“la invención de la debilidad del estado colombiano en la
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Universidad de Bologna – sede de Buenos Aires
Maestría en Relaciones Internacionales Europa – América Latina
“La invención de la debilidad del Estado colombiano
en la retósfera internacional.
El caso de la Unión Europea”
Tesis de:
Mario Ragazzi
Supervisores:
prof. Gabriel Murillo Castaño – Universidad de los Andes, Bogotá
prof. Matteo Stocchetti – Universidad de Bologna
Lectora:
prof. Arlene B. Tickner – Universidad de los Andes, Bogotá
* * *
Segundo ciclo de maestría, año academico 2002
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Abstract.
El Plan Colombia y la Iniciativa Regional Andina, Clinton y Bush Jr., la política exterior dela Unión Europea hacia el conflicto colombiano, la guerra mundial contra el terrorismo yKofi Annan. Una colección de aspectos de las relaciones internacionales en la última décadaque se pueden hilvanar con el hilo rojo de la evocación discursiva de la “teoría” de losEstados débiles o en via de fracaso. Estados que crearían problemas de seguridad tanto a suinterior como a nivel internacional y por lo tanto han de recibir el tratamiento adecuado.
El ensayo busca analizar a fondo la “teoría” y revelar las implicaciones políticas demetáforas como debilidad y fracaso de un Estado. Por eso se sitúa el trabajo en el marcoconceptual del análisis retórico de la política internacional, donde se entrecruzan las redesde los analistas internacionalistas, de los políticos y funcionarios de varias administracionesy de los medios de comunicación de masas. En una palabra, la retósfera internacional.
Del concepto de “Estado débil” se presenta una reseña teórica, con especial referencia a losestados de América Latina. Se descompone y proyecta el concepto en sus dimensionesconstituyentes y, cuando posible, se buscan indicadores cuantitativos relativos al Estadocolombiano. La información estadística es reunida en una base de datos interactivaconsultable en el web.
Se construye un índice compuesto de fortalecimiento relativo del estado y se ofrece al lectoruna herramienta interactiva para personalizarlo y revelar en tiempo real las opcionesteóricas y políticas que están detrás de cada índice.
Estudio de caso: la política de la Unión Europea frente al conflicto interno armando enColombia.
Se concluye que, para Colombia, la cuestión de la debilidad del Estado es más un contenedordescriptivo de efectos que una hipótesis con poder explicativo respecto a fenómenos como elconflicto armado, la violencia, el narcotráfico. Sin embargo, ha servido como reserva desugestiones metafóricas para legitimar discutibles prácticas políticas internas einternacionales.
Base de datos y versión pdf: http://mariusepi.homelinux.org/DBESTCol
para contactar al autor: [email protected]
Via S.Stefano, 60 – Bologna
+39-3393642377
© Mario Ragazzi 2003 – todos los derechos reservados sobre esta y las versiones preliminares
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Tabla de contenidos
Abstract.....................................................................................................................................2
Indice de cuadros.....................................................................................................................6
Indice de gráficas.....................................................................................................................6
0. Consideraciones generativas.............................................................................................90.1. Evocación de la debilidad del Estado en el discurso internacional...................................90.2. Un concepto controvertido.....................................................................................................100.3. Difusión del concepto.............................................................................................................120.4. Debilidad e inserción internacional .....................................................................................180.5. Debilidad del Estado en Colombia.......................................................................................190.6. Una controversia en la retósfera............................................................................................220.7. Organización del trabajo........................................................................................................28
1. Conflicto armado y cuestiones de seguridad en un Estado débil..............................301.1. Espacialidad y niveles de análisis.........................................................................................301.2. Representaciones de la seguridad después de la guerra fría............................................32
1.2.1. Dilema de seguridad.....................................................................................................321.2.2. Seguridad nacional como símbolo ambiguo.............................................................331.2.3. Ampliación de la agenda de la seguridad.................................................................331.2.4. Estudios críticos sobre seguridad...............................................................................351.2.5. Seguridad y actos discursivos.....................................................................................36
1.3. Aproximación a la teoría del Estado débil...........................................................................391.3.1. Estados mínimos y máximos ......................................................................................391.3.2. Proceso de formación de los Estados.........................................................................401.3.3. Constituyentes del Estado............................................................................................42
1.3.3.1. Idea del Estado: Nación e Ideología........................................................................431.3.4. Legitimidad....................................................................................................................45
1.3.4.1. Legitimidad horizontal..............................................................................................471.3.4.2. Legitimidad vertical...................................................................................................481.3.4.3. Fuentes de legitimación.............................................................................................48
1.4. Fortaleza y debilidad: definiciones y características..........................................................501.4.1. Definiciones....................................................................................................................501.4.2. Características................................................................................................................501.4.3. Aspectos dinámicos......................................................................................................53
1.5. Debilidad y seguridad en el Tercer Mundo........................................................................541.5.1. Seguridad nacional en Estados débiles......................................................................541.5.2. Cuestiones de seguridad en el Tercer Mundo..........................................................561.5.3. Características de los Estados del TM........................................................................57
1.5.3.1. Sociedades fragmentadas..........................................................................................571.5.3.2. Acumulación de crisis...............................................................................................571.5.3.3. Crony capitalism........................................................................................................61
1.5.4. Inserción internacional.................................................................................................621.5.4.1. Paradojas del fortalecimiento en un contexto globalizado..................................64
1.6. Una mirada desde las teorías reflectivistas.........................................................................671.6.1. Teoría crítica de las relaciones internacionales.........................................................67
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1.6.2. Constructivismo............................................................................................................691.6.3. Feminismo......................................................................................................................701.6.4. Post modernismo...........................................................................................................711.6.5. Análisis del Discurso....................................................................................................73
2. Fuentes de debilidad en los Estados de América Latina.............................................762.1. Instituciones entre movimientismo y pactismo..................................................................762.2. Desigualdad social...................................................................................................................80
2.2.1. Desigualdad creciente: implicaciones políticas........................................................812.2.2. Desigualdad creciente: implicaciones económicas..................................................87
2.3. La doctrina de la seguridad nacional en América Latina..................................................89
3. La Unión Europea frente al conflicto colombiano.......................................................923.1. Relaciones UE-AL....................................................................................................................923.2. Relaciones UE-CAN ...............................................................................................................94
3.2.1. Políticas contra las drogas............................................................................................943.2.2. Preferencias comerciales..............................................................................................97
3.3. El Plan Colombia: terapia intensiva para un Estado débil................................................993.3.1. Las cifras del Plan........................................................................................................102
3.4. Empuje hacia el sur...............................................................................................................1033.5. Internacionalización del conflicto.......................................................................................1073.6. Entra la UE: políticas hacia el conflicto colombiano........................................................110
3.6.1. Prioridades de la agenda europea ...........................................................................1153.6.2. Complementariedad con Washington.....................................................................1183.6.3. Implementación de la Agenda: Laboratorios de Paz.............................................1193.6.4. Otros proyectos............................................................................................................125
3.7. Impacto del 11 de septiembre..............................................................................................1263.7.1. La ruptura de las negociaciones................................................................................1303.7.2. Después de la ruptura................................................................................................132
3.8. La Unión Europea y la guerra global contra el Terrorismo............................................133
4. Dimensiones de la debilidad del Estado en Colombia...............................................1404.1. Hacia una operativización del concepto de debilidad.....................................................140
4.1.1. Debilidad del Estado: indicadores y definiciones operativas...............................1414.2. Territorio.................................................................................................................................144
4.2.1. Presencia grupos armados ilegales...........................................................................1444.2.2. Cultivos ilícitos............................................................................................................144
4.3. Población.................................................................................................................................1514.3.1. Desplazados.................................................................................................................151
4.4. Instituciones del Estado........................................................................................................1564.4.1. Presencia.......................................................................................................................1564.4.2. Capacidad fiscal...........................................................................................................158
4.4.2.1. Clasificación de los impuestos...............................................................................1584.4.2.2. Ingresos tributarios del Estado..............................................................................1604.4.2.3. Regresividad potencial del sistema tributario ....................................................1674.4.2.4. Evasión fiscal............................................................................................................168
4.4.2.4.1Persistencia del contrabando.......................................................................................1704.4.2.5. Análisis comparado con otros países de América Latina...................................1704.4.2.6. Trayectoria tributaria de Colombia.......................................................................1774.4.2.7. Patrimonios & Co.....................................................................................................181
4.4.3. Gasto público...............................................................................................................182
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4.4.3.1. Seguridad..................................................................................................................1884.4.3.2. Justicia........................................................................................................................1904.4.3.3. Balance finanzas públicas.......................................................................................192
4.4.4. Corrupción...................................................................................................................1954.5. Economía criminal.................................................................................................................202
4.5.1. Narcotráfico..................................................................................................................2024.6. Recurrente uso de la fuerza en asuntos internos..............................................................209
4.6.1. Estado de sitio..............................................................................................................2094.6.2. Represión de movimientos sociales..........................................................................212
4.7. Desafíos al monopolio de la fuerza: actores armados ilegales.......................................2134.7.1. Intensidad del conflicto armado...............................................................................2134.7.2. Guerrillas......................................................................................................................2154.7.3. Paramilitares................................................................................................................218
4.8. Estado como amenaza..........................................................................................................2254.8.1. Violaciones de los DD.HH. por las fuerzas de seguridad.....................................2254.8.2. Control civil de los militares......................................................................................228
4.9. Participación electoral...........................................................................................................2304.10. Confianza en la democracia...............................................................................................2384.11. Prensa....................................................................................................................................2404.12. Índice de fortalecimiento relativo del Estado..................................................................244
4.12.1. Construcción del índice............................................................................................244
5. Conclusiones.....................................................................................................................2525.1. Paradojas de la debilidad.....................................................................................................2525.2. Legalidad y legitimidad ......................................................................................................2535.3. Interpretando la guerra.........................................................................................................2555.4. Batalla en la retósfera internacional....................................................................................258
Bibliografía...........................................................................................................................264
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Indice de cuadros1. Análisis de seguridad por sectores..............................................................................................342. Cohesión socio-política y poder militar de algunos Estados...................................................503. Distribución asistencia de EEUU a Colombia, años 2000-2001.............................................1024. Estados buffer en los años 80......................................................................................................1045. Indicadores debilidad del Estado...............................................................................................1426. Responsables de las acciones armadas que ocasionan desplazamiento..............................1547. Clasificación ingresos totales del Estado de acuerdo al FMI.................................................1598. Mapa del SPNF e ingresos tributarios.......................................................................................1619. Reformas tributarias 1974-2000..................................................................................................16310.Presión y composición tributaria en países selectos, 1990-99................................................17611.Desempeño del sistema de justicia colombiano, 1995............................................................19112.Utilidades del narcotráfico repatriadas: comparación de estimaciones...............................20413.Intensidad del conflicto: número de acciones armadas, 1985-98..........................................21314.Expansión de la actividad guerrillera........................................................................................21515.Responsabilidades (%) en las violaciones de derechos humanos, 1993-2000......................22516.Dimensiones de la fortaleza/debilidad: agrupamientos de las variables...........................245
Indice de gráficas1 La invención de la verdadera Cruz................................................................................................92 Indice de Gini en Colombia, varias fuentes, 1964-2000............................................................843 Exportaciones colombianas hacia EEUU y UE..........................................................................974 Importaciones colombianas desde EEUU y UE.........................................................................985 Zonas de actividad de grupos armados ilegales......................................................................1436 Mapa cultivos de coca, noviembre 2001....................................................................................1467 Extensión de cultivos ilícitos.......................................................................................................1478 Cultivos de coca: efecto "vejiga" en los Andes.........................................................................1489 Erradicación de cultivos ilícitos..................................................................................................15010 Población en situación de desplazamiento forzado................................................................15311 Recaudación tributaria del gobierno central en % del PIB, series históricas.......................16612 Correlación entre indice de Gini y tributación, 1970-90 y 1991-98........................................16713 Presión y composición tributaria en regiones y países selectos ...........................................17114 Presión y composición tributaria en AL, 1990-1999, gobierno Central................................17315 Presión y composición tributaria en AL, 1990-1999, gobierno Central y regionales..........17416 Cociente Impuestos Indirectos / Directos en Colombia.........................................................17817 Trayectoria tributaria colombiana 1951-99...............................................................................17918 Gasto del SPNF en % del PIB, 1954-2000..................................................................................18219 Gasto público social (% del total)..............................................................................................18320 Gasto público en intereses sobre la deuda (% del total)........................................................18421 Gasto público en defensa respecto al total................................................................................18522 Gasto público en infraestructura respecto al gasto total........................................................18523 Gasto público en Justicia y Policia Nacional (% del total).....................................................18624 Tendencias de la composición del gasto público, 1951-96.....................................................187
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25 Tasa de homicidios.......................................................................................................................18926 Secuestros: total y por grupo responsable................................................................................19027 Superavit (déficit) del gobierno central colombiano...............................................................19328 Delitos contra la Administración Pública.................................................................................19729 Costos de la corrupción en % del PIB........................................................................................19930 Indice de Percepción de la Corrupción en Colombia (TI)......................................................20031 Utilidades del tráfico de cocaina repatriadas...........................................................................20532 Procedencia de la heroína decomisada en EEUU. 1975-99....................................................20733 Estado de Sitio: periodos y cobertur..........................................................................................21134 Violencia “política” o relacionada al conflicto armado en % del total de homicidios .......21435 Pie de fuerza de las guerrillas en Colombia.............................................................................21636 Evolución pie de fuerza de los grupos paramilitares, 1986-2001..........................................22437 Asesinados de civiles en el conflicto armado, según responsabilidad.................................22738 Efectividad de la acción de las Fuerzas de Seguridad contra guerrillas y paramilitares. .22839 Participación electoral para el Congreso...................................................................................23340 Participación electoral en las Presidenciales............................................................................23441 Relación entre voto para los movimientos no tradicionales y participación electoral......23542 Apoyo y satisfacción con la democracia...................................................................................23943 Periodistas asesinados en Colombia..........................................................................................24244 ICOFE 1958-2000, solo seguridad...............................................................................................25045 ICOFE 1958-2000, solo economía...............................................................................................251
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Agradecimientos
Este trabajo no hubiese sido posible sin la cálida acogida que me reservaron en
Bogotá el departamento de Ciencias Políticas y el C.E.S.O. de la Universidad de los
Andes, el I.E.P.R.I. de la Universidad Nacional y la comunidad del Teatro de la
Candelaria. Personalmente agradezco a cuantos tuvieron la amabilidad de dialogar
conmigo sobre cuestiones científicas o simplemente para cultivar nuestra
humanidad.
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invención
( lat. inventio, -onis)
[...]
4. Parte de la retórica que se ocupa decómo encontrar las ideas y losargumentos necesarios paradesarrollar un asunto.
[RAE, Diccionario de la Lengua Española]
0. Consideraciones generativas
0.1. Evocación de la debilidad del Estado en el discurso
internacional
Después de cuarenta años de intermitentes combates, el proceso de paz iniciado por
el presidente Pastrana y el Plan Colombia abren para el conflicto colombiano la
inédita perspectiva de una incipiente internacionalización transatlántica. A pesar de
las circunstancias iniciales, con la creación del Grupo de países facilitadores del
proceso y el diseño de programas de cooperación novedosos, la Unión Europea
parece repetir el esquema de intervención diplomática exitosa de los años 80 con el
proceso de paz en Centroamérica. Aun salvando las diferencias con la situación
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Gráfica 1. La invención de la verdadera Cruz.
de Piero della Francesca , iglesia de San Francesco, Arezzo.
colombiana – que no son pocas – la UE sigue proponiendo una interpretación
pragmática del conflicto centrada en los factores socio económicos e institucionales.
En la retórica oficial de Estados Unidos ya no se trata de la “doctrina Reagan” con su
imperativo absoluto de “trazar una raya en la arena” y revertir la ola de expansión
soviético-cubana en el hemisferio occidental. Sin embargo, los dogmas de la “guerra
a las drogas” y de las construcciones retóricas de nuevas y amenazantes entidades de
“narco-guerrilla terrorista” generan una situación de jaque ideológico en la cual
puede intervenir el pragmatismo europeo.
Al centro del discurso oficial de todos los actores estatales – Colombia, EEUU, UE – y
de los analistas políticos está la debilidad del Estado colombiano. El mismo Plan
Colombia es declaradamente un «plan para la paz, la prosperidad y el
fortalecimiento del Estado». La «consolidación del Estado de derecho» es uno de los
objetivos principales de la política oficial europea hacia Colombia. El interés, tanto
político como académico sobre la “debilidad” del Estado justifica una profundización
teórica y analítica de este concepto.
0.2. Un concepto controvertido
El Estado no es estático. Sin embargo, después de una historia de siglos en la cual
«the state's fantastic advantage over other political entities in mobilizing and
organizing resources for war, as well as for other purposes, brought the survival of
the other political forms into question»,1 nos acostumbramos a considerarlo más que
una variable, una constante.
Este carácter de inmutabilidad de actores unitarios y cohesionados ha sido
consagrado en la Carta de las Naciones Unidas: la soberanía jurídica y las fronteras
de los Estados no se pueden modificar sin previo consentimiento de los directos
interesados. A pesar de los repetidos anuncios fúnebres globalizadores sobre la
supuesta muerte del Estado, el atractivo de esta forma de organización política nunca
ha sido tan alto. El número de Estados con reconocimiento internacional se ha
1 Cfr. [Migdal 88].
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cuadruplicado después de la segunda guerra mundial.
El concepto de Estado es quizás el más esencialmente controvertido en las ciencias
políticas. Tanto por su carácter abstracto, cuanto por el inextricable elemento
ideológico mezclado en las definiciones y teorías.
El interés de las ciencias sociales comparadas en “el Estado” ha recobrado vitalidad
en las ultimas décadas. Después de un dominio casi absoluto de teorías centradas en
la sociedad, a mediado de los años 70 estudiosos de varias escuelas y tendencias han
vuelto a concentrarse en el Estado. Curiosamente, este retorno coincide con el evento
político que se puede considerar el simbólico momento de arranque de la
globalización neoliberal: la cumbre de Rambouillet de 1975, cuando los mandatarios
del entonces G6 deciden la liberalización progresiva de los movimientos en cuenta
capital.
Resumiendo esquemáticamente, se pueden divisar dos estrategias analíticas
complementarias para abordar el tema del Estado. De un lado, se mira al Estado
como a una organización a través de la cual las burocracias oficiales tratan de
perseguir sus finalidades, con alterno éxito dependiendo de los recursos disponibles
para la acción del Estado relativamente a los contextos sociales. En este caso, la
variable clave es la autonomía del aparato burocrático en relación a la sociedad.
Trimberger propone un criterio esencial en considerar que el Estado es, en cierta
medida, autónomo cuando los que ocupan los altos cargos civiles o militares no han
sido reclutados en las clases dominantes – agrarias, comerciales o industriales – y
después de asumir el cargo establecen vínculos estrechos, personales y económicos,
con dichas clases.2
Del otro lado, existe la perspectiva toquevilliana que no mira al Estado como un actor
del cual desentrañar objetivos, estrategias y políticas. Con una mirada maás amplia e
histórica, interesa ver cómo las estructuras y actividades del Estado influencian la
formación de grupos, las capacidades políticas, ideas, demandas de los varios actores
sociales.
2 Cit en [Skocpol 85], p. 10.
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A una falta de autonomía del Estado en relación a la sociedad, según Skocpol se
puede asociar la noción más ambigua de una cierta “debilidad” estatal, tomando a
los Estados Unidos como ejemplo. Nacidos sin la herencia preindustrial y
predemocrática de un Estado burocrático centralizado, en los Estados Unidos la
dispersión de la autoridad en el sistema federal, la división de la soberanía en las
distintas ramas del gobierno nacional, la estrecha simbiosis entre segmentos de la
administración federal y comités del Congreso, el ágil intercambio de funcionarios
entre sector público y empresa privada, hacen que el poder del Estado resulte
fragmentado, disperso y permeado por los distintos intereses de la sociedad.3 Esta
referencia de hace un par de décadas a los Estados Unidos como “Estado débil”
permite añadir profundidad al telón de fondo de la discusión que sigue.
0.3. Difusión del concepto
En los últimos años se han multiplicado los trabajos teóricos y las intervenciones
retoricas en la esfera de la comunicación social tanto de líderes políticos como de
académicos sobre la “debilidad” y hasta el “fracaso” de los Estados, especialmente en
el “Tercer mundo” con serias implicaciones para la seguridad internacional.
El estudio más amplio y ambiciosos sobre los Estados fracasados ha sido impulsado
por la vicepresidencia de los Estados Unidos a mediado de los años 90 y llevado a
cabo por una “fuerza de tarea” académica de ilustres científicos sociales en estrecho
contacto con la C.I.A.4 El fracaso de un Estado se define en términos de una grave
crisis política: guerra revolucionaria, guerra étnica, genocidio, politicidio,
transiciones de régimen disgregativas. De 1955 a 1994 se contabilizan 113 casos de
fracaso, total o parcial, en Estados con más de 500mil habitantes. Entre la docena de
casos de fracaso total, se encuentran Yugoslavia y Unión Soviética, pero no
Checoslovaquia. Entre los adverse or disruptive regime transitions se encuentra también
el golpe de Pinochet en Chile en 1973, que pudo contar con el decisivo apoyo de la
3 Cfr. [Skocpol 85], p. 13.
4 Cfr. [Esty 98], [Gurr 98].
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misma CIA. Una recursividad que le habría gustado a Escher.
La regresión estadística multivariada permite individualizar tres determinantes del
fracaso de los Estados: a) la mortalidad infantil, indicador del bienestar material
general de la población; b) el grado de apertura de la economía, donde a una mayor
interdependencia económica corresponde una menor probabilidad de fracaso; c) la
democracia, en el sentido amplio de sistema político no autoritario. Como corolario,
las democracias parciales, en transición de un sistema dictatorial o totalitario, tienen
un riesgo más elevado de fracaso.
El director de la CIA tendrá ocasión de reafirmar la preocupación de su agencia por
«the growing potential for state fragmentation and failure»5 en una declaración
oficial frente al Comité selecto del Senado estadounidense en materia de inteligencia
en febrero de 2001.
El economista Jeffrey Sachs ofrece un ejemplo magistral del actual discurso liberal
ilustrado sobre Estados débiles y fracasados. En una reciente intervención discursiva,
argumenta con toda su autoridad académica para que los Estados Unidos se
preocupen más de la creciente desigualdad mundial y de sus implicaciones para la
seguridad nacional. Entre las razones de preocupación, las raíces económicas del
fracaso de los Estados. En su propias palabras:
The economic success of developing countries enhances the well-being of theUnited States, which has and should more actively deploy policy instruments tohelp support economic success abroad. National interests in successful economicgrowth abroad are multifaceted. Some of these interests are basically economic[…]. As a general proposition, economic failure abroad raises the risk of statefailure as well. When foreign states malfunction, in the sense that they fail toprovide basic public goods for their populations, their societies are likely toexperience steeply escalating problems that spill over to the rest of the world,including the United States.
Failed states are seedbeds of violence, terrorism, international criminality, massmigration and refugee movements, drug trafficking, and disease6.
5 Ver [Tenet 01]; cit. en [Stohl 01], p. 8.
6 Cfr. [Sachs 01], cursiva mía.
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El trabajo de Sachs tiene las mejores intenciones y, dicho sea de paso, auspicia que los
Estados Unidos modifiquen drásticamente sus políticas de cooperación al desarrollo,
adoptando también medidas radicales como la cancelación tout court de la deuda
externa de los países más pobres. Al mismo tiempo, este documento demuestra la
densidad política de una teoría que toca las cuerdas de metáforas médicas e
individualiza al interior de los Estados – débiles, de inminente fracaso, pronos a
contagiar otros Estados de la región – la principal amenaza al bienestar global. Las
condiciones sistémicas no se cuestionan, por lo menos no en primer plano. Si existen
problemas, estos se deben a unos “casos sociales” del sistema internacional:
enfermos, manzanas podridas, hasta Estados canallas. Todos estos crean enormes
problemas de seguridad y sin embargo, acorazados por la Carta de las Naciones
Unidas, no pueden ser eliminados o absorbidos por Estados más fuertes o eficientes
como solía ocurrir antes de 1939. En consecuencia, es tarea de las potencias e
instancias internacionales intervenir dentro de estos Estados en vía de fracaso, para
curarlos e impedir que se conviertan en amenazas mortales para sus ciudadanos , la
paz y seguridad internacional.
El Secretario general de las Naciones Unidas en su discurso quizás más trascendente
en ocasión de la cumbre del Milenio también aborda el tema de los estados débiles
tratando de los problemas de la governance mundial:
41. ¿Qué entendemos por “gobierno” cuando aplicamos este término al ámbitointernacional? ¿Qué atributos debe tener para que se pueda gestionarsatisfactoriamente la transición de un mundo internacional a un mundoglobalizado?
42. Para algunos, el término sigue evocando imágenes de un gobierno mundial,de unos colosos burocráticos centralizados que pisotean los derechos de lapoblación y los Estados. Nada sería menos deseable. Los Estados débilesconstituyen hoy uno de los principales obstáculos a un gobierno eficaz, tanto enel plano nacional como en el internacional. Por el bien de su propia población yen aras de nuestros objetivos comunes, debemos ayudar a fortalecer la capacidadde esos Estados para gobernar, en lugar de debilitarlos aun más. Además, elconcepto mismo de jerarquías centralizadoras es un anacronismo en nuestromundo fluido, sumamente dinámico y dotado de redes, un resto anticuado delpensamiento decimonónico.7
7 Cfr. [Annan 00], cap. II, Mundialización y gestión de los asuntos públicos, cursiva mía.
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También en este caso lucen las implicaciones de la debilidad de los Estados para la
seguridad internacional. Al mismo tiempo, Annan hace una referencia explícita a una
de las posibles fuentes sistémicas de esta debilidad. Los Estados se debilitan no
solamente por sus problemas internos, sino por su inserción en un sistema de
gobierno mundial de hecho que les fragua la legitimidad, quita recursos, reduce
prerrogativas.
En su editorial abierto para el New York Times en el día del primer aniversario del
ataque terroristico del 11 de septiembre, el presidente estadounidense George Bush
Jr. individualiza en la debilidad de los estados una de las bases teóricas de su nueva
doctrina para la lucha global contra el terrorismo.
More than ever, we know that weak states, like Afghanistan, can pose a greatdanger to the peace of the world. Poverty does not transform poor people intoterrorists and murderers. Yet poverty, corruption and repression are a toxiccombination in many societies, leading to weak governments that are unable toenforce order or patrol their borders and are vulnerable to terrorist networks anddrug cartels.8
La ocasión es solemne. El Presidente habla a la opinión pública desde el diario quizás
más famoso y de rebosante autoridad. Se pone en dialogo con ciudadanos, analistas
y académicos. Para la teoría de la debilidad es una consagración, después de
múltiples señales anteriores.9 En nombre de la guerra al terrorismo, Bush resucita el
detestado nation building clintoniano: los Estados Unidos ya no serán simplemente
los policías del mundo, sino sus doctores, trabajadores sociales e institutores. Se
comprometen a ayudar, fortalecer y estabilizar a los Estados débiles donde podría
cundir la mala yerba del terrorismo transnacional. Algo inédito para los republicanos
conservadores con tendencias aislacionistas que votaron por Bush y por una
estrategia de política exterior sumamente diferente.
8 George W. Bush, “Securing Freedom's Triumph”, New York Times, 11 de semptiembre de 2002.
9 Entro otros, ver, Stan Crok. “Special Report. A Fragile World, Six Critical Questions. 1: What Kindof Superpower? Now America is out to contain terrorism by stabilizing weak states that seek itshelp”, Business Week, 11 de febrero de 2002,(http://www.businessweek.com/magazine/content/02_06/b3769602.htm), incluye una unaentrevista a la asesora para la seguridad nacional Condoleeza Rice. Además, el impactante ensayo[Rotberg 02] y el editorial [Mallaby 02], ambos en Foreign Affairs.
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Como última cita, y acercándonos al tema que más interesa, la postura de la
Comisión Europea hacia Colombia, tal como la expresa en un documento reciente
que resume la visión estratégica de Bruselas:
The EC's main objective is to support Colombia's search for Peace. In this area,fighting against the main root-causes of the conflict such as marginality,inequality, social exclusion and extreme poverty are a priority. These problemsare common to many Latin American countries. However, the evolution inColombia has been unique and it has to do with the extreme weakness of thestate: Colombia has never succeeded in completing the construction of a strongmodern State. [...]
It is precisely the weakness of the State, and even its total absence in large partsof the country that the EC co-operation wants to address.10
El concepto de Estado débil o en vía de fracaso ha recorrido un largo trecho desde las
aulas y tratados de teoría de las relaciones internacionales y ha llegado a conformar
la capa teórica subyacente de la política de cooperación de la Unión Europea en el
caso colombiano.11
Este breve repertorio de referencias es suficiente para enfatizar el poder asociado a la
definición de Estado débil o fracasado. El poder de quien, una vez definido e
individualizado un Estado en vía de fracaso, se siente legitimado para intervenir en
la forma y con los medios necesarios. Si fracaso y debilidad son estrechamente
vinculados a la performance del Estado, definida en términos comparados respecto a
los Estados occidentales, éstos pueden exportar sus tecnologías de fortalecimiento
institucional. Por supuesto, el mundo ha cambiado y ya no son los tiempos en que
Lord Lugard se permitía apuntar que «the African holds the position of a late-born
child in the family of nations, and must as yet be schooled in the discipline of the
nursery».12 Sin embargo, el carácter eminentemente controvertido de la teoría que se
está manejando tiene fuertes implicaciones políticas que no se pueden pasar por alto.
He aquí algunas mirando a Colombia.
10 Cfr. [CE 02], p. 21.
11 Aunque no faltan otras referencias en los planes de cooperación al fortalecimiento institucional en
los Balcanes, por ejemplo.
12 Cit. in [Jackson 90].
- 16 -
Estado débil e intervención extranjera. La debilidad de un Estado se puede definir a
partir de su permeabilidad a las influencias de poderes externos. Cuanto más
postrado estuviera un Estado frente a las decisiones tomadas fuera de él en los
gabinetes de los gobiernos de las potencias regionales o globales, en las reuniones de
los organismos internacionales, tanto más débil. Sin embargo, el argumento se
puede leer al revés. La presencia de un Estado que con cierta autoridad académica se
califique como ‘débil’ tendría implicaciones externas de seguridad regional – o a
nivel más alto – tales como para justificar la intervención de las potencias de distintas
ambiciones o de los organismos internacionales.
Estado débil y gasto militar. A pesar de las precisiones de los teóricos, “debilidad” no
se debería confundir con falta de “poder” en su manifestación quintaesencial: la
militar. Sin embargo, la supuesta debilidad de un Estado como el Colombiano abre
espacio a la maniobras de los abogados de un aumento de la capacidad militar del
Estado.
Estado débil como víctima de los actores armados. Frente a la crisis que atraviesa
Colombia, un Estado calificado como ‘débil’ podría tener la tentación de evadir sus
responsabilidades y presentarse como víctima de otros poderes externos o internos
como los actores armados ilegales.
Por supuesto, frente a los horrores de Bosnia o Sierra Leona es un deber intelectual
preguntarse por qué todo eso pudo pasar y qué hacer para que no vuelva a repetirse.
Algunas respuestas son consoladoras, otras interesadas. La del Estado débil, como
toda teoría, está lejos de ser neutral y este ejercicio no apunta a devolverle una
objetividad insalvable, a pesar del arsenal de gráficos y tablas que se puedan
esgrimir. Más bien, lo que se pretende es manifestar algunos aspectos de su
contenido polémico, de sus implicaciones políticas en sentido lasswelliano, las
influencias en la apropiación de los valores de deferencia, rédito y seguridad en la
esfera internacional y dentro de los países interesados.
- 17 -
0.4. Debilidad e inserción internacional
Tratando de enfocar la situación colombiana de Estado débil desde la perspectiva de
los efectos internacionales del conflicto, se encuentra una paradoja que en parte
radica en un ilustre antecedente teórico de la debilidad “estructural” de los Estados
de la periferia: la teoría de la dependencia – que hoy en día, con mucho matices,
vuelve a flotar entre los críticos de los efectos de la globalización.
En el “centro” del sistema mundial de Estados tenemos a Estados fuertes – o que en
promedio quedan cerca de este extremo en un continuum ideal fuerte-débil-colapsado
de la stateness, o que se preocupan de presentarse como ejemplos de fortaleza frente a
los otros. Los Estados del centro comparten estrechos vínculos de interdependencia
económica y política y han logrado superar su dilema de seguridad a través de una
mezcla entre cooperación – y por eso se habla de comunidades de seguridad – y
disuasión nuclear. No es que los conflictos no existan, sino que los Estados procuran
resolverlos con medios no militares. Esta porción del sistema se rige
fundamentalmente según el modelo liberal de la política internacional. La
maquinaria de resolución de disputas de la OMC – por supuesto no limitada a los
países del centro – constituye un ejemplo paradigmático de este tipo de orden liberal.
Sin embargo, en la periferia del sistema, tenemos muchos Estados débiles, o que son
definidos como tales o que se reconocen en esa descripción. Estados que tienen que
enfrentarse a diario con toda una variedad de amenazas internas y agudos dilemas
de seguridad externos – a menudo alimentados por las primeras – en un medio
donde la potencias regionales siguen cultivando ambiciones expansivas en la
búsqueda de mayor influencia, recursos, poblaciones. Para un Estado débil la
seguridad – en sentido estricto de supervivencia – se convierte en la preocupación
central y así encontramos que es el realismo estructural el marco más adecuado para
entender e interpretar los sistemas de seguridad regional en la periferia.
Según Buzan, el punto de partida de los estudios recientes sobre los “Estados
débiles” como articulación de un enfoque a la seguridad que mezcla elementos
estructurales a otros de interdependencia, para un Estado fuerte la “seguridad
- 18 -
nacional” significa la protección de las componentes del Estado frente a
interferencias y amenazas externas. Sin embargo, para un Estado débil, solamente la
base física del Estado está lo suficientemente bien definida como para llegar a ser un
objeto referente de seguridad. Como la idea y las instituciones son internamente
contestados, es más apropiado ver a la seguridad en términos de que sean los grupos
en disputa, las organizaciones, y los individuos los primeros objetos referentes de
seguridad.
Aceptando que, especialmente para un Estado del Tercer Mundo, debilidad y
cuestiones de seguridad se implican recíprocamente, el paso siguiente consistiría en
profundizar el análisis de este fracaso.
Un Estado débil tiene como preocupación principal su seguridad, especialmente
interna. Hasta el punto que la debilidad se puede definir a partir de la misma
inseguridad: las amenazas internas y externas debilitan aun más al Estado.
De acuerdo al realismo, el Estado es el objeto referente principal de seguridad. Pero
al mismo tiempo el Estado, a través de sus agencias – tanto militares como policiales
y civiles – está llamado a ser el proveedor de seguridad para sí mismo, los
individuos, organizaciones civiles, empresas, en los cinco sectores clásicos (militar,
económico, político, societal, ambiental). La dinámica de seguridad moviliza recursos
que suelen acrecentar el poder del actor proveedor de seguridad y supuestamente los
hace más fuerte. Sin embargo, los fracasos lo debilitan y socavan su legitimidad como
proveedor de seguridad y abren espacios para que aparezcan otro proveedores de
seguridad.
0.5. Debilidad del Estado en Colombia
La conceptualización del Estado débil en Colombia aparentemente no está lo
suficientemente elaborada y sistematizada analíticamente tanto en la definición
teórica como en operativización del concepto. Historiadores y politólogos
concuerdan casi unánimemente sobre la “debilidad” o “precariedad” del Estado
colombiano, en el sentido de su incapacitad histórica para controlar e integrar el
- 19 -
territorio nacional, no tener el monopolio de la violencia legítima, de la producción
de regulaciones y de su aplicación, faltando así en establecer un ámbito de resolución
pública de los conflictos entre actores sociales. Sin embargo, sigue habiendo
desacuerdo sobre la pertinencia explicativa de este diagnóstico en relación a otras
variables como la expansión guerrillera o el narcotráfico.
La debilidad no es una propiedad estática. Parte de la estrategia de las guerrillas de
controlar territorios apunta a debilitar la presencia estatal tanto con los asaltos a los
cuarteles de policía en los poblados como a la intimidación de alcaldes y concejales.
Además, según actores de los sectores ambiental y societal (ONGs, Iglesias) el Estado
mismo es también parte de las amenazas a la seguridad interna a través de las
fumigaciones incontroladas, las vinculaciones entre paramilitares y sectores de las
FFAA.
Habría que llevar a cabo una análisis de seguridad por sectores para ver cómo los
actores sociales han definido constructivamente las amenazas en cada sector, cómo se
han identificado los proveedores de seguridad y cuáles recursos se han movilizado y
distribuido entre ellos.
Cuando Estados Unidos, Estado fuerte del centro, define su política exterior hacia
Colombia sigue el enfoque neorrealista de la amenaza externa – las drogas y el
narcotráfico, ahora asociados al terrorismo y a la estrategia de protección de las
inversiones petroleras – a su seguridad nacional; y coherentemente las sucesivas
administraciones federales siempre han declarado que no intentan inmiscuirse en la
guerra interna entre el Estado colombiano y los grupos insurgentes.
Sin embargo, con la cruzada mundial contra el terrorismo lanzada y liderada por el
presidente Bush después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, esta doctrina
ya se ha modificado después de una verdadera batalla retórica. La tenue pero firme
línea de demarcación entre “lucha antidrogas” y “lucha contrainsurgente” ha sido
blanco de un ataque discursivamente elaborado en medios de comunicación masiva
y revistas especializadas y ha sido desdibujada. La llamada doctrina de la “narco-
- 20 -
guerrilla” -- que remonta a los pronunciamientos del embajador Tambs13 en 1984 --
está siendo retóricamente enlazada con el terrorismo global para crear la nueva
amenaza del “terrorismo narco-guerrillero”. El presidente Pastrana, a lo largo de los
tres años de proceso de paz con las FARC, siempre se ha negado a reconocer la
asociación entre guerrilla y narcotráfico. Después de la ruptura del proceso, el
mandatario colombiano ha maniobrado todas las influencias disponibles en
Washington para que EEUU desbloquee la ayuda contrainsurgente y en las capitales
europeas para que la UE incluyera a las FARC en su nueva lista de organizaciones
terroristas internacionales.14 A la hora de escribir, el Congreso de Estados Unidos ya
ha aprobado la propuesta de la administración Bush para permitir el empleo de los
recursos del Plan Colombia – helicópteros y batallones elite antinarcóticos – también
en la lucha contrainsurgente, ahora sinónimo de lucha contra el terrorismo o los
narco-financiadores del terrorismo mismo. Una medida que en cierta manera había
sido anticipada y auspiciada por un influyente informe de la RAND sobre las
sinergías entre droga e insurgencia y su impacto sobre la estabilidad regional andina:
The U.S. should reexamine the effectiveness of some of the counter- narcoticsstrategies that it is currently pursuing and their effects on political stability; inparticular, it should review whether aerial fumigation of coca crops is the mosteffective mean of reducing coca production at an acceptable social and politicalcost [...] And reexamine the utility of distinguishing between counter narcoticsand counter insurgency assistance [...] providing assistance to improveColombian military capacity.15
Muchos análisis16 imputan a la narcotización exasperada de la agenda de los Estados
Unidos hacia Colombia en los 90 – especialmente el retiro de la visa a Samper tratado
por Clinton como el presidente paria de una narcodemocracia – un ulterior efecto de
debilitación del Estado colombiano.
En la misma dirección iría la escalada de la intervención que está anunciándose con
Bush, a pesar de su retórica de “ayudar a los colombianos a defender su
13 Cfr. [Tokatlian 00], “Betancur y la diplomacia por la paz negociada”.
14 Sobre la discusión interna a la UE para la inclusión de las FARC, véase a pág. 133
15 Es el llamado “modelo El Salvador” de intervención; en [Rabasa 01], cáp. 9.
16 Una reseña en [TicknerA 00].
- 21 -
democracia”, o sea fortalecer su Estado.
Cabe preguntarse si esa debilidad tiene otras fuentes de explicación. Asimismo, cabe
preguntarse si Colombia, Estado débil de la periferia, podría permitirse un enfoque
para sus relaciones exteriores diferente de una agenda de seguridad en la que las
instituciones del Estado sean el principal objeto referente.
0.6. Una controversia en la retósfera
Para interpretar más adecuadamente la cuestión de la debilidad del Estado, vista su
relevancia teórica y política tanto en Colombia como a escala planetaria, se propone
colocarla en un marco de análisis retórico. Con el cuidado de no caer en el sentido
despectivo de esta palabra en el cotidiano comercio lingüístico, asociada con vacuidad,
ornamentos superfluos, manipulación, mentira. Cabe preguntarse entonces de qué
retórica se está hablando. Después de casi veinticinco siglos de dominio – Roland
Barthes habla de “imperio de la retórica” 17 – la retórica antigua entró en una crisis
profunda bajo el embiste de la revolución científica y de la cultura positivista del
siglo XIX. Sin embargo, ha despertado nuevos intereses en años recientes. No tanto
en su práctica – que nunca ha sido abandonada – sino en nuevos acercamientos
teóricos que la devuelven a sus más auténticas orígenes de teoría y práctica de la
sabiduría comunicativa, perteneciente al verosímil, a la lógica del probable, donde
hace falta dialogar en el medio de una multiplicidad que escapa a la reducción a la
unidad. Frente a una ciencia que ha abandonado su pretensión de absoluto, «las
opiniones (y la fuerza de persuasión para imponerlas) no son menos importantes de
la verdad».18
El regreso a la retórica inicia paradojicamente en pleno auge positivista. En la
reconstrucción de Ginzburg, los trabajos juveniles de Nietzsche sobre filología,
17 «La retorica di cui tratteremo è quel metalinguaggio (il cui linguaggio oggetto fu il “discorso”) che
ha regnato in Occidente dal V secolo prima di Cristo al XIX secolo dopo Cristo» [Barthes 72], p. 7.
18 Anotación de Ezio Raimondi citata en la introducción a Le ragioni della retorica: actas del Convenio
Retorica: verità, opinione, persuasione, Cattolica, 22 febbraio-20 aprile 1985. Modena: Mucchi, 1986.
- 22 -
discurso, verdad y mentira inauguran una interpretación moderna de la retórica en
clave relativista y escéptica. Son las regularidades del lenguaje que generan la
ilusión que pueda existir algo como la verdad. Escribe el filosofo alemán:
Che cos'è dunque la verità? Un mobile esercito di metafore, metonimie,antropomorfismi, in breve una somma di relazioni umane che sono statepotenziate poeticamente e retoricamente, che sono state trasferite e abbellite, eche dopo un lungo uso sembrano a un popolo solide, canoniche e vincolanti: leverità sono illusioni di cui si è dimenticata la natura illusoria, sono metafore chesi sono logorate e hanno perduto ogni forma sensibile, sono monete la cuiimmagine si è consumata e che vengono prese in considerazione soltanto comemetallo e non più come monete.19
Desde Nietzsche hasta Barthes, la retórica deferencializada fundamenta la
deconstrucción de las llamadas ciencias y sus pretensiones: en el discurso científico,
tanto los constructos como los hechos formarían parte de una poderosa arte retórica.
En esta reducción a retórica, la historiografía ha sido especialmente acusada de ser
indistinguible de las obras de ficción. En su respuesta, el historiador Carlo Ginzburg
busca reanudar el hilo entre historia, retórica y evidencia, para consolidar el poder
cognoscitivo del quehacer historiográfico y distanciarse de los dos relativismos. Uno,
el “manso y tolerante” según el cual todos los “valores” son iguales. El otro, el
despiadado de la famosa respuesta de los atenienses a los habitantes de Melos,20
según el cual en la multiplicidad de metáforas lo único que vale es el poder. Sin
embargo, la interpretación totalmente dereferencializada de la retórica, además de
abrir paso a «los límites cognoscitivos, políticos y morales» del relativismo, parece no
19 Cit. in [Ginzburg 00], p. 24, da F. Nietzsche, La filosofia nell'epocatragica dei Greci e scritti 1870-73,
trad. it. G. Colli, Milano, 1991, pp. 227-244: Su verità e menzogna in senso extramorale.
20 Ver. [Tucidides], (V, 89), vol. 2., p. 895 : «Ebbene noi non faremo, con belle parole, un lungo
discorso, al quale non si potrà replicare, su come esercitiamo giustamente la dominazione perché
abbiamo sopraffatto i Medi, o come ora cerchiamo di punirvi perché abbiamo subito un'offesa;e
chiediamo che nemmeno voi crediate di poterci persuadere dicendo che, sebbene siate coloni dei
Lacedemoni, non avete partecipato alle loro campagne militari o che non ci avete fatto nessun torto;
ma chiediamo che realizziate ciò che è possibile secondo quello che gli uni e gli altri veramente
pensiamo: voi siete a conoscenza del fatto, come lo sappiamo noi, che la giustizia, nei ragionamenti
umani, impronta un giudizio se le due parti sono sottoposte a uguale costrizione; il possibile invece
lo fanno i più potenti e ad esso acconsentono i più deboli».
- 23 -
tomar en cuenta lo que la retorica misma ha sido, en sus orígenes y a lo largo de
buena parte de su historia milenaria. La retórica de Aristoteles y Quintilliano no es
una nube verbal. Es un “discurso sobre el discurso” en el cual se sobreponen práctica
distintas.21 Es una técnica, enseñanza, ciencia, moral, práctica social y actividad
lúdica al mismo tiempo. Según Aristóteles, técnica (τεχνη) es «il mezzo per produrre
una delle cose che possono indifferentemente essere o non essere, e la cui origine sta
nell'agentecreatore, non nell'oggettocreato. Non vi è τεχνη nelle cose naturali e
necessarie» [Barthes 72], p.20. La retórica de Aristóteles es más que todo una retórica
de la prueba, del razonamiento, del silogismo aproximativo (entimema); una lógica
voluntariamente degradada, adaptada al nivel del “público”, del sentido común, de
la opinión corriente, lo que el público cree posible. Es la técnica del verosímil, a
diferencia de la dialéctica que tiene que ver con la “verdad”. Barthes capta las
asociaciones de este tipo de retórica con la política de Aristoteles, «una politica del
giusto mezzo, favorevole ad una democrazia equilibrata, incentrata sulle classi medie
e incaricata di ridurre gli antagonismi tra i ricchi e i poveri, tra la maggioranza e la
minoranza; donde una retorica del buon senso, volontariamente sottomessa alla
“psicologia” del pubblico» (p.21).
Las “pruebas” ( πιστεις , probationes, evidencias), son el núcleo central del argumento
que el retor construye y presenta siguiendo los tres momentos clásicos de la inventio
(encontrar que decir), dispositio (colocar en orden lo que se ha encontrado), elocutio
(añadir el adorno de las figuras). De nuevo Barthes:
La divisione binaria delle πιστεις [pruebas] è celebre; si hanno ragioni che sonoal di fuori della τεχνη (πιστεις ατεχνοι) e ragioni che fanno parte della τεχνη(πιστεις εντεχνοι), in latino: probationes inartificiales/artificiales; in francese(B.Lamy): extrinsèques/intrinsèques. [...] Le prove extra-tecniche sono dunquequelle che sfuggono alla libertà di creare l'oggettocontingente; si trovano al difuori dell'oratore; sono delle ragioni inerenti alla natura dell'oggetto. [...]
Queste πιστεις ατεχνοι [pruebas extratécnicas] sono classificate nella manieraseguente: 1) praejudicia, le sentenze anteriori, la giurisprudenza; 2) rumores, lavoce pubblica, il consensus di tutta una città; 3) confessioni sotto tortura (tormentaquaesita); 4) atti (tabulae): contratti, accordi, transazioni tra privati, fino allerelazioni forzose (furto, brigantaggio, assassinio, oltraggio); 5) giuramento
21 Se seguirá aquí la presentación de [Barthes 72].
- 24 -
(jusjurandum); 6) testimonianze (testimonia), sono piuttosto delle citazioni diautori antichi o proverbi. [...]
Le prove nella tecnica si dividono in due tipi: 1) l'exemplum (l'induzione);2)l'entimema (deduzione, quasi-sillogismo retorico); [...] l'exemplum produce unapersuasione più dolce, meglio apprezzata dal volgo; è una forza luminosa, cheabbellisce il piacere inerente ad ogni comparazione; l'entimema, più possente, piùvigoroso, produce una forza violenta, sconvolgente, beneficia della energia delsillogismo; opera un vero rapimento, è la prova, in tutta la forza della suapurezza, della sua essenza. (p.61)
Por lo tanto no es una retórica que huye del contraste con la realidad, sino que esta
relación se desarrolla en el dominio del verosímil. Es una retórica que desde sus
albores ha tenido implicaciones prácticas y políticas: nace en el siglo V A.C. en la
ciudad siciliana de Siracusa en una disputa para la devolución de la propiedad
privada de unas tierras después que dos tiranos las habían confiscadas. Observa
Barthes:
«E'gustoso constatare che l'artedella parola è originariamente legata ad unarivendicazione di proprietà, come se il linguaggio, in quanto oggetto d'unatrasformazione, condizione d'unapratica, si sia determinato non già a partire dauna sottile mediazione ideologica (come è potuto accadere per tante formed'arte),ma a partire dalla socialità più nuda, affermata nella sua brutalitàfondamentale, quella del possesso terriero: s'ègià cominciato – da noi – ariflettere sul linguaggio per difendere il proprio bene. E'al livello del conflittosociale che è nato un primo abbozzo teorico della parola finta (differente dallaparola di finzione, quella dei poeti: la poesia era allora la sola letteratura, mentrela prosa non accederà che più tardi a questa condizione).» (p. 14-15)
Y lo mismo en los tribunales, asambleas, ceremonias y todas las ocasiones públicas
donde las artes retóricas eran empleadas.
Los teóricos de las relaciones internacionales, asesores de presidentes o académicos,
de hoy comparten muchos carácteres con los retores antiguos:22 por la importancia de
la relación entre conocimiento y poder – subrayada por Michel Foucault, por el
intrínseco carácter verosímil que las llamadas teorías de esta ciencia tienen, por la
fuerte critica antipositivista y tendencialmente deconstruccionista que ha embestido
la rama principal de la disciplina en los últimos años. En esta asociación con los
22 Para un análisis linguistico y retórico de la política, especialmente de las metáforas del Estado
(Estado como cuerpo, barco, máquinaria...) ver [Rigotti 89] y [Rigotti 92]. A pág. 73 de este trabajo
ver el apartado de reseña sobre el análisis crítico del discurso.
- 25 -
retores antiguos, no se quiere restar seriedad y autoridad a la disciplina. En el ámbito
de la historiografía, Ginzburg muestra como el fundamental trabajo de Lorenzo Valla
sobre la demostración de la falsedad de la famosa Donación de Constantino es
esencialmente retórico pues mezcla la pruebas filológicas “extratécnicas”
(anacronismos, errores históricos) con otras “técnicas” sobre el análisis psicológico de
las intenciones del emperador y sus reacciones a las criticas esperables de los
familiares. Y todo con un objetivo político inmediato: la polémica antipapista de
Alfonso de Aragona, rey de Nápoles y entonces (1440) protector de Valla.23
¿Cuál es el público al que se dirigen hoy los modernos rétores de las relaciones
internacionales? Mejor referirnos al caso de Colombia: con la internacionalización del
conflicto y la extensión del entramado de los intereses de potencias mundiales –
nacionales y privadas – sobre Colombia, los discursos sobre el Estado colombiano, su
supuesta debilidad y los efectos internacionales del conflicto (análisis
interno/externo) ya pertenecen a un ámbito transnacional complejo. Los ensayos
publicados en Foreign Affairs son instantáneamente leídos, compulsados y
comentados en Bogotá y Bruselas, tal como los análisis de violentólogos, editoriales
abiertos en la prensa internacional, entrevistas, contribuciones de otros analistas y
expertos. A este retículo de información, actividad discursiva entre sujetos
internacionales con objetivos y estilos que cruzan la frontera entre “hechos” y
“verosimilitud”, “prueba” y “persuasión”, “teoría” y “política” se le llamará retósfera.
La retósfera internacional es el agorá contemporáneo donde los rétores de las
relaciones internacionales, académicos y altos funcionarios, asesores y analistas,
definen términos y debaten cuestiones, forjan teorías y las contrastan, ofrecen
substratos conceptuales para las doctrinas internacionales de potencias grandes y
pequeñas o las critican ferozmente. Es un espacio de alcance mundial porque en
buena medida resulta de la conexión e intersección de otras esferas globales como la
infosfera de la comunicación publica, la noosfera24 de la investigación científica y
23 Ver. [Ginzburg 00], pp. 69 y sg. Una curiosidad: uno quince años después Valla pasará la servicio
del Papa y tendrá la leccion magistral de inicio del año academico en la Universidad de Roma en el
año 1455 (p. 86).24 Para una definición del término en sentido más amplio, ver [Arquilla 99], cap. 2, p. 12.
- 26 -
filosófica, y el sistema internacional de las relaciones de poder político y económico.
Es también el espacio donde se debate la cuestión de la debilidad del Estado en
Colombia. La misma afirmación hipotética que “el Estado colombiano es débil”,
puede interpretarse como un entimema, un silogismo parcial, donde se omiten
algunas premisas porque forman parte del sentido común, “todos” saben de qué se
trata. Estas premisas implícitas son, a su vez, figuras retóricas, como la analogía entre
Estado y organismo, entre conflicto y enfermedad, entre repercusiones
internacionales y contagio. Cuando disminuye la cohesión socio - política interna, el
Estado se debilita (a la Buzan). Su debilidad es causa y producto de su difícil
situación de seguridad (otra vez la analogía con las patologías orgánicas), hace falta
una estrategia de fortalecimiento, una terapia. Vistas las consecuencias externas de la
debilidad (terrorismo, refugiados, narcotráfico, recuérdese Sachs, Bush, y otros)
actores externos pueden (son legitimados) y deben intervenir para el bien de mismo
Estado débil y de la seguridad global.
Es un ejemplo clásico de inventio. Es el primer paso de la retorica, cuando se tiene que
buscar y encontrar qué decir (ευρεσις , invenire quid dicas). Para los antiguos el
espacio de creación original es limitado. Invención no es creación desde la nada – y
quizás falsificación – sino el volver a encontrar algo que ya existe en algún lugar. Y
este lugar es la famosa Tópica aristotélica, un inmenso repertorio de premisas,
deducciones, ejemplos, figuras listos para construir y presentar el propio argumento.
En la clasificación clásica se distingue entre lugares comunes y especiales. Los
lugares comunes no son estereotipos, sino aspectos formales que, en cuanto
generales, son comunes a todos los sujetos; son tres campos de tensión disyuntiva:
posible/imposible, existente/no existente, más/menos.25 Los lugares especiales son
aspectos propios de sujetos determinados, proposiciones especiales aceptadas por
todos, las verdades experienciales relacionadas a la política, derecho, finanzas,
guerra. Los asesores, expertos, encargados de diseñar las políticas exteriores tanto en
Washington como en Bogotá o Bruselas, han simplemente actuado como buenos
25 Ver. [Barthes 72], p. 81.
- 27 -
rétores, buscando en lo que ya existía en el ámbito del verosímil y argumentandolo
siguiendo fielmente las reglas de la retórica. Las “teorías” de las relaciones
internacionales han desempeñado en esta ocasión el papel de Tópica de lugares
especiales.
Como todo entimema, el de la debilidad del Estado en Colombia tiene sus premisas.
En general, estas pueden ser de tres tipos: el indicio seguro (τεχµηριον, signo
indestructible), lo que cae bajo nuestros sentidos; el verosímil (ειχος ), un “general”
no “necesario”; el signo (σηµειον), indicio más ambiguo. Estádisticas, gráficos e
índices entran en este juego de construcción de argumentos.
0.7. Organización del trabajo
En el capítulo uno se inicia el viaje en la Tópica de las relaciones internacionales
sobre la debilidad de los estados, con una reseña crítica de la literatura y una especial
referencia al Tercer Mundo. Además de la discusión crítica del concepto, se van a
individualizar indicadores tanto cualitativos como cuantitativos de la debilidad para
un acercamiento también empírico.
En el capítulo dos se enfocarán algunas de las fuentes de debilidad estatal comunes a
los países de América Latina: fragilidad institucional, desigualdades sociales, la
doctrina de seguridad nacional de las dictaduras.
En el capítulo tres se tratarán como estudio de caso las relaciones entre Unión
Europea y Colombia especialmente respecto a las políticas europeas hacia el conflicto
armado interno.
En el capítulo cuatro se examinarán las dimensiones cualitativas y cuantitativas de la
cuestión de la debilidad del Estado en Colombia, hasta esbozar un índice compuesto
de fortalecimiento relativo del Estado. Siguen las conclusiones.
- 28 -
Para no abultar la versión impresa, el apéndice estadístico con todas las variables
mencionadas a lo largo del trabajo, sus definiciones, fuentes y detalles, se encuentran
en http://mariusepi.homelinux.org/DBESTCol.
Además, con el objetivo de la reproducibilidad de las observaciones, la base de datos
DBESTCol tiene algunas características interactivas. El usuario puede ampliar el
análisis, ver gráficas que no se han incluido en el texto, calcular correlaciones
inéditas, configurar y personalizar su propio “Indice compuesto de fortalecimiento
relativo del Estado” para Colombia (ICOFE) .
- 29 -
1. Conflicto armado y cuestiones de seguridad en
un Estado débil.
1.1. Espacialidad y niveles de análisis
Para reconstruir los principales desarrollos teóricos sobre los Estados y su debilidad
antes que todo habrá que situarlos. Estamos interesados en el nivel sistémico de las
relaciones entre Estados o grupos de Estados: las relaciones entre los dos procesos de
integración regional Unión Europea y Comunidad Andina; las relaciones de la U.E.
con Colombia, a veces desglosadas en las agendas e intereses individuales de los
países miembros; están las relaciones entre Colombia y los Estados Unidos, potencia
global actuando en su propio hemisferio y las relaciones U.E. – EE.UU. Desde
septiembre de 2001 habrá que ubicarlo todo sobre el nuevo telón de fondo de la
guerra global contra el terrorismo transnacional declarada por EE.UU. a los cuales de
han sumando la gran mayoría de los países del mundo, a partir de los aliados
tradicionales de la OTAN, e incluyendo la totalidad de los gobiernos de América
Latina, encabezados por un Fidél Castro extremadamente colaborador.
Al mismo tiempo tenemos un interés especial en el nivel estatal, para analizar la
situación de crisis interna a Colombia. Sin embargo, el verdadero foco de atención
está en la frontera entre los dos niveles: las repercusiones externas de la crisis
colombiana sobre las relaciones de seguridad regionales y hemisféricas. En la otra
dirección, como el nivel sistémico afecta a la crisis interna colombiana.
Las dinámicas globalizadoras obligan a una profunda revisión de la espacialidad
tradicional de la política internacional. La separación interno/externo con sus
implicaciones se vuelve siempre más inadecuada. Flujos comerciales, financieros,
trabajadores migrantes, y películas de cine desbordan a las antiguas fronteras.
Contrariamente a los antiguos dogmas, con siempre más frecuencia se definen y
persiguen “criminales externos” y “enemigos internos”. En términos retóricos, son
- 30 -
quizás las metáforas tradicionales extraídas de la geometría euclídea que se han
vuelto inadecuadas para describir la nueva espacialidad política global. Hacen falta
otras metáforas, y las geometrías fractales, con sus características de autosimilitud (el
todo se parece a las partes y las partes al todo) y dimensiones fraccionarias parecen
prometedoras.1
En la espacialidad política se pueden definir dimensiones topológicas siguiendo una
analogía geométrica. El individuo tiene dimensión igual a 0 (punto). Un actor social
organizado – con estructura de red, jerarquia, o hibrida – en la medida en que
establece vínculos lineales entre individuos, pero sin llegar a establecer un control
territorial weberiano, tiene dimensión igual a 1 (linea). Los actores soberanos
estatales o para-estatales que controlan un territorio y su población estableciendo el
monopolio de la fuerza y de la relación protección/extracción tienen dimensión igual
a 2 (superficie). La dimensión 2 implica también un control sobre subsuelo y
atmosfera y es facilmente extendible a la tercera dimensión. Ahora bien, es evidente
como muchos actores políticos se posicionan en niveles intermedios entre la
organización social y la entidad soberana. La geometría fractal, en la medida que
introduce una definición de dimensiones fraccionarias, ofrece útiles herramientas
metafóricas para extender la conceptualización de la espacialidad política tradicional.
Para atrever un ejemplo, se analizará el tipo de control territorial de una fuerza como
las FARC. La espacialidad de la zona de despeje en el Caguan, era definible – y
percibida – en términos tradicionales de un interno casi soberano (dimensión de
espacialidad política = 2) separado del externo (dimensión = 2) por una frontera . Sin
embargo, antes y después de esta paréntesis (y en el resto del país también durante)
el control territorial de las FARC tiene un dimensión espacial que en las zonas de
presencia más antigua y establecida es intermedia entre 1 (el actor social organizado)
y 2 (el actor soberano). Mientras en las zonas de presencia incipiente, su espacialidad
es intermedia entre individuos (dim. 0) y organización establecida (dim. 1). Un
ejemplo geométrico del primer tipo es la llamada “alfombra de Sierpinski”, que se
construye dividiendo un cuadrado en nueve cuadrados iguales y borrando el central;
1 Mandelbrot, Benoit B., The Fractal Geometry of Nature, New York: Freeman, 1983.
- 31 -
luego aplicando recursivamente el mismo procedimiento a los ocho cuadrados que
quedan, y así ad infinitum. Resulta un objeto definido en el plano con area que tiende
a cero, perimetro que tiende a infinito y dimensión fraccionaria igual a 1,8927...
Ejemplos del segundo tipo (dimensión entre cero y uno) es el llamado “polvo de
Cantor” definido también en términos recursivos dividiendo un segmento en tres
partes iguales, borrando la parte central, y luego aplicando el mismo procedimiento a
los dos segmentos que quedan.
Volviendo a un lenguaje más establecido, la conceptualización de los Estados débiles
es una propuesta teórica con la ambición de abrazar a las relaciones entre los niveles
sistémico y estatal de los estudios de seguridad sin perder en capacidad analítica e
interpretativa.
1.2. Representaciones de la seguridad después de la
guerra fría
La fin de la guerra fría ha conllevado un debate muy animado sobre el futuro de los
security studies y sobre la definición misma del concepto de seguridad. Palabra y
concepto que no son inmunes a drásticas inversiones semánticas cuando se considera
que en su sentido etimológico en latín significa sine cura, sin preocupaciones o
angustias mientras hoy hablamos de un problema de seguridad justamente cuando
estamos angustiados por alguna amenaza real o imaginada.
1.2.1. Dilema de seguridad
La primera representación de la seguridad en las relaciones internacionales es el
famoso “dilema” introducido por Robert Jervis2 basándose en una intuición original
de John Hertz. Cuando un Estado trata de aumentar su seguridad – por ejemplo
dotándose de mejores armas – disminuye la seguridad de los vecinos en un juego de
suma cero en el sistema internacional.
2 Cfr. [Jervis 78]
- 32 -
1.2.2. Seguridad nacional como símbolo ambiguo
Los estudios sobre la seguridad nacional pronto despiertan la necesidad de un
análisis critico puesto que es un símbolo que se presta muy a menudo a
manipulaciones políticas. Es Wolfers que apunta a la ambigüedad fundamental de
un símbolo que significa cosas demasiado diferentes para personas distintas.
Las formulas políticas como “interés nacional” o “seguridad nacional” a veces no
tienen un significado preciso para el público y tampoco para los que las invocan. Sin
embargo, tienen una fuerte capacidad de movilización, de construcción de consenso
y de acumulación de poder para influir en la distribución de los valores: los que hay
que promover y los que habrá que sacrificar en aras de la búsqueda de los objetivos
primarios.
1.2.3. Ampliación de la agenda de la seguridad
Con la fin de la guerra fría el predominio del elemento militar y estatal en la
conceptualización de la seguridad tambalea. Lo embisten las críticas tanto de los
policy-makers, que tienen que responder a nuevas demandas de una opinión publica
cansada del equilibrio del terror, y a nuevas reflexiones en campo académico.
Un primer replanteamiento de la visión tradicional de los estudios de seguridad es la
multiplicación del análisis de seguridad de las colectividades humanas en varios
sectores: militar, político, económico, societal3 y ambiental. La seguridad militar se
refiere al clásico juego de las capacidades militares ofensivas y defensivas de los
Estados, y sus percepciones de las intenciones de los vecinos. La seguridad política se
refiere a la estabilidad en la organización interna de los Estados, a su sistema de
gobierno y a las ideologías que sustentan su legitimidad. La seguridad económica se
3 Se mantiene el termino inglés para evitar confusiones con la expresión ”seguridad social” que ya
tiene un ámbito semántico bien definido al referirse a la intervención del Estado – o de otros sujetos
colectivos – para garantizar a los trabajadores seguros contra enfermedades y accidentes de trabajo,
pensiones de ancianidad, etc.
- 33 -
refiere al acceso a los recursos, mercados de bienes, servicios y finanzas necesarios
para sostener un nivel aceptable de bienestar de la sociedad y de poder del Estado.
La seguridad de la sociedad se refiere a la sostenibilidad de los procesos de
evolución de los patrones tradicionales de lenguaje, cultura, religión, identidad
nacional y costumbres. La seguridad ambiental se refiere al mantenimiento de la
biosfera local y planetaria puesto que es el sustento y fundamento de todas las demás
actividades humanas [Buzan 91]. Estos cimientos conceptuales, añadiendo quizás un
sector de protección/intervención durante las emergencias humanitarias
internacionales (después de la guerra en Bosnia), se han vuelto el pilar de la nueva
doctrina de seguridad de la OTAN.
Cuadro 1. Análisis de seguridad por sectores
Sector Objeto referente Tipo de relaciones SeguridadMilitar Estado Coerción, fuerza Soberanía - capacidad ofensiva y defensiva de los
EstadosPolítico Estado,
minorías nac.Autoridad,status degobierno,reconocimiento
Estabilidad de la organización de los Estados,regímenes políticos, ideología legitimadora
Económico EmpresasMercados
Comercio,producción,finanzas
Acceso al los recursos para el welfare y el poder deEstado
De lasociedad(societal)
Identidadcolectiva
Comunicaciónsocial
Sostenibilidad de los procesos de evolución de lospatrones tradicionales de lenguaje, cultura,religión, identidad nacional, costumbres.
Ambiental Biosfera Actividadhumana ybiosfera
Mantenimiento de la biosfera local y global comosustento de las demás actividades humanas
Fuente: elaboración del autor a partir de [Buzan 91] y [Buzan 99].
La construcción buzaniana revela su matriz neorrealista estructural. Siguiendo a
Waltz4 y su anarquía estructural, a pesar de la multiplicación de los sectores, los
Estados están al centro de la construcción. Se consideran Estados soberanos, o sea
con el derecho de se tratados y considerarse a si mismos como la ultima fuente de
autoridad de gobierno dentro de los límites territoriales de su jurisdicción. Un
análisis de seguridad en el marco neorealista se mueve desde las siguientes hipótesis.
4 Cfr [Waltz 79].
- 34 -
Primero, los Estados son el principal objeto referente de seguridad. Segundo, las
dinámicas de la seguridad nacional entre los Estados son fuertemente relacionales e
interdependientes. Por “seguridad internacional” se entienden las condiciones
sistémicas que influencian las formas en que los Estados hacen sentir a los otros más
o menos seguros. Tercero, dentro de la anarquía estructural, se puede hablar de
seguridad solamente en un ambiente donde las relaciones competitivas sean
ineludibles. Y siempre será una forma de seguridad relativa, nunca absoluta.
1.2.4. Estudios críticos sobre seguridad
Desde la perspectiva feminista de las RRII se critica la naturaleza intrínsecamente
estadocéntrica de la seguridad física ofrecida a los ciudadanos en una comunidad
política que se hace coincidir con el contenedor territorial del Estado. Sin embargo,
¿seguridad de quién, y de qué? Pregunta Cynthia Enloe cuando piensa en una práctica
política que «asegura las relaciones patriarcales de poder y hace a las mujeres
inseguras justo en cuanto mujeres» para las cuales «las estructuras políticas de la
modernidad, patriarcado y capitalismo, son las fuentes de inseguridad»5. La mirada
de genero aboga por una extensión del ámbito de los estudios de seguridad para
enfocar la vulnerabilidad de las personas en sus contextos sociales y lugares de vida.
Otras criticas a la visión tradicional y también a la nueva doctrina de seguridad
occidental en la posguerra fría vienen desde la perspectiva postestructuralista. Desde
el momento en que las identidades políticas del occidente se asumen como no
problemáticas y seguridad tiende a identificarse con defensa del status quo,
cualquier diferencia o disconformidad tiende a ser percibida como amenaza. Una vez
que los problemas sociales se formulan en términos de seguridad se reduce
drásticamente el abanico de herramientas negociales y de mediación, mientras que
militarización y recurso a la violencia aparecen como inevitables. Contra la
neutralidad de las teorías, y su pretensión en definir lo que es problema de seguridad
y lo que no los es, los postestructuralistas advierten que, en primer lugar, la
5 Cit. en [Dalby 97], traducción mía. Ver también más adelante a pág. 70.
- 35 -
definición misma del peligro forma parte integrante de la política, subrayan como «la
teoría social es práctica política, en cuanto sitúa a los actores, articula las identidades
y legitima organizaciones e instituciones»6.
En general, en el transcurso de los años 90, se observa una convergencia entre
estudiosos de procedencias diferentes. Tanto desde el mundo de los Critical Security
Studies (CSS7), el pensamiento feminista, los estudios sobre la paz, como también
desde sectores de los estudios de seguridad tradicionales (TSS), para ampliar la
agenda de seguridad: después de quebrar el monopolio de los militares,
aparentemente hay consenso que «cuanta más seguridad, mejor».
1.2.5. Seguridad y actos discursivos
Una propuesta teórica que trata de reconstruir un marco unitario para la disciplina
viene de la llamada “escuela de Copenhague”. Apuntan a buscar lo que diferencia la
seguridad – como concepto y proceso – del ámbito más estrictamente político.
Buzan, Wæver y De Wilde profundizan el análisis por sectores ya mencionado y
discriminan también por niveles. Proponen un esquema en cinco niveles: sistema
internacional mundial; subsistemas internacionales – ASEAN, OCSE, OUA, etc.;
unidades (principalmente los Estados, pero también ciertas naciones o empresas
transnacionales); sub unidades (burocracias, grupos de presión); individuos. Para
superar parte de las criticas de excesiva “objetivización” del anterior enfoque
sectorial buzaniano, introducen el concepto del proceso de segurización
(securitization) definido como «la forma más extrema de politización, cuando una
cuestión es presentada por alguien como una amenaza existencial que requiere
medidas de emergencia y justifica acciones – y los recursos que corresponden – más
allá de los limites de los procedimientos políticos ordinarios»8.
6 Cit. [Dalby 97], traducción mía.
7 Una importante reseña en [Krause 97].
8 Cfr. [Buzan 99].
- 36 -
La originalidad de este enfoque está en la des-objetivización de la seguridad. Ahora
se considera a la securización como una practica auto-referencial donde la existencia
de una amenaza se define intersubjetivamente por medio de la practica discursiva.
La seguridad es entonces uno acto discursivo9 (speech-act) que, una vez invocado,
tiene poderoso efectos prácticos y se convierte en un principio de organización de la
acción política.
El actor que pronuncia el discurso segurizante (securitizing actor) individualiza al
mismo tiempo la amenaza (threat) y el objeto amenazado (referent object) en nombre
del cual invoca el derecho legítimo a la supervivencia. En la dramatización entran en
escena otros actores funcionales, distintos del segurizante, pero capaces de afectar la
dinámicas del sector al que pertenece el objeto referente, y especialmente las
decisiones en materia de seguridad. Además, se necesitan proveedores de seguridad,
agencias con las capacidades técnicas y profesionales para realizar las medidas
invocadas por el actor segurizante gracias al acceso a los recursos que se han
movilizado para esta finalidad.
Para que un actor pueda tejer con éxito un discurso segurizante, hay que tomar en
cuenta otras variable o condiciones facilitadoras, clasificadas en: a) internas o
lingüístico–gramaticales: el actor debe seguir las reglas retóricas del discurso
segurizante e invocar de forma adecuada la amenaza existencial, la existencia de un
punto de non retorno y las posibles salidas; b) externas o contextuales–sociales: el
actor tiene que encontrarse, y mantener, una posición (en términos de su capital
social y clase de la amenaza) desde la cual el acto discursivo pueda ser pronunciado
con suficiente autoridad.
El poder social que el actor posee o puede movilizar es un elemento crucial. El
argumento segurizante implica el uso retórico de dos clases de predicciones
interdependientes: “¿qué va a pasar si no emprendemos esta acción de seguridad?”,
comparada con las consecuencias esperadas si no se hace nada. Las dos predicciones
muy a menudo no son “falsificables” y su credibilidad depende fuertemente de la
9 Para una definición general ver [Austin 75].
- 37 -
autoridad del actor. Credibilidad y autoridad del actor segurizante tampoco son
propiedades estáticas. El mismo proceso de segurización las puede reforzar una vez
que la predicción segurizante ha sido aceptada y “creída”, los recursos movilizados,
las medidas extremas y urgentes adoptadas y la amenaza rechazada (el mismo actor
segurizante lo puede “certificar”).
Aun si los analistas (críticos) pueden ejercer cierta influencia en la (de-) construcción
de una cuestión de seguridad, los actores que definen las cuestiones y pronuncian los
discursos son principalmente los políticos, u otros actores con acceso a fuertes
capitales simbólicos, como los jefes religiosos.
Desde el momento en que un discurso segurizante tiene éxito y una cuestión a sido
sacada del ámbito político y elevada a cuestión de seguridad, cambia radicalmente la
manera de enfrentarla. Se apagan las luces en los hemiciclos de la política,
consagrados a la búsqueda de un compromiso entre intereses encontrados, y se
encienden las lamparas rojas de las emergencias. Hay que tomar decisiones rápida y
efectivamente: por eso se concentran poderes – usualmente en manos del jefe del
ejecutivo, se recurre a procedimiento de urgencia y a cadenas de mando jerárquicas.
Se movilizan recursos extraordinarios que, de paso, aumentan el poder de las
agencias llamadas a proveer seguridad – usualmente las fuerzas armadas. Todo para
alcanzar un objetivo que no admite compromisos: es una cuestión de vida o de
muerte.
Desde el momento en que los gobernantes ponen en juego explícitamente su
credibilidad sobre una cuestión existencial, se crean las condiciones para que se
encienda un feedback positivo: los costos de salida son demasiado altos para el
gobernante (riesgo de perder la cara) y prefiere seguir en la suspensión o limitación
del normal debate democrático, atizar el discurso segurizante y movilizar más
recursos en una escalada retórica y practica que puede terminar con la militarización
completa de la cuestión.
- 38 -
1.3. Aproximación a la teoría del Estado débil
El concepto mismo de “seguridad nacional”, con todas sus ambigüedades o, si se
prefiere, su fuerte contenido de constructo socialmente determinado, depende
fuertemente del tipo de Estado de que se está hablando. La seguridad nacional –
variamente definida – a menudo puede entrar en conflicto con la seguridad de los
individuos dentro del Estado. Para el individuo, el Estado puede ser al mismo
tiempo amenaza y proveedor de seguridad, como el desarrollo de los derechos de
ciudadanía ha mostrado, acompañando las fuertes limitaciones de los poderes del
Estado sobre el individuo (derechos civiles y políticos) con la cooptación de la
maquinaria estatal como proveedora de seguridad interna e individual a través de
los distintos esquemas de Estado social. Depende mucho del tipo de Estado de que se
está hablando. Entre los Estados, Buzan individualiza dos formas o más bien caras
que todo Estado puede mostrar variando las circunstancias.
1.3.1. Estados mínimos y máximos
Un “Estado mínimo”, fundado sobre el concepto lockiano de contracto social entre
individuos cuyo consenso a ser gobernados forma los cimientos del Estado mismo.
Es un Estado que juega un papel esencial en la realización de los intereses de los
ciudadanos y para este fin puede expandir fuertemente sus poderes hasta alcanzar
un status autónomo con sus propios intereses. Sin embargo, apegándonos a la
estilización inicial, en un Estado mínimo, la seguridad nacional coincide con la
seguridad de los ciudadanos individuales.
Un “Estado máximo” es mucho más que la suma de sus individuos. En la visión
hegeliana donde el Estado es una entidad colectiva que abraza a la nación y se
ensalza arriba de los individuos. Tiene intereses suyos propios, que trascienden los
individuales, y pugna para defenderlos y afirmarlos en la lucha para el poder y la
seguridad que incansablemente agita el álgido entorno de la anarquía internacional.
Intereses de Estado que luego Marx identificará con aquellos de la clase capitalista
que ha tomado el control del Estado con las revoluciones burguesas. El Estado
- 39 -
máximo es la fuente de todos los valores (Estado ético), o por lo menos es condición
necesaria para la realización de cualquiera de los valores que puedan surgir de la
sociedad civil. La seguridad del Estado puede ser separada y legítimamente
superpuesta a las necesidades individuales de seguridad.
En la esquematización, cuando se abandonan los casos extremos, la frontera entre los
dos se desdibuja. Por ejemplo, aún en la perspectiva de Estado mínimo, ¿cómo
calcular el nivel de intervención estatal en las vidas de los ciudadanos que seria
necesario para defenderlos de una invasión de extranjeros hostiles y de la amenaza
que representan el uno para el otro?
1.3.2. Proceso de formación de los Estados
Los Estados hacen la guerra, la guerra hace los Estados. El historiados Charles Tilly
ha magistralmente resumido el proceso de formación de los Estados europeos en la
mutua interacción de las necesidades de la organización de la guerra y acumulación
de capitales. Provocativamente, enmarca este proceso histórico dentro de los
fenómenos generales de “criminalidad organizada”, en el sentido que «banditry,
piracy, gangland rivalry, policing and war making all belong to the same continuum».10 En el
marco general de la violencia organizada, los agentes del Estado tipicamente
desarrollan cuatro actividades que se pueden así generalizar: 1) war making, eliminar
o neutralizar sus rivales afuera de los territorios donde tienen una clara y continua
prioridad en ejercer el monopolio de la fuerza; 2) state making,: eliminar y neutralizar
sus rivales dentro de dichos territorios; 3) protección, eliminar o neutralizar los
enemigos de sus clientes; 4) extracción, adquirir los recursos necesarios para llevar a
cabo las primeras tres actividades.11
En este proceso de ejercicio organizado de la violencia y del crimen, Youssef Cohen
subraya la importancia de una especie de acumulación primitiva de poder por el
Estado central: «The extent to which an expansion of state power will generate
10 Cfr. [Tilly 85], p. 170.
11 Cfr. [Tilly 85], p. 181.
- 40 -
collective violence depends on the level of state power prior to that expansion [...] the
lower the initial level of state power, the stronger the relationship between the rate of
state expansion and collective violence»12. Bosquejando una cierta evolución del
proceso por etapas históricas, y con la mirada especialmente en los Estados del
Tercer mundo, Ayoob observa que «the more primitive the stage of state building,
the more primitive and, therefore, coercive the strategies employed to accumulate
and concentrate power in the hands of the agents of the state»13.
Los Estados tradicionales pre-modernos que vienen formándose son, en opinión de
Giddens, «essentially segmental in character. The administrative reach of the political centre
is low, such that the members of the political apparatus do not govern in the modern sense.
Traditional states have borders, not frontiers»14. Sin embargo, los Estados nacionales
modernos son fundados sobre el concepto de soberanía; sobre la noción de poder
administrativo impersonal; son fundamentalmente pacificados en su interior; están
en relaciones sistémicas con los otros Estados.
Resumiendo esquemáticamente un proceso complejo, los Estados precursores,
España, Inglaterra, Francia, Holanda, pasan por las siguientes etapas en su traspaso
de la edad media a la modernidad: a) establecer el Estado centralizado y ”absoluto” a
expensas del orden feudal con su policentrismo y solapamiento de autoridades; b) la
fusión de los sujetos de la monarquía centralizada en un pueblo con una historia, un
sistema legal, un idioma y muy a menudo una religión común; c) la rápida evolución
e ”invención” de la identidad nacional, con la cual el Estado monárquico
centralizado se transforma en un Estado- nación; d) la gradual extensión de
instituciones representativas, para co- optar en la estructura de poder las poderosas
nuevas fuerzas sociales emergentes con la revolución industrial.
Estos precursores tuvieron la oportunidad histórica de enfrentar y resolver los
principales problemas de la construcción del Estado antes de la apertura de espacio
12 Cfr. [Cohen 81].
13 Cfr. [Ayoob 95].
14 Anthony Giddens, cit. in [Ayoob 95].
- 41 -
político a la participación de las masas. Siempre en Europa, Alemania e Italia
llegaron tarde y tuvieron que sufrir una ”acumulación de crisis” donde las presiones
de las demandas populares se sobrepusieron a las necesidades de construcción del
Estado. Para América Latina esta acumulación se vuelve agolpamiento y es una
variable clave de la cual tomar nota.
En cualquier caso, para esquivar las tentaciones finalistas y evolutivas, valen las
palabras de Tilly que amonesta como
«The European state-making process was not a well thought-out ideaimplemented by successive generations of modernizing elites according to apreconceived plan, but the by-product of the consolidation of a central control bysome small groups of power-hungry men fighting-off their rivals and greatpopular resistance in pursuit of their own needs»15.
1.3.3. Constituyentes del Estado
El Estado es conformado según Buzan por tres componentes fundamentales: la base
física, las instituciones y la idea del Estado.
La base física son la población y el territorio con sus tierras, ríos, lagos aguas
territoriales, subsuelos. Además, incluye todas los recursos naturales y los bienes y
riquezas construidos por los hombres.
Las instituciones del Estado incluyen toda la maquinaria de gobierno – entendido en
forma extensa en sus ramas legislativa, ejecutiva, administrativa y judicial – además
de todas las leyes, procedimientos, normas, reglamentos que rigen su
funcionamiento.
La idea del Estado es el componente más abstracto y al mismo tiempo más central.
Tiene dos fuentes principales: la nación y las ideologías.
15 Charles Tilly, cit. in [Ayoob 95].
- 42 -
1.3.3.1. Idea del Estado: Nación e Ideología
La nación es quizás el mito más poderoso ”inventado” por la modernidad. Como
otras formas de identidad colectiva, es un constructo abstracto multidimensional
para ofrecer una respuesta colectiva a la pregunta fundamental: ¿Quienes somos?
Respuesta que puede ser complementada en términos de etnia, idioma y religión –
constructos premodernos – y también con otros frutos de la modernidad como clase,
raza e instituciones. Entre los estudios que han marcado pautas en materia de nación
y nacionalismo, Anderson la define en términos principalmente culturales como
«una comunidad política imaginada como inherentemente limitada y soberana».16
Anthony Smith propone un modelo más complejo, que no descarta elementos
económicos estructurales y define a la nación como «a named human population
sharing historic territory, common myths, and historical memories, a mass public
culture, a common economy and common legal rights and duties for all members».17
Los Estados tradicionales pueden ser nacionales en cuanto a su identidad (por
ejemplo, los reyes de Inglaterra se presentaban como reyes de los ingleses y de ahí
derivaban parte de su legitimidad a gobernarlos, mientras eran considerados
extranjeros por lo escoceses). Sin embargo, si se transforman en Estado-nación, esto
acontece solamente junto con la transformación en Estado moderno.
Con la formación de los Estados modernos y su consolidación como forma de
organización política principal, los vínculos entre Estado y nación han venido
asumiendo características variadas mientras la forma Estado abandonó a su cuna de
Castilla, Francia e Inglaterra para ser trasplantada más o menos exitosamente en todo
el mundo.
Según Buzan se pueden individualizar cuatro modelos de relaciones. Primero, en el
Estado-nación primigenio la nación precede al Estado y juega un papel trascendente
en el proceso de formación de este para que cumpla con su función histórica:
proteger y expresar a la nación. La nación le ofrece al Estado una fuerte identidad en
16 Cfr [Anderson 91].
17 Cfr [SmithA 91].
- 43 -
la arena internacional y una base sólida de legitimidad interna. Come ejemplos se
puede pensar a Hungría, Serbia, Italia y Japón.
Segundo, la nación-Estado. Esta vez es el Estado que juega un papel instrumental en
la creación de la nación. En lo que Smith llama el proceso de incorporación
burocrática, a través de la escuela publica, el sometimiento a las mismas leyes e
instituciones – destacando la importancia de la conscripción obligatoria para el
servicio militar – la creación de un espacio de debate para la pública opinión el
Estado genera y propaga elementos culturales uniformes que con el paso del tiempo
producen una forma de identidad cultural de tipo nacional. Aunque también en
Francia y Japón el Estado jugó un papel fundamental en forjar la nación hace varios
siglos, es este el modelo típico de los países de reciente formación, nacidos y
alimentados con políticas masivas de colonización e inmigración: Estados Unidos,
Australia, Argentina y en general toda América Latina, donde cabe destacar el
”problema” de los pueblos indígenas que de alguna manera quedaron a los
márgenes del proceso de creación de la nueva identidad nacional. Efectivamente,
muchas veces estos nuevos Estado incorporan etnias o naciones preexistentes y las
embisten con políticas agresivas de asimilación. En los casos más exitosos logran
agregar una nueva capa de identidad nacional común sobre las anteriores, como en
fenómeno de las llamadas hyphened identities18. Esta superposición tiene implicaciones
para la seguridad pues en Estados como Nigeria, por ejemplo, la idea de la”nueva”
nación-Estado es vulnerable a los desafíos de las expresiones políticas de las
identidades antiguas tanto desde adentro – separatismo – como desde afuera:
irredentismo.
Tercero, el Estado-nación parcial, donde una nación se encuentra dividida entre dos
o más Estados en todos los cuales, a veces con la excepción de uno de ellos, la
mayoría de la población pertenece a otras naciones. Como ejemplos, la naciónes
18 ”Identidades con guión”: muy común en el lenguaje políticamente correcto de EE.UU. para
denominar por ejemplo, african-american, chinese-american, italian-american, etc. a los descendientes
de africanos, chinos o italianos que se sienten ciudadanos estadounidense en todo y sin embargo
mantienen una forma de identidad colectiva vinculada a la nación de los antepasados.
- 44 -
albanesa, china, alemana entre las dos guerras mundiales. Las implicaciones para la
seguridad son serias: la mística de la reunificación de la nación en un solo Estado-
nación puede transformarse en una poderosa fuerza política que socava la
legitimidad del Estado o de los vecinos.
Cuarto, el Estado multinacional que comprende dentro de sus fronteras a dos o más
naciones substancialmente enteras. Puede ser un Estado federal que
programáticamente rechaza el principio del Estado-nación como tipo ideal sin
intentar imponer un nuevo Estado-nación por encima de las naciones que
comprende. Los ejemplos escasean puesto que Canadá está conociendo un fuerte
movimiento independentista del Quebec y Yugoslavia ha terminado mucho peor.
Son Estados que no están fundados sobre el nacionalismo, sino en ideas quizás más
racionales – como las economías de escala - pero mucho menos emotivas y este vacío
en el corazón de la idea del Estado puede tener serias implicaciones de seguridad. En
los Estados multinacionales imperiales, una de las naciones domina las instituciones
del Estado. Después de los grandes imperios multinacionales como el Austro-
húngaro, Otomano, Zarista, hoy en día se encuentran ejemplos en el Ruanda
dominado por los tutsis, en la Etiopía de los amharas, el Pakistán de los punjabis.
Desde el punto de vista de la seguridad, este tipo de Estado está permanentemente
sujeto a amenazas de separatismo o puede ser desestabilizado por un radical
alteración en los equilibrios demográficos.
Además de la nación, la idea del Estado puede emanar de una particular ideología
que inspire la organización del Estado. Puede ser la identificación con un principio
general – la democracia, el Islam – o una doctrina más especifica como el
comunismo.
1.3.4. Legitimidad
Ideas e instituciones no pueden ser completamente sustituidas las unas por las otras.
Las ideas son sin duda un medio más efectivo y menos costoso de gobernar si las
- 45 -
comparamos con la coerción. Además, las instituciones del Estado son más tangibles
y vulnerables como objetos referentes de seguridad y se pueden desmantelar y
substituir con el uso de la fuerza, como en Italia y Alemania después de la Segunda
guerra mundial, como en Kosovo y Afghanistán en años recientes..
En casos extremos se pueden encontrar Estados con una idea muy débil o casi
inexistente donde instituciones muy fuertes ocupan y desempeñan todas las
funciones. Suele tratarse de Estados ”máximos” que recurren frecuentemente al uso
terrorista del poder coercitivo, como Haití en tiempos de los Duvalier, o Nicaragua
bajo Somoza.
La idea del Estado es el aspecto emblemático de la naturaleza esencialmente
controvertida de este concepto, donde se mezclan sentimientos de lealtad y
sobrecogimiento hacia la autoridad estatal. Holsti ofrece una contribución analítica a
esta dimensión afectiva del Estado a través de un concepto clave de la ciencia
política, la legitimidad. Lejos de entrar en el fascinante debate sobre ese tema, al fin de
delinear un fundamento para los desarrollos teóricos siguientes, legitimidad en su
sentido específico se puede definir como
«aquel atributo del Estado consistente en la presencia en una parte relevante dela población de un grado de consenso tal como asegurar la obediencia sin quesea necesario, salvo en casos marginales, el recurso a la fuerza. [...] La creencia enla legitimidad es el elemento integrador de las relaciones de poder en el ámbitoestatal».19
Similarmente, en palabras de Rodney Barker, «Legitimacy is precisely the belief in the
rightfulness of a state, in its authority to issue commands, so that those commands are obeyed
not simply out of fear or self-interest, but because they are believed in some sense to have
moral authority»20.
Para entender el proceso de legitimación precisa distinguir las diferentes
dimensiones sociológicas del Estado: la comunidad política, el régimen, el gobierno,
y – cuando el Estado no es totalmente independiente – la potencia hegemónica o
imperial externa.
19 Cfr. Lucio Levi, ”Legittimità”, en [Bobbio 90], p.555, trad. mía.
20 Cit. in [Holsti 96], p. 87.
- 46 -
En la comunidad política – el grupo social a base territorial que reúne los individuos
vinculados por la división del trabajo político – la legitimidad se manifiesta en la
difusión de sentimientos de identificación con la comunidad política misma,
normalmente con base nacional.
En la dimensión del régimen – el conjunto de instituciones que regulan la lucha por
el poder y el ejercicio del poder, y los valores que animan la vida de estas
instituciones – la legitimidad se manifiesta, por un lado, en la creencia en la legalidad
racional del régimen. Del otro, en la convergencia de intereses de las fuerzas políticas
que ven en la plataforma común que regula su lucha para el poder las suficientes
garantías para el acceso y el mantenimiento del poder y la realización de sus
objetivos políticos.
Un gobierno – el conjunto de los roles en los cuales se concreta el ejercicio del poder
político – es legítimo cuando está formado y funciona de acuerdo a la reglas y valores
de un régimen que se considera legítimo. Pero existen también aspectos directamente
vinculados con las cualidades personales de los gobernantes – el aspecto carismático
del poder en la tripartición weberiana.
Cuando el Estado no es totalmente independiente, su legitimidad depende
fuertemente de la legitimidad del sistema hegemónico o imperial del cual forma
parte.
1.3.4.1. Legitimidad horizontal
Holsti proyecta el concepto solamente sobre dos de estas dimensiones. La
legitimidad horizontal trata de la definición de la comunidad política, sus bases
intelectuales y emocionales. La legitimidad horizontal es elevada cuando los
distintos grupos e individuos que viven en el territorio del Estado se toleran y
reconocen mutuamente – en los discursos, actitudes y comportamientos – que
pertenecen todos a la misma comunidad política. Al revés, cuando unos grupos
explotan y marginan a otros dentro del mismo Estado con el argumento de que no
forman parte de la misma comunidad política, que son en alguna manera ajenos, la
- 47 -
legitimidad horizontal es baja. Cuando el sistema político institucionaliza estas
exclusiones, es evidente que los excluidos no lo pueden considerar legítimo y
tendrán a ofrecer su lealtad a otros Estados u organizaciones políticas anti- sistema.
Aquellos que se encuentran relegados afuera de la comunidad política en cuanto
pertenecientes a alguna categoría especial o minoría – que siempre es una
construcción social, no necesariamente una auto percepción – , tienen según Holsti
varias opciones. Emigrar, organizarse (y resistir) para defender sus intereses,
secesionarse y fundar su propio Estado, conquistar el poder del Estado, iniciar una
guerra de facciones. En general «cualquier Estado o régimen que funde su
legitimidad sobre categorías excluyentes contiene una debilidad medular».21
1.3.4.2. Legitimidad vertical
La legitimidad vertical se refiere a los principios sobre los cuales se funda el ”derecho
a gobernar” sobre una determinada comunidad política. Por lo tanto se encuentran
juntos aquí los aspectos de legitimidad del régimen político y de los gobiernos que
expresa. Mientras la distinción teórica es ineludible, cabe mencionar que en muchos
Estados – especialmente en el Tercer Mundo de hoy, pero con relevantes ejemplos en
Europa en un pasado no tan remoto – existen formas extremadamente
personalizadas de poder donde gobierno, régimen y el Estado mismo se confunden
en la persona del autócrata, sea eso un rey, presidente o secretario del partido único.
1.3.4.3. Fuentes de legitimación
Tratando de desglosar las propiedades y características de la legitimidad de los
Estados, un requisito fundamental es el do ut des implícito entre Estado y sociedad en
términos de derechos de extracción de recursos a cambio de servicios y bienes
públicos y la posibilidad de participar en las decisiones de asignación de recursos.
21 Cfr. [Holsti 96], p. 89.
- 48 -
Segundo, un acuerdo razonable entre todos los sectores de la sociedad sobre las
reglas fundamentales del juego político.
Tercero, ningún grupo es excluido del juego de la búsqueda y ejercicio del poder
político.
Cuarto, la separación entre servicio público y beneficios personales. La percepción de
rectitud, de falta de corrupción aumenta mucho la legitimidad de los gobernantes.
Quinto, el Estado tiene que ser internamente soberano e – a través de sus
instituciones – proveer a todos los ciudadanos seguridad y respeto de la ley. La
existencia de fenómenos de para- institucionalidad, de los llamados ”Estados en el
Estado”, vulnera claramente la soberanía del Estado.
Sexto, los Estados fuertes se caracterizan porque el debate político interno se
concentra en problemas de política instrumental dejando atrás las cuestiones sobre
los fundamentos últimos del sistema político (fundamentalismo) y las cruzadas
ideológicas.
Séptimo, los militares están bajo el firme control y escrutinio del poder civil. Esta
relación se puede invertir cuando los militares toman el poder directamente con un
golpe de Estado, pero también con los excesos de la segurización. En ambos casos, el
recurrente uso de la fuerza contra segmentos de la sociedad merma la legitimidad
tanto horizontal como vertical.
En fin, la dimensión internacional de la legitimidad. Los Estado fuertes gozan del
reconocimiento estable y sin matices de los otros Estados y de las organizaciones
internacionales y con ellos mantienen relaciones fluidas. La falta de relaciones
diplomáticas, comerciales, culturales y hasta deportivas y la falta de legitimidad
internacional se puede reflejar también el la legitimidad vertical interna. En le caso
Colombiano, recuérdese las dificultades de Samper cuando Estados Unidos le retiró
la visa en el 1986.
- 49 -
1.4. Fortaleza y debilidad: definiciones y características
1.4.1. Definiciones
Una primera distinción hay que trazarla entre fortaleza, de un Estado y su poderío.
Buzan define a la primera como grado de cohesión socio- política, la segunda se
refiere a las capacidades militares y económicas relativas de los Estados.
También Holsti coincide con la precisión y la transforma en su tesis central
afirmando que «it is in the realm of ideas and sentiment that the fate of states is primarily
determined» y define la fuerza de los Estados como «la capacidad de un Estado para
comandar lealtad – el derecho a gobernar – extraer los recursos necesarios a gobernar
y proveer servicios, mantener [...] el monopolio sobre el uso legítimo de la fuerza
dentro de limites territoriales definidos, y operar en el contexto de una comunidad
política basada en el consenso»22. Los países se pueden clasificar de acuerdo a las dos
variables. Para ofrecer un cuadro de ejemplos:
Cuadro 2. Cohesión socio-política y poder militar de algunos Estados
Cohesión socio-políticaDébil Fuerte
Poder militar
Bajo La mayoría de los Estados delTercer Mundo
AustriaSingapurNoruega
Países Bajos
Alto
BrasilArgentina
NigeriaIndonesiaPakistán
FranciaReino Unido
Fuente: elaboración del autor con datos de [Buzan 91].
1.4.2. Características
Sintetizando las contribuciones teóricas que se están pasando en reseña, Buzan
esboza unos indicadores de la debilidad de los Estados proponiendo concentrar la
atención sobre: 1) los altos niveles de violencia política; 2) el papel conspicuo de la
policía política en la vida cotidiana de los ciudadanos; 3) la existencia de un
22 Cfr. [Holsti 96], p. 82-83, trad. mía.
- 50 -
importante conflicto político sobre cual ideología tiene que inspirar la organización
del Estado; 4) la falta de una identidad nacional coherente, o la presencia en el país
de diferentes identidades nacionales en competición; 5) la falta de una clara y
reconocida jerarquía de la autoridad política; 6) un alto nivel de control del Estado
sobre la prensa.
Para Holsti, las características estructurales de los Estados débiles son tres. Primero,
el bajo nivel – o total ausencia – de legitimidad vertical en segmentos substanciales
de la población. Frecuentemente, los gobernantes en nombre del Estado pueden
contar sobre la lealtad de la población solamente en algunas regiones del país,
mientras que otras son les son abiertamente hostiles. Son los centros de poder locales
que compiten con el poder central del Estado para la lealtad de los ciudadanos.
Segundo, la personalización del Estado con su corolario de la patrimonialización de
las relaciones políticas.
Tercero, la falta de legitimidad horizontal, por la cual la comunidad política se
encuentra dividida entre una mayoría y una o más minorías en posición
subordinada, variamente amenazadas, oprimidas y explotadas.
Por lo visto, la fortaleza del Estado no está en absoluto relacionada con el recurso a
los músculos institucionales – policía, ejercito – en la vida del país. Los Estados más
autoritarios, que necesitan de mucha represión para obtener la obediencia de los
súbditos, son los más débiles.
Imaginando aplicar a las características generales de los Estados (statehood) una
función escalar continua que mida su fortaleza relativa (stateness23), se puede
construir un ideal continuum de Estados. En un extremo estarán los Estados fuertes,
con elevada cohesión social y política al interior y altos niveles de legitimidad en
todas sus dimensiones. Al otro extremo, los
«Estados fracasados, entidades políticas que han colapsado. No hay sino unsimulacro de orden público, ni lealtad hacia las autoridades; una variedad de
23 Cfr. [Ayoob 95] que define la stateness por estas tres caracteristicas: «demonstrated centralized
control over territory and population; monopoly over the means of violence within the state
boundaries; the capacity to significantly permeate the society encompassed by the state».
- 51 -
grupos y facciones armadas resisten a los intentos del poder central paraimponer orden o integrar la comunidad política. Guerra de comunidades eimperio local de señores de la guerra, pandillas, facciones son asunto de cadadía».24
Hacer comparaciones entre Estados respecto a su fortaleza o posición en este
continuum es un ejercicio que choca con notables dificultades de método cuando el
análisis se aventure afuera de consideraciones cualitativas estilizadas entre casos
extremos. Afirmar que Noruega es un Estado más fuerte que el ex Zaire es una
proposición que puede encontrar consensos casi unánimes entre los analistas. Sin
embargo carece de poder explicativo.
Una operativización del concepto con rigor metodológico es tarea que se emprenderá
en un capitulo a parte para Colombia. Por ahora, será suficiente observar que la
herramienta del continuum fuerza debilidad se presta más para analizar variaciones
relativas en el tiempo para un mismo Estado que para el análisis comparativo.
Otros autores introducen nuevas definiciones que buscan sacar a la luz aspectos
específicos de la crisis de un Estado. Jackson duda que los Estados africanos sean
Estados tout court y para ellos desarrolla su concepto de quasi-estado, instituciones
creadas desde afuera en el tiempo de la descolonización.25 Zartman habla de colapso
del Estado cuando «the basic functions of the state are no longer performed». Es una
situación muy común en el Tercer mundo, donde «the structure, authority (legitimate
power), law, and political order have fallen apart and must be reconstructed in some form, old
or new». Subrayando el aspecto procesal del fenómeno, el el cual es sumamente difícil
trazar umbrales netos, vuelve a evocar metáforas medicas, observando que «state
collapse is a long-term degenerative disease, an extreme case of governance problems».26
Según Sorensen, los Estados frágiles son aquellos donde faltan al mismo tiempo la
substancia económica y la político-institucional. Cuando la fragilidad se intensifica,
el Estado se aproxima al fracaso. Para Sorensen la variable clave es la relación de
24 Cfr. [Holsti 96], p. 90, trad. mía.
25 Cfr. [Jackson 90].
26 Cfr. [Zartman 95].
- 52 -
mayor o menor autonomía del Estado con la sociedad. Las situaciones extremas son las
más delicadas: tanto el Estado totalmente autónomo o free-wheeling, como el Estado
”cautivo” de un grupo social, son situaciones que posiblemente tienden hacia un
fracaso.27
Wallensteen considera fracasos tanto los Estados “under-consolidated”, que no son lo
suficientemente eficaces en el desempeño de sus funciones básicas, cuanto los
Estados “over extended or over-intrusive”, que terminan convirtiéndose en una
amenaza para sus habitantes. Entre los diez tipos de fracaso del Estado que este
autor identifica, se encuentra el Estado del crimen organizado, donde es algún tipo de
mafia que administra directamente los servicios del Estado y desempeña sus
funciones.28
1.4.3. Aspectos dinámicos
Existen prácticas políticas que afectan a la debilidad en sus distintos aspectos y
contribuyen a que esta cambie en el curso del tiempo. Desde otro punto de vista, un
Estado mudará su posición en el ideal continuum de la estatalidad hacia uno de los
dos extremos del Estado totalmente fuerte y legitimado o del Estado fracasado y
colapsado.
La seguridad – en primera aproximación identificada con ley, orden y protección de
los ciudadanos – es el bien público fundamental que el Estado weberiano tiene que
garantizar. Si no lo logra, o – peor aun – el Estado mismo se convierte en amenaza
para algunos grupos en la sociedad, la debilidad aumenta.
Además de la seguridad, el Estado tiene que proveer eficazmente otros bienes
públicos. De acuerdo a los países y a las expectativas del público, en un listado ideal
figuran salud, educación, vivienda, pensiones, investigación científica etc.
27 Cfr. [Sorensen 99].
28 Cfr. [Wallensteen 99].
- 53 -
A la extracción de recursos tienen que corresponder los servicios públicos. Sin
embargo, la tributación de por sí puede constituir un elemento de erosión de la
legitimidad vertical cuando alcanza niveles socialmente considerados ”excesivos”,
no es equitativa, o peor es socialmente regresiva, cuando la base fiscal es demasiado
pequeña y obsequia privilegios a grupos especiales y, finalmente, cuando no es
eficiente.
Un Estado se debilita también cuando un individuo, familia, grupo o comunidad se
apodera del aparato estatal y lo convierte en instrumento para perseguir sus intereses
particulares, excluyendo los otros grupos del poder político. Además de las
situaciones evidentes de exclusión basadas en la raza o religión, en este punto habrá
que recordar los posibles efectos de las situaciones de extrema desigualdad
económica y social que se observan en América Latina.
La corrupción de los funcionarios de gobierno también contribuye al debilitamiento
estatal. La percepción de la falta de integridad de los gobernantes merma la
legitimidad vertical, su derecho a ejercer el poder. Especialmente cuando se convierte
en un fenómeno masivo, sistemático y muchas veces descarado de parte de
funcionarios que al mismo tiempo imponen fuertes sacrificios sobre la población
para reestructurar las finanzas publicas.
1.5. Debilidad y seguridad en el Tercer Mundo
1.5.1. Seguridad nacional en Estados débiles
¿Qué implicaciones tiene la debilidad de un Estado para la seguridad nacional? El
trabajo de Holsti muestra que existe una relación entre debilidad de un Estado y su
participación en conflictos armados internos y guerras externas. De las 58 guerras y
principales intervenciones armadas entre 1945 y 1989 investigadas por este autor, 47
han sido el producto de uno o más de estos factores: liberación nacional de la
dominación colonial, creación de un Estado, legitimidad del régimen. Los tres tienen
profundas raíces en la arena interna aunque entre factores internos y externos la
relación es muchas veces muy estrecha, especialmente cuando se cruzan inseguridad
- 54 -
interna con antagonismos entre Estados. La otra principal fuente de conflicto, las
dinámicas regionales de conflicto empujadas por las aspiraciones de potencias
regionales, es relativamente más autónoma, aunque puede jugar con las debilidades
internas de los países vecinos.
Para un Estado fuerte – internamente coherente – seguridad nacional significa la
protección de las componentes del Estado de amenazas e interferencias externas.
Para un Estado débil, solamente su base física está lo suficientemente bien delimitada
como para convertirse en un objeto referente de seguridad. Si una potencia extranjera
intentara ocupar y apoderarse de parte del territorio nacional, eso sería fácilmente
identificado como una amenaza a la seguridad nacional (excluyendo aquí situaciones
de irredentismo donde una parte de la población auspicia la intervención del Estado-
nación externo que reconocen como su madre patria). Sin embargo, idea e
instituciones del Estado están internamente disputados. En un entorno donde no
existe cohesión socio- económica, los que sí están bien definidos y pueden
convertirse en los principales objetos referentes de seguridad son los grupos,
organizaciones, naciones y hasta individuos que viven y disputan dentro del Estado.
Anota el autor: «the weaker a state is, the more ambiguous the concept of national security
becomes in relation to it».29
Desde el punto de vista de la seguridad, característica peculiar de los Estados débiles
es «un alto nivel de preocupación con amenazas generadas internamente contra la
seguridad del gobierno».30 En la formación del Estado y su desarrollo siguiente los
actores políticos han fracasado en la creación de un consenso interno político y social,
o en la acumulación de una fuerza monopólica suficiente para eliminar el recurrente
uso de la fuerza en gran escala como un elemento predominador en la escena política
interna. En esta relación fundamental entre Estados weberianos y ciudadanos, nunca
es fácil trazar nítidamente la raya de cuando el recurso a la violencia interna en las
actividades policiacas es ”demasiado”. En los ultimo años, el desarrollo del sistema
29 Cfr. [Buzan 91], p. 102.
30 Cfr. [Buzan 91], passim.
- 55 -
internacional de los Derechos Humanos ha quizás creado en tal sentido un estándar
global que cada gobierno tiene que tomar en cuenta, como se verá también para
Colombia.
La falta de cohesión socio- política interna constituye una condición estructural en la
cual no hay consenso sobre las reglas del juego fundamentales. Holsti coincide en el
individualizar una especie de dilema de seguridad interno para los Estados débiles
por falta de legitimidad horizontal: «any state or regime, and the community over which
rule is excercised, that bases legitimacy on exclusionary categories contains an inherent
weakness». El Estado y los grupos que lo controlan construyen discursivamente y
socialmente la figura de la minoría como ajena al cuerpo social, amenazante para su
unidad y armonía, quinta columna de intereses extranjeros y otros expedientes según
el patrón del chivo expiatorio. Políticas y practicas excluyentes se convierten
entonces en una amenaza real para la minoría. Sin embargo, la exclusión lleva con
sigo el dilema de seguridad interno: cuanto más se margina y oprime un grupo, tanto
más este buscará formas de resistencia activa o pasiva que se prestarán a ser
manipulada para reforzar la discursividad segurizante del régimen en contra de la
amenaza interna.
1.5.2. Cuestiones de seguridad en el Tercer Mundo
Lo de Tercer Mundo (TM) es un concepto que sigue siendo relevante aun después de
la guerra fría por su difícil y peculiar situación de seguridad.
La misma guerra fría – cuando la definición de una parte de mundo ”tercera”
respecto a los dos bloques enfrentados tenia un significado estructural – ha sido
mucho más caliente en el TM. De las 58 guerras y principales intervenciones armadas
entre 1945 y 1989 investigadas por Holsti, solamente 2 ocurrieron fuera del TM. Esta
tendencia no se ha significativamente revertido en los últimos diez años.
Mientras la concepción de la seguridad en los países de la Alianza atlántica es
principalmente orientada hacia afuera, con vínculos positivo con la seguridad a nivel
del sistema internacional y fuertes correspondencias entre seguridad del Estado y
- 56 -
seguridad de la alianza, estos patrones conceptuales no se aplican a los paises del
TM. Mohammed Ayoob propone un enfoque teórico desde la difícil situación de
seguridad de los Estados del TM. Según este autor, una concepción de seguridad
más adecuada está sólidamente centrada en el Estado y tiene un explícito significado
político, aun sin descartar aquella otras dimensiones que afectan a la construcción del
Estado cuando tienen relevancia en lo político, a saber, degradación medioambiental
y deprivación económica.
«Insecurity is defined in relation to vulnerabilities – both internal and external –that threaten or have the potential to bring down or weaken state structures,both territorial and institutional, and governing regimes. [...] Economic orecological vulnerabilities become integral components of our definition ofsecurity only if they become acute enough to acquire political dimensions andthreaten state boundaries, state institutions or regime survival»31.
1.5.3. Características de los Estados del TM
1.5.3.1. Sociedades fragmentadas
Sociológicamente, según Ayoob, los países del TM tienen como característica común
la falta de cohesión interna: «Third world societies are split societies in the economic,
geographic, social and political sense».32 Especialmente llamativa es la fractura y
separación entre las elites privilegiadas, perfectamente integradas en el sistema
mundial, y las masas marginalizadas y empobrecidas.
Mientras el trauma de la conquista y dominación colonial seguiría vigente, hoy en
día pesan mucho la disparidad en la distribución del poder mundial – económico,
tecnológico, militar, simbólico – en la cual el TM es patentemente inferior al “norte”
post industrial, y la percepción de este clivaje por las elites y masas del TM.
31 Cfr. [Ayoob 95].
32 Cfr. [Ayoob 95].
- 57 -
1.5.3.2. Acumulación de crisis
Sin embargo, según Ayoob, el factor más relevante es la etapa del proceso de
construcción del Estado en la que se encuentran la mayoría de los países del TM. El
factor tiempo es clave y estos países han llegado a ser miembros formales con pleno
reconocimiento del sistema internacional desde hace apenas unas décadas.
En los países del Tercer Mundo que conquistan o llegan a su independencia durante
el amplio proceso de descolonización, se trata de crear Estados según el modelo
europeo. Anthony Smith mira al «western model of “state system” as a fatal legacy to
Africa and Asia».33
Cuando estos nuevos Estados quieren afirmar su capacidad de regulación social, se
enfrentan con instituciones y poderes sociales locales fuertes y arraigados que
comandan una fuerte lealtad sobre la población: jefes tradicionales, consejos tribales,
terratenientes. Es la famosa tesis de los Estados del Tercer Mundo, débiles porque
chocan con sociedades fuertes. En palabras del mismo Migdal:
«The ineffectiveness of state leaders who have faced impenetrable barriers tostate predominance has stemmed from the nature of the societies they haveconfronted – for the resistance pose by chiefs, landlords, bosses, rich peasants,clan leaders, za’im, effendis, aghast, caciques, kulaks… through their varioussocial organizations».34
Como se ha visto para el proceso de construcción de los Estados en la historia
europea, la acumulación primitiva de poder es la fase más delicada y al mismo
tiempo violenta. Este proceso inicial de extracción de recursos, construcción
institucional, adquisición de la legitimidad política y profundización de la
penetración del Estado en la sociedad ha sido en Europa extremadamente largo y
violento.
Las elites del TM que tienen como prioridad «the primitive accumulation of power in the
hands of the state over the creation of popular consensus about the content and parameters of
nationalism in fragmented societies» por supuesto no pueden repetir en la segunda
33 Smith, cit. in [Ayoob 95].
34 Cfr. [Migdal 88], p. 33.
- 58 -
mitad del siglo XX lo que paso en Francia en el XV. Por eso las elites actuales tienen
que hacer las cuentas con una sensibilidad diferente y también «assuage their
consciences […] couching their – often coercive – strategies of state building in the rhetoric of
nation building» [Ayoob 95].
Además, los nuevos Estados del TM se encuentran a partir de finales de los 70 en una
etapa de las relaciones internacionales caracterizada por la paulatina reducción de las
prerrogativas y poderes de los Estados. La globalización ha vuelto las fronteras
mucho más porosas infligiendo severos golpes a la autonomía de los Estados que
han despertado preocupaciones y resistencia en Francia. Podemos imaginar los
efectos en Nigeria o Congo, donde hace falta ”más Estado” y más fuerte – según
Ayoob – y no menos.
Buzan coincide en que el Tercer Mundo tiene problemas especiales de debilidad del
Estado. Según este autor, las fuentes de debilidad son principalmente las siguientes.35
Descolonización: se han creado nuevos Estados sin naciones homogéneas o con
muchas naciones dentro de sus fronteras, a veces divididas. Sociedades no
armonizadas con los requerimientos de las complejas relaciones políticas y
económicas de era contemporánea (por ejemplo comunitarismo vs. individualismo).
”Dependencia”: todos los factores externos que mantienen la debilidad y la
alimentan, desde las relaciones centro-periferia en las inversiones y cadenas de
mando el sistema del capitalismo global hasta la crisis de la deuda externa con su
nueva forma de dependencia financiera. Además, no hay que olvidar un factor
intrínseco al proceso mismo de construcción de un Estado, como se ha visto desde las
teorías de Tilly. Construir un Estado, afirmarlo en la sociedad y contra los poderes
locales o tradicionales genera violencia, adentro y afuera.
Entre las distorsiones de la etapa colonial cabe recordar la ”artificialidad” de las
fronteras políticas y administrativas que no toman en cuenta las preexistentes
estructuras de lealtad tribal. El modelo de desarrollo económico funcional a las
necesidades de la metrópoli. La clase de los comerciantes y empresarios nativos ha
35 Cfr. [Buzan 91].
- 59 -
sido diezmada – especialmente en India – por una apertura comercial muchas veces
forzada con la coerción militar. Para afirmar su dominio y control los poderes
imperiales se han apoyado en múltiples estructuras de autoridad tradicional
preexistentes, incentivándolas y reforzándolas muchas veces más allá de su efectiva
relevancia en las sociedades pre-coloniales (como en la ”natural” dominación de los
ba-tutsis sobre los ba-hutus ”inventada” por los belgas en Ruanda y Burundi).
Estas dificultades históricas han sido rematadas por el ”dogma” jurídico
internacional de las Naciones Unidas según el cual no se permite que los Estados
surgidos del proceso de descolonización puedan alienar su soberanía jurídica. Aun
Estados no viables – como Somalia o Líbano – tienen que mantener la que Ayoob
llama la ”ficción” de su soberanía.
En forma esquemática, la tesis de Ayoob se puede resumir en la manera siguiente.
Los Estados del TM comparten las siguientes características: a) falta de cohesión
interna: grandes disparidades económicas y sociales, amplias fisuras regionales y
étnicas; b) falta de legitimidad incondicional de las fronteras del Estado, de sus
instituciones y de las elites que gobiernan; c) elevada vulnerabilidad por los
conflictos internos y entre Estados; d) desarrollo distorsionado y dependiente; e)
marginación respecto a las dominantes preocupaciones económicas y de seguridad
internacional; f) elevada permeabilidad por actores externos: Estados más
desarrollados, organizaciones internacionales, empresas transnacionales.
En su conjunto, estas características llevan el autor a afirmar que «insecurity is the
defining characteristic of Third World states». Por lo tanto Ayoob define – casi
circularmente – el carácter esencial de los Estados del Tercer Mundo con su
inseguridad; y esta inseguridad es su principal debilidad.
Sin embargo, ¿el TM tiene opciones viables afuera del sistema de Estados? A pesar de
las recientes críticas, de moda especialmente en algunas de la elites del TM, Ayoob es
tajante: no existen alternativas viables. El Estado sigue siendo un factor crucial en la
dialéctica internacional entre dependencia y autonomía36 y también para las
36 Ali Kazancigil, cit. in [Ayoob 95].
- 60 -
dinámicas políticas internas. El Estado, por débil que sea, sigue constituyendo una
formidable concentración de poder que, de un lado, empuja los poderes locales a
resistir a su embiste integrador; pero del otro representa para los mismos grupos un
irresistible incentivo a luchar – con cualquier medio posible y necesario – para su
conquista.
1.5.3.3. Crony capitalism
Focalizando las instituciones económicas, en el análisis del caso de Filipinas, John
Sidel encuentra que el Estado débil tiene una relación muy estrecha con el llamado
crony capitalism (que puede ser muy libremente traducido como “capitalismo entre
compinches”) , una forma de fuerte personalización clientelar de las relaciones entre
política y capital. Un Estado débil controlado directamente por una ”burguesia
compradora”, o más bien a través de una alianza táctica burocrático-autoritaria entre
militares y sus crony capitalistas. Sidel moldea estas y otras formas de
deinstitucionalización bajo el concepto de bossism, «when local power brokers establish a
monopoly of coercive and economic resources».37 Formas de bossism son la maquinarias
políticas urbanas en los Estados Unidos, el caciquismo político en América Latina, el
sistema mafioso en el sur de Italia, el gangsterismo político-mafioso en Rusia, los
clanes políticos y los señores de la guerra en las provincias de Filipinas.38
37 Cfr. [Sidel 00]
38 Salvando las muchas diferencias, Colombia y Filipinas ameritarían una estudio comparado
detallado. En los dos países nacen en la segunda posguerra guerrillas campesinas fuertemente
arraigadas, ambas blanco de los programas de contrainsurgencia de Estados Unidos en los años 50
y 60. Con resultados muy diferentes. Mientras la Violencia estaba destrozando Colombia, la
rebelión de los Hukbalahaps (“Huk”), guiados por los comunistas, en las Filipinas fue derrotada
con una estrategia brillante diseñada por el agente de la CIA coronel Edward Geary Lansdale.
Desde 1950, el norteamericano trabajó con su principal referente filipino, el Secretario de la defensa
nacional Ramón Magsaysay, para dar vuelta al enfoque contrainsurgente tradicional. En lugar de
usar a los militares para proteger a las instituciones civiles de los insurgentes, se concentró en
construir antes que todo una base política, un gobierno “legítimo” para construir el escudo detrás
del cual poner en marcha la parte más estrictamente militar de la operación.
- 61 -
1.5.4. Inserción internacional
¿En que sentido se puede seguir hablando de Tercer Mundo?39 Las consideraciones
originales de Ayoob se pueden profundizar recurriendo a las categorías globalistas y
de la dependencia. En el ”centro” del sistema mundial de Estados tenemos a Estados
fuertes – o que en promedio quedan cerca de este extremo del continuum ideal fuerte-
débil-colapsado de la stateness. Los Estados del centro comparten estrechos vínculos
de interdependencia económica y política y han logrado superar su dilema de
seguridad a través de una mezcla entre cooperación – y por eso se habla de
comunidades de seguridad – y disuasión nuclear. No es que los conflictos no existan,
sino que los Estados procuran resolverlos con medios no militares. Esta porción del
sistema se rige fundamentalmente según el modelo liberal de la política
internacional. La maquinaria de resolución de disputas de la OMC – por supuesto no
limitada a los países del centro – constituye un ejemplo paradigmático de este tipo de
orden liberal.
Sin embargo, en la ”periferia” del sistema, tenemos muchos Estados débiles que, en
cuanto tales, tienen que enfrentarse a diario con toda una variedad de amenazas
internas y agudos dilemas de seguridad externos – a menudo alimentados por las
primeras – en un medio donde la potencias regionales siguen cultivando ambiciones
expansivas en la búsqueda de mayor influencia, recursos, poblaciones. Para un
Estado débil la seguridad – en sentido estricto de supervivencia – se convierte en la
preocupación central y así encontramos la paradoja de que aparentemente es el
realismo estructural el marco más adecuado para entender e interpretar los sistemas
de seguridad regional en la periferia. Sin embargo, la asimetría se puede interpretar
El primer paso fué emplear al ejercito y a los oficiales de la reserva para vigilar que las elecciones
de 1951 fueran relativamente limpias, después de las masivas fraudes de 1949. Una vez mejorada la
reputación del gobierno de Manila, Magsaysay puso en marcha un plan de entrega de tierras a los
guerrillas Huk que aceptaban rendirse y entregar armas, erosionando así la popularidad de los
guerrileros. Como último paso, el ejercito filipino reorganizado en batallones mobiles y agresivos se
abalanzó contra una insurgencia desmoralizada. En 1954 quedaba muy poco de la formidable
insurgencia Huk(Extensas citas tomadas de [Bello 89], p. 160-161).
39 Sobre la inserción internacional de los países del TM, ver también [Acharya 97].
- 62 -
también como la manifestación en el ámbito de la seguridad de la dependencia de la
”periferia” del ”centro” del sistema capitalista global. Los Estados de la periferia, son
invitados a participar al juego de la globalización liberal – retóricamente presentado
como un terreno nivelado. Sin embargo, la situación de inseguridad estructural les
impide aprovechar plenamente de las oportunidades que el juego potencialmente
tendría. Además, hay que tomar en cuenta los efectos de redistribución regresiva de
los ingresos dentro de los países, la consecuencia más llamativa y preocupante de la
liberalización y globalización de la economía mundial según el llamado Consenso de
Washington (ver [Cornia 99] y [Cornia 01]).40
Sin embargo, los dinamismos de la globalización misma y la nueva organización
transnacional de la producción implican profundas transformaciones de la soberanía
efectiva. El vínculo entre poder y un centro geográficamente bien definido se está
desdibujando. En medida creciente, Primer y Tercer mundo, Centro y Periferia se
encuentran de territorializados y mezclados –según proporciones variables– en los
distintos países. Negri y Hardt van más allá y se atreven a presentar un mundo
donde el espacio del poder –el Imperio– es alisado, ya no sigue las franjas de las
fronteras de las antiguas soberanías. Remontándose a los análisis clásicos de Polibio
sobre el imperio romano, también el actual Imperio se regiría según una
«constitución híbrida», en parte monarquía (mandatarios del G8), en parte oligarquía
40 Los recientes resultados de Sala-i-Martín [Sala 02], a pesar de ciertos comentarios superficiales,
confirman que la desigualdad entre países y dentro de los países en general está aumentando. Sin
embargo, en una aparente paradoja, la desigualdad global (medida por medio de seis distintos
índices sobre los ingresos individuales PPP atribuidos a los habitantes del planeta como si fueran
ciudadanos de un único país a partir de los ingresos promedios y de los quintiles de distribución en
sus respectivos países) ha disminuido de 1980 a hoy. El efecto se debe principalmente a China e
India, países donde la desigualdad interna ha aumentado junto con el nivel promedio de ingreso.
En la balanza mundial, el espectacular incremento del nivel de vida de unos 500 millones de chinos
en los últimos veinte años ha sido suficiente para inclinar la distribución mundial hacia el lado de
la convergencia. A parte la apertura económica internacional, China es el país que internamente se
ha mantenido económicamente más alejado del Consenso de Washington. Y aun registrando
positivamente la mayor prosperidad general, son las desigualdades socio económicas internas las
que tienen mayores implicaciones para la estabilidad política (ver más adelante).
- 63 -
(corporaciones económicas transnacionales), en parte democracia (parlamentos,
ONGs, sociedad civil global).41
Más que a un espacio alisado y homogéneo, la espacialidad de la política
internacional encuentra un fertil terreno de metáforas en la geometría fractal. En base
a la propiedad de autosimilitud, el conjunto se repite en sus partes diminutas. Lo que
es evidente a primera vista en Bogotá o Río se puede encontrar también acercando la
lupa a una periferia de Washington o Roma. Sin embargo, existen profundas
diferencias entre las partes, hay figuras de inclusión y exclusión, fragmentación y
cohesión. Lo que sí han desaparecido son las netas anti-simetrías nacionales. El
espacio fractal del poder mundial no sigue las fronteras soberanas. Por ejemplo el
sistema de la inmigración ilegal. A medida que las leyes de inmigración en Europa se
vuelven más restrictivas – también por las presiones y ansias xenofobias – se abren
nuevos espacios potenciales de clandestinidad. Estos bolsones al margen de la ley
son abastecidos por las redes transnacionales del crimen organizado que trafican en
seres humanos. Las empresas de construcción encuentran servida en bandeja una
mano de obra sin protección. Lo laxos controles de las oficinas de fiscalización del
trabajo permiten que se desdibuje la frontera entre sector legal e ilegal. Como efecto,
el costo del trabajo se reduce.42
1.5.4.1. Paradojas del fortalecimiento en un contexto globalizado
El eje principal de los programas de cooperación internacional para países en crisis,
incluyendo a las políticas de la Unión Europea hacia Colombia, siempre pasa por el
llamado ”fortalecimiento institucional”: Estado de derecho y mejoramiento de la
oferta y distribución de bienes públicos, a partir de la seguridad de los ciudadanos.
Para eso se necesitan recursos, participación ampliada en la toma de decisiones sobre
su destino, transparencia en su uso, una sólida administración para una
implementación eficiente. Aunque no es esto el lugar para un análisis
41 Cfr. [Hardt 00], p. 304.42 Reportaje de investigación de La Repubblica, Milano, 2 de marzo de 2002.
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pormenorizado, piénsese en el Plan Colombia como telón de fondo.
El acceso a los recursos siempre es problemático. Internamente, el gobierno central
puede aumentar la presión tributaria. Sin embargo, si las condiciones iniciales son de
escasa lealtad y desprestigio, esta tentativa podría encontrar una fuerte oposición en
la sociedad, especialmente por los grupos de poder local – legales o para-
institucionales – en competición con el centro. Frente a esa resistencia, instituciones
estatales acostumbradas al uso discrecional y a menudo abusivo de sus
prerrogativas, podría recurrir, de un lado, a prácticas predatorias extra legales; del
otro, se crean nuevas formas y oportunidades de corrupción. Si estos abusos son
además aplicados con cualquier criterio de clase, ideología, etnia o religión
terminarán con profundizar las fracturas sociales que el programa inicial
ambicionaba sanar.
Alternativamente, el gobierno puede practicar el camino del endeudamiento externo
para proveerse de los recursos necesarios al programa de fortalecimiento
institucional. Las condiciones de debilidad interna y descomposición institucional
tienden a inducir una fuerte demanda para la canalización de los fondos públicos en
redes clientelares que amortiguan los conflictos internos al sistema político. Un
empleo ineficiente de los fondos y eventuales choques externos crean las condiciones
propicias para que el país caiga en una trampa de endeudamiento. Siguen las
intervenciones de las instituciones financieras internacionales (IFIs) y las
reestructuraciones del sistema económico y financiero. El Estado en condiciones de
dependencia financiera y expuesto a los vientos impetuosos de una economía global
abierta se encuentra así aun más débil. Tiene escasos márgenes de maniobra en
materia de política fiscal y monetaria, salvo algún parche de emergencia escasean las
herramientas de política social para enfrentar la crecientes desigualdades internas.
En su conjunto, el contexto de la globalización implica una condición de
debilitamiento estructural del Estado en comparación con el periodo del paradigma
de acumulación fordista-keynesiano. En una perspectiva neo-marxiana, las funciones
fundamentales desempeñadas por el Estado contemporáneo son:
a) creación de las condiciones materiales generales de la producción
- 65 -
(“infraestructura”); b) determinación y salvaguardia del sistema general de leyesen el cual se dan las relaciones entre sujetos jurídicos en la sociedad capitalista; c)la regulación de los conflictos entre el trabajo asalariado y el capital; d) seguro yexpansión del capital total nacional en el mercado capitalista mundial.43
Ahora bien, con la globalización de lo mercados, de la producción y de las finanzas,
algunas de estas funciones de valorización del capital global se han trasladado a
otras instancias y actores. Los más visibles están más arriba del Estado, al nivel del
sistema internacional: OMC, FMI, OCDE. Recuérdese el ambicioso intento del AMI,
el Acuerdo Multilateral sobre Inversiones, para el seguro supranacional de las
inversiones. Un proyecto nacido en el ámbito del OCDE a mediados de los 90 en
condiciones de extremada confidencialidad y luego fracasado con el retiro de la
Francia en 1999, después de una fuerte campaña de prensa en su contra y de la
movilización de distintos sectores de la opinión pública organizada anti-neoliberal.
El acuerdo ya estaba casi muerto por razones internas, por la extrema dificultad de
generar un jus commune en materia de protección de las inversiones porque esto
conllevaría a una fuerte armonización en ámbito jurídicos tan vastos como el derecho
laboral, ambiental, tributario, disciplina de las bancarrotas. Sectores todos estos en
los cuales los Estados siguen los actores clave. Quizás el proyecto del AMI erró el
timing, se adelantó demasiado.
Otros actores e instituciones hacia las cuales se están desplazando las funciones de
valorización del capital, necesariamente menos visibles, están más allá del Estado.
Entre ellas, las redes de la criminalidad organizada transnacional. Lejos de estar
aisladas en un submundo de cuchillos y matones, desempeñan servicios esenciales
en un estrecho intercambio de funciones con la economía legal. Abastecimiento de
mano de obra barata con el tráfico de clandestinos; ocultamiento de desechos tóxicos;
valorización del “capital humano” proveyendo narcóticos y entretenimiento; lavado
de activos; repatriación de ganancias ilícitas a través del comercio internacional legal,
son solamente algunas de los servicios intercambiados entre sujetos económicos
legales e ilegales en el mercado mundial. Un Estado débil, permeable a los múltiples
intereses de la sociedad, sin capacidad de aplicación rigurosa e imparcial de la ley, es
43 Cfr. Gustavo Gozzi, ”El Estado contemporeaneo”, en [Bobbio 90], p.1107, trad. mía.
- 66 -
en buena medida la racionalización de las exigencias de esta etapa de desarrollo
capitalista.
1.6. Una mirada desde las teorías reflectivistas
En los apartados anteriores se ha presentado la “teoría” de los Estados débiles tal
como se ha desarrollado en el ámbito del proyecto neo- realista de Buzan de refundar
los estudios sobre seguridad haciendo síntesis de las dimensiones interna y externa
de los Estados, conjugando la perspectiva estructural y sistémica con la dinámica
entre Estado y sociedad. En esta sección se presentaran muy resumidamente las
contribuciones de las teorías reflectivistas, que atacan a la raíz la construcción
buzaniana.
No se trata de un corpus unitario, sino de una pluralidad de teorías que es difícil
resumir en un marco sintético. A continuación se presentarán algunas de las
contribuciones a la luz de la cuestión de la debilidad del Estado.
1.6.1. Teoría crítica de las relaciones internacionales
Después del trabajo seminal [Cox 86] sobre la necesidad de ir más allá de la teoría de
las relaciones internacionales ampliando el análisis a las fuerzas sociales, los
principales rasgos de la nueva perspectiva teórica se encuentran en [Hoffman 87] y
[Linklater 96] para una reseña más reciente. Se le llama “crítica” porque enfrenta
explícitamente el problema de la naturaleza del saber científico en relación a la
naturaleza de sus objetivos prácticos. La idea central (juicio epistemológico) es que el
saber en general, y el científico en particular, son parte íntima de los procesos
sociales y del conflicto de intereses que está en la base de la evolución social. En [Cox
86] se encuentra también la distinción entre las teorías que tienen como objetivo
principal el control social (problem solving) en lugar de la remoción de los obstáculos a
la emancipación (teorías críticas). La teoría crítica tiene una pars destruens y una pars
construens. Un aspecto central de la primera es la crítica de la ideología de la
neutralidad social del saber científico (en en sentido positivista de este termino). El
- 67 -
saber científico es un efecto de las relaciones hegemónicas que se dan dentro de la
sociedad (neo marxísmo). En esta perspectiva, el saber internacionalista no es
ninguna excepción y, desde un análisis crítico de su ubicación social, se pueden
desarrollar herramientas eficaces para facilitar una transformación hacia formas de
organización social más egalitarias (emancipación).
Por lo que se refiere a la pars construens, un elemento fundamental es la teoría de la
acción comunicativa, a partir de [Habermas 89]. La idea central aquí es que el saber
util al cambio social en sentido de una mayor emancipación no puede derivar de la
idea positivista de un saber “objetivo” sino del diálogo – y la confrontación – entre
todos las subjetividades sociales variamente interesadas en eso. Una idea que
contiene una afirmación fuerte sobre la naturaleza del mundo social, sobre la
naturaleza del conocimiento y sobre el “¿que hacer?” normativo: el mundo social es
distinto del mundo natural en cuanto es intersubjetivo y autoreflexivo, integrado por
sujetos que comparten significados comunes, que estan en constante relación
comunicativa entre ellos y cuyo comportamiento es sensible a los efectos de la
comunicación. Estos últimos aspectos, como se verá más adelante, son puentes de
contacto y compatibilidad entre la teoría crítica y el constructivismo.
Con referencia más directa a la cuestión de la debilidad del Estado, desde la teoría
crítica se puede observar los siguiente. Primero, conceptualizar el Estado, en cuanto
forma históricamente dominante de organización del poder político, significa
establecer también saberes y significados relevantes en relación a la sociedad, a las
relaciones de poder, al papel de la violencia, a la naturaleza de la legitimidad.
Segundo, siendo que el saber está siempre vinculado tanto a objetivos prácticos que
al poder – hegemónico o antagonista – habrá que dedicar una atención especial a las
finalidades y a las relaciones de poder del concepto de la debilidad del Estado.
Tercero, a un primer vistazo el concepto de Estado débil parece destinado a
desempeñar una función hegemónica poniendo en relación la dimensión social con el
nivel internacional (sistémico) de la transformación según modalidades que
obedecen al objetivo de los Estados “fuertes” de fundar su propio derecho a la
intervención (legitimación) sobre las reglas de la “sociedad internacional”
- 68 -
(perspectiva liberalista), dejando al lado la “ley del Estado de naturaleza”
(perspectiva realista).
1.6.2. Constructivismo
El constructivismo internacionalista deriva del socio- constructivismo en la sicología
social la idea (juicio ontológico) que el mundo social sería el producto de relaciones
entre actores en comunicación constante entre ellos y sensibles, en los planos
comportamental y cognitivo, a los efectos de la comunicación. Por lo tanto, el mundo
social no existe de por si, y no se puede estudiar aplicando las mismas metodologías
para con el mundo natural. Con la migración y adaptación de esta idea a las RRII se
pueden distinguir dos tipos de constructivismo, con notables diferencias tanto
teóricas como práctico- políticas.
El constructivismo “normativo” de Onuf recupera del socio- constructivismo la
importancia de los significados sociales de las prácticas de negociación (discursivas,
aunque no siempre reconocidas como tales) en los procesos que establecen normas y
papeles de los comportamientos sociales. Según Onuf y otros, cada actuar social es
de alguna manera un actuar organizado sobre la base de significados, normas y
valores, además de las expectativas de comportamiento (papeles) que de eso
derivan.44 Para Onuf los Estados son instituciones que existen como realidades
sociales intersubjetivas y actúan por medio de “agentes” cuyo comportamiento es
definido por un complejo intreccio de expectativas e intereses.
En el constructivismo “sistémico” de Wendt los Estados son los “sujetos” que
establecen las relaciones internacionales como mundo intersubjetivo.45 La diferencia
con Onuf es tanto ontológica como epistemológica y tiene mucho interés para la
cuestión de los Estados débiles. Cuando Wendt fundamenta una representación de la
política internacional que de hecho considera a los Estados como actores en lugar que
instituciones, cajas negras en lugar que redes de papeles, se refiere explícitamente al
44 En [Onuf 89]; ver también [Kubálkova 98].
45 Ver el artículo seminal [Wendt 92] y el trabajo más maduro [Wendt 99].
- 69 -
realismo científico, y por eso es criticado en [Kratochwil 00].
En el plano epistemológico, el constructivismo de Wendt vuelve a cerrar en las RRII
aquella puerta hacia el análisis social que el socio- constructivismo había intentado
abrir. Cuando se impone la reificación del Estado como requisito de cientificidad
para el discurso internacionalista,46 implícitamente se delimita en sentido restrictivo
el horizonte de cambio posible sobre la base del saber “científico” de derivación
internacionalista: los Estados siempre existirán, y siempre iguales a si mismos y las
mutaciones en al política internacional son lo que los Estados permiten mientras se
conservan a si mismos. Como nota al margen de sociología de la ciencia, el
constructivismo de Wendt, que se proponía una síntesis entre los enfoques
reflectivistas y racional- estructuralistas es hoy en día considerado el constructivismo
“ortodoxo”, mientras que los trabajos de Onuf no logran obtener una atención más
que marginal.
1.6.3. Feminismo
Es una de las ánimas más importantes del reflectivismo, pero también la más
ecléctica y compleja porque integrada por elementos heterogéneos. En suma, es la
que menos encaja en una presentación resumida y la más elaborada por estudiar. El
feminismo internacionalista transfiere al análisis de la política internacional la idea
que las diferencias de género – que se consideren de origen “natural” o “cultural” da
lo mismo – son en cualquier caso fundamento de comportamientos y saberes
criticables por el mero hecho de reproducir mecanismos de exclusión de la política.
Dentro del marco de esta idea muy general, abundan las interpretaciones que se
podrían clasificar de acuerdo a estos dos criterios. En relación a las raíces ideológicas,
o a las jerarquías de valores que alimentan la crítica, o más bien en relación a las
hipótesis epistemológicas, o el tipo de saber que estas interpretaciones consideran
tenga la autoridad necesaria en relación con el objetivo común de derribar las
discriminaciones, por lo menos aquellas de género. Según el primer criterio, se
46 Ver la crítica de [SmithS 01].
- 70 -
individualizan el feminismo liberal, socialista o marxista. El segundo criterio separa
el feminismo moderno del post- moderno.
En relación a la cuestión del Estado débil, el feminismo internacionalista enfatiza el
sesgo de género47 de los conceptos de las RRII: expresan valores y contenidos que
reflejan las diferencias de género, reproduciendo los asociados mecanismos de
discriminación. Los atributos del poder masculinizados reproducen las diferencias
de género dentro de los Estados y en sus relaciones externas. La militarización de la
sociedad, práctica frecuente en respuesta a un déficit de seguridad, parece implicar
también un fortalecimiento de la diferenciación discriminatoria fundada en el género
y un aumento de las violencias contra las mujeres. La separación entre Estados
débiles y fuertes puede reflejar y reproducir una representación de la política
internacional con un fuerte sesgo de género. Los Estados más fuertes (atributo
implícito masculino/adulto) parecen legitimados a intervenir en las sociedades de
los Estados débiles (atributo implícito del femenino/niñez) por el bien de las
poblaciones afectadas, de la comunidad internacional y de sus propios intereses. La
imagen de la protección brindadas por un padre/patrón y la relativa legitimación al
recurso a la violencia llega así a expresarse con continuidad desde el ámbito
privado/familiar al público/internacional.
1.6.4. Post modernismo
Es una perspectiva que corta transversalmente a todas las anteriores, un trabajo en
movimiento, complejo, que cuesta mucho capturar en pocas líneas.48 La idea central
es substancialmente la nietzsceana sobre la cultura como una mentira útil por medio
de las cual uno pocos controlan a los demás. Otro fundamento intelectual es la idea
foucoulteana de la relación estricta e intrinseca entre conocimiento (palabra,
discurso) y poder. El post modernismo internacionalista critica a la disciplina de las
47 Como por ejemplo en [Peterson 92].
48 Como bibliografía esencial sobre el posmodernimo, ver [Ashley 88], [Ashley 90], [Bartelson 95],
[DerDerian 89], [Devetak 95], [Devetak 96], [Ruggie 93] y [Walker 93].
- 71 -
RRII como uno de los efectos, socialmente dañinos, del racionalismo modernista que
se manifiesta en forma típica a través del razonamiento dicotómico: interno/externo,
orden/desorden, armonía/conflicto, paz/guerra, masculino/femenino, fuerte/débil.
La pretensión cientista de las RRII reproduce la violencia implícita en la
categorización dicotómica de la complejidad del presente que reduce al Estado de
no- existente – utopía, irrelevante, sin sentido, patológico – todo aquel que no encaja
y queda irreductible a la dicotomización. La categorización dicotómica al lo grueso, y
la violencia que la sigue en el plano de la praxis, no son un simple “defecto” – como
por ejemplo parecen estar dispuestos a creer los neomarxistas y los constructivistas –
del pensamiento internacionalista, sino su rasgo constitutivo. El pensamiento sirve a
la acción y el pensamiento dicotómico y racionalizante sirve para en control de la
realidad, del mundo natural y social. El proyecto ilustrado revela sus límites también
en relación a los problemas internacionales. En esta perspectiva, el dilema de
seguridad “descubre” que el rey está desnudo: las acciones que se pueden concebir a
partir de la lógica del control producen una complejidad mayor. La clave del post
modernismo se podría individualizar en el concepto de Estado y en otro – muy
próximo – de soberanía (atributo constitutivo del Estado mismo). El problema
fundamental es que el Estado moderno – construido por la guerra para la guerra y
que existe si y hasta que está en condiciones de ejercer la coerción – es
intrínsecamente débil, precario y frágil porque está obligado a jugar un papel político
inverosímil tanto de cara a sus ciudadanos como frente a sus “símiles”, o sea los
otros Estados. El principio de soberanía es al mismo tiempo la esencia de esta
inverosimilitud, pero también el lugar ideal donde se concentran las tensiones
ideales e intelectuales que en cada momento están a punto de desenmascarar al
Leviatan y revelarlo como un tigre de papel al servicio de los intereses de unos
pocos. La frontera que delimita la base territorial del Estado es una ilusión tal como
lo son el “desorden” internacional y el “orden” interno que la frontera debería
separar del primero y mantener bien distintos. La pretensión cientista de las RRII
establece al Estado, a las relaciones internacionales y al principio de soberanía que
sustenta a ambos como “objetos” ontológicamente absolutos, desvinculados de los
- 72 -
“sujetos” que los han históricamente producido y que permanecen a la postre como
los principales responsables del cambio. La soberanía desempeña por lo tanto la
función esencial de sustentar la débilidad de todos los Estados, no solamente de los
que están a punto de fracasar. El razonamiento se podría empujar un poco más
adelante: cuanto más un Estado es “fuerte” – económicamente rico, socio-
políticamente estable y cohesionado, militarmente poderoso – cuanto mayor su
vulnerabilidad a las contradicciones implícitas en la arbitraria separación
interno/externo. Quizás sea por eso que Estados “fuertes” – y con ambiciones
imperiales, por cuanto “reluctantes” – como los Estados Unidos en esta fase histórica
estén tratando de transformar un “externo” amenazante en un “interno” re-
asegurado. La antigua Roma había casi alcanzado el objetivo gracias a una ideología
imperial abierta al pluralismo religioso y cultural,49 y en cierta medida “utópica”: un
imperium sine fine donde Roma es mobilis, la idea de una patria fugens nunca
alcanzable, moldeada sobre el mito de Eneas victor tristis. El nuevo Imperio está
debatiendo en el foro de revistas y academias prestigiosas sobre su papel en la
historia.
1.6.5. Análisis del Discurso
No se puede considerar una perspectiva teórica a la par de las anteriores, por dos
razones esenciales. La primera, el nivel de abstracción es más bajo, sin un
fundamento filosófico fuerte y autónomo. La segunda, la orientación principalmente
metodológica. Consecuentemente, se abren espacios para fecundas contaminaciones
con las perspectivas teóricas más autónomas, enfatizando la atención al discurso
internacionalista como meta- perspectiva y ofreciendo metodologías de análisis
empírico alternativas a las teorías racionalistas, metodológicamente vinculadas al
comportamientismo. El relativo éxito del concepto de “discurso” aplicado al análisis
internacionalista es acompañado muy a menudo por un uso poco riguroso de la
49 Ver M. Cacciari el debate sobre Imperio en la revista Micromega, n. 5, 2001
- 73 -
terminología asociada.50
En el telón de fondo teórico del análisis del discurso la figura dominante es sin duda
Michel Foucault [Foucault 71]. Ulteriores contribuciones importantes, entre otras, son
las de [Austin 75], [Faircough 89], y [Wodak 89]. La idea central es que el ejercicio
eficaz del poder dependa del control de las ideas y de la comunicación, mucho más
que de la fuerza militar o de la economía. Las ideas, para alcanzar una relevancia
práctica, necesitan ser comunicadas y la comunicación, verbal y no verbal, alimenta
el discurso: «actividad que que tiene la capacidad de crear el propio objeto». Para la
corriente neomarxista de la teoría crítica, por ejemplo en [Linklater 96], las
«estructuras del saber y de la transmisión del saber» han tomado el lugar del «modo
de producción» en la explicación de las relaciones hegemónicas. Para los
constructivistas la comunicación es una función específicamente humana de
creación, transmisión y elaboración del significado. El mundo de las relaciones
sociales no es un mero producto de esta comunicación – como pretenden las
vulgarizaciones de esta teoría – sino una fuente autónoma de significado: el discurso
social crea y es creado al mismo tiempo (y eso ofrece una pauta para resolver la
aparente contradicción implícita en la afirmación que agente y estructura se
constituyen reciprocamente). Para el feminismo, el discurso de género es al mismo
tiempo base del discurso político – incluyendo el internacionalista – y fin último de
este. Es un proceso cíclico de regeneración continua y perpetuación de formas de
dominación, donde la causa pasa a ser efecto, que el feminismo internacionalista
tiene la ambición programática de interrumpir. Para los posmodernos, las palabras
son la llave ambigua para entender las tribulaciones de la época moderna. El
discurso es ambiguo porque mientras establece algunos significados destruye a otros
y así permite representar a la evolución de los asuntos humanos como un recorrido
lineal, continuo y homogéneo, borrando no solamente sus discontinuidades y
torceduras, sino la densidad de potencialidades alternativas de la cual es grávido
cada momento. El compromiso intelectual del posmodernismo es por lo tanto
50 Una crítica de los usos y abusos del análisis del discurso en la literatura internacionalista en
[Milliken 99].
- 74 -
recuperar los significados perdidos y las alternativas prácticas a ellos asociadas. Los
términos del discurso delimitan las posibilidades del real: el dominio del socialmente
posible es establecido ante todo por lo que se dice – y para los posmodernos, también
por lo que se calla – en relación a los problemas y la realidad sobre la cual se quiere
intervenir.
Desde la perspectiva del discurso, la teoría es práxis porque el discurso es acción. El
concepto individual quizás más novedoso es el de acto discursivo (speech-act en
[Austin 75], ver también a pág. 36). El «Estado débil» se puede considerar un acto
discursivo que clasifica, describe, prescribe; es una locución que por el mismo hecho
de ser pronunciada implica un determinado tipo de acción política.
La estrecha relación entre análisis del discurso y algunos compromisos
programáticos de la teoría crítica han dado vida al análisis crítico del discurso
(Critical Discourse Analysis, CDA51) que tiene el objetivo declarado de investigar las
relaciones de poder que el discurso revela y oculta. Blanco de fuertes críticas que lo
descalifican cono práctica “ideológica” y no “científica”, el CDA ha desarrollado en
las últimas dos décadas un corpus consolidado de conceptos y métodos.52 Una
exposición de aplicaciones y límites de la CDA al discurso internacionalista se
encuentra en [Milliken 99].
Con el análisis del discurso se vuelve al marco conceptual de la retósfera
internacional delineado en la introducción. En este capítulo se están reseñando los
“lugares específicos” de las teorías de las relaciones internacionales considerada
como nueva Tópica para la construcción del discurso internacionalista sobre la
cuestión de la debilidad del Estado.
51 Ver [Wodak 89], [Faircough 95] y [VanDijk 97].
52 Para una reseña completa de los métodos de la CDA ver [Titscher 00].
- 75 -
2. Fuentes de debilidad en los Estados de América
Latina
2.1. Instituciones entre movimientismo y pactismo
Después de la etapa caudillista, el Estado oligárquico se consolida en América Latina
en la segunda mitad del siglo XIX para garantizar la inserción plena en el sistema
mundial del capitalismo liberal. La modernización interna se caracteriza por la
diferenciación en la estructura social. Con la ruptura del patrón de dominación
tradicional y el desplazamiento de indígenas y campesinos de las comunidades hacia
las nuevas empresas nace la nueva clase social del proletariado capitalista. Desde los
sectores modernizantes de los terratenientes en las industrias agro- exportadoras o
en la minería se forma una burguesía incipiente. Alrededor de la administración
pública y de las profesiones liberales requeridas por las nuevas actividades
económicas se aglutinan las clases medias urbanas. La legitimidad del Estado en la
etapa oligárquica está fundada sobre el principio de exclusión de las masas
populares del poder político.
La crisis del 1930 lleva a la inversión del modelo de desarrollo. Desde la inserción en
el sistema liberal capitalista internacional abierto a la clausura en la industrialización
por sustitución de importaciones (ISI) con un conspicuo aumento de la intervención
del Estado en la economía: subida de las barreras arancelarias, toma de decisiones en
materia de inversiones, nacionalizaciones.
Paralelamente, la progresiva extensión de los derechos políticos multiplica las
demandas de participación efectiva de las clases populares.
Los movimientos tildados de populistas – pues ninguno de ellos, desde Perón a
Gaitán, desde Haya de la Torre a Betancurt nunca se ha presentado a si mismo como
“populista”, al contrario de liberales, socialistas, comunistas y hasta conservadores –
de los años cuarenta interceptan la impetuosa demanda de participación política que
surge desde los excluidos del régimen oligárquico que se han diferenciado como
nueva clase social: proletariado y clases medias-bajas urbanas y proletariado de la
- 76 -
agricultura y minería a explotación capitalista. Características comunes de los
movimientos populistas son un discurso antioligárquico, antiimperialista y
nacionalista; la demanda para un mayor papel de Estado en la regulación social de
las relaciones capital–trabajo y en la redistribución de la renta; la alianza – en
Argentina y Colombia – entre una minoría del establecimiento (militares, burguesía
industrial nacional) y organizaciones de las clases populares que moviliza las masas
disponibles a la acción política; fuerte personalización de la política en la figura de
lideres carismáticos; identificación de un enemigo social – la ”rancia oligarquía”
aliada del capital internacional – con el cual no se puede alcanzar ningún
compromiso.
En los países donde los populistas son exitosos – como en la Argentina de Perón – o
en forma más conflictiva y tardía en el Perú de la APRA y del radicalismo militar de
Velasco Alvarado, la aplicación de su forma movimientista1 de hacer la política
implica dos importantes consecuencias. Primero, a través de la movilización política
de las masas populares y desde el gobierno central que ocupan en su nombre, los
populistas ponen en marcha la transformación del Estado en una importante agencia
de distribución de renta, activos – reforma agraria en Perú – y servicios públicos. Los
populistas contribuyen a la integración de las masas populares en el Estado.
Aumenta así notablemente su legitimidad vertical y por lo tanto el Estado se
fortalece.
La otra cara del proceso consiste en la degradación institucional que, si no el
populismo de por si, su forma movimientista implica. La personalización carismática
de la política, las oleadas de radicalización y ansias ”revolucionarias” contra el
”enemigo social” que preparan contragolpes y una sucesión de oleadas contrarias
que barren las instituciones del Estado y las conducen al desmoronamiento. Reglas y
actores tienden a coincidir y su contenido no tiene aquella estabilidad y
previsibilidad necesarias para que puedan desempeñar su papel.
1 Cfr. [Alberti 96].
- 77 -
El desarrollo de la historia política de Colombia ofrece unas confirmaciones de esta
tesis aunque de signo invertido. En forma escueta, el argumento es el siguiente.
La Colombia de la segunda mitad del siglo XIX se caracteriza por una mayor
insularidad de Perú, Chile o Argentina. Los partidos políticos liberal y conservador
de alguna manera preceden la consolidación del Estado oligárquico y sus luchas y
múltiples guerras se parecen de un lado al caudillismo clásico, pero del otro tienen
una capacidad de movilización interclasista que de alguna manera anticipa ciertos
rasgos de la forma movimientista de hacer política.
La inserción en el mercado mundial es tardía y parcial en comparación los otros
grandes países de América del Sur. La crisis espía2 de la transformación en curso – las
masacres de las bananeras – ocurre a finales de los años 20, cuando la economía
mundial estaba en la víspera de su cambio de rumbo.
En la Colombia de la República liberal (1930-1946), de la “Revolución en marcha” de
López Pumarejo (1934-38), junto con la acrecentada participación del Estado en la
economía y en la regulación social, se desarrolla un movimiento con tintes populistas
liderado por Jorge Eliecer Gaitán. Sin embargo, la actividad política de Gaitán se de-
sarrolla principalmente dentro del partido liberal. Gaitán funda su propio movimien-
to UNIR (Unión Nacional Izquierdista Revolucionaria) que en principio de los años
30 conoce una repentina popularidad, hasta que su líder decide volver en el cauce del
partido liberal. Gaitán llega a ser candidato presidencial liberal – aunque no el oficial
– en 1946. Triunfa en Bogotá, pero no es suficiente para impedir la victoria de Ospina
y el retorno al poder de los conservadores. Así como había ocurrido en 1930 con pa-
peles invertidos, la transición en el poder ocasiona varios episodios de violencia: es-
pecialmente en los Santaderes, cuando los conservadores triunfantes vuelven al po-
der se vengan sangrientamente sobre los liberales derrotados.
Si es populismo, el de Gaitán es fuertemente legalista: recuérdese la memorable
Oración por la paz de Gaitán en una multitudinaria manifestación no violenta en
principios de 1948 para protestar frente a las violencias oficiales contra algunos
2 Adoptando la expresión de G. Mensch; ver. [Arrighi 94], trad. it. Il lungo XX secolo, Est, Milano,
1999, p. 22.
- 78 -
lideres y militantes liberales. Un populismo lagalista derrotado sin misericordias en
los años 40 a partir del asesinato de su líder carismático el 9e de abril de 1948 y en la
siguiente guerra civil entre el Estado a guía conservadora y las guerrillas liberales y
comunistas, mejor conocida como la Violencia por la dimensión de violencia anómica
que muy pronto se mezcla a la política. La derrota del populismo – y con el de una
relevante componente del liberalismo que encontrará una parcial continuidad en el
MRL – y violencia llevan al golpe militar de Rojas Pinilla (1953-57) y eventualmente
al pacto del Frente Nacional. Un pacto para la distribución del poder entre los dos
partidos tradicionales, ampliado para incluir también a los gremios empresariales y a
los militares. El Frente Nacional marca el triunfo del fortalecimiento de las
instituciones del Estado, pagado – según Palacios – con un precio demasiado caro: la
falta de integración – y su programática exclusión – de las masas populares de la
participación en la vida política del Estado, a no ser por medio de las relaciones
clientelistas promovidas por la maquinarias de los partidos tradicionales.
El Frente Nacional se basa por lo tanto en una tipo de legitimación fuertemente
excluyente e intrínsecamente debilitante de la idea del Estado (su componente
simbólica, según Buzan). Sin embargo, este Estado colombiano en crisis de
legitimidad no ha colapsado – aun frente al recrudecimiento del conflicto interno y al
dilagar del narcotráfico – justamente gracias a su fortaleza institucional. Esta se
manifiesta en el manejo macroeconómico austero [Urrutia 91] que recurre en forma
moderada al impuesto de inflación y el endeudamiento externo como herramientas
clásicas para financiar la creciente incorporación corporativa de nuevos sectores en el
Estado. Colombia no sufre de la crisis de la deuda externa y la consecuente recesión
económica que azota América Latina en los años 80. La primera seria recesión llega a
Colombia en la segunda mitad de los 90, después de una doble reforma en los años
1990-91: económica, con la apertura de la economía al mercado mundial, y política
con la nueva constitución de 1991 que abre paso a un “Estado social de derecho”, con
la inclusión de avanzados derechos sociales en la carta constitucional, el consecuente
aumento del gasto social – y del endeudamiento público interno y externo, hasta
llegar al primer acuerdo con el FMI.
- 79 -
Un clientelismo “institucionalizado” desempeña un papel importante otorgando a
las instituciones del Estado una cierta fluidez y flexibilidad. Instituciones tan sólidas
que se han vuelto dramáticamente excluyentes y han abierto no pocos espacios para
formas y espacios de institucionalidad alternativa: desde las Repúblicas
independientes de Marquetalia al paramilitarismo de hoy.3
Esta tesis ha sido propugnada por el historiador Marco Palacios que atreve una
comparación entre Costa Rica, Venezuela y Colombia. En los primeros dos países el
historiador divisa el éxito de un populismo legalista – Arias y Betancurt – que ha
logrado integrar el pueblo en el Estado y así fortalecer su legitimidad y por ende el
Estado en su conjunto.
Respecto a la forma movimientista de hacer política, con la notable excepción de
Gaitán, en Colombia – cuya clase política nunca amó a Bolivar, de hecho
prefiriendole el más calculador Santander – faltan los líderes carismáticos. En lugar
de una “personalización jerárquica” de la política existe más bien lo que se podría
llamar una “personalización descentralizada” de las relaciones políticas a través de
las redes clientelares locales (gamonales).
2.2. Desigualdad social
En el siglo XIX, os peligros que la ”desigualdad” implica para la ”democracia” o la
simple estabilidad del sistema político migraron de los libelos de crítica social, hasta
Westminster haciéndose patentes en el famoso discurso de las ”dos naciones” del
primer ministro inglés Benjamin Disraeli.4 La creciente polarización social en la Ingla-
3 Esto no implica un aval automático a las explicaciones de la violencia en Colombia basadas sobre el
régimen político. Ver por ejemplo [Pecaut 97] para una crítica.
4 Cfr. [Disraeli 81], libro iv. Cap. viii., edición original de 1847. « I was told that the Privileged and
the People formed Two Nations». «Two nations, between whom there is no intercourse and no
sympathy; who are as ignorant of each other'shabits, thoughts, and feelings, as if they were
dwellers in different zones, or inhabitants of different planets. The rich and the poor [...] Ordered
by different manners, and are not governed by the same laws».
- 80 -
terra liberal de la triunfante revolución industrial conllevaba el riesgo de fracturar la
unidad de la nación y por lo tanto amenazar la existencia misma del régimen liberal
demócrata, del Estado y de la monarquía. De ahí, la primeras aperturas a las crecien-
tes presiones de los sindicatos y la aprobación en el segundo gabinete Disraeli (1875-
80) de una vasta legislación social como los dos Trade Unions Acts, el Factory Act y los
embriones de protección social para las clases trabajadoras (Public Health Act). Ya a
partir del siglo XIX la crítica marxista atacaba la legitimidad de los Estados europeos
– o sea sus regímenes políticos democráticos liberales – acusándolos de ser instru-
mentos de los intereses de la clase capitalista. La conflictiva relación de la clase obre-
ra con el Estado tendrá dos soluciones y una derrota. Del lado comunista, su conquis-
ta por la vía armada y la instauración de la dictadura del proletariado. Del lado so-
cialdemócrata, después de la expansión progresiva de los derechos civiles y políticos
a través de las luchas sindicales, la participación en su control por vía electoral y la
expansión progresiva de los derechos sociales de ciudadanía y la creación de los Es-
tados del bienestar. La trágica derrota es la de los anarquistas que las dictaduras fas-
cistas y bolchevique se encargaran de borrar definitivamente del mapa físico y políti-
co de Europa.
2.2.1. Desigualdad creciente: implicaciones políticas
Como ya se ha recordado, un Estado se debilita también cuando un individuo,
familia, grupo o comunidad se apodera del aparato estatal y lo convierte en
instrumento para perseguir sus intereses particulares, excluyendo los otros grupos
del poder político. Además de las situaciones evidentes de exclusión basadas en la
raza o religión, en este punto habrá que recordar los posibles efectos de las
situaciones de extrema desigualdad económica y social que se observan en América
Latina aun después de una década de importantes reformas económicas de acuerdo
al llamado Consenso de Washington.
Los efectos de las reformas sobre pobreza y desigualdad en AL han sido analizado
con detalle en varios estudios. Behrman, Birdsall y Szekely [Behrman 01] utilizan la
base de datos desarrollada por Szekely y Hilgert, quienes emplean 93 encuestas de
hogares pertenecientes a 17 países de la región, para construir un panel no
- 81 -
balanceado que abarca el período 1977-2000. Los países incluidos cubren a más de
93% de la población de AL.
Contrastando las reformas con sus efectos sobre crecimiento, pobreza y desigualdad,
lo primera que hay que subrayar es la diversidad de los resultados en las varias
experiencias nacionales. Y la consecuente escasa relevancia de los juicios radicales y
generalizadores.
Los avances en la disminución de la pobreza5 en 10 de 17 países son alentadores. Sin
embargo, la son seis los países donde la mayoría de la población sigue siendo pobre
(Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Paraguay, El Salvador). La proporción de
pobres sobre el total de la población disminuye sensiblemente – más de un punto
porcentual por año – en Chile, República Dominicana, Panamá, Uruguay y Brasil. Un
poco mejor la situación también en Costa Rica, Ecuador, Bolivia, Paraguay y
Honduras. En Argentina la conmoción económica y social iniciada en diciembre de
2001 borra la frágil reducción de la pobreza extrema en la década anterior.
Más preocupante aún es la tendencia hacia una mayor concentración de la riqueza en
cada país, a pesar de los niveles de desigualdad iniciales entre los más altos del
mundo. Los índices de Gini de consumo han crecido en 9 países y en ninguno han
disminuido.6 Los años 90 han dejado a Argentina, Bolivia, El Salvador y Nicaragua
mucho más desiguales que antes, con un aumento promedio del índice de alrededor
de un punto por año. Los únicos países de la región con índice de Gini inferior a 0,50
a final de los 90 son Costa Rica (0,46), Dominicana (0,47), Uruguay (0,43) y Venezuela
(0,46).
También entre países de la región se asiste a un marcado proceso de divergencia. El
índice de dispersión del ingreso per capita (desviación estandar del logaritmo del PIB
per cápita) entre países ha aumentado de 0,51 en 1950, 0,56 en 1973, 0,60 en 1990 a
0,70 en 1998. Un proceso contrario a la convergencia que se ha observado en el
5 Linea de pobreza de 2 dolares diarios ajustados a PPC a precios de 1995.
6 En Colombia y República Dominicana la variación negativa entre il primer y el último año no es
estadisticamente significativa.
- 82 -
mismo periodo entre los países industrializados de la OECD (dispersión disminuye
de 0,50 a 0,22).7
El crecimiento económico en la década, en términos de variación anual promedia del
PIB per capita a PPC, ha sido decepcionante. Otra vez se pasará por alto la situación
Argentina porque los acontecimientos de 2001-02 proyectan su sombra sobre el 4,76%
de crecimiento anual entre 1990 y 99. Los únicos con un desempeño económico muy
bueno son Chile (7,01%), Dominicana (5,96%) y, un poco rezagado, Uruguay (casi
4%). Bastante bueno el crecimiento en Costa Rica (2,88%), México (2,46%) y Panamá
(2,60%). Apenas aceptable en Brasil (1,84%), Bolivia (1,67%) y Perú (1,52%). Todos
los demás siete países no han crecido o más bien retrocedido (Venezuela y
Paraguay). En conjunto entonces una performance económica decepcionante si se
contrasta con las promesas de la liberalización.
Puesto que la desigualdad no ha disminuido, la disminución relativa de la pobreza
se debe al tímido crecimiento. Sin embargo, la elasticidad (negativa) de la pobreza
respecto al crecimiento del PIB es en valor absoluto la mitad de la elasticidad de la
pobreza respecto al índice de Gini. Este dato enfatiza una vez más como la
concentración de la riqueza es la cuestión al orden del día en las agendas políticas de
la región. Concentración en términos de ingresos y consumos, pero también en la
distribución de los assets fundamentales: tierra (especialmente en Brasil y Colombia),
y siempre más aquel “capital humano” en forma de educación secundaria de calidad
que se torna clave en la transición hacia economías del conocimiento.
En la América Latina de las grandes desigualdades sociales, de los índices de Gini
que vuelan más arriba de los 55 y hasta 60 puntos,8 se presenta un fuerte riesgo para
la legitimidad de la democracia.9
7 Cálculos de CEPAL sobre la base de Angus Maddison, The World Economy. A Millenial
Perpective. París, Centro de Estudios de Desarrollo, OCDE, 2001. Citado en [CEPAL 02], p. 81.
8 Además de las fuentes citadas, ver el database WIDER de la UNU, www.unu.edu/wider.
9 Informe de Latinobarometro en The Economist del 28 de julio 2001.
- 83 -
Las distintas fuentes del índice de Gini disponibles para Colombia discrepan
sensiblemente respecto a las tendencias. La serie histórica (de 1976 a 1996) calculada
por la Unidad de macroeconomía del DNP [DNP 98a] basándose en la encuesta
nacional de hogares del DANE tiene una forma de U (la regresión cuadrática explica
el 86% de la variación) con mínimo de 0,46 alrededor de la mitad de los años 80. A
partir de 1990 el crecimiento (más desigualdad) es sostenido alcanzando los 0,51
puntos. La misma forma tiene otra serie larga calculada por Londoño (cit. en [Steiner
01]) con valores muy similares a la del DNP. Para los años 90 existen los trabajos de
Szekely y Hilgert con datos comparados sobre desigualdad y pobreza para varios
países de América Latina. Respecto a Colombia, los niveles calculados del índice de
Gini son sensiblemente más altos que las dos fuentes anteriores y más bien estables
- 84 -
Gráfica 2. Indice de Gini en Colombia, varias fuentes, 1964-2000
alrededor de 0,57 sin tendencia al crecimiento [Szekely 01]. En resumen, la
desigualdad en la distribución de ingresos en Colombia se mantiene a los niveles
más altos de América Latina y del mundo. Existe cierta evidencia de una posible
tendencia a disminuir durante los años del Frente Nacional que se ha revertido en los
años 80. Los últimos quince años habrían sido caracterizados por una distribución
regresiva de los ingresos.
La realización del principio liberal de la igualdad de todos los ciudadanos frente a la
ley es problemática hasta en economías postindustriales avanzadas. Frente a
diferencias abismales de ingresos o en el acceso y propiedad de los activos
fundamentales como la tierra o la educación de calidad, la afirmación práctica de los
derechos y deberes de ciudadanía iguales para todos está en riesgo de convertirse en
la mueca triste de un mascarón vacío.
Sobre la hipótesis de la correlación a nivel nacional – análisis comparado entre países
– entre variables socio económicas como la desigualdad y violencia política, tomando
al tipo de régimen político como variable interviniente (lo que se puede definir como
hipótesis RDV10) existe un cuerpo de estudios bastante consistente que se desarrolla
a lo largo de la siguiente linea de inferencia: inequidad --> perdida de lealtad -->
desestabilización de la democracia --> violencia política.
Entre varios autores, los resultados quizás más sólidos son los de Edward Muller que
el mismo resume así presentanto su programa de trabajo.
a) Programa de investigación. La hipótesis de que la inequidad de ingresos(income inequality) tiene un impacto negativo a lo largo del tiempo sobre el nivelde democracia de un país está apoyada en la proposición teórica de que ladesigualdad extrema genera un conflicto de clase intenso e irreconciliable, estoes, incompatible con una democracia estable.
b) Ejemplo. Entre los Estados económicamente avanzados de la Europa anteriora la Segunda Guerra mundial, la destrucción (breakdown) de las democraciasocurrió en aquellos países con sistemas de tenencia de tierras inequitativos, de“terrateniente y campesino”, en los cuales una clase terrateniente con un fuerteinterés material en el gobierno autoritario se oponía a los esfuerzos de las clasessubordinadas para redistribuir la propiedad y el ingreso a través del proceso
10 Relación Desigualdad – Violencia; Ver [Gutiérrez 01] para una reseña de la literatura internacional
y colombiana sobre el tema.
- 85 -
electoral. El exhaustivo análisis histórico comparativo de Stephens demuestra elpapel crítico jugado por la desigualdad agraria como determinante de laestabilidad de las democracias europeas.
c) Resultados. La asociación bivariada entre la desigualdad de un país y laestabilidad de la democracia durante el periodo de veinte años entre 1961 y 1980es fuerte. Entre treinta y tres democracias con datos sobre distribución delingreso, ocho de las diez democracias en las que el 20% más acomodado obteníamás del 50% del ingreso experimentaron la destrucción de la democracia,mientras que sólo una de las veintitrés democracias en las que el 20% más ricoobtenía menos del 50% del ingreso sufrió inestabilidad. Por tanto, la tasa demortalidad de la democracia, dada una alta desigualdad del ingreso, fue de 80%;mientras que para los países con baja desigualdad fue de 45%11.
Si estos resultados podrían sentar una base bastante sólida para la relación entre
desigualdad y desestabilización democrática, faltaría el paso siguiente que relacione
esta con la violencia política. En [Schock 96] el autor analiza «el efecto moderador del
contexto político en la relación entre desigualdad económica y conflicto político», y
encuentra que
el conflicto político violento debería ser más común ahí donde los regímenes sonparcialmente democráticos, o semi-represivos. Estos regímenes no son losuficientemente represivos como para inhibir la acción colectiva pero no son losuficientemente abiertos como para proveer canales efectivos y pacíficos departicipación política. La investigación comparada (cross national research) haconfirmado una relación de U invertida entre la represividad del régimen y laviolencia política masiva, teniendo los regímenes semi-represivos niveles másaltos de violencia política12.
Una conclusión a la cual llegan por otro lado también en [Muller 87] y que se conecta
perfectamente con las paradojas del fortalecimiento del Estado:
The worst strategy for preventing a mass political violence would be that ofattempting to suppress opposition by acts of coercion while at the same timemaintaining a structure that permits some organization and expression ofdiscontent but does not give dissident groups genuine opportunities toparticipate effectively in political decision making. [...] Were this strategy to bepursued in countries with high level of income inequality and/or a highpotential for separatism, the likelihood of a high level political violence wouldbecome very strong.13
11 Original en [Muller 95], p. 990; cit. en [Gutiérrez 01], p.58, traducción y cursivas incluidas.
12 Original en [Schock 96], p. 128; cit. en [Gutiérrez 01], p.60, traducción y cursivas incluidas.
- 86 -
La alta desigualdad socioeconómica en América Latina está relacionada por lo tanto
con la tendencia a socavar las bases de la legitimidad de las democracias, con la
desestabilización de estas y su posible transformación en democracias parciales, o
regímenes semi-represivos, en los cuáles aumenta dramáticamente la probabilidad
que se manifiesten altos niveles de violencia política. El régimen semi-represivo que
intenta ambiguamente fortalecerse es característico de las instituciones de un Estado
débil. Otras fuentes de debilidad que se han examinado, como la falta de control del
territorio, o del monopolio de la violencia legítima o la falta de conciencia nacional,
pueden jugar como variables intervinientes y ulteriores factores de riesgo para el
probable aumento de la violencia política.
2.2.2. Desigualdad creciente: implicaciones económicas
Muy brevemente sobre las implicaciones económicas de la desigualdad. En la
segunda mitad de los años 90 un grupo de economistas ha sentado las bases de una
creciente evidencia empírica para una relación negativa entre desigualdad y
crecimiento económico.14 Aunque todavía no del todo concluyentes,15 los resultados
se desembrollan de la antigua alternativa aparentemente de “suma cero” entre
eficiencia y equidad. Variadas son las razones teóricas que explican la asociación de
tasas de crecimiento inferiores a los países más desiguales en la distribución del
13 Del mismo autor, y co-autores, ver también [Muller 89] para el análisis detallado de la influencia de
la disegualdad en la propiedad de la tierra sobre la vioelencia política y [Muller 95] para una
actualización y consolidación de sus conclusiones frente a los reparos de otros investigadores.
14 Ver, entro otros, [Alesina 94], [Alesina 96], [Alesina 96b], [Perotti 96] y [Persson 96].
15 La evidencia sobre la relación negativa ha sido cuestionada en [Li 98], [Barro 99] y [Forbes 00].
Forbes y Li muestran que si las regresiones de Alesina-Rodrik (1994) y Persson-Tabellini (1994) se
vuelven a calcular con técnicas estadísticas diferentes y controlando por países y regiones la
relación se invierte: a una mayor desigualdad corresponde mayor crecimiento. Barro encuentra una
relación no lineal donde la variable clave sería fundamentalmente el nivel de desarrollo: una mayor
desigualdad parece asociada a un crecimiento mayor en los países con niveles de ingreso más
elevados y negativamente en los de ingreso medio-bajo.
- 87 -
ingreso y/o de activos clave (la distinción es fundamental y grávida de
consecuencias, pero no podemos detenernos aquí para examinarla).
De un lado los economistas siguen la asociación entre desigualdad y inestabilidad
política,16 que a su vez crea un medio de incertidumbre creciente para los actores
económicos, donde aumenta la probabilidad que los contratos no se cumplan y
prevalezcan comportamientos predatorios, disminuye la inversión en capital
productivo y baja o desaparece el crecimiento. Si el régimen político es democrático,
en un modelo de elector mediano17 la desigualdad puede empujar a sectores
organizados de la comunidad política a pedir una fuerte intervención del Estado en
la economía con políticas fiscales redistributivas que, llevadas a ciertos niveles
pueden distorsionar los incentivos de los sectores más ricos de la sociedad – los que
tienen más alta propensión al ahorro y a la inversión – y deteriorar el crecimiento.
De otro lado, en presencia de fuertes desigualdades en la distribución de ingresos y
tomando en cuenta los fracasos de los mercados de capitales – especialmente el
crédito – el acceso a la educación queda determinado principalmente por la
distribución existente de la riqueza y del capital humano de los padres y por lo tanto
es de obstáculo y distorsiona el proceso de acumulación de capital humano.18 Esta
ineficiencia en la valorización de las potencialidades de la población no solamente se
mantiene en el tiempo sino que posiblemente se profundiza en ausencia de la
intervención del Estado o de soluciones extra mercado. Además, la educación de las
mujeres es clave también para la reducción de la fertilidad a niveles sostenibles.
Un interesante modelo de elector no mediano se encuentra en [Benabou 99] para
explicar porque países con tecnologías y preferencias similares y regímenes políticos
igualmente democráticos pueden sin embargo tomar decisiones muy diferentes en
materia de seguridad social, progresividad fiscal, instrucción pública, instituciones y
mercado del trabajo. Su argumento mueve desde la ausencia de mercados completos
16 Principalmente en [Alesina 96].
17 En [Perotti 96], [Alesina 94], [Persson 96], [Acemoglu 98].
18 En [Galor 93], [Banerjee 93] y [Aghion 97].
- 88 -
del crédito y de los seguros. A diferencia de Alesina y Rodrik, a través de su modelo
del elector no mediano encuentra que una redistribución de la riqueza que mejoraría
sensiblemente el nivel de bienestar medio de la población encontraría más
dificultades en abrirse el paso políticamente en un país con fuertes desigualdades
que en otro más homogéneo. Una menor redistribución en presencia de vínculos al
crédito implica menores inversiones en capital humano y físico y por ende una
profundización de la desigualdad en futuro. Son posibles por lo tanto dos equilibrios
de estado estacionario, ambos estables. El primero, con bajas desigualdades y fuertes
políticas redistributivas. El segundo, con grandes desigualdades y escasa
redistribución. Para decidir sobre el desempeño de los dos estados en términos de
tasa de crecimiento, el autor mira a cual de los dos efectos contrastantes pueda
prevalecer, si la distorsión de los incentivos debida a la tributación o más bien las
ganancias en productividad debidas a la reubicación de las inversiones hacia actores
potencialmente productivos pero limitados por los mercados de crédito a quedarse
atrapados en su escasa riqueza y capital humano acumulado.
Este segundo Estado de equilibrio estacionario con baja tributación, fuertes
desigualdades, baja acumulación de capital humano y limitado crecimiento es muy
llamativo de la situación estructural de América Latina. El bajo nivel de desarrollo
económico, a su vez, es señalado por muchos estudios cuantitativos comparados
cómo la variable discriminante para aseverar la relación entre desigualdad y
violencia política.
2.3. La doctrina de la seguridad nacional en América
Latina.
Ya hemos anticipado como en sociedades del Tercer Mundo fuertemente
fragmentadas los proyectos políticos promovidos por los grupos tienden a
aprovechar de las fisuras socio- políticas en una forma tal que a menudo son
percibidos por los otros grupos como amenazas a su seguridad. Cuando las
condiciones internas se deterioran en una escalada de segurización, muy a menudo los
- 89 -
militares se ven tan reforzados que se proyectan hacia el poder en el gobierno
central. Se presentan como la única organización con poder y legitimidad suficiente
para representar la unidad del Estado e impedir su disolución.
En la América Latina de los años 60, los militares dan un paso ulterior realizando los
primeros golpes institucionales. Toman el poder para quedarse, no simplemente
para ”salvar a las instituciones”. Ahora los militares tienen un libreto de reforma
radical del Estado en sentido ”burocrático- autoritario”, basado en una articulada
”doctrina de seguridad nacional”. La consagración del concepto de enemigo interno
– y las trágicas prácticas represivas que siguen – es específicamente orientada hacia
las condiciones internas de los Estados débiles.
En Colombia, el gobierno de coalición del Frente Nacional mudó a partir de 1958 la
naturaleza del conflicto interno. De una guerra civil de liberales contra el Estado
conservador – la llamada Violencia – en una nueva guerra civil que opone la
oligarquía bipartidista a las autodefensas y bandoleros rurales que no quieren
abandonar las armas. Los bandoleros estaban divididos: Mariachi por ejemplo aceptó
el pacto del Frente Nacional, mientras que Chispes quedó fuera de la ley. Después de
la revolución cubana, el gobierno frentenacionalista identificó a todos los bandoleros
como comunistas, a pesar de que sus agendas políticas no fuesen tan claras. La
orientación de los militares colombianos hacia la seguridad interna puede
remontarse a una cumbre entre el presidente estadounidense Eisenhower, el
colombiano Alberto Lleras Camargo y otros mandatarios latinoamericanos en Camp
David, Maryland. En febrero de 1962, un equipo guiado por el general
estadounidense William Yarborough visitó a Colombia para evaluar la situación. A
pesar de los informes de inteligencia que evaluaban los «alrededor de 8000
comunistas» en Colombia como «inept bumbler and posed no real threat to the
government», Yarborough regresó en Washington recomendando la asignación
especialistas en guerra sicológica y de cinco destacamentos de doce hombres de las
fuerzas especiales cada uno para conducir las brigadas colombianas antiguerrilla. A
pesar de la escasa fuerza de los comunistas colombianos en ese entonces, se
desarrolló un nuevo plan de seguridad, el llamado Plan Lazo. La clave de este eran
- 90 -
equipos de cazadores para asesinar a los bandoleros/communistas. El Plan Lazo
seguía un nuevo modelo de guerra de baja intensidad de reciente concepción y
desarrollo. Su implementación más notoria y dramática fue el Programa Fénix bajo
en cual en Vietnam los equipos de cazadores estadounidenses asesinaron a unos 20-
40mil civiles. De acuerdo con Michael McClintock, autor de numerosos libros sobre
contra-insurgencia:
The institutionalization of counter-terror [...] came after its theoreticalformulation in United States and regional counter-insurgency doctrine in the1960s and largely coincided with the reform and development programmespromoted by the US through the Alliance for Progress. The doctrine, effectivelybacked by the US'sprestige, power, moral authority and material assistance,promoted the use of ”uncivilized” methods quite contrary to the laws ofAmerican nations and of the international agreements to which they subscribed.
United States counter-insurgency doctrine, as adopted uncritically throughoutmost of Latin America, rationalized, sanitized, mechanized and institutionalizedwhat had been traditionally deplored as barbaric and shameful: torture andmurder by the state.19
Cuando después del asalto a Marquetalia y de la larga marcha hacia los llanos
orientales eventualmente se fundan las FARC, no hay que olvidar en contexto de los
tres años anteriores de campaña de caza-y-asesinato. Estamos delante un ejemplo
claro de la paradoja del fortalecimiento tal como se ha presentado en sus términos
generales.
19 Cfr. [McClintock 92].
- 91 -
3. La Unión Europea frente al conflicto colombiano
3.1. Relaciones UE-AL
La Unión Europea ha establecido relaciones con los países de América Latina desde
los años 60, cuando todavía se llamaba Comunidad Económica Europea. Con la
entrada de España y Portugal en la Comunidad en 1986, lo lazos se han fortalecido.
Lo principales momentos de la construcción de estas relaciones – a nivel regional,
subregional y bilateral – son los siguientes.
En 1974 inician la conferencias bianuales del Parlamento Europeo y del Parlatino,1 y
ya para 1976 arrancan las primera actividades de cooperación entre la CEE y América
Latina. En 1983 el Pacto Andino y la CEE firman en primer acuerdo marco de
cooperación. Frente a la situación de conflicto en América Central, los países del
istmo y la CEE abren el dialogo de San José que el año siguiente desemboca en la
firma del acuerdo de cooperación entre Europa y el proceso de integración regional
de América Central. En 1986 se crea el Grupo de Río y en 1990 con la declaración de
Roma se establece el dialogo político con la CEE. En el cuarto encuentro ministerial
entre la ahora Unión Europea y el Grupo de Rio en San Pablo las partes adoptan en
1994 una declaración sobre un “partenariado”. En 1995 la Comisión Europea
aprueba su comunicación «Unión Europea – América Latina: actualidad y
perspectivas del fortalecimiento del partenariado 1996-2000».2 En 1995 la UE y la
Comunidad Andina firman un primer acuerdo sobre los “precursores químicos” que
1 Con la declaración de Lima del 7 de diciembre de 1964 se instituye «El Parlamento
Latinoamericano, o Parlamento, es un organismo regional, permanente y unicameral, integrado por
los Parlamentos nacionales de América Latina, elegidos democráticamente mediante sufragio
popular, cuyos países suscribieron el correspondiente Tratado de Institucionalización el 16 de
noviembre de 1.987, en Lima -Perú, y aquellos cuyos Estados se adhirieron al mismo o lo hagan en
cualquier tiempo, de conformidad con los procedimientos señalados en este Estatuto».
http://www.parlatino.org.br
2 COM (95) 495.
- 92 -
abre el paso para el establecimiento el año siguiente de un diálogo de alto nivel en
materia de lucha contra las drogas. En 1997 Europa y México firman un acuerdo de
partenariado económico, político y de cooperación. La Comisión Europea emite un
aggiornamento de su anterior comunicación sobre «Un nuevo partenariado Unión
Europea – América Latina en el umbral del siglo XXI».3 El dialogo político avanza en
Rio en la primera Cumbre entre UE y América Latina/Caribe de 1999, y en la
comunicación de la Comisión «Seguimiento de la primera cumbre organizada entre
América Latina, Caribe y Unión Europea».4 Entre 2000 y 2001 entra en vigencia
progresivamente el acuerdo de libre cambio de la Comunidad Europea con México,
el primero con un país de América Latina.
En la actualidad las relaciones UE-AL se desarrollan en los tres sectores: político,
comercial y de cooperación, cada uno a los niveles de integración regional (o
subcontinental), subregional y bilateral, con una preferencia para el fortalecimiento
de los esquemas de integración regional.5
En la actual estrategia regional de Bruselas hacia América Latina «se identifican
cuatro ámbitos de actividad para el periodo 2002-2006 : (1) Apoyo a las relaciones
entre las dos regiones mediante el refuerzo de la cooperación entre redes de la
sociedad civil. (2) Iniciativa social: contribución a la reducción de las desigualdades
mediante acciones selectivas destinadas a la población desfavorecida. (3) Preparación
y prevención de cara a las catástrofes naturales y reconstrucción tras éstas. (4) Acción
complementaria de la cooperación estratégica: observatorio de las relaciones entre la
UE y América Latina».6
3 COM (99) 105
4 COM (00) 670
5 Ver la presentación oficial de las relaciones UE-AL en
http://europa.eu.int/comm/external_relations/la y además el informe estratégico [CE 02a].
6 Cfr. el informe estratégico recién presentado por la Comisión Europea [CE 02a] en preparación de
la cumbre UE-AL/Caribe de Madrid en mayo de 2002.
- 93 -
3.2. Relaciones UE-CAN
El 12 de febrero de 1998 la UE y la CAN firman un convenio de cooperación y
asistencia técnica para la lucha contra las drogas que se apoya en tres pilares: a)
armonización legislativa; b) control del comercio de precursores químicos; c)
estrategias financieras contra el lavado de dinero.
En la reunión de Cartagena del 26 de noviembre de 1998, UE y la CAN deciden
constituir un Observatorio Nacional de Drogas en Venezuela, financiado por la UE,
que abarcará toda la región.
Con el 17 por ciento del intercambio, la Unión Europea es el segundo partner
comercial de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), después de Estados Unidos
(44%).
Con el reciente acuerdo marco de cooperación y la extensión del SGP, se puede
afirmar que las relaciones con la CAN constituyen la tercera prioridad de la UE en
América Latina, después de Mercosur y de las relaciones bilaterales con México y
Chile.
3.2.1. Políticas contra las drogas
La Unión Europea y la CAN cooperan activamente en materia de lucha contra contra
la droga. Desde el punto de vista de la UE se trata de una forma de cooperación
externa7 que reúne competencias de las distintas instituciones de la Unión, conocidas
en el argot también como pilares.
En la dimensión comunitarias – primer pilar – se aplican las competencias sobre
salud pública, política comercial, control de precursores químicos y la cooperación al
7 El tema de la cooperación externa de la UE en materia de lucha a la droga es vastísimo y aquí no se
dará más que un escueto esbozo finalizado a aportar elementos útiles al tema principal del trabajo.
Para ir más a fondo, ver: [Laurent 97] y de la misma autora la tesis de doctorado en la Complutense
de Madrid. Otros elementos, pero en un marco más aplio de relaciones entre UE y CAN, se
encuentran en [Cavanillas 98], [Europa 00], [FESCOL 95], [Fazio 00], [Mena 98]. Un informe
actualizado y muy exhaustivo, con una evaluación de toda la historia de cooperación europea en
materia de lucha contra la droga es [Blondiau 02], consultor externo de la Comisión.
- 94 -
desarrollo (desde la cual se financian y gestionan la mayoría de los intervenciones
externos).
En la dimensión intergubernamental de la política externa y de seguridad común
(PESC, o segundo pilar), la lucha a la droga es un objeto específico de atención,
debida a la importancia creciente “segurización” de la cuestión de las drogas. Zonas
prioritarias de intervención son el Oriente Medio y el Maghreb.
En la dimensión intergubernamental de cooperación en cuestiones de justicia y
asuntos internos (JAI, o tercer pilar), la lucha a las drogas tiene relevancia en el lado
de la cooperación policial, de control de emigrantes y “mulas”.
En 1994 la Unión lanza el tercer “plan de acción” 1995-99 contra la droga (los
anteriores fueron en 1990 y 1992) al cual seguirá el cuarto, y actual, para los años
2000-2004. Los planes son vehículos que se mueven sobre tres rieles fundamentales:
acciones relativas a la reducción de la demanda, acciones en materia de represión del
tráfico ilícito, acciones de cooperación internacional con los países productores y
países de tránsito del tráfico.
Los campos de acción de las herramientas comunitarias y de la PESC se presentan en
forma esquemática.
a) La cooperación multilateral en el marco de la Organización de las Naciones
Unidas para la Fiscalización de Drogas y la Prevención del Crimen (UNODCCP), el
grupo de Pompidou del Consejo de Europa, y otros.
b) La cooperación bilateral, cuyos enfoques se pueden desglosar en:
� fortalecimiento de estrategias nacionales y regionales de lucha antidroga en
la cooperación con ciertos países como los de la Comunidad Andina;
� la puesta en práctica del dispositivo institucional, legal y administrativo
para la prevención, represión de la producción y tráfico ilícitos, desvío de
precursores, blanqueo de narcodivisas;
� reducción de la producción de narcóticos: políticas para el fomento de
actividades económicas alternativas duraderas y productivas en las zonas
donde la producción de se combina con pobreza y marginación;
- 95 -
� mantenimiento del Sistema Generalizados de Preferencias (SGP)
arancelarias para los países andinos y centroamericanos (ver apartados
siguiente).
c) La inclusión de cláusulas sobre la lucha contra la droga en los acuerdos
internacionales de la comunidad con países terceros (por ejemplo los acuerdos con
los estados de América Central y del Sur desde 1991), inspirándose en la práctica ya
experimentada de la inclusión de cláusulas sobre derechos humanos.
d) La inclusión de la cooperación antidrogas dentro de los temas prioritarios de la
política comercial y de la cooperación al desarrollo de la Unión cuales los SGP, la
Convención de Lomé, la línea presupuestaria B7-5080 creada en julio de 1995 para los
programas de cooperación Norte-Sur en el ámbito de la lucha contra la droga y la
toxicomanía.
La Unión justifica su acción exterior como complemento de los esfuerzos internos de
prevención dirigidos a los consumidores (potenciales) de drogas. Además, la
asistencia a los países productores o de tránsito evitaría las consecuencias
desestabilizadoras de las drogas sobre corrupción y criminalidad. Las instituciones
europeas consideran que la lucha contra la droga debe ser parte integrante de la
cooperación al desarrollo y la transformación económica y democrática. De un lado,
muy a menudo las causas subyacentes que generan la disponibilidad de grupos
vulnerables para la producción y tráfico de substancias ilícitas son socio- económicas.
Del otro, las drogas y el narcotráfico obstaculizan o impiden el cumplimiento de los
objetivos de la cooperación misma (mejoramiento de las condiciones de vida, lucha a
la pobreza, inserción en la economía mundial) debilitando las instituciones del
gobierno y del sector privado con la corrupción. De ahí que se planteen políticas para
el “desarrollo integrado” de países que producen drogas porque son pobres y
atrasados donde hace falta por lo tanto mejorar las condiciones económicas generales
y estabilizar los precios de los cultivos alternativos para que sean atractivos.
La orientación prioritaria – o “doctrina” – de la cooperación en la lucha contra la
droga es la famosa “responsabilidad compartida” entre países consumidores y
productores tanto en la existencia del fenómeno como en su erradicación.
- 96 -
3.2.2. Preferencias comerciales
En los años 60 las inquietudes económicas y políticas para un comercio internacional
más orientado hacia el desarrollo de los nuevos países que emergen de la disolución
de los imperios coloniales se aglutinan el la creación de la UNCTAD en 1964. Los
SGP entran en el sistema de reglas del GATT primero con un waiver temporal de 1970
en la ronda Kennedy, y luego con la aprobación de la clausula de habilitación de 1979
en la ronda Tokio. Los SGP son una patente excepción al principio del GATT de no
discriminación entre países, la clausula de nación más favorecida (NMF, art. III del
GATT de 1947). El objetivo de los SGP por lo tanto no es la diversión de comercio de
un país al otro, sino ofrecer a los países en desarrollo el acceso privilegiado y
asimétrico a los mercados más ricos. Los esquemas de SGP con concedidos
- 97 -
Gráfica 3. Exportaciones colombianas hacia EEUU y UE.
Fuentes: DANE (web), [DNP 98a] y US Census (web)
principalmente por Estados Unidos, UE, Japón y Canadá (que suman al 94% del
comercio internacional preferencial) por periodos de tiempo definidos y renovables
bajo ciertas condiciones económicas – el objetivo de largo plazo es que el país
receptor de las preferencias se “gradúe” en su desarrollo económico y no las necesite
más – y políticas, como en la presente situación colombiana donde las preferencias
tanto de la UE como de Estados Unidos (el esquema ATPA, aprobado por primera
vez en 1991, ha vencido en diciembre 2001 y Washington recién ha aprobado su
prorroga en noviembre de 2002).
En el marco de la política de la responsabilidad compartida en el manejo de la lucha
antidrogas, la UE busca fomentar el desarrollo de cultivos alternativos, y en general
de una economía que no dependa de la producción de drogas, garantizando a los
- 98 -
Gráfica 4. Importaciones colombianas desde EEUU y UE.
Fuentes: DANE (web), [DNP 98a] y US Census (web)
productos de los países andinos un acceso privilegiado al mercado europeo. Con el
Sistema Generalizado de Preferencias8 (SGP) arancelarias alrededor del 80 por ciento
de los productos agrícolas e industriales entran a la UE con arancel cero.
El primer esquema de preferencias fue acordado por la Comunidad Europea a Perú,
Ecuador, Colombia y Bolivia en 1990 y limitadamente a los productos agrícolas. En
1993 hubo una extensión tanto geográfica – a Venezuela – como de lineas
arancelarias que van a incluir también varios productos industriales. El primer
esquema de preferencias ha sido prorrogado en 1994 hasta 1999 y ulteriores
prorrogas están condicionadas por el desempeño de los países receptores en materia
de derechos humanos y tutela del medio ambiente.
El sistema de preferencias arancelarias ha beneficiado las exportaciones de Colombia
hacia la UE en los años 90. Sin embargo, la tendencia histórica que llama la atención
(ver gráficas) es la progresiva orientación de las exportaciones colombianas hacia
Estados Unidos que desplaza a la UE convirtiéndose en el el principal mercado a
finales de los 80. Después de la recesión de 1991, la formidable expansión de la
economía norteamericana y la constante apreciación del dólar respecto al peso
consolidan el proceso: en al años 2000 las exportaciones hacia Estados Unidos
superan de tres veces las exportaciones hacia Europa. Además, EE.UU. siempre ha
sido la principal fuente de productos de importaciones para el mercado colombiano,
como se puede ver en la segunda gráfica. El patrón comercial de Colombia se ha
orientado decididamente hacia el norte. Una versión comercial del respice polum que
refleja un dato estructural que por supuesto tiene fuertes implicaciones en las
relaciones políticas con el país del norte.
8 Cfr. [Europa 00], [Fazio 00].
- 99 -
3.3. El Plan Colombia: terapia intensiva para un Estado
débil
Las controvertidas elecciones del año 2000 para la Casa Blanca podían implicar un
cambio en la política exterior de EEUU hacia la cuestión de los estados
débiles/fracasados. Cambio que, eventualmente, ha sido imperceptible. Pero
procedemos con orden.
Para la administración Clinton esta política se articulaba en tres componentes.
Primero, atacar aquellas que han sido diagnosticadas como las causas principales de
la fragilidad de los estados;9 por ejemplo a través de una nueva orientación de la
política de ayuda (USAID): «open markets and the development of economic links,
the promotion of democracy and human rights with a heavy emphasis on the
development of civic structures and the strengthening of the organs of government
and particularly finance and the judiciary to enable states to resolve their own
conflicts».10 Sin embargo, Clinton no logró aumentar significativamente la ayuda
externa de los EE.UU. que no mejora su posición tradicional muy por debajo de los
estándares europeos o japoneses; sí hubo algún mejoramiento en beneficio de los
países de la ex Unión Soviética.
Segundo, promover la seguridad colectiva haciendo frente a las necesidades
internacionales dentro del marco de Naciones Unidas o de la OTAN – la diferencia
no pasa desapercibida – prefiriendo en cualquier caso el enfoque multilateral.
Tercero, empeñarse en la diplomacia preventiva, enfatizando tanto el control de la
producción y comercio de armas como los derechos humanos. Sin embargo, la
posición de absoluto dominio del mercado mundial de armamentos de las empresas
estadounidenses y los abundantes paquetes de ayuda militar – materiales y
entrenamiento – como parte central de la política de cooperación con un sinnumero
de países del Tercer Mundo han echado una sombra considerable sobre las inteciones
9 Recuerdese el monumental trabajo de la Failed States Task Force de la CIA [Gurr 98] y aportes
clave de economistas de primera fila como [Sachs 01].
10 Ver [Stohl 01], p.4.
- 100 -
de la administración.
La nueva concepción estratégica de la administración Bush ha sido ilustrada con
autoridad por su asesor a la seguridad nacional Condoleeza Rice: la política exterior
[will] «proceed from the firm ground of the national interest, not from the interests of an
illusory international community».11 Seguimos con la formulación inicial de la política
exterior y de seguridad de la administración Bush. Rice esquematiza:
American foreign policy in a Republican administration should refocus theUnited States on the national interest and the pursuit of key priorities. Thesetasks are:
—to ensure that America'smilitary can deter war, project power, andfight in defense of its interests if deterrence fails;
—to promote economic growth and political openness by extendingfree trade and a stable international monetary system to allcommitted to these principles, including in the westernhemisphere, which has too often been neglected as a vital area ofU.S. national interest;
—to renew strong and intimate relationships with allies who shareAmerican values and can thus share the burden of promotingpeace, prosperity, and freedom;
—to focus U.S. energies on comprehensive relationships with the bigpowers, particularly Russia and China, that can and will mold thecharacter of the international political system; and
—to deal decisively with the threat of rogue regimes and hostilepowers, which is increasingly taking the forms of the potential forterrorism and the development of weapons of mass destruction(WMD).12
Un cambio neto desde el liberalismo clintoniano hacia un realismo duro, con la
seguridad nacional estrictamente enfocada en lo militar. El dinero de los
contribuyentes ya no será gastado en vagos programas de intervención humanitaria
y nation building alrededor del mundo,13 y por lo tanto también las preocupaciones
11 Ver [Rice 00], p. 62; cit. en [Stohl 01], p. 4.
12 Ver [Rice 00], p. 46-47; cit. en [Stohl 01], p. 3.
13 [Stohl 01], p. 4, recuerdan a ese propósito la tajante definición de Michael Mandelbaum, «Foreign
Policy as Social Work» en Foreign Affairs, 75 (1): 16-32, 1996.
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para con estados débiles o fracasados. Una postura que, como se ha anticipado (pág.
15 ), cambiará radicalmente después de los atentados del 11 de septiembre 2001.
3.3.1. Las cifras del Plan
Según un informe de la Contraloría General de la República, la parte “social” del
Plan Colombia – por la cual Pastrana pidió el apoyo de la UE – por lo que se refiere al
gobierno colombiano se va a cubrir a través del endeudamiento internacional con los
bancos multilaterales de desarrollo, BID y Corporación Andina de Fomento sobre
todo.14
El presupuesto total aprobado por el Comité de Apropiaciones del Congreso
Estadounidense bajo el título Plan Colombia es de 1319,1 millones de dólares, de los
cuales, 860,3 de ayuda para Colombia, 180 millones de ayuda para otros países
andinos (Perú, Bolivia y Ecuador), 223,5 millones de aumento de presupuesto para
las agencias de seguridad y cooperación de Estados Unidos, y los últimos 55,3
clasificados, para operaciones secretas.
Sumando la ayuda extraordinaria con los 330 millones ya aprobados anteriormente,
la ayuda estadounidense destinada a Colombia para los años fiscales 2000 y 2001 se
compone según el cuadro siguiente.
Cuadro 3. Distribución asistencia de EEUU a Colombia, años 2000-2001
Concepto Millones de $ % Categoría %
Asistencia militar 589.2 49,50
Asistencia policial 363.1 30,50
Seguridad
80.0
Desarrollo alternativo 78.5 6,59
Ayuda a los desplazados 37.5 3,15
Derechos Humanos 53 4,45
Social
14,2
Reforma judicial 16 1,34
Aplicación de la Ley 50 4,20
Justicia
5,5
Paz 3 0.25 Paz 0.3
Total 1190,3 100 Total 100
Fuente: Adam Isacson, www.ciponline.org
14 Conversación con Alvaro Camacho en un Taller del CESO en la Universidad de los Andes.
- 102 -
3.4. Empuje hacia el sur
En el análisis internacional por niveles, la región andina constituye un subsistema, en
el sentido de la proximidad geográfica, donde la regularidad e intensidad de la
interacción entre actores hace que un cambio en un punto del subsistema afecte a
otros punto del mismo. Los estados que integran el subsistema se reconocen – y son
reconocidos – como tales, distintos de los demás.
Las regiones o subsistemas son importantes unidades de análisis en el dominio de la
seguridad, siguiendo el enfoque de Buzan que define a un complejo de seguridad
regional (security complex) como:
«A group of states whose primary security concernes link together sufficientlyclosely that their national security cannot realistically be considered apart fromone another [...] Security complexes emphasize the interdependence of rivalry aswell as that of shared interests».15
Para articular las relaciones entre complejos de seguridad regionales, Buzan
introduce también la noción de Estado(s) amortiguador(es), buffer-state, el que
comparte fronteras con dos o más complejos de seguridad regionales, sin formar
parte de ninguno de ellos. En el mapa a p. 210 de [Buzan 91], que refleja la visión del
autor relativa a las decadas de los 70 y 80, el autor individualiza como estados buffer
a Turquia (entre Oriente medio y Europa); Afghanistan (entre Asia meridional,
Oriente medio, URSS y China); Burma o Myanmar (entre Asia meridional y Asia
suroriental); Sudan, Chad, Niger, Mali y Mauretania (entre Oriente medio y Africa
meridional). Sin adentrar el cuchillo del análisis demasiado a fondo, sobresalen las
siguientes caracteristicas de los estados buffer, que se resumen con ejemplos en el
cuadro siguiente.
15 Buzan (1991), p. 190.
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Cuadro 4. Estados buffer en los años 80
Estado buffer Narcotráfico Separatismo /guerrillas
ViolacionesDDHH
Régimenautoritario
Turquia Ruta del opiohacia Europa
Cuestión Kurda CárcelesMinoríasLibertad deprensa
Democraciaelectoral; golpesmilitares quemantienenpoderes decisivos
Afghanistan Producción ytráfico de opio
Mujiaidinescontra lossoviéticos; señoresde la guerra
Reiteradas ymasivas
Dictadura delpartido único(comunista)
Myanmar Producción ytráfico de opio(Triangulo deOro)
Guerrilla Karen ymuchos otros
Reiteradas ymasivas
Dictadura de lajunta militar(SLORC)
Sudan GuerrillaindependentistaSPLA en el sur
Reiteradas ymasivas
Dictaduraislamista
Centroamérica Guerrillasmarxistas enGuatemala ySalvador; Contrasen Nicaragua
Reiteradas ymasivas
Dictadurasmilitares odemocraciascontroladas porlos militares
La zona buffer entre Norteamérica y Suramérica16 es Centroamérica. Con la fin de la
guerra fría, los procesos de paz y transiciones políticas en Nicaragua (1990), El
Salvador (1992) y Guatemala (1996) y la constitución del NAFTA (1994), la región
centroamericana se habría encaminado a integrarse en el complejo de seguridad
norteamericano.
Al mismo tiempo se crea el Mercosur que impulsa aun más la integración regional en
el cono sur del continente, despeja antiguas rivalidades entre las potencias regionales
Argentina y Brasil y genera un polo atractivo de integración subregional. Después de
los tratados de asociación de Chile y Bolivia, Mercosur se extiende a casi todo el
subcontinente, salvo las Guyanas y Surinam y, por supuesto, la Comunidad Andina
de Naciones. Una CAN en estado muy precario en los años de mayor entusiasmo
16 América del Sur ha sido a lo largo de casi todo el siglo XX y especialmente en la segunda mitad una
notable zona de paz, con raros conflictos armados entre estados . Ver [Holsti 96], p. 150 y ss.
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para Mercosur. Con la llegada de Fujimori al poder en Perú la CAN entra en una fase
tensas relaciones, solo parcialmente resueltas con el protocolo de Sucre de 1997.
Mientras tanto, la bonanza de la coca en los 80 y principio de los 90 fortalece a todos
los actores ilegales en la región entre el Rio Grande y el Apurimac. Estados Unidos se
prepara a retirarse de Panamá en cumplimiento del tratado Carter—Torrijos, y sin
embargo prepara una expansión de su influencia al sur del istmo, región que
tradicionalmente no había conocido las habituales intervenciones en la cuenca del
Caribe. Entre los objetivos estratégicos en la agenda estadounidense figuran las
negociaciones del tratado hemisférico de libre intercambio (ALCA), la política
energética de largo plazo que reserva un papel creciente a las las importaciones de
crudo suramericano,17 la política antinarcóticos.
Como efecto conjunto de todos estos factores primarios, se podría conjeturar que la
zona buffer entre los dos complejos de seguridad subcontinentales se habría
desplazado hacia el sur, generando un arco de inestabilidad en toda la region andina,
desde Caracas hasta Cuzco y especialmente en Colombia, en la cuspide del arco, la
temperatura del conflicto aumenta sensiblemente. El Plan Colombia,18 la base de
Manta en Ecuador, maniobras conjuntas en el norte de Argentina en 2001 (participan
Argentina, Brasil, EE.UU., Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela envía
observadores) para ensayar una posible fuerza de intervención rápida hemisférica,
marcan el inicio de una nueva presencia militar estadounidense al sur de Panamá
(aunque no totalmente inédita: en las operaciones de los años 62-64 en Colombia
participaron fuerzas especiales estadounidenses).
La evidentemente acrecentada presencia militar estadounidense en Colombia tiene el
efecto de subordinar las prioridades locales de seguridad a los objetivos estratégicos
17 Ver las proyecciones para 2020 de las importaciones de crudo en EE.UU. [EIA-DOE 02], p. 38.
18 Asesores estadounidenses entrenan en Tres Esquinas; compañías privadas de seguridad
norteamericanas son contratistas del Departamento de Estado para trabajar en Colombia: DynCorp
en las fumigaciones de coca, Military Professional Resources Inc. (Alexandria, Virginia), integrada
por ex oficiales de las FFAA e inteligencia estadounidenses, asesoran al Ministerio de defensa
colombiano para una reforma y reestructuración interna radical.
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de Washington. Es una situación que Buzan describe como overlay (cubrir con una
capa; con una significativa cercanía semántica con overlie, yacer encima de, sofocar) y
ocurre cuando la «[…] direct presence of outside powers in a region is strong
enough to suppress the normal operation of security dynamics among the local
states».19 En un atento análisis de la política estadunidense hacia Colombia, Tickner
señala los efectos del overlay para con los países vecinos:
(1) increased militarization of counternarcotics strategies in the country hasserved to reinforce the view that Colombia is a “problem nation” whosecontagious spill-over effects constitute a threat to neighboring countries, withwhich regional tensions have been aggravated; (2) the interdependencies thatnecessarily underly the drug issue as a common problem faced by the Andeanregion have given way to the increasing identification of Colombia as the soledepository of this problem; (3) a type of “zero-sum” situation has been created,in which Colombia´s neighbors perceive the “relative gains” accrued by thiscountry in the “drug war” as a potential loss for themselves, in the sense thatthey fear that Colombia’s problems will simply be transferred to other latitudes;and (4) the possibility that key actors from Latin America might serve asfacilitators of the peace process has been reduced dramatically.
Y más allá de las tensiones que se producen en el complejo de seguridad regional,
que corroboran la conjetura del progresivo desplazamiento de la zona buffer hacia el
sur, en vista de una posible posterior integración en el complejo de seguridad
norteamericano, el overlay tendría también efectos sobre las relaciones con otros
países:
The members of the European Union too have shied away from committingsignificant resources to Colombia as a direct result of what is perceived as theexcessive military involvement of the United States in this country, and itspotential for escalating conflict in the region. In many ways, the resolutionadopted nearly unanimously on February 1, 2001 by the members of theEuropean Parliament, points to a final consequence of U.S. policy in Colombiatoday: the tendency to marginalize other international partners whose support ofthe peace process, and of the country’s general recovery, is sorely needed.Without a doubt, this may plausibly be one of the most costly side effects ofWashington’s “war on drugs” in Colombia in the medium to long-term.
19 Ver [Buzan 91], p. 198; cit. en [TicknerA 00].
- 106 -
3.5. Internacionalización del conflicto
Analizando el conflicto colombiano a la luz del nexo entre política interna y exterior,
la internacionalización que se da con el Plan Colombia es novedosa y, por lo que se
refiere al involucramiento de la Unión Europea, en buena medida accidental. En el
momento de la presentación del Plan, la Unión Europea no tiene una política
definida respecto a Colombia y su conflicto.
Tokatlian analiza extensamente las diplomacias por la paz, o sea «el manejo
deliberado de las relaciones internacionales de un país con el objetivo específico de
lograr apoyo externo para la resolución de una guerra interna».20 Tokatlian hace
referencia al modelo neorrealista de acción estatal de Mastaduno, Lake e Ikenberry21
que postulan que a) meta última de todo Estado, sin importar su tamaño, ubicación,
naturaleza o capacidad, es la supervivencia; b) la meta internacional inmediata de
todo Estado, central o periférico, es la adquisición de poder y riqueza; c) la meta
interna inmediata de todo Estado, fuerte o débil, es el control de sus recursos
nacionales y la preservación de la legitimidad interna.
Para lograr este propósito, el Estado puede, en el plano interno, movilizar recursos
para estimular el crecimiento económico y extraer recursos de la sociedad para
acumular mayor poderío. En el plano externo, el Estado puede aspirar a conseguir
recursos del exterior – bienes materiales – y a obtener validación internacional –
apoyo político.
Dentro de este marco conceptual, Mastanduno et al. avanzan las siguientes hipótesis.
Primero, ante el declive de su poderío en el largo plazo, el Estado incrementará la
movilización interna. Segundo, Al aumentar las amenazas externas a su seguridad, el
Estado incrementará la extracción interna. Tercero, al aumentar la inestabilidad
política interna – lo suficiente como para dificultar la extracción – el Estado buscará
más recursos y validación al exterior.
20 Cfr. especialmente [Tokatlian 00], con referencias también a [Tokatlian 87] y [Drekonja 83a].
21 Cfr. [Mastanduno 89].
- 107 -
Cuando Pastrana asume el poder en 1998, Colombia se encuentra muy cercana a esta
tercera situación y la iniciativa del Plan Colombia puede interpretarse a través de
estas gafas. Después de Betancur y de su “diplomacia por la paz negociada” – según
la expresión de Tokatlian– los cuadriénios de Barco y Gaviria son calificados por este
mismo autor de «diplomacias por la neutralización», vale decir el manejo de las
relaciones internacionales para «aislar el contexto interno conservando un respaldo
internacional pasivo a la paz domestica y a la vez proteger la guerra interna de la
influencia de factores externos indeseables». Preocupación preeminente de los dos
mandatarios es deslindar el conflicto colombiano de la crisis de la cuenca del Caribe.
Colombia contribuye activamente participando al Grupo de Rio, al Grupo de Apoyo
al proceso de paz en El Salvador y al Grupo de países Amigos del proceso de paz en
Guatemala. Después del golpe en Haití, Colombia busca en la OEA y en la ONU la
restitución del poder a Aristide. Barco vuelve a establecer buenas relaciones con
Cuba que facilita la salida negociada con el M-19 en 1988-89, preparando además el
terreno para que Gaviria pueda reanudar en 1994 lazos diplomáticos oficiales que se
habían interrumpido en 1981. La neutralización se manifiesta también en las escasas
críticas europeas a la situación de los DD.HH. en Colombia a finales de los 80. Frente
a la ola del “narcoterrorismo” de la guerra de los extraditables contra el Estado, el
asesinato de cuatro candidatos presidenciales, el exterminio de la U.P., la Unión
Europea considera la situación colombiana – violaciones de DD.HH. aún en ausencia
de un Estado autoritario – de alguna manera excepcional en comparación con los
crímenes de las dictaduras militares contemporáneas. Como fruto parcial de su
diplomacia de neutralización y de la vigorosa lucha antinarcóticos, Barco y Gaviria
cobran los ya citados acuerdos de preferencias arancelarias con la Comunidad
Europea (en 1990) y los Estados Unidos (1991).
Las diplomacia de neutralización de Barco inicia a mostrar sus grietas en 1989:
después del asesinato de Luis Carlos Galán, en el pleno de la guerra entre los
narcotraficantes y el Estado, además de declarar por la enésima vez el Estado de sitio
y la suspensión de derechos fundamentales como el habeas corpus, el mandatario
- 108 -
colombiano pide ayuda a Washington. La respuesta no se hace esperar.22 El
presidente Bush Sr. en 1988, dándole seguimiento a la directiva de seguridad
nacional de Reagan de 1986 donde se definen a los narcóticos que entran a Estados
Unidos como “amenaza a la seguridad nacional”, ya se había declarado a favor de
acciones armadas directas contra el narcotráfico en países extranjeros. Semanas
después del asesinato de Galán, Bush destina 250 millones de dolares a la lucha
antinarcóticos y lanza lo que le gustaba llamar “Iniciativa Andina” 23 autorizando en
envío de asesores de las tropas epeciales estadounidenses para entrenar a policía y
militares colombianos y unidades especializadas en rastreo electrónico. Con decenas
de miembros de los cuerpos élite de la Delta Force, Centra Spike, CIA, FBI Los Estados
Unidos se involucran así en una guerra secreta de cinco años contras los
narcotraficantes en Colombia. Después de la caída del muro de Berlín, anota
Bowden,
Escobar representa un nuevo tipo de blanco para un nuevo mundo: unnarcoterrorista. [...] En una era de reducción del déficit, [...] toda unidad deinteligencia – cubierta y non – quería demostrar su propia rapidez, flexibilidad yeficacia contra este nuevo tipo de blanco. Pablo representaba una prueba y todos,CIA, NSA, FBI, ATF, DEA, ejercito, armada, aviación reclamaban su porción delpastel.24
22 Este apartado se fundamenta en el reportaje de Mark Bowden sobre la caza a Escobar ([Bowden 02],
p. 83 y siguientes). Es un trabajo bien documentado con acceso a fuentes primarias de absoluta
calidad en la CIA, DEA y otras fuerzas especiales de EEUU. Lo que en otras circunstancias podría
considerarse un defecto de la obra – demostrar con tonos épicos el papel sobresaliente y decisivo de
los superiores servicios de inteligencia y cuerpos especiales de EEUU para capturar a Escobar y
participar en la batalla discursiva para franquear definitivamente el pleno compromiso militar
contra la amenaza “narcoterrorista” – se convierte aquí en una preciosa fuente para reconstruir la
formación de las redes entre servicios de inteligencia, narcotraficantes, paramilitares y sectores del
Estado y ejercito colombiano en los años de la caza a Escobar.
23 Cfr. la Iniciativa Regional Andina de Bush Jr. en 2001.
24 Cfr. [Bowden 02], p. 174. trad. mía.
- 109 -
3.6. Entra la UE: políticas hacia el conflicto colombiano
El Plan Colombia de hecho obliga la UE a asumir un papel más destacado en el
conflicto colombiano. La posición europea hacia el Plan se define con mucha
discusión y polémica a lo largo de un año y medio y tres cumbres internacionales.
En octubre de 1999 Pastrana viaja a Bruselas para presentar la “versión europea” del
Plan y sus beneficios. Como fuertemente auspiciado por el mismo Pastrana, en
febrero del año 2000 una delegación conjunta del gobierno colombiano – liderada por
el Alto comisionado para la paz Victor G. Ricardo – y de las FARC-EP, con Raúl
Reyes y Simón Trinidad entre otros, viaja por Europa en una triunfal gira
diplomática con el objetivo de construir confianza en el proceso y aprender de las
experiencias reformistas Europeas ideas para los acuerdos que se están negociando
en el Caguán en las distintas mesas temáticas, a partir de los cuales reconstruir el
país. En Noruega, Suecia, España, Italia y Suiza la delegación conjunta encuentra
representantes de los gobiernos, Cruz Roja suiza, sindicalistas, periodistas, activistas
de las organizaciones de la sociedad civil. La secretaria de Estado Madeleine Albright
en una audiencia en la Camara de Representantes comenta enfáticamente este
acercamiento entre Gobierno de Colombia y FARC: «Encuentro extraordinario el
viaje de las FARC por Europa y muy alentador, porque es una especie de señal [...]
porque ha existido la sensación – por lo menos es lo que yo sabía – de que las FARC
no querían ningún tipo de participación internacional en el proceso. Creo que esto (la
gira) demuestra que la comunidad internacional puede, de hecho, ayudar».25 El
timing es perfecto: en el Congreso se está debatiendo la aprobación del presupuesto
pedido por la administración Clinton para el Plan Colombia.
El 29 de junio de 2000 en Bogotá Javier Solana, Alto representante de la UE para la
política exterior y de seguridad común (PESC), entrega un mensaje de apoyo al
proceso de paz y solidaridad en la lucha antidrogas.
La primea reunión formal del Grupo de apoyo a la paz en Colombia – Comisión
europea, Países miembros de la UE, Estados Unidos, Japón y Canadá y varios países
25 Nota de prensa de ANCOL del 23 de febrero de 2001.
- 110 -
de América Latina – ocurre el 7 de julio de 2000 en Madrid para definir como apoyar
financiariamente el proceso de paz colombiano. Se forma el Grupo de países
facilitadores del proceso de paz, integrado por Canadá, Cuba, España, Francia, Italia,
México, Noruega, Suecia, Suiza, Venezuela.
Mientras tanto Clinton viaja a Cartagena en agosto de 2000 donde encuentra a
Pastrana y revela los detalles del aporte estadounidense al Plan Colombia.
En la segunda reunión del Grupo de apoyo a la paz el 24 de octubre de 2000 en
Bogotá, la Unión Europea define su agenda para el proceso de paz con la siguientes
prioridades: 1) apoyo a la consolidación del Estado de derecho; 2) defensa de los
Derechos Humanos (DDHH) y del Derecho Internacional Humanitario (DIH); 3)
lucha contra las causas de la violencia y ayuda a las víctimas de la violencia; 4)
protección de la biodivesidad y del medio ambiente; 5) afianzamiento de la
concertación y cooperación regional. En una entrevista con los medios de prensa, el
comisario europeo para las relaciones exteriores Christopher Patten recuerda el
proceso de paz en Centroamérica y su impulsor, el entonces presidente de Costa Rica
y premio Nobel Oscar Arias, señalando la dimensión inevitablemente internacional –
un enfoque regional andino – de un proceso de paz que ambicione salir de un
conflicto complejo como el colombiano.26
En la condena de las violaciones de derechos humanos la Unión Europea es tajante
en señalar a los paramilitares como los principales responsables, una organización
que siempre tratará a nivel criminal, negando rotundamente cualquier tipo de
posibilidad de reconocimiento político.
En marzo de 2001 Javier Solana, en visita oficial a Bogotá encuentra al mandatario
colombiano por tercera vez para reafirmar el «apoyo de la UE al proceso de paz que
ha iniciado el presidente Pastrana».
Solana hace una referencia directa al paralelo – y a las diferencias – con los conflictos
en Centroamérica de los años 80: «Si en los años 80 la paz en Centroamérica fue la
prioridad política de Europa en América Latina, en la actualidad lo es la resolución
26 Cfr. [Patten 00].
- 111 -
del conflicto armado en Colombia, que además de estar causando la situación más
grave en materia de derechos humanos en todo el hemisferio occidental, tiene una
importancia clave para la paz y la estabilidad en la región».27
En el mismo mes de marzo, en Santiago de Chile se reúnen Unión Europea y Grupo
de Río para discutir una solución regional al problema de las drogas. Desde su
aparición el Plan Colombia ha generado en América Latina muchos malestares.
Desde la oposición frontal de Venezuel y Brasil – que además temen un rebalse del
narcotráfico de los llanos colombianos a los llanos venezuelanos y a la inmensa e
incontrolable Amazonía brasileña – hasta la prudencia de Perú.
En preparación de la tercera y decisiva cumbre, el Consejo de Asuntos generales de
la Unión Europea expresa el 9 de abril sus conclusiones para apoyar la reunión de fin
de mes: entre otros relieves que aprecian los progresos en las negociaciones con
FARC-EP y ELN, «la UE nota igualmente los esfuerzos actuales del gobierno
colombiano de ir contra las actividades paramilitares y llama a proseguirlas».
Además de culpables de violaciones de derechos humanos, los paramilitares son
vistos como una amenaza al mismo proceso de paz, del cual «la UE saluda la
decisión de las partes en negociación de incluir a la comunidad internacional para
facilitar e observar el proceso de paz».
El Grupo de apoyo a la paz se reúne por tercera vez en Bruselas, el 30 de abril de
2001. Participan representantes de 27 países y de una decena de organizaciones
internacionales. Objetivo de la cumbre es definir los detalles del financiamiento
externo de 3 mil 500 millones de dólares solicitados por el gobierno colombiano a la
“comunidad internacional”, que se sumarían a los 4 mil por los cuales se
compromete Bogotá de su bolsillo.
Unos días antes, en la Cumbre de las Américas en Quebec del 21 de abril, el canciller
colombiano De Soto recuerda el “principio de corresponsabilidad” entre países
productores y países consumidores de drogas, alabando al respecto a la Unión
27 Cfr. [Solana 01], p. 4. Para un análisis comparado de los proceso de paz en América Latina, ver
[Arnson 99].
- 112 -
Europea con sus acuerdos de preferencias arancelarias y sobre precursores químicos.
La Unión Europea participa a la cumbre con una actitud mixta de optimismo sobre
su enfoque diplomático clásico para el conseguimiento y consolidación de una paz
duradera a través de reformas sociales, institucionales y económicas para las cuales
está lista la ayuda. Al mismo tiempo, las circunstancias que han llevado a la
formulación del Plan Colombia y su misma estructura ha generado fuertes sospechas
y disconformidades en sectores políticos y sociales europeos con capacidad de
movilización y presión política (partidos de izquierda, ONGs, grupos de
investigación sobre América Latina). A esto hay que añadir las señales de creciente
unilateralismo que provienen de la nueva administración de Washington – rechazo
del protocolo de Kyoto, proyecto del escudo antimisiles. Preocupaciones que en el
hemiciclo del Parlamento europeo se materializan el 1o. de febrero de 2001 en una
resolución de la cual se hizo relator el diputado Joaquim Miranda, portugués de
Izquierda Unida – aprobada con la abrumadora mayoría de 474 votos en favor, uno
solo en contra y 33 abstenciones – muy dura en contra del Plan Colombia que es
percibido como de inspiración esencialmente estadounidense, con objetivos
“militaristas” y de “contrainsurgencia” y con un fuerte poder de propaganda hacia
otros países andinos. Para enfrentar las raíces del conflicto el Parlamento aboga por
una «reforma profunda en la distribución de la riqueza».28
También desde la Comisión se expresa retóricamente el rechazo a la componente
militar del Plan. En febrero de 2001 el comisario para el Desarrollo y Ayuda
humanitaria, Paul Nielson declara que «La Comisión no tiene ninguna intención de
participar en los aspectos militares del plan, [...] tenemos nuestro propio plan,
nuestra propia filosofía». El papel de la Comisión parece el de escuchar y reflejar las
críticas del Parlamento, pero sin negar la colaboración al Proceso de paz y sin irritar a
Washington. Aclarado firmemente que la UE no va a apoyar el Plan Colombia como
tal sino el Proceso de paz, Bruselas promete 348 millones de euros de ayuda
financiera, frente a un pedido inicial de Pastrana de 900 millones de dólares, en un
segundo tiempo reducidos a 700. De la contribución europea, 140 millones de euros
28 Ver. [Roy 01].
- 113 -
salen directamente de la Comisión Europea, 105 de ayuda programable B7-310 y B7-
311, más 35 millones de otras lineas de financiación. Después están las contribuciones
bilaterales de los países miembros. España aporta 105 millones de euros (dos tercios
otorgados como préstamo), Países Bajos 24 millones, Suecia 22.8, Francia y Alemania
20, Italia 16.9, Bélgica 11, Reino Unido 7.8, para un total de 230 en tres años.29 Para el
año 2001 la Comisión se compromete a desbloquear los 43 millones de euros para los
Laboratorios de paz (proyecto que se firmará y entrará en su fase operativa
solamente en principio de 2002; ver más adelante).
Otros países que contribuyen bilateralmente al Plan Colombia son Japón (70
millones) y Suiza (15 millones). Estados Unidos añade a los 860 millones ya
aprobados por el Congreso para los años fiscales 2000 y 2001, los 400 millones de la
Iniciativa Regional Andina.30 Entre los organismos multilaterales, las Naciones
Unidas contribuyen con 131 millones, los bancos de desarrollo (Banco Mundial,
Corporación Andina de Fomento, B. Interamericano de Desarrollo) con 300 millones,
el FMI pone unos 1000 millones.
El tres de mayo Pastrana anuncia que los aportes prometidos por la comunidad
internacional han superado los 3500 millones de dolares solicitados. El total de 3637
millones es así repartido por áreas funcionales: 960 millones de los bancos
multilaterales para la Red de Apoyo social; 1347 para fortalecimiento institucional y
desarrollo social; 1330 de Estados Unidos para la lucha militar antinarcóticos y
erradicación cultivos ilícitos.
29 Cfr. [Solana 01] y [CE 02], p. 21.; Eurolat n. 38 abril-mayo 2001.
30 Después de asumir al cargo el presidente Bush Jr. extiende el alcance del Plan Colombia, que ya
contenía algunas provisiones para Perú, Bolivia y Ecuador, con su Iniciativa Regional Andina. Se
trata de unos 880 millones de dolares para siete países: 400 millones a Colombia, 143 a Bolivia, 26 a
Brasil, 76 a Ecuador, 10 a Venezuela, 20 a Panamá y 206 a Perú. Funcionalmente, el destino de los
fondos sigue la estructura del Plan Colombia: masiva financiación de políticas antinarcóticos y de
seguridad (442,5 millones de dolares) y programas de desarrollo económico y social (439,8
millones). [Marquis en el New York Times del 17 de mayo de 2001].
- 114 -
La política exterior estadounidense en Colombia actúa como cohesionador de una
visión europea unificada en una región donde ninguno de los estados miembros
tiene intereses vitales.31
3.6.1. Prioridades de la agenda europea
El diagnóstico de los distintos actores europeos presenta una notable uniformidad y
coherencia. Al centro están las grandes desigualdades sociales que necesitan de
profundas reformas. Debilidad del Estado de derecho, derechos humanos y
narcotráfico (con sus efectos de deterioro del papel del Estado en términos de
corrupción rampante) son los pilares de la agenda europea desde el principio.
Respecto a la “debilidad” los miembros del cuerpo diplomático europeo
entrevistados en Bogotá a finales de 2001 coinciden en señalar en la falta de reformas
estructurales (agraria y fiscal, ante todas), las fallas del sistema de justicia
(especialmente la “impunidad”) y en la corrupción los principales factores que
fisuran la legitimidad del Estado. Cabe mencionar también algunas opiniones
aisladas que destacan como la limitación del mandato presidencial a cuatro años no
renovables elimina uno de los fundamentales anillos democráticos de la
accountability vertical: la perspectiva temporal de los programas de gobierno es
demasiado breve, después de apenas tres años en el oficio, el presidente colombiano
piensa en el veredicto de la historia y no en el más sobrio sometimiento de su
actuación al juicio del electorado.
El programa de acción de la UE aprobado en la ultima cumbre de países amigos del
proceso de paz incluye lo siguiente. Primero, los llamados Laboratorios de paz, para
que la paz avance en el terreno y no solamente en las mesas de dialogo. Se prefiguran
iniciativas de desarrollo integrado, reconciliación y promoción de la paz desde abajo
para apoyar en el terreno la implementación de los acuerdos; reforzar las
31 Como excepciones, en la segunda mitad de los 90, junto con el aislamiento político en que cae
Samper por las acusaciones del “proceso 8000” de recibir dinero de los narcotraficantes en campaña
electoral, se asiste a un significativo aumento del flujo de inversión extranjera directa en Colombia
con adquisiciones de bancos y otras empresas financieras por parte de bancos españoles y fuerte
inversiones de British-Petroleum.
- 115 -
instituciones locales; apoyar a los civiles comprometidos con el proceso de paz;
promover el desarrollo económico y social, incluyendo también programas de
erradicación manual y voluntaria de cultivos ilícitos y su sustitución con cultivos
alternativos.
Segundo, la promoción activa de los derechos humanos, incluyendo la protección de
los activistas y defensores de los DDHH. Especialmente señaladas son la violaciones
masivas por los grupos armados, con los paramilitares que cargan con las mayores
responsabilidades, y los repetidos incumplimientos del DIH por parte de los
insurgentes.
Tercero, el fortalecimiento del Estado y de las instituciones democráticas. Urgen
reformas profundas del sistema de justicia, del sector agrícola y ganadero, de las
políticas ambientales.
Cuarto, la reducción de los daños que el conflicto produce en la sociedad. Prioritarios
en este caso son los programas de asistencia a los desplazados, reeducación a los
niños soldados, ofrecer alternativas al narcocultivo a los campesinos pobres que
quieran proceder a la erradicación manual voluntaria.
La Unión Europea nunca ha expresado su aprobación a la erradicación forzada, y
menos a las fumigaciones. En septiembre de 2002 los datos preliminares de la agencia
de Naciones Unidas para el control de drogas anuncian un aparente retroceso de los
cultivos en Colombia en el año 2002 (y un paralelo aumento en Perú). Las cifras
contradicen las estimaciones oficiales de Estados Unidos – que computan un
aumento de la superficie cultivada en Colombia.32 Paradojicamente, tanto los datos
oficiales de Washington, como los de la ONU son retóricamente combinados para
anunciar nuevas y masivas fumigaciones: los primeros porque significan que la
batalla es dura y hace falta perseverar, los segundos porque quizás sugieren que
algun progreso se está dando. De ahí los anuncios, coincidentes también con el
32 Y no faltan las críticas a las fumigaciones también en ciertos sectores oficiales de EE.UU.: ver el
informe del General Accounting Office al Congreso [GAO 02], especialmente crítico de los retardos e
ineficacia de los programas de cultivos alternativos incluidos en el Plan Colombia que en principio
del año 2000 están lejos de cumplir sus objetivos.
- 116 -
cambio en la presidencia colombiana, desde Washington33 y Bogotá (con matices34) de
una intensificación de las fumigaciones, especialmente en el sur del país. Después de
unas semanas, el comisario de relaciones exteriores Chris Patten se encuentra con
Uribe al margen de la cumbre de Naciones Unidas y le pide cesar fumigaciones en
las zonas de los proyectos de la UE, especialmente en el “Laboratorio de paz” del
Magdalena Medio, zona crítica de actividad del ELN, cuyo reciente acercamiento al
gobierno es aplaudido por Bruselas. En palabras de su portavoz35 «el comisario dijo
que es importante que donde haya proyectos de la Comisión Europea no haya
fumigación aérea porque destruye otros cultivos [...] La Comisión Europea está a
favor de la erradicación manual [...] así se pueden seguir plantando más cosas».
Solana y la UE manifiestan su decido apoyo al presidente Pastrana del cual destacan
el evidente compromiso con el proceso de paz. A las FARC reprochan que ha
33 AP, “U.S. Plans to Fumigate in Colombia”, 5 septiembre de 2002.
Juan Forero, “U.S. to Step Up Spraying to Kill Colombia Coca”, NYTimes, 4 septiembre de 2002.
«US begins most aggressive effort yet to wipe out coca growing in Colombia, with full support of
new Colombian President Alvaro Uribe; round of aerial spraying last month opens new phase
aimed at reversing years of setbacks as coca continues to spread drastically; crop dusters will
operate more, with fewer restrictions, in places like Guamuez Valley, coca-growing heartland
where fields of brown are all that remain after spraying; former President Andres Pastrana had
forbade some missions for fear of alienating peasants during delicate peace talks with leftist rebels,
so that 80 percent of crops in Purumayo province were replanted and cocaine trafficking continued
unabated; US goal now is to kill up to 300,000 acres of coca this year; analysts warn planting may
just spread to wider area, which has happened already after decade of US spraying».
34 AFP/El Nuevo Herald, “Colombia afirma mantiene control en la fumigación”, 5 septiembre de
2002. «”No, eso no es con carta abierta ... Colombia está dando los parámetros, no lo hace Estados
Unidos de manera arbitraria”, declaró la canciller colombiana, Carolina Barco».
“Uribe insiste en fumigaciones de cultivos ilícitos”, Tal Cual, Caracas, 13 de septiembre 2002. «El
presidente colombiano Alvaro Uribe Velez, [desde Nueva York] aseveró que “bajo ninguna
circunstancia política se suspenderán en Colombia las fumigaciones de cultivos ilícitos”, apunta la
emisora RCN».
35 “La Comisión Europea pide a Uribe que cese las fumigaciones que afectan a proyectos de la UE”,
Europa Press, 16. de septiembre de 2002.
- 117 -
correspondido solo parcialmente a los gestos de paz de Pastrana en los últimos tres
años y no han reducido la intensidad del conflicto.36 La guerrilla debe abandonar
prácticas inaceptables como el secuestro, la extorsión y la represalia contra civiles.
3.6.2. Complementariedad con Washington
Una característica sobresaliente de toda la política europea en Colombia – que matiza
sensiblemente las orgullosas reivindicaciones retóricas de los diputados de
Estrasburgo sobre la originalidad y autonomía europea – es la complementaridad
declarada con la política de Estados Unidos en la región. Concepto aclarado
oficialmente por el mismo Solana «la UE no apoya la parte militar del Plan, [...] pero
debe existir complementaridad entre uno y otro [la parte socio-económica y la
militar]»37 y repetido por los miembros más influyentes del cuerpo diplomático
europeo en Bogotá. Se puede ezbozar un esquema de matices en las posiciones de las
tres instituciones europeas. El Consejo, y especialmente Solana, antiguo secretario de
la OTAN, es el más atento en no entrar en ruta de colisión con Washington,
balanceando en las declaraciones38 las actitudes más antiestadounidenses expresadas
por ciertos miembros del Parlamento, que a su vez reflejan un sentimiento arraigado
en la cultura política europea (para nada patrimonio exclusivo de cierta izquierda
“antimperialista”). La Comisión está apostando mucho en los proyectos para hacer
avanzar la paz en el terreno – con el total apoyo de las cancillerías – aunque
aparentemente tenía algún problema en las relaciones directas con la cancillería
colombiana al tiempo de Pastrana.
Se configura así una división funcional del trabajo entre Estados Unidos y Unión
Europea, una cooperación que va más allá de las discrepancias retóricas: la UE no
apoya directamente al Plan Colombia, lleva adelante su propia filosofía de
cooperación con Colombia que a pesar de las radicales diferencias termina siendo
36 Cfr. [Solana 01].
37 Entrevista con El Espectador, marzo de 2001.
38 Otro ejemplo: «siempre he pensado y sigo pensando que el Plan que el Gobierno [de Colombia]
tiene entre las manos es un plan de paz y no de guerra», El Tiempo, 2 de julio de 2000.
- 118 -
complementaria de la de Estados Unidos. Quizás es entre estas ambigüedades –
dictadas sin duda por las crudas relaciones de poder e intereses en el área – que se
alimenta un doble discurso europeo que los oficiales solo revelan en privado.39
Tienen la impresión que Europa tenga que pagar la factura social de un conflicto
endémico propio de una sociedad fragmentada al cual la Unión Europea es extraña
en cuanto a causas y desarrollo: una guerra en la cual Colombia aporta los muertos,
Estados Unidos el equipo militar, la Unión Europea la ayuda para reducir el costo
social y ambiental.
Donde la postura europea siempre ha sido muy dura y compacta es la condena a los
paramilitares. En palabras de un diplomático europeo en Bogotá, para que Colombia
llegue a formular una política de paz coherente “de Estado”, es necesario impulsar al
Estado a «deshacerse de los paramilitares».40
3.6.3. Implementación de la Agenda: Laboratorios de Paz
Idea y proyecto de los Laboratorios se basan fundamentalmente en la experiencia del
Programa Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM). El PDPMM es una
iniciativa ambiciosa de construcción de paz y desarrollo “desde abajo”, notable por
las cualidades y el valor de todos los que en ella trabajan, en una de las regiones más
conflictivas del país.
Tiene sus orígenes en las preocupaciones y reflexiones de diferentes actores
regionales como la Diócesis de Barrancabermeja y la Unión Nacional Obrera (USO) y
recibe el apoyo económico y técnico de la Empresa Colombiana de Petróleos
(ECOPETROL) para hallar soluciones al persistente problema de la pobreza y a la
creciente violencia de la región. El Magdalena Medio es un espacio de 30 mil
kilómetros cuadrados en el centro nororiental de Colombia, atravesado de sur a norte
por el río Magdalena por una distancia de 300 kilómetros. Abarca porciones de tres
39 Las conclusiones sobre el doble discurso que saca [Roy 01] de sus contactos en Bruselas, han sido
solo muy parcialmente confirmadas en las entrevistas del autor con miembros de cuerpo
diplomático europeo en Bogotá, en diciembre de 2001.
40 Entrevista con el autor, diciembre de 2001.
- 119 -
departamentos y es conformado por 29 municipios rurales y dos grandes centros
urbanos: Barrancabermeja (210mil habitantes) y Aguachica (82mil). En la región
viven unas 800mil personas en crecimiento accelerado y accentuada concentración
urbana (desplazamiento forzado desde la zonas rurales). Además de las refinerias de
petroleo que hacen de Barrancabermeja la capital petrolera del país, la región tiene
incontables riquezas naturales, como la más grande mina de oro de América Latina
en la cordillera de San Lucas.
Principios fundamentales son la participación de todos los ciudadanos de la región
en el diseño y realización de iniciativas sociales y económicas, y la convicción de que
los problemas de la pobreza y la violencia son complejos e interrelacionados, por lo
que es necesario enfrentarlos simultáneamente. El Programa comienza en 1995 con
una fase de diagnóstico participativo conducido por un un grupo de educadores y
sociólogos del CINEP. Bien pronto entra en una visión a largo plazo de un desarrollo
general para la región, orientado por la comunidad. Con él se procura elevar los
niveles de vida, reducir la violencia, y crear las condiciones necesarias para establecer
relaciones entre las comunidades, las ONG, el sector de las empresas, diversos
niveles de gobierno y, si es pertinente, los grupos armados.41 En el segundo periodo
(1998-2000) «el PDPMM se trazó como objetivo principal impulsar un proceso de
aprendizaje y ampliación de las capacidades de los actores locales, públicos y
privados, que les permitiera formular propuestas municipales para orientar la
planeación, la participación ciudadana y la concertación en el nivel local y
seleccionar iniciativas sociales y productivas que pudieran convertirse en proyectos
de impacto municipal y regional contribuyendo a generar dinámicas de convivencia
ciudadana y de superación sostenible de la pobreza».42 Los financiadores son el
Banco Mundial (5 millones de dólares de PAI: préstamo para aprendizaje e
inovación, LIL en inglés, canalizados a través del Departamento Nacional de
Planeación) y ECOPETROL con 1,1 millones de dólares. Paralelamente nacen otras
41 Para una memoria de los orígenes del programa, ver [DeRoux 99]; para la metodología del PDPMM
ver [Katz 99].
42 [CDPMM 01], p. 8-9.
- 120 -
alianzas y relaciones que aportan a los proyectos del Programa otros 5 millones
(PNUD y FNUAP; CAF; Ministerio de Salud y FINAGRO; Secours Catholique y
CCFD, Francia; las cooperaciones técnicas de Francia, España, Canadá, Austria,
Holanda, Japón). El programa apoya 90 iniciativas de proyecto en los sectores
productivo, educación, comunicación, convivencia y paz todas diseñadas,
formuladas e impulsadas directamente por comunidades y grupos de ciudadanos
organizados.
En la tercera fase (hasta 2003) el Programa busca consolidar el proceso en curso. «El
Programa es, en síntesis, una metodología de inversión directa en convivencia
ciudadana y calidad de vida sostenible. Es una dinámica social de empresas públicas
y comunitarias que hacen desarrollo regional y trabajan por la construcción de la
paz».43 Hasta ahora, después de treinta meses de admirable labor, en opinión44 de
uno de sus técnicos el PDPMM no ha conseguido todavía tocar la “estructura” de la
pobreza en la región. La conflictividad es demasiado grande, los intereses demasiado
profundos y arraigados. Sin embargo, siguen trabajando.
Los promotores del PDPMM desde el principio miran a los distintos proyectos socio-
económicos que los habitantes de la región diseñan y desarrollan en el marco del
Programa como a un “laboratorio de paz” [Moncayo 99]. El PDPMM se distancia
tanto de la actitud tecnocrática cuanto de los pequeños proyectos de subsistencia o la
ayuda humanitaria, mirando a un desarrollo fundado en la dignidad humana,
incluyente, sustentable y de largo plazo, en diez o quince años.
Los actores armados en una región sumamente conflictiva – en la guerra de los paras
para arrebatarle el control de Barrancabermeja y varias comarcas al ELN las aguas
del río se manchan de sangre – tienen recelo hacia el programa, sobre todo si
sospechan que este quiera convertirse en un actor político y arrebatarles la lealtad de
la gente (lo que desde la dirección de Barrancabermeja no quieren en absoluto). La
política general hacia los actores armados es “ni evitarlos, ni someterse” sino
43 Ibid.
44 Entrevista con el autor.
- 121 -
mantener intercambio de señales. Algunos líderes de las comunidades que integran
el PDPMM han sido asesinados.
Mientras el PDPMM sigue siendo identificado con los hombres y mujeres de la
región, sus comunidades e instituciones locales y lo que hacen, se constituye un ente
gestor de proceso, la entidad de derecho privado sin ánimo de lucro Consorcio
Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (CDPMM).45
El interés de la Unión Europea al método del PDPMM remonta al 1998. Después de
los primeros acercamientos entre el p. De Roux y la diplomacia francesa – entre el
director del Programa y el embajador Parfait existe una excelente relación de estima
y confianza recíproca – la preparación del programa marcha a etapas forzadas. El
Programa participa en las tres cumbres de países donantes en apoyo al proceso de
paz. En la cumbre de Bogotá, octubre de 2000, bajo la presidencia francesa, se hace
pública la decisión de apoyar a un “laboratorio de paz” con el PDPMM como
alternativa al Plan Colombia. Desde el Programa aclaran46 de inmediato que no van a
ejecutar un proyecto ajeno, de la Comisión, pero sí aceptarán apoyo para poder
seguir con las iniciativas y procesos en marcha desde hace treinta meses con la gente
del Magdalena Medio. Por su parte, la Comisión acepta esta postura, reconoce la
validez del trabajo del Programa y al mismo tiempo no quiere identificarse
totalmente con el. Por ejemplo no quiere apoyar proyectos que contemplen un cierto
riesgo ambiental – como formas de pesca artesanal, o explotación de bosques
madereros – hasta que se realicen la correspondientes evaluaciones de impacto
ambiental.
Se configura así como un proyecto de cooperación internacional entre la Comisión
Europea y el Gobierno de Colombia (a través de la Agencia Colombiana de
Cooperación Internacional, ACCI), ejecutado – por primera vez en Colombia – por
una entidad privada, la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio,
representante legal del Programa. No hay co-dirección, la responsabilidad única es
45 Integrado por el PDPMM, la Diócesis de Barrancabermeja y el CINEP.
46 Entrevista del autor con Mauricio Katz, vice director del programa; Bogotá, diciembre de 2001.
- 122 -
de la Corporación. Desde la delegación de la Comisión en Bogotá, el embajador
Rodríguez aclara que la relación con el Consorcio es excelente, los objetivos están
muy bien definidos por la Comisión que controla toda la estrategia y «no se puede
hacer nada que esté fuera de la opinión de la Delegación».47
A diferencia del iter normal de los proyectos, que tardan alrededor de dos años entre
diseño e inicio de la realización, en este caso se ha montado todo en ocho meses.
Entre los nudos a resolver en esta fase de gestación, las relaciones entre los tres
actores: Comisión, CDPMM y ACCI. Desde el principio la coordinación triangular
presenta dificultades y fricciones, con el Consorcio que de hecho juega como pivot
manteniendo fluidez en las dos relaciones bilaterales con los partners, mientras que
el tercer lado del triángulo tarda a cerrarse.
La primera “misión de identificación” de los funcionarios europeos en enero -febrero
de 2001 fue un desastre. La región estaba convulsionada por el movimiento de
oposición a la creación de una segunda zona de despeje en territorios controlados
por el ELN. Además el mandato de los funcionarios y técnicos no era claro.
Representantes del Consorcio viajaron a Bruselas, y fortalecieron las relaciones con
las diplomacias de los países miembros en Colombia. De acuerdo al método del
Consorcio, la propuesta final va a surgir de los pobladores, acompañando su
reflexión con información sobre los mercados. A pesar de la relativa buena salud del
diálogo entre ELN y gobierno en Cuba, los descalabros del proceso de paz con las
FARC hicieron suspender la vinculación del Consorcio con una zona de encuentro.
A pesar de los problemas con los paramilitares, el Consorcio es partidario de la
creación de una “zona de encuentro” con el ELN que, en su evaluación, está más
dispuesto a la paz que las FARC y acepta condiciones como la veeduría
internacional.
El Laboratorio inicia oficialmente el 3 de abril de 2002, dentro del acuerdo marco de
cooperación con el gobierno Colombiano firmado el 14 de diciembre de 2000. La UE
financia el proyecto con 34,8 millones de euros, el gobierno de Colombia contribuye
47 Entrevista del autor con el embajador Cándido Rodríguez; Bogotá, diciembre de 2001.
- 123 -
con unos 7 millones para las dos fases. La primera fase de tres años es financiada con
14,8 millones de euros por la CE y 2,2 por el Gobierno de Colombia. Antes que
termine la primera fase, las partes firmarán un convenio donde establecerán los
detalles de la prosecución en la segunda fase.
«Con la expresión “laboratorios de paz” se designa, de manera sintética, elconjunto de procesos sociales de participación y fortalecimiento institucionalque, a nivel local y regional, buscan realizar, en medio del conflicto,transformaciones en el orden económico, social, cultural y político, paraconstruir colectivamente las condiciones de una paz duradera basada en la vidacon dignidad para todos los habitantes»48
Objetivos de los Laboratorios son:
«first, to support, in the field, the implementation of the specific agreementsentered into by the conflicting parties; second, to build up zones of peacefulcoexistence for the inhabitants by reinforcing local institutions, and supportingcivilian actors engaged in promoting peace; and third, to foster economic andsocial development, including when possible, support to alternativedevelopment» [CE 02], p. 26.
La cuatros componentes fundamentales del los Laboratorios son: a) cultura de la paz
y derechos integrales (educación y capacitación, fomento de redes de la sociedad
civil, etc.); ·b) actividades productivas (soporte al desarrollo rural sostenible); c)
infraestructuras sociales y productivas (escuelas, alcantarillados, etc.); d)
fortalecimiento institucional, especialmente de las locales.
El laboratorio del Magdalena Medio es el primero y único en su genero, y tal quedará
según las últimas declaraciones del Comisario Chris Patten a la prensa.49 Cuando
todavía el proceso de paz estaba marchando, existían planes para otros laboratorios,
iniciando por la zona de distensión con las FARC.
48 Comisión Europea, Programa COL/B7-3100/2001/0094 “Laboratorio de Paz en el Magdalena
Medio”; Objetivos, resultados y justificación.
49 Europa Press 16-09-2002. «El comisario [de relaciones exteriores] garantizó a Uribe que el ejecutivo
europeo continuará financiando el programa de desarrollo socioeconómico 'Laboratoriode Paz',en
la región del Magdalena Medio (norte), “pero no hay proyectos específicos sobre la extensión de
otros laboratorios de paz” a otras zonas del país, precisó».
- 124 -
3.6.4. Otros proyectos
Además del Laboratorio de Paz, en el marco de la cooperación entre Unión Europea
y Colombia se están ejecutando – o recién han terminado -- otros proyectos. Entre los
de alcance nacional se pueden mencionar50:
1) Sistema nacional de capacitación municipal (B7/3010 coop. fin. y técnica, años
2000-2004, agencia ejecutora: Nomisma – Italia; Presupuesto CE: 6.036.000 euros;
monto total: 12.157.711 euros);
2) Apoyo a los niños y jovenes de la calle en Colombia (COL 97/192, coop. fin. y
técnica);
3) Refuerzo a los sistemas de cartografía (B7 310/98/0257, coop. fin. y técnica );
4) Proyecto Europa 2000, profundización de las relaciones entre UE y Colombia (B7-
311 coop. económica, Junio 2000 - Junio 2001, agencia ejecutora: Ministerio de
Relaciones Exteriores - Delegación de la Comisión Europea en Colombia,
presupuesto CE: 200.000 euros; monto total: 240.000 euros);
5) 100 municipios de Paz (COL/B7-703/IB/98/363 derechos humanos, 18 meses de
julio 2000 a diciembre 2001, agencia ejecutora: Red Nacional de Iniciativas para la
Paz y contra la Guerra – REDEPAZ, contribución CE: 850.000 euros, monto total
1.000.030 euros);
6) Programa plurianual de democracia y DDHH en la CAN ( COL/B7-
703/IB/98/363 derechos humanos, de octubre 2001 a octubre 2004, agencias
ejecutoras: Secretariado Nacional de Pastoral Social / CINEP / IPC-Medellín /
Red Nacional de Mujeres / Colectivo Abogados José Alvear Restrepo /
Corporación Nuevo Arco Iris, presupuesto CE: 3.000.000 euros, monto total:
3.700.000 euros);
7) Ayuda humanitaria en general y especialmente a la población desplazada por la
violencia (planes globales ECHO 5,7 millones de euros en 2000; 10 millones en
50 Salvo indicación específica, se usan los datos de http://www.delcol.cec.eu.int
- 125 -
200151, más la ayuda de los estados miembros que asciende a unos 25 millones de
euros52; 8 millones en 2002 más 4.3 de la línea presupuestaria de la Comisión para
población desarraigada en AL y Asia).
8) 30 proyectos llevados a cabo por las ONGS europeas por un total de financiación
de la CE de unos 7.800.000 euros.
3.7. Impacto del 11 de septiembre
Los atentados del 11 de septiembre de 2001 sin duda han cambiado también el
conflicto en Colombia. En el momento en que los Estados Unidos lanzan su cruzada
contra el terrorismo mundial, la guerra contra las drogas queda incluida a pleno
título como un capítulo clave.
Colombia se encuentra sin quererlo a jugar un papel ejemplar en el tablero mundial
de la nueva guerra. Estados Unidos tiene un flanco descubierto: los gobiernos aliados
de los países a mayoría islámica – Paquistán ante todo, pero también Arabia Saudita
de donde han salido la mayoría de los voluntarios y dinero para Al Qaeda – deben
enfrentar una opinión pública interna muy polarizada en sus sentimientos
antiestadounidenses. A pesar de ser regímenes políticos autoritarios, no es
recomendable dejar que la oposición islamista interna conquiste cuotas crecientes de
simpatías del publico. En principio de octubre de 2001, algunos editoriales en la
prensa de Riad – con eco inmediato53 en los comentaristas de Washington y Bogotá –
piden que EE.UU. demuestre con los hechos que su guerra contra el terrorismo no es
una cruzada contra el Islam, no forma parte un choque de civilizaciones planetario
(además de Afghanistán, tropas estadounidenses ya han sido enviadas en las
Filipinas para entrenar las unidades militares que están enfrentándose con Abu
Sayaf). Y les indican el blanco: Colombia, país católico en el hemisferio occidental
donde se han cometido en los últimos años la mayoría de ataques a intereses de
Estados Unidos. Sin rodeos, los editorialistas árabes piden a Washington algunas
51 http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/colombia/intro/index.htm
52 http://www.europa.eu.int/comm/echo/en/stats/beneficiary_2001.htm#table
53 Ver. ...
- 126 -
toneladas de bombas y misiles sobre el Caguán para apaciguar las masas islámicas
entre Islamabad y El Cairo.
El Departamento de Estado contesta subiendo el tono en las declaraciones. Desde el
Departamento de Estado Francis Taylor, coordinador para asuntos de terrorismo del
Departamento de Estado, y Cass Ballenger, presidente del subcomité para el
Hemisferio Occidental, recuerdan los nexos de las FARC con ETA e IRA, especulan
sobre las amenazas de Marulanda contra los intereses estadounidenses. «Y aunque
estamos seguros de que estos ataques se originaron en Afganistán, con Osama bin
Laden y el Al-Quaeda, tenemos que admitir que las amenazas contra nuestros
ciudadanos e intereses pueden venir desde cualquier frente, incluido el Hemisferio
Occidental».54
La embajadora Ann Patterson declara el 26 de octubre ante una asamblea de la
asociación de comerciantes que hay «una similitud entre los grupos terroristas de
Afganistán y los de Colombia: su hipocresía moral y su falta de ideas».55
Frente a las dificultades – o ausencia tout court – del diálogo, recrudecen las presiones
estadounidenses sobre la Unión Europea para declarar a las FARC un grupo
terrorista. La posición común europea siempre había rechazado pronunciarse sobre
la naturaleza terrorista de una organización para concentrarse en sus actos, que
pueden ser “terroristas” y como tales firmemente condenados. Consecuentemente,
en el marco de la política de seguridad común europea no se habían compilado listas
de organizaciones terroristas internacionales (OTI) al estilo del Departamento de
Estado de Estados Unidos.
Los secuestros de ciudadanos europeos por la FARC – especialmente los tres
cooperadores alemanes dependientes de la GTZ, comprometidos con un paciente
trabajo de campo para crear condiciones viables de desarrollo alternativo a la
narcoeconomía – es quizás el catalizador que acelera el deterioro del considerable
capital político con el cual esta organización podía contar al otro lado del Atlantico.
54 Cit. en “E.U. prepara estrategia antiterrorista para Colombia”, El Tiempo, 12 de octubre de 2001.
55 Cit. en “E.U. compara a guerrilla y 'paras' con bin Laden”, El Tiempo, 26 de octubre de 2001.
- 127 -
El embajador colombiano en Paris, Juan Camilo Restrepo, adelanta un posible
cambio de actitud al declarar que «a la guerrilla colombiana se le cayó la careta del
“Robin Hood” en Europa». 56
Después del 11 de septiembre inicia a subir la presión diplomática para que la Unión
Europea modifique su postura. El 2 de noviembre Washington transmite a Bruselas
su lista de OTI para que las examinen. A raíz del secuestro de un ingeniero mexicano
– y parte de un substancial giro en las relaciones exteriores de México57 – el
presidente de México Fox anuncia el próximo cierre de la oficina de las FARC en el
D.F. y el retiro de las visas a sus representantes.
El embajador británico en Bogotá, Thomas Joseph Duggin, declara a la prensa58 que
AUC, ELN y FARC “son terroristas” y tienen relaciones con otras organizaciones
internacionales similares, por lo tanto el Reino Unido va a negar la visa de ingreso a
los colombianos implicados con las tres organizaciones y, en conjunto con Estados
Unidos, ya han congelado los bienes y activos financieros de las tres organizaciones.
En conversaciones personales con altos representantes del cuerpo diplomático
europeo en Bogotá emerge cierta reluctancia en abandonar la anterior postura
pragmática sobre el terrorismo. La estrategia preferida sigue siendo la de
concentrarse y denunciar las violaciones de los derechos humanos y DIH,
especialmente el secuestro. Además, cuatro países de la Unión Europea están
desempeñandose en el grupo de facilitadores del proceso de paz, un papel
incompatible con la declaración de la esencia terrorista de una de las partes sentadas
en la mesa de Los Pozos. Otra dificultad en adoptar eventuales medidas sobre retiro
de visas y expulsión a colombianos residentes en Europa vinculados con FARC y
ELN está en las condición de refugiado de algunos de ellos, que en años anteriores
habían solicitado y obtenido asilo político.
56 El País, 16 de octubre de 2001.
57 Cfr. [Arana 01] en Foreign Affairs sobre la nueva política exterior de Fox.
58 El Espectador, 7 de noviembre de 2001.
- 128 -
Desde Washington, Pastrana reacciona con dureza a las incertidumbres europeas
acusándolos de parcialidad y de establecer categorías de secuestrados “de primera y
de segunda” al protestar solamente por los secuestros de ciudadanos europeos
cuando hay cientos de colombianos en cautiverio y sujetos a extorsión.59
La posición común de la Unión Europea sobre terrorismo y conflicto colombiano
madura el 7 de diciembre de 2001 por medio de una declaración de la presidencia de
Bélgica: «La Unión Europea recuerda su condena enérgica y constante de la práctica
de los secuestros, extorsiones y demás crímenes, que suponen una violación de los
derechos humanos y del derecho humanitario internacional. Todas las partes del
conflicto deben condenar estos crímenes, que ponen en peligro el proceso de paz.
Solicita a los grupos armados que liberen a todos los rehenes – tanto extranjeros
como colombianos – y que renuncien de inmediato a estas prácticas. Hasta nueva
orden, los Estados miembros de la UE no expedirán visados ni permisos de
residencia nuevos a representantes de dichos grupos armados, sin perjuicio de la
continuación de los esfuerzos de los Estados miembros de Unión que participan en el
diálogo entre las partes colombianas».60 La Presidencia semestral europea rechaza
por lo tanto las acusaciones de Pastrana de discriminar a los ciudadanos colombiano
víctimas de secuestros, mantiene su posición pragmática rechazando declararse
sobre la naturaleza terrorista de FARC y ELN, vincula estrictamente su medida de
restricción de visas a las prácticas concretas de secuestro y extorsión adoptando por
lo tanto una postura que declaradamente no vanifique ni impida el papel de
facilitadores en el proceso de paz. La reacción de las FARC no se hace esperar y es
retóricamente tanto fuerte como en alguna manera “obligada”: «el pronunciamiento
de los países miembros de la Unión Europea vinculados al proceso mediante el
Grupo de Países Amigos y la Comisión Facilitadora lesiona la neutralidad y cambia
la posición política mantenida hasta ahora respecto a la solución política del conflicto
social y armado en nuestro país».61 Sin embargo, en los posteriores desarrollos de
59 “Pastrana critica actitud de Europa frente a secuestros”, El Tiempo, 16 de Noviembre de 2001.
60 Cit. en “Unión Europea no dará más visas a la guerrilla”, El Tiempo, 8 de diciembre de 2001.
61 Cit. en “Europa dijo No”, Cambio, 17 de Diciembre de 2001.
- 129 -
enero de 2002 el Secretariado de esta organización no descartará la facilitación
europea.
3.7.1. La ruptura de las negociaciones
El momento álgido de la contribución europea al proceso de paz coincide quizás con
la víspera de su fracaso. Como siempre a los largo de los tres años del proceso, y
especialmente en el último año, al acercarse la fecha del vencimiento del decreto
presidencial sobre la desmilitarización de la zona de despeje en el Caguán, los
consecuentes pulsos políticos crean fuertes tensiones. Le crispan las relaciones entre
gobierno y negociadores de las FARC, y también en el espectro político colombiano,
donde los críticos de la concesión unilateral del Caguán a los guerrilleros nunca han
hecho faltar sus voces en el debate.
La anterior prorroga de la zona de despeje – el 28 de septiembre de 2001 – había
ocurrido en medio de ásperas polémicas por el asesinato de la ex ministra de cultura
Consuelo Araujo Noguera mientras se encontraba secuestrada por las FARC. Los
acuerdos eventualmente firmados en San Francisco de la Sombra el 5 de octubre para
prolongar de otros tres meses el proceso dejan más descontentos que satisfechos en
ambos bandos. Para resguardarse de los opositores, Pastrana ordenó reforzar desde
octubre las medida de patrullaje aereo, terrestre y fluvial sobre y alrededor la zona
de distensión. Decisión duramente rechazada por la comandancia FARC que acusa al
presidente de violar los acuerdos de San Francisco y se retira de la mesa de diálogo
de Los Pozos. Inicia un pulso sobre las “garantías” al proceso de paz, vale decir el
tema de los patrullajes, que se extenderá hasta enero, a la víspera del vencimiento de
la zona de despeje. Frente a la inercia conflictiva de las negociaciones en los meses
anteriores y al dramático cambio del panorama internacional después de los
atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos, el proceso de paz está a punto de
colapsar. El mismo Pastrana declara a la prensa la ruptura inminente del proceso:
«El Gobierno entiende que las FARC no continúan en la mesa y, en consecuencia,
contarían con las 48 horas pactadas para su retiro de la zona».62
62 Cit. en “Presidente Pastrana confirmó ruptura de proceso de paz”, El Tiempo, 10 de enero de 2002.
- 130 -
Es en este momento que la diplomacia internacional del Enviado especial de
Naciones Unidas, James Lemoyne – que releva a Anders Kompass recién a principio
del año – y del Grupo de Países Facilitadores del proceso de Paz, liderados por el
embajador de Francia en Bogotá, Daniel Parfait, desarrolla su mejor gestión. El
embajador francés y sus colegas se reúnen en el palacio de Nariño y en espacio de
una hora redactan el documento para desbloquear el diálogo y reavivar el proceso de
paz que acto seguido envían a Gobierno y FARC.
Gobierno y FARC anuncian, por boca del Comisionado de Paz Camilo Gomez y del
negociador en jefe guerrillero Raúl Reyes, en un comunicado conjunto que a partir
del 16 de enero reanudarán las conversaciones de paz: «Hemos celebrado una
primera reunión en la que hemos acordado iniciar, a partir del próximo miércoles, las
discusiones, las cuales contarán hasta el día 20 de enero con la presencia de dos
delegados del grupo de países facilitadores y del Asesor Especial de las Naciones
Unidas».63
Aun en el espacio relámpago de unas pocas horas, la presencia internacional del
conflicto ha subido el escalón de facilitadora a “mediadora”, escribiendo un
documento y proponiéndoselo a las partes para que lo discutan y lo acepten.
Parecería un buen auspicio para el proseguimiento de la negociación.
El mismo embajador Parfait declara en una entrevista que a pesar del éxito de la
solución momentánea del impasse, hace falta todavía mucho trabajo para pasar «de
la fragilidad a la solidez» del proceso. Tampoco ha venido la hora de pasar a una
mediación internacional completa: «Nuestro papel es de facilitación. Y como
apoyamos y no decimos a las partes qué es lo que tienen que hacer, no vamos a decir
cómo se tiene que hacer una tregua. Eso sería una desviación. [...] No creemos que se
necesite una mediación. Este es un país que tiene toda la sustancia para que los
colombianos tomen la iniciativa».64
63 Cit. en “Con presencia internacional, Gobierno y Farc reanudan diálogos”, El Tiempo, 15 de enero
de 2002.
64 Ver “Hay que pasar de fragilidad a solidez: Parfait”, El Tiempo, 18 de enero de 2002.
- 131 -
Desde Madrid la Presidencia de la Unión Europea no puede más que aprobar y
declara a nombre de los Quince: «La comunidad internacional ha desempeñado un
papel muy útil y constructivo durante las negociaciones, por lo que la UE respaldará
su presencia en las futuras negociaciones».65
3.7.2. Después de la ruptura
En el comunicado de prensa [UE 02] con le cual la presidencia española de la UE
comenta la ruptura del proceso de paz y revoca de la zona de distensión, el equilibrio
usual en las atribuciones de las responsabilidades se crispa en una crítica aspera a las
FARC-EP: «La Unión Europea lamenta profundamente que, tras la firma, el 20 de
enero de 2002, del Acuerdo de cronograma de consenso para el futuro del Proceso de
paz con el Gobierno Colombiano, las FARC-EP hayan demostrado su falta de
voluntad de avanzar seriamente en el Proceso, incumpliendo los compromisos
suscritos con el Gobierno. Las graves provocaciones de las FARC-EP han llevado a la
ruptura de un proceso de negociación en el que el pueblo colombiano tenía fundadas
sus esperanzas de paz».
El colapso de la negociación, madura en una coyuntura cambiante del panorama
político internacional e interno. Washington manifiesta su decidida orientación hacia
la escalada de su intervención contra la nueva amenaza individualizada por la
doctrina66 de la “narcoguerrilla terrorista”. 67 En las elecciones colombianas del 26 de
mayo de 2002, el candidato liberal independiente Alvaro Uribe Velez – que se
presenta como � demócrata con el sentido de la autoridad � y despierta
65 Cit. en “Unión Europea respalda al grupo de países facilitadores”, El Tiempo, 18 de enero de 2002.
66 El Departamento de Defensa de Estados Unidos define “doctrina” como «the fundamental
principles by which the military forces or elements thereof guide their actions in support of
national objectives». La doctrina se encuentra de alguna manera en medio entre la “gran
estrategia”, los objetivos de largo plazo de una nación, y la “tactica”, los principios basicos de
guerra que gobiernan las operaciones de combate (US Joint Chiefs of Staff, Department of Defence
Dictionary of Military and Associated Terms, JCS Pub. 1, Washington, DC, 1984, p. 119. cit. en
[Klare 89], p. 51).
67 Para el origen de esta doctrina, ver más adelante al párrafo
- 132 -
preocupaciones en los grupos de Derechos Humanos por su pasada experiencia de
relaciones con los paramilitares cuando era gobernador de Antioquia – obtiene un
rotundo triunfo en la primera vuelta con su programa de promesas de “mano dura”
contra guerrillas y crimen.
Desde la Comisión Europea, en el documento estratégico sobre Colombia, se
reafirman los objetivos de siempre. Como ya se ha anticipado en la introducción,
«The EC'smain objective is to support Colombia'ssearch for Peace. In this area,fighting against the main root-causes of the conflict such as marginality,inequality, social exclusion and extreme poverty are a priority. These problemsare common to many Latin American countries. However, the evolution inColombia has been unique and it has to do with the extreme weakness of thestate: Colombia has never succeeded in completing the construction of a strongmodern State» [CE 02], p. 21.
Como respuesta a estos desafíos, prosigue el documento, la Comisión apoyará los
esfuerzos de búsqueda de la paz ya existentes en la sociedad e instituciones
colombianas y dirigirá sus políticas de cooperación tanto a las causas profundas del
conflicto (especialmente con los Laboratorios de Paz) como a la asistencia
humanitaria a sus víctimas.
3.8. La Unión Europea y la guerra global contra el
Terrorismo
Después de los atentados del 11 de septiembre y de la resolución 1373 del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas contra el terrorismo (28 de septiembre), el 8 de
octubre le Consejo de la Unión Europea «recuerda la determinación de la Unión de
combatir las fuentes de financiación del terrorismo, en estrecha concertación con los
Estados Unidos».
En su sesión extraordinaria del 21 de septiembre de 2001, el Consejo Europeo declara
que está «decidido a combatir el terrorismo en todas sus formas y en todo el mundo
y que proseguirá sus esfuerzos para reforzar la coalición de la comunidad
internacional para luchar contra el terrorismo en todas sus formas, por ejemplo,
intensificando la cooperación entre los servicios operativos responsables de la lucha
antiterrorista: Europol, Eurojust, los servicios de información, la policía y las
- 133 -
autoridades judiciales asociadas con ellos».
La Unión Europea define oficialmente su estrategia en el ámbito de su Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC) con la Posición común 2001/931/PESC del
Consejo del 27 de diciembre de 2001 «sobre la aplicación de medidas específicas de
lucha contra el terrorismo».68 La Posición común define lo que entenderá la Unión
por «persona, grupo o entidades que intervengan en actos terroristas» (cursiva mía)
por lo tanto manteniendo su enfoque tradicional sobre los actos y no la naturaleza de
los grupos, y también define detalladamente que entenderá la Unión por acto
terrorista:
«Art. 3. A efectos de la presente Posición común se entenderá por acto terroristael acto intencionado que, por su naturaleza o su contexto, pueda perjudicargravemente a un país o a una organización internacional tipificado como delitosegún el Derecho nacional, cometido con el fin de:
i) intimidar gravemente a una población;
ii) obligar indebidamente a los Gobiernos o a una organización internacional arealizar un acto o a abstenerse de hacerlo;
iii)o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas fundamentales,constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organizacióninternacional:
a) atentados contra la vida de una persona que puedan causar la muerte;
b) atentados contra la integridad física de una persona;
c) secuestro o toma de rehenes;
d) causar destrucciones masivas a un gobierno o a instalaciones o públicas,sistemas de transporte, infraestructuras, incluidos los sistemas deinformación, plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental,lugares públicos, o propiedades privadas que puedan poner en peligro vidashumanas o producir un gran perjuicio económico;
e) apoderamiento de aeronaves y d buques o d otros medios de transportecolectivo o d mercancías;
f) fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización dearmas de fuego, explosivos, armas nucleares, biológicas y químicasinvestigación y desarrollo de armas biológicas y químicas;
68 Diario Oficial n° L 344 de 28/12/2001 p. 0093 – 0096.
- 134 -
g) liberación de sustancias peligrosas, o provocación de incendios,inundaciones o explosiones cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas;
h) perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad u otrorecurso natural fundamental cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas;
i) amenaza de llevar a cabo cualesquiera de las acciones enumeradas en lasletras (a) a (h);
j) dirección de un grupo terrorista;
k) participación en las actividades de un grupo terrorista, incluido elsuministro de información o medios materiales, o mediante cualquier formade financiación de sus actividades, con conocimiento de que esa participacióncontribuirá a las actividades delictivas del grupo»
La Unión Europea resuelve al fin aprontar su propia lista negra de «organizaciones,
personas, grupos y entidades terroristas». En el anexo de la Posición común figura la
primera edición del famoso listado, del cual se anticipa una constante revisión. La
lista,
«se confeccionará sobre la base de informaciones concretas o de elementos delexpediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado unadecisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si setrata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con unacto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitardicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, o si se trata de unacondena por dichos hechos»,
donde por «autoridad competente» se entiende una «autoridad judicial» o
equivalente. Ninguno de las personas, entidades o grupos de la lista del 27 de
diciembre de 2001 se refiere a Colombia.
La posición se hace operativa con la adopción en el mismo Consejo del Reglamento69
(CE) n° 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas
personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y la Decisión70
2001/927/CE, por la que se establece la lista prevista en el apartado 3 del artículo 2
del Reglamento (CE) n° 2580/2001.
69 Diario Oficial n° L 344 de 28/12/2001 p. 0070 – 0075.
70 Diario Oficial n° L 344 de 28/12/2001 p. 0083 – 0084.
- 135 -
Paralelamente, la Posición común 2001/930/PESC en el mismo consejo define y
tipifica «como delito la provisión o recaudación intencionales, por cualesquiera
medios, directa o indirectamente, de fondos por nacionales de cualquiera de los
Estados miembros de la Unión Europea o en el territorio de cualquiera de ellos con
intención de que dichos fondos se utilicen, o con conocimiento de que dichos fondos
se vayan a utilizar, para realizar actos de terrorismo». Consecuentemente la Unión
procederá a congelar los bienes, fondos y otros activos económicos de personas y
grupos involucrados en le terrorismo.
El 2 de mayo de 2002 el Consejo aprueba, por medio de procedimiento escrito, dos
actas que actualizan las adoptadas el 27 de diciembre de 2001. Se trata de la posición
común 2002/340/PESC71 que actualiza solamente el anexo de la anterior en materia
de lucha contra el terrorismo (2001/931/PESC), o sea la lista negra.72 Las novedades
son la inclusión de las AUC, Autodefensas Unidas de Colombia en la 23ma y última
posición del listado de grupos y entidades terroristas.
La masacre de Bojaya marca un giro en el curso de la guerra y de la diplomacia. El 5
de mayo sale en la prensa la noticia que a finales de abril las FARC han matado a 119
personas con un cilindro de gas. Eran pobladores de una aldea en la región de
Quibdó que se habían refugiado en la iglesia durante un enfrentamiento entre
guerrilleros y paramilitares. Los guerrilleros reconocen su “error” en un comunicado
de prensa. El gobierno no sale bien parado del asunto porque tanto desde la
Defensoría del pueblo como desde Naciones Unidas73 se les hace responsable de no
haber actuado para proteger a la población civil a pesar de los múltiples informes de
alerta temprana que en los días anteriores a la masacre habían anunciado la seriedad
del enfrentamiento que iba a venir. Los opinionistas en la prensa colombiana
71 Diario Oficial n° L 116 de 03/05/2002 p. 0075 – 0077.
72 Para la aplicación de la Posición común el Consejo aprueba también la decisión 2002/334/CE para
modificar efectivamente la lista prevista en el reglamento (CE) n° 2580/2001 (art. 2, parr. 3).
73 Anders Kompass, “Farc, Auc y Estado responsables de la tragedia de Bojayá: ONU”, informe
completo del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia,
publicado por El Espectador, 22 de mayo de 2002.
- 136 -
reprochan a la Unión Europea, y especialmente a «algunos Estados europeos que en
relación con el fortalecimiento militar del Estado colombiano a veces se comportan
como si fueran ONG antimilitaristas y benevolentes con la guerrilla».74
Antes de la cumbre Unión Europea – América Latina/Caribe de Madrid del 18 de
mayo de 2002, el primer ministro del Estado español Aznar y presidente de turno de
la Unión Europea, hablando desde una reunión de la Internacional Demócrata de
Centro (IDC) y con influyentes pronunciamientos en el mismo sentido de la Iglesia
católica colombiana, no hace misterio de su preferencia por incluir a FARC-EP en la
lista.75 También el Parlamento europeo vota una resolución donde acepta la
compilación de un lista oficial de organizaciones como herramienta para la lucha
global al terrorismo, y pide que la Unión complete cuanto antes su propia lista
«incluyendo a todos aquellos grupos y organizaciones que practiquen el asesinato, el
secuestro, el chantaje, la extorsión y cualquier otro tipo de actividades terroristas»,
sin mencionar directamente ni a las FARC ni otra organización.
Sin embargo, de la cumbre no salen modificaciones de la lista negra y FARC-EP y
ELN quedan afuera. Una interpretación de lo ocurrido que circula en la prensa
colombiana76 retrata a la presidencia española como el “halcón” para incluir a las
FARC y ELN junto con las AUC – sobre la calificación de los paramilitares nunca
hubo hesitación en las cancillerías europeas. Sin embargo, Suecia y en seguida
Francia jugarían a las “palomas” sublevando la objeción de lo difícil que sería para la
Unión Europea volver a una mesa de negociación con un papel de facilitadores, o
quizás un perfil aun más alto, donde están sentados lo representantes de una
74 Alfredo Rangel Suarez, “Lecciones de una masacre: Bojayá y Europa”, El Tiempo, Mayo 10 de 2002.
75 Ver “Inclusión de Farc en lista terrorista, será tema de cumbre de Madrid”, El Espectador, Bogotá,
13 de mayo de 2002. Ver también “Europa, dividida frente a inclusión de las Farc en listado de
terroristas”, El Espectador, 17 de mayo de 2002. Aznar: «Yo soy partidario de incluir a las Farc en la
lista de grupos terroristas, porque creo que es lo que son, y espero y deseo que se den todos los
pasos, si es que no se han dado ya, para que eso se materialice cuanto antes».
76 Ver “Europa, dividida frente a inclusión de las Farc en listado de terroristas”, El Espectador, 17 de
mayo de 2002.
- 137 -
organización que se ha calificado oficialmente de “terrorista”. Siendo necesaria la
unanimidad en el Consejo de ministros de la Unión Europea para materias de
política de seguridad común, FARC y ELN quedan afuera. La reacción de Pastrana es
polémica, dibuja un escenario verbal que linda en la traición europea . Desde París,
François Rivasseau, vocero del ministerio francés de Relaciones Exteriores, recusa la
versión que circula en Colombia sobre las dinámicas internas al consejo de Madrid, y
al mismo tiempo no puede comentar sobre lo ocurrido porque las discusiones
internas están cubiertas por la máxima confidencialidad para no restar autoridad al
comunicado final de la Presidencia, la única autorizada a hablar a nombre de los
Quince. La reacción de Pastrana causa algún desconcierto: ante el hecho de que
durante tres años las FARC han sido interlocutoras del gobierno colombiano en los
frustrados diálogos de paz, los europeos dudan sobre la seriedad y duración de la
caracterización que Bogotá les pide hacer ahora. Las FARC cantan victoria en un
comunicado donde tildan de «estruendoso fracaso» la gestión de Pastrana en Madrid
por «querer imponerle normas de gobierno a la Unión Europea».77
Una exultación que el secretariado de las FARC no podrá repetir en la sucesiva
revisión de la lista. En la reunión del 12 de junio del Comité de Representantes
Permanentes dejan de subsistir las oposiciones internas – sean esas suecas, francesas
o de otra bandera, pero seguramente no españolas – a que las FARC-EP queden
registradas como organización terrorista, junto con las AUC y a diferencia del ELN.
El nombre de las FARC se añade oficialmente a la lista negra después que el Consejo
de la Unión Europea aprueba el 17 de junio una nueva posición común
2002/462/PESC (que actualiza la 2001/931 y deroga la 2002/340), la correspondiente
decisión aplicativa 2002/460/CE y su publicación en el Diario oficial del 18 de junio.
Las FARC aparecen en el numeral 24, las AUC en el 31 (y último) del listado. La
reacción de las FARC es tibia: lamentan que los países de la UE «ahora hayan
determinado excluirse unilateralmente de participar en futuras conversaciones hacia
77 Ver “Farc acusan a Pastrana de convencer a UE con ventajas comerciales”, El Espectador, 27 de
mayo de 2002.
- 138 -
la paz entre el Gobierno y las FARC-EP», y sin embargo dejan la puerta abierta
auspiciando que, bajo nuevas circunstancias fruto de favorables cambios políticos,
«puedan ustedes volver a ser parte activa en el proceso de reconciliación, con el aval
de las dos partes».78
La Unión Europea castiga entonces a las FARC, pero premia al ELN, del cual se
quiere apreciar el esfuerzo de diálogo en Cuba y posiblemente el papel de actor
político en la conflictiva zona del Magdalena Medio donde la Comisión está
apoyando un ambicioso proyecto de Laboratorio de Paz.
78 Comunicado del Secretariado del Estado Mayor Central de las las FARC-EP, en http://www.farc-
ep.org/
- 139 -
4. Dimensiones de la debilidad del Estado en
Colombia
4.1. Hacia una operativización del concepto de debilidad
Para examinar un poco más de cerca la aplicación del concepto de debilidad estatal al
caso colombiano se buscarán indicadores de sus principales propiedades y los
referentes empíricos correspondientes. Se seguirá el marco teórico trazado por
Buzan, Holsti y Hayoob (ya examinado en capítulo anterior, ver a pág. 50).
Resumiendo la caracterización de debilidad de dichos autores, habrá que tomar en
cuenta por lo tanto:
1. Control del Estado sobre su base material: territorio y población.
2. Eficiencia y equidad del Estado en la extracción de recursos desde la sociedad
(tributación) y su contra cara de evasión fiscal.
3. Contra partida del contrato fundamental entre Estado y sociedad, la capacidad del
primero de producir y ofrecer bienes públicos necesarios y su calidad:
3.a) desempeño en la administración de la justicia como elemento clave de la
legitimación legal-racional del Estado;
3.b) seguridad personal de los ciudadanos;
3.c) en un moderno “Estado social de derecho”, también salud y educación se
pueden considerar bienes públicos esenciales.
4. Fenómenos de para- Estado y para- instituciones, las instituciones que se proponen
como alternativas a las oficiales, también desafiando el monopolio estatal de la
violencia.
5. Recurso a la violencia por parte del Estado en los asuntos internos (violencia
política);
5.a) papel de la policía política en la vida cotidiana de los ciudadanos;
- 140 -
5.b) represión de los movimientos sociales o de los partidos de oposición;
5.c) nivel de control del Estado sobre la prensa.
6. Participación electoral como indicador de legitimación vertical del régimen
político.
7. Si existe un importante conflicto político sobre cual ideología tiene que inspirar la
organización del Estado.
8. Existencia de una identidad nacional coherente, o la presencia en el país de
diferentes identidades nacionales en competición.
9. Existencia de una clara y reconocida jerarquía de la autoridad política.
4.1.1. Debilidad del Estado: indicadores y definiciones operativas
Contra el fetichismo de números y gráficas, una precisión sobre indicadores.
Tratando de fenómenos sociales complejos, la elección de las variables juega un
papel importante para desarrollar una teoría que tenga alguna capacidad de
explicación y predicción. En el caso que interesa, el concepto de debilidad de un
Estado – como ya se ha subrayado – es esencialmente controvertido y controvertible.
De ahí que los indicadores y sus referentes empíricos que a continuación se van a
presentar no pueden pasar del papel al que su mismo nombre los obliga. Sirven para
indicar, apuntar hacia el concepto al que se refieren, trazando un camino que quizás
pueda resultar útil. Pero a ningún peregrino se le ocurrirá, una vez encontrada en un
cuadrivio la flecha rotulada que apunta a Roma, quedarse abrazando el palo de la
flecha. Renunciaría a las maravillas de la ciudad eterna, si es que existe. Con estas
advertencias, los indicadores pueden resumirse en el cuadro siguiente.
- 141 -
Cuadro 5. Indicadores debilidad del Estado
Sector Definición Referentes empíricosTerritorio % fuera del control efectivo del
EstadoMunicipios con presencia y actividad de gruposarmados ilegalesSuperficie cosechable (sembrada menos erradicada) acultivos ilegales (coca, amapola, cannabis)
Población % fuera del control efectivo delEstado
Desplazados internos por la violencia
Presencia Presencia de las instituciones delEstado en le territorio
índices cobertura por municipios y población de: policía,alcaldías, puestos de salud, escuelas públicas,administración de justicia
Finanzas Públicas Tributación:capacidad para extraer recursosde la sociedad y financiarse
Entradas Tributarias/PIBComposición entradas tributarias: indirectas/directasDeuda pública/PIBEvasión fiscal/PIB
Gasto público:prioridades y despeño del Estadoen proveer bienes públicos
Administración de Justicia y seguridad interna:Gjust/Gtotal
Gjust/PIBtasa asesinatostasa secuestrosDefensa: Gdef/Gtotal
Gdef/PIBpie de fuerza FFAAGasto Social:Gsoc/Gtotal
Gsoc/PIBEducación: Gedu/Gtotal
Salud: Gsalud/Gtotal
Monopolio estatal dela fuerza
Recurrente uso de la fuerza porparte en asuntos de políticainterna
Episodios de represión movimientos socialesDuración, extensión Estado de emergencia/Estado desitio.
Desafíos al monopolio de lafuerza: capacidad militar de losgrupos armados ilegales
FARC, ELN, AUC:-- Hombres-- Frentes-- Intensidad conflictoFunciones estatales desempeñadas por los actoresarmados
Estado como amenaza a laseguridad ciudadana
Denuncias y violaciones DDHH por parte del aparato deseguridad; denuncias relaciones FFAA-paramilitaresJuicios civiles de los militares acusados de violacionesDDHH
Participación Participación electoral Tasas de participación electoral en eleccionespresidenciales y parlamentarias
Confianza Confianza de la opinión publicahacía el Estado y sus instituciones
Encuestas de opinión
Corrupción Corrupción del aparato estatal delitos contra la administración públicacostos de la corrupción índices de percepción de la corrupción
Prensa Control del Estado sobre laprensa
Índice de libertad y pluralismo en el debate publico enlos medios de comunicaciónAmenazas y asesinatos de periodistas
- 142 -
- 143 -
Gráfica 5. Zonas de actividad de grupos armados ilegales
4.2. Territorio
4.2.1. Presencia grupos armados ilegales
Hablando de la relación entre grupos armados ilegales y territorio, hay que marcar
una distinción entre presencia y actividad armada. Una célula de guerrilleros puede
estar presente en un municipio porque ellos mismos así se han manifestado con
comunicados, trabajo político con los pobladores, pedidos de extorsión o vacuna, o
han sido observados por terceros en tareas de desplazamiento o patrulla. Sin
embargo la presencia no necesariamente se manifiesta en algún tipo de actividad
armada en contra de la infraestructura, asalto a poblaciones, contactos de combate
con las Fuerzas armadas o otros grupos ilegales, emboscadas.
La simple presencia puede ser la etapa que prepara el desarrollo de alguna acción
armada o una fase de tregua táctica para fortalecer el trabajo político o para
reconstituir fuerzas después de una derrota. En cualquier caso la presencia está
íntimamente vinculada a la actividad armada: por su carácter preparatorio y
propedéutico sería el indicador más adecuado para captar la debilitación de la
capacidad del Estado para controlar su territorio. Sin embargo, es muy difícil definir
operativamente la presencia, por su naturaleza intrínsecamente clandestina y
sigilosa. Por eso se replegará en el relieve del la actividad armada en los municipios.
Haciendo una comparación entre finales de los años 80 y finales de los 90, el numero
de municipios donde se ha registrado alguna actividad armada de la guerrilla ha
pasado de 123 a 234 con un aumento del 90% [Echandía 99].
4.2.2. Cultivos ilícitos
Otro parámetro significativo de la capacidad del Estado de controlar su territorio es
la presencia de amplias extensiones de cultivos ilícitos. Los campos sembrados a
coca, cannabis y amapola – a parte las otras implicaciones sociales y políticas de la
economía y trafico de narcóticos – revelan en forma no controvertible la existencia de
porciones del territorio nacional donde el poder del Estado es muy endeble o
inexistente. En la amplia bibliografía sobre los cultivos ilícitos en Colombia, se han
privilegiado los datos oficiales del Departamento de Estado de Estados Unidos, los
- 144 -
de la Organización de las Naciones Unidas para la fiscalización de drogas y la
prevención del crimen (UN-ODCCP o PNUFID) y los datos de las agencias
gubernamentales colombianas. A partir de 1998, las Naciones Unidas han cambiado
sus fuentes primarias y sus metodolologías para estimar las extensiones de los
cultivos ilícitos, interrumpiendo así su dependencia de los datos oficiales del
Gobierno de Estados Unidos.
De ahora en adelante por superficie potencialmente cosechable se entiende el total
sembrado con una determinada esencia vegetal (coca, amapola o cannabis) menos la
superficie erradicada (voluntaria o forzadamente, según las varias técnicas). Para el
año 2001 Naciones Unidas estiman que por primera vez en los últimos diez años la
extensión cosechable en Colombia se habría reducido pasando de 163mil a menos de
145mil hectáreas. Sin embargo, las agencias estadounidenses afirman que la
tendencia al crecimiento exponencial se habría mantenido, con un total cosechable
para el año 2001 de casi 170mil hectáreas. Entre las fuentes secundarias, el trabajo de
Rocha García [Rocha 00] ya contiene un atento examen de la fuentes primarias
mencionadas. La primera gráfica muestra la extensión estimada de cultivos ilícitos en
Colombia, calculando el promedio de las fuentes oficiales del gobierno de Estados
Unidos y de las Naciones Unidas para las áreas potencialmente cosechables a coca,
amapola y cannabis . En la primera mitad de los 80 se registra un primer crecimiento,
pero con tendencia a saturar, con una tasa anual – promedio simple – del 7%. Los
cultivos de cannabis siguen importantes después de su boom en los años 70, cuando se
desplazaron a Colombia procedentes de México donde se había desatado la
“Operación Cóndor”, la primera campaña de erradicación forzada por fumigación
auspiciada por el gobierno de Washington.1 Dicho sea de paso, es este el primer
ejemplo del llamado efecto “vejiga”: cuando se comprimen los cultivos en un país a
través de campañas masivas de erradicación – sea por fumigación aérea o
erradicación manual – las plantas reaparecen en un país vecino si las condiciones
estructurales del mercado mundial siguen sin variar. Con el principio de los 80
Colombia también conoce sus primeras campañas de fumigación bajo la insistente
1 Cfr. [Tokatlian 98], p. 49
- 145 -
- 146 -
Gráfica 6. Mapa cultivos de coca, noviembre 2001
Fuente: [UNODCCP 02], p. 63.
presión de la administración estadounidense. En la segunda mitad de los 80 la
expansión de la coca ya es notable, aunque Colombia siga siendo principalmente un
país procesador de pasta base procedente de Perú y Bolivia. La superficie cosechable
total crece en promedio un llamativo 17% anual entre 1986 y 1990. Entre 1989 y 1991
– los años del ápice del poder del jefe del cartel de Medellín, Pablo Escobar Gaviria –
la superficie cultivada en Colombia tiende a mantenerse constante así como las
fumigaciones alcanzan su mínimo histórico. Sin embargo, a partir de 1991 se hace
publica la aparición de masivas plantaciones de amapola para la producción de opio.
Mientras desde 1989 hasta 1995 la superficie cultivada a coca oscila alrededor de las
40 mil hectáreas, la irrupción de la amapola empuja la superficie total más arriba de
las 60 mil hectáreas con una tasa de crecimiento promedio para el lustro del 8%.
Frente a la amapola el presidente Gaviria reanuda las fumigaciones que alcanzan
- 147 -
Gráfica 7. Extensión de cultivos ilícitos
Fuentes: datos [Rocha 00], [USDS 00], [USDS 98], [UNODCCP 02], cálculos autor.
incidencias entre el 20 y el 15% del total sembrado.
En la segunda mitad de los 90 Colombia completa su transformación en el principal
país productor de hoja de coca, superando al total de Perú y Bolivia juntos (ver
gráfica sobre el efecto vejiga en los Andes). Asimismo, pierde parte del más lucrativo
negocio de la intermediación mayorista de la cocaína hacia el mercado
estadounidense: los carteles mexicanos desplazan significativamente a los
colombianos en este rubro. Arrastrado por la coca, el crecimiento anual promedio del
total de la superficie cosechable de cultivos ilícitos entre 1996 y 2000 alcanza el 19%,
para un total superior a las 140 mil hectáreas.
Este crecimiento exponencial revela una debilitación del Estado por lo que se refiere
a su capacidad de control del territorio. Sin embargo, para completar la presentación,
- 148 -
Gráfica 8. Cultivos de coca: efecto "vejiga" en los Andes.
Fuente: [UNODCCP 02], gráfica DEBESTCol.
hay que analizar los esfuerzos de las distintas administraciones para reafirmar este
control. Las campañas de erradicación de cultivos ilícitos en Colombia han tomado la
forma de masivas fumigaciones aéreas auspiciadas, financiadas y dirigidas por los
gobiernos de Estados Unidos. La predominancia del elemento represivo ha sido solo
muy parcialmente mitigada por la erradicación manual combinada con la
substitución de cultivos. Los resultados – o quizás su falta – de las políticas
antinarcóticos de EE.UU. han sido magistralmente analizados por varios autores.2
Aquí interesa analizar las campañas de fumigación masiva desde el punto de vista de
la debilidad del Estado.
En la gráfica se puede apreciar como – después de un primer ensayo en los años 80 –
los gobiernos colombianos no hayan escatimado esfuerzos para erradicar cultivos de
coca y otros estupefacientes. La superficie total erradicada ha rozado las 100 mil
hectáreas en 2001, primer año de aplicación del Plan Colombia, con una incidencia
cercana al 35% del total de la superficie sembrada.
Todavía es demasiado temprano para evaluar la efectividad de las fumigaciones en
la reducción de la oferta global de cocaína, que efectivamente ya lleva algunos años
de tendencia hacia abajo, pasando de 574 toneladas métricas en 1995 a 444 en 1998.3
Otro efecto regional podría ser el desplazamiento de los cultivos otra vez en Perú o
Bolivia,4 una tendencia a la cual los recientes datos del PNUFID ofrecen un respaldo.
Por lo que se refiere a Colombia, las ásperas polémicas entre los campesinos de
Putumayo,5 respaldados por el gobernador del departamento, y el gobierno central
que han acompañado la reanudación de las fumigaciones en el ultimo trimestre de
2 Cfr. [Tokatlian 98], [Bagley 00], entre otros.
3 Cfr. [UNODCCP 01], p. 166.
4 The Economist, 14 de febrero de 2002.
5 El Tiempo, 17 de noviembre de 2001. Y un año después la Defensoría del Pueblo solicita la
suspensión de las fumigaciones en Putumayo porque han causado ingentes daños a todos los
cultivos, incluyendo los de los campesinos que habían sembrado cultivos alternativos a la coca.
“Defensoría solicita suspender fumigaciones en le Putumayo”, El Espectador, Jueves 10 de octubre
de 2002.
- 149 -
2001 son ilustrativas de como la política de erradicación forzada pueda transformarse
en un dilema de fortalecimiento. El Estado trata de fortalecerse y vertebrar su
legitimidad, sin embargo el recurso a medios casi exclusivamente represivos – lo que
estaba en juego eran justamente los créditos e infraestructura para la salida al
mercado de los cultivos alternativos a la coca – genera un efecto opuesto a la
intención inicial, debilitando aun más la legitimidad del poder central en una zona
donde paramilitares y FARC están fuertemente arraigados socialmente y
económicamente como protectores de la industria de la coca.
- 150 -
Gráfica 9. Erradicación de cultivos ilícitos
Fuentes: datos [Rocha 00], [USDS 00], [USDS 98], [UNODCCP 02], cálculos autor.
4.3. Población
4.3.1. Desplazados
Cada Estado tiene que cuidar a la parte sin duda más importante de su base física:
sus ciudadanos. A parte los aspectos inmediatamente relacionados con la seguridad
personal que se examinaran más adelante – como los homicidios y secuestros – en
este apartado se toma en cuenta aquel subproducto de la violencia íntimamente
vinculado con el territorio: los desplazamientos forzados de población.
El fenómeno no es reciente y ya en los años de la Violencia ingentes masas de
campesinos abandonaron sus fincas y aldeas para asentarse en las ciudades. Un
movimiento masivo entremezclado con la urbanización tumultuosa que acompaña la
modernización del país.
El desplazamiento forzado se convierte en una cuestión al orden del día de la agenda
política y mediática después de la primera publicación especializada sobre el tema en
1995. La investigación de la Conferencia Episcopal de Colombia [ConfEp 95] combina
varias fuentes primarias de información: una encuesta nacional a párrocos sobre las
familias salidas y llegadas (donde participan 948 de las aproximadamente 2800
parroquias, con una favorable concentración en las zonas más afectadas); una
encuesta nacional a instituciones de gobierno, Ong, partidos políticos; un trabajo de
campo realizado entre septiembre 1993 y junio de 1994 con entrevistas a testigos
cualificados; una encuesta nacional sobre una muestra de 1170 familias desplazadas.
Las extrapolaciones a partir de las muestras y de las otras informaciones brindan
como resultado un total de 108'251 familias desplazadas en todo el país en 1994.
Entre las causas que generan el desplazamiento domina la amenaza (46%), seguida
por algún homicidio (17%), atentados (11%), desalojo (6%), tortura (5%), coacción
(4%), bombardeos (2%) y otros factores.
Los encuestados responsabilizan como autores de amenazas, homicidios, atentados y
las otras causas de su desplazamiento a hombres y grupos bien identificados:
- 151 -
guerrilla (31,8%), paramilitares (21%), fuerzas militares (19,5%), policía nacional
(5,4%), narcotraficantes (4,5%), milicias populares (3,8%), esmeralderos (2,2%), DAS
(1,5%) y otros actores como los vecinos, sicarios, terratenientes hasta los mismos
familiares.
Los datos de la Conferencia Episcopal – a pesar de su carácter de extrapolación no
exenta de amplios márgenes de error que los mismos autores subrayan – se convierte
en la base factual a partir de la cual se construirán los futuros estudios sobre
desplazamiento en Colombia. En la actualidad existe una cierta polémica sobre el
total de desplazados entre Conferencia Episcopal y la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) que tiene un sistema de información sobre
desplazamiento forzado y derechos humanos (Sisdes) a través del cual procesa y
actualiza los datos. Al centro hay un problema de método estadístico. La Conferencia
episcopal, después de abrir brecha con su trabajo seminal de 1995 basado en una
encuesta, prefiere ahora poner en entredicho sus mismas cifras de entonces y confía
en su nuevo “Sistema de información sobre población desplazada en Colombia”
(RUT) que ha puesto en marcha en 1997 y está funcionando en pleno régimen desde
1999. Se basa en entrevistas individuales a las familias que se presentan en los 85
centros de ayuda manejados por la pastoral social en todo el territorio nacional. Los
datos que se publican no atreven extrapolaciones a nivel nacional y presentan la
elaboración estadística de las entrevistas detrás de las cuales existen rostros concretos
de desplazados. Consecuentemente, el total de 80'583desplazados relevados por la
Conferencia episcopal6 a finales de 2001 es sensiblemente inferior a las proyecciones
de Codhes.
Por supuesto, la relevancia de la cuestión no es solamente académica. La opinión
publica internacional está muy sensibilizada hacia el drama del desplazamiento,
tanto interno como de los refugiados en países vecinos. Estas cifras tienen efectos
políticos muy relevantes tanto en la internacionalización del conflicto, cuanto en la
movilización de fondos para la asistencia a los refugiados.
6 Cfr. [Cervellin 01], p. 4.
- 152 -
El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ha
establecido su presencia en Colombia – en el marco de la tímida apertura hacia una
mayor presencia internacional en el conflicto – cuando se denunciaron flujos
crecientes de refugiados hacia Ecuador y Panamá, cuestión inter-estatal para la cual
Acnur tiene competencia. Acnur basa sus estimaciones sobre los flujos de refugiados
y desplazados internos en los estudios de Codhes, mientras que la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) – otra agencia del sistema de las Naciones
unidas – hace referencia a las cifras más prudentes de la Conferencia episcopal.
Donde hay un acuerdo casi unánime es en individualizar a los actores responsables
de las acciones armadas, intimidaciones y otras violencias que causan
desplazamiento. Reunidos en el Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados
(GAD, creado en 1995), la Conferencia episcopal y trece organizaciones sociales
cuales la Comisión Colombiana de Juristas y el CINEP publican en su “Informe sobre
- 153 -
Gráfica 10. Población en situación de desplazamiento forzado
Fuentes: datos [GAD 00], [CODHES 02], [CODHES 99]
el desplazamiento forzado” estadísticas contundentes que atribuyen a las
formaciones paramilitares un peso creciente la responsabilidad del desplazamiento
forzado. Las acciones de “limpieza” social y política constituyen la piedra angular de
su estrategia de control territorial (ver al apartado sobre AUC para un análisis).
Significativamente ha disminuido la incidencia de la responsabilidad de los cuerpos
del Estado.
Cuadro 6. Responsables de las acciones armadas que ocasionan desplazamiento
Actores 1984/94 1995 1996 1997 1998 1999 2001Guerrilla 32 % 26 29 29 35 28 35Paramilitares 21 35 33 54 47 49 43Fuerzas Militares 19,5 16 14Policía Nacional 5 3 2
6 8 6
Narcotraficantes 4.5 2 1Milicias populares 4 2 6
Otros, Desconocidos 14 16 1511 10 15
Fuentes: elaboración del autor con datos de [GAD 00], [ConfEp 95], [CODHES 02], www.desplazados.org.co
La línea continua en la gráfica representa la suma progresiva de las personas que
cada año han sufrido desplazamiento forzado. Sería erróneo interpretar que a finales
de 2001 existen en Colombia alrededor de 2 millones y medio de desplazados. Esta
suma simple no toma en cuenta ni los que vuelven – aunque lamentablemente son
muy pocos – ni aquellos que después de vivir varios años en el lugar de refugio han
echado raíces y – a pesar de lo traumático de su desarraigo – ya se consideran
pobladores residentes de la ciudad de adopción. Si se consideran solamente los
desplazados en los últimos cinco años, el total asciende a la igualmente tremenda
cifra de un millón y medio.
Como se puede apreciar, el constante y rápido aumento de la población forzada a
abandonar sus casas, pertenencias y tierras pone seriamente en tela de juicio la
capacidad del Estado colombiano. El desplazamiento es directa consecuencia de la
guerra y de las estrategias de control del territorio seguidas por los actores armados
ilegales. En la imposibilidad de establecer el monopolio de la fuerza en el territorio –
cuando no se asiste a relaciones peligrosas entre oficiales de ejercito y grupos
paramilitares – la respuesta del Estado ha sido la Ley 387 de 1997 sobre “Medidas
- 154 -
para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección,
consolidación y estabilización socio- económica de los desplazados internos por la
violencia en Colombia”. Es una iniciativa que apunta suavizar la consecuencias del
desplazamiento con un poco de asistencia en los primeros tres meses después de la
huida. Su implementación está a cargo de la Red de Solidaridad Social.
El dramático aumento de los desplazados internos es una clara indicación de
debilitamiento de la base material del Estado y de la confianza en su capacidad
institucional para enfrentar y arrestar el fenómeno.
- 155 -
4.4. Instituciones del Estado
4.4.1. Presencia
El proceso de descentralización política, administrativa y fiscal se desarrolla en
Colombia desde comienzos de los años 80.7 El decreto 222 de 1988 que por primera
vez abre las puertas de los municipios a alcaldes elegidos directamente por el pueblo
marca una etapa sin duda significativa. La Constitución de 1991 completa, desde el
punto de vista normativo, el proceso de “acercar el Estado” a los ciudadanos en el
territorio a través de sus articulaciones administrativas locales. Esta tendencia
reciente se inserta en una tradición donde el Estado siempre ha tenido una estructura
centralizada8 y un papel generalmente activo en el desarrollo económico nacional.
Sandoval y Brito intental construir un índice de presencia del Estado a nivel
municipal calculando cinco factores: número de funcionarios, gasto, capacidad
financiera municipal en 1985 y 95, y la presencia física de las entidades.
Estos factores se agrupan en ocho categorías que son ascendentes de acuerdo conla complejidad [del municipio]. Con relación al factor de funcionarios, seestablece que el 67,7% de los municipios se ubica en las categorías 1 y 2 conmedias teóricas de 104 y 238 empleados por municipio. El componente de gastoindica que el 69,6% de los municipios está en estas categorías y las medias son$4200 y $10200 millones por municipio. La capital de la República recibe $13,8billones mientras Cali, Medellín y Barranquilla, en promedio, obtienen $1,3billones. ([Sandoval 96], p. 159.)
Con respecto al factor de presencia física institucional en los municipios en 1990, más
de la mitad de los municipios (580) integra el grupo con menor presencia
institucional con un promedio de 15 entidades institucionales por municipio.
Sintetizando a todos los cinco factores, 730 municipios (el 70,4% del total) se ubican
en las categorías 1 y 2, las de menor complejidad y “presencia” general del Estado.
Colombia se ha vuelto un país principalmente urbano (74%) donde sin embargo el
campo sigue siendo un factor clave tanto de la economía como de los equilibrios
7 Los datos de este apartado, salvo indicación contraria, están tomados de [Sandoval 96], p. 146 y ss.
8 Con la excepción del periodo “federalista” de hegemonía liberal a mediados del siglo XIX cuando el
archipiélago de las varias Colombias se manifestó en sus singularidades.
- 156 -
políticos.
Se concluye, entonces, que existe más territorio que Estado y tanto el desarrolloeconómico como el Estado acusan una gran concentración espacial. En lasregiones donde es baja la presencia directa del Estado, se reciben atencionesintermitentes y esporádicas con recursos humanos y financieros desde loscentros urbanos que las polarizan, se crean condiciones para la expresión deconflictos y su regulación por formas no institucionales y se excluye a un gruposignificativo de colombianos de los deberes y derechos del contrato social, de losréditos y problemas de la gestión estatal y, en ultimas, de los beneficios dedesarrollo. [ibid., p. 162]
- 157 -
4.4.2. Capacidad fiscal
La tributación en un país es una variable clave que revela las relaciones de poder
entre las fuerzas sociales. En opinión del historiador Marco Palacios es quizás la
variable histórica de mayor relevancia en Colombia desde la colonia.9 No solamente
por el tipo y cantidad de impuestos que se aplican, sino también por los que no se
cobran por evasión, elusión o simplemente por que los legisladores decidieron no
incluirlos.
Por los objetivos de este trabajo, se analizará la capacidad de Estado colombiano de
extraer recursos de la sociedad, su estructura y distribución, como indicador de su
fortaleza/debilidad relativa.
4.4.2.1. Clasificación de los impuestos
En la clasificación del FMI – Government Finance Statistics Manual [FMI 01a] – las
entradas del Estado se computan en los distintos niveles de administración, a partir
del gobierno central y añadiendo las administraciones departamentales, regionales y
municipales dependiendo del tipo de federalismo o descentralización fiscal que se
aplique en cada país. En las arcas del Estado entran los ingresos totales propiamente
dichos y las donaciones. Los ingresos totales se dividen según el tipo de aporte de
acuerdo al esquema siguiente.
9 Entrevista con el autor, Universidad de los Andes, diciembre de 2001.
- 158 -
Cuadro 7. Clasificación ingresos totales del Estado de acuerdo al FMI
Ingresos totales(A.II)
Ingr. corrientes(A.III)
Tributarios(A.IV)
1) Tasas sobre ingresos y ganancias (individuos y empresas)
2) Contribuciones a la Seguridad Social
3) Tasas sobre salario y fuerza de trabajo
4) Tasas sobre la propiedad
5) Tasas internas sobre bienes y servicios (ventas, permutas,IVA)
6)Tasas sobre el comercio internacional (aranceles aimportaciones y exportaciones)
7) Otros impuestos
Notributarios(A.V)
8) Ingresos empresas públicas
9) Tarifas servicios, ventas no industriales
10) Multas
11, 12) Otros ingresos no tributarios
Ingresos decapital(A.VI)
13) Ventas de activos de capital fijo
14) Venta de acciones
14) Venta de tierra y activos intangibles
Es común agrupar a los impuestos según las clases de los “indirectos” (impuestos
sobre ventas de bienes y servicios, impuestos aduaneros al comercio exterior; en
códigos del Manual GFS, suma de A.VI.5 a A.VI.7) y “directos” (impuestos sobre
ingresos de personas, sobre la renta y el patrimonio; contribuciones al sistema estatal
de seguridad social; en códigos del Manual GFS, suma de A.VI.1 a A.VI.4). En
general, los impuestos indirectos tienden a generar un efecto regresivo sobre la
distribución de los ingresos en un país. Los impuestos llamados directos, aplicados
proporcionalmente según los ingresos o patrimonio de cada persona física o jurídica,
bajo ciertas condiciones en el diseño progresivo de las tasas marginales pueden tener
importantes efectos de redistribución de riqueza.
Los impuestos indirectos, especialmente los aduaneros, son más fáciles para cobrar
mientras que los directos por su intrínseca “personalización” requieren sofisticados
aparatos burocráticos. En general, la eficacia del sistema tributario está fuertemente
condicionada por el nivel de sofisticación de la economía. Cuanto más haya
- 159 -
penetrado una economía comercial basada en un sistema de precios, tanto más fácil
será para el Estado imputar valores y calcular los impuestos monetarios debidos. En
las economías informales no monetizadas, los impuestos en especies son
problemáticos.
Coherentemente con lo anterior, la recaudación por impuestos directos (RID) será la
suma de los items de (1) a (4). La recaudación por impuestos indirectos, será la suma
de los items (5) y (6). La recaudación tributaria del gobierno central (RTC)
corresponde a la suma de los items de (1) a (7). En caso que existan formas de
gobierno regional o local con poder legal de aplicar impuestos a los ciudadanos
–personas físicas y jurídicas residentes en sus territorios, para ellos también se puede
repetir la clasificación de impuestos del cuadro anterior obteniendo así la
recaudación tributaria de los gobierno regionales, RTR (provincias, estados
federados, departamentos) y la recaudación tributaria de los gobiernos locales, RTL
(municipios). Sumando la recaudación tributaria en todos los niveles de gobierno se
obtiene la recaudación tributaria total de un Estado, que se llamará RTT o RTCRL. Se
consideran solamente los impuestos extraídos independientemente por las distintas
administraciones públicas y no las transferencias internas del presupuesto nacional a
los regionales.
4.4.2.2. Ingresos tributarios del Estado
En este apartado interesa analizar la capacidad que tiene el Estado colombiano para
extraer recursos de la sociedad a través de los impuestos. Para orientarse en las
estadísticas y los muchos estudios sectoriales sobre tributación, hace falta dibujar un
mapa del sector público colombiano y detallar donde y qué clase de ingresos
tributarios entran en las arcas del Estado.
Siguiendo los criterios estandardizados por el Fondo Monetario Internacional sobre
las finanzas públicas de sus estados miembros, especificados en el Government
Finance Statistics Manual [FMI 01a] y en el reciente documento sobre Colombia [FMI
01], el Sector Público No Financiero (SPNF) en Colombia puede representarse en sus
distintos niveles y articulaciones de acuerdo al esquema siguiente. Si a alguna
- 160 -
subdivisión administrativa corresponden ingresos tributarios, estos se detallan en
letra cursiva y tinta roja, añadiendo el nombre de la variable correspondiente en el
DBESTCol.
Cuadro 8. Mapa del SPNF e ingresos tributarios
SectorPúblicoNoFinanciero(CombinedPublicSector)[T_gen_trib]
GobiernoGeneral[T_gen_trib]
GobiernoCentral[T_centr_trib]
AdministraciónCentral[T_centr_trib_CAdm]
-- Imp. renta (pers. naturales y jurídicas)[T_centr_trib_renta]-- Imp. bienes y servicios (IVA, gasolina...)[ T_centr_trib_renta]-- Imp. Comercio Exterior[T_centr_trib_aduana]-- Otros imp. (transaccionesfinancieras, estampillas,excísos, etc.)
Sistemade Seguridad Social (contribuciones de seg.social)[T_centr_trib_SSS]
--Seguridad Social--CAJANAL--CAPRECOM-- ...
Agencias NacionalesDescentralizadas(impuestos varios)[T_centr_trib_AND]
-- fondo construcción decarreteras;-- agencias sociales yagrícolas-- fondo de estabilizacióndel petróleo-- ...
Sector PúblicoLocalNo Financiero[T_reg_trib]
Gobiernos Locales[T_reg_trib_GL]
Municipios(imp. municipales)
Departamentos(imp. departamentales)
Distritos(imp. distritales)
Empresas públicaslocales no financieras(parte de las tarifas sonimpuestos)[T_reg_trib_EPL]
Agua
Teléfonos
Electricidad
Metro de Medellín
...
EmpresasPúblicasNacionales
Fondo Nacional del Café
ECOPETROL
CARBOCOL
Empresas Eléctricas
- 161 -
Para un análisis exclusivamente tributario no se consideran las entradas en las arcas
del Estado que vienen de otros rubros como las entradas de capital, las ganancias de
las empresas públicas por la venta de bienes y servicios y otros. Asimismo, la
recaudación tributaria con más alta densidad política es la exigida por los distintos
niveles de la administración, central o local, en forma de impuestos a la renta, sobre
bienes y servicios, comercio exterior, transacciones financieras. A diferencia de los
impuestos adjuntos a las tarifas de los servicios públicos, aquí no hay contrapartida
inmediata a la exacción tributaria sino que esta es expresión directa de la relación
política entre Estado y sociedad.
Justamente, los analistas de la tributación en Colombia, se concentran en la
recaudación del “gobierno central” aunque a veces sin especificar qué clase de
impuestos incluyen en el sus totales. La ambigüedad fundamental – relevante por los
montos asociados – se refiere a las contribuciones de seguridad social y a su inclusión
o menos en los ingresos tributarios del “gobierno central”. A veces – como en [FMI
00], [Steiner 99] – el autor es explícito al no incluirlas; a veces – como en [FMI 01] – es
explicito al incluirlas; otros [Ossa 00], [Lozano 01], [Kalmanovitz 01] son más
ambiguos, o, mejor dicho, aplican implícitamente una definición diferente de
“gobierno central” que juzgando comparativamente por las cifras, coincidiría con lo
que aquí es “administración central”.
Con estas precisiones, la capacidad de extracción tributaria del “gobierno central”
colombiano, medida por el cociente entre el total de la recaudación tributaria y el
PIB, ha seguido una tendencia creciente en los últimos veinte años. Más exactamente
desde 1984, cuando, en coincidencia con una fuerte recesión económica, la
recaudación alcanzó un mínimo alrededor del 7% del PIB, comparable a los ínfimos
niveles fiscales de los años 50.10 Las reformas sucesivas, y especialmente las
implementadas bajo el dictado de la nueva constitución han mejorado el recaudo,
que aumenta de más de tres puntos porcentuales. Sin embargo, se puede apreciar un
deterioro reciente, cuando las aumentadas necesidades de gasto público exigirían
10 Ver más adelante el análisis de la trayectoria tributaria de Colombia en relación con los modelos de
desarrollo.
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más recursos.
El sistema fiscal colombiano ha sido objeto de una decena de cambios legales de
mayor envergadura desde los años 70. Además de la necesidad de adecuación a las
formas cambiantes de la economía, esta movilidad de reglas revela la incapacidad de
asegurar una recaudación estable, equitativa y eficiente. Incluyendo también las
leyes o decretos menores que no se configuran como reformas fiscales de
envergadura, el esquema de las reformas en las últimas tres décadas es el siguiente.
Cuadro 9. Reformas tributarias 1974-2000
Año Ley / Decreto Medidas fiscales
1974 --D.Ejecutivos2053, 2247, 2348,1988, 2364-- Ley 23/74
PN: Aumenta ingresos tributarios y su progresividad.PJ: Nuevos tributos sobre ganancia de capital.PJ: Nuevo tratamiento tributario de los ingresos financieros.PJ: Nuevo esquema de ajustes por inflación.PJ: Ingresos de las empresas públicas son sujetos de impuestos.
1975-79 ... Periodo de "Contrarreformas"
1983 Leyes 9 y 14/83 PN: Reducción tasa marginal máxima para personas naturales: de 56%a 49%. Aumentan las exenciones.PJ: La Retención y el Régimen de Impuesto Presuntivo sonmodificados para comercio e intermediarios financieros.IVA: unificación al 10% y su extensión a las ventas al detal.CE:. Se fija sobrecosto de 10% a las importaciones.
1986 Ley 75/86 PN: Se fijan 4 tasas marginales, máxima al 30%.PN: Extensión de exenciones a cubrir el 90% de los asalariados.PJ: Se elimina la doble imposición sobre el retorno de activos.PJ: Unificación tasa para soc. limitadas y anónimas: 30%.CE: El sobrecosto a las importaciones aumenta a 18%.
1990 Ley 49/90 PJ: Exención tributaria al mercado de acciones.PJ: Aparecen incentivos a la inversión extranjera.IVA: de 10% a 12%. Se extiende su cobertura.CE: Reducción de la sobretasa a las importaciones.
1991 D.Reglamentario2912
PJ: Reglamenta sistema de ajustes integrales por inflación.
1992 Ley 6/92 PN: Sobretasa del 25% sobre el impuesto a la rentaPN: Elimina el impuesto de patrimonio.IVA: de 12% a 14%. Se extiende la cobertura a incluir más servicios.IVA: para bienes de lujo 35-40%IVA: Exenciones para ciertos bienes de consumo básico eimportaciones de maquinaria agrícola.CE: Eliminación de restricciones a las importaciones.
1994 Ley 174/94 Ajuste a la contabilidad de impuestos y al sistema de inventarios
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Año Ley / Decreto Medidas fiscales
1995 Ley 223/95 PN: Aumento de tarifas y eliminación de la sobretasa creada en 1992.PN: Exención al 30% del valor total de los pagos laborales recibidospor el trabajadorPJ: Impuesto a los ingresos corporativos: de 30% a 35%.PJ: Incrementa el impuesto a las inversiones extranjeras.IVA: de 14% a 16%.IVA: Ampliación de lista de exenciones y reducción base gravable. Otros: Amnistía para deudores morosos.
1997 Ley 338/97 IVA: cambio a los servicios externos.CE: Penalización al contrabando.Otros: Refuerzo a la administración tributaria.
1998 Ley 488/98 PN: Extiende la cobertura del impuesto a la renta y modifica susexenciones.IVA: de 16% a 15%. Se extiende la cobertura.CE: Aumenta el castigo al contrabando.Otros: Impuesto a las transacciones financieras: 0.2%
2000 Ley 633/00 PN y PJ: Se modifican las exenciones tributarias.IVA: de 15% a 16%. Extensión de su cobertura.Otros: Impuesto a las transacciones financieras: 0.3%
Leyenda: PN: personas naturales. PJ: personas jurídicas. CE: comercio exterior.
Fuente: [Lozano 01], p. 6; [Steiner 99], p. 18-19.
Las reformas tienen un impacto sobre la recaudación. Lo que cambia con los años 90
es también el “modelo” de economía, desarrollo y fiscalidad que en las reformas
encuentra su parcial traducción.
El impacto de las reformas se puede apreciar observando las series históricas de la
recaudación como fracción del PIB. Construir series históricas con las fuentes
consultadas no es tarea sencilla porque los criterios de contabilidad pública varían en
el tiempo y entre estudio y estudio. Mientras hay buena concordancia entre los datos
de la Contraloría General de la República, Banco de la República y el FMI para los
años 90, estos discrepan sensiblemente de la serie histórica del DNP por 2 y hasta 3
punto porcentuales, según los años. De otro lado, hay coincidencia entre la serie del
DNP y los datos de Naciones Unidas para 1990 y 94. Como se ha adelantado, las
diferencias pueden estribar de los criterios elegidos por los compiladores para tratar,
por ejemplo, a las contribuciones fiscales del Servicio de Seguridad Social.
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La correlación entre las dos series más largas – DNP y BRep – es perfecta hasta 1986
(R2 = 99.7%, pendiente 1,15) lo que significa que probablemente las dos discrepan
únicamente por un rubro que una posiblemente incluya (a saber las contribuciones
del SSS) y la otra no. Asimismo, la discusión estadística completa se escapa a los
límites de este ensayo.
A veces aun los datos de una misma fuente, como el Government Finance Statistics del
FMI [FMI 00] no siempre son homogéneos en cuanto a metodología de compilación y
hace falta mucho cuidado en las comparaciones. Otro reparo sobre las comparaciones
facilistas se debe al cambio ocurrido a partir de 1994 en los criterios internacionales
(FMI) de contabilidad nacional para el cálculo del PIB que desde entonces sigue el
método SCN93.
La series T_reg_trib del FMI y Banco de la República se refieren a las entradas
tributarias de los niveles descentrados de gobierno y muestra como la
descentralización tributaria ya está aplicándose en los hechos: una parte no
desdeñable de sus impuestos –el 2,7% del PIB– los colombianos los pagan a las
administraciones departamentales o municipales. Una mirada muy crítica a como la
descentralización se está implementando es la de Kalmanovitz que en el artículo
citado, frente al «balance desolador» de una descentralización donde el déficit de las
finanzas regionales duplica «de 0,3 a 0,6% del PIB mientras que el déficit del
gobierno central se multiplica casi por 7, para alcanzar 6,8% del PIB en 1999»
comenta:
Los incentivos implícitos en las reglas de reparto minimizaban el esfuerzopropio de los mandatarios regionales y maximizaban su gasto y endeudamientoporque la plata del gobierno central les llovía irrestricto de su disciplina y podíaservir de garantía a los prestamos que la banca pública y privada estuvierasdispuestas a proveer. [...] El gobierno central continuó siendo el padre generosoque malcría a sus localidades menores de edad.11
11 Ver [Kalmanovitz 01], pág. 128.
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Gráfica 11. Recaudación tributaria delgobierno central en % del PIB, serieshistóricas.
Fuentes: [FMI 01], [FMI 00],
[DNP 98a], [UNPAN 01],
[Ossa 00], [Lozano 01].
4.4.2.3. Regresividad potencial del sistema tributario
Además del total de recaudo tributario en porcentaje del PIB, interesa también
observar su composición en impuestos indirectos y directos. El cociente entre los dos,
RII/RID, expresa la tendencia a la regresividad del sistema tributario.
Cuanto más alto el cociente, cuanto más tendencialmente regresiva la redistribución
de ingresos realizada por la palanca fiscal. Hay que subrayar que solamente se indica
una tendencia potencial, porque para afirmaciones concluyentes sobre la efectiva
redistribución de ingresos habría que examinar más en detalle los tipos de
impuestos, tarifas, exenciones. Queda por ahora el dato general que un impuesto
indirecto como el IVA implica una redistribución regresiva. Con excepciones, como
en el caso colombiano donde una detenida investigación de Roberto Steiner
encuentra que el efecto regresivo del IVA es casi nulo debido a las muchas
exenciones, a la enorme evasión y a la extensión de la economía informal que
permiten a los hogares de los estratos más bajos sustraerse a los efectos regresivos
del impuesto.12 De hecho, en Colombia la correlación entre índice de Gini y
12 Cfr. [Steiner 99], p. 65
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Gráfica 12. Correlación entre indice de Gini y tributación, 1970-90 y 1991-98
composición tributaria (ver gráficas) es negativa o nula hasta 1991 y se vuelve
débilmente positiva después de esta fecha. ¿Efecto del cambio de modelo económico?
Si de un lado ya subrayamos que el aumento del RII/RID es una simple indicación
tendencial, una predisposición hacia una distribución regresiva de los ingresos, del
otro significa también que se ha renunciado a políticas fiscales explícitamente
progresivas.
4.4.2.4. Evasión fiscal
La evasión fiscal masiva es una de la preocupaciones estables en la política
colombiana. Las autoridades han intentado enfrentar este fenómeno – y mejorar en
general la capacidad fiscal del Estado – con reformas tributarias periódicas.
Una encuesta de ANIF13 investiga las percepciones sobre las causas de la evasión en
cinco ciudades del país a principio de los años 80. Según la mayoría relativa de los
encuestados (36,9%), la causa principal son los impuestos demasiado altos, seguidos
por el despilfarro de recursos (22,4%), la naturaleza injusta de los impuestos (21,4%)
y la falta de control (19,3%). Todas respuestas que apuntan a responsabilidades
oficiales, y dejan entrever un retrato del contribuyente casi obligado a defenderse con
la evasión frente a los abusos de un Estado vejatorio, corrupto e ineficiente. Sin
enfatizar demasiado un dato tan parcial y sin posibilidad de verifica cruzada, se
tomará esta percepción – y auto absolución de los evasores reales o potenciales –
como telón de fondo de la situación tributaria en Colombia.
La misma ANIF trata de determinar a cuanto ascienden evasión y elusión fiscal, o sea
la cantidad de dinero que el Estado deja de percibir. Basándose en datos de DANE y
DIN de 1976, aplican la tarifa correspondiente al impuesto a las personas naturales al
agregado de los ingresos de los colombianos, cotejan con los datos de la recaudación
efectiva, y la diferencia es un primer estimativo de la evasión.
Por cada 1000 pesos de renta obtenida como ingreso por actividades autónomas, tan
solo 225 han sido declarados. Por 1000 pesos obtenidos como salario, solo 707 han
sido declarados. En conjunto, en 1976 el Estado deja de percibir de las personas
13 Ver [ANIF 81], cit. in [Herrán 86].
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naturales alrededor del 70% de los ingresos totales potenciales.
Existe también un problema de incentivos. En 1985 se hunde en el Congreso un
proyecto de ley que pretende establecer sanciones penales para la evasión.
En los años 90 el gobierno colombiano estima que el nivel general de la evasión
estaría oscilando alrededor del 32% (35% en 1992 y 1993; 32 en 1993; 30 en 1995; 32 en
1996).
La misión del FMI contratada por el gobierno colombiano en 1993 calcula en 1,16
billones de pesos las perdidas de recaudo del DIAN, equivalentes a casi el 30% del
recaudo potencial y a un 3,5% del PIB. Desglosando para los dos rubros principales,
la evasión del impuesto a la renta suma al 31% del recaudo potencial (2,45% del PIB),
mientras que la evasión del IVA vale un 30% del recaudo potencial (1,17% del PIB).14
Frente a estos datos preocupantes, el Congreso aprueba con la Ley 133 de 1995 un
“plan de choque” contra la evasión y elusión tributaria. Se contempla un plan de
producción para aumentar las acciones de fiscalización en los sectores tributario y
aduanero, y un “plan de desarrollo” sobre programas de integración tecnológica,
formación de recursos humanos y organización.
Los resultados de “plan de choque” contra la evasión son controvertidos. El gobierno
estima que el aumento de recaudo consecuente a las más agresivas acciones de
control alcanzaría los 90 mil millones de pesos en 1996 y 160 mil millones en 1998.
Según Fedesarrollo la evasión del IVA se mantiene en un 35% y la del impuesto a la
renta en 40% a finales de los años 90. Según el FMI, se pueden apreciar los resultados
sobre todo en el recaudo por impuestos indirectos que ha subido de un 5,5% del PIB
en 1990 al 7,1% en 1997. En los impuestos directos los resultados son menos brillantes
puesto que del 3,95% de 1990 han subido al 4,94% de 1997 pero siguen mucho
menores de los indirectos con los efectos sociales de distribución regresiva de la
carga tributaria que esto en general significa. Según el mismo Contralor General de la
República, todas las reformas que «se hicieron en los noventa se caracterizaron por
una baja productividad del recaudo, altos niveles de elusión y evasión y por una
14 Cfr. [Pico 99].
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complejidad creciente».15
4.4.2.4.1Persistencia del contrabando
En los años 90 la economía colombiana se abre al exterior y en 1991 el Estado
colombiano despenaliza el reato de contrabando. La disminución de los aranceles
aduaneros dejaría entrever una fuerte disminución de un contrabando
históricamente consolidado y pujante, de ahí la innecesaria penalización de un
crimen que los legisladores piensan condenado a desaparecer. Sin embargo, el
contrabando no es solamente una forma de eludir impuestos aduaneros. Su función
quizás más trascendente en la economía ilegal colombiana está relacionada a la
repatriación de las ganancias del narcotráfico. Se combinan así varios factores que,
aun en economía abierta, conspiran para un aumento del contrabando: necesidades
del narcotráfico en una época de aumento exponencial de las ganancias al exterior
que tienen que repatriarse y el error en el esquema de incentivos (despenalización).
Además, el aumento del caudal de cargos en puertos y aeropuertos consecuente a la
apertura comercial hace que la tasa de controles aduaneros se reduzca
considerablemente: en EE.UU. a finales de los 90 solamente el 3% de los
contenedores es objeto de una inspección directa del personal de aduana.
Frente a este fracaso, la Ley 383 de 1997 vuelve a penalizar del contrabando con
penas entre 3 y 6 años de prisión y un apartado especial para los servidores públicos
que puedan favorecer el trafico (penas de 2 a 4 años, más perdida e interdicción de
las funciones publicas). En fin, la Ley 488 de 1988 reduce levemente las penas
máximas en 5 años.
4.4.2.5. Análisis comparado con otros países de América Latina.
Los datos del Fondo Monetario Internacional sobre las finanzas públicas de sus
estados miembros son ordenados de acuerdo a una metodología común, explicada
en el Government Finance Statistics Manual [FMI 01a]. Consecuentemente son los más
adecuados para comparaciones entre países.
15 Cfr. [Ossa 00], p. 5.
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Además del FMI, existen pocas otras fuentes de datos de buena calidad sobre
tributación. Cabe mencionar el Centro Interamericano de Administraciones
Tributarias (CIAT)16 y una investigación de la División para la Economía Pública y
las Administraciones Públicas del Departamento para los asuntos Económicos y
Sociales de las Naciones Unidas, que cubre unos ciento cincuenta países en los cinco
continentes con datos para los años 1990 y 1997.17
16 http://www.ciat.org
17 Cfr.[UNPAN 01], apéndice estadística.
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Gráfica 13. Presión y composición tributaria en regiones y países selectos
Nota: los datos de Naciones Unidas se refieren a la recaudaciàon tributaria de los gobiernos centrales (RTC) ypor lo tanto subestiman la recaudación efectiva de los estados con alguna forma de federalismo fiscal. ParaColombia: datos del año 1994. La recaudación por impuestos indirectos (RII) se calculó sumando las entradasdenominadas “Trade taxes” + “Sales and VAT”; la recaudación por imp. directos (RID) sumando “Socialsecurity” + “Income and wealth” en las tablas de datos de la fuente.
Fuente: elaboración a partir de los datos de DPEPA/UNDESA en [UNPAN 01]
Los datos de Naciones Unidas son un buen punto de partida alternativo al FMI para
una primera comparación entre agregados regionales. En la gráfica se pueden
observar los promedios según regiones tanto de la recaudación tributaria total (RTT)
en porcentaje del Producto interno bruto (PIB), como de la composición de las
entradas tributarias entre indirectas y directas.
Tradicionalmente, los estados de América Latina tienen una capacidad extractiva
limitada.18 El Estado colombiano tiene una capacidad de extracción menor del
promedio de AL, aunque con una composición un poco menos desequilibrada hacia
los indirectos. Llama la atención que, en esta observación preliminar, en cuanto a
recaudación total Colombia no se diferencie mucho de los países de América Central,
donde el el periodo 1993-97, el promedio de los ingresos tributarios asciende al 20,5%
del PIB en Nicaragua; 15,6 en Honduras; 14,7 en Costa Rica; 11,3 en El Salvador y tan
solo un 8,2% en Guatemala.19
En las gráficas siguientes se representan los datos tributarios del GSF desde 1990 a
finales de los 90 para algunos países selectos en forma de trayectorias en el espacio
bidimensiónal del total de entradas tributarias (en % del PIB) y su composición como
cociente entre indirectas y directas. Se han escogido los principales países de América
Latina por dimensiones económicas y de población (Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, México, Perú, Venezuela) además de otros ejemplos selectos como
representantes de categorías regionales: Uruguay como país pequeño con fuerte
tradición democrática y de políticas redistributivas, Guatemala para América
Central, Korea para los países de nueva industrialización de Asia oriental, Estados
Unidos y Francia para los países industrializados de tradición anglosajona y europea
continental respectivamente.
18 Señalada, entre otros, por la Comisión Europea como una de las causas de las persistentes
disparidades económicas y sociales. Cfr. [CE 02a] p. 10.
19 Cfr. Datos de SIECA cit. en [Bulmer 00], además de [UNPAN 01] y [FMI 00].
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Gráfica 14. Presión y composición tributaria en AL, 1990-1999, gobierno Central.
Azul (cuadrado), situación en 1990. Rojo (rombo), situación en 1999.
Fuente: elaboración del autor con datos GFS [FMI 00]
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Gráfica 15. Presión y composición tributaria en AL, 1990-1999, gobierno Central y regionales.
Azul (cuadrado), situación en 1990. Rojo (rombo), situación en 1999.
Fuente: elaboración del autor con datos GFS [FMI 00]
La recaudación tributaria descentrada puede alcanzar niveles no despreciables en los
estados que aplican formas de federalismo fiscal. Por ejemplo en los Estados Unidos
en 1998 los impuestos recaudados en los estados y municipios alcanzaron el 8,4% de
PIB. Cabe destacar también que un tercio de estos, o sea 240 mil millones de dolares,
el 2,6 % del PIB,20 corresponden a impuestos sobre la propiedad, algo que una cierta
vulgata pseudo liberal considera un vestigio del pasado que habría que abandonar
cuanto antes y en cualquier caso nunca habría que aplicar o recomendar a los países
en desarrollo.
Los datos sobre la recaudación tributaria de las administraciones descentradas no
están disponibles para todos los países en la publicación [FMI 00]. Por ejemplo, los
datos de Colombia no aparecen, a pesar que desde la reforma constitucional de 1991
los departamentos y municipios aplican unos impuestos no insignificantes (aunque
la mayoría de su presupuesto siga dependiendo de las transferencias procedentes del
gobierno central). Los datos del anuario GSF del año 2000 se han complementado
con una publicación más reciente de la misma institución donde figura tambíen la
recaudación tributaria de los niveles descentrados de gobierno para los años [FMI
01].
Por lo tanto, se presentarán en gráficas tanto los datos relativos a los gobiernos
centrales (RTC), cuanto el relativo a la suma de los impuestos de todos los niveles de
gobierno (RTCRL: central + regionales + locales).
20 Cfr. [FMI 00], p.435.
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No existe un criterio unívoco para determinar el nivel óptimo de presión tributaria.
Este resulta de la estructura de poder, intereses y cultura política dentro de un
Estado. Por lo tanto no se puede decir a ciencia cierta si el aumento de la recaudación
tributaria en proporción del PIB corresponde a un efectivo fortalecimiento del
Estado. Un criterio para orientar este juicio –en si eminentemente político– sería
mirar a la deuda publica acumulada y a las maniobras sobre ingresos, gastos, tasas
de interés para alcanzar su sostenibilidad . De los países cuya situación tributaria se
presenta en las gráficas, solamente Chile (de 1990 a '98),Korea (de 1993 a '96),México
(de 1991 a '93),Perú (en 1994, '96,'97),Estados Unidos (de 1998 a 2000), Venezuela
(en 1990-91 y 1996-97) han tenido algún superávit presupuestario. Y de hecho se
observa un tendencia general hacia el aumento de la presión tributaria en los años 90,
las única excepciones siendo México y Venezuela. No acaso en los primeros puntos
de la agenda del neo elegido presidente Fox está el aumento de los ingresos
tributarios del Estado a través del IVA.
Los vectores que en las gráficas representan las trayectorias tributarias de los países
revelan parcialmente las estrategias seguidas para aumentar la capacidad extractiva
del Estado. La gran mayoría han realizado este objetivo con la contemporánea
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Cuadro 10. Presión y composición tributaria en países selectos, 1990-99
Fuente: FMI-GFS
Año 1990 Año 1999País RTC/PIB RTCRL/PIB RII/RID RTC/PIB RTCRL/PIB RII/RIDArgentina 9,4 15,2 66,8 12,8 21,3 113,3Brasil 18,3 26,5 46,0 19,8 29,0 43,2Chile 14,7 14,7 264,3 17,0 18,6 226,4Colombia 10,2 10,2 170,4 14,7 17,2 120,0Guatemala 6,9 6,9 301,9 10,2 10,2 368,0México 13,7 16,9 142,0 9,7 12,2 131,9Perú 12,9 12,9 255,2 13,8 14,2 207,9Uruguay 22,6 22,6 115,6 27,9 27,9 92,1Venezuela 18,4 18,4 14,7 12,7 12,7 119,3Korea del Sur 15,9 15,9 114,1 17,3 17,3 106,0Francia 37,0 37,0 44,1 38,8 38,8 42,3EE.UU. 17,2 26,1 6,0 19,3 27,7 5,9
disminución relativa de los impuestos indirectos (flechas con pendiente negativa y
orientadas hacia abajo). Argentina y Guatemala, cuya trayectoria es representada por
un vector con pendiente positiva y orientación hacia arriba, han logrado mejorar la
recaudación tributaria, pero a través de aplicaciones extensivas del IVA en los años
90, como recomendado por múltiples asesores de política económica pública. Este
tipo de expansión evita afrontar por completo la racionalización del sistema
tributario y su equidad. Por lo tanto se expone, de un lado a una evasión masiva, y
del otro a un aumento de la desigualdad de la distribución de los ingresos con los
consecuentes conflictos sociales potenciales.
4.4.2.6. Trayectoria tributaria de Colombia
Colombia, a pesar de la capacidad extractiva insuficiente del Estado y de la brecha
creciente entre ingresos y gastos que ha alcanzado 5,7 puntos porcentuales del PIB en
1999,21 se encuentra alineada con la tendencia general hacia un menor impacto
relativo de los impuestos indirectos, la racionalización progresiva del sistema
tributario, la búsqueda de alguna forma de progresividad en las tasas marginales del
impuesto directo sobre ingresos y ganancias. Esto como tendencia, demostrada en las
reformas tributarias de los años 90 que han sido detalladamente analizadas por otros
autores.22
Sin embargo, la trayectoria histórica colombiana en el espacio tributario ha sido todo
menos que lineal. Se examinarán la composición de los ingresos en directos e
indirectos de acuerdo a los datos de Steiner, DNP y FMI. Antes de la introducción del
IVA, sobre un telón de fondo de blanda presión tributaria general, los impuestos
indirectos se reducen de hecho a los derechos de aduana y siguen grosso modo el
andamiento del arancel medio: 40% desde 1950 hasta 1958, leve descenso a un poco
21 Datos del Banco de la Republica (web) sobre el superavit (deficit) de conjunto del Gobierno
Central, incluyendo las privatizaciones. PIB calculado desde 1994 con metodo SCN93. En
DBESTCol, variable T-G_centr_tot/PIB_(BRep).
22 Cfr. [Steiner 99], p. 16-22.
- 177 -
menos de 30% hasta 1963, pico sostenido a casi el 70% entre 1964 y 1969, un poco más
que 50% hasta 1975, ulterior reducción al 25% en el bienio recesivo de 1983-84, para
luego volver a subir a casi el 50% hasta las reformas de apertura de la economía en
1990.
Los distintos “modelos de desarrollo” en la historia reciente de Colombia son
revelados por la trayectoria en forma de “atractores” . En los años de Frente Nacional
se profundiza el modelo de desarrollo por substitución de importaciones (ISI)
introducido en Colombia a partir de 1950 y caracterizado por un bajo nivel de
extracción tributaria y relativo equilibrio entre ingresos directos e indirectos:
El gobierno conservador de Laureano Gómez introdujo un arancel del 40% en1950 que alcanzó cerca del 70% en 1964, e inauguró un sistema monetario detasas de interés administradas por el gobierno que limitaron el desarrollo de unmercado de capitales profundo y que mantuvo un Estado pobre porque los
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Gráfica 16. Cociente Impuestos Indirectos / Directos en Colombia
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Gráfica 17. Trayectoria tributaria colombiana 1951-99
Fuentes: media movil (periodo = 2 años) delpromedio de las series T_centr_trib/PIB_(DNP),
T_centr_trib/PIB_(FMI), T_centr_trib/PIB_(Stein) para la recaudación tributaria del gobierno central en
% del PIB; promedio de las series T_centr_trib_RII/RID_(DNP), T_centr_trib_RII/RID_(FMI),
T_centr_trib_RII/RID_(Stein) para la composición relativa de los ingresos tributarios entre “indirectos” y
“directos” [ver en DBESTCol para los detalles sobre las variables].
impuestos eran muy reducidos.23
El cociente entre recaudación por impuestos indirectos y directos (RII/RID) se
dispara a finales de los años 70 después de la introducción del IVA, para luego
reducirse significativamente después de la crisis de 1984 a medida que la
recaudación del impuesto a la renta marca algún progreso y van progresivamente
disminuyendo los aranceles aduaneros. Sin embargo, no aumenta significativamente
la recaudación tributaria y la trayectoria pasa del primer atractor (ISI) a un segundo
que llamaremos “Centroamericano” porque en la década del 80 Colombia se acerca
mucho al perfil tributario de los países del istmo: baja tributación (inferior al 10% del
PIB) y muy desequilibrada hacia los indirectos (cociente con los directos superior a
200%). Al final de la década, las reformas tributarias y posiblemente los efectos del
primer proceso de paz imprimen a la trayectoria una decidida orientación “virtuosa”
con pendiente negativa hacia una mayor recaudación y menos desequilibrada.
Con los años 90, frente a unos derechos de aduana menguantes, los gobiernos
enfrentan las necesidades financieras de un Estado cuyo tamaño se está expandiendo
vertiginosamente apostando sobre el IVA que pasa del 12 al 16% en tres años (1992-
95). La trayectoria se empina con pendiente positiva en los que hemos llamado el
rumbo neoliberal al fortalecimiento fiscal. Una desviación mimética del campo de
fuerzas políticas que se oponen a una verdadera reforma progresiva de la tributación
en el país.
En años sucesivos, la puesta en marcha de las reformas que extienden la tributación
sobre rentas de personas naturales y jurídicas, la reducción de exenciones, la
reducción del IVA de un punto porcentual entre 1998 y 2000 para aliviar a los
sectores populares y al comercio en general frente a la recesión, hacen que después
de 1996 la composición tributaria vuelva a pender hacia un menor desequilibrio en
favor de los impuestos indirectos. Al mismo tiempo, la recesión económica impide
un aumento de la recaudación, alejando del rumbo fiscal con pendiente negativa que
supuestamente habría que llevar al sistema fiscal colombiano hacia su tercer atractor
23 Ver [Kalmanovitz 01], p. 114.
- 180 -
tributario, correspondiente al Estado social de derecho con una recaudación superior
al 20% para cerrar la brecha del déficit fiscal y un efecto progresivo en la
redistribución del ingreso cuyas premisas están en la disminución del peso relativo
de los impuestos indirectos.
4.4.2.7. Patrimonios & Co.
Algunas observaciones para terminar. En los últimos veinte años el Estado
colombiano se ha fortalecido en su capacidad tributaria. Ha aumentado el recaudo y
su composición donde los impuestos indirectos están paulatinamente disminuyendo
frente a los directos. En este sentido se están poniendo las bases para un sistema
tributario potencialmente más equitativo y por lo tanto con más chances de
legitimidad frente a la ciudadanía. Sin embargo, no faltan motivos de debilidad. La
evasión fiscal sigue carcomiendo eficiencia y legitimidad de la institución tributaria y
por ende del Estado. La eliminación en 1992 de los impuestos sobre propiedad es
también reveladora de una debilidad frente a sectores poderosos y muy a menudo
vinculados con el narcotráfico que han invertido en la compra de tierras ingentes
fortunas a lo largo de las ultimas dos décadas, como ha sólidamente demostrado y
documentado Alejandro Reyes Posada.24 Cabe recordar que en los Estados Unidos
los impuestos sobre la propiedad suman al 2,6% del PIB en 1999 [FMI 00]. Eliminar
un impuesto no simbólico sobre la propiedad en un sistema económico caracterizado
por abundantes flujos de capitales de procedencia ilegal, elevada evasión fiscal,
creciente concentración de la riqueza y especialmente de la propiedad de la tierra,
significa asegurar que el capital mal habido –por narcotráfico, evasión, especulación–
y cuidadosamente reciclado se quedará intacto y sin molestias para siempre una vez
terminado el año fiscal y agotadas las limitadas capacidades de la policía tributaria
para perseguir evasores.
24 Cfr. [Reyes 97] y, para una exposición más divulgativa, [Reyes 96].
- 181 -
4.4.3. Gasto público
La larga discusión sobre el tamaño del Estado y la composición de su gasto o no
podrá encontrar aquí posada adecuada y confortable. Una mirada de largo plazo a
las series históricas del gasto total del gobierno “central” y “general” – en el sentido
especificado en el Cuadro 5 (pág. 142) – confirma el diagnostico de “fortalecimiento
selectivo” del Estado formulado por Bejarano y Segura con relación al periodo del
Frente Nacional [Bejarano 96]. Aumenta el gasto total – en relación al PIB – tanto del
gobierno central, como de las otras entidades públicas hasta que el SPNF llega a
constituir más del 35% de la economía del país, con un crecimiento exponencial a una
tasa promedio del 6% en los años 90.
- 182 -
Gráfica 18. Gasto del SPNF en % del PIB, 1954-2000
Dentro del sector público no financiero, el “gobierno central” representa entre la
mitad y dos terceras partes del gasto, con tendencia a reducir su importancia relativa
en favor de las entidades descentralizadas. El análisis de la composición del gasto
central es reveladora de las tendencias generales de la política pública.
Gasto social.
La tendencia histórica de crecimiento exponencial del gasto social se interrumpe a
principio de los 70. Aunque ya se había estancado entre 65 y 69, después de la
reforma constitucional de 68 y del auge de los movimientos “populistas” crece a una
tasa promedio de casi el 10% anual entre 1969 y 74. Después de un abrupto descenso
en el bienio 75-76, los gobiernos siguen apostando establemente al gasto social que
crece hasta el superar el 6% del PIB en vísperas del bienio recesivo 1983-84. De ahí
disminuye tanto en términos de opción política (cuota del gasto total) como en % del
PIB. Hace falta llegar a la reforma constitucional de 1991 y a su interpretación
especialmente “social” por la Corte constitucional para observar un nuevo
- 183 -
Gráfica 19. Gasto público social (% del total)
crecimiento del gasto social que alcanza a ocupar casi la mitad del presupuesto
central, equivalente a un 7-8 % del PIB. Los límites de la insostenible deuda pública
imponen una disminución a finales de los años 90.
Deuda pública.
El servicio de la deuda pública no concede tregua. La tendencia al crecimiento se
dispara a partir de 1995 con el “efecto tequila”. Se configura así un rubro de “gasto
obligado” que para 1999 ya había alcanzado más del 17% del gasto del gobierno
central (equivalente a un 3,3% del PIB).
Defensa.
El gasto en defensa históricamente ha ido descendiendo a niveles de países en paz
(menos del 3% del PIB) y tan solo en años recientes está conociendo una decidida
recuperación, aún sin contar la ayuda militar estadounidense que no entra en algún
- 184 -
Gráfica 20. Gasto público en intereses sobre la deuda (% del total)
- 185 -
Gráfica 21. Gasto público en defensa respecto al total
Gráfica 22. Gasto público en infraestructura respecto al gasto total
rubro de gasto de la contabilidad nacional. Los alrededor de 400 millones de dólares
de ayuda militar y de seguridad previstos para los años fiscales 2000 y 2001
equivaldrían al 0,5% del PIB.
Infraestructura.
Se mantiene la tendencia a la reducción de las inversiones públicas en infraestructura
que ya había sido señalada en [Bejarano 96] para el periodo del Frente Nacional.
Justicia y Policía.
La componente que se ha mantenido en promedio bastante estable, después de un
pico del gasto por la Policía Nacional en los años 60, con fluctuaciones alrededor de
un 10% del total son los gastos en Justicia y Policía Nacional sumados. Cabe señalar
un llamativo descenso de más de dos puntos porcentuales de 1988 a 1992, los años
más duros de la guerra entre el Estado y los “carteles” del narcotráfico de Medellín,
cuando más hacia falta
invertir en tribunales,
fiscales, policías.
Para terminar este recorrido,
se presentan unas regresiones
polinomiales para evidenciar
las tendencias históricas de
las componentes del gasto del
gobierno central.
- 186 -
Gráfica 23. Gasto público en Justicia y Policia Nacional (% del total)
Gráfica 24. Tendencias de la composición del gasto público, 1951-96
4.4.3.1. Seguridad
«Nos entrenamos en el uso de las armas
porque si alguien amenaza a tu familia ¿quién
va a defenderte? ¿El Estado? No, tienes que
estar listo: saltar a todos los intermediarios y
defenderte con tus propias manos»
[Entrevista a una mujer miembro de la Militia de
Michigan, organización paramilitar de “ciudadanos
en armas” en la película Bowling for Columbine,
de Michael Moore, EE.UU., 2001. En Estados
Unidos la tasa de homicidios es ocho veces más alta
que en Alemania]
El indicador principal de la debilidad del Estado según Posada-Carbó y otros es la
tasa de homicidios, pues representa la incapacidad del Estado, poseedor del
monopolio de la fuerza legitima, a garantizar la seguridad personal de los
ciudadanos. La violencia en Colombia es objeto de estudios especiales que se han
convertido en una incipiente nueva disciplina de las ciencias sociales – la violentología
– con aportaciones interdisciplinarias que desbordan los límites de este ejercicio.
Las series de datos de la Policía Nacional son las más largas y permiten capturar las
tendencias históricas. Han sido objeto de varios reparos, especialmente por el
subregistro de casos en comparación con las encuestas de victimización y otras
fuentes, como el Instituto de Medicina legal. En base a las fuentes consultadas, las
frecuencias de homicidios reportadas en la revista Criminalidad de la policía
nacional coinciden (R2 = 99,92%) con las de Medicina Legal reportadas en [DNP 98a].
Las que discrepan son las tasas de homicidio cada 100 mil habitantes, tal vez
dependiendo de las proyecciones sobre la evolución demográfica entre censo y
censo.
La disminución en los años 90 se debe sobre todo al declive relativo del homicidio en
las grandes ciudades metropolitanas, a la fin de la guerra abierta con los grandes
“carteles” del narcotráfico, y al aumento de la población colombiana. El total de
- 188 -
homicidios ha subido otra vez a niveles de principio de los 90 (27840 homicidios en
2001; 28280 el máximo en 1991). Tanto la tasa como la frecuencia de homicidios
vuelven a subir en los años del proceso de paz (1998-2001) con tasas de crecimiento
anual entre el 5 y 9%.
Impresionante es también el crecimiento de los secuestros, donde ELN y FARC
rivalizan con la delincuencia común. En realidad, es difícil atribuir la responsabilidad
del crimen a una sola organización porque es frecuente la división funcional del
trabajo (según planificación, realización, custodia del secuestrado, gestión de las
negociaciones con los familiares) entre varios grupos.
- 189 -
Gráfica 25. Tasa de homicidios
Fuente: calculada a partir de la frecuencias de Policia Nacional y Medicina Legal, población DANE.
4.4.3.2. Justicia
Este apartado se limitará a una rápida reseña de trabajos recientes. Una
administración de justicia ineficiente es un indicador significativo de la incapacidad
del Estado en la aplicación de la ley. Además, análisis de corte microeconómico
señalan el fuerte impacto del narcotráfico sumado a la impunidad sobre el nivel de
violencia medido por la tasa de homicidios [Rubio 00], [Montenegro 99], descartando
la influencia de los factores socio económicos (pobreza, desigualdad en la
distribución de ingresos) y sociológicos (una supuesta “cultura” colombiana de la
violencia). El sistema de justicia ha sufrido en pasado la llamada “congestión” en el
- 190 -
Gráfica 26. Secuestros: total y por grupo responsable
Nota: dc = delincuencia común.
Fuente: revista Criminalidad de la Policia Nacional
flujo del tratamiento de los expedientes que desde el crimen, pasando por la
denuncia, investigación preliminar, sumario judicial, distintos grados de juicio y
posible condena llevaría el reo a pagar su pena. En 1971 se introduce el “juez de
instrucción” para tratar de resolver el problema de los casos atrasados. En 1987 un
decreto presidencial enfrenta con una medida draconiana el desbordante cumulo de
“sumarios” (etapa avanzada de investigación por la fiscalía): establece que se iniciará
un “sumario” solamente si el criminal ha sido identificado antes de 60 días a partir
de la fecha del crimen; en caso contrario, el caso se considera cerrado. Frente a la
oleada de crimen de finales de los 80, la medida genera un incentivo perverso y abre
las puertas a una ulterior impunidad. La ley 81 de 1993 elimina el limite de tiempo de
60 días.
El desempeño del sistema judicial se puede medir con la fracción de casos que
superan las distintas etapas del proceso judicial. Sin embargo, la estimación del
universo inicial de todos los crímenes es en sí misma problemática, pues los datos de
crímenes oficialmente registrados por la Policía – la fuente primaria en este caso –
discrepan sensiblemente con algunas encuestas de victimización. Con esta
advertencia, en 1995 el desempeño judicial colombiano, tal como lo reconstruyen
Rubio y Levitt era el siguiente:
Cuadro 11. Desempeño del sistema de justicia colombiano, 1995
% Todos loscrímenes
Contra lapropiedad
Homicidios Violenciasexual
Secuestro Otros
Denuncias 14,9 7,4 96,8 27,7 21,7 76,5
Investigación 9,9 3,3 37,9 57,3 8,6
Juicio 2,8 1,0 11,2 17,2 2,5 49,8
Condena 1,7 0,6 6,8 10,4 1,5 30,2
Nota: las cifras se refieren al % de casos denunciados, investigados, juzgados, condenados sobre el total de
crímenes oficialmente registrados .
Fuente: [Rubio 00]
En una amplia investigación sobre el “capital social” colombiano, Mercedes Cuellar
comenta sobre la supuesta “cultura” de la violencia:
En Colombia prevalece la percepción de que la población no respeta lo publico yque este es un problema cultural. Los resultados de esta investigación no validan
- 191 -
esa percepción. [...] Inclusive el respeto por lo publico parecería estar másarraigado que en muchos países desarrollados.25
Y coincide en resaltar los efectos de la elevada impunidad e ineficiencia de la justicia:
«El individuo evalúa la probabilidad de ser sancionado frente al delito; si ésta esmuy reducida, el riesgo de incumplimiento de la norma se dispara. De losresultados de la encuesta se desprende que, por ejemplo en el caso de unhomicidio, la población percibe que solo existe un 18% de probabilidad de queéste se sancionado, así un 28% afirme saber quiénes fueron los culpables».
Una crítica de cierta monodimensionalidad de estas opiniones con el objetivo de
devolver fuerza al argumento de las determinante socio económicas, especialmente
la desigualdad en la distribución de ingresos y activos (tierra sobre todo) se
encuentra en [Gutiérrez 01].
En el caso especial del homicidio, para el cual prácticamente la totalidad de casos son
denunciados a las autoridades dando inicio al procedimiento, la estadística del 7% de
casos condenados combinada con una pena media de 4,5 años de cárcel en caso de
condena por homicidio, resulta en una expectativa racional de 0,32 años de cárcel
antes de decidir si cometer un homicidio (en Estados Unidos la misma expectativa es
de 3,8 años; datos de [Rubio 00]). Mientras no hay dudas sobre el nivel de impunidad
y de incapacidad del Estado para aplicar la ley, las certidumbres vacilan frente a la
causalidad directa entre impunidad y violencia. Los autores recuerdan como en
Estados Unidos un aumento del 100% en el «expected punishment» está en correlación
estadística con una disminución del 2% en la tasa de crimen. La
microfundamentación de esta correlación, sobre si el potencial homicida siga una
conducta racional evaluando los pro y contra antes de decidirse a matar, sigue siendo
materia de discusión y escapa los límites de este ejercicio.
4.4.3.3. Balance finanzas públicas
El Estado colombiano ha iniciado en los años 90 importantes reformas que se reflejan
en un aumento de su “tamaño” general y de los más importantes rubros de gasto:
social y defensa sobre todos. Sin embargo, los avances en la recaudación tributaria en
la última década no han sido suficiente como para alcanzar la viabilidad de las
25 Cfr. [Cuellar 00], p. 641.
- 192 -
reformas.
Además del crecimiento exponencial del endeudamiento del gobierno central,
especialmente el externo, y los consecuentes gastos de servicio de la deuda, existen
otros motivos de preocupación que añaden elementos de debilitamiento. Uno es la
descentralización. De por si la aplicación de un principio de subsidiariedad en la
división funcional del trabajo entre los distintos niveles de la administración pública,
en la medida que “acerca el gobierno a los ciudadanos” es una reforma que apunta a
mejorar la transparencia, eficiencia y por ende legitimidad de las instituciones. Es
una descentralización que comporta una cuota creciente de “gasto obligatorio” del
- 193 -
Gráfica 27. Superavit (déficit) del gobierno central colombiano
Ingresos totales (T, con privatizaciones) menos gastos totales (G). Fuentes: Banco de la República y FMI. Losmétodos contabiles no coinciden antes de 1993.
gobierno central bajo el rubro de trasferencias a los municipios y al situado fiscal (del
14 al 24% del gasto total central entre 1992 y 1996; ver serie
G_transf_decentr/G_centr_tot_(DNP) en la base de datos) mientras no han sido
diseñados incentivos adecuados para premiar los gobierno locales más eficaces en el
recaudo tributario local. Además, en el contexto colombiano donde los poderes
periféricos están bajo la presión, intimidación, connivencia o control de hecho de las
redes armadas ilegales de dominio, la descentralización puede significar una forma
de financiamiento público indirecto de los poderes para institucionales.
Entre las transferencias cuestionadas por los abusos están también las Regalías sobre
los proventos de las explotaciones mineras (especialmente el petroleo), reguladas por
las leyes 141 de 1994 luego reformada por la 619 de 2000. más allá de un marco
jurídico y teórico impecable – para que la riqueza petrolera beneficie en forma
equilibrada a las zonas de explotación, refinación, transporte y también los
departamentos pobres de recursos naturales – las ingentes riquezas en juego (en el
año 2000: regalías del petroleo suman a 1,8 billones de pesos, alrededor del 1% del
PIB) y su reparto capilar entre municipios, departamentos, puertos y una comisión
nacional pueden convertirse en fuente de debilitamiento.
- 194 -
4.4.4. Corrupción
La palabra de uso común “corrupción” reúne – y les agrega una connotación moral
negativa – a varias transacciones ilícitas entre funcionarios del Estado y empresarios
u otros agentes privados con fines de sacar un provecho particular de un oficio
público. Entre los “tráficos de influencias” encontramos así el soborno, la extorsión,
la defraudación.
Desde el punto de vista de la debilidad del Estado, la corrupción es importante
porque está vinculada con el proceso de deslegitimación de las instituciones, tanto
estatales como privadas.
En Colombia, el arreglo de poder consociativo característico del Frente Nacional, y la
consecuente disminución de los controles de la oposición sobre el gobierno, llevaron
a un “desarrollo vertiginoso” de la corrupción en todas las direcciones. Además de
los puestos del gobierno y cargos institucionales, los partidos oficiales comparten el
peculado. La paulatina desactivación de los automatismos del Frente Nacional, en
lugar de abrir el espacio de una democracia competitiva, se reflejan más bien en una
relativa democratización de la corrupción misma.
También es cierto, con la democratización, “serrucho”, “chanchullo”, “mordida”han pasado a ser expresiones normales del lenguaje cotidiano. Antes negociabandesde el poder un número más o menos restringido de familias que hipotecabanpedazos cada vez más grandes de la patria a los intereses económicosextranjeros. Se enriquecían en su papel de intermediarios, mientras exaltaban laprobidad de las instituciones republicanas a su cargo. Pero el ejemplo cunde. Ycon la progresiva expansión de la fronda burocrática [...], se multiplicaron lasoportunidades de enriquecimiento ilícito por parte de quienes monopolizandesde 1958 el aparato estatal. Ahora, todo el mundo negocia y trafica desde todaslas posiciones oficiales.26
Los observadores de la época, desde la prensa o la academia, destacan la
profundidad de la crisis moral y la amenaza de la corrupción generalizada.
La óptima síntesis de [Badel 99], además de un análisis económico y socio-jurídico de
la corrupción en Colombia, enfrenta el problema de su cuantificación. El enfoque
tradicional confía en la metodología de las encuestas de opinión para detectar las
26 Revista Alternativa, principio de los años 70, citada en [Badel 99].
- 195 -
percepciones de selectos agentes económicos y sociales sobre el nivel de corrupción
en el país. Suele tratarse de hombres de negocios a los cuales se pregunta sobre la
percepción que tienen sobre “limpieza” y “transparencia” de las transacciones
publico-privado: licitaciones, concesiones de permisos o licencias para abrir negocios,
y otros. Es un método que ha conocido una considerable fortuna internacional,
donde la ONG Transparency International (TI), cooperando con un un grupo de
investigación de la universidad de Gottingen, desde 1995 publica su Índice de
Percepción de la Corrupción (CPI, corruption perception index) para un centenar de
países. Se trata de una “encuesta de encuestas”, con un notable esfuerzo para
amalgamar y hacer comparables datos de varias procedencias. Para una detallada
exposición de la metodología de TI ver [Lambsdorff 02]. Sin poner en duda la buena
fe de los encuestados, el riesgo de esta metodología es pasar por alto que el hombre
de negocios es parte del “fenómeno corrupción” tanto como el burócrata o el oficial
de la administración pública.
Otro índice interesante es el “ Corruption in Government” publicado en la International
Country Risk Guide27 (ICRG), editada por Political Risk Services (PRS). Los autores del
CPI no lo incluyen en sus fuentes porque no determina el supuesto nivel de
corrupción absoluto en un país, sino el riesgo político implicado por la corrupción.
Los dos pueden discrepar notablemente en contextos socio-políticos donde existe
una elevada tolerancia hacia la corrupción. Según el enfoque del ICRG, la corrupción
puede implicar un alto riesgo de inestabilidad política solamente donde no es
tolerada.
Buscando indicadores “objetivos” de corrupción desde el enfoque socio-jurídico,
Badel Rueda hurga en los registros históricos de la Policía Nacional de los delitos
rubricados bajo el Título “contra la Administración Pública”. Por supuesto, estas
cifras están sujetas a incontables influencias y sesgos: no todos los delitos contra la
administración pública se reportan, de los reportados no todos se registran, y los
criterios de registro y reporte varían a lo largo de los años.
27 Ver http://www.icrgonline.com/ es un servicio para suscriptores que no he podido consultar.
- 196 -
Actualizando los datos de Badel Rueda con las publicaciones más recientes de esta
institución, la tendencia de largo plazo (desde 1962) revela un crecimiento con una
tasa promedio anual del 5.08 %.
La serie histórica puede dividirse en tres periodos. Hasta finales de los 70, los delitos
registrados oscilan alrededor de un promedio de 200 por año. A partir de 1979, y
hasta 1992, el crecimiento es abrupto, aunque con un significativo descenso entre
1982 y 85, con una tasa anual de 7.5 % (tasa promedio basada en la regresión
exponencial, R2 = 75%).
En el último tramo de la curva, los años 90, el numero de delitos parece estabilizarse,
aun con fuertes oscilaciones, alrededor de un promedio de 700 anuales. En los
primeros años de la década, bajo la avalancha de de denuncias y el clamor de la
- 197 -
Gráfica 28. Delitos contra la Administración Pública
opinión pública contra el interminable listado de irregularidades de los funcionarios,
se diseñaron y pusieron en marcha diversas respuestas: la Reforma de los estatutos
de contratación administrativa, las Reformas al Código Penal, la Creación en 1990 de
la “Misión para la moralización y eficiencia de la Administración Pública”. Las
grandes reformas constitucionales de 1991 apuntan a fortalecer los mecanismos
competitivos en los “mercados” político y económico: privatización de empresas
públicas, racionalización de tramites y regulaciones, apertura de la economía a los
mercados internacionales. Después de una década de reformas orientadas al
mercado en todo el continente, ya es patente como más que las privatizaciones en si,
son el “cómo” se privatiza, el marco de autoridades que se establece, que pueden
asegurar competencia, control, disminución de rentas monopólicas y ocasiones
estructurales de corrupción.
Además de los delitos registrados por la Policía Nacional, la Procuraduría General de
la Nación recibe las quejas de los ciudadanos afectados por faltas de la
administración: faltas contra la moralidad y la eficiencia; el indebido ejercicio de las
funciones públicas; faltas contra al dignidad y el decoro. Entre 1980 y 1997, son un
promedio de 22'600las quejas recibidas por año. De las quejas recibidas, una vez
adelantada la correspondiente investigación, solamente unas 3000 por año (el 13%)
culminan en una sanción.
Otro indicador “objetivo” que Badel Rueda propone para medir el nivel de
corrupción en el país es estimar su “costo” para las arcas del Estado y la economía en
general. Clasifica los costos económicos en directamente producidos por la
corrupción y los producidos indirectamente por las distorsiones en la asignación de
recursos, en los incentivos y las consecuentes disminuciones de eficiencia y perdidas
de productividad, aumento de los costos de transacción.
Entre las variables consideradas para el cálculo de los costos directos incluye: el
monto de los fallos de responsabilidad fiscal proferidos por la Contraloría; el pago de
comisiones – que oscilan entre un 5 y 15% del valor del contratado – en las
contrataciones públicas (licitaciones o contratación directa); los costos para controlar
la corrupción; el monto de las demandas contra el Estado por los delitos perpetrados
- 198 -
contra la Administración pública.
Sumando los gastos de los organismos de control (Procuraduría, Contraloría, el 30%
de los gastos de la Fiscalía, que por el restante 70% se dedica a otras labores), de las
comisiones pagadas en la contratación pública (estimadas en un 5%) y los fallos de
responsabilidad fiscal, Badel Rueda encuentra que el costo directo de la corrupción,
medido en % del PIB, sube de un 0.66% en 1991, al 0.72 en 1992, al 0.92 en 1993, al
1.07 en 1994, hasta el 1.08% en 1995, para luego disminuir levemente a 1.00% en
1996.
Pasamos ahora en reseña los indicadores sobre la “percepción” de la corrupción en
Colombia. El CPI de Transparencia Internacional cubre los años desde 1995 hasta
2002. Para delinear tentativamente una tendencia histórica, los autores proveen
- 199 -
Gráfica 29. Costos de la corrupción en % del PIB.
Fuente datos: [Badel 99].
además unos valores promedios para los periodos 1980-85 y 1988-92. En todo caso, la
comparabilidad de los datos en años distintos es limitada al valor absoluto del índice
(excluyendo el año 1995) y no se puede aplicar al ranking de los países. Un valor más
alto del índice de un año para el otro tiende a significar que los encuestados
revisaron sus percepciones respecto al país hacia una mayor transparencia. Aun así,
debido a los cambios de metodología y de muestra de encuestados de un año al otro,
las comparaciones solo indican tendencias tentativas.
A pesar de estar todavía en el grupo de países más corruptos, la percepción de la
corrupción en Colombia ha disminuido mucho en los últimos cuatro años. Desde los
2.2 en 1998 (comparado con el mínimo de Camerun a 1.4 los 10 de Dinamarca y los
2.3 de Venezuela para ese año), la corrupción se reduce a los 3.8 de 2001 (comparados
con los 0.4 de Bangladesh, 9.9 de Finlandia y 2.8 de Venezuela para ese año). En 2002,
se asiste a un leve descenso de transparencia, con 3.6 puntos como México
(comparados con los 1.2 de Bangladesh, 9.7 de Finlandia y 2.5 de Venezuela). Esta
tendencia positiva está confortada también por un mejoramiento en la convergencia
- 200 -
Gráfica 30. Indice de Percepción de la Corrupción en Colombia (TI)
Nota: 0 = máxima corrupción, 10 = máxima transparencia.
Fuentes: datos Transparency International
de las encuestas: la desviación estándar disminuye de 1.5 en 1996 a 0.6 en 2001.
En su conjunto, los hombres de negocios parecen apreciar los esfuerzos de la
administración Pastrana para la reducción de la corrupción, incluyendo la mayor
participación de la población en el control de las actividades de las administraciones
públicas, como el programa llevado adelante por la sección Participación de la
Contraloría General de la República.
Si bien los niveles absolutos de corrupción permanecen elevados, se observa en los
últimos cuatro años una tendencia hacia su disminución. Bajo la hipótesis de una
interrelación entre corrupción, proceso de deslegitimación de las instituciones
públicas, y debilidad del Estado, los datos de Transparencia Internacional parecen
apuntar hacia un tenue inicio de una tendencia hacia el fortalecimiento relativo.
- 201 -
4.5. Economía criminal
4.5.1. Narcotráfico
Sobre el narcotráfico y su impacto sobre la seguridad interna, sobre todo referido a
Colombia, existe una más que abundante literatura.28 Para resumir sintéticamente la
relevancia de este factor se puede recurrir a las palabras de Dugas y Hartlyn cuando
anotan que:
drug trafficking, by its deinstitutionalizing impact on the state, its demoralizingeffects on the regime, its diverse temporary alliances, and its impact on a widevariety of other social processes, combined with the consequences of theattempted responses to it, helped provoke a more generalized crisis of stateauthority and a horrific wave of violence.29
Enfocando sobre la cuestión de la debilidad del Estado, la naturaleza de los mercados
ilegales como los de las drogas o armas tiene como implicación un importante caso
de los que se han clasificado como “paradojas del fortalecimiento”. Resumiendo el
análisis de [Arlacchi 83] y Reuter,30 características de los mercados ilegales son: i) el
alto riesgo de intervención estatal/penal; ii) elevadas tasas de ganancia como
retribución del alto riesgo del empresario criminal; iii) para minimizar el riesgo
individual, se multiplican los intermediarios y paralelamente los precios a lo largo de
la cadena de producción y distribución; iv) limitada posibilidad de formalizar
contractualmente las transacciones y las estructuras organizadas; v) no existe un
sistema normativo y un aparato sancionatorio super-partes que asegure el respeto de
las reglas del juego.
28 Para un mapa esencial para iniciar la exploración de la vastísima literatura sobre narcotráfico en
Colombia: [Arrieta 90] el primer estudio sistemático desde los puntos de vista económico, jurídico y
político; el ya clásico [Thoumi 94] y otros del mismo autor; [Krauthausen 98] para un perspectiva
comparada con la mafia italiana; [Rocha 97] y [Rocha 00] para un atento análisis de los aspectos
económicos; [Tokatlian 98], [Bagley 00] y otros de los mismos autores para las políticas antidrogas
de los EE.UU. en relación a Colombia; y los recientes compendios como [Uniandes 01].
29 [Hartlyn 99], p. 274; cit. en [Bejarano 01], p. 24.
30 Cit. en [Krauthausen 98].
- 202 -
Los carteles integrados verticalmente logran concentrar en sus manos ganancias
inmensas (ver punto -ii) pero también los riesgos. Cuando el Estado sube el nivel de
la represión, tendencialmente aumenta – siendo iguales las otras condiciones – la
fragmentación del mercado criminal. Los grandes carteles, además de su papel como
empresarios criminales en la producción y distribución de bienes y servicios ilegales
a la sociedad en general y a otras empresas ilegales, proveen al sector ilegal los
servicios fundamentales de protección,31 necesarios por la falta de un poder super
partes que haga respetar los contratos. Con una mezcla de corrupción, extorsión,
amenaza y violencia directa, la mafia de los carteles asegura impunidad, contratos,
cuotas de mercado. Cuanto la represión estatal en Colombia se dirige contra los
carteles y otras formas de crimen organizado jerárquicamente, orientado hacia el
poder (actividades de protección/extorsión, o power syndicate en palabras de Alan
Block32), a una mayor fragmentación de los grupos de narcotraficantes inicialmente
corresponde el fin de la pax mafiosa con un aumento de la percepción de inseguridad
por parte de los ciudadanos. Contemporáneamente, los “pequeños” narcos se
reorganizan siguiendo patrones menos jerarquizados, más orientados a redes de bajo
perfil y buscan/sufren los servicios de protección/extorsión de los power syndicate
que todavía están activo en este peculiar mercado: guerrillas y paramilitares.
En el contexto de esta investigación interesa tomar en cuenta las estimaciones de las
ganancias repatriadas por los narcotraficantes como indicador del tamaño de esta
economía criminal que a su vez tiene profundas implicaciones en otros rubros de la
economía legal – desde los negocios de fincas raíces al sector financiero. Esta masa de
capital liquido de procedencia ilegal tiene un efecto multiplicador negativo en la
economía –que a veces ha sido quizás superestimado, por una síntesis ver [Rocha
01]– y en la vida de las instituciones públicas. El tamaño de este sector, medido por
medio del cociente de las repatriaciones de capitales del narcotráfico sobre el PIB
31 Ver [Gambetta 94], además de Rubin, Paul, “The economic theory of the criminal firm”, en The
economics of Crime and Punishment. Conferencia auspiciada por el American Enterprise Institute for
public policy research. Washington, 1973, cit. en [Krauthausen 98].
32 Ver el excelente ensayo de [Krauthausen 98] para las referencias completas.
- 203 -
colombiano, es una indicación de “debilidad” del Estado, que de un lado no logra
controlar a un sector ilegal, y del otro es profundamente afectado por el dinero del
narcotráfico a través de la corrupción, del financiamiento a grupos de poder para-
institucionales. La estimación de las ganancias repatriadas y reinvertidas por los
narcotraficantes en Colombia ha sido objeto de los trabajos de varios economistas
(ver cuadro por las referencias).
Cuadro 12. Utilidades del narcotráfico repatriadas: comparación de estimaciones.
Autor Período Utilidades en % del PIB
Repatriables Repatriadas
[Caballero 78] 1970-77 2.7 1.4
[Gómez 88] 1981-85 3 n.d.
[Gómez 90] 1981-88 4 2.4
[Kalmanovitz 90], [Kalmanovitz 92] 1976-88 11 6.6
[Sarmiento 90] 1981-88 4 y 10 2.5
[Steiner 97] 1982-95 5 5
[Rocha 97] 1985-94 2 y 10 3.3
[Rocha 00] 1982-98 4 2.9
Fuente: [Rocha 01]
Se referirán aquí los de [Rocha 00] que incluyen una discusión de metodologías
alternativas, es uno de los más actualizados, y ha recibido el plauso de los colegas
que se habían cimentado con el mismo problema anteriormente.33
La metodología seguida por Rocha García para estimar las utilidades repatriadas se
basa en el análisis de la balanza de pagos, del sistema cambiario y la aplicación de
métodos económetricos. Sus hipótesis iniciales son: (a) en el mercado de la cocaína
hay equilibrio entre demanda y oferta, y consumo más los decomisos equivalen a la
oferta; (b) los ingresos de los narcotraficantes colombianos por la exportación de
cocaína (pura o base) son iguales a la oferta global (estimada multiplicando la
superficie cosechable por el coeficiente de producción de coca) multiplicada por la
cuota de mercado controlado por los colombianos; (c) para calcular el ingreso
repatriable de los narcos se usan los precios internacionales de la cocaína en los
33 Por lo menos el de Roberto Steiner, tal como lo ha expresado conversando con el autor.
- 204 -
mercados mayoristas, deduciendo los costos de incautación, erradicación, transporte,
lavado de dinero. En fin, habrá que hacer una distinción entre utilidades de los
narcos susceptibles de ser repatriadas y las efectivamente repatriadas. Existen varias
restricciones a la absorción ilimitada de los útiles del narcotráfico, entre las cuales las
dimensiones modestas de la economía colombiana, su nivel incipiente de apertura
financiera internacional; en fin, la concentración del capital industrial colombiano en
las manos de una docena de conglomerados. A las utilidades del tráfico de cocaína
hay que añadir las de la cannabis – en constante disminución – y de la heroína. Estas
últimas, si bien no llegan al 0.5% del PIB, ha tenido un fuerte crecimiento en los años
90 y la heroína de procedencia colombiana ha ganado espacio en el mercado
estadounidense desplazando a la heroína de procedencia mexicana o del Asia del sur
- 205 -
Gráfica 31. Utilidades del tráfico de cocaina repatriadas.
está convirtiéndose el la principal fuente de importación con el 70% de los decomisos
en 1997 (ver gráfica).
Rocha García identifica cuatro fases de la inserción de Colombia en el narcotráfico, a
las cuales corresponden diferentes niveles de utilidades repatriadas. La fase de
cartelización, de principio de los años 80 (promedio utilidades repatriadas en 1982-85
al 2,7% del PIB) cuando
la ventaja competitiva se construyó mediante el desarrollo de redes decomercialización hacia el mercado mayorista, la sustitución de importaciones dela materia prima y el acomodo frente a la institucionalidad tradicional. En esteproceso, la búsqueda de economías de escala, llevó a la conformación de laindustria en unas pocas organizaciones exportadoras, comúnmentedenominadas carteles, que pudieran competir con organizaciones de otrasnacionalidades y mejorar las condiciones del aprovisionamiento de materiaprima importada.34
Una segunda fase de de pugna intraindustria (promedio utilidades en 1986-90 al 5,5 %
del PIB), cuando «las organizaciones buscaron un mayor control de la oferta y la
promoción de cultivos en el territorio nacional, se dio el desbordamiento de las
utilidades repatriables, y se elevó la presión sobre la institucionalidad tradicional
para legitimar la acumulación de riqueza».35 Es el periodo de la mayor violencia que
haya conocido el país en años recientes, «los esfuerzos de los narcotraficantes por
preservar la riqueza acumulada y ampliarla, combinaron la intimidación y soborno
del sector público (jueces y policías), legisladores, periodistas, políticos, sacerdotes,
sindicalistas, activistas de izquierda y derechos humanos, guerrilleros reinsertados».
Sigue una fase de fragmentación (promedio utilidades en 1991-1995 al 4,5% del PIB)
con la escalada de la confrontación entre Estado y narcotraficantes que termina con la
«desarticulación de los carteles, la prisión para sus lobbistas y políticos
simpatizantes, una aguda crisis de gobernabilidad y en las relaciones diplomáticas
por la financiación de dineros del narcotráfico en las elecciones de 1994. Para los
exportadores locales ello significó un menor control del mercado mayorista y su
desplazamiento por nuevos protagonistas nacionales e internacionales. Así, el
34 [Rocha 01], p.4.
35 Ibid. p. 5.
- 206 -
extraordinario repunte de los cultivos en los años noventa es el resultado del
desplazamiento de la búsqueda de la ventaja competitiva en las fases cultivo y
acopio». Desde entonces estaríamos en una fase de reestructuración (promedio
utilidades en 1996-2000 al 2,6% del PIB), donde la reducción de utilidades va de la
mano con la progresiva sustitución de importaciones con la extensión de los cultivos
de coca en territorio colombiano. «Con la salida del mercado de Perú y Bolivia, las
organizaciones exportadoras colombianas desarticuladas, la virulenta y expansión de
los cultivos ilícitos en zonas de frontera agrícola encontraron protección en los
grupos de extrema ideología y de paso les ofreció una fuente de financiamiento y
una motivación para involucrarse en actividades de exportación. Así la búsqueda de
la competitividad en la fase agroindustrial, estableció una conexión endógena entre
el narcotráfico y el conflicto armado».36 La última fase de reestructuración
corresponde también a la conquista del mercado estadounidense por la heroína
colombiana (ver gráfica) que ha desplazado las producciones asiáticas superando el
70% de la oferta.
36 Ibid. p. 6.
- 207 -
Gráfica 32. Procedencia de la heroína decomisada en EEUU. 1975-99
Fuente: [UNODCCP 02], p. 41.
La reducción de las utilidades del narcotráfico repatriadas – aunque su nivel
alrededor del 2% del PIB sigue siendo formidable cuando se piensa que es
comparable con el de otras importaciones agroindustriales como el café o las flores –
significa la contracción de su impacto directo en la economía y en las instituciones, y
por lo tanto un fortalecimiento relativo del Estado. De otro lado, la financiación de
actores armados por medio de la industria de la coca – bien sea aplicando
“impuestos” o participando directamente en las actividades empresariales y en el
tráfico internacional – ha aumentado la concentración política de los efectos de esta
masa de capital ilegal, relacionándose indirectamente con los efectos de debilitación
relativa desde el lado de los desafíos al monopolio de la fuerza y de los proyecto
para- institucionales que se examinarán más adelante.
- 208 -
4.6. Recurrente uso de la fuerza en asuntos internos
De acuerdo a [Gutiérrez 01], en base a su historia a lo largo de la segunda mitad del
siglo XX, el Estado colombiano se puede caracterizar como semi-represivo en cuanto al
recurso a la fuerza en los asuntos internos. Una condición de alto riesgo para el
posible desarrollo de la violencia política, como se ha visto en la discusión general a
pág. 86.
La investigación comparada muestra que existe una relación de “U” invertida entre
violencia política y carácter represivo del régimen. Los Estados semi-represivos como
Colombia por los cuales es máxima la tendencia estadística a la violencia política
revelan cabalmente una de las paradojas de la “debilidad”: frente a las crecientes
demandas de los actores excluidos por el pacto institucional vigente se abren
espacios de “participación vigilada” bajo la continua amenaza, y práctica, represiva.
La forma institucional de Estado semi-represivo más conocida y analizada en
Colombia es el frecuente recurso a formas de estado de sitio o de excepción.
4.6.1. Estado de sitio
Existe una abundante bibliografía sobre el prolongado recurrir al estado de sitio
durante el Frente Nacional.37 Los poderes excepcionales en mano del Ejecutivo y las
consecuentes medidas – suspensión de derechos civiles fundamentales, trasferencia
de amplio poderes judiciales a los militares incluso el sometimiento de los civiles a la
justicia penal militar, represión y censura de la prensa – se configuran como un “uso
recurrente de la fuerza en asuntos internos” claro indicador de una debilidad del
Estado según la definición de Buzan.
Desde 1958, los colombianos han vivido aproximadamente tres años cada cuatro bajo
el estado de sitio. En la gráfica siguiente se muestra un índice de los días anuales de
estado de sitio (o de “conmoción nacional” después de 1991) ponderado según la
población interesada cuando la medida se aplicaba solo a ciertos departamentos; al
37 Ver [Gallón 79] y [Gallón 83] para una panorámica historia del estado de sitio y la relación entre
Fuerzas Militares y Estado.
- 209 -
100% corresponde un estado de sitio sobre todo el territorio nacional por todo el año.
Autores como el citado Gallón Giraldo argumentan que existe un nexo muy estrecho
entre los largos años de estado de sitio y el aumento de la violencia política,
especialmente las violaciones de derechos humanos. En la misma gráfica se puede
apreciar el andamiento de la violencia “política”, tal como es calculada por la
Comisión Colombiana de Juristas, en porcentaje de la violencia total. El rápido
aumento a partir de 1980 se debe también a una más extensa actividad de relevación
y registro de casos. Sin embargo, los largos años de poderes excepcionales y sus
abusos en conculcar los derechos humanos fundamentales han sin duda contribuido
a la acumulación de prácticas y redes de cobertura para el recurso a la violencia
política. Otra vez Gallón Giraldo:
El problema verdadero no es el golpe militar [el autor se refiere a los difusostemores de un golpe en 1983, ndr], sino el del Estado colombiano. [...] Alguiensugirió que al Estado colombiano no le falta sino nacionalizarse para que se torneútil a los sectores populares [Gallón 83]
Hay una separación entre Estado y sociedad en Colombia, a partir de la cual se
puede razonar de la relativa autonomía del primero y con ella su mayor o menor
fortaleza. Sin embargo este ejercicio no debería ocultar que ambos, Estado y sociedad
son expresiones del mismo fenómeno de dominación.
Acerca de las relaciones entre Fuerzas Militares en Colombia, en la década de los 60
las FF.MM. apuntan a la obtención del poder dentro del Estado. En los 70 mudan su
estrategia interna en la generación de raigambre en la sociedad.
La nueva constitución nacional de 1991 abroga el instituto del estado de sitio tal
como existía en la anterior constitución de 1886 y en su lugar introduce tres
circunstancias en las cuales poderes extraordinarios pueden ser trasferidos al
ejecutivo. Para evitar los abusos de las décadas anteriores en las cuales los
colombianos habían vivido bajo un estado de sitio casi permanente (ver gráfica), los
constituyentes centran la reforma sobre tres pilares: la estricta temporaneidad de las
medidas excepcionales; el escrutinio de la Corte Constitucional sobre la declaración y
medidas propuestas por el Presidente; la intocabilidad de los derechos civiles
fundamentales – especialmente contra la aplicación en ámbito civil de la ley penal
- 210 -
militar que había dado lugar a extensos abusos – aun bajo el estado de excepción.
Además de la situación de agresión militar externa y de emergencia económica, el
artículo 241 de la Carta Magna nacional introduce el instituto del “estado de
conmoción interior” que se puede dar en caso de calamidad natural o de “graves
problemas de orden público” que no pueden ser contrarrestados con las ordinarias
medidas de policía. El Presidente puede declarar este estado de excepción por 90
días, reiterables, previo examen de la medida por la Corte Constitucional. Desde la
reforma los Presidentes han invocado el estado de “conmoción interior” cinco veces
y en dos ocasiones la Corte ha rechazado la medida.
- 211 -
Gráfica 33. Estado de Sitio: periodos y cobertur.
Nota: falta actualización de la gráfica con la declaración del estado de conmoción nacional y de las tres áreasespeciales en agosto de 2002.
Fuentes: datos [Gallón 91a], [Gallón 79], [Gallón 83]; gráfica: autor.
El presidente Gaviria declaró por primera vez el nuevo “estado de conmoción
interior” en julio de 1992, para evitar la liberación de detenidos acusados de
terrorismo y en espera de juicio. En noviembre del mismo año Gaviria reiteró la
medida frente a una escalada de atentados. En el mayo de 1994 los retardos de
sistema judicial estaban otra vez llevando a la liberación masiva de presos, pero en
este caso la Corte Constitucional rechazó una nueva declaración de conmoción
nacional. Otro pulso entre Corte y Ejecutivo sobre el estado de excepción ocurrió en
agosto de 1995, cuando la Corte en primera instancia juzga no suficientemente
fundada la declaración del Presidente Samper. Después del asesinato de Alvaro
Gomez Hurtado – influyente político conservador, ex candidato presidencial – en
noviembre de 1995, el Presidente vuelve a declarar el estado de conmoción y la Corte
no atreve una segunda negativa.
En agosto del año 2002 el neo electo presidente Uribe Velez ha vuelto a decretar38 el
estado de conmoción interior creando tres Zonas de rehabilitación y consolidación
(en Arauca 3 de los 9 municipios; en Sucre 15 de 24; en Bolivar 9 de 45; muchos de los
cuales en puntos estratégicos del recorrido del oleoducto Caño Limón--Coveñas)
donde los militares ejercen poderes excepcionales. Después de los primeros 90 días,
la medida ha sido reiterada.
4.6.2. Represión de movimientos sociales
Mientras la constitución de 1991 ha abierto en el régimen a nuevos espacios de
participación política, muchas de las prácticas frentenacionalistas de exclusión han
sido reemplazadas por prácticas informales como el asesinato selectivo de líderes
sindicales y de movimientos sociales.
38 Decreto presidencial N. 1837/2002, del 11 de agosto de 2002.
- 212 -
4.7. Desafíos al monopolio de la fuerza: actores armados
ilegales
4.7.1. Intensidad del conflicto armado.
El conflicto armado interno (CAI) ha aumentado su intensidad en años recientes. El
indicador principal son los datos de Echandía sobre el numero de acciones armadas
variamente clasificadas (enfrentamientos entre Fuerzas Militares y guerrillas, asaltos
a poblaciones, actos de sabotaje, voladuras de torres de energía, etc.) resumidas en el
cuadro siguiente:
Cuadro 13. Intensidad del conflicto: número de acciones armadas, 1985-98
Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Acc. 546 611 669 866 612 690 1341 1550 1075 1374 1027 1252 1358 1102
Nota: las acciones armadas incluyen contactos FFAA-guerrilla, sabotajes, hostigamientos, emboscadas,
piratería,ataques a instalaciones entidades y poblaciones.
Fuente: [Echandía 99].
Además, parece existir también alguna evidencia que en el total de homicidios
cometidos cada año en el país, la cuota más estrictamente relacionada al conflicto
(guerrilleros, soldados y paramilitares muertos en enfrentamientos y víctimas civiles)
estaría aumentando: del 7% en 1995 al 10% en 1998 al 13% de 2000.39
Los datos disponibles de la Comisión Colombiana de Juristas cubren un periodo de
tiempo más largo solo parcialmente solapado con el lustro cubierto por los datos del
Ministerio de Defensa. El acuerdo es bastante bueno, salvo por los años 1995 y 97
donde hay divergencia (ver gráfica). A pesar de esto, ambas series confirman la
tendencia hacia el aumento de la intensidad del conflicto a partir de 1996.
Sobre el sangriento escenario de un conflicto armado interno de creciente intensidad
actuan los llamados actores armados ilegales que, con objetivos y formas distintas,
infringen al monopolio estatal de la violencia legítima. Se trataran resumidamente
39 Ver el informe «Homicidio y control de armas», Ministerio de Defensa, pág. 26
http://www.mindefensa.gov.co/siden22/publicaciones/ministerio/espanol/armas-
documento.pdf
- 213 -
los principales, agrupandolos en guerrillas y paramilitares. Para las primeras, la
relación con el monopolio estatal de la fuerza ha sido principalmente competitiva.
Para los segundos, es una relación más bien delegativa que quizás esté asumiendo en
tiempos muy recientes también tintes competitivos.
- 214 -
Gráfica 34. Violencia “política” o relacionada al conflicto armado en % del total de homicidios
Nota: la serie de la CCJ suma “homicidios politicos y ejecuciones extrajudiciales + homicidios de marginadossociales + desapariciones + muertos en combate; la serie del Ministerio de Defensa suma “civiles asesinados porsubversión + civiles asesinados por autodefensas; fuerza pública muertos en combate y asesinados por lasubversión; bajas grupos subversivos; bajas autodefensas”.
Fuentes: [CCJ 97], [CCJ 99], [CCJ 00], [MinDefensa 00b], [MinDefensa 01]
4.7.2. Guerrillas
El crecimiento – en pie de fuerza, finanzas, presencia territorial, numero y alcance de
las acciones – de las guerrillas en los últimos veinte años es patente y bien conocido.
Para mayores detalles, ver la ya clásica obra [Echandía 99]. Aquí interesa el
significado de la fuerza guerrillera como desafío al monopolio de la fuerza del
Estado al fin de determinar su debilidad.
Cuadro 14. Expansión de la actividad guerrillera
Año Municipioscon
actividadguerrillera
Según estructura de desarrollo municipal% municipios con actividad guerrillera
Zonas de nueva expansión Zonas de presencia tradicional
Campesinadomedio
cafetero
Latifundioganadero
litoral Caribe
Agriculturacomercial
empresarial
Colonizacióninterna
Colonizaciónde frontera
1985 173 2 8 13 62 44
1991 437
1995 622 53 59 71 93 81
Fuente: [Echandía 99], pág. 60 y ss.
Las FARC reivindican que son un «Estado en gestación».40 Después de su fundación
como guerrilla comunista en 1964, por lo menos desde 1966 tienen un proyecto
político- militar para la toma revolucionaria del poder del Estado y efectivamente
compiten con el Estado colombiano en el terreno que supuestamente debería ser su
especialidad: guerra, regulaciones, extracción de recursos. Para eso tienen
perfectamente desarrollada la capacidad militar y la administración para extraer
recursos de la sociedad en las zonas bajo su control o influencia para financiar la
existencia de la organización y la guerra misma. Extorsiones, vacunas, “ley 002”,
protección a la industria de la coca se han revelado como una forma eficiente de
extraer recursos de la sociedad para fortalecerse militarmente.
Además, las guerrillas tienen un discurso que pone en cuestión los principios de
organización política y económica del Estado, uno de los indicadores de debilidad
40 Entrevista a Simón Trinidad, Tiempos del Mundo del 5 de octubre 2001.
- 215 -
señalados por Buzan. Las guerrillas cuestionan la legitimidad del Estado y sin
embargo parecen sufrir ellas mismas, y en medida quizás mayor, los mismos
problemas de legitimación frente a la población. En cuanto poder anti-sistema con
ambiciones de alternativa al Estado, si analizado a través de las gafas de la
legitimidad frente a la población, en alguna manera se podría hablar también de
guerrilla débil que adopta en siempre mayor medida las tácticas del terrorismo contra
la población civil.
Sobre las causas – eficientes o permisivas – los factores facilitantes, la condiciones
objetivas del espectacular crecimiento de este grupo guerrillero, no hay todavía
consenso académico estabilizado. Una de las voces recientes más polémicas contiene
- 216 -
Gráfica 35. Pie de fuerza de las guerrillas en Colombia
Fuentes: Observatorio de Violencia (Consejería para la paz, Presidencia Rep.) y Ministeriode Defensa.
una nota relevante sobre el tema de la debilidad del Estado. Eduardo Pizarro, que al
surgimiento de las FARC ha dedicado un importante ensayo [Pizarro 91], en una
obra sucesiva asevera que
las interpretaciones esquemáticas que hacen énfasis en la pobreza generalizada,el cerramiento del sistema político o la ausencia del Estado, como causas de laemergencia de polos guerrilleros, simplemente no tienen ninguna pertinenciaexplicativa.41
La atenta reconstrucción del origen y significado del concepto de debilidad (aquí
sinónimo de precariedad) sustenta esta interpretación. La presencia y actividad
guerrillera, con lo que significa en términos de infringimiento del monopolio estatal
de la fuerza, más que consecuencia es parte de la definición misma de debilidad del
Estado. Por lo tanto, la guerrilla no se ha desarrollado tan impetuosamente
simplemente “porque el Estado es débil”, sino la existencia de una guerrilla poderosa
es la evidencia de la debilidad. En sus inicios la guerrilla quizás aprovechó de la
geografía y de aquellas regiones de muy baja presencia estatal en las tres
dimensiones territorial, funcional y de clase, según la tipificación de Pizarro. En el
conflicto entre guerrilla y Estado la primera se presenta con un discurso de antítesis
dialéctica al Estado burgués, aunque en la práctica ha tenido como objetivos
estratégicos la conservación de sus propias fuerzas42 y la consolidación de un un
poder local alternativo que desde regiones de efectiva escasa presencia del Estado ha
sabido expandirse buscando y provocando la retirada del Estado también de otras. Los
asaltos a los cuarteles de la policía que dejan a un 20% de los municipios sin
presencia policial,43 la intimidación para influenciar a los poderes locales, hasta la
41 Ver [Pizarro 96], cit. en [Echandía 98], p. 45.
42 Entre otras, la observación de Marco Palacios: «Desde sus orígenes, la FARC defienden ante todo
sus hombres, su fuerza militar; frente a un enemigo demasiado fuerte se repliegan y dejan
expuestos los territorios y la población que les ha sido fiel esperando el momento de regresar», en
[Palacios 00].
43 En octubre de 2001 ya son 192 sobre 1065 las municipalidades que quedan sin presencia policial, la
gran mayoría en consecuencia de los asaltos de las guerrillas (El Nuevo Herald, Miami, 19 de
octubre de 2001.
- 217 -
clamorosa declaración de la mayoría de los alcaldes como blanco militar en agosto de
2002 son todas acciones de confrontación armada entre dos poderes ─sincomentar
sobre las violaciones del DIH que entrañan─que refuerzan al ganador y debilitan al
derrotado, por lo menos a corto plazo y en la dimensión del control territorial.
4.7.3. Paramilitares
Los grupos armados que se definen a sí mismos de "autodefensa" han sido incluidos
por analistas y público bajo la categoría de paramilitares,
denominación comprensiva que corresponde a la definición de su carácter:irregulares de Estado, organizaciones extralegales que han tomado la ley en suspropias manos y que en su lucha contra la guerrilla, replicando paso a paso susmétodos, toman como blanco preferencial las redes de apoyo, los auxiliadores osimpatizantes, en aquellas regiones donde la guerrilla se ha implantado en formareciente. ([Cubides 98], p. 70-71)
Si bien constituyen un poder armado ahora ilegal, extrainstitucional y muy a
menudo criminal, de ellos interesa sobre todo la específica relación con sectores del
Estado, al fin de examinar la dinámicas no lineales de la debilidad de este. Por un
estudio más profundo y completo de la historia de los paras, se pueden consultar,
además del trabajo que se acaba de citar, [Palacios 00] y otros trabajos sobre el
conflicto armado y sus actores. Hablando de actores, la definición revela una
interpretación: Fernando Cubides reconstruye agudamente «cómo los paramilitares
se han apropiado de la atribución» y «se han puesto a hablar el lenguaje de los
actores» (p. 79).
La relación íntima entre grupos paramilitares y sectores del Estado - especialmente
del ejercito, aunque Carlos Castaño en su controvertido libro de memorias y
propaganda menciona sus reuniones con hombres "muy arriba" en la cúpula social y
política de Bogotá donde les señalaban los blancos que había que eliminar - ha sido
objeto de estudios detallados, especialmente por organizaciones de defensa de los
derechos humanos.44
44 Human Rights Watch y Amnistía Internacional han mantenido una atención constante a esta
cuestión e sus informes periódicos sobre Colombia. Especialmente enfocados sobre las relaciones
- 218 -
La ley 48 de 1968 hace posible la existencia legal de grupos armados privados. En los
años 80 terratenientes y hacendados organizan grupos armados de autodefensa en
reacción a la amenaza guerrillera. En 1982 los narcotraficantes formalizan la
constitución de lo que se podría considerar el primer grupo paramilitar, el MAS
(Muerte a Secuestradores), que actúa principalmente como escuadrón de la muerte,
una modalidad operativa que hasta finales de la década se estimará la principal de
estos grupos. Un error de perspectiva que subestima los alcances de organizaciones
de violencia privada que se estaban transformando en actores armados con un
proyecto y una racionalidad política y económica creciente. Su papel es clave en las
luchas por el dominio territorial. Los paramilitares actúan en estricta alianza
funcional con los hacendados ganaderos y los narcotraficantes en las zonas donde
estos han realizado, o piensan realizar, ingentes compras de tierras y son
protagonistas del proceso llamado de "contrarreforma agraria" con la concentración
creciente de la propiedad. A mediados de los 90, Palacios describe su estrategia
nacional en cuatro puntos: primero, limpiar las zonas rurales en las que se supone
que la población simpatice por la guerrilla mediante masacres y otras formas de
terror que generan desplazados y dejan un espacio vacío. Segundo, el asesinado
preventivo de aliados potenciales de la guerrilla en los cascos urbanos municipales,
buscando romper lealtades y apoyo logístico. Tercero, integrar verticalmente las
organizaciones locales de autodefensa bajo una estructura que pretende alcanzar el
grado de centralidad de FARC y ELN. Cuarto, desarrollar una fraseología de tipo
proyecto nacional político militar para ganar el status de actores políticos [Palacios
00].45
militares-paramilitares son: [HRW 96], [AI 00], [HRW 01].
45 Aun sin el espacio de perfeccionar el análisis, llaman la atención las similitudes con las
contemporaneas modalidades operativas de los paramilitares serbios de Zeliko Razniatovic, alias
comandante Arkan, en Bosnia en los años 92-95. Son los criminales protagonistas de la “limpieza
étnica”, para la cual recurren al terror, desplegando todo su poder táctico, y su eficacia mediática y
política en la legitimación de los discursos sobre la “guerra étnica” y su carácter “inevitable” y casi
“natural”. En las ciudades, pueblos y comarcas limpiadas organizan el robo sistemático de todos los
bienes de consumo duradero (alfombras, televisores, aparatos de sonidos, mobiliaria, etc.) que son
- 219 -
En 1989 en Congreso abroga la norma legal que permitía la existencia de las
autodefensas. En los años 1995-97 el gobernador de Antioquia Alvaro Uribe Velez
lanza la experiencia de las “cooperativas de seguridad” llamadas Convivir,
financiadas por la gobernación, con el objetivo de “legalizar y regularizar” las
milicias anti-guerrilla. Aunque técnicamente existía una linea de demarcación entre
Convivir y paramilitares, sus ámbitos de acción solapaban ampliamente. Después de
varias acusaciones de contigüidad entre las dos organizaciones en numerosas
prácticas criminales como la masacre y el desplazamiento forzado, el Congreso
declara a las Convivir ilegales a finales de 1997. Muchos miembros de las
“cooperativas” pasan directamente a las filas de las organizaciones paramilitares. Las
Convivir han sido uno de los factores institucionales del crecimiento del fenómeno
paramilitar en los años 90 y de sus ambiguas relaciones con la oficialidad militar.
El hecho que sectores importantes y visibles del Estado establezcan símiles relaciones
peligrosas extralegales con grupos al margen de la ley y responsables de un
sinnúmero de atropellos y masacres contra los ciudadanos es un ejemplo clásico de la
paradojas del fortalecimiento. Suspendiendo aquellos principios democráticos que
en el discurso oficial son la razón última que legitima la acción del Estado, aunque
sea como medida justificada para defenderlos,46 el Estado termina mermando
gravemente su propia legitimidad frente a los ciudadanos en general y confirma a los
insurgentes en su representación discursiva de una democracia de fachada, represora
y autoritaria, que a su vez legitimaría el recurso a la violencia política para una
inversión radical de régimen.
enviados en Serbia y vendidos al mercado negro proporcionando ganancias millonarias. La
substitución de poblaciones en base étnica es acompañada por la integración vertical de estructuras
de mando fieles a los nuevos poderes nacionalistas que responden a Pale, la capital de la
neoproclamada república Srpska, y a Beograd.
46 En [Deas 97], p. 368, el autor recuerda una nota de prensa de 1985 en la cual el periodista pregunta
a un capitán del ejercito que está dirigiendo el sitio al Palacio de Justicia tomado por el M-19, y que
terminará en un tragedia, “¿qué están haciendo?”, y el oficial le contesta “Pues, defendiendo la
democracia, maestro”.
- 220 -
En esta sede no se quieren ni se pueden reseñar los principales desarrollos de los
llamados paramilitares en Colombia. Sin embargo hay un momento crucial en la
historia reciente, un turning point en las relaciones entre paramilitares, Estado y
servicios de inteligencia de Estados Unidos, sobre el cual dirigir una mirada más
atenta: la caza a Pablo Escobar. Como ya se ha mencionado, «Escobar representa un
nuevo tipo de blanco para un nuevo mundo: un narcoterrorista»,47 sobre el cual las
diferentes agencias de seguridad de Estados Unidos quieren abalanzarse una vez que
los presidentes Barco y Gaviria piden formalmente ayuda a Washington.
En el transcurso de la larga guerra entre Escobar y el Estado, los meses siguientes a
la evasión del boss de la cárcel de Envigado se revelan el momento clave. Es cuando
las relaciones hilvanadas en la segunda mitad de los 80 entre servicios de
inteligencia, narcotraficantes, paramilitares y sectores del Estado y ejercito
colombiano se convierten en una red bien estructurada, con comunicaciones fluidas y
eficacia letal para sus enemigos, sean esos el poderoso Pablo Escobar o los
desposeídos campesinos de Urabá. Esta red se aglutina alrededor de los llamados
PEPEs, los “Perseguidos por Pablo Escobar”, nombre de pila de un asombroso
intreccio de intereses con ramificaciones hasta Washington. En seguida se presentan
los principales nudos de la red de los PEPEs.
Fidel Castaño con su hermano Carlos y las Autodefensas Unidas de Cordoba y Urabá
(ACCU), desde hace años están involucrados en el narcotráfico al lado de Escobar y
sin descartar operaciones más independientes que los llevarán a enfrentarse con el
jefe del cartel de Medellín. Además constituyen las tropas de choque del proyecto de
“contrarreforma agraria” y “modernización autoritaria” 48 del agro en el Caribe
antioqueño masacrando, desterrando y expropiando campesinos de acuerdo a los
intereses de su constituency de terratenientes ganaderos de la zona. Las ACCU tienen
de otro lado contactos bien desarrollados con sectores del ejercito.
47 Cfr. [Bowden 02], p. 174. trad. mía.
48 Cfr. [Sarmiento 96] y [Palacios 95].
- 221 -
Otro nudo clave de los PEPEs son los hermanos Orejuela y el Cartel de Cali, en
competencia directa con Escobar en el tramo más rentable de la industria del
narcotráfico, el de la exportación a Estados Unidos. Los patrones del narcotráfico en
Cali siempre han sorprendido por su perfil relativamente bajo en comparación con
Medellín, y cuando los hermanos Orejuela terminarán por rendirse al Estado en 1995
no despejarán todas las dudas sobre una relación privilegiada con sectores
importantes de las instituciones.
Carlos Lehder, ex jefe del Cartel de Medellín, encarcelado en Estados Unidos,
colaborador de la justicia estadounidense que asesora sus captores en la búsqueda de
Escobar, incluyendo la formación de «una brigada de combatientes de la libertad
controlada por la DEA e independiente de los políticos, ejercito y policía
colombianos».49
Rodolfo Ospina, miembro de una ilustre familia de notables colombianos, después
de involucrarse en el narcotráfico a mediados de los 70 y de posteriores contrastes
con Escobar, había terminado colaborando con las autoridades estadounidenses en
las investigaciones sobre la muerte de los hermanos Moncada y Galeano.
Colaborador de la DEA con el código SZE-92-0053, Ospina concibe de acuerdo con
oficiales de la DEA una campaña de choque contra Escobar que se saliera de las
reglas legales e incluyera secuestros y ejecuciones extralegales.
La organización de fuerzas civiles ilegales con funciones “contra- insurgentes” es
parte medular de la doctrina contra- insurgente de los Estados Unidos desde su
formulación original en principio de los años 60 y ha sido confirmada en el
aggiornamento de esta doctrina en los años 80 en términos de “conflictos de baja
intensidad”. 50 Tal como en El Salvador o Guatemala, los oficiales de los servicios de
inteligencia y fuerzas especiales de Estados Unidos en Colombia estaban buscando
una “milicia civil” y «Colombia tenía larga tradición de escuadrones de la muerte.
Uno de sus líderes paramilitares más famosos era Fidel Castaño, dicho “Rambo”, un
49 Cfr. [Bowden 02], p. 224, trad. mía.
50 Cfr. [Klare 89], p. 55 y ss.
- 222 -
matón dotado de un gran carisma».51 En opinión de Bowden, las autoridades tanto
colombinas como estadounidenses tenían completa información sobre la existencia,
actividades, métodos y vinculaciones de los distintos nudos de los PEPEs entre si y
con el Bloque de Búsqueda del coronel Hugo Martinez. Bajo el imperativo de la lucha
contra Escobar esta discutible alianza ha sido tolerada y en alguna manera
activamente promovida.
Existe alguna coincidencia entre el surgimiento de los PEPEs y una inversión de
tendencia en la fuerza de los paramilitares en el país. Según datos del Ministerio de
Defensa colombiano,52 el número de integrantes de “grupos ilegales de autodefensa”
aumenta rápidamente en la segunda mitad de los años 80 – cuando su ilegalidad era
todavía parcial y muchos de ellos aun se amparaban bajo esquemas institucionales
como las Convivir en Antioquia – para alcanzar un máximo de 1800 armados entre
1989 y 90. En 1989 la Suprema Corte declara su ilegalidad y por un conjunto de otros
factores el número de paramilitares disminuye abruptamente a unos 850 en 1992. En
la interpretación del Ministerio de Defensa la regresión paramilitar se debe
principalmente al desmantelamiento de los carteles del narcotráfico (que sin embargo
siguen activos en sus formas más conocidas hasta 1993 en Medellín y 1995 en Cali), la
desarticulación de algunas organizaciones de autodefensas regionales, la
desmovilización de las guerrillas del M-19 y EPL. Sin embargo, la tendencia gira
inmediatamente para dar paso a un crecimiento asombroso que los lleva a un total
de más de 10mil en 2001. A manera de comparación, entre 1989 y 1999 las FARC
crecen constantemente a una tasa de crecimiento anual del 4,3% (regresión
exponencial con R2=99%). Después del mínimo de 1992, los paramilitares crecen a
una tasa del 30% anual (regresión exponencial, R2=97%), algo inaudito que desafía
los modelos de explicación que no tomen en cuenta, de un lado, la disponibilidad
financiera que deriva de una estricta vinculación al nuevo narcotráfico de los mini
carteles “difusos” y “de bajo perfil”; del otro, con las relaciones institucionales que
ofrecen protección de las operaciones contra insurgentes.
51 Cfr. [Bowden 02], p. 224, trad. mía.
52 Cfr. [MinDefensa 00a], [MinDefensa 01].
- 223 -
En este momento no se quieren desestimar apresuradamente otras variables
explicativas. Pero tampoco se puede descartar el efecto de la integración de los
PEPEs en una red de alianzas informales con sectores oficiales nacionales y foráneos
que en el momento de la guerra contra Escobar encuentra su consagración y tardará
una década en ser repudiada (Washington incluye a las AUC en su lista de
organizaciones terroristas internacionales tan solo el 10 de septiembre de 2001).
- 224 -
Gráfica 36. Evolución pie de fuerza de los grupos paramilitares, 1986-2001
Fuente: Ministerio de Defensa
4.8. Estado como amenaza
Si la debilidad de un Estado está esencialmente vinculada a su situación de
seguridad – interna y externa – cuando el Estado mismo se convierte en una amenaza
por una importante minoría de sus ciudadanos, evidentemente su legitimidad está
en entredichos. Cuando a eso se añade la reprobación internacional, también la
legitimidad externa vacila y en conjunto el Estado se debilita.
4.8.1. Violaciones de los DD.HH. por las fuerzas de seguridad
El nivel de violaciones de los derechos humanos por las fuerzas de seguridad
colombianas en los años 80 había alcanzado niveles escalofriantes, más parecidos a
las dictaduras del cono sur o las guerras civiles centroamericanas que a una
democracia, por “restringida” que fuese. La situación ha ido mejorando
sensiblemente en los años 90. En su constante monitoreo de los derechos humanos,
la Comisión Colombiana de Juristas señala como a lo largo de los años 90 la
responsabilidad de las Fuerzas de Seguridad del Estado se reduce constantemente
del 54% del total de las violaciones de DD.HH. en 1993, al 16% en 1995, 18% en 1996,
7,5% en 1997, 2,7% en 1998, 2,4% en 1999, 4,6% en 2000. Paralelamente han
aumentado los asesinados políticos, las masacres y otras violaciones de DD.HH.
cometidas por los paramilitares en lo que ha sido polémicamente señalado como la
transferencia del “trabajo sucio” entre dos ramas de la misma organización.
1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Guerrillas 28 38 36 23,5 21,3 19,6 16,3
Paramilitares 18 46 46 69 76 78 79,2
Fuerzas deSeguridad 54 16 18 7,5 2,7 2,4 4,6
Cuadro 15. Responsabilidades (%) en las violaciones de derechos humanos, 1993-2000
Fuente: Comisión Colombiana de Juristas, cit. en www.ciponline.org
Cifras que grosso modo están en buena correlación con las de Echandía sobre los
asesinatos de civiles en el conflicto armado: en los años 90 la proporción entre lo
civiles (incluyendo a los dirigentes) asesinados por los paramilitares y las guerrillas
- 225 -
respectivamente va del máximo de 10:1 en 1990, al mínimo de 3:1 en 1995, para
volver a subir a 6:1 al final de la década en 1998.
El Ministerio de Defensa resalta en su Informe anual sobre DD.HH. y DIH como las
políticas gubernamentales sobre los derechos humanos hayan marcado significativos
avances. Por ejemplo por medio del “programa de protección a testigos y a personas
amenazadas”, que desde un muy tímido inicio en 1999 (protección limitada a 84
sindicalistas, 50 miembros de ONGs, 43 líderes y testigos; ningún periodista o
miembro de la UP-PCC) cobija en 2001 a 1033 sindicalistas, 537 miembros de ONGs,
327 líderes y testigos, 378 miembros de UP-PCC, 69 periodistas.
Los pocos datos disponibles sobre el asesinado de dirigentes y políticos, sugieren la
conjetura que el peor enemigo para los funcionarios estatales ha sido el narcotráfico
de los carteles. Después de 1992, el Estado ha logrado disminuir la vulnerabilidad de
sus oficiales y protegerlos. Los blancos preferidos de la violencia – además de los
dirigentes sindicales y otros militantes de la oposición social – siguen siendo los
exponentes políticos a nivel municipal, sobre los cuales se libra la pugna de las redes
de dominio para el control del territorio.
Discrepan significativamente de la CCJ las atribuciones de las responsabilidades de
las violaciones de los derechos humanos y DIH hechas por el Ministerio de Defensa.
Sumando en las “infracciones al DIH” y “las violaciones a los Derechos Humanos”
los «civiles asesinados, víctimas en masacres, secuestros, ataques a poblaciones, actos
de terrorismo», el Ministerio atribuye la gran mayoría (desde el 98% de 1995 al 68%
de 2001) de las infracciones a los “grupos subversivos”. [MinDefensa 01], parte I,
pág. 64.
Las relaciones peligrosas entre sectores del Ejercito y paramilitares –además a la luz del
macabro historial de violaciones de derechos humanos y de sus vinculaciones al
narcotráfico de estos grupos– se convierten en una de las principales fuentes de
deslegitimación del Estado. En años muy recientes se registran algunos avances, y
posiblemente la inclusión de las AUC en la lista de organizaciones terroristas
internacionales del Departamento de Estado de Washington el 10 de septiembre de
- 226 -
2001 constituya la presión externa definitiva para determinar un giro efectivo en las
prácticas gubernamentales colombianas. El Ministerio de Defensa comunica muy
detalladamente los avances en la guerra contra los paramilitares (los documentos
oficiales prefieren el término “grupos de autodefensa”). Las cifras oficiales confirman
implícitamente las sospechas de connivencia: antes de 1998 prácticamente no existía
una acción estatal contra los grupos paramilitares (ver gráfica).
- 227 -
Gráfica 37. Asesinados de civiles en el conflicto armado, según responsabilidad
Nota: Asesinatos de dirigentes y civiles en el conflicto armado: responsabilidad atribuida a las guerrillas o a losparamilitares (incluyen organizaciones de narcotráficantes, autodefensas y otras milicias privadas)
Fuente: [Echandía 99]
4.8.2. Control civil de los militares
Este apartado es complemento natural del anterior sobre el estado de sitio. Para
matizar los fundamentales reparos de Gallón Giraldo a las falencias democráticas de
la “república de las armas”, se reporta ante todo la opinión de Bejarano y Pizarro ,
que tendencialmente rechazan las calificaciones de la democracia colombiana como
«vigilada, protegida o tutelada». Aceptan que los militares hayan ganado desde 1958
un «amplio margen de autonomía y un creciente número de prerrogativas» que no
dejan de ser problemáticas:
- 228 -
Gráfica 38. Efectividad de la acción de las Fuerzas de Seguridad contra guerrillas y paramilitares
Nota: Guerrilleros (ELN, FARC, EPL) capturados o muertos como resultado de la acción de la fuerza pública, en% del pie de fuerza total estimado de los grupos guerrilleros. Paramilitares capturados o muertos como resultadode la acción de la fuerza pública, en % del pie de fuerza estimado de los grupos paramilitares.
Fuente: Ministerio de Defensa
En este sentido, en lugar de aplicar el calificativo de “democracia tutelada” alcaso colombiano, mejor acudir a la propuesta conceptual de Samuel Valenzuela(1992) la cual señala al los poderes tutelares de los militares y a sus dominiosreservados, como elementos perversos que impiden la consolidación de lademocracia. Tales prerrogativas y dominios reservados han ido creciendoconforme se expande el espacio de la guerra y aumenta su involucramiento en lalucha antinarcóticos. Este proceso, que comenzó a mostrar signos evidentesdesde 1977, continuó sin pausa durante el gobierno de Turbay Ayala (1978-1982). Los esfuerzos de los siguientes tres gobiernos (de Betancur, Barco yGaviria) para subordinar a los militares resultaron infructuosos, y fueronfinalmente revertidos durante el gobierno de Ernesto Samper quien, en susesfuerzos por evitar a toda costa un golpe militar, hizo todo tipo de concesionesal estamento militar. En esta dimensión, tanto como en la tercera, el proceso dedeterioro ha sido gradual pero consistente, desde finales de los añossetenta.[Bejarano 01]
Uno de los terrenos clave donde se juega la relación entre las instituciones civiles y
las militares es el sometimiento a la justicia civil de los militares acusados de
violaciones de derechos humanos. En este sentido en la segunda mitad de los 90 se
observan avances significativos si se compara con la situación en los 80. Sin embargo,
y como era de esperar, las resistencias – y las alianzas de los generales en cuestión
con sectores clave del establecimiento y del actual gabinete presidencial – son
fuertísimas tal como demuestra el caso del General Del Río.
- 229 -
4.9. Participación electoral
La cuestión de la participación en las democracias ha sido objeto de un intenso
debate académico. ¿Bajo cuales formas los ciudadanos pueden y deben involucrarse
en le proceso político? En este apartado se afrontará la cuestión de la participación en
su forma esencial: si el día de las elecciones los ciudadanos se quedan en sus casas o
más bien acuden a las urnas.
Si bien las elecciones libres, equitativas y competitivas son una condición necesaria
para que haya democracia, la participación de por si no refleja una mayor o menor
democracia en un país o región en comparación con otros. En la región de Bologna en
los años 70 votaba más del 90% de la población con derecho para hacerlo. Sin
embargo es difícil afirmar que Bologna sea tout court más democrática que, a saber,
California donde la participación no rebasa el 60%.
Después de estos caveat, la participación electoral es un indicador que revela algo de
la confianza de los ciudadanos en la efectividad del régimen democrático tanto en su
sentido shumpeteriano (competitivo) para asignar el poder político al partido
ganador, cuanto en sentido kelseniano para sentirse representados por los políticos
que se sentarán en los curules del parlamento. La participación revela entonces algo
sobre la legitimidad del régimen político, en el sentido ya discutido anteriormente.
Además, la participación como indicador está asociada estadísticamente a la otra
variable príncipe de la de fortaleza del Estado, los bajos niveles de violencia o por lo
menos la tendencia a la disminución de la violencia existente. Tomando a los
municipios colombianos como unidad de análisis (datos sobre 985 municipios en el
periodo 1985-88 y 867 municipios para 1990-96) en [SarmientoA 00] el autor investiga
la relación entre violencia como variable dependiente (medida por la tasa anual de
homicidios) y otras variables independientes como riqueza (índice de calidad de
vida, ICV), desigualdad (índice de Gini), capital humano (años de educación
formal), participación ciudadana (cociente entre votantes y PEV53 en las municipales
de 1986 y 94) y capacidad de gasto del Estado en el municipio (ingresos públicos per
53 Población en Edad de Votar.
- 230 -
capita sumando las transferencias del gobierno central y los recursos propios del
municipio). En los municipios con menor participación se observa una mayor
violencia, y al revés, a un aumento del 1% en la participación corresponde una
disminución del 7,7% de la tasa de homicidios. Considerando a la participación como
variable interviniente en la dinámica temporal de la violencia, en el grupo de
municipios con violencia creciente entre los dos periodo considerados, si un aumento
del ICV ocurre junto a una mayor desigualdad, disminución de la participación y del
capital humano, hay una probabilidad del 30% de que aumente la violencia. Para el
grupo de municipios con violencia decreciente, si el aumento de la calidad de vida
está asociado a una mejor escolarización, más alta participación y disminución de la
desigualdad, hay una probabilidad del 20% que no aumente la violencia. Entonces, la
violencia tiende a reproducirse con mayor probabilidad en sectores o zonas con
economía dinámica, fuertes desigualdades, baja escolaridad, escasa participación
ciudadana y bajo compromiso estatal.
La definición operativa de tasa de participación que se adopta es el numero de
ciudadanos que han ido a las mesas receptoras de votos para emitir su voto –
incluyendo los nulos o en blanco – dividido por el total de ciudadanos titulares del
derecho político de electorado activo. De hecho, en un país como Colombia donde es
vigente el sufragio universal masculino y femenino,54 este denominador coincide con
los mayores de la edad mínima legal para votar (PEV).
En Colombia – tal como en EE.UU. y otros países de América Latina – los registros
electorales (padrón electoral) no coinciden con los registros de estado civil. El
ciudadano tiene que empadronarse con un acto explícito y así poder ejercer su
derecho electoral. Algunos autores toman el padrón electoral como base para calcular
la participación. Sin embargo, se prefiere la primera definición bajo el presupuesto
que el ciudadano que no se empadrona de hecho no participa en las elecciones, sea
eso por una deliberada opción o por barreras de acceso (usualmente vinculadas a la
54 El sufragio universal femenino ha sido introducido por el presidente de la junta militar general
Rojas Pinilla en 1953 – anteúltimo país en América Latina, delante a Paraguay – aunque las mujeres
pudieron ejercer su derecho por primera vez en el plebiscito de 1957.
- 231 -
marginalidad socio- económica). Las tasas de participación basadas en el padrón
electoral, cuando disponibles, se mostraran para compararlas con las basadas en la
población en edad de votar (PEV) y tener una indicación indirecta de la tasa de
empadronamiento en el país.
A pesar que el proceso electoral no ha sufrido en Colombia las interrupciones
dramáticas de otros países de América Latina – o quizás justo por eso – la tasa de
participación electoral ha sido tradicionalmente baja.
Como se puede apreciar en la gráfica, a partir del pacto de Frente Nacional la
participación ha ido disminuyendo sensiblemente. La naturaleza cerrada de este
arreglo de distribución del poder entre los dos partidos tradicionales socavó la
competitividad del sistema. Frente a la perdida de influencia de hecho de los
resultados electorales para la determinación de las políticas nacionales, los
ciudadanos desertaron masivamente las urnas. La reforma constitucional de 1968 y el
surgimiento del movimiento ANAPO del general – ex golpista – Rojas Pinilla
empujan las tasas de participación cerca al umbral del 50%. El discurso del
movimiento tildado de populista apunta explícitamente a representar a los excluidos
por el pacto de elite liberal-conservador. El hastío de los sectores populares y de las
clases medias radicalizadas contra la inmovilidad frentenacionalista, juntos con la
habilidad de presentar propios candidatos en las listas liberales y conservadoras,
empujaron la ANAPO hasta la virtual victoria en las presidenciales del 1970 cuando
suma alrededor del 39 por ciento del total de los votos. Solamente con una
manipulación – que hasta años muy reciente los protagonistas admitirán como
fraudulenta – de los resultados la oficialidad frentenacionalista pudo asegurar el
cumplimiento del esquema que para el cuarto y ultimo de los mandatos previsto en
el pacto asignaba de antemano la presidencia al conservador Misael Pastrana
Borrero.
Después de la fogata anapista, las tasas de participación volvieron a bajar, puesto que
la tradición del reparto paritario de los cargos políticos y el milimetrismo en la
asignación de las butacas administrativas siguieron en los hechos aun después la fin
nominal del FN en 1974. En la opinión del historiador Bushnell, los gobiernos fueron
- 232 -
de hecho de coalición hasta 1986, cuando frente a la negativa de los conservadores
Virgilio Barco forma un gabinete monocolor liberal.55 En los 80 se asiste a una
aparente recuperación de la participación, a partir de 1982 en las reñidas elecciones
de las cuales salió ganador Betancur con un novedoso programa de pacificación
nacional. La introducción de la elección directa de alcaldes no calienta las
expectativas de los electores más allá de un escaso 40% en 1988.
Después, la participación sigue bajando en picada. Alcanza un mínimo dramático – y
amonestador sobre la legitimidad del sistema político – en ocasión de la histórica
ocasión de reforma general del Estado y de las relaciones sociales y políticas. En las
elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) del diciembre de 1990
55 Cfr. [Bushnell 96].
- 233 -
Gráfica 39. Participación electoral para el Congreso
Fuente: Elaboraciones del autor a partir de la base de datos IDEA (www.idea.int) y [Delgado 93].
solamente participa el 19,1 por ciento de la población en edad de votar.
Después de marcar este récord negativo, las tasas de participación vuelven a subir.
más tímidamente en las elecciones legislativas y con más decisión en las
presidenciales. Eventualmente, en 1998 la participación repunta acercándose a un
histórico 60%. Como muchos comentaristas han señalado, la elevada participación
significa una especie de plebiscito por la paz que el candidato Pastrana pone al
centro de su programa electoral.
En general, no se puede afirmar que exista una relación fuerte entre participación y
auge de los movimientos no tradicionales (desde ANAPO a la AD-M19). Salvo las
presidenciales del 70, la relación es más bien al revés, aunque muy débil, como
muestra la gráfica.
- 234 -
Gráfica 40. Participación electoral en las Presidenciales.
Fuente: Elaboraciones del autor a partir de la base de datos IDEA (www.idea.int) y [Delgado 93]
Sin adentrarse en detallados análisis electorales y restringiendo las consideraciones a
la participación como indicador de la legitimidad del Estado – o sea de su fortaleza o
debilidad – se pueden esbozar las siguientes tendencias a partir del pacto del Frente
Nacional. En las elecciones legislativas, la tendencia de cuatro décadas es
significativamente del tipo a “ele” abierta ( \_ ). El capital de confianza y legitimidad
en la cara kelseniana – representativa – del régimen político, o sea su capacidad de
representar efectivamente las instancias e intereses de toda la sociedad, se ha
desgastado con al FN y ha recibido su golpe de gracia en los años 70 con la derrota
del populismo anapista. El exterminio de la UP en la segunda mitad de los 80 ha
ulteriormente restado legitimidad al juego de la democracia representativa electoral,
- 235 -
Gráfica 41. Relación entre voto para los movimientos no tradicionales y participación electoral.
Fuente: Elaboraciones del autor a partir de [Delgado 93]
con tasas de participación que siguen oscilando entre 30 y 40 por ciento. Si se
perdona el juego de palabras, el ciudadano colombiano no se siente representado por
sus representantes en el Parlamento. Si el análisis de la participación electoral muestra
una rama legislativa del gobierno que sale fuertemente debilitada, no se pueden
olvidar otras circunstancias que ha contribuido a este debilitamiento.
Las reformas administrativas y buena parte de la reforma constitucional del periodo
del FN están – según Bejarano y Segura – “dirigidas a fortalecer y concentrar en el
ejecutivo las instituciones encargadas de esas funciones”. 56 Además, la vida
democrática de Colombia se ha desarrollado casi sin soluciones de continuidad al
“amparo” del Estado de sitio,57 que implica la transferencia de muchos poderes y
prerrogativas del legislativo al ejecutivo. En suma, el Congreso al cual los
ciudadanos mira con desconfianza a la hora de decidirse si ir o no ir a votar, es una
asamblea que ha perdido muchos de sus poderes de control del ejecutivo e iniciativa
legislativa, para quedarse con prácticas de reparto de prebendas e influencias
restringidas a las aceitadas maquinarias de los partidos tradicionales y a sus redes
clientelares cerradas. Como consecuencia, muchos ciudadanos no tienen interés en
participar en un juego del cual nunca alcanzaran a ser verdaderos protagonistas.
En una democracia presidencialista musculada por treinta y cinco años de ejercicio
del Estado de sitio, el poder para realizar políticas está entonces en la rama ejecutiva
del gobierno y los ciudadanos por supuesto lo saben muy bien. Cuando hay que
tomar decisiones sobre programas de gobierno que tocan cuestiones clave – sobre
todo la alternativa entre la paz y la guerra – los colombianos votan. No siempre en el
plato están en juego cuestiones tan sustantivas, y por eso la tendencia de la
participación en las elecciones presidenciales tiene la forma fuertemente simétrica
como de triple ve ("VVV"), con tres significativos picos. Al inicio del Frente Nacional
y en su ocaso coincidente con el surgimiento de la ANAPO. Luego con los dos
presidentes que se han atrevido a hablar de paz seriamente: Betancur y Pastrana. En
56 Cfr. [Bejarano 96], p. 20.
57 Ver la sección dedicada a este tema.
- 236 -
las elecciones presidenciales de 2002 (no incluidas en la gráfica) la victoria de Uribe
Velez en la primera vuelta con el 53% de los votos válidos es acompañada por un
lamentable descenso en la participación. La rotunda afirmación de un candidato con
un discurso de fortalecimiento del Estado estaría en aparente contradicción con otro
indicador que señala un – conjetural y puntual – debilitamiento. Tal vez otra señal de
la no linealidad de la cuestión examinada, que solamente en la interpretación que de
ella construye el discurso de los actores interesados adquiere la relevancia que
muchos le confieren.
- 237 -
4.10. Confianza en la democracia
Los colombianos parecen haberse convertido en francos admiradores de Churchill
por lo que se refiere a su apreciación de la democracia y a sus alternativas. Las
encuestas de Latinobarometro publicadas periodicamente por The Economist58 sobre
el apoyo a la democracia preguntan a los encuestados con cuales de las siguientes
tres afirmaciones están más de acuerdo: 1) “la democracia es preferible a cualquier
otra forma de gobierno”; 2) “en ciertas circunstancias un gobierno autoritario puede
ser preferible a uno democrático”; 3) “a gente como soy yo no importa si tenemos un
gobierno democrático o no democrático”. Tan solo el 39% de colombianos están de
acuerdo con la primera, la preferencia explicita por la democracia: es el segundo más
bajo del continente (después de Brasil con 37%), y viene cayendo en picada desde el
60% de 1996. Sin embargo, ha bajado al mismo tiempo el numero de aquellos que
inclinan hacia el gobierno autoritario, desde el 20% de 1996 al 11% de 2002 (después
de un máximo de 23% en 2000).59
También desde el lado de la “satisfacción con la democracia” la situación no es
alentadora. Después de un respetable 40% que en 1997 contestaron que estaban
“muy” o “más bien satisfechos con el funcionamiento de la democracia en
Colombia”, el ya minoritario partido de los satisfechos se ha desplomado a un
mínimo 10% en 2002, frente a un promedio latinoamericano del 25%. Ambas
tendencias se acercan al pesimismo del viejo estadista inglés, que consideraba la
democracia “la peor forma de gobierno, excluyendo todas las demás”. Con un obvio
caveat colombiano: excluyendo las aventuras patentemente autoritarias, la creciente
58 Ultima en The Economist, “ Democracy clings on in a cold economic climate”, 15 de Agosto de 2002.59 En la evaluación de los datos habrá que descontar que las encuestas por Colombia han sido
conducidas en los años sobre muestras de 1200 casos representativos de: 70% de la población
urbana en 1997; 25% de la población en 2000; 42.4% de la población en 2001; 51% de la población
en 2002. Ficha técnica completa de la encuesta de 2002: Empresa: Yankelovich Partners
International; muestra probabilística en la selección de hogares, y cuotas de edad, sexo, nivel
socioeconómico y educación en la selección del entrevistado; trabajo de campo: 18 de abril al 13 de
mayo del 2001; muestra: 1200 casos; error muestral: 3% para un nivel de confianza del 95%;
representatividad: 51% del total de la población.
- 238 -
frialdad hacia la democracia puede convertirse en la base de apoyo para un gobierno
fuerte, que sepa “temperar” y “limitar” los que son retóricamente presentados – y
percibidos – como ciertos excesos “libertarios”, “garantistas” y “parlamentaristas”
de la democracia, recurriendo a las más que consuetas formas de estado de
excepción, gobierno por decreto, estado de sitio.
- 239 -
Gráfica 42. Apoyo y satisfacción con la democracia
Fuente: Latinobarometro 2002; gráfica: DEBESTCol
4.11. Prensa
La situación de la prensa en Colombia escapa a clasificaciones simplistas. De un lado
no se pueden señalar control directo y censura del Estado sobre los medios de
comunicación (aunque esta ha sido practicada, o por lo menos legalizada, en el
pasado durante los extensos periodos de estado de sitio), lo que Buzan identifica
como característica de los estados débiles. Del otro, es uno de los países del mundo
donde el trabajo de periodista es más peligroso, con estadísticas escalofriantes de
asesinatos y amenazas a operadores de la información a causa de su trabajo y donde
existe la casi total impunidad para los responsables de esos crímenes. Según las
estimaciones de RSF, en Colombia la impunidad para los autores –materiales y sobre
todo intelectuales-- de los crímenes contra los periodistas ronda el 95% de los casos.
Un tercer aspecto es la anomalía de un país rico de cultura donde existe
prácticamente un solo diario a cobertura nacional. El debate público se desarrolla
también en algunos semanarios, sin embargo el virtual monopolio de la información
diaria en papel impreso no deja de impresionar.
En la primera clasificación mundial de la libertad de prensa60 publicada por la
organización privada Reporteros Sin Fronteras (RSF), Colombia sale muy mal
parada, en el lugar 114 de 139 países y con un índice de 40,83 (donde 0 corresponde a
máxima libertad y 100 a mínima). Figura en el grupo de las “democracias” que peor
tratan a su prensa, junto a Bangladesh (n. 118; 43,75 p.tos) Rusia (n. 121; 48 p.tos) e
Iran (n. 122; 48,25 p.tos). En estos países, «los movimientos armados, las milicias y los
partidos políticos ponen en peligro constantemente la seguridad de los periodistas.
El Estado, por su parte, no utiliza todos los medios de que dispone para proteger a
los periodistas y combatir la impunidad que, frecuentemente, disfrutan los
responsables de esa violencia».
60 Ver http://www.rsf.fr
- 240 -
Una clasificación mundial con muchas sorpresas donde la Italia del primer ministro
Berlusconi que controla, en calidad de empresario y jefe del gobierno, seis de las siete
principales redes televisivas nacionales tiene menos libertad de prensa (n. 40; 11
p.tos) de Benín (n. 11; 6 p.tos) o El Salvador (n. 33; 8,75 p.tos).
La metodología seguida por RSF para elaborar la clasificación se basa en entrevistas
con personalidades e informantes clave. RSF «ha pedido a algunos periodistas,
investigadores y juristas, que respondieran a cincuenta preguntas relativas al
conjunto de los atentados contra la libertad de prensa (asesinatos o detenciones de
periodistas, censura, presiones, monopolio del Estado en determinados aspectos,
sanciones para los delitos de prensa, regulación de los medios de comunicación,
etc.)».
Las estadísticas de periodistas y colaboradores asesinados de las fuentes
internacionales consultadas discrepan sensiblemente debido al criterio si considerar
o no el trabajo periodístico como causa directa del asesinato. A continuación las
gráficas muestran los datos de la mencionada RSF, de la Fundación para la Libertad
de Prensa de Bogotá y del International Press Institute de Viena.61
Para apreciar las dimensiones de estas cifras, tómese en cuenta que en lo que va de
2002 en todo el mundo han sido asesinado entre 22 (RSF) y 40 (IPI) periodistas; en
2001, entre 33 (RSF) y 55 (IPI); en 2000 , 56 (IPI) asesinados; en 1999, entre 36 (RSF) y
86 (IPI); en 1998, entre 19 (RSF) y 50 (IPI); en 1997, 27 (IPI) asesinados. Por lo tanto,
dejando por un momento a un lado eventos excepcionales y trágicos como la masacre
de 50 periodistas ruandeses en 1994, entre el 10 y 25% (según los años) de todos los
periodistas asesinados en el mundo han terminado sus días en Colombia.
A partir de la mitad de los años 90, la principal amenaza para los periodistas son las
organizaciones armadas ilegales, mientras que en las dos décadas anteriores habían
sido los narcotraficantes. Los grupos armados han declarado a la prensa entre sus
objetivos militares. En palabras del mismo Carlos Castaño, «No puedo aceptar que el
periodismo se convierta en un arma al servicio de uno de los actores del conflicto».62
61 Ver http://www.freemedia.at62 Cit. en [RSF 01].
- 241 -
Además de los asesinados, las incontables amenazas y agresiones a veces terminan
con obligar al periodista al exilio y generan una poderosa presión sicológica sobre el
profesional de la información que tiene que optar entre la autocensura y poner a
riesgo su vida.
Para responder a las situaciones de inseguridad a las que tienen que enfrentarse los
periodistas, el gobierno adoptó, el 10 de agosto de 2000, el decreto 1592 que instauró
el Programa de Protección a Periodistas y Comunicadores Sociales. Este programa
está pilotado por el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, dependiente
del viceministro del Interior. Representantes de diversas instituciones del Estado,
entre otras la policía y el DAS (Departamento Administrativo de Seguridad, servicios
de seguridad colombianos), se sientan junto a un representante del Alto
- 242 -
Gráfica 43. Periodistas asesinados en Colombia
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados y organizaciones de la
prensa. Entre ellas, la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP63) tiene un papel
destacado: el de realizar una investigación preliminar para determinar si el
periodista, que acude en busca de ayuda, ha sido amenazado por razones
profesionales. Los servicios de seguridad, policía nacional o DAS, efectúan después
un estudio de seguridad. Sobre esta base, se le hacen propuestas al periodista
afectado, para reforzar su seguridad: desde la entrega de un teléfono móvil, para
contactar en caso de emergencia con el Comité, hasta el pago de un billete de avión,
para irse a la capital o salir del país, o una ayuda financiera para establecerse en
Bogotá.
Desde su creación, el Programa de Protección a Periodistas ha examinado setenta
peticiones de ayuda. En cuarenta y uno de los casos, se llevó a cabo un estudio de
seguridad. Diecinueve profesionales han recibido ayuda, seis de ellos para
abandonar el país. El Ministerio del Interior juzga “preocupante” el aumento del
número de periodistas amenazados. Los que se benefician del programa son,
esencialmente, periodistas de las provincias en las que imperan los grupos armados,
narcotraficantes y autoridades corruptas. Entre marzo y octubre de 2001, el Comité
registró veintiocho amenazas contra medios de comunicación y periodistas: en 12
casos la amenaza provenía de las AUC; 5 de autoridades y funcionarios locales; 3 de
las fuerzas del orden; 2 de los grupos guerrilleros (FARC, ELN) y 6 desconocidas.
Como evaluación general por lo que se refiere a la debilidad del Estado, la condición
de la prensa indica una situación de debilidad (bajo pluralismo, amenazas,
impunidad) con tendencia estable –o más bien hacia peor– en los últimos cinco años
comparados con los anteriores, mientras ha habido un fortalecimiento si se comparan
los últimos diez años con los anteriores.
63 Ver http://www.flip.org.co/
- 243 -
4.12. Índice de fortalecimiento relativo del Estado
Después de tratar las distintas componentes del concepto de fortaleza/debilidad del
Estado (de ahora en adelante f/d) en Colombia, en este apartado se buscará reunir la
información estadística disponible acumulada y sistematizada en el DBESTCol en un
índice sintético de fortalecimiento (debilitamiento) relativo del Estado (ICOFE). Tal
como lo anticipa su nombre, el índice captura la tendencia al fortalecimiento relativa
al conjunto del periodo temporal considerado, los cuarenta y pico años desde el
pacto del Frente Nacional a nuestros días.
Una implementación interactiva y totalmente configurable por el usuario del índice
realizada en lenguaje PHP se puede consultar en mariusepi.homelinux.org/DBESTCol
pulsando el botón [ICOFE].
La interactividad, que permite a cada lector construir su propio índice basándose en
su interpretación del concepto de debilidad estatal, enfatiza el carácter esencialmente
controvertido de la cuestión. Una controversia racional y racionalizable, que, de
acuerdo al marco conceptual que se propone en este ensayo, pertenece al dominio
retórico. El índice constituye una premisa sobre la cual construir un argumento.
4.12.1. Construcción del índice
Un poco de notación. De ahora en adelante las series históricas compiladas en la base
de datos DBESTCol se consideran como vectores cuyas componentes son los campos:
V i� n i , x i , s i , g i
donde ni es el nombre de la variable i con sus extensiones (sector temático, unidad de
medida, factor de escala, descripción y fuente); xi es el vector de los datos, por los
años de 1951 a 2002 (p.e.: xi,94= xi(t94) es el valor de la variable i en el año 1994; no
todas la variables son definidas por todos los años); si es el signo, la implicación de la
variable i para el fortalecimiento del Estado definido así:
s i�
1, si�
x i � 0 indica fortalecimiento relativo del Estado
0 , si�
x i no tiene implicaciones para el fort. rel. del Estado� 1, si
�x i � 0 indica debilitamiento relativo del Estado
- 244 -
Para terminar, gi es el grupo de variables, correspondiente a una de las dimensiones
de la d/f del Estado, al cual pertenece la Vi de acuerdo al cuadro siguiente:
Cuadro 16. Dimensiones de la fortaleza/debilidad: agrupamientos de las variables
Código Dimensión
1 Territorio
2 Población
3 Tributación: presión
4 Tributación: composición
5 Tributación: evasión fiscal
6 Gasto público
7 Deuda pública
8 Narcotráfico
9 Corrupción
10 Libertades fundamentales
11 Guerrilla
12 Paramilitares
13 Seguridad interna
14 DD.HH. y DIH
15 Participación
16 Confianza
17 Prensa
18 Desigualdad social
19 Economía
Por cada grupo de variables se calcula un índice separado, que corresponde a esa
dimensión de la f/d. Los índices de grupo luego se ensamblan en un índice único
calculando su promedio ponderado según los factores que aparecen en la página
web de configuración del ICOFE y que el lector puede ajustar según su criterio.
Debido a la centralidad de la relación fundamental extracción/producción de bienes
públicos entre Estado y sociedad, en la configuración por omisión a las finanzas
públicas se les ha asignado un peso mayor respecto a las otras componentes.
Por ejemplo, las variables de la familia T_trib/PIB pertenecen al grupo 3 y tienen un
signo positivo porque un aumento de la recaudación tributaria – como cuota del PIB
- 245 -
– proporciona al Estado más medios para cumplir con sus compromisos. Lo mismo
en general se puede decir por el gasto público (grupo 6): si el Estado gasta más en
infraestructura, justicia, servicios sociales, tendencialmente se puede conjeturar que
se fortalezca. El superávit anual (T-G) de las finanzas públicas tiene el mismo signo.
Se evalúan las componentes por separado: si, como en el caso de Colombia, el
aumento de la tributación y del gasto público ocurren mientras crece el déficit, los
primeros dos brindan al índice una contribución positiva, mientras que el tercero
contribuye negativamente, con el peso correspondiente. El peso relativo de
recaudación y gasto se podría ajustar dinámicamente de acuerdo al balance del
presupuesto estatal: si en el año t hay superávit, los factores de ponderación quedan
así. Si hay déficit, el signo de T y G sigue siendo positivo, y sin embargo la existencia
del déficit presupuestal indica que el fortalecimiento relativo – más recaudación y
más gasto público – no es sostenible y por lo tanto los factores de ponderación de las
dimensiones correspondientes se reducen.64
Una vez individualizadas las dimensiones fundamentales de la f/d estatal,
agrupadas las variables correspondientes, para calcular ICOFEg el índice de la
dimensión g se procede por pasos en la manera siguiente:
a) Selección entre todas las variables disponibles en el grupo g del subconjunto de
aquellas que se quieren incluir en el cálculo efectivo del índice. En la base de datos
está programada una selección por omisión (default) pero el lector puede modificarla
a su gusto por medio de la interfaz en la página web.
b) Normalización de las variables seleccionadas dentro del grupo. Las unidades de
medidas de las variables son heterogéneas y para obtener cantidades comparables se
normalizan respecto a la raíz α2i el momento de orden 2 respecto al origen de la
variable aleatoria xi y considerando el valor normal igual a 100. Usando el signo de
tilde para las variables normalizadas:
x it� x it
�2i
� 100 , por todos los años t en el intervalo t min , t max
64 El ajuste dinámico de los factores de ponderación se implementará en versiones futuras del ICOFE.
- 246 -
c) Filtro. Antes de aplicar la función diferencial, que es muy sensible y tiende a
amplificar los errores estadísticos existentes, es mejor filtrar los datos con una
función suavizadora como una media móvil con un periodo de p años (valor por
omisión p=3) centrado en el año actual.
d) Diferenciación. Ahora es el momento de calcular el diferencial, porque interesan
las variaciones relativas de un año al otro de cada variable:
d x it� x it x i t 1 , por todos los años t en el intervalo t min � 1, t max
e) Ajuste del signo. Para las variables con signo si negativo, un crecimiento (dxi>0)
debe interpretarse como debilitamiento y por lo tanto habrá que invertirlas para
adecuar su semántica a la del índice general.
Resultado de la normalización y diferenciación son variables aleatorias que expresan
la variación anual relativa al año anterior y normalizada porcentualmente respecto a
la raíz del momento de orden dos de la variable para permitir su comparación con
las otras. El cálculo del momento de orden dos es simple, por ahora sin aplicación de
estimadores estadísticos.
f) Cálculo del índice diferencial de cada grupo g como promedio simple entre todas
las variables diferencias del grupo:
d I g , t
�
�
i g
d x it
n g
, por todos los años t en el intervalo t min � 1, t max
donde ng es evidentemente el numero de variables pertenecientes al grupo g que
tienen valores definidos al año t.
g) Cálculo del índice diferencial total como promedio ponderado entre todos los
índices diferenciales grupales:
d I t�
�
g
pg d I g , t
�
g
pg
, por todos los años t en el intervalo t min � 1, t max
donde pg es el factor de ponderación para el grupo g definido en el cuadro 13.
- 247 -
h) Cálculo del índice final ICOFE por integración del índice diferencial total con
condición inicial ICOFE0=ICOFE(tmin)=0. En formula recursiva:
ICOFE t min � 0
ICOFE t � ICOFE t � 1 � d I t , por todos los años t en el intervalo t min � 1, t max
i) Visualización. Se trata de aplicar al índice una transformación opcional, para
mejorar su visualización, que el lector puede seleccionar entre tres alternativas. La
primera, por omisión, es de no aplicar ningún filtro. La segunda se basa en la función
logaritmo, con una oportuna adaptación y extensión a los valores negativos:
f log I t �ln I t � 1 ��� I t � 0� ln � I t � 1 ��� I t � 0
se trata por lo tanto de un función continua, monótona creciente, con pendiente
unitaria en el origen (los límites derecho e izquierdo de la derivada por I t � 0
coinciden y son iguales a 1), lo que permite afirmar que la función no distorsiona los
valores “pequeños” de la variable normalizada en un entorno de cero – su valor
medio – y sin embargo atenúa las oscilaciones por valores “grandes” que se alejan
del valor medio.
El otro filtro se basa en la función arcotangente:
f atan I t � b arctan a I t
donde los coeficientes a y b son calculados en función de la derivada en el origen
d f � d I I � 0 � m 0 (valor por omisión m0 = 1,0 pero se podría introducir una
pequeña amplificación de las variaciones en un entorno de cero si la curva es muy
“chata”) y del valor de saturación deseado que limite las variaciones con valores
“grandes” (por omisión sat = 100):
b �2 sat�
a �m 0
b
Un gráfico de ejemplo, con la configuración por omisión, se puede ver fácilmente en
la página web de DBESTCol. Sin embargo, el final de la obra es abierto y el lector
- 248 -
tiene la ultima palabra: seleccionando variables, modificando los factores de
ponderación, puede construir su propio índice de fortalecimiento relativo del Estado
en Colombia y jugarlo en la retósfera.
A parcial ilustración de la plasticidad del índice así construido, se tomarán dos casos
extremos de configuración. En primero lugar un índice donde la debilidad es
asociada exclusivamente al monopolio estatal de la fuerza y de la seguridad
personal. La mapa de los factores de ponderación asigna por lo tanto valor igual a 1 a
los sectores “Guerrillas”, “Paramilitares” y “Seguridad interna”, mientras todos los
otros se excluyen (factor igual a 0). Dentro de cada sector se seleccionan las variables
minimales. Para guerrillas y paramilitares el pie de fuerza (Guerrill_pdf, Paras_pdf65) y
la efectividad de la acción estatal contra esos grupos
(Guerrill_fdc/Guerill_pdf_(MinDef), Paras_fdc/Paras_pdf_(MinDef)66). En el sector
seguridad interna, se seleccionan la tasa de asesinados y de secuestros que no han
sido rescatados (Hom_t_calc_(PN-DANE), Secuestros_t_sinresc(PN)67). El gráfico
correspondiente a este primer índice minimal es el siguiente:
65 Nombres de las variables en la base de datos DBESTCol. Se refieren al pie de fuerza estimado de las
guerrillas (FARC, ELN, ELP) y paramilitares (AUC) respectivamente, calculando el promedio de las
fuentes disponibles (Consejería para la paz de la Presidencia de la República y Ministerio de
Defensa).
66 Siempre con referencia a la base de datos, son los guerrilleros (paramilitares) heridos o muertos en
consecuencia de las acciones de la fuerza pública en % del pie de fuerza total; datos del
MinDefensa.
67 Datos de la Policia Nacional (revista Criminalidad) para total de asesinados y secuestros, DANE
para la población.
- 249 -
La debilitación relativa de los años 85-95 se debe al tremendo incremento de la tasa
de homicidios. En la segunda mitad de los 90 la reducción en la tasa de homidios
actua como factor de fortalecimiento relativo, junto a un mejor desempeño de las
fuerzas de seguridad en la guerra contra los grupos armados ilegales (que sin
embargo significa también un aumento en la intensidad del conflicto). El crecimiento
del pie de fuerza de guerrillas y paramilitares es, al contrario, un factor de
debilitación.
El segundo índice muy sesgado declina la debilidad solamente en términos
económicos. Incluye a los sectores de la presión tributaria, composición tributaria,
gasto público, déficit público (para matizar los aumentos de gasto cuando no son
sostenibles), así como otras variables macroeconomicas (tasa de desempleo, tasa de
crecimiento del PIB real per capita) y el índice de Gini de distribución de ingresos. El
gráfico correspondiente es el siguente:
- 250 -
Gráfica 44 ICOFE 1958-2000, solo seguridad
En este caso, después de la aguda crisis de principio de los 80, la debilitación relativa
de la segunda mitad de los 90 se debe principalmente al creciente déficit fiscal de las
finanzas públicas, un factor que contrasta los fortalecimientos relativos en el gasto y
en la recaudación tributaria.
- 251 -
Gráfica 45 ICOFE 1958-2000, solo economía
5. Conclusiones
5.1. Paradojas de la debilidad
El Estado en la región andina ha sido históricamente muy débil: estados
profundamente clasistas, apropiados por clases dominantes, para las cuales aseguran
estabilidad e inserción en el capitalismo mundial. Un sendero histórico que contrasta
con la experiencia de países como Argentina, Uruguay, Chile donde el Estado llega a
diferenciarse de las clases, haciéndose mediador de intereses, también por medio de
importantes sistemas públicos de seguridad social. En Colombia La Violencia
interrumpe la estabilidad de la primera mitad del siglo XX, que hasta entonces había
permitido la alternancia en el poder. Pero el orden pronto se recupera. Con algunos
relevos de clases y dinastías, los resortes estatales siguen siendo controlados por las
mismas clases, sigue siendo un Estado fuertemente clasista.
La violencia de hoy es muy fuerte, y sin embargo no logra desmantelar al Estado.
Orden y violencia siguen coexistiendo. Décadas de rebeliones antiestatistas han
servido para apuntalar a las instituciones del Estado porque, de un lado, le
proporcionan la razón “objetiva” para acumular fuerza militar, y del otro los
rebeldes no logran canalizar sentimientos populares de oposición. Al mismo tiempo,
se cierran espacios para la expresión de “fuerza cívicas”, los actores sociales se
debilitan. Cómplice la preferencia del establecimiento frentenacionalista por el
tratamiento represivo de las movilizaciones sociales, las organizaciones armadas
expropiaron a las organizaciones populares el primado de la oposición. Los canales
de movilización y expresión de la protesta popular están totalmente copados por los
actores armados. Se destruyó el aparato sindical bajo el pretexto de estar infiltrado
por alguna de las facciones armadas. La incipiente oposición de la llamada sociedad
civil es también muy débil. Las principales movilizaciones de masas de la última
década han sido por la paz y las de los campesinos cocaleros. El exterminio de la
Unión Patriótica sigue proyectando una sombra siniestra sobre la constitución de una
- 252 -
izquierda política, a pesar del brillante éxito político y electoral de Luis Eduardo
Garzón en las últimas presidenciales.
5.2. Legalidad y legitimidad
La visión de la legitimidad del Estado como medio y fin de su fortalecimiento es
compartida por muchos analistas de Colombia. Un fortalecimiento que se vuelve
sinónimo de democratización cumplida. Palacios habla de la «democracia como
asignatura pendiente», o del hecho que Colombia necesita un «Estado fuerte, o sea
legitimado por la ciudadanía, que pueda dar respuestas institucionales eficaces»,
entre las cuales
exaltar y expandir la conciencia nacional; eliminar los obstáculos estructurales ala democracia, especialmente el latifundio ganadero, fuente de violencias, dediscursos de exclusión y de formas de vida oligárquicas; deslegitimardefinitivamente a la guerrilla militarista y secuestradora; abolir el sistemacerrado de reclutamiento para las altas posiciones de la administraciónmacroeconómica y dar vía libre a la igualdad fundamental de oportunidades enla educación; definir soberanamente cual es la mejor estrategia para combatir enel país a los narcotraficantes.1
Frente a las tentaciones, académicas y periodísticas, de pintar de un brochazo en la
cara del narcotráfico todo el estigma y la responsabilidad causal de la “crisis”
colombiana, Francisco Thoumi advierte y resume:
en conclusión tanto el Estado como la sociedad colombiana permitieron ytoleraron su arraigo. La industria, a su vez, actuó como catalizador en el procesode descomposición social que se venía desarrollando en el país, lo fortaleció yaceleró. Así, la industria pasó de ser benignamente tolerada a ser rechazada yacusada de ser la fuente de todos los males.2
Pero eso no es todo, y en el apartado de estilo deliberativo de su artículo de opinión
Thoumi recomienda una radical reforma del Estado en el sentido de un
fortalecimiento que podríamos llamar “cívico”:
Sin embargo, si por arte de magia la industria desapareciera sin modificar laestructura e instituciones sociales colombianas, el país seguirá padeciendo otros
1 Cfr. [Palacios 01].
2 En F. Thoumi, “Adictos a las drogas”, Revista Semana, Bogotá, 14 a 21 de julio de 2002.
- 253 -
comportamientos nocivos. Por eso, la solución radica en fortalecer al Estado cuyalegitimidad social no radique en la fuerza sino en un consenso entre todos losciudadanos. Además se requiere que los grupos sociales (familia, religiones,clubes, escuelas, etc.) colaboren con el Estado para lograr el imperio de la ley. Enotras palabras, se necesita pasar de una situación en que ni el Estado ni el restode la sociedad imponen controles sustantivos al comportamiento individual auna en que estas instituciones controlen dicho comportamiento. Sin estoscambios estructurales Colombia continuará padeciendo los efectos de ser uno delos pocos países que concentran la industria de drogas ilegales en el mundo.3
La cuestión de la debilidad – por cuanto central en el debate – no es lineal, y a una
mirada atenta no pueden escapar sus paradojas. En Colombia «sus debilidades hacen
más fuerte al Estado».4 Al revés, las políticas explicitas de fortalecimiento lo
debilitan. Si el Estado colombiano hubiera sido profundamente “débil”, “en vía de
fracaso” quizás no hubiera sobrevivido a cuarenta años de guerrillas y treinta de un
narcotráfico que a finales de los 80 había logrado poner en jaque al país. Y sin
embargo tiene instituciones que funcionan, erosionadas, pero siguen en pie.
Si se entienden por instituciones los «regularized patterns of interaction that are known,
practiced, and regularly accepted (if not necessarily normatively approved) by given social
agents who, by virtue of those characteristics, expect to continue interacting under the rules
and norms formally or informally embodied in those patterns» [O'Donnell92], las
instituciones colombianas han demostrado ser más robustas de cuanto las
inclementes circunstancias dejarían esperar.
El clientelismo y su contigüidad con fenómenos de corrupción restan legitimidad al
sistema y por lo tanto lo debilitan. Y sin embargo, el mismo clientelismo se configura
como una red de distribución y acceso a los recursos del Estado que “funciona”.
Como toda institución, incorpora y excluye5 y unas instituciones democráticas
3 Ibid., cursiva mía.
4 Alvaro Camacho, entrevista con el autor, noviembre de 2001.
5 «Institutions incorporate AND exclude. Institutions establish what agents, on the basis of what
resources, claims and procedures, are accepted as valid voices in their decision processes, both in
making decisions and in implementing them. These are necessarily selective criteria, which fit (and
favor) some agents, may lead others to reshape themselves in order to meet that criteria, and which
for various reasons are impossible to meet, or unacceptable, for others. The scope of an institution
- 254 -
deberían limitar este segundo aspecto, que todavía no es totalmente eliminable. Todo
el programa de descentralización tiene una base clientelista muy fuerte que lo “hace
funcionar”. La alternativa actual es la privatización de los aparatos de reproducción
social (escuela secundaria, salud). La corrupción es “el mejor antídoto contra la lucha
de clases” como recuerda Barrington Moore. En Colombia la corrupción ha tenido un
efecto estabilizador, porque el manejo privatizado del presupuesto público si bien
produce muchos descontentos, al mismo tiempo resuelve muchos problemas
regionales porque ya no es la corrupción del pequeño funcionario que quiere robarse
unos pesos, sino un medio de distribución de negocios entre las grandes empresas.
¿Tal vez se trate de un ejemplo de “otra institucionalización”? 6
La extensa, aunque inacabada, indagación sobre las dimensiones cuantitativas de la
debilidad del Estado en Colombia ha permitido sacar a la luz como la tributación en
el país, a pesar de avances significativos, siga siendo un factor de debilidad.
Analizando la trayectoria tributaria histórica en el espacio del total de recaudo (como
fracción del PIB) y de su composición (entre impuestos “indirectos” y “directos”)
emerge claramente que para consolidar un Estado social de derecho el sistema
tributario tendría que seguir un rumbo virtuoso hacia la reducción drástica de
evasión y elusión para un recaudo mayor y más orientado hacia los impuestos de
renta y propiedad.
5.3. Interpretando la guerra
La guerra actual escapa las definiciones. O los definidores disputan sobre la
interpretación de la guerra: se debate si es una guerra civil, o guerra contra la
sociedad o guerra de bandoleros. Los actores armados pueden sustituir al Estado en
amplias regiones, pero no lo destruyen, permanecen en una dimensión fractal de la
política intermedia entre la organización político-militar y la la entidad para-estatal.
Son convincentes los análisis que señalan un avanzado proyecto de “modernización
is the degree to which it actually incorporates and excludes a set of potentially relevant agents»,
[O'Donnell 92], p. 4.
6 Ver la definición del concepto en [O'Donnell 96].
- 255 -
autoritaria” en Colombia y el autoritarismo ha sido un rasgo histórico de dominación
clasista colombiana. Pero esta dominación tradicional se enfrenta hoy día con el
enemigo guerrilla que, indirectamente, apuntala esas tendencias autoritarias. Esto no
se limita al tradicional partido conservador, sino es común a todas las clases
propietarias que buscan seguridad para sus inversiones y sus proyectos de
transformación del agro (incluyendo las expulsiones de campesinos “en exceso”
respecto a las transformaciones “modernas” que quieren emprender). Los
paramilitares están por supuesto incluidos en este intento de recuperar un orden que
garantice las inversiones, no solo en el agro, sino también en las industrias de
extracción del oro, en las petroleras, carboneras, cementeras para que no les esten
volando las torres de energía, los ferrocarriles de transporte, las canalizaciones.
Las crisis de los partidos conservador y liberal ayuda sin duda a los paramilitares.
Antes los paras eran organizados por dirigentes de los partidos tradicionales que
tenían que responder de última a sus líderes nacionales. Hoy han ganado mucha
autonomía, «hablan el lenguaje de los actores armados» [Cubides 98], bombean en la
retósfera su «ideología con pie de imprenta» (Palacios), hasta poder jactarse de
«controlar el 30% de los diputados en el Congreso» después de las elecciones de
marzo de 2002.
La centralidad de la cuestión de la debilidad del Estado en la práctica retórica interna
e internacional no debe ofuscar el efectivo alcance de su poder explicativo con
referencia a la crisis colombiana, al conflicto y a la violencia.
Los múltiples indicadores de debilidad que se han presentado, derivados de la
principal literatura teórica sobre el tema, no son consecuencias, sino más bien parte
de la definición misma de debilidad. Esto es claro por los indicadores que apuntan a
las instituciones del Estado, a partir de su capacidad fiscal. El Estado es débil, por
ejemplo, porque no logra recaudar –por las razones examinadas: opciones políticas
deliberadas, ineficiencia, evasión, elusión– por medio de la tributación los medios de
funcionamiento necesarios a proveer los bienes públicos fundamentales. Al mismo
tiempo, está condición no es estática y analizando las series temporales no faltan los
- 256 -
ciclos de fortalecimiento relativo.
Más controvertida es la interpretación de los indicadores externos al estado. El
crecimiento exponencial del pie de fuerza de guerrillas y paramilitares; la intensidad
del conflicto, la tasa de homicidios o secuestros: todos indican debilidad, pero ¿según
cuál dirección de causalidad? ¿la debilidad es la variable a explicar o la
independiente? En fin, pidiendo licencia de jugar con una famosa disyuntiva
semántica y metodológica7, ¿es apariencia o fenómeno? El análisis presentado en este
ensayo y una reseña de las opiniones de varios especialistas de Colombia sugieren
descolgar el discurso causal de la maquina de tortura que pretende linealizarlo a la
fuerza (intento de por sí normal en la retósfera, internacional y domestica, donde
hace falta construir un argumento para persuadir, y eventualmente tomar
decisiones). Mejor devolverlo a un enfoque sistémico, a modelos en un espacio
encorvado de conexiones y retroalimentaciones. La guerrilla no se ha desarrollado
tan impetuosamente porque el estado es precario o ausente. En sus orígenes puede
haber aprovechado de la geografía y de la rarefacción de la presencia estatal en las
zonas de frontera. Sin embargo, en su fase de expansión de los años 80 y 90, afuera
de las zonas de frontera, la guerrilla tiene que enfrentarse a otros poderes, otras redes
de dominio8 –narcotraficantes, paramilitares, otras guerrillas y por supuesto el
ejercito. La tendencia de este a desempeñarse como un actor más de la violencia, por
lo menos hasta finales de los 90 [Dávila 98], entrando como parte – y no como
institución pública tercera en discordia – en las interacciones estratégicas [Pecaut 97] de
la violencia y sus actores, suma elementos a la debilidad, en este caso por
endogénesis. En la confrontación entre redes de dominio, fortalecimiento y
7 Ver en Heidegger, Martin, Ser y tiempo, Capitulo I, § 7.A 8 (pág. 47-51 de la trad. italiana de Pietro
Chiodi, Longanesi, Milano, 1976) donde el autor define como «fenómeno» (φαινοµενον, Phänomen)
«aquel que se manifiesta en si mismo, el manifiesto», mientras «aparencia», o «simple aparencia»
(Erscheinung) se refiere al «anunciarse de algo que no se manifiesta, por medio de algo que se
manifiesta», con el textual ejemplo del la «aparición de una enfermedad», los eventos del cuerpo
que son «indicios» (signos, σεµειον) de algo que, en si mismo, no se manifiesta, que no acaso en el
lenguaje técnico se llaman semeiotica médica.
8 Adoptando la expresión de Daniel Pecaut en, por ejemplo, [Pecaut 97].
- 257 -
debilitación relativa son parte del éxito o de la derrota, del arreglo o de la
subordinación.
5.4. Batalla en la retósfera internacional
Si en el debate académico la debilidad del Estado en Colombia es entonces más una
síntesis descriptiva que un diagnostico explicativo de otros fenómenos, en la
retósfera internacional ha conocido una fortuna inesperada. La debilidad del estado
ha sido inventada – en el proceso retórico clásico inventio es la fase de búsqueda de los
materiales que constituirán el argumento – por los asesores y funcionarios de la
política exterior estadounidense en su recorrido por la tópica internacionalista para la
construcción de la estrategia de la administración Clinton. Un argumento – la
intervención institucional, económica, militar y humanitaria para el de nation building
en los estados débiles que constituyen una amenaza a la seguridad internacional y de
sus habitantes – que se ha demostrado especialmente resistente al verse confirmada
con todos lo honores por la administración Bush después del 11 de septiembre, a
pesar de los programas que anunciaban el contrario. Un argumento que, como se ha
visto, ha conocido una notable difusión, desde las Naciones Unidas hasta la Unión
Europea.
La Unión Europea ha jugado un papel marginal en Colombia. La
internacionalización del conflicto y del proceso de paz que siguen al con el Plan
Colombia han sido en buena medida accidentales para los países europeos. Una vez
involucrados, Bruselas y las cancillerías europeas han aprovechado los exiguos
espacios de facilitación y estratégicos que el overlay de la intervención
estadounidense les permite. Aun respetando el principio de complementariedad sin
contradicción con la política estadounidense en la región, la UE ha logrado expresar
– sobre todo a través del Parlamento Europeo – su crítica al Plan Colombia. En
algunas ocasiones los actores europeos han alcanzado niveles cualitativamente
destacados, como cuando en enero de 2002 los embajadores del Grupo de países
facilitadores logran prorrogar el agonizante proceso de paz con una cuasi-mediación
internacional entre las partes hasta entonces inédita, y que podría sentar un valioso
- 258 -
antecedente. El proyecto del Laboratorio de Paz del Magdalena Medio es también un
ejemplo de buena práctica de construcción democrática “desde abajo” que quizás
pueda aportar algo también al diálogo con el ELN. Los espacios de maniobra se
estrechan aun más después de la declaración de la guerra global contra el terrorismo.
Bruselas termina compilando su propia lista negra de organizaciones terroristas
internacionales en las cuales figuran desde el principio las AUC y, a partir de junio
2002 y después de una primera negativa, también las FARC-EP. La no inclusión del
ELN queda como última diferenciación respecto a la lista de Washington, otra vez
señalando que el dialogo con esta organización es el objetivo inmediato del esfuerzo
diplomático europeo.
La intervención externa, aun en nombre del fortalecimiento del estado, se está
revelando como un factor más de debilitamiento. Ejemplar la cuestión de los
aranceles agrícolas de la Comunidad Andina de Naciones en vista de las
negociaciones del ALCA.9
Cada una de las decisiones oficiales que se materializan en la actualización de las
listas negras de Estados Unidos y Unión Europea es parte y consecuencia de la
9 En los últimos 20 años diversos factores se han sumado para golpear duramente al agro
colombiano: liberalización comercial después de 1990; conflicto armado, masacres, “contrarreforma
agraria” de los narcoparamilitares; caída de los precios del café. El abrupto crecimiento del cultivo
de amapola en zonas andinas y del eje cafetero está estrechamente vinculado a la descomposición
del agro, especialmente de las zonas de minifundio. Frente a una evidente necesidad de protección
por lo menos parcial del sector, en vísperas de la cumbre ministerial de Quito de negociaciones
para el ALCA, el gobierno colombiano lidera la toma de posición de la CAN para que registre un
arancel agrícola común base para las negociaciones hacia el máximo posible permitido por los
anteriores compromisos en ámbito OMC. La decisión irrita profundamente a Washington – que
acaba de aprobar una paquete de subsidios para sus agricultores de 180 mil millones de dólares en
diez años. Un malestar que se traduce en presiones y amenazas de cortar la ayuda previamente
acordada a Colombia y de no renovar el Atpa, el acuerdo de preferencias comerciales que desde su
vencimiento en noviembre 2001 yace en suspenso, esperando transformarse en Atpdea (Acuerdo
de promoción del comercio andino y la erradicación de la droga). Al fin las presiones logran su
efecto: Bogotá ordena el desmonte de la decisión ya tomada junto con sus homólogos andinos.
- 259 -
poderosa lucha que se está librando en la retósfera de la comunicación pública global.
Más que nunca en la historia de los conflictos, en las guerras post modernas se pelea
por las palabras. Las alturas estratégicas ya no son simplemente cumbres
montañosas sino nudos retosféricos desde donde se pueden definir las palabras y las
cosas, la representación de la guerra y del enemigo. La guerra que se está librando
puede pasar por intervención imperialista o guerra humanitaria, operación de policía
internacional o más bien terrorismo de estado. Los bandos enfrentados son definidos
como terroristas o mártires, combatientes por la libertad o mercenarios, peace-keepers
o narcoguerrilleros. Desde estas alturas estratégicas se pueden construir posiciones
“moralmente infranqueables” para ganar terreno en otra batalla decisiva en todas las
guerras, especialmente cuando los principales actores son democracias: la batalla
para las mentes y corazones del público, de los ciudadanos-electores en San
Francisco o en Paris. Los mismos que durante la guerras en Vietnam, Argelia o
América Central habían convertido al “frente interno” en una pesadilla para los
generales.
La guerra a las drogas es un fundamental eslabón de la evolución de la estrategia
contrainsurgente de Estados Unidos tal como se ha venido desarrollando desde los
años 60 y tiene en este país una fuerte connotación moral sobre la cual la lucha de
definiciones es clave.
En el momento más duro y polémico de la intervención de la administración Reagan
en America Central, despúes del estallido del escándalo Iran/Contras y de la
directiva secreta de seguridad nacional de abril de 1986 – con la cual Reagan
identifica el trafico ilegal de narcóticos como una significativa amenaza a la
seguridad nacional autorizando el Departamento de Defensa en empeñarse en un
amplio espectro de operaciones antidrogas – el coronel Waghelstein declara
oficialmente en 1987 que
There is an alliance between some drug traffickers and some insurgents, [...]dollars accrued by drug dealers find their ways into some guerrilla coffers.
y urge al Pentagono que obtenga
- 260 -
the necessary support to counter the guerrilla/narcotics terrorists in thishemisphere [cursiva mía].
Este enfoque, además, colocaría al Pentagono en una «unassailable moral position»
desde donde defenderse de los ataques y críticas de los grupos de derechos humanos
e iglesias que se oponen a la intervención estadounidense en América Central.10 Se
trataría por lo tanto de una formulación in nuce de la doctrina de la narco-guerrilla
terrorista, evocada por Tambs algunos años antes, que ahora constituye la piedra de
toque de la estrategia retórica de la más amplia guerra global contra el terrorismo.
La batalla de las definiciones en materia antidrogas es política por excelencia y
participa también el representante en Colombia de la agencia de las Naciones Unidas
para el control del crimen y fiscalización de drogas, Klaus Nyholm. Rechaza las
críticas de Washington contra los programas de sustitución de cultivos en el
Putumayo afirmando que es más fácil fumigar que construir alternativas. De hecho
no hace más que confirmar las mismas apreciaciones del General Accounting Office de
Estados Unidos que ha emitido repetidamente informes muy duros contra los
retardos y faltas de implemetanción de la parte “social” del Plan Colombia
financiada por Washington.
Pero la declaración de más alta densidad política del diplomático de Naciones
Unidas se refiere a la FARC. En opinión de Nyholm las FARC no son un grupo de
narcotraficantes ni mucho menos un cartel de las drogas. Las FARC evidentemente
extraen recursos del narcotráfico actuando como poder paraestatal dentro de una
relación de protección/extorsión: imponen sus “impuestos” de “gramaje” a la
industria del narcotráfico en sus distintas etapas. Sin embargo, a pesar que «están
hasta el cuello en ese negocio sus actividades y su participación es aún muy
primitiva y no es tan avanzada como lo han querido mostrar algunas personas».11
10 Tomado, incluyendo las citas, de [Klare 89], p.73. Las declaraciones originales del coronel están en
Col. John D. Waghelstein, “A Latin-American Insurgency Status Report”, Military Review, febrero
de 1987, p. 46-47.
11 Cit. en “Sin proceso de paz no se acabará el narcotráfico: ONU”, El Tiempo, 7 de abril de 2002.
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La batalla de declaraciones tiene su rutina en las incontables escaramuzas de las
infanterías de los encargados de prensa. Pero a veces mueven los acorazados. El jefe
para América Latina de la diplomacia estadounidense, embajador Otto Reich, toma
la palabra después que las FARC han declarado a alcaldes y concejales objetivos
militares y urge al presidente Uribe intensificar la guerra contra las guerrillas que
han adoptado una «perverse strategy... of trying to destroy the government from the lowest
level up».12
En otro frente retórico, las teorías del estado débil/fracasado se prestan a un uso
neo-imperial. Desde la tribuna de Foreign Affairs, la “revista impresa más influyente”
del mundo, por su misma admisión, Sebastian Mallaby en su «The Reluctant
Imperialist: Terrorism, Failed States, and the Case for American Empire» aboga por un
retorno de Estados Unidos y Europa al imperialismo (retorno o, en opinión de
Lawrence Summers, primera boda para los EE.UU. que habrían sido la primera
superpotencia no imperialista) frente a la crecientes amenazas que surgen desde los
vacíos de poder de los “estados disfuncionales”: terrorismo, drogas (por las cuales
Colombia se gana un atrevido paralelo con Afghanistán), negocios criminales,
presiones migratorias. Desafíos y amenazas frente a las cuales las otras estrategias –
nation building y cooperación al desarrollo – intentadas por el Occidente, han
fracasado [Mallaby 02].
El tema es candente y en el numero siguiente de la revista Rotberg lo enfoca en
términos más interpretativos que normativos, renovando el diagnostico que desde
los estados fracasados proceden las principales amenazas a la estabilidad
internacional y a los derechos humanos [Rotberg 02].
La política estadounidense en Colombia, el papel de la Unión Europea, forman parte
de un escenario más amplio. A través de la teoría de los estados débiles o en via de
fracaso, la nueva orientación de la estrategia de seguridad de Estados Unidos
después del 11 de septiembre de 2001 incorpora los paradigmas de nation building en
su proyección planetaria. Además del petroleo y de las razones realistas duras, el
12 Paul Richter, “Colombia Must Declare War on Rebels, Official Says”, Los Angeles Times, 3 de julio
de 2002. (http://www.latimes.com/news/nationworld/world/la-fg-otto3jul03.story)
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discurso de la administración Bush toca cuerdas liberales cuando prefigura un
Oriente Medio en fin prospero y democrático después que los marines habrán
derrotado el tirano Hussein con una guerra preventiva.
El profesor Paul Wolfowitz, vice secretario de Defensa en Washington, interviniendo
en el debate donde se están forjando las razones y legitimaciones de la guerra contra
Iraq, centra parte de su argumento en la idea de prueba:
There'san awful lot we don'tknow, an awful lot that we may never know, andwe'vegot to think differently about standards of proof here. [...] In fact, there'sno way you can prove that something'sgoing to happen three years from now orsix years from now. But these people have made absolutely clear what theirintentions are, and we know a lot about their capabilities. I suppose I hadn'tthought of it quite this way, but intentions and capabilities are the way you thinkabout warfare. Proof beyond a reasonable doubt is the way you think about lawenforcement. And I think we'remuch closer to being in a state of war than beingin a judicial proceeding.13
En términos retóricos, es un concepto de prueba donde las pruebas extratécnicas (de
carácter positivo, jurídico y científico) dejan siempre más espacio a las pruebas
técnicas, propia del arte del discurso. Y esta se construye a partir de premisas donde
la clásica preferencia para los “indicios seguros” desvanece frente al fluctuante
campo abierto de los “signos”, en la interpretación de los cuales el rétor global,
nuevo aruspice, deja lucir su inalcanzable sabiduría.
13 Keller, Bill, “The sunshine warrior”, The New York Times Magazine, 22 de semptiembre de 2002.
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