Le plan Maniu de Confederation economique

danubienne du premier semestre 1929

Traian Sandu

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Traian Sandu. Le plan Maniu de Confederation economique danubienne du premier semestre1929. Revue dEurope centrale, 1997, tome V (2), pp.41-49.

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Traian SANDU

Le plan Maniu de Confdration conomique danubienne

du premier semestre 1929

Le plan du prsident du Conseil roumain Iuliu Maniu d'tablir des tarifs

prfrentiels entre six pays centre-europens -la Roumanie, la Pologne, la Hongrie, la

Tchcoslovaquie, l'Autriche et la Yougoslavie- afin de les protger de leurs concurrents

exportateurs de crales et de les soustraire l'influence commerciale d'une Allemagne o

Stresemann soulevait depuis peu le problme des minorits germaniques sur un ton qui

laissait deviner des prolongements rvisionnistes en matire territoriale, n'a pas encore fait

l'objet d'une tude approfondie, comme ce fut le cas pour les projets postrieurs au

dclenchement de la Grande Crise.1 Son intrt rside prcisment dans la similitude de son

sort avec celui des autres projets du temps de crise, alors qu'il prcde la chute la plus

dramatique des prix des crales et qu'il met en valeur d'autres facteurs que la comprhensible

obsession socio-conomique des annes suivantes.

Certes, en matire conomique, le projet de Maniu procde dj de la

proccupation de la chute des prix, celui du bl ayant perdu un tiers de sa valeur entre 1926 et

1929, sous le choc des exportations des "pays neufs" -Etats-Unis, Canada, Australie, mais

aussi Union Sovitique. Toutefois, la rflexion de l'quipe entourant Maniu relevait d'un

projet global et amplement "thoris" par les conomistes agrariens de tous les Etats centre-

europens : le problme consistait trouver une source de financement pour le dveloppement

conomique -et plus particulirement industriel- du pays dominante agricole qu'tait la

Roumanie.

En effet, lorsque Iuliu Maniu, le chef du Parti national-paysan, accda la

prsidence du Conseil, il bnficiait d'un large soutien populaire -qui se vrifia lors des

lections lgislatives de dcembre, qui lui accordrent 77,5% des suffrages lors des premires

lections non truques qui avaient lieu en Roumanie depuis 1919-; il eut donc le loisir de

dvelopper son programme conomique d'inspiration agrarienne, hostile au modle de ses

prdcesseurs nationaux-libraux, qui avaient globalement chou faire dcoller l'conomie

nationale en appliquant leur programme d'industrialisation autarcique et protge, en raison de

la faiblesse des capitaux autochtones et de la corruption qui rgnait parmi la clientle

industrialo-financire de la famille Bratianu, qui dominait le Parti national-libral depuis sa

cration au XIXe sicle. Maniu, et plus prcisment l'conomiste du parti agrarien, Virgil

1Pour ces derniers, nous possdons l'article de Jacques BARIETY : "Der Tardieu-Plan zur Sanierung des

Donauraums (Februar-Mai 1932)", dans Internazionale Beziehungenin des Weltwirschaftskrise, 1929-1933,

dits par Josef BECKER et Klaus HILDEBRAND, Munich, 1982; Jacques BARIETY a galement dirig le

mmoire de matrise de Fabrice GAYMAY portant sur Les Pays danubiens face la crise conomique mondiale

(1930-1931), soutenu Paris IV-Sorbonne en 1987.

Madgearu, devenu son ministre de l'Industrie et du Commerce, voulait donc enclencher un

cercle vertueux o la baisse des tarifs douaniers et la stabilit de la monnaie eussent permis

l'conomie roumaine de s'ouvrir aux capitaux trangers afin de faciliter l'quipement et la

modernisation de l'industrie nationale, cet endettement se trouvant facilement pong grce

l'essor de l'exportation de produits agricoles de plus en plus nombreux et de moins en moins

coteux produire, en raison de l'industrialisation de l'agriculture.

Ce schma idal valait pour les temps de prosprit, de croissance de la

consommation, des changes et des prix; cette situation, qui n'existait dj plus depuis des

annes, ncessitait de limiter l'ouverture douanire au bassin danubien, pour rendre sa

cohrence commerciale et pour renforcer la capacit productrice de l'ancien espace

habsbourgeois, l'abri de la concurrence, puis de ne s'y exposer qu'une fois suffisamment

arm.

Sur le plan politique, le plan de Maniu tait destin runifier cet espace afin

d'augmenter sa rsistance au retour de l'Allemagne sur la scne danubienne par le biais du

problme des minorits en gnral -ainsi que Stresemann avait procd Lugano, face au

polonais Zaleski, en dcembre 1928-, et plus particulirement de l'Anschluss, ainsi que par la

puissance de ses flux commerciaux avec les Etats danubio-balkaniques. Ainsi, concernant la

Roumanie, le Reich passa, entre 1925 et 1929, de 16,7% 24,1% dans la part de ses

importations, et de 8,5% 27,6% pour ses exportations, alors que le reste de l'Europe

occidentale effectuait moins du cinquime de son commerce.2

Le plan Maniu comportait donc deux motivations politiques essentielles : l'une,

ngative, consistait contre-battre l'Anschluss; son corollaire positif tait de rapprocher

vainqueurs et vaincus en Europe centrale, afin de dsamorcer la question des minorits et,

implicitement, celle de la rvision territoriale. Ce projet correspondait parfaitement aux dsirs

et aux moyens de la diplomatie franaise : tant que, seul parmi les dirigeants de Grandes

Puissances, Mussolini avait pos, entre 1925 et 1929, le problme de la modification brutale

des frontires, Briand avait t simplement irrit; partir de 1929, il put s'inquiter lorsque

son partenaire de Locarno, reprit son compte le discours des mcontents. Mais entre les

premires manifestations allemandes et les premiers bruits de la raction franaise -le plan

Briand, que l'on commena voquer vers juillet-, il y eut la place pour l'initiative de Maniu,

la seule dont dispost la France ce moment donn.

Le problme pos par ce plan fut aussi complexe que ceux poss par les autres

plans de ce type par la suite : il s'agissait de convaincre la Grande-Bretagne et la

Tchcoslovaquie de l'utilit d'une union douanire qui jouerait en bonne partie contre leurs

intrts conomiques, mais qui introduirait discrtement l'Autriche et la Hongrie dans un

systme danubien globalement sous influence franaise, en essayant de faire passer l'opration

auprs de Mussolini sous le signe de l'hostilit l'Anschluss. La principale coupure

2GAYMAY, op. cit., p.15.

chronologique, qui peut d'ailleurs structurer cette tude, fut le discours trs dur de Stresemann

en mars, Genve, sur les minorits allemandes : la France se rallia immdiatement au plan

Maniu, aprs une priode plus circonspecte, et avant de mettre au point sa propre rplique.

I Novembre 1928-mars 1929 : l'mergence du plan Maniu et la circonspection

des ractions

La mise en place du gouvernement Maniu correspondit l'acclration et

l'aboutissement rapide des ngociations pour l'emprunt de stabilisation montaire, dont la

France obtint une bonne part, ce qui la plaait en bonne position pour obtenir des commandes

industrielles, lies cet emprunt. Par contre, Paris et Londres se montraient moins bien

disposs envers le rapprochement commercial germano-roumain, initi par Vintila Bratianu, le

prcdent prsident du Conseil et le thoricien de l'industrialisation autarcique3; les

dclarations de Maniu, selon lesquelles il esprait bien que la France profiterait de l'ouverture

conomique de son pays, soulagrent donc le ministre de France, Gabriel Puaux.4 A Budapest,

l'arrive au pouvoir de Maniu fut galement bien accueillie, en raison de sa rputation de

modration et mme si les espoirs d'un rapprochement paraissaient maigres, puisque l'on

s'attendait une surenchre dmagogique et nationaliste de la part des libraux.5

Mais le danger surgit lors de la querelle entre Stresemann et Zaleski du 15

dcembre, au Conseil de la Socit des Nations qui se tenait Lugano.6 La raction de Maniu,

qui comprit l'importance de l'vnement, fut de convoquer une confrence conomique

prliminaire de la Petite Entente Bucarest pour le dbut de fvrier -alors que la confrence

rgulire tait prvue pour avril, Belgrade-; Puaux insista en sa faveur7, et la concordance de

la documentation permet de dduire qu'il tait au courant du projet de Maniu, ce qui n'tait pas

le cas des deux autres membres de la Petite Entente. Paris relaya cette insistance dans une

circulaire du 22 janvier8, et Belgrade et Prague acceptrent.9 Puis brusquement, Bens tenta de

minimiser le rle de cette rencontre, car il anticipa les propositions d'union douanire des

3Dpche n209 de Gabriel Puaux, ministre de France Bucarest, Briand, du 15 octobre 1928, archives du

ministre des Affaires trangres franaises, srie Z Europe 1918-1929, sous-srie Roumanie, volume 38, folio

46 (plus loin : Dp. n209 de Puaux du 15 octobre 1928, Z Roumanie 38, f.46); voir aussi le tlgramme n2768

de Nicolae Titulescu, ministre de Roumanie Londres, Gheorghe Mironescu, ministre des Affaires trangres,

du 21 novembre 1928, archives du ministre des Affaires trangres roumaines, fond Angleterre, volume 39,

folio 103 (plus loin : tl. n2768 de Titulescu du 21 novembre 1928, AMAER, fd. Angleterre 39, f.103). 4Tl. n340 de Puaux du 19 novembre 1928, ibid., f.51. 5Dp. n292 de Louis de Vienne, ministre Budapest, Z Roumanie 54, f.192-193. 6Voir, pour une synthse commode de cette problmatique des minorits et de la rflexion pour la reconstruction

de l'Europe centrale, Fernand L'HUILLIER, "Perspectives nouvelles en Europe centrale (1927-1930)", dans Les

Consquences des traits de paix de 1919-1920 en Europe centrale et sud-orientale, Strasbourg, 1987, p.107-

118. 7Tl. n33 du 21 janvier 1929, Z Tchcoslovaquie 71, f.1. 8Tl. de Corbin, ibid., f.5. 9Tlgrammes n34 et 36 de Puaux des 23 et 25 janvier 1929, ibid., f.6 et 8.

deux pays agricoles de la Petite Entente, ce que refuseraient les agrariens de son

gouvernement, soucieux de protger l'agriculture tchcoslovaque.10

Ce mme 26 janvier, dans une dpche trs confidentielle, Louis de Vienne livra

ses rflexions sur les ouvertures de Maniu Puaux :

"Si, grce aux communications de M.Puaux, je comprends bien M.Maniu, je vois que celui-ci est

inspir par une ide directrice, celle de prvenir l'Anschluss et d'en carter la menace pour la paix par la cration

d'une "Confdration centre-europenne". ... [Maniu propose la cration d']"un groupe conomique et peut-tre

plus tard politique ... qui s'tendra de Dantzig la Mer Noire, englobant la Pologne, la Hongrie, la

Tchcoslovaquie, l'Autriche, la Roumanie et la Bulgarie [en fait, sans doute la Yougoslavie]"."11

Mais notre ministre Budapest conseilla de commencer par renforcer d'abord les

liens conomiques entre Etats de la Petite Entente; il rappela que Bethlen, le prsident du

conseil hongrois, avait galement propos une union en mai 1928, mais celle-ci ne concernait

que la Pologne, la Hongrie, la Roumanie et l'Autriche12, donc trois Etats italophiles et hostiles

la Tchcoslovaquie; on comprend ds lors son insistance pour que la Petite Entente se dote

en priorit de l'unit conomique, afin que des initiatives en provenance d'Etats rvisionnistes

ne menacent en fait son unit politique d'clatement au bnfice d'une recomposition pro-

italienne de l'Europe centrale.

De la mi-fvrier la mi-mars, l'on put penser que le projet devait chouer, face

l'hostilit de la Grande Bretagne et de la Tchcoslovaquie. Le ministre de Grande-Bretagne

Bucarest le fit clairement comprendre Puaux :

"M.Greg m'a dit que M.Maniu lui avait expos, il y a plusieurs semaines, son plan de bloc

conomique. ... "Ce sont des rves, m'a-t-il dit, et mon gouvernement s'intresse difficilement des rves.""13

Plus concrtement, l'Angleterre ne s'opposait pas en principe au projet, mais

condition qu'il ne diminut pas ses avantages commerciaux auprs de tous ces Etats :

Chamberlain l'avait exprim dans une note du 28 fvrier au Board of Trade :

"le gouvernement de Sa Majest ne verrait aucune objection la cration d'une union douanire

entre ces pays, condition que la Grande-Bretagne se voit accorder par cette union un traitement aussi favorable

que celui dont elle jouit auprs de chaque pays formant cette union."14

Or le projet avait au contraire pour but de protger le commerce danubien en le

mettant l'abri de la concurrence et de la surenchre des traits de commerce bilatraux, par

lesquels les partenaires les plus importants exigeaient souvent la clause de la nation la plus

favorise, qui tournait les flux commerciaux de ces petits Etats vers les Grandes Puissances; la

10Tl. n24-26 de Charles-Roux, ministre de France Prague, du 26 janvier 1929, ibid;, f.9-11. 11Dp. n18, ibid., f.12-17. 12Ibid.. 13Tl. n73 de Puaux du 17 fvrier 1929, ibid., f.33. 14Cit dans Ozer CARMI, La Grande-Bretagne et la Petite Entente, Genve, 1972, p.162; signalons que cet

ouvrage accorde un peu plus de deux pages au plan Maniu, en utilisant les sources du Foreign Office.

proposition de Chamberlain revenait en fait tendre les stipulations du trait le plus

intressant avec un des six Etats devant former l'ventuelle union douanire toute l'union,

accordant ainsi une sorte de "super clause de la nation la plus favorise" la Grande-Bretagne.

En outre, cette dernire craignait que l'union centre-europenne ne se fit par hostilit

l'influence italienne et que Rome n'en prt ombrage.15

Ce fut dans ce contexte de mfiance que se droula la confrence conomique

prliminaire de la Petite Entente Bucarest, le 20 fvrier; les dlgus tchcoslovaques

parvinrent y luder les propositions roumaines : toute une batterie de recommandations pour

fluidifier les changes au sein de l'organisation fut adopte; on y mit mme le voeu de

conclure des traits de commerce sur la base de tarifs stables, qui ne seraient donc plus

aggravs, mais pas de tarifs prfrentiels, comme le suggrait Maniu.16 Charles-Roux exprima

devant Bens ses regrets pour cet chec17, mais la diplomatie roumaine ne s'avoua pas vaincue

et Mironescu, la suite d'un voyage Varsovie, annona la tenue d'une confrence

conomique bilatrale, dont il semblait attendre beaucoup.18

Une telle initiative semblait d'autant plus utile que l'Allemagne se faisait plus

pressante pour conclure un modus vivendi commercial avec la Roumanie, en attendant un

trait en bonne et due forme19; Berlin appliquait ainsi sa tactique d'expansion habituelle dans

cette rgion qui consistait soumettre son influence les Etats un un, en jouant sur leur

isolement et sur leur nationalisme conomique. Par contre, Bethlen accepta une confrence

informelle Vienne, dont les spcialistes eussent propos simultanment les conclusions

leurs gouvernements de Budapest, Bucarest, Vienne, Prague et Belgrade20; toutefois, le Quai

d'Orsay ragit ngativement cette proposition21, craignant sans doute une manoeuvre

italienne.

Mais les discours trs durs de Stresemann Genve sur les minorits firent

brusquement basculer la France en faveur du plan Maniu.

II Mars-juin 1929 : le soutien de la France au plan Maniu et son chec final

En mars et avril 1929, le Quai d'Orsay s'vertua rendre acceptable pour les autres

Etats le projet du prsident du Conseil roumain. Pour lever le refus anglais d'un systme

prfrentiel qui la privait des bnfices de la clause de la nation la plus favorise, le service de

la Socit des Nations du ministre des Affaires trangres tudia de prs les textes, et

15Note de Orme Sargent du Foreign Office, cit dans CARMI, op. cit., p.163. 16Tl. n78-79 de Puaux du 22 fvrier 1929, Z Tchcoslovaquie 71, f.38-39. 17Tl. n85-88 de Charles-Roux du 7 mars 1929, ibid., f.49-52. 18Tl. n89 de Puaux du 2 mars 1929, Z Roumanie 63, f.122. 19Tl. s.n. du mme au mme du 5 mars 1929, Z Roumanie 38, f.67. 20Tl. n27-28 de Louis de Vienne du 6 mars 1929, Z Tchcoslovaquie 71, f.47-48. 21Tl. circulaire de Corbin du 11 mars 1929, ibid., f.53.

notamment les conclusions d'un rapport du Comit conomique qui avait reu l'approbation

du Conseil lors de la session prcdente : Briand rappela qu'il y tait

"fait mention des concessions "expressment spcifies et consenties quant leur tendue" que

certains Etats peuvent s'accorder rciproquement en raison de liens spciaux -ethniques, historiques,

gographiques- qui les unissent. Il m'apparat, comme au service franais, qu'une telle formule est de nature

autoriser la conclusion d'accords avec tarifs prfrentiels entre les Etats successeurs de l'Autriche-Hongrie."22

Trois leons peuvent tre tires de ce document : la France se ralliait clairement au

plan Maniu contre l'Anschluss et l'instrumentalisation de la question des minorits; dans un

autre passage, seules la Petite Entente et l'Autriche taient mentionnes, la Hongrie suscitant

toujours la mfiance en raison de son rle de cheval de Troie de l'Italie; enfin, remarquons de

faon anticipe que le service franais de la Socit des Nations avait aussi dcouvert des

clauses qui devaient permettre par la suite l'Allemagne et l'Autriche d'invoquer leurs

affinits pour justifier l'Anschluss conomique un plus tard.

Les dirigeants roumains avaient donc le feu vert de la part de leurs homologues

franais : Madgearu se rendit Vienne avant la confrence conomique de la Petite Entente de

Belgrade et y recueillit l'approbation de Mgr. Seipel en faveur d'une amlioration des relations

conomiques avec la Petite Entente.23

Ce fut le bref apoge du plan Maniu; les mois de mai et de juin enregistrrent en

effet son abandon devant l'ampleur des oppositions et la recherche de solutions plus globales

de la part de la diplomatie franaise. Les rticences anglaises et tchcoslovaques amenrent le

Quai d'Orsay dclarer

"les projets de M.Maniu ... irralisables pour l'instant [tout en conseillant] un programme plus

modeste mais moins chimrique d'accords prfrentiels spars qui pourraient, ds maintenant, favoriser de faon

intressante le dveloppement de la vie propre de la Rpublique autrichienne".24

Ce fut le premier coup que reut le projet Maniu. Le second fut port par les

responsables tchcoslovaques, qui se montraient mme sceptiques quant la possibilit de

contracter des accords tarifaires entre Etats de la Petite Entente devant l'opposition des

agrariens de Prague.25 Lors de la confrence conomique, les questions conomiques furent

paradoxalement escamotes et renvoyes septembre, une confrence qui devait

significativement avoir lieu Prague.26 Bethlen frappa le troisime coup avec un discours

rvisionniste, le 26 mai 1929, devant le corps diplomatique, o la Roumanie tait donc

reprsente : il s'attira immdiatement les protestations officielles du gouvernement roumain,

22Dp. s.n. de Briand Puaux du 16 mars 1929, ibid., f.54-55. 23Tl. n123 de Puaux du 12 avril 1929, ibid., f.62-63. 24Tl. n233 de Corbin Puaux du 3 mai 1929, ibid., f.65. 25Dp. n157 de Charles-Roux du 14 mai 1929, ibid., f.73-74. 26Tl. n236-237 de Dard du 22 mai 1929, ibid., f.89-90.

qui les porta galement devant les instances internationales.27 Mironescu demanda au ministre

de France l'appui de Paris contre la Hongrie : le Quai d'Orsay s'y prta en faisant des

remontrances Bethlen de passage Paris28, et cela d'autant plus facilement qu'il rentrait de

Madrid, o les Etats insatisfaits avaient obtenu l'institutionnalisation du problme des

minorits par la cration d'un comit spcial.29

Paris et Bucarest avaient raison de se mfier de Budapest, car une manoeuvre

italo-hongroise suivit immdiatement : le 22 juin, le ministre d'Italie Budapest proposa son

collgue roumain de conclure un pacte roumano-hongrois de non-agression qui prvoyait la

renonciation la rvision du trait de Trianon, mais seulement pour la Roumanie; Mironescu

refusa aussitt de se dsolidariser de ses allis de la Petite Entente.30 Il ne restait plus Maniu

qu' remercier la France pour l'avoir aid enterrer son plan sans dommages pour la situation

internationale de son pays et Puaux de conclure la fidlit de Maniu envers la France :

"M.Maniu m'a parl avec beaucoup de dcision. La position qu'il a prise vis--vis de la politique

italo-magyare est telle que tant qu'il sera au pouvoir aucune dfaillance n'est craindre de la part de la

Roumanie."31

Plus important encore dans le nouveau contexte europen, Puaux se flicita de la

rsistance de Maniu face aux sirnes conomiques de l'Allemagne :

"[il faut] nous dfendre contre l'accaparement de l'Allemagne et nous assurer dans ce pays la

situation qui doit nous y appartenir. Il sera toutefois plus ais d'y parvenir avec des hommes comme Maniu et

Madgearo qu'avec leurs prdcesseurs, plus franais de culture, mais aussi plus disposs donner le pas ... aux

intrts de leur parti et de leurs partisans [lis conomiquement l'Allemagne]."32

Ce premier plan d'intgration danubienne sous gide franaise, mais d'initiative

roumaine, a donc rapidement chou devant l'opposition, d'ordre conomique, des

Britanniques et des Tchcoslovaques, ainsi que devant les coups politiques des Italiens et des

Hongrois. Toutefois, il faut relever le caractre prcurseur de cette tentative, qui parvenait

articuler des donnes internationales d'ordre conomique -qui concernaient l'coulement de la

production des Etats agraires et leur industrialisation-, d'ordre politique -avec la runification

conomique, puis politique, de l'espace danubien sur les bases du statu quo territorial, au

bnfice donc de l'influence de la Puissance garante de ces frontires, la France, en change

d'une politique plus souple envers les minorits- et d'ordre go-stratgique -puisque le systme

d'amitis centre-europennes de la France et ainsi t toff sur son flanc occidental, o la

27Tl. n203-205 de Puaux du 13 juin 1929, Z Roumanie 54, f.203-205. 28Tl. circulaire de Corbin du 15 juin 1929, Z Tchcoslovaquie 71, f.166-167. 29Fernand L'HUILLIER, op. cit.. 30Tl. n229 de Puaux du 24 juin 1929, Z Roumanie 66, f.291. 31Tl. n246-247 du 4 juillet 1929, ibid., f.296-298. 32Dp. n243 du mme au mme du 13 juillet 1929, Z Roumanie 38, f.149-151.

voie ferre de Salonique Lvov se trouvait expose au canon hongrois sur son trac roumain,

sans parler du coin austro-hongrois qui et ainsi t enfonc dans le couple rvisionniste

germano-italien.

Malheureusement, l'acuit de la crise brisa, par la suite, les deux leviers

conomiques des agrariens, soit l'abondance des capitaux trangers et le bnfice des

exportations massives de crales; cette occasion manque ne se retrouva plus lors de la

ngociations du plan Tardieu en plein marasme international, car les trois hommes forts du

gouvernement roumain de ce moment l -Iorga, Argetoianu et Maniu- donnrent la prfrence

au trait conomique bilatral avec l'Allemagne, ce qui amplifiait le poids commercial dj

crasant de cette puissance, qui obtenait ainsi les moyens d'quilibrer, terme, l'intrt

politique que la Roumanie pouvait trouver au lien avec la France.