las cooperativas societarias en el marco regulatorio del...
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Report No. 68314-BO
Las Cooperativas Societarias en el Marco Regulatorio del Sector Financiero de Bolivia
Evaluación del marco regulatorio en comparación regional y análisis de los procesos de transformación de las cooperativas societarias
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ABREVIATURAS Y SIGLAS
ASFI Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero
BCB Banco Central de Bolivia
CAC Cooperativas de Ahorro y Crédito
CAP Coeficiente de Adecuación de Capital
CIRC Centro de Información de Riesgo Crediticio
CONALCO Órgano Nacional del Cooperativismo
CONCOBOL Confederación de Cooperativas de Bolivia
DEG Derechos Especiales de Giro
DGCOOP Dirección General de Cooperativas
DGRV Confederación Alemana de Cooperativas
EIF Entidades de Intermediación Financiera
FEBOCAC Federación Boliviana de Cooperativas de Ahorro y Crédito
FECAC Federación Departamental de Cooperativas de Crédito y Ahorro
FECACRUZ Federación Departamental de Cooperativas de Crédito y Ahorro Santa Cruz
FENACRE Federación de Cooperativas
FINRURAL Federación Nacional de Instituciones Financieras de Desarrollo
FRF Fondo de Reestructuración Financiera
INCOP Instituto Nacional de Cooperativas
INALCO Instituto Nacional de Cooperativas
IFD Instituciones Financieras de Desarrollo
IVA Impuesto al Valor Agregado
LBEF Ley 1488 de Bancos y Entidades Financieras
LGSC Ley General de Sociedades Cooperativas
MN Moneda Nacional
MNDOL Moneda Nacional con Mantenimiento de Valor en Dólares Norteamericanos
MNUFV Moneda Nacional con mantenimiento de la Unidad de Fomento a la Vivienda
NIT Número de Identificación Tributaria
RNBEF Recopilación De Normas para Bancos y Entidades Financieras
SARC Sistema de Atención a Reclames del Cliente
SBEF Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (antes ASFI)
SES Superintendencia de la Economía Solidaria
SINPE Sistema Nacional de Pagos Electrónicos
WOCCU World Council of Credit Unions
Vice President
Country Director
Sector Director
Sector Manager
Task Manager
: Pamela Cox
: Susan Goldmark
: Marialisa Motta
: Lily L. Chu
: Juan Buchenau
ii
TABLA DE CONTENIDOS
Resumen Ejecutivo....................................................................................................................... iv
I. Estructura del sector financiero boliviano con énfasis en el sector cooperativo ............... iv II. Visión general del marco regulatorio y legal del sector financiero .....................................v III. El Proceso de la adecuación de CAC Societarias .............................................................. vi IV. Recomendaciones ............................................................................................................. vii
Introducción ...................................................................................................................................1
Capítulo 1. Estructura del sector financiero boliviano con énfasis en el sector
cooperativo .....................................................................................................................3 1.1. Composición del sistema financiero supervisado ................................................................3 1.2. Entidades financieras en proceso de adecuación a la supervisión .......................................4
Capítulo 2. Estructura organizacional del sistema cooperativo boliviano .........................7 2.1. Observaciones con respecto al papel de las federaciones ....................................................7 2.2. Observaciones con respecto al papel de las federaciones ....................................................9
Capítulo 3. Visión general del marco regulatorio y legal del sector financiero................13 3.1. La evolución del marco regulatorio de Cooperativas de Ahorro y Crédito en Bolivia y de
distintas entidades encargada de su supervisión .......................................................................13 3.2. Evaluación de la regulación actual de las CAC en Bolivia ...............................................16 3.3. Análisis del sistema de supervisión de las cooperativas en Bolivia ..................................32
Capítulo 4. El Proceso de la adecuación de CAC Societarias ............................................38 4.1. Proceso para obtener el certificado de adecuación y la licencia de funcionamiento .........38
4.2. Problemas y deficiencias observados que pueden frenar el proceso de adecuación ..........39 4.3. Algunas recomendaciones para facilitar el proceso de la adecuación ...............................41
Anexo 1: CAC Abiertas y CAC Societarias en proceso de adecuación (Datos al 30 de abril
de 2010) ........................................................................................................................46 Anexo 2: Requerimientos de Información .................................................................................50 Anexo 3: Marco Jurídico y Normativo ......................................................................................52
Referencias....................................................................................................................................59
LISTA DE TABLAS
Tabla 1: Tamaño de los sectores cooperativos en América Latina ................................................. 3
Tabla 2: Las entidades financieras de Bolivia ................................................................................ 4 Tabla 3: Servicios financieros centrales para las CAC supervisadas por la Superintendencia
Bancarias de América Latina ........................................................................................................ 10 Tabla 4: Actividades tercerizadas en las instituciones financieras en Bolivia (en por ciento del
costo) ............................................................................................................................................. 11 Tabla 5: Categorización de CAC abiertas según el Decreto Supremo No 24439 ....................... 14 Tabla 6: Idoneidad profesional de los Directores de Cooperativas .............................................. 17 Tabla 7: Capital Mínimo y Coeficiente de Adecuación Patrimonial para CAC supervisadas ..... 18 Tabla 8: Perfil de las CAC ............................................................................................................ 22
Tabla 9: Medios de Pago permitidos para las CAC supervisadas ................................................ 24 Tabla 10 ........................................................................................................................................ 25
Tabla 11: Comparación de los límites establecidos por el marco regulatorio en Bolivia ............. 26
iii
Tabla 12: Límites de concentración de riesgo .............................................................................. 27
Tabla 13: Total de CAC e instituciones supervisadas por una Superintendencia Bancaria o Banco
Central ........................................................................................................................................... 33 Tabla 14: Roles y funciones de ASFI y DGCOOP ....................................................................... 44
AGRADECIMIENTOS
Este informe fue preparado por un equipo dirigido por Juan Buchenau (gerente del proyecto), e
integrado por Ilka Funke (co-gerente del proyecto), Álvaro Durán (Consultor, Costa Rica) y
Ronald Arce (Consultor, Bolivia). Se recibieron valiosas sugerencias de funcionarios de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público, de la Comisión Nacional de Bancos y Valores, asi
como del Banco Nacional de Servicios Financieros, (tres entidades mexicanas) durante una
videoconferencia con ASFI. El equipo se benefició de la orientación de Lily Chu, Carlos Silva
Jauregui y Julio Loayza. La revisión del documento fue realizada por Steffen Mueller, de la
representación de la DGRV en Paraguay.
El equipo desea agradecer a las autoridades bolivianas, en particular, el Director Ejecutivo de
ASFI y su personal, por el apoyo que prestaron durante y después de la misión. La misión de esta
evaluación se llevó a cabo en la semana del 21 al 25 de junio de 2010 y el equipo se reunió con
representantes de la agencia de supervisión ASFI, las federaciones nacionales y regionales, así
como una serie de cooperativas cerradas de cincos departamentos del país.
iv
1. Este informe fue preparado como parte de un estudio analítico del sistema financiero en
Bolivia, enfocándose en la evaluación del marco regulatorio para las cooperativas cerradas, que
mediante la Ley 3892 de 2008 y la Circular ASFI No 038/2010 se deben llevar bajo la
supervisión del organismo regulador, la ASFI. En los capítulos 1 y 2, el informe analiza el papel
que juegan las cooperativas en el sector financiero de Bolivia, y evalúa la estructura
organizacional del sector. En el capítulo 3, se compara el marco regulatorio de las cooperativas
con las regulaciones en otros países de la región y con aquella aplicable a las otras entidades
financieras en el país, y se discuten posibles dificultades para el proceso de transición. Por
último, en el capítulo 4 se examina el proceso mismo de transición, y se hacen recomendaciones
de cómo facilitarlo.
I. ESTRUCTURA DEL SECTOR FINANCIERO BOLIVIANO CON ÉNFASIS EN EL SECTOR
COOPERATIVO
2. En la comparación latinoamericana, la participación de las CAC bolivianas en el mercado
financiero nacional es de las más altas. Las 24 cooperativas abiertas, que son supervisadas desde
1993, representan el 5,3 por ciento del total de activos del sistema financiero1 - participación
que sólo es superada por las cooperativas en Paraguay y Ecuador. La evolución del sector de las
cooperativas abiertas en el periodo de diciembre de 2007 hasta diciembre de 2010 ha sido
positiva, con un crecimiento importante. Con un tamaño promedio de créditos y depósitos
similar a las financieras y bancos de microfinanzas, las CAC juegan un papel importante para
clientes de menores ingresos así como en las zonas rurales y peri-urbanas.
3. Adicionalmente, hay más de 400 cooperativas societarias, que hasta ahora no habían sido
supervisadas y sobre las cuales no existe información confiable. Sesenta y tres de ellas iniciaron
el proceso de adecuación para ser supervisadas, y reportan activos de aproximadamente 3,5 por
ciento de los activos del sector financiero regulado. En Diciembre de 2010, las 63 entidades
tenían cerca de 425.000 socios. La supervisión del sector es un gran avance para lograr un
sistema financiero más sólido con entidades de microfinanzas que merezcan una mayor
confianza del público.
4. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) reconocen y destacan la importancia y
necesidad de la supervisión. Les permite ofrecer confianza a sus ahorristas contribuyendo en
forma eficaz al crecimiento de las cooperativas. Sin embargo, un requerimiento permanente al
sector desde la promulgación de la Ley de Bancos y Entidades Financieras ha sido una
supervisión equitativa, diferenciando claramente la naturaleza, funciones y el riesgo que asumen
las cooperativas.
5. Existe una estructura bien definida de federaciones en Bolivia, pero las federaciones no
cumplen el importante papel que podrían tener en la universalización de los negocios de las
CAC y su inserción en la economía del país. El sector cooperativo boliviano está estructurado
con tres pisos (nacional, regional y local). Las federaciones a nivel nacional normalmente
1 Bancos, Financieras, Mutuales y Cooperativas Abiertas, diciembre de 2010.
v
representan y defienden los derechos de sus afiliadas, son responsables por el bienestar
colectivo del sector ante organismos y autoridades de gobierno, y facilitan la comunicación e
implementación de reformas. Las federaciones pueden también jugar un rol importante en la
conformación de una central de cooperativas para lograr mejores economías de escala, y para
hacer el marketing del sector. En su forma actual, el sistema de tres pisos no ha dado los frutos
esperados, sobre todo por el alto nivel de desintegración del sector. Actualmente existen solo
cinco federaciones departamentales para un total de 9 departamentos, por lo que hay 4 que no
tienen representación directa. Las federaciones en Bolivia son débiles, tienen problemas de
gobierno corporativo y no cuentan con la participación y el apoyo activo de la mayoría de las
CAC.
6. Por otra parte la falta de una caja central ha limitado el desarrollo del sector. La
experiencia en otros países muestra que las instituciones de grado superior, de índole financiero
y no financiero, revisten para el sector cooperativo una importancia singular y pueden jugar un
papel importante para reducir los costos. El marco regulatorio de Bolivia prevé la creación de
cajas centrales pero las regulaciones complican su introducción. Por ejemplo, el funcionamiento
está limitado a una misma región geográfica o provincia, y una CAC individual sólo puede
invertir un máximo de un 20 por ciento de su patrimonio en una caja central.
7. La introducción de servicios de “outsourcing” o tercerización puede jugar un papel clave
para reducir costos, y debe considerarse en Bolivia. Estos servicios podrían ser importantes, en
particular, para las pequeñas cooperativas en temas tales como la auditoría interna, la gestión de
riesgos, el manejo de sistemas contables o de información, el acceso al sistema de pagos del
Banco Central y la implementación de call centers.
II. VISIÓN GENERAL DEL MARCO REGULATORIO Y LEGAL DEL SECTOR FINANCIERO
8. Es importante destacar el interés de la ASFI en generar un sistema financiero sano y
solvente, mismo que ha llevado a la incorporación de las CAC bajo su supervisión. Este es un
hecho relevante en América Latina, donde menos del 10 por ciento de las CAC son
supervisadas por una entidad estatal especializada en intermediación financiera. También es
importante de destacar que la ASFI busca supervisar a todas las cooperativas, convirtiendo a
Bolivia en el único país donde se supervisan todas las CAC directamente por una
superintendencia bancaria. En países donde se supervisa el 100 por ciento de las cooperativas,
como Brasil, Colombia, Paraguay y Perú, se hace por medio de supervisión delegada o auxiliar,
por terceras partes2 y también existe una diferenciación de la regulación por tamaño.
9. En los últimos años se han realizado cambios frecuentes en el marco regulatorio de las
cooperativas. Desde la promulgación de las leyes 1488 del 14 de abril de 1993 y 1670 del 31 de
octubre de 1995, y del Decreto Supremo 24438 de 1996, la ASFI ha estado emitiendo una serie
de circulares modificando varias veces el Reglamento de Cooperativas. Finalmente, la
promulgación de la Ley 3892 de 2008 incorporó las CAC societarias a la supervisión, y en 2010
2 En Brasil por parte de las Cooperativas Centrales, en Colombia por la Superintendencia de la Economía Solidaria
SES), en Paraguay por el Instituto Nacional de Cooperativas (INCOP) y en Perú por la Federación de Cooperativas
(FENACRE).
vi
la ASFI emitió la Circular 038 que reglamenta las modificaciones a la Ley. Esto ha resultado en
cambios normativos frecuentes que implican importantes costos para las entidades, los cuales
son difíciles de asumir, en particular por las pequeñas entidades.
10. Aunque el marco regulatorio es adecuado en general, se sugiere la introducción de una
regulación y supervisión diferenciada según el tamaño de las cooperativas, así como algunos
cambios adicionales. El trato diferenciado a las entidades (por ejemplo con respecto al tamaño
de activos) es necesario, considerando exigencias de la norma tales como los requerimiento de
capital (inalcanzable para algunas cooperativas en el corto y mediano plazo), o los
requerimientos de información, que son demasiado costosos (sobre todo en el tema de
comunicaciones y periodicidad que requerirán ajustes importantes a los sistemas informáticos).
Por otra parte, la prohibición de otorgar créditos a personas vinculadas puede resultar en un falta
de interés para participar en posiciones como directores. La nula o escasa participación en el
sistema de pagos disminuye considerablemente la capacidad de estas entidades para ofrecer
servicios a sus socios a la vez que la imposibilidad de emitir tarjetas de crédito, aun en el caso
de cooperativas grandes y con mayor capacidad de gestión, es una gran desventaja competitiva.
11. También se observa la necesidad de definir claramente los roles de la DGCOOP y de la
ASFI, y establecer procesos que delimiten y coordinen las funciones de cada una . Esto incluye
un esfuerzo conjunto para mejorar la base de datos del sector de las cooperativas societarias,
que en la actualidad es muy deficiente y no permite una determinación adecuada del número de
socios y del volumen de activos involucrados.
III. EL PROCESO DE LA ADECUACIÓN DE CAC SOCIETARIAS
12. Después de dos años de haber sido promulgada la Ley Nº 3892, sólo 16 de las 74
Cooperativas identificadas como potenciales para ser supervisadas, han obtenido el Certificado
de Adecuación (Abril de 2010); certificación que les permite continuar el proceso, hasta
alcanzar la Licencia de Funcionamiento como Cooperativa Abierta o Societaria. Considerando
que la fecha límite para iniciar el proceso de adecuación feneció el 30 de junio de 2010, se
debería analizar la ampliación de plazo, el cual debe ajustarse a un programa de fortalecimiento
institucional con crecimiento equilibrado, márgenes adecuados de rentabilidad, que permitan
aumentar el capital institucional, capacitación con herramientas de gestión financiera y la
implementación de un gobierno corporativo efectivo.
13. Adicionalmente, este nuevo cambio trae grandes retos para las CAC Societarias. Los
mayores obstáculos que han encontrado las CAC en el proceso de adecuación constituye en
primera instancia el alto requerimiento de capital y que para algunas de ellas va a ser
sumamente difícil de cumplir en el corto plazo. Adicionalmente hay problemas con la cantidad,
forma y periodicidad de envío de información a la ASFI; sistemas informáticos que no están
listos para afrontar estos cambios, así como cambios estructurales de peso, como la creación de
auditorías internas, la introducción de nuevos mecanismos para la gestión de riesgos y el
cumplimiento de mejores prácticas de gobierno corporativo. Las federaciones a su vez no tienen
la capacidad necesaria para acompañar este proceso adecuadamente fortaleciendo a sus
agremiadas y llevando a cabo un dialogo ordenado con ASFI por la falta de integración y la
existencia de conflictos de interés en sus seno.
vii
IV. RECOMENDACIONES
14. Con base en lo anterior, se proponen las siguientes recomendaciones para adaptar el
marco regulatorio y facilitar la transición de las cooperativas societarias a la supervisión:
Se debe mejorar la base de datos del sector, en particular datos sobre el número de CAC,
sus activos y número de socios. Esto permitiría tener una mejor idea del role que juegan
las cooperativas y facilitar la adaptación de las reformas y fechas de transición a las
necesidades reales del sector.
Sería recomendable mejorar la claridad en el marco regulatorio y de supervisión:
Crear un esquema de diferenciación en el marco de regulación por tamaño de
cooperativas, específicamente para el envío de información y la periodicidad.
Considerar ajustes al marco regulatorio como: permitir créditos a personas vinculadas
hasta un límite para que puedan ser parte del consejo de administración de las CAC (con
medidas especiales de control para evitar el otorgamiento discrecional de créditos),
establecer rangos de operación o niveles para la constitución de capital y lograr el capital
mínimo requerido, y reglamentar sobre fusiones, absorciones y liquidaciones de
cooperativas.
Establecer plazos de cumplimiento de normativa claros y reales, ajustados a la realidad
del sector y midiendo el impacto en los cambios, sobre todo porque el rol de las CAC,
además de ser financiero, también es social.
Definir claramente el rol de la DGCOOP en materia de fomento, estabilización,
información, supervisión y apoyo legal, y reforzar el rol de la ASFI en temas como
fusiones, absorciones, liquidaciones, registro, etc.
Mejorar la normativa para incentivar la creación de una caja central que ayude a bajar
costos, mejorar los esquemas de tesorería de las CAC y prestar otros servicios no
financieros necesarios para las CAC.
Permitir esquemas de tercerización para bajar los costos de auditoría interna, gestión de
riesgos, sistemas, etc.
Fortalecer el gobierno corporativo en el sector cooperativo. Emitir norma sobre
gobierno y exigir la implementación de un código de buen gobierno y medir el
cumplimiento. En este contexto valdría evaluar la conveniencia y viabilidad de normas
conducentes a mejorar la gobernabilidad de las federaciones con el fin de lograr una
mayor representatividad y profesionalismo en su operación.
Para facilitar el proceso de adecuación, sería importante brindar asistencia técnica y dar
incentivos positivos a las cooperativas:
Establecer o reforzar los mecanismos de incentivos para el cumplimiento de la
viii
regulación como permitir a las cooperativas societarias, que muestran un buen progreso
en implementar su plan de acción, la emisión de deuda subordinada como parte del
requerimiento mínimo de capital, proveniente de fondos del gobierno nacional o de
donantes internacionales. Otros incentivos pueden ser su posible incorporación al sistema
de pagos nacional, la posibilidad de emitir tarjetas de crédito, la incorporación en un
fondo de depósitos y el acceso a créditos del gobierno.
Establecer e implementar mecanismos de sanción para aquellas cooperativas que
se resistan abiertamente a la norma teniendo capacidad para cumplirla, dichas sanciones
podrían contemplar desde limitaciones para realizar ciertas operaciones con el sistema
bancario (para lo cual se necesitaría la colaboración de este) hasta la intervención de su
gestión o disolución en casos extremos.
Apoyar programas de fortalecimiento de capacidad de las federaciones para integrar el
sector y para desempeñar su papel de fomento, de defensa del sector y de cohesión.
Brindar ayuda técnica a las cooperativas mismas para facilitar la implementación de sus
planes de acción.
1
1. Se inició en 2008 un proceso de cambios en la normativa para incorporar entidades
financieras anteriormente no reguladas en el proceso de la supervisión. Unos de los objetivos
principales de las autoridades financieras en un país es proteger los ahorros del público,
incluyendo evitar problemas en las comunidades que atienden las CAC. Es con este fin que las
autoridades en Bolivia iniciaron un cambio en la normativa para incorporar en la supervisión
entidades financieras no reguladas, ajustándose a lo establecido en la Ley No 3892. Esta ley
modifica la Ley de Bancos y Entidades Financieras, en lo concerniente a las CAC que deben ser
supervisadas por la ASFI. Así, la ley convierte las cooperativas cerradas en cooperativas
societarias, las cuales pasan a la supervisión de la ASFI junto con las CAC abiertas. Por otra
parte, la Ley 3892 se reglamentó mediante la Circular ASFI No 038/2010.
2. Solo el hecho de participar en el sistema financiero formal conlleva una serie de
exigencias emanadas de la Superintendencia, que muchas veces son difíciles de cumplir o muy
costosas. Por ejemplo, exigencias de capital mínimo, creación de previsiones para activos
riesgosos, reglas muy claras y a veces muy fuertes para la concesión de créditos y la casi nula
posibilidad de inversiones en actividades no financieras. También hay requerimientos de
manuales de cuentas uniformes, envío de información oportuna a la Superintendencia,
normativa de cumplimiento sobre lavado de dinero, gestión de riesgos, gestión de tecnología de
información, auditoría interna y externa, límites de concentración de riesgos, índices de
solvencia, administración eficiente de la liquidez, planes estratégicos y operativos, , formación
de comités especializados como: auditoría, cumplimiento, riesgos, tecnología, etc. Esas
exigencias tienen implicaciones sobre las inversiones en sistemas de tecnología y en recursos
humanos, y pueden ser demasiado costosos para pequeñas instituciones financieras como la
mayoría de las cooperativas societarias en Bolivia.
3. Por otro lado, esos requisitos presentan también ventajas para las CAC. Dentro de ellas
están:
Generación de confianza del público;
Lograr mayor posibilidad de crecimiento con estabilidad;
Autorización para efectuar operaciones activas y pasivas;
Poder participar plenamente en el sistema de pagos;
Enfrentar mejor los procesos de crisis financieras; y
Mejorar problemas de gobernabilidad.
4. El objetivo del presente estudio es evaluar el marco legal que se aplica a las CAC abiertas
y a las CAC societarias en Bolivia, y compararlo a las normativas en otros países con una
participación importante de cooperativas dentro del sistema financiero. Además, el informe
analiza las limitaciones y obstáculos que el nuevo marco regulatorio presenta a las cooperativas
societarias para adecuarse a la supervisión, y la capacidad de respuesta de la ASFI para
controlar a la totalidad de cooperativas a ser potencialmente fiscalizadas.
5. Este reporte está estructurado partiendo de un primer capítulo en que se desarrolla una
descripción de la estructura del sector cooperativo boliviano con énfasis en el sector cooperativo
financiero, incluyendo una breve descripción de las CAC en proceso de adecuación. En el
2
segundo capítulo se debate sobre la estructura organizacional del sector y con especial
detenimiento en el papel de las Federaciones en el sistema cooperativo y en el proceso de
adecuación de las cooperativas societarias. Además, se comenta sobre la necesidad de que el
sector cuente con una caja central que venga a fortalecer temas como capacitación, liquidez,
representación, etc. En el tercer capítulo se discute el marco regulatorio del sector boliviano,
partiendo del marco legal del sector CAC y la comparación con el resto del sector. Se da
importancia al tema de cumplimiento de regulación por parte de las CAC según la normativa
emitida por la ASFI. En el capítulo 4 y final se tratan las características principales del proceso
de adecuación de las cooperativas societarias, con algunas sugerencias para su mejora.
3
CAPÍTULO 1.
1.1. COMPOSICIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO SUPERVISADO
1.1. En comparación a otros países en la región, el sector de las cooperativas boliviano
juega un papel más importante dentro del sistema financiero supervisado. Las cooperativas
abiertas representan el 5,3 por ciento del total de activos – participación que dentro de la
región sólo es superior en Ecuador y Paraguay (ver tabla 1). Las CAC abiertas representan
más del 48 por ciento del total de entidades convirtiéndose, en un plazo corto, en el sector
más numeroso del sistema. Los miembros de las cooperativas abiertas representan el 10 por
ciento de la población económicamente activa.
País Tipo de institución Total de activos
(USD Millones)
Participación
en mercado No. de socios Socios / PEA (%)
Argentina Coop. de Crédito#
Cajas de Crédito
Banco Cooperativo
-
94
3.335
0,0%
0,1%
3,3%
4.000.000#
4.557
747.871
24,9%
Bolivia CAC abiertas
CAC Societarias 1
519
278
5,3%
3,5%
450.000
425.000
10,2%
Brasil Coop. Crédito y Coop. Ctles
Bancos Coop.
23.075
9.167
1,1%
0,4%
4.500.000 4,5%
Chile CAC
CAC (DECOOP)
2.366
223
0,1%
1,1%
969.692 12,6%
Colombia CAC
Coop. de grado superior
Coop. Financieras
2.721
160
1.436
2,6%
0,2%
1,4%
1.763.20 9,5%
Costa Rica CAC
CAC supervisadas
196
1.956
0,8%
8,1%
702.189 35,1%
Ecuador CAC no supervisadas
CAC supervisadas
387
1.937
9,7%
1,9%
1.500.000
26,1%
El Salvador Bancos Cooperativos
CAC no supervisadas
Bcos Trab y Cajas no
supervisad.
510
206
195
3,7%
1,5%
1,4%
127.629
614.163
29,7%
Guatemala CAC 697 3,6% 912.500 17,2%
Honduras CAC 553 4,5% 598.193 21,3%
México SOCAP 5. 297 1,3% 6.153.666 13,2%
Nicaragua CAC 12 0,4% 60.000 2,6%
Panamá CAC 677 0,9% 105.239 6,6%
Paraguay CAC 1.125 11,7% 998.377 34,0%
Perú CAC 1.122 2,0% 741.274 5,6%
República
Dominicana
CAC 466 3,0% 329.676 6,6%
Uruguay Coop. de Intermediación
Coop. de Capitalización
14
130
0,1%
0,6%
50.000
200.000
15,2%
Venezuela CAC n.d. n.d. n.d. n.d.
Total 58.836 1,75% 25.587.886
Fuente: DGRV (2010), para Bolivcalculo propio con base en datos a Dic. 2010. 1 Datos de 40 CAC Societarias.
1.2. La evolución del sector de las cooperativas abiertas en el período de diciembre de
2007 a diciembre de 2010 ha sido positiva. El sector ha tenido un crecimiento importante de
4
más de 40 por ciento en los depósitos y créditos durante estos tres años. Con un tamaño
promedio de depósitos y créditos de USD 579 y 4.962 respectivamente, el sector juega un
papel importante para los clientes de menores ingresos y en las zonas rurales y peri-urbanas
del país.
SISTEMA FINANCIERO BOLIVIANO
MONTO Y NUMERO DE CUENTAS EN MILLONES DICIEMBRE DE 2010
Entidades
Numero Activo Pasivo Patrimonio
EF Cuentas de
Depositos USD %. USD % usd %
Bancos 12 2.877,2 9.274,7 81,4 8.492,2 82,2 782,5 73,4
FFPs 5 886,3 937,1 8,2 846,8 8,2 90,3 8,5
Mutual es 8 388,9 574,4 5,0 470,7 4,6 103,7 9,7
CAC
Abiertas
24 779,3 602,3 5,3 512,3 5,0 90,0 8,4
Total 49 4.931.8 11.389,5 100,0 10.322,0 100,0 1.066,5 100,0
SISTEMA FINANCIERO SUPERVISADO
CRECIMIENTO DE CAPTACIONES Y CARTERA DE CREDITO PERIODO 12/07 A 12/10
Rubros MUTUALES COOPERATIVAS
ABIERTAS
FONDOS
FINANCIEROS BANCOS
Captaciones 0,3% 52% 86 % 76%
Cartera 13% 53% 53% 67%
Fuente: ASFI y calculaciones propias
1.2. ENTIDADES FINANCIERAS EN PROCESO DE ADECUACIÓN A LA SUPERVISIÓN
1.3. En Bolivia existen una cantidad de entidades financieras, que hasta recientemente
no eran supervisadas. Estas son las cooperativas societarias3 y las instituciones financieras de
desarrollo (IFD). Las IFD pertenecen al ámbito de las organizaciones no gubernamentales, y
sus clientes son habitantes de áreas rurales y urbanas de bajos ingresos. Para otorgar créditos,
utilizan metodologías asociativas, grupales y de banca comunal.
1.4. El sector de las cooperativas societarias, que en este momento se encuentra en
proceso de adecuación, no tiene información oficial y viable acerca de su comportamiento y
evolución. Como sucede en casi todos los países de América Latina, con algunas excepciones
como Brasil, el número exacto de CAC es casi desconocido. Es un factor común que las
entidades gubernamentales que rigen el sector cooperativo como institutos de cooperativas,
direcciones de cooperativas, etc. no tengan la capacidad logística ni presupuestaria para tener
un adecuado control del sector. Esto mismo sucede en Bolivia, en donde desde la existencia
del Instituto Nacional de Cooperativas (INALCO), el número exacto de CAC ha sido incierto
y casi desconocido. Inclusive en la actualidad, la DGCOOP que es la entidad encargada del
registro de las CAC, maneja datos inciertos y no probados.
1.5. Existen algunas aproximaciones sobre las entidades financieras en proceso de
adecuación:
3 Anteriormente denominadas “cerradas”
5
Según datos de FINRURAL (la Federación Nacional de Instituciones Financieras de
Desarrollo, en la cual son agrupadas trece IFD), las 13 IFD en diciembre de 2010
tenían un total de activos de 1.885 millones Bolivianos, y 328.747 clientes.
Actualmente, los IFD no tienen depósitos, que es unos de los motivos principales para
adecuarse. Su principal fuente de financiamiento fueron tradicionalmente las
contribuciones o donaciones de organizaciones internacionales, pero también a través
de financiamiento de otras entidades financieras. Al fin de junio 2010, 8 de las IFD
ya habían recibido el certificado de adecuación, mientras que seis aún no lo habían
recibido y – según información de la ASFI - 41 se habían atrasado en el proceso, para
un total de 55 entidades de este tipo.
Según las estadísticas de la Dirección General de Cooperativas (DGCOOP), 460 CAC
habían sido registradas a junio de 2010, con el siguiente estado actual:
21 consideradas laborales (aquellas cuyos socios pertenecen a una institución o
empresa y cuya intermediación se hace sólo con un número reducido de socios),
192 sin expediente,
23 sin ningún tipo de información,
8 con la licencia revocado del DGCOOP,
8 con conflictos extraoficiales, y
208 formalmente en funcionamiento, sin embargo se considera que solamente
130 CAC se encontraban en pleno funcionamiento.
En la base de datos de ASFI en octubre de 2010, las 63 CAC que estaban en proceso
de adecuación tenían un total de activos de 2.833 millones Bolivianos
(aproximadamente 4 por ciento de los activos del sector financiero formal), y más de
390.000 clientes.
1.6. Como se observa en la información previamente citada, a pesar de que el
DGCOOP es el ente encargado del registro de las CAC, un gran número de ellas no tiene
expedientes y por lo tanto, no hay registros de su existencia. Si se considera que esas CAC no
existen, quedaría un número de 208 CAC que deberían estar en funcionamiento o que al
menos existen físicamente. Aún así el número no es totalmente válido y más bien, en el
sector se habla de la existencia de hasta 130 CAC, pero la ASFI maneja extraoficialmente un
universo de CAC de 100. No existen datos confiables sobre activos, pasivos y número de
clientes de estas cooperativas.
1.7. Estas diferencias en la información se deben principalmente al papel tan laxo que
han jugado los organismos estatales de cooperativas desde hace tiempo y que no han sido
capaces de mantener información y datos adecuados del sector. Actualmente, la DGCOOP
está depurando su base de datos para contar con un panorama mejor sobre la verdadera
cantidad de entidades cooperativas que se encuentran en funcionamiento, al igual que lo hace
la ASFI.
Recomendaciones
1.8. Es recomendable, que tanto la ASFI como la DGCOOP unan sus fuerzas para
ordenar y unificar la información acerca del verdadero universo de CAC que actualmente
existe en Bolivia, así como contar con datos más recientes y fidedignos en cuanto al monto
6
de activos, cartera de créditos, etc. Esto tiene el fin de mostrar, por un lado, la verdadera
participación de las CAC y su impacto en la economía boliviana, y por otro lado, tener una
mejor visión del trabajo a desarrollar por la ASFI para integrar al sector a la supervisión.
7
CAPÍTULO 2.
2.1. OBSERVACIONES CON RESPECTO AL PAPEL DE LAS FEDERACIONES
2.1. En muchos países, las federaciones de cooperativas juegan un papel importante en
la universalización de los negocios de las CAC y su inserción en la economía del país.
Federaciones a nivel nacional normalmente representan y defienden los derechos de sus
afiliados, son responsables del bienestar colectivo del sector ante organismos y autoridades
de gobierno, y facilitan la comunicación e implementación de reformas. Las federaciones
también pueden jugar un rol importante en la conformación de una Central de Cooperativas
para lograr mejores economías de escala4, y para hacer marketing para el sector.
2.2. Ya existe formalmente una estructura federal del sistema cooperativo boliviano de
ahorro y crédito, con tres pisos (nacional, regional y local). Todas las cooperativas - sin
importar sus tamaños ni actividades - forman parte de los dos consejos nacionales,
CONALCO y CONCOBOL. Además, las cooperativas abiertas y societarias deben ser
representadas al nivel nacional directamente por el FEBOCAC, y a nivel departamental por
las federaciones regionales. En el siguiente esquema se muestra la estructura principal del
sistema cooperativo en Bolivia.
ESTRUCUTURA ORGANIZACIONAL
DEL SECTOR COOPERATIVO BOLIVIANO
4 Caja Central para Inversiones en tecnología, administración eficiente de la liquidez, administración de flujos de
caja, capacitación en temas de tesorería, preparación de presupuestos, créditos sindicados para cooperativas, créditos
de liquidez, etc.
CONALCO
CONCOBOL
FEBOCAC
FEDECAC Santa Cruz
Member CAC Member CAC
FEDECAC Oruro
Member CACs
Member CACs
FEDECAC Cochabamba
Member CACs
Member CACs
FEDECAC POTOSI
Member CACs
Member CACs
FEDECAC La Paz
Member CACs
Member CACs
OTHER NATIONAL COOPERATIVE FEDERATIONS
8
2.3. A pesar de que se observa este esquema de un sistema de tres pisos, hasta ahora
no ha dado los frutos esperados, sobre todo porque se da una gran desintegración del sector.
Algunas de las conclusiones con respecto a las federaciones:
Deberían existir 9 federaciones5 al nivel departamental pero sólo existen 5 federaciones.
Al momento, en FEBOCAC solamente están afiliadas 4 federaciones departamentales
mientras que una federación departamental representando 3 departamentos no participa
por diversas razones. Lo mismo sucede a nivel de las federaciones departamentales,
donde no todas las CAC de ese departamento están en su federación.
Las federaciones no son entidades fuertes y representativas de todas las CAC como
conjunto sino más bien individualmente. Las federaciones no han logrado cumplir con el
papel que les da la ley y no cumplen con las expectativas del sector y de las autoridades.
Se presentan problemas de: gobierno, empoderamiento de algunas cooperativas de la
junta directiva de la federación, planes y proyectos en función de CAC individuales y no
de un sistema, grandes discrepancias en cuanto a la supervisión, y una falta de unificación
de criterio. Como resultado, a pesar de que hay federaciones departamentales
conformadas por un gran número de CAC, sólo pocas de las CAC aportan a las
federaciones.
Las federaciones con frecuencia no cumplen con su papel de interlocutor para la ASFI y
del intermediario entre la autoridad de supervisión y las CAC de base. Un ejemplo es la
falta de protagonismo en el proceso de adecuación de las CAC societarias, ya que además
de no existir una voz única, tampoco han dado un fuerte apoyo a las CAC para facilitar el
proceso. Además, ninguna federación ha presentado una solución para evitar que si las
CAC no logran obtener el capital mínimo, estas tienen que ser liquidadas
voluntariamente.
2.4. En el pasado, apoyo de organismos internacionales al sector cooperativo no se ha
traducido en un fortalecimiento de la posición de las federaciones en Bolivia. Organismos
internacionales del sector cooperativo como la Confederación Alemana de Cooperativas, y el
Consejo Mundial de Cooperativas, han estado dando soporte financiero al sector cooperativo
utilizando como contrapartes a las federaciones en temas como capacitación, seguros de
depósitos, sistemas contables, sistemas de pagos, supervisión y auditoría. Si bien estos
procesos han sido exitosos, si no se fortalecen las federaciones, en la mayoría de los casos,
los resultados no serán positivos en el largo plazo.
2.5. Es importante señalar que recientemente ha habido algunos esfuerzos dentro del
sistema para mejorar el funcionamiento de las federaciones, y de ofrecer mejores servicios a
los miembros. Por ejemplo, FECACRUZ trabaja para incorporar a las cooperativas en el
sistema de pagos formal a través de la plataforma SIMPLEX, con el fin de crear una red
propia para el sector cooperativo: tarjetas de débito y cajeros automáticos. LINKSER, el
proveedor, pone POS y cajeros automáticos. Adicionalmente trabajan en una red de POS
5 Si observamos casos similares de esquemas cooperativos como Brasil donde existe un sistema de tres pisos, este
funciona perfectamente, porque las federaciones son entidades fuertes y representativas y tienen peso ante el
Gobierno y el Banco Central de Brasil.
9
para las CAC alejadas con SIMPLEX. Tienen un plan piloto de 10 cooperativas. En las
bombas que expenden combustible se van a utilizar POS inalámbricos. Proyectos como estos
son importantes para incrementar la importancia de las federaciones y facilitar el desarrollo
de servicios auxiliares que hasta el momento no existen en una escala significativa en
Bolivia.
Recomendaciones
El sistema cooperativo boliviano tiene que integrarse más con el fin de presentarse a la
Autoridad de Supervisión y poder influir algunas decisiones importantes a nivel
gubernamental. Es importante retomar ese papel integrador, de defensa y de
representación para lo cual las federaciones fueron creadas.
Es necesario que al igual que se exige en las CAC, se practique un buen gobierno
corporativo en las federaciones para que las cooperativas de base tengan mayor confianza
en estas organizaciones, porque lo que se observa es una lucha de poder entre los
directores de las federaciones y la falta de confianza que los miembros de las CAC tienen
en estas personas. En dado caso, esto se puede lograr con regulaciones que mejoren la
participación de las CAC individuales en las federaciones y que fortalezcan el
profesionalismo y la transparencia de sus operaciones.
Adicionalmente, las federaciones deben jugar un papel más preponderante en capacitar a
su sector en los temas normativos, y en temas concretos como riesgo, lavado de dinero,
normatividad, finanzas para directores, etc.
Además, es necesario que la ASFI le de mayor relevancia a FEBOCAC y que este sea un
principal interlocutor en el proceso de adecuación. Eso no significa que la ASFI tome la
responsabilidad de fortalecer las federaciones, pero un diálogo estrecho y una clara línea
de comunicación de parte de la ASFI podría dar importantes incentivos de organizar y
integrar al sector.
2.2. OBSERVACIONES CON RESPECTO AL PAPEL DE LAS FEDERACIONES
2.6. La experiencia en otros países muestra que las instituciones de grado superior, de
índole financiero y no financiero, tienen un rol importante en el sector cooperativo y pueden
jugar un papel importante para bajar costos. En casi todos los países latinoamericanos (ver
tabla 3) existe una caja central que presta servicios no solo de tipo financiero sino de otra
índole. Esas entidades de grado superior pueden generar sinergías importantes, lograr
economías de escala y por lo tanto generar reducción de costos a las CAC. También es
importante observar como en varios de los países en donde las CAC son supervisadas y
existe una caja central, ésta también es supervisada por la superintendencia, dando mayor
solidez y transparencia al sistema cooperativo.
10
País Caja Central Supervisada por SB En Sistema de Pagos
Argentina No hay - Si
Bolivia No hay - No
Brasil Si Si (BACEN) Si
Chile No hay - No
Colombia Si Sí (SFC) No
Costa Rica Si No Si
Ecuador Si Sí (SBS) No
El Salvador Si Sí (SSF) No
Guatemala Si No -
Honduras Si No -
México No hay - No
Nicaragua Si No -
Panamá Si No -
Paraguay Si Sí (INCOOP) -
Perú Si No -
República
Dominicana
Si No -
Uruguay Si Sí Si
Venezuela Si SI (SUNACOOP) - Fuente: DGRV (2010) - = no se supervisan CAC.
2.7. El marco regulatorio en Bolivia ya prevé la creación de cajas centrales, pero
algunas de las regulaciones son complicadas lo que desfavorece su introducción. Los
artículos 108 y 109 de la Ley de Cooperativas establecen sociedades cooperativas auxiliares
como formas de organización cooperativa de segundo grado. Su funcionamiento está
limitado a una misma provincia o región geográfica previa autorización del Consejo Nacional
de Cooperativas y de sus respectivas asambleas generales - una restricción importante sobre
todo si se tiene en cuenta que algunas de las regiones tienen un número limitado de
cooperativas. La Ley también define claramente los servicios que pueden ofrecer las cajas
centrales, entre otros, los más importantes servicios como el manejo de liquidez, la
administración de la tesorería y de servicios de intermediarias entre las sociedades afiliadas
y otras entidades financieras. Por otra parte, la ASFI establece en su marco regulatorio que
una CAC individual sólo puede invertir hasta el 20 por ciento de su patrimonio en otra
entidad, por ejemplo en una caja central. Esta regulación de facto complica la creación de
una caja central, como fuera mencionado.
2.8. La introducción de servicios de “outsourcing” también puede jugar un papel clave
para bajar costos, lo que sería importante en particular para las pequeñas cooperativas. Con el
fin de lograr economías de escala, lograr el cumplimiento de la normativa emitida por la
ASFI y cumplir con el proceso de adecuación, una opción viable y soportada
normativamente, es la de tercerizar algunos servicios que la cooperativa por sí misma no
podría desarrollar individualmente. La tercerización de servicios se da en otros países y la
experiencia muestra que es una excelente opción para lograr ajustarse a los requerimientos.
11
2.9. En Bolivia, la tercerización de servicios no está suficientemente utilizada. En la
tabla 4 se muestra que la utilización de servicios auxiliares por la parte de las cooperativas es
muy baja, y se enfoca solamente en actividades administrativas de base como seguridad y
limpieza. Eso es en parte el resultado de la desintegración del sector y también de la falta de
visiones estratégicas de largo plazo de las cooperativas. Parece que las cooperativas no tienen
información suficiente sobre los beneficios de este modelo, y que no hay suficientes
iniciativas para introducir esas formas de tercerización. De acuerdo con la normativa de la
ASFI, las CAC societarias deberán contar con auditoría interna, comité de riesgos y contar
con tecnología de información y comunicación suficiente para cumplir con todo los
requisitos. Algunos de estos podrían ser manejados por federaciones y cajas centrales, o en
forma de tercerización de los servicios a una empresa especializada.
Bancos Mutuales Cooperativas
Actividades administrativas
Seguridad 100 100 77
Limpieza y Mantenimiento 100 94 41
Comunicación y correspondencia 75 25 22
Te y refrigerio 0 62 17
Selección de personal 25 0 0
Evaluación de personal 0 0 0
Capacitación de personal 12 12 0
Actividades operativas
Auditoría Interna 38 25 0
Contabilidad y sistemas 12 0 0
Marketing de servicios financieros 38 25 5
Recepción de efectivo 50 12 0
Custodia y remesas 63 75 36
Fuente: DGRV (2004), “Outsourcing en las Cooperativas de Ahorro y Crédito de América Latina”
Recomendaciones
Para enfrentar el proceso de adecuación, especialmente en pequeñas CAC, es necesario
que el sector organice la creación de una caja central como organismo de grado superior
que brinde servicios como los descritos anteriormente. Sin embargo, hay que convencer a
la ASFI para que mediante una modificación en la Ley se logre la autorización para crear
cajas centrales y flexibilizar la normatividad, por ejemplo, eliminando límites en los
requisitos regionales de la caja central, y montos permitidos de inversión.
Otra opción a tomar en cuenta es que varias CAC pequeñas funden una empresa,
financiada por ellas mismas (lo cual aseguraría su vida y su presupuesto) para desarrollar
algunos servicios en forma de outsourcing, como:
12
Auditoría interna: se podría rotar al auditor interno para que controle una
cooperativa en diferentes plazos, por ejemplo semanalmente, cubriendo las
necesidades de las cooperativas y logrando el cumplimiento de la normativa;
Gestión de riesgos: Se encargaría de la administración de riesgos de las
cooperativas dueñas de la empresa;
Sistemas contables o sistemas de información: Un único software desarrollado
a la medida para cada Cooperativa dueña de la empresa, con toda la seguridad
informática requerida como confidencialidad de la información, firewalls
adecuados, etc.;
Acceso al sistema de pagos del Banco Central: desarrollando un software o
adquiriendo software ya desarrollado en el país;
Call Center: Para cobranza o mercadeo.
13
CAPÍTULO 3.
3.1. LA EVOLUCIÓN DEL MARCO REGULATORIO DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y CRÉDITO
EN BOLIVIA Y DE DISTINTAS ENTIDADES ENCARGADA DE SU SUPERVISIÓN
3.1. Las Cooperativas de Ahorro y Crédito son entidades financieras no bancarias con
derechos reconocidos por disposiciones legales vigentes, especificadas en la Constitución
Política del Estado, Código de Comercio, Ley General de Sociedades Cooperativas, Ley de
Bancos y Entidades Financieras y Ley del Banco Central de Bolivia.
3.2. La Ley General de Sociedades Cooperativas, del 13 de septiembre de 1958
(LGSC) establece la normativa para la constitución y funcionamiento de cooperativas en
general. El Artículo 20º establece las siguientes clases de sociedades cooperativas: (i)
agrícolas, (ii) ganaderas y de colonización, (iii) industriales y mineras, (iv) de servicios, (v)
de crédito, (vi) de consumo, y (vii) de educación. Según el Artículo 24º, las cooperativas de
crédito son las que se organizan con objeto de proporcionar a sus socios recursos económicos
a un interés nunca superior al estipulado legalmente en el mercado bancario, indicando
además las operaciones activas y pasivas autorizadas.
3.3. Con las debilidades en el funcionamiento del ente supervisor INALCO, ningún
tipo de cooperativa fue regulada y supervisada, lo que facilitaba el crecimiento rápido del
sector. Durante 38 años de su promulgada, la Ley General de Sociedades Cooperativas no fue
reglamentada. El sector de cooperativas de ahorro y crédito, que tuvo su época de auge en la
década de los años sesenta por la cantidad de cooperativas constituidas y la confianza de la
gente en este tipo de asociación, se presentaba como una opción valedera para acceder a
servicios financieros de ahorro y crédito.
3.4. En reacción a esta debilidad, la ASFI inicia el control de las más grandes
cooperativas, las cooperativas abiertas, en los años 90 con el Ley 1488 de Bancos y
Entidades Financieras. La no existencia de un mecanismo de auto regulación y/o control
estatal por parte del INALCO6 contribuyó a un considerable crecimiento del sector
cooperativo (en cantidad de activos y entidades), por lo que la ASFI consideró importante
incluir a las más grandes cooperativas dentro del marco regulatorio. Las mismas fueron
refrendadas e insertadas en la Ley 1488 de Bancos y Entidades Financieras de 1993 y
reglamentada con el Decreto Supremo Nº 24439 de 1996, que clasificó a las cooperativas en:
Cerradas: aquellas que efectúan operaciones exclusivamente con sus socios y se rigen
por las disposiciones de la Ley General de Sociedades Cooperativas y los reglamentos
de operación y control dictados por el ex - Instituto Nacional de Cooperativas
INALCO.
Categorización de CAC abiertas según el Decreto Supremo No 24439
6 El INALCO fue disuelto en el año 2004 y mediante Decreto Supremo DS 27441 del 7 de febrero de 2004, la
Dirección General de Cooperativas asumió todas las competencias, en el marco de la Ley General de Sociedades
Cooperativas. El INALCO era el Instituto Nacional de Cooperativas.
14
Abiertas: aquellas cuyas operaciones de ahorro son realizadas con sus socios, el
público y con entidades
financieras, nacionales o
extranjeras, se constituirán de
acuerdo a la LGSC y sujetarán
sus operaciones y actividades
a las Leyes 1488, 1670 y
demás normas y reglamentos
del BCB y la ASFI; así
mismo, establece que, para su
funcionamiento, además de
estar inscritas en el Registro Nacional de Cooperativas, requieren de la licencia de
funcionamiento emitida por la ASFI. Las cooperativas abiertas fueron categorizadas
en función al capital mínimo.
3.5. La cooperativas que calificaron en la categoría III podrán realizar operaciones
similares a los fondos financieros privados, excepto celebrar contratos de arrendamiento
financiero. En cambio las cooperativas de la categoría IV podrán realizar todas las
operaciones previstas en el Articulo 70 de la Ley 1488.
3.6. En 2008, ASFI promovió la promulgación de la Ley Nº 3892 que modifica la
LBEF, establece nuevas denominaciones por las CAC, e inicia la incorporación de las
cooperativas societarias al marco regulatorio. Las nuevas categorías de cooperativas son: (i)
abiertas, (ii) societarias y (iii) laborales, incorporando dentro de la denominación de
“Entidades Financieras No Bancarias” supervisadas por la ASFI a las cooperativas abiertas y
societarias. La Circular ASFI Nº 038/2010 normaliza y reglamenta los aspectos de
constitución, adecuación y funcionamiento de la cooperativas abiertas y societarias,
constituyéndose en el reglamento oficial aprobado por la ASFI para el sector cooperativo.
Con base en esta resolución, la ASFI establece cuales son las operaciones activas y pasivas
permitidas, y las limitaciones y prohibiciones. La ASFI también tiene la competencia
privativa para autorización del funcionamiento, fiscalización, control e inspección de sus
actividades, administración y operaciones. Las cooperativas laborales quedan excluidas de la
aplicación de la Ley de Bancos y Entidades Financieras y continuaron a ser incluidas en el
ámbito de aplicación de la Ley General de Sociedades Cooperativas. Su regulación quedó a
cargo de la Dirección General de Cooperativas - DGCOOP.
3.7. Según la regulación actual, los tres tipos de cooperativas de crédito son:
Cooperativas de ahorro y crédito abiertas. Están sujetas a la regulación y supervisión
de la ASFI, mientras que, para tramitar su personalidad jurídica ante la Dirección
General de Sociedades Cooperativas (DGCOOP), deben obtener en forma previa la
autorización de la ASFI para realizar dicho trámite7. Están autorizadas a realizar
operaciones de intermediación financiera a nivel nacional con sus socios y con el
7 Una CAC abierta puede convertirse en fondo financiero privado o banco, mediante la individualización de derecho
propietario de sus socios, previa autorización de la ASFI y de acuerdo a la reglamentación emitida y aprobada por el
ente fiscalizador.
CATEGORIA CAPITAL MINIMO ÍNDICE
PATRIMONIAL DEG USD
I
II
III
IV
150.000.-
250.000.-
630.000.-
2.000.000.-
232.172
386.953
975.120
3.095.620
20%
15%
10%
10%
15
público en general (activas, pasivas, contingentes y de servicios financieros, con
excepción de administrar cuentas corrientes (las cuales deben contar con la
autorización de la ASFI) y operaciones de comercio exterior,.
Cooperativas de ahorro y crédito societarias. Todas las CAC societarias
(anteriormente denominadas cerradas) deben cumplir con el proceso de adecuación,
que se inicia con el trámite de obtención del certificado de adecuación, continúa con
el período de adecuación, y concluye con la obtención de la licencia de
funcionamiento como CAC societaria. Las cooperativas societarias están autorizadas
a realizar operaciones de intermediación financiera a nivel nacional únicamente con
sus socios (activas, pasivas, contingentes y de servicios financieros, con excepción de
administrar cuentas corrientes y operaciones de comercio exterior, las cuales deben
contar previamente con la autorización de la ASFI). En cumplimiento con la Circular
ASFI 038/2010, las cooperativas societarias, que al momento de promulgación de la
Ley 3892 se encontraban en funcionamiento y no iniciaron el proceso de adecuación
ante la ASFI, tenían plazo hasta el 30 de junio de 2010 para iniciarlo, caso contrario
serían consideradas como entidades que realizan actividad financiera ilegal al amparo
del Artículo 331º de la Nueva Constitución Política del Estado y del Artículo 91º de
la LBEF. Las CAC societarias que ya estaban en funcionamiento cuando entró en
vigencia esta ley pueden convertirse en cooperativas abiertas si tienen el certificado
de adecuación y la licencia de funcionamiento.
Cooperativas de ahorro y crédito laborales: Se constituyen en sociedades sin fines de
lucro y de objeto único, que realizan operaciones de ahorro únicamente con sus socios
y otorgan créditos para el mejoramiento económico y social de los mismos y se
organizan en el seno de una institución o empresa, pública o privada o un gremio
profesional. La afiliación es libre y voluntaria. En ningún caso podrán establecerse
mecanismos obligatorios de afiliación como condición de trabajo y no pueden
mantener oficinas abiertas para la atención al público.
3.8. Una de las situaciones que se ha observado es los cambios frecuentes en la
normativa para las cooperativas. No han contado con un plazo suficientemente largo para la
implementación, tal como sucede actualmente con el proceso de adecuación. También es
importante destacar cambios significativos para los cuales las CAC no han tenido
posibilidades de reacción, como con el capital mínimo. Cada cambio en la normativa tiene
costos para adaptar sistemas informáticos, informar y capacitar al personal, y – si necesario –
cambiar procesos. Esos costos son particularmente difíciles de cobrar por las pequeñas
cooperativas. Además, es imperativo que la normativa sea considerada con suficiente tiempo
de anticipación para que el sector la discuta y de su opinión. Es importante, dada la
dispersión y desintegración del sector, que la ASFI considere tener esa discusión con la
federación nacional, la FEBOCAC, dando la obligación a la FEBOCAC de organizar talleres
regionales para discutir los cambios sugeridos y “coleccionar” opiniones de entidades
individuales. De esta manera el sector podrá expresar sus opiniones y consensuar la
normativa hasta donde sea posible.
16
3.2. EVALUACIÓN DE LA REGULACIÓN ACTUAL DE LAS CAC EN BOLIVIA
3.9. En general, no hay muchas diferencias entre el marco regulatorio de las
cooperativas y las otras entidades financieras en el sistema (los bancos, fondos financieros y
mutuales). Este capítulo va a analizar las más importantes regulaciones, y compararlas con el
marco regulatorio para cooperativas en otros países y las mejores prácticas según
organizaciones bilaterales y internacionales.
3.2.1. Constitución de una entidad financiera y regulaciones sobre el gobierno corporativo
3.10. Las condiciones y requisitos requeridos para la constitución y el funcionamiento
de las Entidades de Intermediación Financiera (EIF) son de cumplimiento obligatorio por
parte de las bancarias, no bancarias8 y de las empresas de servicios auxiliares financieros. El
número de socios o aportantes (según corresponda) mínimo requeridos para su constitución
es de 5 para las EIF bancarias, empresas de servicios auxiliares financieros y los fondos
financieros privados, mientras que para las CAC es de 10 socios. Las EIF bancarias, las
empresas de servicios auxiliares financieros y los fondos financieros privados son Sociedades
Anónimas y el derecho propietario de sus socios está representado por acciones. Las
cooperativas son Sociedades de Responsabilidad Limitada y el derecho propietario de sus
socios está representado por certificados de aportación. Los certificados de aportación en las
cooperativas dan derecho a un voto en forma igualitaria a cada persona suscriptora.
3.11. En todas las EIF, la administración se sujetará a las mismas disposiciones de la
LBEF y del Código de Comercio, en relación a las disposiciones relativas a la materia y a sus
estatutos. En las CAC, el número de directores será de un mínimo de 5 y un máximo de 7
titulares (debiendo ser siempre un número impar) más 2 suplentes para el Consejo de
Administración y un mínimo de 3 titulares y 2 suplentes para el Consejo de Vigilancia. Para
las demás EIF, el número de directores será un mínimo de 5 y un máximo de 10. Rige, por
igual para todas las EIF, el régimen de caución para directores y síndicos equivalente a 24
meses del sueldo más alto para directores y síndicos, y para gerentes, administradores y
apoderados generales, el equivalente a 24 meses de sus sueldos respectivos. Los
impedimentos para los directores, síndicos y empleados, son los mismos en todas las EIF
3.12. A nivel latinoamericano se da una situación similar en cuanto al número de
directores, funciones, remuneración, etc. No es común en las legislaciones latinoamericanas
exigir a los directores ser profesionales, incuso porque la misma ley de cooperativas no lo
exige. Sin embargo, cada vez es más frecuente que en países donde se supervisan CAC se
incorpore el gobierno corporativo (que sí requiere de mayor preparación para ellos, ver tabla
6).9 Siendo que por la misma ley no se pueden exigir requisitos profesionales, es
imprescindible incrementar la capacitación de los directores para cumplir con las nuevas
exigencias de la normativa emitida por la ASFI.
8 CAC abiertas, CAC societarias, mutuales de ahorro y préstamo y fondos financieros privados
9 Para más información en el tema de requisitos de idoneidad personal y profesional, véase DGRV (2005).“
17
Fuente: DGRV (2005)
3.13. Todas las EIF deben contar con unidades de auditoría interna y órganos internos
de control; las unidades de auditoría interna son designadas por el Consejo de Vigilancia
mientras que los órganos de control son designados por la junta de accionistas o la asamblea
de socios. Estos órganos reportan directamente al consejo de administración10
.
3.14. Es importante que los directores, tanto del consejo de administración como de
vigilancia, estén mejor capacitados para atender las funciones y obligaciones que la Ley y el
Reglamento les encomienda, con el fin de paliar la falta de profesión de los miembros,
porque la misma ley de cooperativas no se los exige. El gobierno corporativo ha traído un
cambio en la conformación de los cuerpos directivos, porque ha dado mayores requisitos,
funciones y responsabilidades. En el caso del consejo de vigilancia se le está encargando el
control de las operaciones, pero con grandes limitaciones: no trabajan a tiempo completo y
no son profesionales en finanzas, economía o algo similar.
3.2.2. Capital, reservas y el regulaciones sobre Coeficiente de Adecuación Patrimonial
A. Capital pagado
3.15. Bolivia es el único país en la región en donde el requerimiento de capital mínimo
es obligatorio para todas las CAC, y no sólo para las supervisadas. Es importante señalar que
las CAC en América Latina son supervisadas de acuerdo al monto de activos. Cuando se
supervisan por el monto del patrimonio, como en el caso chileno o salvadoreño, recién en ese
momento son incorporadas. Mientras no lleguen a ese monto, quedan fuera y son
supervisadas por los institutos de cooperativas. No es el caso boliviano en que las CAC
societarias deben cumplir con dicho requerimiento para recibir la licencia de funcionamiento
y ser supervisadas, de lo contrario se ocasionaría un retraso en su proceso de adecuación. En
10
Idealmente, la asamblea de socios juega un papel importante en controlar el Consejo para que el Consejo no tiene
tanto de poder.
NO ESTABLECIDO EN LA LEY, NI NORMADO POR PARTE DEL INAES
NO ESTABLECIDO EN LA LEY
NO ESTABLECIDO EN LA LEY, PERO SI EXIGIDO POR EL BANCO CENTRAL DE BRASIL
NO ESTABLECIDO EN LA LEY
LA LEY 454 DE 1998, DETERMINA QUE LOS ESTATUTOS DE LAS COOPERATIVAS ESTABLECERÁN RIGUROSOS REQUISITOS PARA LA ELECCIÓN DE LOS DIRECTIVOS.
NO ESTABLECIDO EN LA LEY, PERO SI RECOMENDADO POR EL REGLAMENTO DE GOBIERNO CORPORATIVO EMITIDO POR LA SUGEF.
NO ESTABLECIDO EN LA LEY
NO ESTABLECIDO EN LA LEY. SI ESTABLECIDO POR REGLAS DE CARÁCTER GENERAL POR LA CNBV. SI ESTABLECIDO POR REGLAS DE CARÁCTER GENERAL POR LA CNBV. TODAS LAS EACPS SE APLICARÁ LA LEY DE AHORRO Y CRÉDITO POPULAR Y LAS REGLAS DE CARÁCTER GENERAL
NO ESTABLECIDO EN LA LEY
18
consecuencia, la superintendencia tiene que supervisar todas las CAC, incluyendo las más
pequeñas, que es costoso y difícil de fiscalizar con los recursos disponibles (ver tabla 7).
País Base para cálculo
Capital Mínimo y CAP
Equivalente
en USD CAP
Argentina Cat. I Activos > USD 1,6
Millones
Cat. II Activos > USD 1,1
Millón
Cat. III Activos > USD 0,5
Millones
Cat. IV Activos > USD 0,3
Millones)
~ 1,6 Millones
~1 Millón
~ 524.350
~ 262.175
Para Cajas de Crédito nuevas:
Activos
< a USD 91.761 6%
USD 91.761 y USD 5.243.508
8%
>USD5.243.508 10%
Bolivia Abiertas y Societarias ~ 150.000 10%
Brasil CAC afiliadas a Cajas Centrales
CAC no afiliadas
Inicial: USD1.730
A los 5 años: USD
34.597
Inicial: USD 5.766
A los 5 años: USD
69.193
11% a 13% CAC afiliadas
15% a 17% CAC no afiliadas
Chile CAC Patrimonio > 400.000 UF
CAC restantes
~17 Millones
No
10% sobre activos ponderados o
el 5% de sus activos totales
Colombia Captación de terceros Coop
Financ.
Cerradas
~ 1.476.568
~ 494.325
9% para Cooperativas
Financieras y entre 9% y 30%
para CAC en el ámbito de
supervisión de la Supersolidaria
Costa
Rica
CAC supervisadas11
No 10%. A partir de junio 2010
14%
Ecuador CAC activos totales > USD 10
Millones
788.682 9%
El
Salvador
CAC captan de terceros ~710.000 12%
Nunca deberá ser menor que el
7% (pasivos y contingencias)
México Autorizadas por CNBV, excepto
Nivel 1: < USD 1,7 Millones
Nivel 2: Hasta USD 12 Millones
Nivel 3: Hasta USD 67 Millones
Nivel 4: > USD 67 Millones
No
USD 23.899
USD 119.494
USD 955.951
USD 5,4 Millones
8%
Paraguay Todas las CAC No Tipo A: 8%
Tipo B: 6%
Tipo C: 4%
Perú Todas las CAC. No No, 11 veces (activo ponderado
por riesgo a patrimonio efectivo)
Uruguay Captación de depósitos
Habilitación total
Habilitación restringida
~6,9 Millones
~ 1,5 Millones
12%
Fuente: DGRV (2010)
11
Se supervisan las CAC que tengan más de 2 Millones y las CAC cerradas de alcance nacional. Cerradas son las
que únicamente captan de asociados de un mismo patrocinador. En Costa Rica está prohibido captar de no socios.
19
3.16. Hay muchas cooperativas societarias que ahora no tienen el capital mínimo
requerido. El capital mínimo requerido para entidades financieras no bancarias es de USD
150.000, el más bajo de las entidades financieras en Bolivia12
. No parece alto en
comparación al capital mínimo requerido en otros países, pero como la supervisión en
Bolivia es obligatoria para todas las CAC societarias puede ser una limitación importante
para algunas pequeñas cooperativas y esto podría convertirse en una barrera de entrada
importante. Es por esto que el WOCCU recomienda un capital mínimo de no más de entre
USD 20.000 a USD 50.000 - en conjunto con un periodo de adaptación para nuevas CAC13
.
Según datos de la ASFI, de las 63 CAC societarias que iniciaron el proceso de adecuación, 9
no cumplen actualmente con el requisito de capital y 9 no reportan aun información
financiera periódica a ASFI para verificar el cumplimiento de capital.
3.17. Es importante analizar opciones para aquellas CAC que no tienen el capital
mínimo y no lo podrán conseguir en el plazo corto. Algunas opciones viables que pueden ser
implementadas son:
ASFI reconsidere establecer niveles de operación en función del capital mínimo,
ASFI considere únicamente el CAP para lo cual debe modificarse la Normativa
mediante un decreto supremo,
Recomendar y acompañar a las CAC en un proceso exitoso de fusiones o absorciones,
y
Poner a disposición fondos tanto gubernamentales como externos a través de
organismos multilaterales de desarrollo para ayudar a las pequeñas CAC a alcanzar el
nivel de capital. En Bolivia las CAC pueden considerar la deuda subordinada como
capital secundario, pero únicamente contaría para cumplir con el CAP y no con el
capital mínimo requerido.
B. Reservas legales
3.18. Todas las EIF están obligadas a constituir reservas legales para cubrir eventuales
pérdidas de hasta el 50 por ciento del capital pagado, utilizando por lo menos el 10 por ciento
de sus utilidades líquidas anuales. Las reservas no son parte del requerimiento de capital para
ser supervisadas, y se van acumulando de los excedentes de las CAC a lo largo del tiempo.
Tampoco serán consideradas como parte del capital mínimo, pero si del CAP. Este esquema
es el mismo utilizado en todos los países latinoamericanos.
3.19. Por lo tanto, para el caso boliviano la reserva legal es importante, primero para
cubrir eventuales pérdidas y como complemento ser considerada como parte del patrimonio
para efectos de adecuación patrimonial, pero no como capital, por lo que no se toma en
cuenta para efectos de requerimientos de capital.
12
El capital mínimo requerido por bancos es de alrededor de USD 8 millones, para fondos financieros USD
900.000, y para mutuales y empresas de arrendamiento o factoraje alrededor de USD 400.000. 13
Ver WOCCU (2008)
20
C. Patrimonio neto y coeficiente de adecuación patrimonial
3.20. El nivel de CAP requerido es el mismo para todas las entidades financieras, pero
la definición de lo que constituye capital primario y secundario es ajustada. Para todas las
EIF, el patrimonio neto constituye la suma del capital primario más capital secundario,
menos los ajustes determinados por la ASFI y por los auditores externos. Así mismo, deben
mantener un patrimonio neto equivalente a por lo menos el 10 por ciento de del total de sus
activos y contingentes ponderados en función a sus riesgos.
3.21. La definición del capital primario y secundario es distinta en función del tipo de
entidad:
El capital primario de las EIF, excepto para las CAC, está conformado por (i) capital
pagado, (ii) reservas legales, (iii) aportes irrevocables pendientes de capitalización y
(iv) otras reservas no distribuibles. Para las cooperativas el capital primario está
constituido por (i) certificados de aportación, (ii) fondo de reserva constituido por
excedentes de percepción y (iii) donaciones recibidas de libre disposición.
El capital secundario de las EIF, está constituido por: (i) obligaciones subordinadas con
plazo de vencimiento superior a 5 años y sólo hasta el 50 por ciento de capital primario
y (ii) por previsiones genéricas voluntarias para cubrir pérdidas futuras aún no
descubiertas hasta el 2 por ciento del total de sus activos. En ningún caso el capital
secundario podrá ser mayor que el capital primario.
3.22. Es importante tomar en cuenta que según el artículo 12 del Decreto Supremo
24439 y de conformidad con lo establecido en los artículos 69º, 71º y 72º de la LGSC, una
CAC abierta devolverá los certificados de aportación a los socios que lo soliciten una vez
descontadas las obligaciones que pudieran tener con la misma, con preaviso de 90 días, sólo
si con dicha devolución o al momento de hacerlo no se encuentre en alguna de las siguientes
situaciones:
Incumplimiento de cualquiera de los límites técnicos y legales establecidos en las Leyes
1488 y 1670, sus normas reglamentarias, el presente decreto supremo y disposiciones
conexas.
Disminución del monto total de los certificados de aportación a menos del 90 por ciento
del saldo existente al inicio del ejercicio.
Que existan pérdidas corrientes o acumuladas.
3.23. Por lo tanto, una cooperativa que tenga pérdidas no podrá devolver capital con lo
cual no se desmejora su capital base para efectos de adecuación patrimonial y preserva la
cobertura de los diferentes riesgos que deben cubrirse con capital suficiente.
21
3.2.3. Requerimientos de información
3.24. La exigencia de información y la frecuencia de sumisión parecen altas. La ASFI
efectúa el control de cada EIF, y para ello requiere informes relacionados a su situación
financiera y a sus operaciones, así como estados contables. Los requerimientos de
información se encuentran contemplados en el texto ordenado T02 denominado
“transparencia”. La información se debe enviar en forma diaria, semanal, mensual, trimestral,
semestral y anual, según corresponda al tipo de información (ver anexo No. 2). Para el envío
de esta información se debe utilizar el sistema de captura de información que la ASFI pone a
disposición de los bancos y entidades financieras. A manera de ejemplo se detallan algunas
de ellas:
Información diaria: i) ponderación de activos, ii) encaje legal, iii) depósitos, iv) reportes
de tasas y tipos de cambio v) información adicional diaria.
Información semanal: i) análisis de límites de liquidez, ii) flujo de caja proyectado, iii)
índices de sensibilidad al riesgo de tasas y tipos de cambio.
Información mensual: i) ponderación de activos, ii) estados financieros, iii)
estratificación de depósitos del público, iv) encaje legal, v) calificación de cartera, y vi)
información sobre la cartera a la central de riesgo a través del Centro de Información de
Riesgo Crediticio (CIRC) etc.
3.25. Esta norma es quizás la que más afecta a las cooperativas societarias, sobre todo a
las pequeñas cooperativas con recursos humanos y de capital limitados y aquellas en que
existen problemas de comunicación. Algunas entidades financieras han optado por utilizar
medios satelitales incrementando considerablemente sus costos operativos. La ASFI ha
señalado que estaría en disposición de modificar el requerimiento del envío diario a envíos
semanales para el caso de cooperativas societarias alejadas.
3.26. La información que se debe enviar a la ASFI, así como la cantidad de recursos
humanos y financieros para cumplir con los lineamientos es un factor común en las quejas de
las CAC con respecto a la supervisión. Eso es también un factor común en los países de
América Latina en donde se supervisan CAC. Es cierto que la superintendencias no pueden
dejar de recibir información que les permita hacer una supervisión en forma extra situ, y
fiscalizar adecuadamente la situación financiera de las CAC. Por lo tanto, no parece
aceptable por parte de la ASFI eliminar información importante a solicitar.
22
3.2.4. EL CATALOGO DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LAS CAC
País Tipo de
Institución
Captan
sólo de
socios?
Privilegios
impositivos?
Cuentas
corrientes?
Vínculo
común
obligatorio?
Encaje
legal?
En el
FSD?
Argentina Coop. de
Crédito
Cajas de
Crédito
No
Sí
Sí
Sí
No
No
No
Sí
No
Sí
No
Sí
Bolivia CAC abiertas
CAC
Societarias3
No
Sí
No
No
Sí1
Si1
No
No
Sí
Sí
Sí2
No
Brasil Coop. de
Crédito
Sí Sí No Sí (No) No Sí
Chile CAC No Sí No No Sí No
Colombia CAC
Coop.
Financ.
Sí
No
Sí
Sí
No
No
No
No
No
Sí
Si
Si
Costa Rica CAC Sí Sí No No No No
hay
Ecuador CAC No No No No Sí No
El Salvador Cajas de
Crédito
Bancos
Coop.
Asoc. Coop.
No
No
Sí
No
No
Sí Sí
No
No
No
Sí
No
Sí Sí
Guatemala CAC Sí Sí No No No No
Honduras CAC Sí Sí No No No No
México SCACPs Sí No Sí No Sí Sí8
Nicaragua CAC Sí Sí No No No No
Panamá CAC No Sí No No No No
hay
Paraguay CAC Sí Sí No No No No
Perú CAC Sí Sí No No No No
República
Dominicana
CAC Sí Sí No No No No
hay
Uruguay Coop. de
Capital.
Coop. de
Interm.
Si
No
Sí
Sí
No
No
No
No
No
No
No
Sí
Venezuela CAC No Sí No No No No Fuente: DGRV (2010)
FSD: Fondo de Seguro de Depósitos
1 Siempre y cuando sean autorizadas por la ASFI. Al momento, ninguna está autorizada. 2 El Fondo de Reestructuración Financiera hace las veces de un Fondo de Seguro de Depósito.
3 Perfil de las cooperativas societarias que tienen sus Licencias de Funcionamiento
23
3.27. En la región, todavía existen algunas diferencias importantes en el catálogo de
actividades permitidas y de impuestos y otros privilegios impositivos entre bancos y
cooperativas. En casi todos los países de América Latina, las CAC muestran cierta
convergencia hacia la banca tradicional en cuanto al catálogo de sus actividades permitidas
y sus posibilidades operativas. Sin embargo, todavía existen ciertas diferencias, como
solamente operar con socios, limitaciones de fondeo, sólo por medio de capital social y
certificados de depósito y no a través de la emisión pública de títulos valores, y la no-
participación en fondos de garantías, en centrales de riesgos o en el sistema de pagos.
3.28. En comparación al perfil regulatorio latinoamericano, las CAC bolivianas se
enfrentan a algunas desventajas. Hay muchas similitudes en el catálogo de actividades que
pueden ofrecer las cooperativas bolivianas en comparación a las cooperativas en otros países
de América Latina, sobre todo en la habilidad de CAC abiertas de captar depósitos de no
socios. Pero, en contraste con las CAC de otros países, las cooperativas en Bolivia no se
benefician de ningún privilegio impositivo14
. Estos privilegios se han obtenido porque en
muchos países las cooperativas están incorporadas en las constituciones políticas como
entidades de interés público, pero también para dar relevancia a un sector que brinda acceso a
servicios financieros a una parte de la población con bajos recursos, y también ofrece
importantes servicios de mutualidad y solidaridad. Estos servicios, como medicina, ayuda
económica, becas de estudio, universidades, son en buena parte inversiones que hacen las
CAC al no tener que pagar impuestos sobre las ganancias.
3.29. Las cooperativas tienen, en general, el mismo catálogo de actividades que las
otras entidades financieras en Bolivia, pero tienen algunas desventajas por su tamaño:
Las operaciones pasivas autorizadas para las EIF no bancarias son las mismas que las
autorizadas para las EIF bancarias, con excepción de todas aquellas relacionadas con el
comercio exterior, la emisión de cheques de viajero, los contratos a futuro para la
compra-venta de monedas extranjeras y la administración de cuentas corrientes a la
vista. Esta última puede ser realizada previa autorización expresa por parte de la ASFI,
pero a la fecha, ninguna EIF no bancaria ha sido autorizada para este tipo de
operaciones. Como no pueden captar recursos en forma de cuentas corrientes, sus
costos de fondeo son más altos.
En relación a las operaciones activas, las cooperativas no pueden realizar giros y actuar
como intermedio por cuenta de sus clientes en la suscripción, colocación y compraventa
de títulos valores, previa consignación de fondos (sólo podrán realizar con autorización
de la ASFI). A nivel crediticio, las CAC no enfrentan mayores problemas, ya que
pueden operar en las mismas condiciones como lo hacen los bancos, es decir, con
créditos de consumo, microcréditos, e hipotecas de vivienda y comerciales. Sin
embargo, por restricción de la Ley de Bancos, las cooperativas no pueden emitir tarjetas
14
Por ejemplo, en Costa Rica las CAC no pagan impuestos sobre los excedentes, y los certificados de depósito a
plazo están exentos del impuesto sobre la renta
24
de crédito, solamente pueden descontar y/o negociar títulos de valores u otros
documentos de obligaciones de comercio cuyo vencimiento no exceda un año.
3.30. Hay dos temas dentro del catálogo de actividades que merecen consideración
adicional:
i. Emisión de tarjetas de crédito y debito
3.31. Una de las operaciones
activas no permitidas para las CAC
bolivianas y quizás una de las que más
generan ingresos financieros es la
emisión de tarjetas de crédito. Esta
posibilidad está limitada por la ASFI
debido a que las CAC no manejan un
patrimonio suficientemente alto para
protegerse del riesgo de crédito por
emisión de tarjetas de crédito. Sin
embargo, esto le resta competitividad a
las CAC porque no pueden diversificar
sus productos crediticios, y las limita
cuando uno de los principales medios de
pago electrónico en muchos países lo
constituye la tarjeta de crédito. Las CAC
pueden emitir tarjetas de débito, pero -
falta de sistemas propios - deben hacerlo
a través de un banco privado y con
costos elevados por transacción. Eso
repercute en la calidad de servicios y la
accesibilidad de los socios a medios de
pago masivos, más baratos y modernos.
3.32. Es recomendable que la ASFI
establezca una normatividad para permitir a las CAC emitir tarjetas de crédito, estableciendo
controles adecuados para el riesgo de crédito. Como se observa en el siguiente cuadro, a
nivel latinoamericano, la emisión de tarjetas de crédito está permitida en los países en donde
las CAC son supervisadas.
ii. Participación en el sistema de pagos
3.33. En los últimos años, las EIF han desarrollado servicios para sus clientes, usuarios
y socios que pueden reemplazar el uso de efectivo por las tarjetas de crédito y débito. El
crecimiento de la economía y la evolución permanente de la tecnología, han permitido el
desarrollo de mecanismos más rápidos y eficientes para la transferencia de fondos. Las
transacciones que se realizaban con dinero en efectivo y cheques, actualmente también se
pueden ejecutar con medios electrónicos, tales como dinero plástico (tarjetas de débito y
crédito), banca por internet (home banking) y otros medios como teléfonos, celulares, débitos
País Emitir T.C. Emitir T.D
Argentina Si Si
Bolivia No Si
Brasil Si Si
Chile Si Si
Colombia Si Si
Costa Rica Si Si
Ecuador Si Si
El Salvador Si Si
Guatemala - -
Honduras - .
México
Nivel 1 a 3
Nivel 4
No
Si
Si
Si
Nicaragua - -
Panamá - -
Paraguay Si Si
Perú Si Si
República
Dominicana
- -
Uruguay Si Si
Venezuela - - Fuente: DGRV (2010) - = no se supervisan CAC.
25
y créditos directos, etc. Todas estas opciones están disponibles en Bolivia con una tendencia
de uso creciente, pero en general, la mayoría de las transacciones todavía se hacen en
efectivo.
3.34. La ASFI, reconociendo la importancia de las innovaciones tecnológicas de los
últimos años, ha emitido normas referidas a los “Requisitos Mínimos de Seguridad
Informática para la administración de Sistemas de Información y Tecnologías relacionadas”.
Las EIF deben establecer políticas y normas de seguridad informática y un plan de
contingencias tecnológicas que garantice la continuidad operativa. Esta norma, requiere
también el cumplimiento de los estándares internacionales de seguridad para la transmisión
de información y operaciones electrónicas.
3.35. Actualmente, las cooperativas no tienen
una cuenta en el Banco Central y no participan en
el sistema de pagos de alto valor.
Teoréticamente, sería posible para las
cooperativas abiertas participar en el sistema de
alto valor en el Banco Central, pero en realidad,
sólo pocas de las financieras y ninguna mutual o
cooperativa participan directamente en el sistema.
Tampoco participan en las cámaras de
compensación, que se sitúan en los gremios de la
banca privada. En el mediano plazo, esto puede
incrementar los costos para ofrecer a los clientes
formas de pago modernas. El Banco Central es
consciente de esto y recientemente ha adoptado
medidas para facilitar la inclusión de las entidades financieras no bancarias a su sistema de
pagos.
3.36. A nivel latinoamericano, algunos países ya incorporan cooperativas en los
sistemas de pagos administrados por el banco central. En Argentina y Costa Rica, las CAC
participan directamente. En Costa Rica, las CAC son participantes directas del Sistema
Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE), por lo que tienen plena actividad en el mismo. Las
CAC que realizan transferencias en tiempo real, pueden movilizar fondos entre entidades
bancarias y entre sus clientes. Esta participación le permite a las CAC mejorar sus esquemas
de costos de transferencias, eliminación de cheques, pagos masivos, pago de salarios de los
empleados públicos y actuar directamente con el mismo Ministerio de Hacienda y las demás
entidades gubernamentales. Tener estas opciones sería también interesante para las
cooperativas en Bolivia, y facilitaría el acceso a servicios financieros para la población.
País En Sistema de
Pagos
Argentina Si
Bolivia No
Brasil Si
Chile No
Colombia No
Costa Rica Si
Ecuador No
El Salvador No
México No
Uruguay Si Fuente: DGRV (2010) - = no se supervisan CAC.
26
3.2.5. Limitaciones y prohibiciones
: Comparación de los límites establecidos por el marco regulatorio en Bolivia
Límites Aplica
a EIF
Aplica
a CAC
Inversiones en el exterior hasta el 50% de su patrimonio neto. Sí No
Crédito
A un prestatario o grupo prestatario que en su conjunto: >= al 20% de su
patrimonio neto
A un prestatario o grupo prestatario hasta el 5% de su patrimonio neto
A un prestatario o grupo prestatario por más de 3% de su patrimonio neto. Si es
de vivienda no podrán exceder del 5% (máximo 10%) de patrimonio neto de la
EIF.
A un prestatario o grupo prestatario por un monto superior al 1% de su
patrimonio neto, si los mismos tienen garantía personal
A prestatarios o grupos prestatarios vinculados a la entidad
Sí Si
Prohibiciones:
i) Recibir créditos de otras entidades financieras hasta 1 vez su patrimonio neto,
pudiendo ampliar hasta 2 veces con autorización de la ASFI,
ii) Realizar operaciones con garantía de sus acciones
ii) Conceder créditos comprar acciones en tesorería
iv) Realizar operaciones de crédito con sus administrativos o sus vinculados.
Para no ejecutivos, el máximo es del 1,5% del patrimonio neto de la entidad,
ni individualmente el 10% de dicho límite)
v) Dar fianzas o garantías o algún otro modo respaldar obligaciones de dinero o
mutuo o entre terceros
vi) Dar en garantía sus activos, directa o indirectamente, bajo cualquier
modalidad prevista por ley (excepto para los créditos de liquidez del BCB, de
acuerdo con el Ente Emisor),
vii) Ser socios ni accionistas de empresas no financieras
viii) Transferencia de bienes inmuebles de uso y cartera de créditos; ésta última
sujeta a la reglamentación específica de la ASFI.
Sí Si
Contratar auditores externos, peritos tasadores, evaluadores de riesgo, que sean
cónyuges o parientes de sus directores o gerentes, hasta el 4º grado de
consanguinidad y 2º de afinidad, según el cómputo civil.
Sí Si
Bienes recibidos en forma de pago
i) deben ser vendidos en el plazo de 1 año a partir de la fecha de adjudicación,
ii) constituir previsión al menos por el 25% del valor en libros al momento de la
adjudicación,
iii) si la venta no se realiza en el plazo mencionado, se deberán construir
previsiones por lo menos del 50% al cumplir el primer año y el 100% al
cumplir el 2º año,
iv) incorporar los bienes adjudicados como bienes de uso con autorización de la
ASFI.
Sí Si
Recibir en pago acciones ordinarias o preferidas de nueva emisión representativas
de capital de una empresa deudora Sí No
27
3.37. No hay grandes diferencias en el catálogo de las limitaciones y prohibiciones
entre las entidades financieras. Como se observa en el siguiente cuadro, la mayoría de los
límites se establecen para todas las entidades financieras supervisadas, con la excepción de
las cooperativas que no pueden abrir sucursales o agencias en el exterior, y no pueden recibir
en forma de pago acciones de deudores. Estas limitaciones no parecen plantear ningún
obstáculo para las cooperativas.
País Tipo de institución
Concentración de riesgo sobre activos
Sobre la base de Crédito
Personas vinc. /
CdA / CdV /
empleados
Argentina3 Cajas de Crédito
Coop. de Crédito (CCs)
15% - 25%
No
5% - 10%
No
RPC
Bolivia 1 CAC 1% - 20% No es posible Patrimonio neto
Brasil Coop. de Crédito
15% afiliada a
Coop. Central
10% no afiliada
20% Coop. Central
20% s/P.R.
-
10% s/P.R.
-
Chile CAC (SBIF)
CAC (DECOOP)
3%, 10% con
garantía
3% conjunto, 10%
individual
3% conjunto
10% individual
Patrimonio efectivo
Colombia CAC sup.
Coop. Financieras
10%
25% con gtía.
5% Capital suscrito
Costa Rica CAC supervisadas
CAC no sup
20%
No
20% Capital Ajustado
Ecuador CAC supervisadas 10% <2% individual Patrimonio técnico
El Salvador Bancos Cooperativos 10% 10% Fondo patrimonial
Guatemala CAC No - -
Honduras CAC No -
México SCACPs 7% 7% Capital neto
Nicaragua CAC No - -
Panamá CAC No - -
Paraguay CAC No - -
Perú CAC supervisadas 10% -
30% (gtías. reales)
7% global
5% individual
Patrimonio efectivo
República
Dominicana
CAC No - -
Uruguay Coop. de Intermediación:
Habilitación diferencial
Habilitación total
Coop. de Capitalización
(CC)
2% - 3%
15%
25% (BBB+)
35% con gtías.
especiales2
10% individual -
15% (Jurídicas)
-
Responsabilidad
patrimonial neta
Venezuela CAC No - Fuente: DGRV (20100
CdA = Consejo de Administración CdV = Comité / Junta / Comisión de Vigilancia
28
3.38. Lo que plantea un obstáculo son los límites a crédito vinculados. En Bolivia, las
cooperativas no pueden conceder créditos a los directivos o ejecutivos de una misma
cooperativa, lo cual es muy diferente en los demás países latinoamericanos. En todos los
otros países se permite conceder créditos a vinculados con una limitación basada en el capital
de la cooperativa. Por ejemplo, una cooperativa en Brasil se puede dar un crédito a un grupo
vinculado hasta el 20 por ciento del patrimonio de la cooperativa (ver el siguiente cuadro).
Esta limitación de las CAC bolivianas puede traer consecuencias de gobierno, como:
Dificultad de elegir directores en las asamblea de socios porque los directores no
pueden acceder a créditos en sus cooperativas,
Dificultad de nombrar ejecutivos,
Se limita el crecimiento porque un grupo importante que genera ingresos por créditos,
es el de los directores y ejecutivos. Esta es uno de las diferencias más importantes, pues
en todos los países se permite dar crédito a directores, pero se establecen controles de
concentración cuando se trata de créditos vinculados. En este caso, es recomendable
para la ASFI analizar esta situación y establecer cambios en el control de la
concentración.
3.39. WOCCU da algunas ideas de regulaciones para permitir créditos a vinculados en
CAC, que también podrían considerarse en Bolivia. En su guía técnica15
, el WOCCU sugiere
que la junta debe tomar la decisión en caso de créditos a vinculados, y verifica que las
condiciones sean comparables a las de la cartera en general. Cuando se trata de un préstamo a
un director de la junta, él no debe estar presente durante la decisión de la junta. Para asegurar
el pago del préstamo, WOCCU recomienda cada año una auditoría externa del portafolio a
vinculados, y que un director que está en mora, tiene que renunciar a su cargo.
3.2.6. Encaje legal
3.40. Todas las EIF autorizadas por la ASFI deben mantener un encaje legal en efectivo
y en títulos, sobre depósitos contratados con el público a la vista, en cuentas de ahorro y
plazo fijo, así como por otros depósitos y por fondos provenientes de financiamientos
externos a corto plazo, en Moneda Nacional (MN), Moneda Nacional con Mantenimiento de
valor de la Unidad de Fomento a la Vivienda (MNUFV), Moneda Nacional con
Mantenimiento de Valor en Dólares Norteamericanos (MNDOL) y en Moneda Extranjera.
No hay diferenciación de porcentajes de encaje legal por tipo de entidad financiera.
3.2.7. Regularización, liquidación voluntaria e intervención de entidades de
intermediación financiera
i. Regularización
3.41. El marco regulatorio tiene reglas bien definidas para la regularización. Según la
normativa emitida por la ASFI, una EIF entra en proceso de regularización cuando incurre en
15
WOCCU (2008), página 10,
29
una o más de las situaciones siguientes: (i) pérdidas iguales o mayores al 30 por ciento y
menor al 50 por ciento del capital primario, (i) CAP menor al 10 por ciento establecido por la
ASFI, (iii) deficiencias de encaje legal, (iv) relación de activos de calidad versus el total de
los depósitos recibidos inferior al determinado por la ASFI, (v) incumplimiento de manera
reiterada de las instrucciones y órdenes de la ASFI, (vi) presentación de información
financiera falsa o documentación fraudulenta, (vii) existencia de prácticas de gestión que
pongan en grave peligro los depósitos del público, la situación de liquidez y solvencia de la
EIF. Cuando una EIF incurre en cualquiera de las dichas situaciones, su directorio u órgano
equivalente y/o sus administradores están obligados a reportarlo de inmediato a la ASFI. En
caso de que una CAC no cumpla con algunas de estas normas estará sujeta a sanción según lo
establecido en el Reglamento de Multas y Sanciones emitido por la ASFI.
ii. Liquidación voluntaria, fusión y transformación
3.42. La liquidación voluntaria sólo procede cuando la EIF devuelve el 100 por ciento
de los depósitos del público, previa autorización de la ASFI y de conformidad con el Código
de Comercio. La fusión de EIF debe ser autorizada por la ASFI de acuerdo a las previsiones
del Código de Comercio. Los fondos financieros privados pueden transformarse en bancos
con la autorización previa de la ASFI. La normativa y legislación vigente contempla la
transformación de cooperativas en fondo financiero.
iii. Intervención de Entidad de Intermediación Financiera
3.43. Son causas de intervención cualquiera o una combinación de las siguientes
situaciones: i) cesación de pagos, (ii) pérdida igual o mayor al 50 por ciento de su capital
primario, (iii) insuficiencia patrimonial mayor al 50 por ciento, no presentación o rechazo del
plan de regularización, (iv) si no se subsanan los hechos que motivaron el proceso de
regularización al vencimiento del plan de regularización. La ASFI dispone la intervención de
la EIF y designa al interventor, con el objeto de aplicar el procedimiento de solución o la
liquidación forzosa judicial. Sin embargo, esto no se aplica a las CAC societarias porque
según la Ley de Cooperativas deben ser liquidadas por la DGCOOP y no por la ASFI. La
ASFI recomienda la liquidación pero no la puede ejecutar.
3.2.8. Fondo de reestructuración financiera (FRF)
3.44. El Fondo de Reestructuración Financiera fue creado mediante la Ley 2297 en
200116
con el objeto de apoyar los procedimientos de solución de EIF en las condiciones
previstas por la LBEF. Los recursos del FRF se constituyen con los aportes obligatorios de
las EIF autorizadas por la ASFI que son calculados sobre el total de los depósitos del público
registrados en los estados financieros de las EIF. Se constituye en garantía de devolución de
los depósitos del público. La tasa trimestral de los aportes para el primer año fue de 0,15%o,
para el segundo del 0,45%o, para el tercero del 1,00% o y a partir del cuarto año la tasa quedó
fija en el 1,25%o/ sobre el total de los aportes del trimestre anterior.
16
Ley 2297 de Fortalecimiento a la Normativa y Supervisión Financiera de 20 de diciembre de 2001 y reglamentada
mediante el DS 26538 del 06 de marzo de 2002.
30
3.45. Como solamente se hace en algunos países en la región, las cooperativas
abiertas17
participan en el FRF. Al ser aportantes obligatorios al fondo, estas CAC también
cuentan con esta protección de los depósitos captados. La inclusión de las cooperativas en el
fondo de reestructuración es positiva, y permite a sus clientes beneficiarse de una protección
del ahorro.
3.46. Siendo que las CAC societarias no participan aún en el Fondo de Reestructuración
Financiera, sería recomendable clarificar que solo se van a poder incorporar aquellas
entidades que operen bajo la regulación vigente y que presenten indicadores aceptables de
desempeño con el fin de potenciar el incentivo para la regularización de estas entidades.
3.2.9. Administración y gestión de riesgos
3.47. El marco regulatorio exige al sistema cooperativo y financiero en general, una
gestión basada en la evaluación de riesgos. En particular, las entidades deben contar con
sistemas de (i) gestión integral, (ii) gestión de riesgo crediticio, que involucra la gestión y
planificación de cartera, como límites y concentraciones, (iii) gestión de riesgo de liquidez y
de mercado, y (iv) gestión de riesgo operativo. Los sistemas son periódicamente evaluados,
medidos, planificados y monitoreados por cada una de las EIF. Sin embargo, la ASFI debería
considerar que existe responsabilidad de cada CAC supervisada en cuanto al proceso formal,
integral y continuo de administración de riesgos, en función de la naturaleza, la complejidad
y el volumen de las operaciones, así como con su perfil de riesgo de cada entidad.
3.48. Con relación a la calificación de riesgo, que tiene como objetivo determinar el
riesgo en el cumplimiento de las obligaciones de cada institución, algunas CAC (las más
grandes) a exigencia de la ASFI, son sujetas de calificación por parte de las empresas
especializadas (calificadoras de riesgo), situación que apoya e introduce disciplina y
transparencia, proporcionando mayores elementos de juicio en la toma de decisiones de los
inversionistas.
3.49. En cuanto a previsiones, todas las entidades financieras tiene que cumplir con la
misma regulación, independientemente de su figura jurídica. La Sección 3 del Reglamento
para la Evaluación y Calificación de la Cartera de Créditos, aprobado por la ASFI mediante
la Resolución ASFI Nº 524/2009 del 16 de diciembre de 2009, publicado mediante la
Circular ASFI Nº 023/2009 de la misma fecha, establece el Régimen de Previsiones que
deben constituir las EIF sin excepciones. Es interesante también, observar como la ASFI
permite que la EIF cree su propio sistema de evaluación del riesgo de crédito, siempre y
cuando sea avalado por la ASFI y exista un historial suficientemente largo para que el
modelo funcione y sea efectivo. Esto mismo es posible en Costa Rica y Colombia.
3.2.10. Régimen tributario y de contribuciones obligatorias
3.50. Al igual que todo el sistema financiero, las CAC están sujetas al régimen
impositivo.
17
Las CAC societarias estarán cubiertas una vez que estén bajo la supervisión de la ASFI y comiencen a aportar al
fondo.
31
3.51. Las EIF no bancarias pueden efectuar contribuciones o aportes a fines sociales,
culturales y gremiales, con las limitaciones determinadas por el reglamento de la ASFI. El
Artículo 3º del Reglamento de contribuciones o aportes destinados a fines sociales y
culturales18
determina que las EIF autorizadas por la ASFI pueden efectuar dichas
contribuciones o aportes de conformidad con las disposiciones relacionadas con las
inversiones autorizadas (Art. 52º LBEF) cuando están en conformidad con los límites
establecidos de la regulación prudencial y no registren pérdidas acumuladas. En algunos
casos, el Artículo 5º prohíbe efectuar cualquier tipo de contribución o aporte, en especial si la
institución se encuentra en proceso de regularización o en programas especiales de
fortalecimiento. El Artículo 6º del Reglamento determina que quedan excluidos de los
dispuestos en los artículos 3º y 5º (a) los aportes y contribuciones a fines gremiales, siendo
responsabilidad del directorio u órgano equivalente fijar los límites acordes a la situación
económica y financiera de la entidad.
3.52. Las cooperativas tienen algunos aportes adicionales a pagar, en particular por la
Dirección General de Cooperativas (DGCOOP). La DGCOOP se constituye en el ente
normativo y regulador de Bolivia para el sistema cooperativo en su conjunto, con la
excepción de las cooperativas abiertas y recientemente también las societarias. En lo
conducente, por normativa propia aprobada por sus instancias correspondientes, reclama para
su sostenimiento dos tipos de aportes: (i) el 50 por ciento del fondo de reserva para educación
que la LGSC obliga a las cooperativas en su conjunto a constituir por el 5 por ciento de sus
utilidades líquidas anuales, (ii) aportes entre Bs 10 y Bs 15 anual por cada socio cooperativo.
Además pagan una cuota a la ASFI por la supervisión. Las CAC deben entonces pagar
contribuciones a dos entidades de supervisión – pagos que no tienen las otras entidades
financieras y que las pone en desventaja comparativa.
3.53. Por su parte, las instituciones gremiales que aglutinan a las CAC financieras,
como son la Federación Boliviana de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FEBOCAC) y las
Federaciones Departamentales de Cooperativas de Ahorro y Crédito (FECACRUZ en el caso
de Santa Cruz, FECAC COCHABAMBA, etc.), igualmente requieren para su sostenimiento
aportes que son aprobados por sus asambleas generales anuales, en formas y porcentajes que
varían entre unas y otras; como ser: sobre el total de activos, sobre el número de socios, etc.
3.2.11. Conclusiones sobre el marco regulatorio
Cambios frecuentes al sector de la normatividad hacen que las CAC no tengan
tiempo de implementarlos, especialmente porque estas normas no vienen con un
plazo largo perentorio para ponerlas en práctica. Esta situación también trae como
consecuencia mayores costos para las cooperativas.
Cambios demasiado difíciles como el capital mínimo, inalcanzable para algunas
CAC , sobre todo para aquellas con mucho tiempo en el mercado y que las podría
hacer desaparecer.
18
Resolución SB Nº 75/2003 de fecha 04 de agosto de 2003 publicada por la Circular SB Nº 441/2003 de la misma
fecha.
32
La falta de diferenciación de la aplicación de la regulación de las cooperativas de
acuerdo con su nivel de operaciones, tamaño de activos o capital, produce que
todas deban ser supervisadas en la misma forma y profundidad. Es importante,
diferenciar para efectos de remisión de información a la ASFI, en cuanto a
periodicidad y cantidad. Así mismo, esta diferenciación permitiría que las
cooperativas puedan cumplir los requerimientos de ser liquidadas o fusionadas y
que continúen en el mercado pero con requerimientos menores y con algunas
limitaciones en sus operaciones (por ejemplo, permitir que las CAC que cumplan
con su capital mínimo puedan emitir tarjetas de crédito).
3.3. ANÁLISIS DEL SISTEMA DE SUPERVISIÓN DE LAS COOPERATIVAS EN BOLIVIA
3.3.1. Comparación del sistema de supervisión de cooperativas en Bolivia con los sistemas
utilizados en América Latina
3.54. En América Latina, encontramos diferentes modelos de supervisión de CAC,
desde los que realiza directamente la superintendencia bancaria, hasta los que realizan otros
organismos estatales y la auxiliar. No existe una discusión internacional sobre cuál es el
modelo que deba utilizarse, pero hay acuerdo sobre la importancia de regular y supervisar el
sector. Lo que se discute es la limitada posibilidad de las superintendencias bancarias desde
el punto de vista de presupuesto y personal. El número de CAC normalmente es muy alto en
comparación con el resto de entidades supervisadas, y el costo de supervisión se encarece por
la ubicación geográfica de las CAC, generalmente alejadas de la sede central de la
superintendencia bancaria. Como se ve en la tabla 13, muchos países tienen un sistema de
supervisión mixta, donde las más grandes cooperativas son supervisadas por las
superintendencias bancarias, mientras el resto son supervisadas por otra institución. También
se observan modelos exitosos de supervisión auxiliar en países como Canadá y Alemania en
donde los sistemas cooperativos mismos están en capacidad de mantener financieramente la
supervisión, en forma de supervisión delegada.
3.55. Si las reformas son implementadas como se ha previsto, Bolivia sería el único
país de la región que utiliza el modelo de supervisión directa por todas los cooperativas
financieras, sin delegación de algunas responsabilidades y sin diferenciación entre
cooperativas.
33
País
Tipo de
Institución
Núm.
CAC
Supervisadas por la SB / BC Supervisada por un instituto
cooperativo estatal
Número
como % del sub-
sistema
Total
entidades
total
activos
Numero
CAC
Nombre del
instituto
Argentina CAC 282 2 n.a. n.a. 280 INAES
Bolivia CAC Abiertas 24 24 100 100
CAC Societarias n.a. 63 n.a. n.a.
Brasil Coop. de Crédito 1.367 1.367 100 100
Coop. Centrales 38 38 100 100
Chile CAC 42 5 12 91 46 DECOOP
Colombia Coop. Financ. 6 6 100 100
Otras CAC 230 0 - - 230 SES
Costa Rica CAC 65 32 49 90 33 INFOCOOP
Ecuador CAC 1190 37 3 83 1154 DINACOOP
El Salvador CAC
supervisadas
6 6 4 56
CAC no sup. 143 127 INSAFOCOOP
Guatemala CAC 243 0 - - 243 INGECOOP
Honduras CAC 130 0 - - 130 IHDECOOP
México SOCAP
autorizadas
56 56 8 63 CNBV (Comité
de supervisión)
CAC no
autorizadas
614 - 198
Nicaragua CAC 180 0 - 180 INFOCOOP
Panamá CAC 161 0 - 161 IPACOOP
Paraguay CAC 400 0 - 400 INCOOP
Perú CAC 161 100 100
República CAC 18 0 - 18 IDECOOP
Dominicana
Uruguay Coop. de Capital. 100 0 - 80-100 AIN
Coop. de Interm. 1 1 100 100
Venezuela n.d. n.d. n.d - - n.d. SUNACOOP
Total 5.539 1.625 3302
Fuente: DGRV (2010)
3.56. En la siguiente tabla se muestran en detalle los modelos de supervisión que se
encuentran en funcionamiento en América Latina. A nivel latinoamericano existen 5.497
CAC, de las cuales el 28 por ciento son supervisadas directamente por una superintendencia
bancaria o banco central19
. Actualmente, sólo en Brasil las CAC son supervisadas en su
totalidad por la entidad gubernamental especializada de supervisión, con parte de esta
función delegada a las federaciones. Sin incluir Brasil, solamente 2.8 por ciento de las
cooperativas son actualmente supervisadas por superintendencias de bancos. Por otro lado,
19
Según datos de la Confederación Alemana de Cooperativas al 31 de diciembre de 2009.
34
observamos casos como Perú, Colombia, Paraguay y México en que también se supervisan
todas las CAC pero por organismos como institutos de cooperativas o federaciones en forma
delegada20
. Este tipo de supervisión representa un 23 por ciento del sistema. El 49 por ciento
de las cooperativas – normalmente las entidades más pequeñas- no cuentan con supervisión
especializada. Solo en Brasil, Colombia y Perú, y ahora también en Bolivia se supervisan el
total de las CAC de un país.
3.3.2. Las entidades encargadas de la regulación y supervisión del sector
3.57. La Ley 1488 de bancos estableció que es la Superintendencia de Bancos que tiene
la competencia privativa de supervisar a las entidades financieras en Bolivia21
. El artículo 4
de la ley constituyó que (i) las actividades de intermediación financiera serán realizadas por
las entidades financieras autorizadas por la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (ASFI), y que por lo tanto (ii) ASFI es la única entidad encargada de emitir la
normativa prudencial del sector financiero boliviano. Esta competencia privativa fue
fortalecida tras la Ley 3076 de 2005, ratificando la competencia privativa e indelegable de
ASFI para emitir regulaciones prudenciales, controlar y supervisar las actividades, personas y
entidades relacionadas con la actividad financiera y servicios auxiliares financieros.
3.58. La ASFI tiene una amplia gama de instrumentos de sanciones a su disposición
para asegurar el cumplimiento con la regulación prudencial. Cuando una EIF, sus directores,
síndicos, gerentes y empleados contravengan las disposiciones de la LBEF y normas
reglamentarias, son posibles de las siguientes sanciones: (i) amonestación, (ii) multa a la EIF
hasta el 3 por ciento del capital mínimo, (iii) prohibición temporal para realizar determinadas
operaciones u operar determinadas secciones, (iv) cancelación de la autorización de
funcionamiento, (v) multas personales a directores, síndicos, miembros del consejo de
administración, gerentes y empleados, (vi) suspensión de las actividades a directores,
síndicos, gerentes, administradores y apoderados generales, (vii) inhabilitación temporal o
permanente de directores, síndicos, gerentes, administradores, apoderados generales y
empleados para desempeñar cualquier función en el sistema financiero, y (viii) inhabilitación
temporal o permanente de accionistas que hubieran contribuido al deterioro de la EIF, para
desempeñar cualquier función en el sistema financiero.
3.59. También puede sancionar a los auditores. Los auditores internos y externos,
calificadores de riesgo, peritos tasadores y evaluadores de EIF y de servicios auxiliares
financieros, que lleven a tomar acciones erróneas y no oportunas con relación a las EIF, al
BCB y a la ASFI, serán sancionados por la ASFI, de acuerdo a lo dispuesto por la LBEF.
3.60. La Dirección General de Cooperativas (DGCOOP) seguirá siendo responsable
para emitir y retirar la persona jurídica a las cooperativas societarias y abiertas, mientras que
ASFI emite la licencia de funcionamiento a las CAC y puede iniciar un proceso de
liquidación para las CAC supervisadas. DGCOOP se constituye en el ente normativo y
20
En el caso de Colombia es por la Superintendencia de la Economía Solidaria. Adicionalmente, encontramos otro
tipo de supervisión por parte de entidades especializadas (Superintendencia de la Economía Solidaria en Colombia,
FENACREP en Perú, DECOOP en Chile, Comité de Supervisión en México, e INCOOP en Paraguay. 21
En el Anexo 2 se presenta un detalle de las leyes y decretos supremos vigentes en Bolivia así como las
resoluciones y circulares emitidas por la ASFI y el gobierno central con relación a las CAC.
35
regulador del estado boliviano para el sistema cooperativo en su conjunto, excepto las
cooperativas abiertas y societarios en lo conducente, por normativa propia aprobada por sus
instancias correspondientes. Dentro de sus principales funciones son (i) la extensión de la
personalidad jurídica de todas las cooperativas, en el caso de cooperativas societarias previa
autorización de ASFI, (ii) la realización de la liquidación (por recomendación de la ASFI o
propia voluntad de la cooperativa), y (iii) la aprobación y revisión de los estatutos de las
cooperativas. En el caso de las CAC laborales, todo su control, registro e información recae
en el DGCOOP. Para su sostenimiento recibe dos tipos de aportes: i) el 50 por ciento del
fondo de reserva para educación que las cooperativas en su conjunto están obligadas a
constituir por el 5 por ciento de sus utilidades líquidas anuales, ii) aportes entre Bs 10 y Bs
15 anual por cada socio cooperativo.
3.61. Esta división de trabajo entre las dos instituciones puede ser problemática y
costosa. Hasta el momento, no hay reglas establecidas que definen claramente las
responsabilidades, secuencias de intervenciones, plazos a adherirse y procesos a seguir para
cada una de las dos instituciones. Sin estas reglas, la responsabilidad en conjunto en materia
de licenciamiento y liquidación de una cooperativa puede crear debilidades legales, ralentizar
los procesos, y creer problemas de ejecución. Esto podría ser particularmente problemático
en el caso de las cooperativas societarias que no se han sometido voluntariamente al proceso
de adecuación, y han rechazado públicamente la idea de que la ASFI tiene la autoridad para
supervisarlas. También, es costoso para las cooperativas que deben pagar contribuciones a
dos entidades22
.
3.62. Con el esquema actual de supervisión de las cooperativas abiertas y societarias
por parte de la ASFI, debe separar claramente las funciones del DGCOOP en este segmento.
Debe ser la función de la ASFI permitir el funcionamiento y emitir la personería jurídica y
fiscal, aprobar los estatutos, controlar la información financiera, y hacer un control externo.
Sin embargo, es importante que la DGCOOP no deje de lado que debe tener un registro
actualizado de todo el sector. Por tanto, la DGCOOP debe llevar un control estadístico del
sector en forma integral.
3.3.3. Implicaciones del nuevo marco regulatorio en la estructura y la situación
presupuestaria de la ASFI.
Implicaciones sobre la estructura orgánica y el personal
3.63. La ASFI ya cuenta con una estructura orgánica adaptada al nuevo marco
regulatorio. Al igual que la estructura en otros países, la estructura orgánica de la ASFI está
conformada por las áreas de administración, operaciones y auditoría interna, supervisión y
áreas transversales. El área de supervisión de EIF originalmente fue conformada por 2
direcciones, cuyas funciones están definidas en función de los riesgos de las EIF, y todas
ellas orientadas a la inspección, evaluación y calificación de EIF bancarias y no bancarias.
Recientemente, se crearon dos direcciones más (direcciones 3 y 4), que están destinadas
22
Las CAC que hasta ahora no han presentado el plan de adecuación están solicitando que sea la DGCOOP la
entidad que las supervise y ellas contribuirían con el 0.50 por mil de activos. Sin embargo, esto no es posible
mientras no se modifique la ley porque la facultad de esa supervisión es exclusiva de la ASFI, y la ley no prevé la
posibilidad de delegar la supervisión.
36
exclusivamente a la supervisión de las CAC e IFD. En Junio 2010, la dirección 3 contaba con
17 funcionarios y la dirección 4 con 18 funcionarios, teniendo planificado en el corto plazo
contar con 25 funcionarios en cada dirección.
3.64. Es importante que el personal en las direcciones 3 y 4 esté especializado en
supervisar cooperativas y entidades de microfinanzas, con un buen conocimiento de las
características específicas de todas estas entidades. La experiencia en otros países muestra
que los supervisores deben tener un amplio conocimiento del negocio de las cooperativas
para que el proceso de supervisión sea más eficiente y no aplicar estrictamente las mismas
metodologías que se aplican a los bancos. Con su experiencia supervisando cooperativas
abiertas, la ASFI ya tiene un buen conocimiento para supervisar grandes cooperativas con
sistemas de informática existentes y con un buen gobierno cooperativo. No obstante, algunas
reuniones con cooperativas en adecuación indican un proceso complicado y no adaptado para
las cooperativas más pequeñas, por la falta de conocimiento de los supervisores. Además,
como el personal tiene que brindar asistencia técnica a las cooperativas en adecuación, debe
tener conocimiento suficiente sobre problemas de transición y de desarrollo de estructuras
sanas.
Implicaciones presupuestarias
3.65. La experiencia en otros países muestra que supervisar el sector de las cooperativas
es costoso, y no se puede hacer sin una dotación presupuestaria suficiente. Con la inclusión
de las cooperativas societarias en la supervisión, el número de entidades financieras a
supervisar se aumentará considerablemente, de 50 entidades a más de 100. Mientras que en
otros países se observa que se destina una cantidad de funcionarios inferiores para la
supervisión de CAC en comparación a la de bancos, también hay costos importantes para la
supervisión de CAC con volúmenes pequeños en sus activos. Además, el difícil acceso a
lugares remotos donde están establecidas algunas CAC y precarios medios de transporte
hacia centros de poblacionales rurales, se reflejan en los costos. Finalmente, durante el
proceso de adecuación, la ASFI debe brindar ayuda y asistencia técnica a las instituciones,
con el fin de facilitar la transición, lo que es costoso y para lo que se necesita personal
suficiente.
3.66. Es poco probable que los acotaciones a la ASFI de parte de las entidades
financieras supervisadas sean suficientes para cobrar esos costos. Para realizar su trabajo la
ASFI cobra un monto anual a las entidades financieras que es aplicable sobre el total de sus
activos y operaciones contingentes23
. La Resolución SBEF Nº 110/200324
aprueba el
reglamento para el cómputo de pagos de las EIF y de empresas servicios auxiliares
financieros, cuyo ámbito de aplicación es de cumplimiento obligatorio para todas las EIF y
empresas auxiliares de servicios financieros autorizadas por la ASFI. Estos pagos se
presentan semestralmente y por adelantado en base a estimaciones que se ajustan
anualmente. Se aplica el ½ por mil al promedio del total de los activos y contingentes de los
23
El artículo 159 establece que “El presupuesto anual de la Superintendencia será cubierto por las entidades sujetas
a su competencia, incluido el Banco Central de Bolivia, mediante acotaciones en un monto anual no superior al
medio por mil para el Banco Central de Bolivia y el uno por mil (1/00) para las demás entidades financieras,
aplicable sobre el total de sus activos y operaciones contingentes”. 24
De fecha 20 de noviembre de 2003, publicada mediante la Circular SB/448/2003 de la misma fecha.
37
meses de julio a diciembre de la gestión inmediata anterior, tomando como base a los estados
de situación patrimonial remitidos a la ASFI.
Recomendaciones
Es de esperar que al ser la supervisión de todas las CAC un mandato legal, el
gobierno deberá afrontar el reto de dotar a la ASFI de las herramientas necesarias
para cumplir con su deber. Inclusive es necesario tomar una decisión en este
aspecto por cuanto el sistema cooperativo representará la mayor cantidad de
entidades bajo la supervisión de la ASFI. Sin embargo, su participación en el
mercado es cercana a un 9 por ciento. Los costos per cápita se elevan
significativamente para la ASFI por cuanto cooperativas pequeñas o muy
pequeñas de unos pocos socios, requieren de la misma planificación y traslados
que a una más grande o a un banco.
A largo plazo, se debe tener una discusión si es preferible utilizar una supervisión
delegada para las cooperativas como en otros países. Esto significaría que la ley
tendría que ser modificada, A pesar de esto, es importante para el alcance de la
normativa, buscar soluciones en cuanto a poder cumplir con los requerimientos
legales y evitar demandas futuras a la ASFI por no cubrir el 100 por ciento del
mercado cooperativo. De esta forma encontramos que las superintendencias no
tienen incentivos para supervisar CAC puesto que con una pequeña parte del
sistema se logra cubrir más del 80 por ciento del mercado cooperativo.
Es importante garantizar la capacidad logística de las superintendencias en cuanto
a disponibilidad de recursos humanos. Sería importante capacitar también a los
supervisores en cómo ayudar a las cooperativas que están en proceso de
adecuación, y en qué secuencia se deben proponer las reformas.
38
CAPÍTULO 4.
4.1. Una de las motivaciones principales para la transformación de las cooperativas en
entidades financieras reguladas ha sido el deseo y la necesidad de captar depósitos del
público en mayor escala. Las cooperativas esperan ser capaces de ganar más confianza de
clientes potenciales si son supervisadas. El objetivo aquí es la confianza y la credibilidad. Sin
embargo, no todas las cooperativas están interesadas en ser supervisadas. Hay un grupo de
cooperativas que no quieren cambiar su forma de trabajar y desean continuar con su forma
tradicional de hacer negocios. Estas cooperativas se encuentran principalmente en el oeste
del país, incluso en La Paz. A continuación se detalla el proceso de obtención de la licencia y
se evalúan los posibles problemas y obstáculos que surgen durante el proceso de transición.
4.1. PROCESO PARA OBTENER EL CERTIFICADO DE ADECUACIÓN Y LA LICENCIA DE
FUNCIONAMIENTO
4.2. La Ley Nº 3892 de 2008 y sus regulaciones reglan el proceso de incorporación de
la CAC societarias al ámbito de supervisión de la ASFI. El artículo 3 de la Ley 3892
establece el proceso que debe seguirse para incorporar al ámbito de supervisión una
cooperativa cerrada (ahora societaria) ya en funcionamiento. El proceso se compone de tres
fases.
Fase 1, diagnóstico de requisitos: contratar una firma de auditores para que efectúe el
diagnóstico.
Fase 2, elaboración del plan de acción: este plan se hace en función del trabajo
realizado por los auditores externos contratados por la CAC. Estos auditores deben
estar en la lista de auditores autorizados por la ASFI. Este plan lo elabora la CAC
con base en el diagnóstico realizado por los auditores externos.
Fase 3, evaluación y emisión del certificado de adecuación.
4.3. Las CAC cuentan con 120 días antes de enviar a la ASFI el plan de acción. Este
plan de acción comprende de al menos lo siguiente:
Un cronograma de conversión y reclasificación contable de los certificados de
aportación de los socios que tengan la condición de depósitos.
Un cronograma de las acciones previstas para cumplir con las recomendaciones del
diagnóstico.
Información sobre el proceso de adecuación a límites y observancia a las
prohibiciones estipuladas en el reglamento.
4.4. Una vez emitido el certificado de adecuación, la CAC societaria contará
formalmente con un periodo de adecuación de 12 meses para obtener la licencia de
funcionamiento.
39
4.5. Un aspecto importante establecido en el artículo 4 es que – durante el proceso de
adecuación - la ASFI tiene la facultad de realizar visitas de inspección, recabar información
financiera, emitir recomendaciones a la asamblea y a la gerencia, así como convocar a
asambleas extraordinarias en caso que sea necesario. También se la puede declarar como
entidad no autorizada para realizar intermediación financiera en caso que la CAC no entregue
información a la ASFI. Mediante el artículo 5, se exigió a las CAC enviar información
financiera impresa y en medios electrónicos a la ASFI en los 20 días siguientes al cierre del
mes anterior.
4.2. Problemas y deficiencias observados que pueden frenar el proceso de adecuación
4.6. De acuerdo con los resultados de las visitas de inspección de la ASFI y las
observaciones durante la misión, se han observado la existencia de algunos problemas
comunes que pueden impedir o frenar la inserción de algunas cooperativas al marco de la
regulación:
4.7. En general, se observan algunas malas prácticas de gobierno corporativo. (i) La
representación de los socios en las asambleas generales es deficiente. En algunas CAC hay
diferentes tipos de socios en cuanto al monto de aporte, como por ejemplo una CAC en que
los socios tenían un monto de USD 8.000 y otros con USD 100. En las asambleas sólo
participan los que tienen USD 8.000, los demás no tienen derecho a voto. Otras CAC
reportan bajos niveles de participación. (ii) También se ve una concentración de poder en
pocas personas en algunas de las CAC. Incumpliendo con la Ley de CAC, hay directores con
que están muchos años en sus puestos (el máximo es de dos gestiones seguidas). (iii)
Finalmente, existen problemas de segregación de funciones. En algunos casos el presidente
del consejo de administración en la siguiente gestión es elegido como presidente del comité
de vigilancia, y el jefe de operaciones es a la vez auditor interno.
4.8. Esos problemas de gobernabilidad se deben en parte al desconocimiento de los
socios y miembros de los consejos de administración y vigilancia, de las responsabilidades y
roles que deben asumir en cumplimiento de la Ley de Bancos y Entidades Financieras, de las
sanciones administrativas por la responsabilidad civil y penal a la que se encuentran
expuestos emergentes de una mala gestión en su cooperativa. En la mayoría de los casos,
sólo el presidente y el gerente conocen las normas suficientemente bien. Los problemas de
gobernabilidad se presentan por los abusos o la mala administración, emergentes del
incumplimiento y desacato (por parte de los directores y gerentes) de las normas. Esto
posibilita la falta de controles efectivos, el prorroguismo por parte de logias, sectores
políticos, grupos de interés, e incluso familiares, que concentran por años la dirección de las
cooperativas. Se debe exigir el cumplimiento de la normativa vigente, respecto de las
limitaciones y de los períodos autorizados para ejercer los cargos de directores en las CAC.
4.9. Adicionalmente, se observan graves deficiencias en los sistemas informáticos y de
la cualidad de la información contable. Hay poca transparencia en la información financiera e
institucional expuesta, situación que ha sido identificada por la ASFI en las inspecciones
realizadas. A esto se suman las limitaciones del alcance de los diagnósticos realizados
respecto al cumplimiento de requisitos operativos y legales, sin profundizar en la evaluación
financiera y patrimonial de las cooperativas. A las exigencias de inversiones en tecnología,
40
infraestructura y equipamiento se suma la falta de capacitación técnica al personal en
reportes, riesgos, tecnología crediticia adecuada y otros aspectos relacionados al negocio
financiero. Incluso en cooperativas pequeñas, la exigencia de personal técnico de cómo ser
ejecutivo de riesgos, auditor interno, responsable de sistemas y otros, que representan un
limitante para su aspiración al certificado de adecuación. En la parte financiera, algunas
veces no hay registro de activos, gastos no considerados, compra de terrenos para venderlos y
registro de reevaluaciones sobre estos terrenos, generando un patrimonio inflado. Otras
cooperativas no tienen ni siquiera un sistema contable.
4.10. También se ven problemas de capacidad humano en las cooperativas, que resulta
en malas prácticas de negocios y un mal manejo de fondos. Por ejemplo, en algunas
cooperativas se observan inversiones sin respaldo en empresas de alto riesgo, y registros
inflados. En otras, los libros legales no cumplen con los requisitos establecidos o no están
completos. Con el fin de atraer captaciones a toda costa, las CAC han establecido tasas de
interés para obligaciones con el público demasiado altas (fuera del mercado), lo cual es un
gran riesgo de mercado o de calce de tasas. Se encontraron captaciones de recursos ilegales u
operaciones muy riesgosas. Algunos funcionarios tienen experiencia financiera o son
banqueros que provienen de entidades financieras similares pero otros prácticamente no
tienen experiencia en finanzas.
4.11. Se necesita un mayor esfuerzo de capacitación. Por experiencias anteriores, la
capacitación a través de cursos, seminarios y talleres aislados y discontinuos, realizados por
organismos internacionales de apoyo, universidades, consultoras, federaciones, colegios
profesionales y otros, no ha sido suficiente, debido a la elevada rotación de personal y
directores que se presentan en las CAC. Así mismo, se identifica que la capacitación, por lo
general ha estado limitada a la participación de algunos ejecutivos y directivos, quienes no
comparten ni transmiten la información y material a los demás miembros del directorio y
personal operativo.
4.12. Además, se observa que los plazos de adaptación al marco regulatorio prevista
por la ASFI sería demasiado difícil de cumplir para la mayoría de las CAC societarias. La
experiencia en otros países muestra que la transición de cooperativas al marco regulatorio
lleva varios años, en particular para las pequeñas cooperativas que tienen insuficiencias en
sistemas tecnológicos y operacionales. No parece entonces posible que todas las cooperativas
puedan implementar el plan de acciones para recibir la licencia de funcionamiento en los 12
meses previstos por la regulación25
.
4.13. La capacidad de adaptación de las CAC a las cambiantes condiciones de mercado
y a una dirección y administración eficaz, bajo las condiciones de fiscalización de la ASFI, es
una condición necesaria para poder competir ante un entorno cambiante. En este contexto, las
CAC tienen dificultades para responder a las observaciones de la ASFI, producto de las
evaluaciones realizadas, dentro de los procesos de adecuación para obtener el certificado de
adecuación y el cumplimiento del plan de acción para obtener la licencia de funcionamiento.
25
Se debe notar que (previa evaluación técnica y legal) ASFI puede excepcionalmente ampliar este plazo a solicitud
expresa de la CAC societaria.
41
4.14. Finalmente, algunas CAC van en retroceso y no parecen haber mejorado su
situación. Para evitar esta situación, debe pensarse en un sistema de incentivos positivos para
facilitar el proceso de transición.
4.3. ALGUNAS RECOMENDACIONES PARA FACILITAR EL PROCESO DE LA ADECUACIÓN
4.15. Así mismo, la ASFI va por un muy buen camino y la supervisión es favorable
para el sector en conjunto, para el país en sí mismo y para los miembros o socios de estas
cooperativas. Se debe considerar que los esfuerzos de la ASFI de supervisar la totalidad del
sector es importante para darle confianza y seguridad a los socios, además de darle
formalidad al sector y por lo tanto fortalecer las CAC individuales. Es un esfuerzo que no se
considera en todos los países, es más, Bolivia sería el único país en la región en donde se
incorporan todas las CAC a la supervisión directa de la superintendencia. También es
importante destacar que la ASFI ha reforzado su estructura organizacional para enfrentar este
reto, lo cual es muy bien visto para el conocimiento del sector y por su forma de hacer
negocios. La supervisión por parte de un ente estatal especializado brinda seguridad
confianza y contribuye al crecimiento ordenado y sostenido del sector.
4.16. La evaluación del marco regulatorio y de los procesos de adecuación y de
supervisión indican que es importante (i) reformar el gobierno corporativo, (ii) bajar costos
de la supervisión, (iii) establecer diferentes categorías de cooperativas con distintos niveles
de regulación y supervisión en proporción a su tamaño, (iv) tener más claridad en el marco
regulatorio y los procesos de adecuación, y (v) capacitar a las partes interesadas. Los
siguientes parágrafos dan algunas ideas para esas grandes líneas de recomendaciones:
4.3.1. Gobierno Corporativo
4.17. Durante este proceso de adecuación, la ASFI ha determinado que uno de los
principales problemas que enfrentan las CAC es el mal gobierno corporativo y la aplicación
de malas prácticas de gobierno e inclusive de incumplimiento con la misma ley cooperativa y
otras leyes. El tema de gobierno corporativo a nivel mundial ha tomado gran importancia y
las CAC no quedan exentas de esta tendencia. El tema de gobierno también debe ser aplicado
en las mismas federaciones para evitar concentraciones peligrosas de poder y así mejorar la
calidad del gobierno de las CAC.
4.18. Las CAC con ayuda de la ASFI y de las mismas federaciones deben trabajar en la
emisión de un código de gobierno corporativo donde se plasmen las mejores prácticas de
administración general, de riesgos y de controles. En este aspecto la DGRV ha trabajado el
tema con profundidad desde hace varios años y ha emitido códigos de buen gobierno para el
sector cooperativo en varios países latinoamericanos. La ASFI podría basarse en estos
modelos para aplicarlo a las CAC supervisadas.
4.19. También se puede considerar exigir a las CAC la aplicación de una normativa de
gobierno claro y eficiente que mejore las actividades de los cuerpos directivos. El mismo
reglamento de cooperativas ya considera algunos aspectos de mejores prácticas como
inhabilidades, responsabilidades y funciones de los directores de las CAC. Sin embargo, es
42
importante que se emita una norma expresa para enmarcar el gobierno corporativo de las
CAC.
4.20. Adicionalmente, es recomendable evaluar la viabilidad de normas que mejoren el
gobierno corporativo, el profesionalismo y la transparencia de las federaciones. En dado
caso, esto se puede lograr con regulaciones que mejoren la participación de las CAC
individuales en las federaciones a la vez que definen estructuras y mecanismos mínimos para
la gestión y el manejo de riesgos de estas entidades.
4.3.2. Reducir Costos de la supervisión
4.21. En la actualidad, las CAC deben lograr un equilibrio entre su rol como
cooperativa supervisada, eficiente y sostenible, versus su misión social a través de generación
de valor para sus asociados. En este contexto, se requiere implementar un programa de
desarrollo institucional, fortaleciendo la capacidad de gestión financiera de directivos y
gerentes, la formación de un nuevo liderazgo cooperativo con cursos y talleres a nivel de
socios, e integración cooperativa a través de servicios conjuntos con la perspectiva de
consolidar una caja central o una cámara de compensación para el sector cooperativo.
4.22. Una de las formas más efectivas de bajar costos de supervisión para las entidades
financieras es la tercerización de servicios, tales como riesgos, auditoría interna, tecnología
de información, etc. Así mismo, sería importante fortalecer las federaciones para que jueguen
su rol integrador y ofrezcan a las cooperativas asistencia técnica, capacitación, defensa, etc.
La ley de cooperativas que actualmente está en fase de análisis, debe incorporar las instancias
de integración cooperativa a través de órganos genuinos y representativos, definiendo el
alcance de sus funciones, atribuciones, representación y administración de los aportes de las
CAC.
4.23. No queda ninguna duda que las CAC supervisadas deben enviar información
suficiente y oportuna para que la ASFI pueda realizar una supervisión tanto in situ como
extra situ de calidad. Además, esta información es necesaria para que la ASFI pueda
establecer el alcance de las visitas o para tomar decisiones en cuanto a la salud de las CAC.
Sin embargo, es sabido que muchas de las CAC societarias no cuentan con los medios
tecnológicos para enviar a la ASFI la información que solicitan en el tiempo previsto.
Además, la lejanía y problemas de comunicación hacen que alguna información no se pueda
enviar a tiempo a la ASFI, y algunas CAC se quejan de que su personal se debe dedicar a
tiempo completo a enviar la información a la ASFI. Es importante establecer una
diferenciación en cuanto al envío de información, sobre todo para las cooperativas de
pequeño tamaño y aquellas que son muy lejanas y no tienen acceso una infraestructura de
comunicación.
4.3.3. Diferenciación entre tamaños de la CAC para aplicar las normas
4.24. Es recomendable introducir varios niveles de supervisión para CAC de diferentes
tamaños. La clasificación de las CAC se debe efectuar utilizando algún parámetro de
medición o estratificación, como el total de los activos, cartera, captaciones u otros más
compatibles. Una opción para el cumplimiento de los requerimientos mínimos de la ASFI en
43
cuanto a adecuación patrimonial es disminuir el capital básico en función del tamaño de las
CAC para ir cumpliendo escalonadamente o también establecer niveles de cooperativas para
efectos del CAP. Es probable que CAC que no cuentan con capital mínimo si cumplan con el
CAP.
4.25. Una opción para enfrentar al sector de cooperativas que no han presentado sus
solicitudes podría ser:
Establecer una moratoria en cuanto al plazo de cumplimiento que ya se venció.
Dar mayores plazos de socialización de las normas que emite la ASFI.
Diferenciar las CAC por monto de activos y establecer niveles de supervisión.
4.26. Desde otra perspectiva, el establecimiento de una moratoria parece recomendable
con el fin de poder primero efectuar los ajustes necesarios a la norma para una supervisión
diferenciada; para introducir una metodología de supervisión acorde a dicha diferenciación y
para preparar su implementación al interior de ASFI.
4.3.4. Tener más claridad en el marco regulatorio y procesos de adecuación
4.27. La metodología de otorgar plazos perentorios, que aplica la ASFI en el proceso de
adecuación después de las inspecciones que realiza, de alguna manera, ha generado
susceptibilidades respecto al tratamiento diferenciado que aplica a cada CAC, con plazos
mayores para algunas y menores para otras. Como parte del proceso de adecuación, es
importante que la ASFI en función del tamaño y avance en el proceso, dé ciertas ventajas /
incentivos a estas CAC como poder emitir tarjetas de crédito, participar en un fondo especial
de depósito o acceder a fondos de organismos internacionales para mejorar su índice de
adecuación patrimonial o incluso su base de capital, y así cumplir más rápidamente con los
requerimientos.
4.28. Por otra parte, la ASFI debe dejar claro el proceso de adecuación; no sólo cómo se
debe llevar a cabo sino qué sucede si no se cumple con los plazos o los requerimientos, o
establecer sanciones administrativas o de otro tipo cuando las CAC por negligencia o por el
simple hecho de no “querer ser supervisadas” no hagan el mejor esfuerzo por cumplir.
Igualmente, se deben establecer sanciones o multas cuando la CAC no cumple con su plan de
acción, pero esas sanciones se deben establecer claramente en una norma. Dichas sanciones
podrían contemplar desde limitaciones para realizar ciertas operaciones con el sistema
bancario (para lo cual se necesitaría la colaboración de este) hasta la intervención de su
gestión o disolución en casos extremos.
4.3.5. Fusiones, absorciones y liquidación voluntaria
4.29. En la actualidad, con la entrada en vigencia de las modificaciones del Reglamento
de Cooperativas de Ahorro y Crédito, el tema de fusiones se vuelve crucialmente importante
para bajar costos y estar conforme con los requerimientos del capital mínimo. Sin embargo,
el rol de recomendar las fusiones debe tenerlo en primera instancia la misma cooperativa que
sabe que no es viable por no poder cumplir con los requisitos mínimos actuales, y en segunda
instancia las federaciones que deben buscar esta racionalización. En tercer lugar, debe ser la
44
ASFI que ha realizado visitas de inspección a las cooperativas y ve la necesidad de fusionar
por una cooperativa.
4.30. Por parte de la ASFI, es imprescindible dar claridad al proceso de fusiones que,
como consecuencia del proceso de adecuación, se va a dar necesariamente en el sector. Para
muchas cooperativas, que de acuerdo a la supervisiones in situ por parte de ASFI no son
viables por sí mismas, es posible que un proceso de fusión o absorción sea la salida antes que
una liquidación voluntaria. Sin embargo, el tema de fusiones es nuevo en el sector, por lo que
la ASFI debe preocuparse por clarificar dicho proceso e inclusive crear un manual de
fusiones y absorciones para el sector. Adicionalmente, es sumamente importante determinar
el papel de la DGCOOP y de la ASFI en este proceso.
Roles y funciones ASFI DGCOOP
Crear un manual de fusiones y absorciones X
Recomendar la fusión o absorción X
Visto bueno del due diligence X
Acompañamiento en el proceso de due diligence X
Autorización de la CAC prevaleciente X
Aprobación del nuevo estatuto (en caso necesario) X
Desinscripción de la personería jurídica de la CAC que desaparece X
4.3.6. Capacitar a las partes interesada
4.31. Las CAC son entidades de interés público y por lo tanto al gobierno le interesa un
sistema sólido, eficiente y con grandes repercusiones en la economía solidaria del país. Las
cooperativas vienen a llenar un gran mercado que todavía en estos días la banca tradicional
no ha logrado cubrir. De ahí que en países como Bolivia y muchos otros de América Latina,
encontramos una bancarización muy baja, con acceso limitado a servicios financieros y con
altos costos de transacción para la población de menores recursos. Sin embargo, las CAC
todavía no son tan eficientes para cubrir esa falta de bancarización.
4.32. Un sistema sólido y fuerte es parte de la responsabilidad del gobierno. Dada esta
importancia del sector en la economía nacional, es parte de la responsabilidad del estado de
que las CAC, a las que por ley debe incluirse en la supervisión, no se queden solas. Es deber
del estado acompañarlas en el proceso, sobre todo porque hasta ahora las CAC no estaban
acostumbradas a cumplir con una normativa prudencial exigente.
4.33. El gobierno debería ayudar al sector en:
Acceder a donantes internacionales para reforzar temas de capacitación. Es el
gobierno que debe iniciar, facilitar y coordinar la cooperación internacional en temas
45
como: sistemas de pagos, capacitación, tecnología, fortalecimiento patrimonial a
través de fondeo de entes internacionales de desarrollo, mejorando los medios de
comunicación, ayuda financiera para enfrentar procesos de fusión, cajas centrales,
tecnología, etc.
Introducción de un Core bancario para las cooperativas; los actuales ya son obsoletos
y costosos. Existen en el mercado nuevas tecnologías, pero que las CAC pequeñas no
pueden alcanzar.
Capitalización: uno de los requisitos fundamentales establecidos en la ley es el
cumplimiento de un capital mínimo de 100.000 DEG, que muchas cooperativas no
van a poder tener en el término establecido por la ley. En este caso, el gobierno puede
ofrecer recursos para invertir en obligaciones subordinadas, o modificando la ley para
establecer diferenciaciones entre las CAC para efectos de reducción del monto
mínimo. Esto se puede utilizar como un incentivo positivo para cooperativas que
están haciendo un buen progreso en la implementación de sus planes de acción.
46
CON LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO DE ASFI Y LAS CUALES SE ENCUENTRAN SUPERVISADAS
Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas Lugar
1. Jesús Nazareno Ltda. Santa Cruz
2. Fátima Ltda. Santa Cruz
3. San Martín de Porres Ltda. Santa Cruz
4. San Antonio Ltda. Cochabamba
5. Inca Huasi Ltda. Quillacollo
6. Quillacollo Ltda. Quillacollo
7. San José de Punata Ltda. Punata
8. Loyola Ltda. Cochabamba
9. Pio X Ltda. Cochabamba
10. El Chorolque Ltda. Tupiza
11. San Pedro Ltda. Cochabamba
12. Catedral de Potosí Ltda. Potosí
13. Asunción Ltda. Llallagua
14. Catedral de Tarija Ltda. Tarija
15. Comarapa Ltda. Comarapa
16. Trinidad Ltda. Trinidad
17. Educadores Gran Chaco Ltda. Yacuiba
18. San Mateo Ltda. Valle- grande
19. Monseñor Félix Gainza Ltda. Villazón
20. Magisterio Rural Ltda. Tarija
21. San José de Bermejo Ltda. Bermejo
22. San Joaquín Ltda. Cochabamba
23. San Roque Ltda. Sucre
24. Madre y Maestra Ltda. Tarija
47
ENTIDADES CON CERTIFICADO DE ADECUACIÓN
Cooperativas de Ahorro y Crédito societarias Lugar
1. CACEF – Empresarios y Funcionarios Ltda. Cochabamba
2. COOPROLE - Productores de Leche Ltda. Cochabamba
3. EMPETROL - Empleados Petroleros Ltda. Cochabamba
4. San Pedro de Aiquile Ltda. Cochabamba
5. San Carlos Borromeo Ltda. Cochabamba
6. Tukuypaj Ltda. Cochabamba
7. El Buen Samaritano Ltda. Santa Cruz
8. La Merced Ltda. Santa Cruz
9. Progreso Ltda. Santa Cruz
10. 2 de Junio Abasto Ltda Santa Cruz
11. Nuestra Señora de los Remedios Ltda. La Paz
12. Magisterio Rural de Chuquisaca Ltda. Sucre
13. El Churqui Ltda. Tarija
48
ENTIDADES QUE AÚN NO RECIBIERON EL CERTIFICADO DE ADECUACIÓN
Cooperativas de Ahorro y Crédito societarias Lugar
1. Cristo Rey Ltda.(*) Cochabamba
2. Hospicio Ltda. Cochabamba
3. Jufraco Ltda. Cochabamba
4. Sarco Ltda. Cochabamba
5. Virgen de Urkupiña Ltda. Cochabamba
6. San Francisco de Asís Ltda. Cochabamba
7. Cantera Ltda. Cochabamba
8. Señor de Burgos Ltda. Cochabamba
9. Alalay Ltda. Cochabamba
10. El Cristo Ltda. (*) Santa Cruz
11. Esperanza Ltda. Santa Cruz
12. Gran Grigotá Ltda. Santa Cruz
13. Iberocoop Ltda. Santa Cruz
14. Intercoop Ltda. (*) Santa Cruz
15. La Primavera Ltda. Santa Cruz
16. La Trinidad Ltda. (*) Santa Cruz
17. Montero Ltda. Santa Cruz
18. San Luis Ltda.(*) Santa Cruz
19. Terracoop Ltda. Santa Cruz
20. Varsa Ltda. Santa Cruz
21. Sacarosa Ltda. Santa Cruz
22. Comercio Ltda. Santa Cruz
23. Nuestra Señora de Cotoca Ltda.(*) Santa Cruz
24. San Gabriel Ltda.(*) Santa Cruz
25. Piraí Ltda.(*) Santa Cruz
26. Jerusalén Ltda.(*) Santa Cruz
27. COOMYPE Ltda. (*) Santa Cruz
28. Andrés Ibáñez Ltda. Santa Cruz
29. De la familia Ltda. Santa Cruz
30. La Sagrada Familia Ltda. La Paz
31. Santísima Trinidad Ltda.(*) La Paz
32. Reyes Ltda. Beni
33. San Francisco Solano Ltda. Tarija
34. Virgen de los Remedios Ltda. Tarija
35. Paulo VI Ltda. Oruro
36. Juan Bosco Ltda.(*) Sucre
(*) Cooperativas societarias que presentan temas pendientes resultantes de inspecciones realizadas
por ASFI y/o con problemas en el proceso de adecuación
49
ENTIDADES CON RETRASO EN EL PROCESO DE ADECUACIÓN
Cooperativas de Ahorro y Crédito societarias Lugar
1. Candelaria Ltda. Santa Cruz
2. El Pauro Ltda. Santa Cruz
3. 1 de Septiembre Ltda. Santa Cruz
4. 4 de Agosto Ltda. Santa Cruz
5. 11 de Diciembre Ltda. Santa Cruz
6. Credicoop Ltda. Santa Cruz
7. Concordia Ltda. Cochabamba
8. Libertad Ltda. Cochabamba
9. San Bartolomé Ltda. La Paz
10. Santiago de Munaypata Ltda. La Paz
11. Vía y Obras Ltda. Oruro
12. Vinto Ltda. Oruro
13. San Martín Potosí Ltda. Potosí
14. Credicoop Ltda. Sucre
50
INFORMACION DIARIA
DETALLE DE INFORMACIÓN CONTENIDA EN
EL ARCHIVO BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Balance diario: Ponderación activos y encaje legal X X X X
X X X X
Depósitos por departamentos X X X X
Posición de moneda extranjera X X X X
Reportes de tasas de interés interbancarias y tipos de
cambio X X X X
INFORMACIÓN SEMANAL
Detalle de información contenida en el archivo
Rlaammdd.zip BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Análisis de límites de liquidez X X X X
Flujo de caja proyectado X X X X
Ratios de sensibilidad al riesgo de tipo de cambio X X X X
INFORMACIÓN MENSUAL
A través del sistema de información financiera (sif)
- Detalle de información contenida en el archivo
(balance.zip)
BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Ponderación de activos X X X X
Estados financieros X X X X
Estados financieros departamentalizados X X X X
Estratificación de depósitos del público consolidado
(Anexo 1.A. Capítulo II, Título II) X X X X
Estratificación de depósitos del público
departamentalizado (Anexo 1.B. Capítulo II, Título II) X X X X
Programación monetaria X X X X
Encaje legal X X X X
Reporte complementario de calificación de cartera X X X X
Depósitos por departamentos X X X X
Anexo R (Obligaciones con EIF) X X X X
Calce de plazos X X X X
Posiciones en moneda extranjera X X X X
Reporte de obligaciones subordinadas X X X X
Reporte de inversiones para control de activos de
riesgo X X X X
Medios de pago y cajeros automáticos X X X X
Central de riesgos X X X X
Deuda agregada X X X X
Grupos económicos X X X X
Reporte de reclamos X X X X
Reporte de solución de reclamos X X X X
51
INFORMACIÓN TRIMESTRAL
Detalle de reportes BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Deuda externa (directo al Banco Central de Bolivia) X X X X
Acta de evaluación y calificación de cartera X X X X
INFORMACIÓN SEMESTRAL
Detalle de reportes BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Estados financieros
Formas C, D y E X X X X
Anexos semestrales X X X X
Declaraciones juradas X X X X
Del conglomerado financiero X X
INFORMACIÓN ANUAL
Información BANCOS FFP MUTUALES COOPERATIVAS
Memoria anual X X X X
Estados financieros con dictamen de auditoría externa X X X X
Información complementaria X X X X
Reporte anual de síndico u órgano equivalente X X X X
Designación del auditor externo incluyendo la
propuesta técnica X X X X
Acta de directorio sobre cumplimiento del reglamento
de caución de directores u órganos equivalentes,
síndicos, ejecutivos y funcionarios X X X X
Plan anual de trabajo de auditoría interna X X X X
Informe del auditor interno respecto a la aplicación del
reglamento de control de suficiencia patrimonial y
ponderación de activos X X X X
Copia notariada de la parte pertinente del acta de la
sesión de directorio donde se dio lectura al informe del
auditor interno sobre el cumplimiento de la
constitución de caución
X X X X
Informe de gestión de riesgos del conglomerado X X
Informe anual de gestión del SARC X X X X
52
1. LEYES Y DECRETOS SUPREMOS
a) Ley General de Sociedades Cooperativas - Promulgada el 13 de septiembre de 1958.
Establece la normativa para la constitución y funcionamiento de las cooperativas en
general, en su Artículo 20º establece las siguientes clases de cooperativas:
1. Agrícolas, ganaderas y de colonización,
2. Industriales y mineras,
3. De servicios,
4. De crédito,
5. De consumo, y
6. De educación
En su Artículo 24º establece que las cooperativas de crédito son las que se organizan con
objeto de proporcionar recursos económicos a sus socios, indicando además las
operaciones activas y pasivas autorizadas.
b) Código de Comercio - Puesto en vigencia, mediante el Decreto Ley Nº 14379 de fecha
1º de enero de 1978, a partir del 6 de agosto de 1978.
Es la ley madre que regula las relaciones jurídicas derivadas de la actividad comercial en
Bolivia.
c) Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488 - Promulgada el 14 de abril de 1993.
Determina que las actividades de intermediación financiera y de prestación de servicios
auxiliares financieros se encuentran sujetas al ámbito de aplicación de dicha Ley, excepto
el Banco Central de Bolivia que se regirá por sus propias disposiciones.
Determina la forma, condiciones, requisitos, y plazos para constitución y regulación de
las EIF, así como las actividades de intermediación financiera y de servicios auxiliares
del sistema financiero, permitidas a cada entidad.
Esta ley fue promulgada en concordancia con el Código de Comercio en lo conducente.
d) Ley del Banco Central de Bolivia Nº 1670 - De fecha 31 de octubre de 1995.
Establece las competencias del Banco Central de Bolivia, en su condición de "única
autoridad monetaria y cambiaria del País y por ello órgano rector del sistema de
intermediación financiera nacional"
En su Capítulo VI establece que "quedan sometidas a la competencia normativa del BCB,
todas las entidades del sistema de intermediación financiera y servicios financieros, cuyo
funcionamiento esté autorizado por la Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras."
53
e) Decreto Supremo 24439 - De fecha 13 de diciembre de 1996
Reglamenta el ámbito de aplicación de la Ley General de Sociedades Cooperativas, la
Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488 y del Banco Central de Bolivia Nº 1670,
para el funcionamiento de las CAC.
Clasifica a las CAC en: a) CERRADAS aquellas que efectúan operaciones
exclusivamente con sus socios y se rigen por las disposiciones le la Ley General de
Sociedades Cooperativas y los reglamentos de operación y control dictados por el
Instituto Nacional de Cooperativas INALCO; b) ABIERTAS aquellas cuyas operaciones
de ahorro son realizadas con sus socios, el público y con entidades financieras, nacionales
o extranjeras. Se constituirán de acuerdo a la LGSC y sujetarán sus operaciones y
actividades a las Leyes 1488, 1670 y demás normas y reglamentos del BCB y la SBEF.
Así mismo, establece que, para su funcionamiento, además de estar inscritas en el
Registro Nacional de Cooperativas, requieren de la Licencia de Superintendencia de
Bancos y Entidades Financieras (SBEF)
CAPITAL SOCIAL MÍNIMO
Establece las siguientes categorías de CAC abiertas:
Categoría 1: aquellas que realicen operaciones descritas en el Art. 6º y las
limitaciones patrimoniales del Art. 15º, capital mínimo de 150.000 DEG.
Categoría 2: aquellas que realicen operaciones descritas en el Art. 6º y las
limitaciones patrimoniales del Art. 15º, capital mínimo de 250.000 DEG.
Categoría 3: aquellas que realicen operaciones similares a los fondos financieros
privados, excepto celebrar contratos de arrendamiento financiero, capital mínimo
de 630.000 DEG.
Categoría 4: aquellas realicen todas las operaciones previstas en el artículo 70 de
la Ley 1488, capital mínimo requerido para una entidad financiera bancaria,
5.500.000 DEG.
REQUERIMIENTO PATRIMONIAL
Determina los siguientes CAP:
Para las de categoría 1 el 20%
Para las de categoría 2 el 15%
Para las de categoría 3 y 4 el 10%
54
f) Decreto Supremo Nª 25703 - De fecha 14 de marzo de 2000
Reglamenta el ámbito de aplicación de la Ley General de Sociedades Cooperativas del
13/09/1958 y complementa las disposiciones del DS 24439 para las CAC abiertas.
Ratifica la clasificación de las cooperativas en: abiertas a las que se refiera el DS 24439 y
cerradas.
A su vez, clasifica a las cooperativas cerradas de la siguiente manera:
De vínculo laboral, son las que se organizan en el seno de una institución o
empresa, pública o privada, o de un gremio profesional.
De carácter comunal, son aquellas que se organizan en el ámbito de un municipio,
pudiendo abrir agencias únicamente en municipios aledaños que no cuentan con
servicios financieros.
Establece que las CAC cerradas se rigen por las disposiciones de la LGSC, el DS 25703 y
demás disposiciones aplicables.
Determina las condiciones y requisitos que deben cumplir las CAC cerradas para su
constitución, personalidad jurídica, capital y número de socios, operaciones que están
autorizadas a realizar, límites y prohibiciones y administración.
En su Capítulo V establece las condiciones de supervisión, conversión y disolución de las
CAC cerradas, cuyo resumen es el siguiente:
SUPERVISIÓN: a cargo del INALCO
CONVERSIÓN: Determina las condiciones que deben cumplir las CAC cerradas
para convertirse en una CAC abierta y viceversa.
DISOLUCIÓN: Establece la disolución de las CAC cerradas de acuerdo a la
LGSC. El DS 25703 y sus estatutos, con autorización del INALCO, aplicándose,
para efectos de de procedimiento, de disolución, las normas pertinentes del
Código de Comercio, en lo conducente.
FUSIÓN: la superintendencia propiciará y procurará el fortalecimiento de las
CAC abiertas, condicionando las licencias de funcionamiento de dichas
cooperativas a una prudente gradualidad operativa y a la fusión por absorción o
integración entre cooperativas.
PLAZOS DE ADECUACIÓN: 1 año para las CAC que no se hayan presentado
ante la SBEF para iniciar su trámite de registro como cooperativa abierta según el
DS 24439.
55
Las CAC que, habiéndose presentado a la SBEF, no hubiesen obtenido la licencia de
funcionamiento, deberán adecuarse al régimen del as CAC cerradas en un plazo no mayor
a 3 años o liquidarse conforme a la LGSC.
g) Modificación a la Ley de Bancos y Entidades Financieras Nº 1488 - Ley 3892 - De
fecha 18 de junio de 2008
El Art. 1º incluye las siguientes definiciones: a) "Cooperativa de ahorro y Crédito
Societaria: Entidad de intermediación financiera, no bancaria, constituida como
sociedad Cooperativa de objeto único, autorizada a realizar operaciones de ahorro
y crédito exclusivamente con sus socios, en el marco de esta Ley, en el territorio
nacional"; b) "Cooperativa de Ahorro y Crédito de Vínculo Laboral: Sociedad sin
fines de lucro de objeto único que realiza operaciones de ahorro únicamente con
sus socios y otorga créditos para el mejoramiento económico y social de los
mismos y se organiza en seno de una institución o empresa, pública o privada o
un gremio profesional. La afiliación es libre y voluntaria. En ningún caso podrán
establecer mecanismos obligatorios de afiliación como condición de trabajo y no
pueden mantener oficinas abiertas para la atención al público"
El Art. 1º modifica la definición Nº 12 del Artículo 1º de la Ley de Bancos,
determinando lo siguiente: "Entidad de Intermediación Financiera no Bancaria:
Entidad autorizada para realizar intermediación financiera, constituida como
Fondo Financiero Privado, Cooperativa de Ahorro y Crédito Abierta, Cooperativa
de Ahorro y Crédito Societaria o Mutual de Ahorro y Préstamo."
El Art. 2º modifica el Art. 69º de la Ley de Bancos determinando lo siguiente: "A
los efectos de la presente Ley, son entidades de Intermediación Financiera no
Bancaria, las Cooperativas de Ahorro y Crédito Societarias, las Cooperativas de
Ahorro y Crédito Abiertas, las Mutuales de Ahorro y Préstamo y los Fondos
Financieros Privados, las que se regirán por el Art. 6º de la Presente Ley…"
El Art. 3º modifica el Art. 70º de la Ley de Bancos, determinando lo siguiente: a)
Las CAC abiertas y societarias se consideran entidades especializadas y de objeto
único para la intermediación financiera, b) están obligadas a utilizar en su
denominación la palabra "Limitada” o la abreviatura "Ltda." c) para obtención de
su personería jurídica, deberán contar previamente con la autorización de la
SBEF, d) quedan incorporadas al ámbito de supervisión de la SBEF, e)
reemplazan a las CAC cerradas de carácter comunal, f) las operaciones activas y
pasivas, las limitaciones y prohibiciones, los plazos y modalidades de
incorporación al ámbito de supervisión, la obtención de la licencia, su
funcionamiento de gobierno, la disolución y cierre y los mecanismos de
conversión de CAC societarias en CAC abiertas será reglamentado por SBEF, f)
las CAC de vínculo laboral quedan excluidas de la aplicación de la Ley de
Bancos.
El Art. 41 modifica los Art. 72º y 73º de la Ley de Bancos, determinando lo
siguiente: Art. 72º a) El capital primario de las CAC abiertas y societarias no
podrá ser menor a 100.000 DEG, b) estará constituido por aportes de los socios en
certificados de aportación, fondo de reserva constituido por los excedentes de
percepción, Donaciones recibidas de libre disposición. Art. 73º a) Las CAC
abiertas y societarias no podrán redimir certificados de aportación, ni distribuir
56
dividendos si existen pérdidas acumuladas, deficiencias en previsiones y reservas
o si con dicha distribución se incumple los límites técnicos y legales establecidos
en la Ley de Bancos, los miembros de los consejos y ejecutivos que autoricen la
distribución de excedentes en contra de lo dispuesto, serán personal y
solidariamente responsables, debiendo restituir a las CAC, con su propio
patrimonio el importe de los excedentes ilegalmente distribuidos.
h) Decreto Supremo Nº 29894 - De fecha 7 de febrero de 2009
Establece que la ex Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) se
denominará Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI) y que además
asumirá las funciones y atribuciones de control y supervisión de las actividades
económicas de valores y seguros.
2. Normativa de la ASFI (antes SBEF)
a) Reglamento para Cooperativas de Ahorro y Crédito - Circular SB/0588/2008 - De
fecha 14 de octubre de 2008
Al ser incorporadas las CAC cerradas de carácter comunal al ámbito de supervisión de la
SBEF bajo la denominación de CAC societarias dispone, el ente regulador emite la
Resolución SB Nº 0198/2008 de fecha 14/10/2008, mediante la cual aprueba y pone en
vigencia las Secciones 1, 2 y 3 del REGLAMENTO PARA COOPERATIVAS DE
AHORRO Y CRÉDITO, que se incorporan al Título I de la Recopilación de Normas para
Bancos y Entidades Financieras. Dicha resolución fue publicada mediante la Circular
SB/0588/2008,
Dicho reglamento considera los siguientes aspectos:
Etapas que deben cumplir para constituir una CAC abierta o cerrada: a) obtención
del permiso de constitución tramitado ante la SBEF, b) obtención de la personería
jurídica tramitada ante la Dirección General de Cooperativas (DGCOOP), y c)
obtención de la licencia de funcionamiento tramitada ante la SBEF (este último
proceso será incorporado en forma posterior al Reglamento)
Etapas que deben cumplir la CAS societarias en funcionamiento para su
incorporación al proceso de supervisión: a) obtención del certificado de
adecuación y b) obtención de la licencia de funcionamiento, ambos otorgados por
la ASFI (la segunda será incorporada en forma posterior al Reglamento)
Fases que debe cumplir la CAC societaria para la obtención del certificado de
adecuación: fase I: diagnóstico de requisitos, fase II: elaboración del plan de
acción, fase III: evaluación del plan de acción
Etapas para la conversión de CAC societaria en CAC abierta: a) obtención del
certificado de adecuación, b) obtención de la licencia de funcionamiento.
Fases para la obtención del certificado de adecuación: a) diagnóstico de
requisitos, b) elaboración del plan de acción, c) evaluación del plan de acción y
emisión del certificado de adecuación.
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Establece el período de 12 meses para la implementación del plan de acción para
obtener la licencia de funcionamiento como CAC abierta.
Requisitos operativos y documentales
b) Reglamento para Cooperativas de Ahorro y Crédito (1ª modificación) - Circular
SB/0602/2008 - De fecha 22 de diciembre de 2008,
Publica la Resolución Nº SB Nº 0264/2008 de fecha 22 de diciembre de 2008, que
aprueba y pone en vigencia las modificaciones al Reglamento para Cooperativas de
Ahorro y Crédito, incorporando los Artículos 4º y 5º a la Sección 1 del Título I de la
Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras.
El Art. 4º, en virtud al Art. 96º de LBEF 1488, faculta a la SBEF a: a) realizar
inspección a l CAC societaria y recabar información y declaraciones de cualquier
persona, b) convocar a los consejeros de administración y vigilancia, ejecutivos o
socios que considere necesarios, c) emitir instructivos a la gerencia y a los
consejos, así como recomendaciones a la asamblea de la CAC societaria., d)
convocar a asamblea extraordinaria cuando exista un hecho relevante que afecta
negativamente a la CAC societaria y no sea posible solicitar al consejo de
administración o de vigilancia que la convoque, e) declarar como entidad no
autorizada para realizar actividades de intermediación financiera a la CAC que se
resista a cumplir las instrucciones que la SBEF emita en el marco de sus
atribuciones.
El Art. 5º establece que a partir de la información correspondiente al mes de
octubre de 2008, la CAC societaria debe remitir a la SBEF los estados financieros
correspondientes al cierre de cada mes, en forma impresa y electrónica, y
adicionalmente, al final de cada gestión, presentar el informe de auditoría externa
correspondiente.
c) Reglamento para Cooperativas de Ahorro y Crédito (2ª modificación) - Circular
ASFI/020/2009 - De fecha 23 de noviembre de 2009
Publica la Resolución ASFI Nº 412/2009 de fecha 23 de noviembre de 2009 que modifica
parcialmente el Reglamento para Cooperativas de Ahorro y Crédito, que establece lo
siguiente:
Se sustituye la denominación de Superintendencia de Bancos y Entidades
Financieras (SBEF) por Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero (ASFI)
Se elimina el último párrafo del artículo 3º de la Sección 2 y del Artículo 4º de la
Sección 3 del Reglamento para CAC en los que se establece que las CAC podrán
recurrir a un consultor independiente o dependiente inscrito en el Registro de
Consultores de la SBEF.
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d) Reglamento para Cooperativas de Ahorro y Crédito (3ª modificación) - Circular
ASFI/038/2010 - De fecha 22 de febrero de 2010
Publica la Resolución ASFI Nº 157/2010 de fecha 22 de febrero de 2010 que aprueba y
pone en vigencia las modificaciones al Reglamento para Cooperativas de Ahorro y
Crédito bajo la denominación de REGLAMENTO PARA LA CONSTITUCIÓN,
ADECUACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE COOPERATIVAS DE AHORRO Y
CRÉDITO, incorporado en el Capítulo III, Titulo I de la Recopilación de Normas para
Bancos y Entidades Financieras (RNBEF)
Esta resolución elimina el Reglamento de Cooperativas de Ahorro y Crédito Abiertas
contenido en la Sección 2, Capítulo I, Título I de la Recopilación de Normas para Bancos
y Entidades Financieras (RMBEF)
Con relación al reglamento eliminado, el nuevo reglamento, manteniendo la normativa
original con las modificaciones 1, 2 y 3, incorpora al Capítulo III, Título I de la
Recopilación de Normas para Bancos y Entidades Financieras las siguientes secciones:
SECCIÓN 4: CONSTITUCIÓN DE UNA NUEVA COOPERATIVA DE
AHORRO Y CRÉDITO Y OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE
FUNCIONAMIENTO, Artículos 1º al 15º
SECCIÓN 5: LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO PARA COOPERATIVAS
DE AHORRO Y CRÉDITO SOCIETARIAS EN PROCESO DE
ADECUACION, con sus Artículos 1º al 5º
SECCIÓN 6: FUNCIONAMIENTO DE LAS COOPERATIVAS DE AHORRO
Y CRÉDITO, con su Artículo 1º Operaciones.
SECCIÓN 7: DE LOS SOCIOS, con sus Artículos 1º al 4º.
SECCIÓN 8: DE LOS CONSEJOS, con sus Artículos 1º al 10º
SECCIÓN 9: CAPITAL Y PATRIMONIO, con sus Artículos 1º al 4º
SECCIÓN 10: DISPOSICONES TRANSITORIAS, con su Artículo único que
establece: “La Cooperativa de Ahorro y Crédito de Carácter Comunal que, al
momento de la promulgación de la Ley 3892, se encontraba en funcionamiento y
que no inició el proceso de adecuación ante la ASFI, tiene plazo hasta el 30 de
junio de 2010 para iniciarlo, caso contrario SERÁ CONSIDERADA COMO
UNA ENTIDAD QUE REALIZA ACTIVIDAD FINANCIERA ILEGAL, al
amparo del Artículo 331º de la Nueva Constitución Política del Estado el Artículo
91º de la LBEF.”
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Basle Committee for Banking Supervision (2010). “Microfinance activities and the Core
Principles for Effective Banking Supervision”, Basle.
DGRV (2004). “Outsourcing en las Cooperativas de Ahorro y Crédito de América Latina - Un
estudio de casos para Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Uruguay y el caso de
Alemania”, Sao Paulo / San José.
DGRV (2005). “Criterios para medir la idoneidad personal y profesional de los Directores de las
CAC”, Sao Paulo / San José.
DGRV (2010). “Datos y Ranking de las Cooperativas de Ahorro y Crédito en América Latina y
el Caribe”, Sao Paulo / San José.
FINRURAL (2010), Boletin IFD, La Paz.
WOCCU (2008). “Technical Guide: Credit Union Regulation and Supervision), Madison /
Washington DC.