, nosenseñan que las entidades de la sociedad civil jueganun papel decisivo en el desarrollo institucional nece-sario que es fundamental para transformar efectiva-mente a la sociedad y establecer un proyecto nacionalde país con respaldo ciudadano. Las PYMES son de-cisivas en una economía socialista estancada, no sólocomo fuente directa de crecimiento económico y deempleo sino también para facilitar indirectamente lareestructuración de las grandes empresas estatales.Las PYMES han desempeñado un papel fundamentalen el crecimiento económico de China, Vietnam ylos países exitosos de Europa central. La democraciaparticipativa es fundamental para que la economíaresponda efectivamente a los intereses ciudadanos ydesarrolle los incentivos apropiados para efectuar loscambios consensuales que se requieren para moderni-zar las instituciones nacionales.

Cuba deberá desarrollar un programa de reformas demercado consistente y sostenible en el tiempo, el cualdeberá sustentarse en dos pilares macroeconómicosfundamentales: (1) lograr y consolidar una estabiliza-ción que permita que el sistema económico funcioneadecuadamente como asignador de recursos en eltiempo y (2) mantener una tasa de cambio externacompetitiva que facilite abrirse al exterior, crecerorientado a los mercados externos y hacer frente conflexibilidad a los shocks externos. Estas dos medidasesenciales deberán complementarse con el desarrollo

23. Los daños a la infraestructura económica, las viviendas y la agricultura fueron estimados en 6% del PIB (CEPAL, 2002, p. 8)


de un banco central independiente que establezcametas de inflación y tasas de desempleo, y por otrasmedidas para fomentar la pequeña y mediana empre-sa, la sociedad civil y el desarrollo institucional.

La dolarización propuesta por algunos economistaspara alentar la estabilidad y contribuir al crecimientotiene importantes fortalezas y debilidades. Por un la-do, facilita la estabilización rápidamente, pero, porotro, requiere una importante disciplina fiscal y deendeudamiento externo, y no permite ajustes fácilesni rápidos ante la pérdida de competitividad externani ante shocks externos debido a la inflexibilidadcambiaria, lo que limita el crecimiento a largo plazo.Edwards y Magendzo (2002) encontraron que lospaíses que han adoptado la dolarización tienen mayorestabilidad, pero menor crecimiento y la misma vola-tilidad ante shocks externos.

Por ello, dejar flexible el tipo de cambio es una buenamedida para que sea el mercado, y no una decisiónadministrativa, el que fije el precio de equilibrio, mo-dulado por las intervenciones del Banco Central. Elfinanciamiento externo es insuficiente para resolverlos déficits estructurales de la balanza de pagos, másbien es útil para resolver desequilibrios transitorios enlos flujos de divisas.

La privatización y la concesión de empresas de servi-cios públicos, que son fundamentales para la moder-nización y competitividad externa del país, deberánser precedidas del establecimiento de un marco regu-lador y supervisor prudencial que aliente la compe-tencia, la expansión de la inversión y de la produc-

ción de los servicios públicos, y que proteja alconsumidor.

Asimismo, la importante liberalización de los merca-dos bancario y financiero deberá ser antecedida por elestablecimiento de un marco regulador y supervisorprudencial que asegure la liquidez y solvencia, yaliente la eficiencia de las instituciones bancarias y fi-nancieras.

La descentralización administrativa que es importan-te para acercar los gastos públicos a los beneficiariosfinales, con sus importantes efectos en términos deeficiencia de resultados y control, deberá realizarsecuidadosamente para evitar que las transferencias degastos sin las transferencias equivalentes de ingresosdesaten “presupuestos blandos” en áreas sociales prio-ritarias, con sus nefastos efectos fiscales.

Finalmente, deberán establecerse instituciones esen-ciales que permitan que la economía de mercadopueda funcionar y desarrollarse apropiadamente, dis-minuyendo los gastos de transacción, tales como: Ga-rantizar la propiedad privada y el cumplimiento delos contratos; permitir la libre entrada y salida a nue-vas actividades, simplificando los trámites adminis-

trativos; asegurar la independencia del poder judicial

y crear mecanismos para resolver conflictos comercia-les por el arbitraje y la mediación; flexibilizar el mer-cado de trabajo para que se permita la contrataciónde empleados temporales y a tiempo parcial de jure yno de facto en nuevas actividades en un momento quedebe aumentar el desempleo y no brindar prioridadal mantenimiento de empleos en actividades que hanquedado obsoletas y son insostenibles.

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o 7

lecciones de la experiencia de reformas y de la … · tre ellos dornbusch, 2000 y becker, 1996)...

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