la articulacion en la gestion municipal
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Daniel Cravacuore, Sergio Ilari y Alejandro Villar.En la década de los noventa surgió una revalorización del municipio, tanto en el campo político como en los intereses académicos, que dio origen a una suerte de nuevo localismo (García Delgado 1997:7). Esta revalorización se produjo en un contexto dominado por un cambio profundo en las relaciones entre el Estado y la sociedad que incluyeron la crisis final del Estado del Bienestar y elsurgimiento del Estado Postsocial de cuño neoliberal (García Delgado 1994). Por ello, los estudios sobre el municipio se extendieron enmarcados por la concurrencia de dos fenómenos que marcaron la década: la globalización y la reforma del Estado.TRANSCRIPT
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas.
Daniel Cravacuore, Sergio Ilari y Alejandro Villar
Editado por Universidad Nacional de Quilmes
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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ndice Introduccin 3 Prlogo 9 Agradecimientos 10 Primera Parte 1. El fenmeno de la innovacin en los gobiernos locales 12 2. La articulacin en la gestin local 19 3. La gestin de la articulacin pblico- privada 28 4. La gestin de la articulacin intermunicipal 39 Reflexiones finales 49 Segunda Parte Los casos estudiados Los casos de articulacin pblico privado 1. Plan de desarrollo estratgico soar Campana 53 2. Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza 63 3. Plan Estratgico de Baha Blanca 70 4. Unidades de Gestin Local en Florencio Varela 80 5. Programa para la contratacin transparente en Mo rn 87 Los casos de articulacin intermunicipal 1. Plan Estratgico Regional Tuyu Mar & Campo 94 2. Regin Metropolitana Norte 103 3. Compras conjuntas en General Pinto y otros municipios 111 4. Consorcio del centro de la Provincia de Buenos Aires (COCEBA) 119 5. Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense (UPSO) 126 Bibliografa 137
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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Introduccin
n la dcada de los noventa surgi una revalorizacin del municipio, tanto en el campo poltico
como en los intereses acadmicos, que dio origen a una suerte de nuevo localismo (Garca
Delgado 1997:7). Esta revalorizacin se produjo en un contexto dominado por un cambio profundo en
las relaciones entre el Estado y la sociedad que incluyeron la crisis final del Estado del Bienestar y el
surgimiento del Estado Postsocial de cuo neoliberal (Garca Delgado 1994). Por ello, los estudios
sobre el municipio se extendieron enmarcados por la concurrencia de dos fenmenos que marcaron la
dcada: la globalizacin y la reforma del Estado.
La globalizacin gener cambios en los patrones de localizacin del capital; el mayor flujo de
comunicacin permiti incentivar el desarrollo de nuevas interacciones en el territorio produciendo
competencia entre las regiones y ciudades, concentracin y desestructuracin del tejido productivo
de base fordista. Tambin la globalizacin gener la crisis del Estado-Nacin, el que perdi capacidad
de regulacin y de soberana al ser sometido a una doble erosin: por arriba, las empresas
multinacionales y los organismos internacionales, y por debajo, la revalorizacin de lo local que el
discurso y la dinmica de la globalizacin alentaba en desmedro de los estados nacionales, que se
presentaban como demasiado pequeos para los grandes problemas y demasiado grandes para los
pequeos problemas.
El segundo fenmeno que explica los cambios en el gobierno local es la reforma del Estado,
que tendi a seguir los lineamientos del Consenso de Washington. Esto produjo tres grandes
consecuencias: una retirada del Estado de temas que, habiendo integrado la agenda pblica,
desaparecan, se desvanecan o eran absorbidos por la actividad privada; en estrecha sintona con el
anterior, se llev a cabo un proceso de descentralizacin que tuvo poco que ver con la idea de
descentralizacin de la dcada anterior; y por ltimo, produjo una revalorizacin de la eficacia y la
eficiencia del sector pblico que tendi, entre otras cosas, a producir innovacin en la gestin.
En este contexto, los gobiernos locales han incorporado a su agenda nuevos temas entre los
cuales sobresalen la planificacin estratgica del territorio, el desarrollo local y una nueva poltica
social. Para ello, han generado formas de gestin innovadoras entre las que destaca la articulacin,
particularmente ligada a la necesidad de mejorar la gestin y al surgimiento de una nueva forma de
entender al Estado y sus polticas.
Este libro tiene por objeto realizar un aporte al conocimiento de la gestin a nivel local de
polticas de articulacin a partir de un estudio de casos que brinde la base emprica para aventurar
algunas explicaciones de carcter conceptual. Los resultados aqu expuestos son el producto de una
investigacin desarrollada por la Universidad Nacional de Quilmes con el financiamiento de la Agencia
de Promocin Cientfica y Tecnolgica.
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Esta obra se divide en tres partes. En la primera se define el marco conceptual de la
innovacin en general y de la articulacin en particular. En la segunda parte se analizan los procesos
de articulacin intermunicipal y la asociacin pblico-privada, distinguiendo las sus tres fases
principales. En la ltima parte de analizan los diez casos seleccionados.
La primera parte est compuesta de dos captulos, dedicados a presentar los aportes
conceptuales. En el primero se aborda la problemtica del origen de la innovacin en los gobiernos
locales argentinos, caracterizando sus distintas dimensiones y su relacin con el fenmeno de la
articulacin. En el captulo dedicado a la articulacin se encuadra la cuestin en torno a la gobernanza
y se definen los tipos estudiados en este trabajo, articulacin int ermunicipal y asociacin pblico
privado, para finalmente abordar el cundo, con quin y por qu articular.
En la segunda parte se analizan en dos captulos, los procesos de la articulacin
intermunicipal y la asociacin pblico-privada. Se ha tenido en cuenta que el proceso de las polticas
pblicas es sumamente complejo y dista de conformar un conjunto de actividades linealmente
producidas y concatenadas; las etapas no se suceden entre s segn un ordenamiento lgico
preestablecido y delimitado sino que se enhebran en una compleja trama en la cual intervienen
actores sociales, estatales y polticos, en todas o en algunas de las etapas. Por ello, slo desde el
punto de vista analtico se pueden distinguir las etapas o fases de este complejo proceso; para este
estudio se han establecido tres grandes momentos que engloban las distintas fases del proceso.
La primera fase est constituida por el origen y elaboracin de la poltica, que comprende la
identificacin y delimitacin de un problema o necesidad actual o potencial de la sociedad, la
determinacin de las posibles alternativas a seguir, la evaluacin de los costos y efectos de cada una
de ellas, el establecimiento de prioridades y la seleccin de la alternativa considerada mas viable1
(Saravia 1991:4). Ello requiere elaborar un marco contextual que permita obtener proyecciones sobre
las consecuencias del problema, establecer conjeturas acerca de la evolucin del mismo y disear un
plan de accin que tenga en cuenta la factibilidad econmica, tcnica y poltica que garantice su
viabilidad. Es una etapa en la cual se deben armonizar los criterios tcnicos y polticos y en la cual
intervienen, generalmente, distintas dependencias y funcionarios (Meny y Thoenig 1992).
Generalmente, esta fase se inicia con una demanda de accin poltica, explicitada en menor o mayor
grado, por parte de actores sociales y/o polticos, incluyndose entre estos ltimos a los funcionarios
de turno. En este estudio se presta particular atencin a las condiciones externas e internas y a los
actores, tanto pblicos como privados, que detectan e incorporan el tema en la agenda pblica dando
origen al caso estudiado.
La segunda fase comprende las etapas de formulacin, implementacin y ejecucin de la
poltica. Se entiende por formulacin a la definicin formal de la poltica, seguida de una declaracin
que explicita sus objetivos y su marco jurdico, administrativo y financiero. La implementacin
"consiste en la planificacin y organizacin del aparato administrativo y de los recursos humanos,
1 Enrique Saravia incluye la seleccin de la alternativa en la etapa de la formulacin, pero teniendo en cuenta los aspectos del rgimen poltico argentino, donde los organismos deliberativos son normalmente "pasivos" en lo que hace a la determinacin de las polticas, esta funcin se ha incluido en la etapa de elaboracin.
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financieros, materiales y tecnolgicos necesarios para ejecutar una poltica". Por ejecucin se entiende
al "conjunto de acciones destinadas a alcanzar los objetivos establecidos por la poltica. Es la puesta
en prctica, la realizacin de la poltica. Esta etapa implica la administracin y el desarrollo de un
conjunto de actividades individuales y organizativas tendientes a transformar conductas en el marco
de un contexto prescriptivo establecido por una autoridad pblica competente (Saravia
1991:11,16,19). Ahora bien, este no es un mero proceso tcnico; es tambin un proceso poltico en el
que interactan distintos actores con intereses particulares y sectoriales, que van dando forma a un
conjunto de medidas generadoras, a su vez, de nuevas situaciones y, por consiguiente, nuevos
posicionamientos. En esta etapa ocupa un lugar central la burocracia estatal que, lejos de cumplir un
rol pasivo, juega un papel protagnico; las estrategias, tcticas e intereses de los responsables de la
ejecucin de las polticas constituyen elementos centrales para la suerte de cada iniciativa. Tambin
requiere atencin el papel que desempean los actores sociales que son afectados directamente por
las polticas implementadas, debido a que intervienen en forma directa o a travs de distintas
organizaciones, mediante actividades amplias o acotadas, permanentes o espordicas, proactivas o
reactivas. En particular, en este trabajo se investig el proceso de incorporacin de actores, los
recursos aportados por cada uno, los apoyos y las resistencias encontradas, y los problemas que
tuvieron que enfrentar. Asimismo, se estudi la formalizacin de la poltica y se analizaron los
resultados institucionales generados.
La tercera fase del proceso es la correspondiente al seguimiento y la evaluacin. Por
seguimiento se entiende al "proceso sistemtico de supervisin de la ejecucin de una actividad (y de
sus diversos componentes), que tiene por objeto suministrar la informacin necesaria para introducir
eventuales correcciones, y de esta manera asegurar la consecucin de los objetivos establecidos". La
evaluacin de la poltica consiste en la medicin y anlisis, a posteriori, de los efectos o impactos
producidos en la sociedad por la poltica, especialmente en lo que se refiere a las realizaciones
obtenidas y a las consecuencias previstas y no previstas. Al respecto, una de las principales
dificultades es que a nivel social intervienen simultneamente innumerables procesos y acciones, que
afectan positiva o negativamente a los procesos estudiados. Esto hace muy difcil aislar los resultados
de cada poltica y cada proyecto de los efectos de otros fenmenos sociales (Saravia 1991: 21, 23;
Robirosa 1990:104). Respecto de esta fase se indag sobre la existencia de polticas concretas de
seguimiento y evaluacin a la vez que se procur detectar los logros de carcter institucional y los
resultados alcanzados en trminos cuantitativos.
Los casos seleccionados se presentan en la tercera parte del libro. Para su seleccin se
tuvieron en cuenta los siguientes criterios: equilibrio entre casos de articulacin intermunicipal y de
asociacin pblica-privada, experiencias en marcha y no meros proyectos, heterogeneidad temtica
pero a la vez representativas de los problemas que integran la actual agenda municipal, y
accesibilidad, ya sea por fuentes secundarias como primarias, incluyendo la posibilidad de entrevistar
a los funcionarios responsables de los proyectos y a otros informantes clave.
Con estos criterios se seleccionaron diez casos, que comprenden la conformacin de la Regin
Metropolitana Norte, el Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires, el Programa de Compras
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Conjuntas de General Pinto, el Plan Estratgico Regional Tuy Mar & Sierra, el Plan Estratgico de
Baha Blanca, el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana, las Unidades de Gestin Local de
Florencio Varela, el Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza, el Programa para la
Contratacin Transparente de Morn, y la Universidad Provincial del Sudoeste de Buenos Aires.
La Regin Metropolitana Norte se constituye en la primera experiencia de articulacin
intermunicipal en el rea metropolitana de Buenos Aires surgida desde los propios gobiernos locales.
Las experiencias anteriores haban resultado de iniciativas nacionales o provinciales en las cuales los
municipios fueron integrados a partir de una decisin supramunicipal. Esta regin integra a los
municipios de Vicente Lpez, San Isidro, San Fernando y Tigre, gobernados por tres partidos polticos
diferentes pero con caractersticas culturales y sociales similares. Adems de resolver problemas en
comn a travs del trabajo conjunto, la regin plantea como objetivo explcito la necesidad de ampliar
el poder de negociacin con el gobierno provincial.
El Consorcio del Centro de la Provincia de Buenos Aires es una experiencia que involucra a los
municipios bonaerenses de Olavarra, Azul, Laprida y Daireaux que se articularon con el propsito de
conformar una gerenciadora para brindar atencin mdica a los jubilados y pensionados afiliados a
PAMI. La creacin del Consorcio, liderado por la Municipalidad de Olavarra, result de aprovechar la
oportunidad brindada por el PAMI, ante un nuevo llamado a licitacin para la concesin del servicio de
atencin mdica de sus afiliados, a cuyo efecto se contempl explcitamente la posibilidad de que se
presentaran efectores pblicos bajo la forma de consorcios o uniones transitorias de empresas.
El Programa de Compras Conjuntas de insumos hospitalarios result de la iniciativa del
municipio de General Pinto, de asociarse a otros gobiernos locales para aumentar el volumen de
compras y as reducir el costo de los insumos y medicamentos que adquiran para el hospital. A partir
de all, se fueron firmando convenios con los municipios de Florentino Ameghino, Lincoln, Carlos
Tejedor, Junn y General Viamonte, a los que luego se sumaron otros ms.
Tuy Mar & Campo es una experiencia de planificacin estratgica de desarrollo local-regional
que involucra a cinco municipios bonaerenses (Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y
General Madariaga). Este plan implic llevar adelante un esfuerzo de articulacin interinstitucional
entre actores polticos, administrativos, sociales, territoriales y econmicos pertenecientes a
municipios de signos partidarios diversos. Lo particular y novedoso de esta experiencia es la
construccin desde la base territorial de un programa de desarrollo que contiene elementos de los
tradicionales planes estratgicos y de las experiencias de desarrollo microregional impulsadas por las
otras jurisdicciones de gobierno (p.e. Corredores Productivos de la Provincia de Buenos Aires y
Programa de Microregiones del gobierno nacional).
El Plan Estratgico de Baha Blanca, diseado entre 1997 y 1999, cont con una activa
participacin del gobierno local en todas sus etapas. En su fase de diseo, como es habitual, el
Municipio propici la formacin de un amplio Consejo Promotor integrado con las autoridades de
instituciones pblicas y privadas de la ciudad, quedando la gestin operativa a cargo de una unidad ad
hoc, el Equipo Tcnico. Lo destacable de este plan es que, a diferencia de otros, super la etapa de
diseo y sigui vigente en los aos posteriores. A ello contribuy que el Equipo Tcnico se
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transformara en el principal organismo de control y promocin de los proyectos del plan, a lo que se
suma la constitucin de comisiones mixtas de seguimiento para cada uno de los programas
ejecutados.
De modo similar el Plan de Desarrollo Estratgico de Campana se constituy en una
experiencia de gestin concertada entre los sectores estatales, las organizaciones sociales y el sector
empresario. La singularidad de este plan radica en haber sido impulsado por una alianza conformada
por un conjunto de actores locales y por lo tanto, super la dificultad de muchos planes de que no son
considerados como un producto concertado por las instituciones de la ciudad.
El programa Unidades de Gestin Local, desarrollado por el Municipio de Florencio Varela,
constituye una experiencia de participacin popular en la gestin local y a su vez, un caso de
articulacin de las unidades del gobierno local, a fin de canalizar de manera sistematizada las
demandas sociales. El gobierno local incentiv la formacin progresiva de organismos integrados por
las asociaciones de cada barrio, los cuales canalizan las principales necesidades del barrio a travs de
circuitos administrativos especialmente diseados para este fin. En el 2004, el nmero de UGL
constituidas ascenda a 73, con lo cual el programa ha logrado una cobertura territorial cercana al 100
%.
El Consejo Municipal del Nio y del Joven de La Matanza constituye una experiencia de
articulacin interinstitucional que involucra al gobierno local y a diversas organizaciones de la sociedad
civil, y cuyo principal propsito es atender los problemas que afectan a los nios y jvenes a travs de
un abordaje integral. La experiencia se caracteriza por articular temticamente a asociaciones de
segundo grado, como redes y federaciones, as como a otras organizaciones no asociadas, llegando a
integrar en el 2004 a 170 instituciones. A los efectos de sumar apoyos, adems del Ejecutivo local,
forman parte del Consejo representantes de los partidos polticos opositores con representacin en el
Concejo Deliberante.
El Programa para la Contratacin Transparente constituye una experiencia que involucra al
gobierno municipal de Morn y a la organizacin no gubernamental Poder Ciudadano, captulo local de
Transparencia Internacional. Su importancia deriva de haber promovido la publicidad y la participacin
social en un rea emblemtica para cualquier gestin municipal, como lo es la concesin de los
servicios de recoleccin de residuos. Formalizada desde principios del 2000, la articulacin contempl
la realizacin de una audiencia pblica para analizar la temtica as como la firma de un Pacto de
Integridad, promovido por Transparencia Internacional, que se constituye en un compromiso entre el
municipio y el sector privado.
La Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense deriva de un programa de educacin
universitaria gestado en el disuelto Consorcio del Corredor Productivo del Sudoeste Bonaerense, por lo
que resulta de la decisin conjunta de once municipios. Creada en el ao 2000, ha conseguido el
financiamiento necesario para su subsistencia independiente de los gobiernos locales que le dieron
origen y a la fecha se han implementado nueve sedes acadmicas. El proyecto educativo contempla el
dictado de distintas carreras universitarias de corta duracin, vinculadas al perfil productivo regional,
cuyo objetivo es generar graduados con espritu emprendedor.
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La metodologa utilizada para el estudio de los casos abarc la investigacin bibliogrfica, el
anlisis de documentacin interna de las reas implicadas, entrevistas en profundidad y la aplicacin
de un cuestionario semi estructurado a miembros de las organizaciones implicadas, y la observacin
directa de los casos, con el objeto de verificar los niveles de ejecucin de los proyectos
implementados y de detectar las particularidades de los actores, organizaciones y procesos.
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Prologo
l trabajo aqu presentado, realizado por los investigadores especializados en temas urbanos
Daniel Carvacuore, Sergio Ilari y Alejandro Villar, es resultado de un esfuerzo conjunto
enmarcado en el proyecto: Experiencias Innovadoras de Articulacin Interinstitucionales. Un Anlisis
de Gestin Local, financiado por la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica,
asentado desde Julio del 2000 en la Universidad Nacional de Quilmes.
La investigacin ubicada temporalmente a partir de medianos de la dcada de los noventa,
comprende una reflexin terica que tiene como soporte el estudio rigurosamente documentado de
diversos casos empricos de distintos estilos de gestin local, registrados en ciertos municipios
significativos de la provincia de Buenos Aires.
El periodo escogido fue atravesado por la inauguracin de nuevos senderos de flujos
materiales y simblicos generados por cambios tecnolgicos de las condiciones y formas de organizar
los procesos productivos y de los productos, basados en nuevos soportes informticos de circulacin
global de procesamiento y transmisin de base digital, que transformaron las modalidades de
interrelacin global y reconfiguraron la organizacin espacial. Uno de los efectos fue la vertiginosa
disolucin de los armazones de los estados nacionales y la aparicin de nuevos mapas sociales
delineados por el cruce de las expresiones de la ampliacin de la exclusin y la pobreza. En esos aos
el impacto fue intenso en la Argentina, dnde se aplic una poltica sustentada en una matriz
estratgica de enfoque neoliberal que impulso, entre otros ejes, una apertura desmedida al mercado
mundial.
La combinacin de los cambios que se registraron a nivel global con las polticas
implementadas a nivel nacional de desregulacin, privatizacin, desconcentracin y descentralizacin;
abri un indito y potencialmente fructfero escenario de incidencia de la gestin instrumentada a
nivel local.
Los autores en el trabajo aqu presentado se centra en la presentacin analtica y sistemtica
de las innovaciones, iniciativas y vinculacin de los actores que emergieron relacionados con la
gestin local. Sin duda su lectura ser de sumo inters, tanto para los estudiosos del tema, como para
los hacedores de polticas prcticas en el mbito local. Adems es una apreciable contribucin para el
diseo de polticas pblicas orientadas al desarrollo local, el impulso del despliegue de las fuerzas de
la produccin y la bsqueda de la extensin y profundizacin del ejercicio pleno de ciudadana; en
estos tiempos de profundos cambios en la dimensin territorial de los sistemas de representatividad y
del entramado de la estructura econmica y social.
Carlos Fidel
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Agradecimientos
ste libro es producto del proyecto de investigacin "Experiencias innovadoras de articulacin
interinstitucional. Un anlisis desde la gestin local" financiado por la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica (FONCYT) a la que agradecemos la confianza depositada en este
equipo de investigacin. Asimismo, hacemos lo propio con los funcionarios y el personal de
administracin y servicios de la Secretara de Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes
por su permanente colaboracin.
Particularmente queremos agradecer a los intendentes municipales de Campana, Jorge
Varela; de Florencio Varela, Julio Pereyra; de Morn, Martn Sabbatella; de Olavarra, Helios Eseverri;
y de Saavedra, Ral Grenada; a los ex intendentes municipales de Tres Arroyos, Carlos Aprile, y de
General La Madrid, Juan Carlos Pellita; al Delegado organizador de la Universidad Provincial del
Sudoeste Bonaerense, Ing. Jos Porras; al ex gerente del Consorcio del Corredor Productivo del
Sudoeste Bonaerense, Jorge Bergs; al Secretario General de la Federacin Argentina de Municipios,
Lic. Juan Matteo; a los funcionarios polticos, tcnicos y de carrera administrativa de los municipios de
Baha Blanca, Campana, Florencio Varela, Florentino Ameghino, General Pinto, Junn, La Matanza,
Lincoln, Morn, Olavarra, Rauch, San Fernando, San Isidro, Tres Arroyos y Villa Gesell; a los
miembros de la comisiones directivas de la Asociacin Pro Estudios Superiores de Tres Arroyos y de la
Asociacin Cooperadora de la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense; a la Organizacin para
el Desarrollo Sostenible; a la Direccin de Accin Social de la empresa Siderca S.A.I.C.; a los
miembros de las Unidades de Gestin Local de Florencio Varela; y a todos los dirigentes sociales que
colaboraron entusiasta y desintersadamente con el equipo de investigacin.
Finalmente, no podemos dejar de agradecer al director del proyecto, Mag. Carlos Fidel, que
nos apoy y orient permanentemente en su ejecucin; a la becaria de la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica en este proyecto, Lic Mariana Caminotti, que se constituy en una
pieza clave del equipo de investigacin; y a la Mag. Mnica Iturburu, que colabor con la revisin final
de este libro. Muchas gracias a todos.
Los autores
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PRIMRA PARTE
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CAPITULO 1
EL FENOMENO DE LA INNOVACIN
EN LOS GOBIERNOS LOCALES
nnovacin ha sido uno de los trminos ms usados en los estudios sobre la gestin pblica local en
la Argentina de los ltimos aos. En el ltimo quinquenio, desde distintas perspectivas, varios
libros, artculos2 y proyectos de investigacin han dado cuenta del inters de la comunidad cientfica
sobre este tema, lo que resulta del desarrollo de las nuevas funciones municipales3 y de la difusin del
modelo de buenas prcticas.
Las funciones municipales son aquellas tareas que el imaginario social asigna al gobierno
local, exigiendo su cumplimiento a los funcionarios pblicos. Como ha sealado Villar, stas son el
producto de las demandas y requerimientos de la sociedad, las cuales no se realizan de forma
explcita y puntual, sino que se expresan de formas variadas de acuerdo al contexto histrico (Villar
2002:94). Las funciones se confunden habitualmente con las competencias municipales, que son
aquellas tareas asignadas al gobierno local por el marco legal vigente. Las constituciones provinciales,
las leyes y cartas orgnicas municipales consagraron histricamente los campos de intervencin de los
gobiernos locales, asociados a la prestacin de servicios urbanos bsicos, la regulacin de las
actividades econmicas y la atencin de la pobreza extrema. Despus de la reimplantacin de la
democracia, las reformas constitucionales de la dcada del ochenta aumentaron sustancialmente estas
competencias ponindolas casi a la par de las funciones; sin embargo, este proceso no fue
homogneo en todas las provincias, mantenindose la vigencia de algunos instrumentos legales de
ms de medio siglo. Adicionalmente, durante los aos noventa, la desarticulacin del Estado del
Bienestar y el proceso de reformas econmicas estructurales a escala nacional y provincial gener
crecientes demandas ciudadanas, lo que oblig a redefinir las viejas funciones municipales. Entre las
ms trascendentes, se verific una variacin cualitativa en la asistencia social, que se modific
sustancialmente respecto de la atencin de grupos vulnerables (menores, jvenes, drogadictos,
desempleados, ancianos, discapacitados) as como en el enfoque ms vinculado a la promocin.
2 Se trata de los libros Hacia el Nuevo Modelo de Gestin Municipal en Argentina (Garca Delgado 1997), Innovacin y espacio local en la gestin municipal actual de la ciudad de Rosario 1995-1999 (Daz 1999), Experiencias Positivas en Gestin Local (Cravacuore y Bada 2000), Tecnologas y Gestin Local en Argentina. Experiencias y Perspectivas (Daz, Grandinetti y Nari 2002) e Innovacin en la Gestin Municipal (Cravacuore 2002), y de los artculos cientficos (Bada 2000; Cassano y Krakowiak 2000; Cravacuore 2001, 2002a y 2002b; Daz de Landa 2001, 2002a y 2002b; Tecco 2002, entre otros).
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Tambin se desarrollaron nuevas funciones tales como el cuidado y recuperacin de los recursos
naturales, la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos humanos, la promocin del
desarrollo econmico y la resolucin extrajudicial de conflictos, entre otras. Esto ha generado que los
gobiernos locales debieran desarrollar nuevas capacidades para, simultneamente, dar respuestas a
las demandas tradicionales cuantitativamente multiplicadas, satisfacer con propuestas originales las
nuevas demandas y transformar estructuras, organizaciones, poderes y usos de los recursos
tradicionales.
La descentralizacin tambin ha influido en el desarrollo de las nuevas funciones municipales
y se ha expresado en dos dimensiones: la formal y la de facto. La descentralizacin formal incluye la
transferencia de poderes desde los niveles superiores de gobierno hacia los municipios4 lo que ha
generado nuevos campos de intervencin para los gobiernos locales, tales como la administracin
cotidiana de polticas sociales y programas de empleo transitorio, la asistencia a la micro, pequea y
mediana empresa, y la atencin primaria de la salud. No obstante, resulta paradjico que esta
descentralizacin no haya sido acompaada por un cambio profundo en el marco legal, siendo
habitual la delegacin a travs de decretos y resoluciones. La descentralizacin de facto puede ser
definida como aquella transferencia de poderes que no est legalmente respaldada pero cuyas tareas
deben ser asumidas por la emergencia de los acontecimientos: el apoyo econmico a las fuerzas de
seguridad, el fomento a la inversin privada, el mantenimiento y reparacin de la infraestructura
escolar, la preservacin del patrimonio cultural y natural, o la reparacin transitoria de redes viales
Interjurisdiccionales parecen ser parte de las tareas que deben llevar adelante los municipios ante la
irregularidad o la ausencia en el cumplimiento de estas funciones por parte de los niveles superiores
de gobierno.
La combinacin de las viejas demandas cualitativamente modificadas y cuantitativamente
incrementadas, las nuevas demandas y la presin de las tareas asignadas desde niveles superiores de
gobierno han generado escasez e incertidumbre en la prestacin de servicios estatales (Baon 1993).
Desde esta perspectiva, la crisis obliga a la revisin, ms o menos profunda de acuerdo a los
contextos, de los objetivos, polticas, procesos y sistemas, lo que la transformara en el contexto
propicio para el desarrollo de la innovacin en la administracin pblica. Respecto de los municipios
argentinos, Bada ha sealado: En un espacio en el que sucesivas polticas de reforma provocaron el
retiro del Estado de reas en las que tradicionalmente se desenvolva, y frente a la aparicin de
nuevas cuestiones en la agenda y la profundizacin de otras ya presentes, se produce la paradoja de
que la acentuacin de la crisis abre tambin mrgenes de accin nuevos por los que canalizar las
demandas y buscar las soluciones (Bada 2000: 46).
Como se dijera, el segundo mvil para el inters de la comunidad cientfica por la innovacin
en los gobiernos locales se vincula al modelo internacional de valorizacin de las buenas prcticas y su
3 Este ha sido otro tema convocante de los estudios de gestin local (Arnoletto y Beltrn 1997; Garca Delgado 1997; Iturburu 2000; Villar 2002) 4 En la Repblica Argentina esta tendencia alcanz distintas profundidades segn lo establecido por la jurisdiccin provincial.
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potencial asociacin a la implantacin de un nuevo modelo de gestin, bsicamente inspirado en el
new public management . Ha sido fructfera la recoleccin de anlisis de casos (Grupo Sophia 1998,
2000 y 2001) con el fin de proponer la modernizacin de los gobiernos locales, inspirados en los
principios bsicamente postulados por Osborne y otros autores (Osborne y Gaebler 1994; Osborne y
Plastrik 1998). En sus obras, hacen un permanente anlisis sobre los procesos de reforma del Estado
a partir de experiencias de municipios y condados de los Estados Unidos, y de ello se infiere que los
gobiernos locales estaran en mejores condiciones de aplicar las nuevas herramientas de gestin. Sin
embargo, la heterogeneidad de los casos presentados ha condicionado la generalizacin del concepto
de innovacin, utilizado para definir desde pequeos de proyectos de incorporacin de tecnologa o el
desarrollo de algn producto sencillo hasta profundos procesos de reingeniera de toda la estructura
organizacional. Esto se ha visto reforzado por las distinciones de buenas prcticas que implementaron
en el pas varias instituciones5, y que tuvieron por destinatarios a proyectos de distinta profundidad,
tal como ocurre con distinciones de otros pases6. Respecto de la difusin del modelo de gerencia
pblica, este fenmeno ha sido menos profundo en los gobiernos locales, dado que la introduccin de
criterios gerenciales slo se ha verificado a nivel divisional y departamental en algunos municipios.
Esto ha sido el resultado de una cultura organizacional poco proclive al cambio y con marcos jurdicos
que obstaculizan el desarrollo de la innovacin.
El inters en el pas por el fenmeno de la innovacin tambin se ha manifestado en los
funcionarios pblicos. Ello ha estimulado el surgimiento de algunos procesos de innovacin en
gobiernos locales a partir de la cooperacin intermunicipal basada en la transferencia personal de
experiencias7; otra seal es el creciente nmero de casos que cada ao se han presentado en
distintas iniciativas de distincin de proyectos innovadores8. Las dificultades financieras y de
gobernabilidad que se han manifestado en la gestin local argentina a partir del inicio del ciclo
econmico recesivo en 1998, no han impedido que se mantenga el inters por estas iniciativas entre
los funcionarios municipales, para quienes el fenmeno innovador es algo deseable para la gestin.
Sin embargo, la alta exposicin a la problemtica cotidiana, la falta de creatividad, la escasez de
recursos y cierto recelo frente a los inciertos resultados de los procesos innovadores, suelen conspirar
contra el desarrollo de la innovacin en los municipios argentinos.
5 Especficamente se hace referencia a los concursos nacionales promovidos por el Honorable Senado de la Nacin (2002, 2003 y 2004), la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin (2001), el Banco de Experiencias Locales de las universidades nacionales de Quilmes y General Sarmiento (1998) y el Instituto Provincial de la Administracin Pblica de la Provincia de Buenos Aires (1999). 6 Se hace referencia a los casos existentes en la mayor parte de los bancos de experiencias locales en el mundo, as como a las instancias de evaluacin como el Premio Dubai del Programa Hbitat de las Naciones Unidas. Una excepcin al respecto sera el Proyecto "Feria Virtual de Gobernabilidad Local" implementado en Amrica Latina por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que busca identificar experiencias gobernabilidad local innovadoras e integrales. 7 En este sentido, merece destacarse el componente Ciudad - Ciudad del Plan Nacional de Modernizacin de los Gobiernos Locales, implementado entre 1999 y 2001 por la Subsecretara de Asuntos Municipales de la Nacin. El programa buscaba oferentes y demandantes de experiencias innovadoras para su rplica en municipios; el mismo fue implementado en pocos casos antes de la suspensin del proyecto. Pese a ello, actualmente las autoridades de la Secretara de Asuntos Municipales de la Nacin evalan su nueva implementacin.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
15
El fenmeno de la innovacin
El concepto innovacin, que proviene del campo de la economa, define originalmente al
progreso tecnolgico que aumenta la productividad, reduce los costos y permite aumentar la calidad y
el valor del producto o del servicio. En un sentido ms general, puede asimilarse a la utilizacin de
nuevos recursos, la generacin de nuevos productos y la aplicacin de nuevas formas de organizacin.
En la administracin pblica, el concepto ha sido habitualmente aplicado a los procesos de
reforma del Estado especialmente desde que, en los ltimos aos, el new public management pusiera
nfasis en la incorporacin de tecnologas de gestin provenientes del campo empresarial (Barcelay
1998; Milward et al 1998; Pierre y Peters 2000; Wright 1996; Wright 1997). En su aplicacin al mbito
pblico, Schweinheim ha definido a la innovacin como el proceso de implementacin sostenible de
nuevas polticas, productos institucionales, sistemas y tecnologas en el Estado, las empresas y la
sociedad civil (). La innovacin ha sido definida como el proceso de aprendizaje/cambio estructural
originado en la creatividad de los gobiernos, es decir, en la capacidad de producir novedad original. La
novedad original puede ser entendida como las variaciones y recombinaciones realizadas a partir de
los objetivos, metas, misiones, estrategias, procesos, actividades, tareas, recursos, tecnologas,
sistemas y tecnologas de gestin actualmente existentes en el sistema poltico" (Schweinheim 1998:
39 - 40).
En el campo de la economa las innovaciones no necesariamente se refieren a algo nuevo y
original, muchas veces una innovacin puede tratarse de la combinacin de elementos existentes o
soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias especficas en formas o procesos nuevos. En estos
casos, la voluntad poltica puede ser el factor detonador o el origen del proceso de innovacin
(Cassano y Krakowiak 2000: 37). Por ello, las innovaciones pueden clasificarse en mayores y menores.
Las primeras pueden ser definidas como aquellas que explican en gran medida el crecimiento
econmico discontinuo, en grandes saltos cualitativos. Las innovaciones menores son las pequeas
mejoras que se le realizan constantemente a los bienes y servicios ofrecidos en el mercado.
En analoga con la innovacin en la gestin pblica, si un proceso de reingeniera afecta a
todo el gobierno local se tratara de una innovacin mayor; por el contrario, si el proyecto afecta a un
rea acotada de la organizacin, sera una innovacin menor. Esta primera consideracin puede ser
til para avanzar en la definicin de innovacin, toda vez que permite tener instrumentalmente ms
claro que los procesos de cambio pueden tener distinta envergadura y conservar su carcter.
La casustica acumulada en la Argentina durante los ltimos aos permite sostener que la
innovacin mayor ha sido irrelevante en los gobiernos locales, con pocos procesos de cambio
cualitativamente relevantes en la organizacin municipal o en la calidad de las prestaciones. Por el
contrario, se han realizado numerossimas innovaciones menores y procesos de mejora continua que
8 Por citar slo un ejemplo, podra sealarse el nmero de casos que se han presentado en los concursos organizados por el Banco de Experiencias Locales: 12 en 1998, 56 en 2001 y 112 en 2003.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
16
permitieron optimizar la calidad de los servicios, dando cumplimiento a las nuevas funciones
municipales y respuesta a las nuevas y crecientes demandas ciudadanas.
Un principio asumido por consenso es que el desarrollo de las innovaciones menores genera
menos fuerzas restrictivas que las mayores (Ramio 1994). Ello puede observarse en las limitadas
resistencias al cambio que se manifiestan en los proyectos innovadores, lo que se verifica en los casos
analizados en esta obra y en otras investigaciones anteriores (Cravacuore 2002a y 2002b). Podra
concluirse que el fenmeno de la innovacin goza de elevados niveles de aceptacin como
herramienta para mejorar la calidad de los servicios pblicos, especialmente en las primeras etapas de
los programas y proyectos.
Desde el punto de vista del tipo de origen de la innovacin pueden considerarse tres
situaciones: la innovacin original es aquella que nunca ha sido desarrollada en una organizacin
pblica o privada, innovacin es difcil de encontrar en los gobiernos locales porque los niveles de
desarrollo organizacional suelen ser limitados, generan resultados inciertos en su aplicacin y muchas
veces son arriesgados en trminos polticos. Ms corriente es la adaptacin, entendida como el
proceso en el cual se adoptan tecnologas utilizadas en otra organizacin pblica o privada, que
generan un nuevo conocimiento ajustado al contexto social, poltico, econmico y cultural; este tipo
de innovacin es caracterstica de los gobiernos que poseen recursos humanos calificados, que
evalan crticamente las condiciones del medio y pueden evaluar las mejores estrategias para la
implantacin exitosa del cambio, lo cual se ha dado en un nmero limitado de casos de innovacin en
los gobiernos locales argentinos. Ms habitual es el transplante, considerado como la copia de
tecnologa o conocimientos generados en otra organizacin sin mayores modificaciones, situacin que
aumenta el riesgo de que se promuevan mejoras poco significativas y descontextualizadas; esto
generalmente es realizado por instituciones sin objetivos claros, que slo implementan una innovacin
secundaria por el incremento de prestigio que conlleva. Existen muchos ejemplos de este ltimo tipo,
especialmente en el caso de herramientas para el desarrollo de las nuevas funciones y/o nuevas
modalidades de gestin del gobierno local: planes estratgicos, agencias de desarrollo local,
incubadoras de empresa y proyectos de atencin de grupos sociales vulnerables entre otras que,
desarrollados en contextos como el europeo se han reproducido rpidamente pero resultan poco
efectivos por su falta de adecuacin al contexto.
La innovacin suele ser el resultado de procesos sostenidos a lo largo del tiempo lo que
posibilita que las nuevas recombinaciones y variaciones se institucionalicen. Un preconcepto habitual
es que la innovacin se genera repentinamente: por el contrario, suele ser el resultado final de un
largo proceso de aprendizaje de los actores del cambio, sean individuales o colectivos, estatales o no
estatales, pblicos o privados. Es central para entender la genealoga de los procesos, bucear en la
profundidad de la construccin histrica de los actores y comprender la lgica de las acciones
innovadoras emprendidas. La creatividad9 resulta importante, pero tambin la observacin del
9 Guillermo Schweinheim (1998) define creatividad como "el descubrimiento de la novedad, es decir, de las posibles variaciones y recombinaciones de las distintas dimensiones de la accin y la estructura de gobierno actualmente existentes, o de la aplicacin de medios (humanos, fsicos, financieros, organizativos, de
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
17
desarrollo y maduracin de los aprendizajes previos; sobre todo, la capacidad de anlisis de las
condiciones del contexto resulta vital para la correcta evaluacin de la implementacin y del xito en
la ejecucin de las polticas.
En sntesis, innovar es enfrentar los hechos de manera diferente, mediante el empleo de
tcnicas y procedimientos nuevos y ms eficientes, que permitan la construccin de nuevas
capacidades y de ese modo faciliten el logro de resultados ms eficaces.
Los actores de la innovacin
Cravacuore (2002a) ha postulado tres interpretaciones sobre el papel de los actores de la
innovacin en los gobiernos locales.
La primera centra el proceso innovador en los actores estatales y su poder de cambio, y
considera que existen actores polticos o burocrticos que proponen el cambio organizacional; para
ello, teniendo en cuenta las condiciones contextuales y gozando del poder y de los conocimientos
suficientes para adoptarlo o implantarlo, deciden desarrollar innovaciones con el fin de aumentar la
eficiencia de la organizacin, lograr una mayor satisfaccin de las demandas ciudadanas o
incrementar su prestigio personal, poder poltico o decisional. Desde esta perspectiva, la innovacin es
un elemento desequilibrante, dado que su adopcin genera una alteracin del medio que incentiva a
otros a seguir el camino, produciendo la eliminacin progresiva de la ganancia de prestigio
excepcional, lo que refuerza el proceso motivando a ste o a otros actores a realizar nuevas
innovaciones.
Una segunda interpretacin pone el nfasis de la innovacin en el entorno de los actores y en
el conjunto de retos y alteraciones que los cambios sociales y tecnolgicos provocan. Desde esta
perspectiva, la funcin de los actores es transmitir la fuerza del entorno a la organizacin en lugar de
tomar decisiones independientes, constituyndose en catalizadores entre el contexto y la
organizacin. Esta perspectiva pone el nfasis en el origen del cambio iniciado por la presin de los
actores pblicos no estatales o privados: el actor estatal adopta la innovacin en trminos de la
bsqueda de su conservacin poltica, como consecuencia de los espacios que los actores no estatales
han ido adquiriendo en los procesos de la gestin pblica.
La tercera perspectiva privilegia como origen de la innovacin a la existencia de una
trayectoria histrica generadora de una cultura organizacional innovadora y de valores colectivos que
estimulan el desarrollo de la innovacin de sus miembros. Este es un proceso de larga construccin y
particularmente difcil de concretarse en los gobiernos locales, en particular por la brevedad de los
perodos de gobierno y por la alta rotacin de de sus funcionarios.
informacin y conocimiento) actualmente no aplicados como recursos para el logro de objetivos o la resolucin de problemas". Ver: Innovacin en administracin, gestin y polticas pblicas es idntico a modernizacin?, En: Revista de Investigaciones del INAP, N 0, INAP, Buenos Aires (Argentina). Pp. 40 - 41.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
18
Innovacin y articulacin de actores
La articulacin se produce cuando dos o ms organizaciones pblicas, privadas o de la
sociedad civil acuerdan y coordinan polticas que se traducen en acciones concretas, cada una asume
una o ms tareas especficas y aporta su propio know how, sin que entre ellas existan relaciones de
subordinacin.
El anlisis de un nmero muy importante de casos (Villar 2002) ha demostrado que la
articulacin es una herramienta utilizada prcticamente en la totalidad de las polticas, planes,
programas y proyectos innovadores desarrollados por los gobiernos locales argentinos, a travs de la
generacin de redes, consorcios y alianzas. La sinergia10 que resulta de la articulacin ha generado su
mayor aplicacin en el diseo de polticas pblicas, ya sean de carcter institucional11 o
interinstitucional12 (Ilari 2002). De esta forma se generara un mayor grado de informacin,
racionalizacin, eficacia y eficiencia al compartir los recursos disponibles, as como un acrecentamiento de
los niveles de legitimidad, al conformar vinculaciones con organizaciones prestigiosas o de alto grado de
confiabilidad por parte de la ciudadana.
Como introduccin a la explicacin de las causales del fenmeno de la articulacin pueden
esgrimirse algunas hiptesis:
Para la construccin de gobernabilidad: ante el deterioro de la legitimidad del Estado13,
articular con actores no estatales puede tener su origen en el deseo de fortalecer los lazos
con la sociedad civil y reforzar la legitimidad del gobierno local.
Por la debilidad del Estado para la ejecucin plena de las acciones pblicas: muchos
estudios han demostrado que la accin de los actores pblicos no estatales generalmente
se incluye a partir de la etapa de ejecucin de las polticas. El interrogante es si la
actuacin de estos actores no estatales est orientada a paliar las deficiencias de la propia
organizacin estatal, que transfiere la responsabilidad de la ejecucin a estas
organizaciones y, muchas veces, logra as reducir los costos de la ejecucin.
Por la presin de la ciudadana: si bien este ha sido un proceso lento, se observan
crecientes niveles de demanda para participar en los asuntos pblicos. Muchas veces esta
participacin es producto del propio aprendizaje de la ciudadana en la implementacin y
ejecucin de polticas que contemplaban la articulacin y que fueron implementadas
desde la dcada del noventa.
10 El concepto sinergia remite a la potenciacin de resultados cualitativamente superiores a la suma de las actuaciones aisladas e individuales de dos o ms actores al entrar en contacto. 11 Es aquella que supone la coordinacin entre distintas jurisdicciones gubernamentales. 12 Esta se caracteriza por los vnculos entre el gobierno y actores pblicos no estatales y / o privados. 13 Esta prdida de legitimidad deriv de la ruptura del pacto contractual del Estado del Bienestar, a pesar de que los gobiernos locales han resistido mejor este fenmeno erosivo, como lo demostraron los efectos de la crisis poltica de diciembre de 2001.
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CAPITULO 2
LA ARTICULACIN EN LA GESTIN LOCAL
l modo de gobernar ha experimentado cambios que han erosionado la nocin de gobierno en la
que el Estado era el incuestionable centro del poder poltico (Pierre 2000), lo que motiv la
bsqueda de otras formas de guiar el desarrollo de las sociedades. Por ello, a partir de los 80 se fue
imponiendo la concepcin que otorgaba al mercado, a travs de la desregulacin y la privatizacin,
funciones que antes cumpla el Estado. En Amrica Latina, a fines de los 90 comenzaron a
evidenciarse las profundas limitaciones que esta opcin presentaba, al generarse repetidas crisis
polticas y sociales, y problemas en la marcha de la economa. En este marco la literatura
especializada viene planteando el surgimiento de un modelo estatal definido con el trmino de
gobernanza14 en el que los procesos de toma de decisiones resultan del producto de la interaccin y
las dependencias mutuas entre las instituciones polticas y la sociedad.
Este concepto requiere todava mayor desarrollo para resolver, por un lado, la tensin que
genera en el sistema democrtico una forma de gobernar asentada en la cooperacin horizontal y en
la negociacin en redes, respecto de la representacin poltica asentada en partidos e
institucionalizada en sistemas ms o menos parlamentarios. Por otro lado, requiere la resolucin del
riesgo que representa la posibilidad de caer en un neocorporativismo en donde las polticas pblicas
se definan en beneficio exclusivo de los propios actores involucrados, relegando los intereses de los
outsiders, o sea aquellos que no participan en la red (Scharpf 1993), ya sea porque no han sido
convocados o porque no cuentan con una representacin nica o aceptada. En este sentido, aquellos
que no integran las redes desempean por lo general el rol de poblacin objetivo de una poltica
pblica dada.
La gobernanza, entonces, es un concepto sumamente abarcativo e incluye diferentes
perspectivas desde el extremo que la ubica en todo esquema de decisiones en el que se produzca la
incorporacin de actores no estatales en los procesos de la poltica pblica, hasta el opuesto que
plantea que slo podra hallarse cuando se organizan redes estables y con patrones horizontales de
interaccin entre sus miembros, sin que importe el papel que cumple el Estado. Dentro de este amplio
espectro consideramos que para el estudio de las polticas de articulacin en los gobiernos locales de
14 La palabra inglesa governance estuvo por mucho tiempo equiparada con governing, el elemento procedimental de gobernar, representando as la perspectiva complementaria respecto a aquella institucional de los estudios dedicados al gobierno. En otras palabras, governance se viene utilizando ms o menos como sinnimo de politische Steuerung [direccin poltica]. Sin embargo actualmente se recurre a governance sobre todo para indicar un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerrquico, caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la interaccin entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo pblico y lo privado. (Mayntz 2000).
E
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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Argentina se debe tomar una concepcin que reconozca el papel del Estado como elemento director
de la sociedad (Kooiman, 1993) pero con modificaciones de su rol actualmente centrado en el control
social o de los recursos esenciales, hacia uno basado en la coordinacin de la definicin de los
objetivos de la accin pblica resultante de la interaccin de actores polticos, pblicos y privados.
En este nuevo papel, la capacidad de control del Estado lejos de desaparecer se transforma,
ya que la autorregulacin social tiene lugar en el marco institucional reconocido por el mismo Estado.
El control jerrquico y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes; en particular, el
Estado mantiene el derecho de ratificacin legal, el derecho de imponer decisiones autoritarias cuando
los actores sociales no pueden consensuar y el derecho de intervenir con una accin legal o ejecutiva
en el caso de que un sistema autnomo no satisfaga las expectativas de regulacin (Mayntz 2000).
La gobernanza requiere de ciertas condiciones: el poder debe estar disperso en la sociedad,
pero no de manera fragmentada e ineficiente; las autoridades polticas tienen que ser fuertes, pero no
omnipotentes, y tienen que haber sido legitimadas democrticamente, de modo que se pueda estimar
que los representantes electos reflejan los intereses de todos los grupos socioeconmicos, tnicos o
religiosos principales de la sociedad; debe existir una sociedad civil fuerte, funcionalmente
diferenciada, con organizaciones especializadas que lleven a cabo las funciones econmicas y sociales
importantes (la produccin, la enseanza, el cuidado de la salud, entre otras), que se encuentre bien
organizada con actores corporativos que representen diferentes intereses funcionales y
socioeconmicos (sindicatos, asociaciones empresariales, etc.); y debe gozar de una relativa
autonoma (Mayntz 2001).
Es claro que estas condiciones son difciles de alcanzar y que las diferentes realidades
presentan un panorama sumamente heterogneo: mientras que en los Estados Unidos, en donde
siempre se reforz la autonoma individual y el autogobierno, la gobernanza no aparece como algo
particularmente nuevo, en Europa occidental el paso a esta nueva forma de gobierno se acenta en el
nivel local y en la escala supranacional de la Unin Europea (Mayntz 2001).
En Amrica Latina en general y en Argentina en particular, donde el Estado ha sido
histricamente fuerte e intervencionista y la sociedad civil dbil, la gobernanza parece surgir, de
manera an muy tenue, en los gobiernos locales. Esto puede explicarse por la concurrencia de
diferentes factores: la mayor cercana que los actores sociales tienen del gobierno local15 y la mayor
capacidad de presin de la ciudadana sobre las autoridades; la necesidad de sostener y ampliar la
legitimidad que posee la dirigencia poltica, situacin agravada en el caso argentino por el contexto de
crisis institucional; y el componente de moda que logra imponer el discurso dominante, que cuenta
entre sus impulsores a los organismos internacionales.
En la implementacin concreta de las polticas pblicas, la articulacin se hace necesaria para
transitar el camino entre una forma de gobernar jerrquica y centraliza a una basada en la
15 La cercana de los actores sociales y de los ciudadanos con las autoridades es un lugar comn entre los trabajos acadmicos y los discursos polticos. Sin embargo, parece pertinente relativizarla en la medida que est sujeta a cuestiones de escala y tamao de las ciudades, as como al nivel de apertura hacia la sociedad que posea el gobierno.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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cooperacin y la horizontalidad. Frente a la abundancia de trabajos acadmicos sobre la gobernanza
en sentido macro, en este libro se aborda el aspecto micro, que se constituye en la piedra
fundamental de la gestin sobre la que se asienta la gobernanza como una nueva forma de gobernar.
A los efectos de su anlisis se seleccionaron dos variables centrales para comprender la complejidad
de la articulacin que son la dimensin administrativa o de gestin, y la poltica, o centrada en el
poder.
La Articulacin
La articulacin se presenta cuando dos o ms organismos acuerdan llevar adelante polticas
que se traducen en acciones concretas y en donde cada uno realiza una o ms tareas especficas en
relacin de cooperacin horizontal con los otros organismos participantes. Esta horizontalidad no hace
referencia a lo cuantitativo de las acciones (siempre unos harn ms que otros) sino a lo cualitativo
(todos hacen algo con otros y no necesariamente bajo su subordinacin).
Desde el punto de vista organizacional se articula por razones que van desde lo simple e
indispensable hasta lo ms complejo y ptimo. La primera es la de evitar contradicciones de objetivos
y acciones dentro de una misma institucin16. La segunda razn es la que tiende a evitar la
superposicin y obtener coherencia en las polticas a implementar, tratando de que las acciones de las
distintas partes se ensamblen coherentemente para la obtencin de los objetivos establecidos; las
organizaciones ms grandes y ms complejas estn ms expuestas a caer en la superposicin, ante lo
cual es habitual la creacin de consejos, como los de las reas social o ambiental, o unidades de
coordinacin de gabinete. La tercera razn es porque se produce sinergia; en la gestin local, la
formulacin de planes estratgicos locales y algunos programas de desarrollo social y desarrollo
econmico local tienen por objetivo, explcito o implcito, obtener sinergia.
La articulacin demanda una tarea de coordinacin, entendida como la actividad dirigida a
conseguir que la complejidad y la divisin alcancen unidad y cierta simplificacin (...) La coordinacin
persigue la integracin de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando
contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impediran o dificultaran la realidad
misma del sistema17. Esta tarea requiere conocer las capacidades y objetivos que las distintas partes
poseen, y ordenar en el tiempo y espacio las tareas que esas dependencias realizan de tal manera
que no se contradigan ni superpongan, sino que se acoplen armnicamente en pos de un mismo
objetivo.
La tarea de coordinacin jerrquica y basada en la coercin puede convertirse en un
instrumento de control sobre la organizacin. En este caso el responsable de la coordinacin posee un
16 Como ejemplo de falta de articulacin hacia el interior de las instituciones cabe citar como ejemplo el caso del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que en el pasado planteaba restricciones al trnsito de automviles particulares en la zona cntrica con el fin de desalentar su utilizacin, y al mismo tiempo realizaba grandes inversiones en autopistas para llegar al centro, en lugar de invertir en trenes o subterrneos.
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rango superior o una delegacin de poder formal o informal para coordinar, situacin que tiende a
generar acumulacin de poder y a producir resistencias. Ahora bien, en el caso del municipio, las
resistencias se incrementan si la distribucin interna de las secretaras y direcciones se realiza segn
el poder interno que cada grupo posee en el partido gobernante, primando la racionalidad poltica por
sobre la organizativa, lo que genera disfunciones que atentan contra la coordinacin y la gestin en
general.
En cambio, la coordinacin horizontal se sustenta en el consenso, y se encuentra
generalmente en la articulacin entre distintas instituciones. En este sentido se trata de coordinar
con un sentido estratgico, se trata de coordinar para avanzar en determinada direccin, para
promover determinados resultados de la accin pblica en su conjunto, y no slo de cada una de sus
parcelas sectoriales o institucionales. Y el proceso mediante el cual se alcanza o se define ese sentido
estratgico, esa direccin en la que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente
poltico (Garnier 1999). De esta forma, la tensin entre la gestin y la poltica atraviesan todo el
proceso de la articulacin.
Articulacin interinstitucional y el asociacionismo pblico - privado
La articulacin suele presentarse en formas variadas y complejas. A los efectos analticos
pueden observarse al menos dos formas: la interinstitucional que se da entre organismos pblicos, y
el asociacionismo que se presenta entre organismos estatales y no estatales como los del tercer sector
o privados.
La articulacin interinstitucional se presenta cuando se plantea la coordinacin entre el
municipio, a travs de cualquiera de sus dependencias, y otras organizaciones pblicas. Desde el
punto de vista organizacional, se observa que esta articulacin no se utiliza para las tareas rutinarias y
sistemticas sino para resolver problemas especficos implementar proyectos, ms o menos
formalizados, que demandan la participacin de diferentes instituciones pblicas. Desde la lgica
poltica, para que la articulacin entre instituciones perdure, debe basarse ms en relaciones
horizontales que en jerrquicas, lo cual no descarta la tarea de coordinacin.
La asociacin entre el sector pblico y el no pblico tambin es llamada asociativismo. sta
genera un grado mayor de complejidad tanto organizacional como poltica; tambin surge para la
implementacin de un proyecto determinado pero en este caso se incorporan actores no estatales.
Las organizaciones de la sociedad civil se integran a partir del valor que le puede agregar al proyecto,
que puede ser concreto (recursos econmicos, humanos, relaciones estratgicas) o simblico
(legitimidad, transparencia). Los objetivos centrales se establecen entre los distintos actores,
conservando cada uno tambin los propios. La institucin convocante no siempre es la que coordina
(Villar 2002); en general se tiende a crear un nuevo organismo para administrar el proyecto. Este tipo
17 Tribunal Supremo de Espaa, 1983 citado por Passalacqua en Algunas reflexiones en torno a la coordinacin. En Actuar en Red N 1, Buenos Aires, mayo 2000.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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de articulacin se puede hallar en casi todas las polticas municipales, pero sobresale en las de
desarrollo social, en la promocin econmica local y en la planificacin estratgica. Desde la lgica
poltica la implementacin de programas asociativos busca, fundamentalmente, ampliar la base de
legitimidad social; a travs de la participacin de organizaciones locales reconocidas se logra el
compromiso de esas instituciones en los resultados que se obtengan y se presenta un mayor grado de
transparencia ante la sociedad. Se establecen as redes de articulacin poltica que tienden a brindar
mayor sustento y legitimidad al poder poltico gobernante.
El asociativismo tambin implica conducir y mediar en las tensiones y conflictos que generan
la interaccin entre el sector pblico y privado y la dinmica del entramado de las instituciones y
actores locales; debe tambin resolver el problema de la desigual distribucin de poder local, evitando
la captura del Estado por parte del sector privado. Se debe tener en cuenta que los diferentes actores
involucrados poseen sus propios objetivos, no siempre compatibles con los de otros actores sociales o
con los del propio Estado: por ejemplo, las relaciones entre empresarios y sindicatos, o los problemas
de tipo ambiental18 derivados de las habilitaciones de industrias suelen ser temas conflictivos que
demandan del Estado una actitud mediadora y superadora. Asimismo, se debe velar por la
independencia de los intereses del Estado y por el principio de bienestar general que deben poseer las
polticas pblicas, evitando la cooptacin para sus propios beneficios tanto de las organizaciones
empresariales como de las organizaciones de la sociedad civil.
En la actualidad se considera que el buen gobierno no depende tanto de la eficacia y
eficiencia de las organizaciones gubernamentales como de la capacidad de establecer una arquitectura
y un proceso social que incentiven, coordinen, orienten, influencien y equilibren las interacciones
antes aludidas. Gobernar la interaccin significa, en primer lugar, procurar el equilibrio entre los
diversos grupos y fuerzas sociales; pero significa tambin, y principalmente, influir en dichos grupos y
fuerzas y orientar su dinmica con la finalidad de alcanzar nuevos y ms deseables equilibrios. El
gobierno debe mantener la cohesin social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo
respetando y fortaleciendo la autonoma de los diversos grupos y organizaciones. Tal tarea no tiene
nada de fcil. (Prats s/f ).
En el caso de los gobiernos locales se requiere tambin de la aceptacin de una suerte de
doble liderazgo o liderazgo compartido entre los polticos que conducen el municipio y los actores de
la sociedad local. En este sentido, la dirigencia poltica deber asimilar y afrontar el surgimiento de
nuevos liderazgos sociales que pueden articularse con sus propios intereses o, por el contrario,
transformarse en competidores polticos.
18 El control sobre los efectos contaminantes de las plantas industriales es jurisdiccin provincial o municipal, dependiendo de la legislacin de cada provincia y del tamao o actividad de cada empresa. En el caso de control municipal se presentan distintos problemas de ndole tcnico que escapan a los alcances de este trabajo, pero es importante destacar que, en el marco de creciente desempleo que vive la Argentina desde hace varios aos, a los municipios se les hace casi imposible hacer cumplir la reglamentacin vigente ante el riesgo de cierre de la empresa que aduce no estar en condiciones de realizar las inversiones necesarias. As surge una especie de acuerdo tcito en el que se negocia empleo por permisibilidad.
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Los actores locales
La relacin Estado-sociedad en el mbito local plantea una gran variedad de relaciones debido
a la heterogeneidad de las distintas realidades que dependen, generalmente, del tamao de la
poblacin, las caractersticas y grado de desarrollo de la economa, las condiciones geogrficas, la
distancia y el aislamiento, las caractersticas de la cultura local, el nivel de desarrollo de las
organizaciones sociales y el perfil de los liderazgos, entre otras.
En este marco es preciso reconocer a los actores locales estratgicos, tanto para la
concepcin ms general de gobernanza como para el anlisis de la articulacin. Estos actores sern
aquellos que cuentan con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de
las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solucin de conflictos colectivos (Coppedge
1996). Pueden ser individuos y organizaciones de los mbitos gubernamentales o no
gubernamentales, de carcter local o extralocal, que desarrollan actividades de ndole poltica
partidaria o sectorial, o de ndole social, lo que incluye tambin a los actores econmicos o
comunitarios (Daz de Landa 1997).
En los ltimos aos se ha presentado a las organizaciones de la sociedad civil como un actor
privilegiado para articular o descentralizar la implementacin de polticas a nivel local. Estas
organizaciones generalmente se plantean objetivos ligados al territorio y a la sociedad en la que se
encuentran y suelen nutrirse de un voluntariado que estimula y potencia su desarrollo. El PNUD seala
que se considera que las organizaciones de la sociedad civil se caracterizan por su potencial para
contribuir a dar respuestas frente a estas necesidades, su capacidad de innovacin y establecimiento
de relaciones directas, su estmulo a la participacin, su relacin costo-eficiencia, la responsabilidad y
rendicin de cuentas de sus acciones (PNUD-BID 1998).
Sin embargo, al menos para Amrica Latina, es necesario llamar la atencin sobre las
evidentes limitaciones que numerosas organizaciones de la sociedad civil tienen a la hora de acreditar
una efectiva representacin social. Es comn encontrar a dirigentes polticos enmascarados detrs de
organizaciones sociales19, a lo que se suman carencias de legitimidad interna, de consensos
alcanzados y de liderazgos, junto a la permanencia de relaciones clientelares y un bajo grado de
transparencia en lo que respecta al uso de los recursos20.
Las relaciones entre las organizaciones sociales y el Estado tienden a ser radiales y de
influencia, sustentado en prcticas de lobby y clientelares. La radialidad se expresa en que el Estado
queda en el centro del esquema de relaciones, los distintos actores se relacionan directamente con el
municipio y escasamente entre ellos. Esto deposita en el Estado la responsabilidad mayor de la
articulacin, habida cuenta de que es poco comn que las organizaciones de la sociedad civil
cooperen entre s por propia iniciativa21.
19 Esta prctica tiene, al menos, dos modalidades, cuando el poltico crea su ONG o cuando se inserta en alguna institucin reconocida para presentarse como miembro de la dirigencia social. 20 Estos puntos han sido advertidos en Bustelo, E. (1998). 21 Para mayor aclaracin sobre este punto vase Villar 2003.
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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Tambin la cooperacin intermunicipal adolece de problemas de escasa articulacin
horizontal. Las relaciones entre los municipios se caracterizan por la negociacin limitada al mximo
nivel poltico, los intendentes, cuyas decisiones son transferidas verticalmente a los niveles tcnicos
que las ejecutan sin que se generen actividades de cooperacin o coordinacin entre los cuadros
tcnicos de los municipios participantes de la experiencia intermunicipal. Esto obedece a diferentes
causas: la asociacin entre territorio y gestin pblica municipal lleva a pensar la poltica desde lo
local y no desde lo regional, la falta de una cultura cooperativa intermunicipal, el peso de la dimensin
poltica en la ejecucin de los proyectos y una lgica poltica que tiende a privilegiar la concentracin
del poder en el liderazgo local (Cravacuore 2001).
Los momentos para la articulacin
En el proceso de las polticas pblicas pueden identificarse tres momentos en los cuales se
produce la articulacin interinstitucional: el origen y la elaboracin; la formulacin, implementacin y
ejecucin; y el seguimiento y evaluacin.
El primero es el momento de la identificacin y delimitacin del problema o necesidad de la
sociedad; comprende el estudio de distintas opciones de solucin y la elaboracin de un programa o
plan de accin determinado.
El segundo momento comprende a la formulacin, la implementacin y la ejecucin. La
formulacin es la definicin formal de la poltica, la declaracin de los objetivos y el marco jurdico,
administrativo y financiero. La implementacin implica la planificacin y organizacin del aparato
administrativo necesario para ejecutar la poltica. Por ltimo, la ejecucin es el conjunto de acciones
destinadas a alcanzar los objetivos establecidos.
En el tercer momento, el seguimiento es entendido como el control del proceso de la
ejecucin de la actividad, mientras que la evaluacin consiste en la medicin y anlisis, a posteriori,
de los efectos o impactos producidos en la sociedad.
El grado ptimo de articulacin interinstitucional se da cuando sta comienza en el origen y
elaboracin y se extiende a travs de las distintas etapas, mas esto no es lo ms comn. El momento
del ingreso del tema en la agenda pblica local no demanda articulacin pero, por el contrario, la
elaboracin de las polticas requiere la participacin de los actores que se involucrarn en su
implementacin. A su vez, a partir de la formalizacin de los proyectos (firma de actas, convenios,
acuerdos) se explicitan los compromisos que cada actor se compromete a cumplir y se ingresa en la
etapa de mayor complejidad tanto organizacional como poltica.
Desde la problemtica administrativa se observa que sostener un proyecto articulado
demanda un mayor esfuerzo de las organizaciones involucradas: al acrecentarse la divisin tcnica del
trabajo y la dispersin espacial, la gestin interinstitucional alcanza un mayor grado de complejidad
que la de carcter organizacional. Las acciones de articulacin tambin suelen demandar recursos
adicionales (Hall 1996) para generar, mantener y desarrollar la relacin, sobretodo cuando se generan
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La articulacin en la gestin municipal. Actores y polticas
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nuevas instituciones. A su vez se requiere una permanente atencin hacia los comportamientos de los
dems actores, lo que genera una reduccin de los mrgenes de autonoma de cada institucin as
como demoras en la toma de decisiones, por la implementacin de procesos de consenso. Esto
genera el riesgo de que la participacin de algunos actores se agote en los actos protocolares.
Desde la lgica poltica es necesario tener en cuenta los objetivos explcitos implcitos del
proyecto y de los distintos actores. Si el objetivo poltico de articular con actores de la sociedad civil se
circunscribe a obtener legitimidad y a ampliar las bases de consenso es posible que, a partir de estos
logros, se desaliente la articulacin. En este caso la suerte del proyecto depender de la apropiacin
social que se haya generado: en la medida en que las organizaciones sociales involucradas, o la
poblacin en general, asuman y defiendan el proyecto como propio, ste se fortalecer y ganar en
autonoma, reduciendo su dependencia del poder poltico.
En la etapa de seguimiento y evaluacin, cuando se articula con organizaciones de la sociedad
civil, se pueden realizar reuniones peridicas, aplicar instrumentos que midan la satisfaccin del
usuario o crear instituciones que formalmente tengan la funcin de seguimiento y control, como
ciertos Consejos Locales. En esta etapa, la incorporacin de nuevos actores tiende a desaparecer
mientras que la participacin de los histricos decrece. Esto se debe a la escasa relevancia que,
generalmente, se le otorga a esta etapa del proyecto, a lo que se suma una ausencia crnica de
mecanismos formales de seguimiento y evaluacin en los organismos pblicos de la Repblica
Argentina.
La complejidad y las dificultades para la articulacin
El desarrollo de polticas de articulacin es una tarea compleja, tanto para la poltica como
para la gestin. Esta complejidad tiene diferentes niveles segn distintas variables que se entrecruzan
conformando un heterogneo entramado. La cantidad y caractersticas de los actores involucrados es
una de esas variables: la articulacin ser ms compleja en la medida que incorpore ms actores y
stos sean ms heterogneos; la articulacin exclusivamente intermunicipal sera menos compleja que
una que incluya a otras instituciones pblicas y sta ltima lo ser de aquella que incorpore actores
privados o del tercer sector. El tipo y duracin de las polticas o proyectos que se encaran es otra
variable que influye en la complejidad de la articulacin: ser menos compleja cuando se trate de un
proyecto que prev una accin particular y repetitiva, y avanzar en complejidad en la medida que se
incrementan las acciones y se extiende en el tiempo. La tercera variable de complejidad est dada por
el marco jurdico, en la medida que posibilita, dificulta o impide la articulacin; la autonoma municipal
afecta particularmente a la articulacin intermunicipal debido a que no se ha extendido en Amrica
Latina ni se cumple cabalmente en la Argentina; tambin puede afectar a la asociacin pblico-
privado cuando se interpreta que se estn transfiriendo responsabilidades indelegables del Estado a la
esfera privada. La cuarta variable est constituida por la dimensin del poder, en tanto ste se
encuentra desigualmente distribuido entre los actores y las instituciones; el poder puede colocar en el
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centro del entramado de la articulacin a aquel que lo posee en mayor medida o tambin puede
orientar, reorientar o desviar una poltica o un proyecto. Los recursos, tanto econmicos como
simblicos, se constituyen en una variable en tanto la existencia de recursos, particularmente
econmicos, tiende a facilitar y en ocasiones a generar articulacin en la medida que su utilizacin la
demande; a su vez, la bsqueda de recursos puede producir nuevos proyectos articulados. La sexta
variable, la pertenencia territ orial de los actores, adquiere en el caso de la articulacin local una
relevancia que puede generar la subordinacin de las dems: en este sentido, la articulacin entre
instituciones de una misma localidad sera ms sencilla que la que involucra actores de distintas
localidades, siempre y cuando el peso de la dimensin de los recursos y el poder no atenten contra
ello.
La complejidad de la articulacin genera limitaciones administrativas que conspiran contra el
desarrollo de las polticas. La capacidad de persuadir a las partes de la relevancia del proyecto global
demandar tiempo, paciencia y flexibilidad en las negociaciones, lo que no resulta fcil de conseguir
en los municipios argentinos, por su manifiesta debilidad administrativa. Otra limitacin es cuando las
formas administrativas que suponen articulacin, limitan su desarrollo a meros escenarios polticos;
esto suele suceder en la planificacin estratgica, en los programas o agencias de desarrollo local y
tambin en los consejos o gabinetes sociales22.
Desde la perspectiva poltica consideramos que la principal dificultad para la articulacin
intrainstitucional se encuentra en el modelo de acumulacin poltica imperante en los municipios
argentinos (Ilari 2001, 2002). En efecto, el sistema poltico generalmente se asienta y reproduce en
base a relaciones clientelares que tienden a fragmentar la representacin poltica del electorado, a
partir de la relacin del ciudadano con el referente barrial y de ste con otros dirigentes mas
encumbrados. De esta forma se va conformando un mosaico de lneas internas que colonizan el
gobierno y ocupan los puestos de conduccin del Estado con una lgica tribal que tiende a ver en la
dependencia administrada a una fuente de recursos econmicos o simblicos con los que debe
retribuir a su base social de sustentacin, convirtiendo a la oficina vecina en un competidor por los
recursos escasos del municipio.
Finalmente, la asociacin pblico privado encuentra dificultades por la concepcin centrista del
Estado23 que ha predominado en la gestin municipal, la cual coloca al Estado en un rol
monopolizador de la accin pblica (Cravacuore 2002a). Esta concepcin, an arraigada en gran parte
de la dirigencia poltica local, entorpece la posibilidad de visualizar a las organizaciones sociales como
actores a ser asociados en la implementacin de las polticas pblicas.
22 Como advierten Moro y Roggi (2001) El Gabinete Social no significa necesariamente un aporte en trminos de articulacin efectiva de las polticas. 23 Esta concepcin, que excede a los municipios, tiene su origen en el papel central que ha tenido el Estado en la construccin y conformacin de la sociedad argentina.
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CAPITULO 3
LA GESTION DE LA ARTICULACIN PBLICO PRIVADA
n este captulo se analiza el proceso de articulacin pblico-privada llevado a cabo en cinco
experiencias: dos planes estratgicos desarrollados en los municipios de Baha Blanca y Campana,
el Programa Unidades de Gestin Local (UGL) de Florencio Varela, la creacin del Consejo Municipal
del Nio y del Joven de La Matanza, y el Programa para la Contratacin Transparente de Morn. Los
cinco casos fueron seleccionados por la relevancia de las vinculaciones entre el Municipio y las
organizaciones sociales y/o empresarias.
El origen y la elaboracin
Aunque en el pasado se generaron experiencias aisladas de articulacin entre gobiernos
locales y organizaciones de la sociedad civil y empresas, es a partir de los 90 que comienzan a
generalizarse en Argentina los planes estratgicos participativos en municipios y los consejos
consultivos tanto temticos como de carcter territorial. Entre los consejos temticos se distinguen los
consejos municipales que se crearon en distintas jurisdicciones para fortalecer a los grupos
vulnerables (mujeres, nios, discapacitados). A nivel territorial, vale decir considerando a los barrios
como mbito de participacin, una experiencia novedosa en la Provincia de Buenos Aires fue la de los
Consejos de la Comunidad, desarrollados en el municipio de Lomas de Zamora desde 1992. Los cinco
casos analizados se desarrollaron entre fines de los 90 y los primeros aos del actual decenio, en un
contexto en el cual la generacin de propuestas de articulacin pblico- privada se vio facilitada por la
existencia de algunos antecedentes.
Esta tendencia no respondi a polticas de promocin desde los niveles superiores de
gobierno. Los responsables de los cinco proyectos seleccionados concuerdan en que la nica actividad
de promocin de la articulacin por parte de la Provincia y el gobierno nacional fueron los cursos
sobre planeamiento estratgico participativo dictados por el Instituto Provincial de la Administracin
Pblica. Recin en los inicios del 2002 comenzaron a generalizarse los Consejos Consultivos del Plan
Nacional Jefas y Jefes Desocupados, cuya creacin fue impulsada por el gobierno nacional.
Las experiencias analizadas se originaron todas en el mbito local pero observan diferencias
respecto de los actores que le dieron impulso al inicio del proyecto. En especial resalta el Plan
Estratgico de Campana ya que fue el primero de la Argentina derivado de una iniciativa de
organizaciones de la sociedad civil. Recin desp