la antroopologia y el estudio de la politica publica cris shore en castellano (1)

7/30/2019 La Antroopologia y El Estudio de La Politica Publica Cris Shore en Castellano (1)

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P G P P :

P cris sHore*

[email protected]

Universidad de Auckland

antpoda n10 EnERo - junio dE 2010 pginas 21-49 issn 1900-5407

F E c h a d E R E c E p c in : oc t ub R E d E 2 0 0 9 | F E c h a d E a c E p t a c in : E nE R o d E 2 0 1 0

RESUMEN Ee rl exlr l r e l rl

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P A L A B R A S C L A V E :

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K E y w o R d S :

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P A L A V R A S - C H A V E :

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P G

P P : P

c r i s s H o r e

a antropologa y

el anlisis interpretativo

de la poltica pblica

Desde una perspectiva externa y sociolgica, elestado actual de los estudios de las polticas pblicas parece caracterizarse pordos grandes desenvolvimientos. El primero es su evidente ortaleza como dis-ciplina acadmica y sus aplicaciones proesionales, un hecho que se ve reejadoen el creciente nmero de revistas, cursos, conerencias, departamentos uni-versitarios, institutos de gobierno y think tanks dedicados al anlisis de pol-ticas pblicas. El segundo, y en cierta medida relacionado con el anterior, es lacreciente sensacin de incertidumbre entre acadmicos de esta rea de estu-dio acerca de cules son las herramientas conceptuales y metodolgicas msapropiadas para teorizar y analizar el uncionamiento de las polticas pblicas.

Estos desenvolvimientos, sin embargo, sealan un vigor intelectual y no tantouna decadencia, lo cual evidencia que la disciplina de los Estudios de las Pol-ticas Pblicas, que emergi de las exigencias de la Segunda Guerra Mundial,ha llegado a una mayora de edad y comienza a estar abierta a un debate seriosobre su carcter y su utura trayectoria. Gran parte del mpetu de ese debateproviene de una aceptacin de la importancia de las metodologas cualitativase interpretativas de investigacin (Fischer, 2003; Peters y Pierre, 2006: 1; Yanow2000; Yanow y Peregrine Schwartz-Shea 2006). Parece haber ocurrido un grangiro en la orma de pensar dudara en llamarlo un cambio paradigmticoen el sentido de Kuhn a medida que un mayor nmero de investigadores yanalistas de polticas pblicas ha comenzado a adoptar aproximaciones ms


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humanistas y etnogrfcas para abordar el tema1. Un eje central de estas aproxi-maciones es el reconocimiento de que la ormulacin de polticas es una acti-vidad sociocultural (regida por leyes) proundamente inmersa en los procesos

sociales cotidianos, en los mundos de sentido humanistas, en los protocoloslingsticos y en las prcticas culturales que crean y sostienen esos mundos. Elanlisis de las polticas pblicas implica dar sentido al conocimiento tcito, alas mltiples interpretaciones, y a menudo a las defniciones en conicto que laspolticas tienen para los actores situados en lugares dierentes (Yanow, 1993).

Este giro interpretativo hace eco del cambio epistemolgico ocurrido dentrode la antropologa social en el Reino Unido y en Norteamrica durante los aossesenta y setenta, cuando el paradigma uncin ue crecientemente rechazado aavor del paradigma signiicado: y de nuevo durante los aos ochenta2, con

el giro lingstico inspirado por el posmodernismo, el cual se caracterizpor una rebelin en contra de lo que los crticos llamaron las convenciones delcientifcismo estril y del realismo (Ortner, 1984; Cliord y Marcus, 1986)3.Una de las consecuencias de estos desarrollos para la disciplina de Estudios delas Polticas Pblicas ha sido el creciente inters en metodologas y perspectivastradicionalmente usadas por antroplogos sociales4. De la misma manera, un cre-ciente nmero de antroplogos est dirigiendo su atencin disciplinaria hacia elestudio de las polticas pblicas en cuanto campo de investigacin antropolgica5.

Este artculo se propone reexionar sobre el espacio de dilogo y articu-lacin entre estas distintas disciplinas. Al hacerlo, espero ilustrar la relevanciadel anlisis antropolgico para entender asuntos relacionados con la polticapblica y, por otra parte, demostrar su creciente importancia para la antropo-loga contempornea. Mi posicin en este debate es la de un antroplogo social,en vez de la de un cientfco poltico o la de un proesional en el anlisis de

1 U pqu m tg g hc c p pxmc tptt ptc pc (bu, 1982; Tg, 1985).

2 l tpgc pm cht, c u pmt tqu ztc ( c ct cm g gtc t c cutu), fu tpfc p ctuc Mcu Fch u txt 1986, Writing Culture.

3 U g tptt m pu pxmc ct tu et t c-c ptc (, p mp, Gg stmtz, 1999) much t mt ht h ctfc-mt fumt cm stm ifmc, etu ogzc rc amtt.

4 e u tucc Handbook of Public Policy, Pt P (2006: 1) f xpctmt t-pg cm u pxmc qu ctmt h t m ct p cmp pc p cu ptc cc.

5 l mftc m t cu zmt tAnthropology in Action (upucc fu gmt r U p gup athpg Pc Pctc)

ccmt pctcu ctmt c iGaaP (itt Gup f th athpg f PucPc), t amc athpgc act, cu, u pm t xtc,t m 850 mm.


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l a a n T r o P o l o G a y e l e s T U d i o d e l a P o l T i C a P b l i C a | C r i s s h o r e

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polticas. Sin embargo, mis observaciones estn inormadas por cerca de veinteaos de investigacin sobre los proesionales en poltica pblica, as como sobrelites polticas, particularmente en el contexto de Europa y de la Unin Euro-

pea (Shore, 1990, 2000, 2007; Shore y Wright, 1997). Considero que hay muchoque ganar al volver la mirada analtica de una disciplina sobre las prcticas ysupuestos de otra, por cuanto a menudo este ejercicio puede generar nuevasperspectivas sobre viejos problemas. No lo digo porque los antroplogos seanbuenos estudiando la vida de los otros aunque hemos sido llamados oras-teros proesionales y entrometidos (Hendry, 1999) sino porque todas lasdisciplinas tienden en algn punto a atascarse en sus propias ortodoxias meto-dolgicas y en sus luchas internas por mantener sus ronteras, lo que puedeinhibir el pensamiento creativo. Pararaseando a Marx y a Engels, todos somos

prisioneros de nuestra propia historia, y el peso de las generaciones pasadasabruma, si no como una pesadilla en los cerebros de los vivos, entonces almenos como un poderoso conjunto de constricciones y de actores condicio-nantes. La perspectiva de un orastero puede ser una ayuda til para la reexi-vidad disciplinaria y para nuevas maneras de ver, en particular donde aquellasdisciplinas se yuxtaponen en cuanto a su objeto de estudio, tal y como lo hacenclaramente en el caso de la antropologa y de los Estudios de Polticas Pblicas.Si el trabajo de ormulacin de polticas puede ser defnido como las prcticasy las ormas organizacionales por medio de las cuales se generan las polticas,entonces el anlisis de estas ormas organizacionales y prcticas sociocultura-les constituye los cimientos del estudio antropolgico.

Una pregunta clave tanto para antroplogos como para quienes estu-dian las polticas pblicas es cmo debemos estudiar el trabajo de la ormu-lacin de estas polticas. O para darle un pequeo giro a la pregunta, cules exactamente el objeto de investigacin cuando nos decidimos a estudiara quienes elaboran estas polticas y el uncionamiento mismo de su elabora-cin? Nos enocamos acaso en las instituciones que ormulan las polticas: el

Congreso, el Parlamento, la Casa Blanca, la Ofcina del Gabinete, las Cortes,el papel de los medios, etc.? O en uncionarios que ormulan las polticaspblicas, o en categoras especfcas del individuo y de su comportamiento? Sies as, deberamos enocarnos en sus actividades y acciones (en lo que hacen),en sus creencias o actitudes (en lo que piensan), o en los contextos institu-cionales y socioculturales ms amplios en los cuales operan, o en las reglasde juego implcitas que gobiernan su conducta en cuanto a su condicin deormuladores de polticas? Deberamos hacer nasis en las decisiones quetoman, en los procesos que crean las polticas o en el impacto que stas tienenen la gente? O bien, poner atencin a los textos y las narrativas que constru-yen estos ormuladores de polticas, el lenguaje y los discursos que dan orma


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y legitiman sus actividades, y las maneras estratgicas por medio de las cua-les los individuos responden, manipulan o reutan ese lenguaje? De maneraalternativa, es acaso preerible una aproximacin genrica a los procesos

de ormulacin de polticas que una aproximacin ms particular que consi-dera dierentes campos o sectores objeto de ormulacin de polticas pblicas,tales como la salud, la deensa y seguridad, las polticas econmicas, las polti-cas sociales, etc.? Vale la pena postular estas preguntas porque las categorasde ormulador de polticas pblicas y ormulacin de polticas no son tanclaras ni tan libres de problemas como a los polticos y a los analistas les gustapensar. En eecto, el anlisis de las polticas implica todo lo descrito arriba. Lamanera en que las defnimos o como nos aproximamos a las polticas dependede lo que entendemos por polticas. Cualquier trabajo cientfco de investi-

gacin social sobre la ormulacin de polticas pblicas que se considere seriodebe, por lo tanto, comenzar por una reexin crtica de sus defniciones, desus sentidos y de los usos del trmino polticas pblicas y de las implicacio-nes que estas defniciones tienen para la investigacin.

En lo que sigue intentar hacer esto al abordar las siguientes pregun-tas relacionadas. Primero, en qu se dierencian las aproximaciones antropo-lgicas sobre el estudio de polticas y las aproximaciones propias del campollamado Estudios de Polticas Pblicas? Segundo, qu conceptos y mtodosdistintivos puede orecer la antropologa a los analistas de polticas o a quienesestn interesados en comprender cmo uncionan estas polticas? Sugieroque la manera en que las polticas son objetivadas y utilizadas proveen unacomprensin crtica de algunos principios organizativos ms proundos (ymenos visibles) que estructuran nuestra sociedad, particularmente los reg-menes de poder y los cdigos culturales que moldean la manera en que secomportan los individuos y las organizaciones. Tercero, por qu es tpico quese presente tal brecha entre las descripciones de las polticas dadas por perso-nas externas al proceso (es decir, acadmicos y analistas) y las dadas por los

mismos participantes (es decir, los relatos con base en la experiencia directade los mismos proesionales que disean las polticas), y cules son las impli-caciones que resultan de esta disparidad o ausencia de una adecuada compa-tibilidad? Finalmente, ilustrar estos temas analticos por medio de dos estu-dios de caso etnogrfcos de polticas pblicas en Europa y Estados Unidos, loscuales resaltan la complejidad antropolgica y las ambigedades inherentes decualquier anlisis de polticas.


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Qu distingue la aproximacin antropolgica

a la poltica pblica?

En abril de 2007 asist a una conerencia internacional en msterdam sobre

anlisis interpretativo de polticas pblicas (IPA, por su sigla en ingls). Ensu mayora los participantes eran o bien acadmicos o estudiantes de cienciapoltica y de estudios de polticas pblicas; unos pocos eran tambin analistasde polticas. Lo que me impact de sus presentaciones y de sus artculos uela constante queja acerca de las presunciones positivistas y la visin estrechaque continan dominando la enseanza y la investigacin de los Estudios dePolticas Pblicas, y la manera parcial y restrictiva como se conceptualiza eltrabajo de ormulacin de polticas. En una de las sesiones, el recientementepublicado Oxord Handbook o Public Policy de Goodin, Rein y Moran (2006)

ue citado como un ejemplo de esta aproximacin y de su continua tendencia adefnir la labor de ormulacin de polticas como un campo de actividad con-fnado exclusivamente en las lites gubernamentales y en las preguntas acercade cmo gobiernan los gobernantes. sta no es una descripcin del todo impre-cisa. Si bien los editores intentan ser amplios e inclusivos para dar voz a todoel espectro de perspectivas sobre las polticas pblicas, la manera en que estenmarcado el libro hace eco de gran parte delHigh Modernism que critican loseditores6. El legado del positivismo es evidente desde la primera pgina, dondelos autores defnen las polticas como programas por medio de los cuales losuncionarios del Estado intentan gobernar. Sealan que las polticas pblicas,

[] son instrumentos de esta ambicin autoritaria, y los estudios de polti-

cas, tal y como emergieron de las investigaciones de operaciones durante la

Segunda Guerra Mundial, fueron vistos originalmente como siervos de esta

ambicin (Goodin, Rein y Moran, 2006: 3)

El libro termina 906 pginas despus, con dos apndices. El primero con-tiene un resumen del discurso de 2004 de la Reina que bosqueja el programa

legislativo del gobierno britnico, y el segundo, una sntesis del Discurso delEstado de la Unin de 2004 del presidente George W. Bush. El lector quedacon la sensacin de que estos ejemplos, ms que cualquier otra cosa, ilustranlo que verdaderamente es la labor de ormular polticas pblicas. No obstantelas conversaciones sobre el pospositivismo en las ciencias polticas (De Leon yMartell, 2006: 39), mucha de la literatura contina estando enmarcada dentrode las teoras de eleccin racional y en los modelos positivistas del racionalismo

6 n. T.:High Modernism, u cpc pt, u cut cc u f pg, mu tcctc utt. v jm C. sctt, 1998.Seeing Like a State: How Cer tainSchemes to Improve the Human Condition Have Failed, y Ut P.


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limitado, donde los actores econmicos persiguen metas con un norte y dondelos analistas miden la conveniencia y los eectos de las polticas en cuanto asus costos y benefcios calculables (Jones et al., 2006)7. Sin interesar que los

investigadores reconocen cada vez ms la importancia del lenguaje, la retricay la persuasin a la hora de entender los procesos de ormulacin de polticas(Fischer, 2003; Gottweis, 2006), otros en la disciplina continan viendo la pol-tica pblica como anlisis, como una actividad casi cientfca que requiere unaaproximacin clnica. El libro de Iris Geva-MayTinking Like a Policy Analyst(2005) tipifca esta perspectiva. Segn ella (2-5), aprender a pensar como undiseador de polticas no es distinto a pensar como un doctor en otras dis-ciplinas clnicas, puesto que ambos requieren un entrenamiento proesionaladecuado, el dominio de los trucos del ofcio apropiados y las acultades de

diagnstico de un mdico internista. El anlisis de polticas pblicas, opinaGeva-May, es demasiado importante como para dejarlo en manos de princi-piantes sin preparacin8. Los antroplogos (y en general los cientfcos socialescrticos) argiran lo contrario: nada sera ms limitante que dejar el anlisis depolticas a los proesionales que las ormulan.

Otra crtica planteada por acadmicos con una orientacin ms inter-pretativa es que mucha de la literatura sobre Estudios de Polticas Pblicasan tiende a conceptualizar los procesos de ormulacin como procesoslineales y que vienen de arriba hacia abajo, que comienzan con la ormula-cin y terminan con la implementacin: una cadena lgica de eventos queempieza con un texto (o una declaracin de principios) y fnaliza con su con-versin en legislacin; posteriormente es traducida a medida que desciendepor la cadena de mando de varios niveles administrativos, desde uncionariosdel Estado y burcratas de a pie (Lipsky, 1979) hasta llegar a su eventualrecepcin por parte de la gente. Esta imagen aparece a menudo en los pulcrosmodelos de diagramas de ujo que se pueden encontrar en los reportes of-ciales y en las presentaciones de PowerPoint que pretenden demostrar cmo

debe uncionar una poltica o una organizacin en particular. Estos ideales ytpicos diagramas de ujo tambin son consistentes con el modelo mecnicode ormulacin de las polticas, segn Geva-May, donde algo all auerapuede ser manejado clnica e instrumentalmente.

7 P mp, m cm mt u p t ut t putmt ctfc qutctu cgt hum (j et al., 2006: 49). et c c t u cm fct cmpt gt tuc xpmt c cmp puc pcc pc ut.

8 T cm gu, tcmt: Pmt qu mc tt pct, qu g pt ct p ppc cc mp. l pctc ptcp tmt cu gu mp (G-M, 2005: 2).


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En contraste con esta pulcritud abstracta, la antropologa tiende a resaltarla complejidad y lo desordenado de los procesos de ormulacin de polticas, enparticular las maneras ambiguas y a menudo disputadas en que las polticas

son promulgadas y recibidas por la gente, por decirlo de alguna manera, enel terreno. Los antroplogos tienden a enocarse en cmo hacen las personaspara darles sentido a las cosas, es decir, qu quieren decirpara la gente estaspolticas. Los antroplogos estn interesados en los puntos de vista del nativo(esto es, el modelo olclorista) o el marco de reerencia de los actores. Paracomprender por qu uncionan o no las polticas, necesitamos saber algo sobrecmo son recibidas yexperimentadas por las personas aectadas por ellas. Loque hace que el Discurso del Estado de la Unin (o el Discurso de la Reina) seaantropolgicamente interesante no es simplemente su contenido o su uso del

lenguaje, sino lo que piensan de l las personas a quienes se dirige, y la maneraen que este discurso aecta su vida diaria. Una antropologa de las polticaspblicas tambin aborda el concepto mismo de polticas pblicas no comoun presupuesto dado que no requiere de anlisis, sino como algo que debe serinvestigado y problematizado. Se pregunta: qu quiere decir poltica pblicaen este contexto? Quunciones tiene? Qu intereses promueve? Cules sonsus eectos sociales? Y cmo este concepto de poltica pblica se relaciona conotros conceptos, normas o instituciones dentro de una sociedad en particular?

No hay nada particularmente excepcional o nuevo en esta aproximacin.Desde hace tiempo es comn en la antropologa abordar una expresin o unsmbolo local que parece ocupar un papel central dentro de una sociedad enparticular, y explorar cmo ese concepto se relaciona con el contexto msamplio dentro del cual est inmerso. Esto es lo que Michael Herzeld (2001)llama la antropologa como crtica del sentido comn: slo las cosas queson de sentido comn a menudo pasan desapercibidas y no son puestas enprimer plano9. Un smbolo maestro particular o una palabra clave que seidentifque puede algunas veces dejar al descubierto toda la estructura de un

sistema social y los principios subyacentes sobre los cuales se basa un ordensocial. Ejemplos de esta aproximacin incluyen el trabajo sobre la contami-nacin de Mary Douglas (1966); el anlisis de Cliord Geertz de la pelea degallos balinesa (1973) o la exploracin hecha por Victor Turner de los ritualessimblicos (1967)10. En cada uno de estos casos el anlisis simblico ayuda a

9 T cm Hzf ug (2001: 1): l tpg tu t cm, tt -t cm , tm tpgc, u tm mu pc pp: u t cm t cutu, gu u p tcumt t ppct cuqu p

xt u ptcu ctxt cutu.10 l tpg tm h hch t p c ccpt xp c qu cu

m, h, ktm, t ftch.


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elucidar aspectos de sistemas clasifcatorios ms amplios (y ms proundos)que subyacen a una sociedad en particular y la estructuran.

Las polticas pblicas tambin pueden ser tilmente conceptualizadas

como un ejemplo de lo que Raymond Williams (1975) llam certeramente unapalabra clave: esto es, un trmino (como cultura, individuo o comuni-dad) en el cual y a travs del cual podemos rastrear grandes procesos de cam-bios sociales, histricos y culturales. Cuando pensamos en polticas pblicastendemos a pensar en administracin pblica, gobierno y poltica, que sonlas defniciones estndares del trmino que aparecen en los diccionarios. Sinembargo, la semntica de polticas pblicas revela un nmero de signifcadosescondidos o secundarios que vale la pena considerar. Del griego polis (la ciu-dad), y luego del latn politia, vienen dos signifcados asociados: el primero es

poltica (que signifca la organizacin civil, la orma de gobierno o la consti-tucin del Estado), y el segundo, polticas (que quiere decir el arte, el mtodoo las tcticas de gobierno; el mtodo de regulacin del orden interno [Partridge1958: 509]). Con la ormacin en 1829 de la nueva polica de Robert Peel, estaltima constelacin de trminos se dividi: la administracin del orden internose convirti en el dominio de lo policial, separndose de las polticas.El sentido de la poltica como arte de gobierno tambin cambi. En unprincipio era un trmino peyorativo asociado a estratagemas, artimaas,astucia, engao, hipocresa, y bajo su apariencia contempornea se hizorespetable la poltica (Pick, 1988: 97) como un curso de accin adoptado ybuscado por un gobierno, partido, mandatario u organizacin11.

Hay dos puntos para destacar de esta breve reexin semntica. Lo pri-mero es notar que las asociaciones semnticas de la poltica, al menos enlengua inglesa, no slo tienen que ver con gobierno y administracin, sinotambin con patrullar (to police) y pulir (o lo que llamamos hoy discipli-nar, el arte del spin, de la interpretacin avorable). Lo segundo es que enmuchas sociedades (incluidas Italia y Dinamarca) no hay una palabra como

tal para policy (entendida como poltica pblica) que la distinga del campoms amplio de la poltica (de la misma manera que, tal vez, economa no eraantes separable de la economa poltica)12. Por ello, debemos ser cautelososde las aproximaciones que intentan aislar estos campos en cajas disciplinariasdistintas, oscureciendo y escondiendo as la naturaleza inherentemente pol-tica de la ormulacin de polticas pblicas.

11 Tm Oxford English Dictionary, 1961.

12 n. T.: H tucpolicyp ptc ptc pc, p fc ptc (qu ttg pgm ptt) ptc (qum ccptu pc pc ptc mp-mt cmpt). v C schmtt, 1999,El concepto de lo poltico. M: az.


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En este punto debera aadir que no hay una manera nica ni axiomticade hacer una antropologa de la poltica pblica, as como no hay una nicamanera de hacer el anlisis de la poltica pblica. Algunos antroplogos prefe-

ren enocarse en detalles micro en una poltica pblica en particular y dirigirhacia ella preguntas como: De qu manera combatir la violencia de pandillaso el consumo de grandes cantidades de alcohol por parte de los adolescentes?Por qu racasan a menudo las polticas de desarrollo dirigidas a combatir lapobreza en Banglads? O por qu son a menudo poco eectivas las campaasde educacin sobre sexo seguro? Cmo podemos hacer que las personas seanpadres ms responsables? Como escribi Ronald Frankenberg (1995), se acudea los antroplogos siempre que un problema se tilda de cultural, es decir, lacultura de los heroinmanos, la cultura de los joyriders13 o la de los gays

altamente promiscuos.Mi propia perspectiva es que una antropologa de la poltica pblica es

particularmente til para abordar algunas de las preguntas polticas de granescala de nuestros das, como la transormacin del Estado moderno, la emer-gencia de nuevos mtodos de gobierno y la articulacin de nuevas relaciones depoder. En 1997 Susan Wright y yo editamos un volumen llamadoAnthropologyo Policy: Critical Perspectives on Governance and Power. El objetivo del libro eraenocarnos en las polticas como maneras de explorar los sistemas de gobiernomutables; queramos rastrear el ascenso del neoliberalismo y la manera en queest reormulando la relacin entre individuos, Estados y sociedad. Sugerimosque las polticas pueden ser interpretadas en cuanto a sus eectos (lo que pro-ducen), las relaciones que crean ylos sistemas de pensamiento ms amplios enmedio de los cuales estn inmersas. Elaboramos cinco argumentos principalessobre las polticas, que exponan un esquema de investigacin en las cienciassociales. stos eran los argumentos:

as polticas pblicas reflejan ciertas

racionalidades de gobiernoo gubernamentalidades

Las polticas reejan maneras de pensar sobre el mundo y cmo actuar en l.Contienen modelos implcitos y algunas veces explcitos de una sociedady de visiones de cmo los individuos deben relacionarse con la sociedad y losunos con los otros. De tal manera que las polticas algunas veces crean nue-vos conjuntos de relaciones entre individuos, grupos o naciones (piensen en lapoltica norteamericana de Contencin del comunismo, de 1948, que marc

13 n. T.: l hcu qu hc p u ut, pt .


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el inicio de la Guerra Fra, o en las polticas econmicas de los gobiernos brit-nico y neozelands durante los aos ochenta que convirtieron a esos pases enlaboratorios del neoliberalismo). Sin embargo, como lo anot antes, un aspecto

clave de las polticas que debera ser de particular inters para los cientfcossociales es la manera en que inciden en la construccin de nuevas categoras delindividuo y de la subjetividad. Como lo ilustra mucha de la literatura sobre lagubernamentalidad, el gobierno moderno se apoya cada vez ms en tcnicasdel yo; esto es, en tecnologas y mtodos que implantan las normas y las prc-ticas por medio de las cuales los individuos se gobernarn y administrarn a smismos (Rose y Miller, 1992). El arte del gobierno moderno se ha convertido,en eecto, en el arte de gobernar desde la distancia, inculcando los hbitos dela autogestin y de la autorregulacin. Las polticas asociadas con el neolibe-

ralismo (que incluyen la teora delNew Public Managementy la reorma de lasinstituciones pblicas) proveen ejemplos excelentes de cmo uncionan estasormas de gubernamentalidad.

as polticas funcionan de manera similar al mito

en sociedades no letradas

Inspirados en las observaciones de Malinowski (1926) acerca del papel del mitoen la sociedad trobriand, sugerimos que las polticas, al igual que los mitos,proveen un plan de accin. Como los mitos, las polticas pblicas orecennarrativas retricas que sirven para justifcar o condenar el presente, y algoms usual, para legitimar a quienes estn en posiciones de autoridad estable-cidas. Como los mitos, las polticas a su vez proveen de medios para unifcar elpasado y el presente, de tal manera que otorguen coherencia, orden y certezaa las acciones a menudo incoherentes, desorganizadas e inciertas del gobierno.Finalmente, como los mitos, las polticas tambin proveen una zona de alianza,una manera de unir a la gente en pro de una meta o fnalidad comn y unmecanismo para defnir y mantener las ronteras simblicas que nos separan a

nosotros de ellos (Shore y Wright, 1997).

as polticas son inherentemente instrumentales

Las polticas son herramientas de intervencin y accin social para administrar,regular y cambiar la sociedad. En este sentido, estn interesadas en la imposi-cin de orden y coherencia en el mundo. Parte de su uncin poltica consisteen otorgar legitimidad a las decisiones tomadas por aquellos en posiciones deautoridad. Por eso ellas expresan cierta voluntad de poder, como lo reconocenGoodin, Rein y Moran en su Oxord Handbook o Public Policy. Sin embargo,describir las polticas como instrumentales no quiere decir que estn de algunamanera vacas de simbolismo o de signifcado. El dualismo entre lo instru-


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mental y lo expresivo, punto central para algunas escuelas de pensamientodentro de los Estudios de Polticas Pblicas, se encuentra por lo general ausenteen Antropologa, la cual tiende a ver toda ormulacin de polticas sin impor-

tar cun legal-racional sea el intento como un proceso simblico y pleno desentido para los distintos actores involucrados. La pregunta clave para los cien-tfcos sociales debera entonces ser: A quin pertenece la voluntad polticaque estas polticas pblicas expresan y cmo han de convertirse en autoritariasy dominantes? Para responder estas preguntas debemos enocarnos en cuestio-nes de lenguaje, discurso y poder, y en el contexto cultural en el cual operan losprocesos de las polticas.

n enfoque de poltica pblica provee un mtodo

de investigacin tilSi las polticas sirven generalmente como herramientas para ampliar el alcancede los gobiernos dentro de la sociedad civil (Ferguson, 2006), ellas tambinpueden ser vistas como instrumentos para analizar cmo unciona el gobierno(y la gubernamentalidad). Para decirlo de otra manera, las polticas pbli-cas nos proveen de lentes para estudiar y explorar proundamente los mundosde los mismos ormuladores de polticas, y no simplemente estudiar a las per-sonas a quienes las polticas estn dirigidas. Esto tiene importantes implica-ciones metodolgicas tanto para los Estudios de Polticas Pblicas como parala Antropologa. Una de las ortalezas de este ltimo campo es el mtodo yabastante pereccionado de observacin participante, basada en un trabajo decampo etnogrfco de largo aliento, en un lugar especfco. Es con base en estetrabajo de campo y en el estar ah que somos capaces de observar lo que laspersonas, de hecho, hacen, a dierencia de lo que dicen que hacen (que es loque los cuestionarios, las entrevistas y las reuniones de grupos ocales logran).Esta aproximacin emprica es ideal para generar conocimiento interno y unadescripcin densa de alta calidad que nos permite meternos debajo de la

piel de las complejidades socioculturales que deseamos comprender. No obs-tante, si bien el microenoque emprico es til para generar ciertos tipos deconocimiento local, los antroplogos reconocen que tales aproximacionestienen sus limitaciones, en particular en el contexto de nuestro mundo cadavez ms mvil, transnacional y globalizado. Por consiguiente, muchos antro-plogos han intentado seguir el llamado de George Marcus (1995) para llevara cabo una etnograa multilocal; es decir, hacer investigacin en mltipleslugares. Una perspectiva de poltica pblica provee un marco de trabajo til(y se podra argir que superior) para lograr este cometido y para explorar larelacin entre actores locales y globales dentro de una comunidad epistmicaparticular. Igualmente, puede servir para rastrear las conexiones entre actores,


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instituciones y lugares situados dierencialmente dentro de determinada comu-nidad objeto de la poltica pblica.

as polticas pblicas son fenmenos polticos,

pero su naturaleza poltica est a menudo oculta

detrs del lenguaje objetivo y l egal-racional

con el cual son presentadas

De la misma manera que el poder tiende a enmascarar los mecanismos de su pro-pia operacin, este enmascaramiento de la poltica bajo el pretexto de la efcien-cia o la neutralidad es un rasgo central del poder moderno; las polticas a menudodefnen sus problemas y sus soluciones de modo que descartan las alternativas.Las polticas uncionan mejor cuando son percibidas como tcnicas racionales

y como soluciones naturales para los problemas que enrentamos, es decir,cuando logran desplazar el discurso a un registro que posiciona el debate uerade la poltica y, por lo tanto, en una esera donde el desacuerdo es visto comoinapropiado o imposible, por ejemplo, cuando se decretan polticas econmicasy fscales como asuntos cientfcos o tcnicos, y, consecuentemente, deben serdejados en manos de los expertos (como lo demuestro en el caso de la UninEconmica y Monetaria [UEM], ms adelante). O tambin, cuando el Presidentede Estados Unidos invoca el Homeland Security (Departamento de SeguridadNacional) y la deensa de la nacin para poder tramitar apresuradamente legisla-cin de estado de emergencia del tipo que uimos testigos con la aprobacin delU.S.A Patriot Act de 2001 (Wedel et al., 2005).

stas son slo unas cuantas maneras en que la idea de ormulacin de lapoltica pblica puede ser reexaminada desde una perspectiva antropolgica.Permtanme ahora pasar a la tercera pregunta que se plante al inicio, acercade la importancia antropolgica de las polticas.

l significado antropolgico de la Poltica Pblica

Un anlisis antropolgico de las polticas comienza con la premisa de que su or-mulacin debe ser vista como una particular orma de accin social y simblica.Las polticas mismas tal como los planos y los anteproyectos pueden sertilmente consideradas como una categora de un smbolo condensado (Turner,1967; Ortner, 1973). De este modo, deberamos reconocer que son ambiguasy polismicas y que tienen mltiples signifcados que no pueden ser siempreespecifcados con precisin cientfca. Esto no signifca dejar a un lado el pro-blema al reugiarse en el argumento de que las polticas quieren decir distintascosas para dierentes personas, sin importar lo vlida que sea esa afrmacin.Parte del objetivo de la antropologa y del anlisis interpretativo de las polti-cas pblicas debera consistir en ir ms all de esto y cuestionar los actores


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que pueden explicar todos esos sentidos dierentes que pueden tener las polti-cas para grupos de actores particulares o para partes interesadas. Mi plantea-miento, en cambio, es que no es realista esperar que en algn momento existir

un lenguaje compartido o una narrativa que una las diversas perspectivas de losacadmicos y de los ormuladores de polticas. Parte de la justifcacin para elestudio acadmico de las polticas es el desplazamiento del nivel de anlisis delo emprico a lo analtico; de reconceptualizar lo que ellos (los ormuladoresde polticas) piensan acerca de los procesos mismos en trminos que tengansentido terico y analtico para nosotros (los analistas y acadmicos). Si losormuladores de polticas, como sostiene Mirko Noordegraa (2000), son crea-dores de sentido proesionales que intentan laborar en situaciones de ambi-gedad administrativa, entonces los antroplogos sociales podran ser descritos

como proesionales que intentan comprender las maneras en que otras personascrean sentido (incluidos los mundos sociales y simblicos que esos ormulado-res de polticas habitan, y las consecuencias sociales y las implicaciones de sustomas de decisiones).

En vez de aceptar las acusaciones de polticos y de ormuladores de pol-ticas acerca de cmo los acadmicos estn desconectados del mundo real (unestereotipo engredo que incluso muchos acadmicos de estudios de polticaspblicas parecen perpetuar)14, deberamos reconocer, en cambio, que los rela-tos experienciales y las narrativas de los ormuladores de polticas son siemprey tan slo modelos de la realidad. Esto es lo que los antroplogos denominanel modelo olclorista, la perspectiva mica, o el punto de vista del nativo.Como lo observ Malinowski (1926) hace ms de ochenta aos, a menudo hayuna disparidad sistmica entre lo que las personas piensan que hacen, lo quedicen que hacen y lo que en verdad hacen15. Esto es igual de cierto para laslites que ormulan las polticas como para los aldeanos de las islas Trobriand.Las aproximaciones interpretativas16 reconocen que las realidades socialesdescritas por nosotros slo son interpretacin en segundo o tercer grado; es

decir, nuestras interpretaciones de sus interpretaciones. Para hacer eco deGeertz (1983), este tipo de anlisis cultural es un poco como mirar por encimadel hombro de alguien que est tratando de leer el peridico de otra persona.

14 v, p mp, tucc ccc t p Pt P, 2006.

15 s g c fuz p u pxmc mpc tgfc, t cfu c mp-m. apxmc xtm tc ctucc m cp muf u tt fm ut cmp qu cu t. s mg, mmm t gu ft fc mpct qu um qu cuqu tuc t

gu m ct upfc qu m ( W, 1997, p u t c t put).

16 o m qu uc tc Cff Gtz (1973).


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Otro punto que vale la pena reiterar es que las polticas tienen eectosque sobrepasan los diseos e intenciones de sus autores (si en verdad un autorde polticas puede ser identifcado)17. Una vez creadas, las polticas entran en

una compleja red de relaciones con varios agentes, actores e instituciones, tin-glado que puede a menudo generar consecuencias imprevistas e inesperadas(podemos pensar en los problemas de insider dealing18 y en la corrupcin quesurgi despus de las polticas de privatizacin y desregulacin de los mercadosfnancieros durante los aos noventa). Como sugiere Appadurai (1986), las pol-ticas, al igual que los objetos materiales, tienen vidas sociales propias. Es porello importante al analizar la labor de ormulacin de polticas reexionarsobre las biograas y las dinmicas que rodean su traduccin e interpretacin.

Corriendo el riesgo de simplifcar, hay dos razones clave que explican

por qu las polticas pblicas se han convertido en un oco tan importante deinters antropolgico. La primera es el rol dominante que tienen las polticas ala hora de regular y organizar las sociedades contemporneas, a la hora de darorma a las identidades de las personas y en cuanto a su sentido sobre s mis-mas. Las polticas estn proundamente implicadas en la manera como nosconstruimos como individuos y como sujetos. Para decirlo de otro modo, unode los aspectos ms importantes de la ormulacin de las polticas pblicases la orma en que laspolticas construyen nuevas categoras de subjetividady nuevos tipos de sujetos polticos, particularmente conceptos modernos delindividuo. Las polticas han terminado por aectar todo lo que hacemos de talmanera, que se vuelve virtualmente imposible ignorar su inuencia o escaparde sta. A travs de las polticas los individuos son objetivados y les son dadascategoras como ciudadano, adulto legal, proesional, residente perma-nente, over stayers19, inmigrantes, criminales o pervertidos. Desde lacuna hasta la tumba las personas son categorizadas, clasifcadas y reguladaspor procesos de poltica pblica sobre los cuales tienen poco control o de loscuales son poco conscientes. Las polticas no simplemente asignan identida-

des particulares a individuos y grupos especfcos; construyen activamenteesas identidades. Para ilustrar esto con un ejemplo algo banal, hace poco lle-gu a Estados Unidos en trnsito hacia Europa y al entrar me entregaron unormulario verde del Departamento de Justicia de Estados Unidos. El llamadoRegistro de Entrada y Salida y Exencin de Visa para No Inmigrantes diceBienvenido a Estados Unidos, y luego pide a los viajeros responder S oNo a las siguientes preguntas:

17 v, p mp, utc Cukhk (1999) cut f t tcu.18 n. T.: Cmp t g cc c fmc pg .

19 n. T.: Ttu cuc.


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Tiene usted una enermedad transmisible, un desorden sico o mental, oabusa usted de drogas o es un drogadicto?

Ha sido alguna vez arrestado o condenado por un delito o un crimen que

suponga bajeza moral o una violacin con respecto a una sustancia controlada o drogailegal? [] Intenta usted entrar para cometer actividades criminales o inmorales?Ha estado alguna vez involucrado, o lo est ahora mismo, en espionaje o

saboteo; o en actividades terroristas; o en genocidio; o estuvo entre 1933 y 1945involucrado de cualquier manera en las persecuciones asociadas a la Alemanianazi y a sus aliados?

Tiene planes de trabajar en EE. UU.?Despus de responder a todas las preguntas (en mi caso no a todas las

anteriores) y de dar inormacin para la identifcacin (incluidos un escaneo de

retina y un perfl dactilar), los viajeros deben entonces frmar una clusula enel ormulario declarando que por la presente renuncio a cualquier derecho derevisin o apelacin de cualquier determinacin del uncionario de inmigracincon respecto a mi admisibilidad. No frmar lo que el ormulario llama Obli-gacin de Entregar Debidamente esta Inormacin puede tener serias conse-cuencias (como arresto o deportacin sin ningn derecho de apelacin). Lo quees interesante sobre este ormulario son las categoras de Otro que construye:los enermos, los contagiosos, los discapacitados mentales y los drogadictos sonpuestos en el mismo saco que los terroristas, espas, antiguos nazis, migrantesilegales y otras categoras de individuos inmorales y depravados. Lo que revelanestas taxonomas no es tanto una indierencia burocrtica (Herzeld, 1992),sino los imperativos burocrticos y el activismo del Servicio de Inmigracin yNaturalizacin de Estados Unidos; es decir, la lgica clasifcatoria de las pol-ticas norteamericanas con respecto al control de las ronteras y a la SeguridadNacional, y cmo sirve para construir varias categoras del Otro no bienve-nido, del no deseado (y por defnicin, del no estadounidense), en contraste conel cual es imaginado el ciudadano norteamericano ideal20.

Mi planteamiento aqu es simplemente que las polticas incorporan ya su vez estn incorporadas en la lgica de los sistemas de clasifcacin quelas crean21. Si la uncin de las polticas es intervenir en lo social y darle ormaal mundo, entonces el estudio de las polticas se convierte en un instrumento

20 e tm gfct qu fmu exc v cu pgut tc cc fu gu z mm u Pt Cmut.

21 P mp, Us Hm scut act 2002 pu tpt cm u put cpc p pt oc sptm, mt u c pg. n tt,

mm m pu tpt cm u m ccu p t c p-ch m, c u t mgc cgu p p pg g ct ptc xt Pt (W et al., 2005).


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til para comprender los motivos que undamentan dichas intervenciones y laslgicas culturales que las impulsan. Aun as, las polticas tambin dan ormay organizan la manera en que nos comportamos como individuos, incluso en

nuestros espacios ms ntimos y privados. Estas polticas que defnen nuestrasresponsabilidades como padres y regulan la manera como nos comportamoscon nuestros hijos (por ejemplo, la reciente legislacin del gobierno neozelan-ds en contra de golpear a los hijos22), que especifcan la edad en la cual es legalconducir un auto, votar, aspirar a cargos ofciales o tener relaciones sexuales;el uso de nuestros carros, nuestros hogares y nuestros jardines incluso quespecies de rboles nos son permitidas plantar o remover de nuestras propieda-des, y la lista contina.

El surgimiento de las polticas y su penetracin en reas cada vez ms

diusas de nuestra vida diaria son una de las caractersticas que defnen nues-tra poca. Los cientfcos sociales de las tradiciones weberiana, oucaultiana omarxista probablemente conectaran estas tendencias con la implacable mar-cha de la burocracia, la aparicin de la sociedad del riesgo, la expansin dela gubernamentalidad o la ltima involucin del capitalismo en la emergenteeconoma global del conocimiento. Ninguna de estas caracterizaciones seraincorrecta. Aun as, mientras muchos antroplogos y socilogos han escritoextensamente sobre el impacto del capitalismo, de la burocracia, del colonia-lismo y del riesgo en la vida contempornea, las polticas pblicas permanecencuriosamente desatendidas y carentes de teorizacin en estas disciplinas. Alsealar la aparente ubicuidad de las polticas, sin embargo, deberamos tam-bin ser conscientes de los peligros del etnocentrismo. El incremento de laspolticas puede parecer como universal, visto por occidentales, pero es esto eneecto cierto? Acaso todas las sociedades tienen polticas? Es ste un rasgode la vida diaria en, digamos, los pueblos tribales de la Amazonia o los pueblosindgenas en las montaas de Papa-Nueva Guinea? La respuesta parecera serno: las polticas no son instituciones sociales caractersticas de estas socieda-

des. Sin embargo, sera errneo concluir que slo porque los aldeanos de Papano usan la palabra polticas o su equivalente traducido, ellos carecen de reglascoherentes, planes y estrategias para conrontar sus problemas sociales. Perotraducir lo que ellos hacen en trminos de polticas es inapropiado, en cuantosus reglas y convenciones son de un orden social y semntico muy distinto.De nuevo, parece apropiado explorar los paralelos entre la ormulacin de lapoltica y el mito y los roles que stos desempean como directrices tantode acciones como de uentes de legitimacin. Elucidar este tipo de preguntas

22 e tt ct Pct em l Cm (suttuc scc 59) u mcmpt fu p p Pmt z m 2007.


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interculturales y comparativas nos puede tal vez ayudar a comprender mejor elespacio social y semntico que las polticas ocupan en nuestra sociedad.

Debemos dar un paso atrs, por lo tanto, para poder obtener cierta

distancia crtica con respecto a la traducibilidad de nuestro concepto depolticas y lo que esto quiere decir para nosotros y para otros. La catego-ra polticas parece ser un producto de la sociedad industrial de Occidente(tal vez uno de los rasgos que defnen la misma modernidad, en cuanto stasincorporan todos los principios de lgica cartesiana e instrumentalismolegal-racional que han sido equiparados con el gobierno moderno). Se apela alas polticas cuando las reglas deben hacerse visibles o explcitas, cuando lasrelaciones deben ser ormalizadas, o cuando las decisiones requieren del sellode una autoridad legtima. Por ello, el estudio de la poltica pblica nos lleva

directamente a los asuntos en el corazn mismo de las ciencias sociales con-temporneas, incluidos la relacin entre el individuo y la sociedad; preguntassobre legitimidad, gobierno y poder; reglas, normas e instituciones sociales;lenguaje, discurso y simbolismo; interpretacin y sentido; las conexionesentre lo local y lo global, y los debates sobre agencia versus estructura.

Ahora que he presentado algunos de los parmetros generales para con-ceptualizar las polticas como un enmeno distintivamente sociocultural (yantropolgico), permtanme ilustrar estos argumentos abstractos por medio dedos estudios de caso etnogrfcos.

aso 1: l euro y la abolicin

de las monedas nacionales

Un buen ejemplo de la manera como la naturaleza poltica de las polticas es amenudo encubierta, y que observ con detalle mientras haca trabajo de campoantropolgico en medio de uncionarios de la Unin Europea (UE) en Bruse-las, ue la poltica de la Unin Econmica y Monetaria (UEM), que inclua lacreacin de una moneda nica europea (el euro) y la abolicin de las monedas

nacionales a partir de enero de 1999. Para resumirlo concretamente23, ste ueun ejemplo de una poltica cuyo xito dependa de lograr el consenso de la gente.Como lo declar la Comisin Europea (1996: 21) cuando devel su estrategia, elxito del cambio a una sola moneda depender de una nica condicin: el eurodebe ganar la completa aceptacin del pblico. A medida que entrevistaba yobservaba a los uncionarios encargados de concebir la estrategia para ganarsela aprobacin del escptico pblico europeo, se volvi evidente que ganar lacompleta aceptacin del pblico o conseguir el compromiso de los ciudada-

23 P u m t, sh, 2000, cptu 4.


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nos europeos no era una prioridad. Lo que necesitaban era el consentimientopasivo de la gente, el consenso permisivo, como lo llamaron muchos polticosy analistas de la UE. Abolir las monedas nacionales de Europa era una decisin

de proporciones monumentales. Era tambin en extremo controversial, aunqueel asunto, para aquel entonces, no se haba politizado uertemente. No habaoposicin ms uerte contra el cambio que en Alemania, donde las encuestasmostraban consistentemente que dos tercios de la poblacin se opona a unamoneda nica. La razn de ello era que el marco alemn era reconocido comoel smbolo ms perdurable del xito y de la identidad alemana de la posgue-rra (un smbolo de nacionalismo alemn que no resonaba con la vergenza).Entonces cmo se lograran los propsitos de la poltica de la UE? Esta pre-gunta se convirti en el centro de mi trabajo de campo en 1995-1996, cuando

empec a entrevistar a muchos de los uncionarios y proesionales de relacio-nes pblicas encargados de trazar una campaa inormativa para convencera la gente de los mritos de la UEM. Esta campaa consisti en una estrategiabastante ingeniosa, que utiliz muchas tcnicas de marketing y de relacionespblicas para promover lo que se vea como las numerosas virtudes y benefciosde una sola moneda. Los expertos de marketing de la UE, se me inorm, habanconcebido treinta y nueve mensajes de campaa distintos, cada uno diseadopara las inquietudes especfcas del pblico en los dierentes Estados miembros.El uso de propaganda estaba estrictamente prohibido, insistan, pues sta erauna campaa en absoluto partidista y fnanciada pblicamente que slo harallegar inormacin objetiva, neutral y actual. Lo que era impresionante de losmensajes de la campaa, sin embargo, era que nadie mencionaba ninguna delas implicaciones potencialmente negativas o peligrosas de la UEM. Cuando seinsinuaban problemas o inquietudes polticas asociadas con la abolicin de lasmonedas nacionales, slo era para desestimarlos como miedos irracionales ysin ningn undamento (Shore, 2000).

Cmo logr tener xito la poltica? No ue por medio de la consolida-

cin de un apoyo popular sino de una evasin total del debate pblico y delrechazo de cualquier posibilidad de disenso. La UEM ue presentada no comoun asunto poltico o constitucional que requera un mandato democrtico,sino como un asunto tcnico y econmico que requera la gua de expertos(economistas, banqueros centrales, especialistas fscales, analistas de divisas yministros de gobierno). Durante una entrevista con el jee de la Comisin Esta-dstica Europea (Eurostat) sali a relucir la cuestin de la participacin pblica.El uncionario, un alemn que haba pasado gran parte de su carrera trabajandopara la Comisin, arguy que el debate pblico no era necesario porque, en suspalabras, las personas de Europa ya se haban inscrito como miembros de unamoneda nica cuando sus gobiernos la acordaron en el Tratado de Maastricht de


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1992. El debate de la Moneda nica era, por lo tanto, para educar al pblico,y ningn debate iba a ser capaz de cambiar nada. Suger que en su mayora loseuropeos no estaban al tanto de esto y le pregunt cmo respondera la Comi-

sin a los alegatos de la gente de que ellos no haban sido consultados en esteasunto constitucional clave. Su respuesta ue un encogimiento de hombros, ydijo que los perros pueden ladrar, pero la caravana sigue su camino.

aso 2: a gobernanza de la pobreza

en stados nidos

Mi segundo ejemplo lo tomo del libro Te Will to Empower: Democratic Citi-zens and Other Subjects de Barbara Cruikshank. En su estudio de lo que podrallamarse gobierno pos-Estado de bienestar en Estados Unidos, Cruikshank

ilustra cmo las maneras ms eectivas de dominacin a menudo son aquellasque pasan desapercibidas; en las que el poder permanece oculto y no presentaningn blanco visible al cual oponerse o resistir (una leccin que podramosextraer tambin del ejemplo anterior). Su argumento es que los modos demo-crticos de gobierno y las ormas cientfcas de conocimiento (re)producen ciu-dadanos que son capaces de gobernarse a s mismos, de actuar para su propiointers (1999: 3). Lo que es til de su anlisis para nosotros es que nos permitever cmo la antropologa es capaz de dar respuestas al arte de gobierno y al augede nuevas ormas de gubernamentalidad (Burchell et al., 1991; Shore y Wright,1997). Cruikshank observa que en Estados Unidos, participacin y autogo-bierno son a menudo vistos como soluciones de algo que se dice que alta enla poblacin. Esta idea es consistente con la meta de los inicios del movimientoflantrpico norteamericano de ayudar a las personas para que se ayuden a smismas. Como lo sintetiza Cruikshank, sta es una manera de gobernar queno se apoya en instituciones, en la violencia organizada o en el poder del Estadosino en asegurar la conormidad voluntaria de los ciudadanos (4). Para lograrlose movilizan varias tecnologas de ciudadana que buscan la autonoma, los

intereses y las voluntades de los ciudadanos. Estas tecnologas son simultnea-mente voluntarias y coercitivas [] las acciones de los ciudadanos son regula-das, pero slo despus de que sea instaurada la capacidad de actuar como ciertotipo de ciudadanos con ciertos objetivos. Los ciudadanos democrticos son,por lo tanto, eectos y a la vez instrumentos del gobierno liberal (4).

Para ilustrar su argumento Cruikshank nos orece una vvida vietaetnogrfca: alrededor de 1989 ella empieza a darse cuenta de que gran partede las canecas de basura en un barrio de Minneapolis tienen candados nue-vos. Una consecuencia clave de esto es que los recicladores y los sin techo que


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dependan del dumpster diving24 eran de repente mucho menos libres paravivir por su cuenta. En resumen, quienes luchaban por vivir uera del alcancede la industria de la pobreza tendran ahora que robar o someterse a la cari-

dad de los servicios sociales. Poner candados en los contenedores signifc laclausura de todo un medio de subsistencia.Como activista de derechos civiles, Cruikshank se empe entonces en

averiguar qu autoridad, qu intereses, qu uncionarios o qu razones estabandetrs de la poltica de los candados en los contenedores, con el fn de protestary echar atrs la decisin. Les pregunt a los cajeros en la tienda del barrio porqu haban puesto candado a los contenedores y ellos le dijeron que la tiendasera legalmente responsable si alguien se hera haciendo dumpster diving.Acto seguido le pregunt a un activista de la comunidad, que le explic que los

residentes se haban quejado por los borrachos ruidosos que se congregabanen torno a los contenedores; era un asunto de la seguridad de los nios. Luegodescubri que estudiantes universitarios de Minneapolis haban hecho mapasde los contenedores locales con lista de horarios que marcaban cundo habaun botn resco que asaltar. En respuesta a esta moda, muchas tiendas de bagelsy pizzeras haban dejado de tirar la basura por la noche. Los tenderos locales,al contrario, le explicaron que la gente estaba tirando sus trastos viejos (comolavadoras y muebles); por lo tanto, poner candado en los contenedores era unabuena medida para ahorrar dinero. Igualmente, las personas involucradas en pro-gramas de caridad y en salud pblica le dijeron que los candados eran una buenaidea porque esto en verdad era una cuestin de salud pblica y no una cuestin derestriccin de la libertad individual.

Conundida por tal diversidad de explicaciones y todava sin estar cercade una explicacin, Cruikshank se dirigi a la compaa duea de los conte-nedores y que se encargaba de vaciarlos, para preguntar quin haba estable-cido la poltica de los candados, o bien si haba alguna ley que ellos estabancumpliendo, a lo cual nadie supo darle una respuesta. Tambin llam a las

aseguradoras y a la administracin de la ciudad, pero tampoco pudo dar conalguien que le diera una respuesta satisactoria. Sin importar sus esuerzos,Cruikshank no pudo rastrear el origen de esa poltica y ue incapaz de esta-blecer de dnde vena o quines eran sus autores. Finalmente, les pregunt aalgunas de las personas sin hogar en Minneapolis, quienes le dijeron que lapoltica de poner candados en los contenedores de la ciudad ue la manera paraque ellos, o en otras palabras el sistema, los sacaran de la calle para ponerlosbajo el control de las instituciones.

24 n. T.: Hug uc cm g ct u ut upmc ctcmc.


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Cruikshank da un paso atrs en los detalles de la historia y saca ciertasconclusiones bastante interesantes que son relevantes para nuestra discusin.Una de ellas es que en vez de preocuparnos por la autora y analizar las activi-

dades y las actitudes de los ormuladores de polticas, lo que es importante destas son sus eectos. Pero en este caso, la ausencia (o invisibilidad) de un autorde la poltica tiene grandes implicaciones para la democracia. Si uno no puedesealar una causa real, un individuo o una institucin que sea responsable de lareorma poltica, qu posibilidad hay de resistir? Como ella nos dice, la laborde la teora democrtica, cuando se enrenta con un poder sin rostro, puede serentendida como el esuerzo de darle al poder un rostro o un nombre, de hacerlovisible y responsable (15).

Lo que tambin ilustra este caso es la ambigedad y el desorden de los pro-

cesos de las polticas, en particular cuando no hay ningn autor obvio de talespolticas. Esto nos reta a pensar acerca de dnde comienzan y dnde terminanlas polticas y qu ocurre en situaciones en las que uno no es capaz de identifcarun agente autoritario detrs de la iniciativa. Aunque el ejemplo de Cruikshankpueda parecer kakiano, aun as ilustra los problemas muy reales con que nosenrentamos al intentar localizar e identifcar los actores directos del diseo yejecucin de la poltica en una era de liberalismo avanzado en la cual un grannmero de las unciones del Estado han sido privatizadas, descentralizadas,internacionalizadas, subcontratadas, en lo que a menudo es llamado regmenesregulatorios o sistemas de gobierno de mltiples niveles (Rhodes, 1997).

Qu sugerencias les pueden dar los antroplogos

a los cientficos sociales que estudian la

poltica pblica?

Si la prescripcin o el consejo dado a los ormuladores de polticas no estn basa-dos en undamentos como la comprensin, los inducir al error o bien caern enodos sordos. A su vez, la comprensin depende no slo de ver la ormulacin de

polticas como una extraa orma de teatro con el analista en primera flasino de tratar de percibir las intenciones de los autores del drama, las tcnicas delos actores, y cmo uncionan los mecanismos del escenario. La empata, en elsentido de percibir lo que impulsa a los actores de las polticas y de entrar en losmundos que asumen, es algo crucial (Klein y Marmor, 2006: 893).

Esta cita viene del captulo fnal del Oxord Handbook o Public Policyde Goodin, Rein y Moran, el cual colma las expectativas a la hora de carto-grafar los contornos de lo que debe ser una aproximacin antropolgica einterpretativa al anlisis de las polticas pblicas. Segn este argumento, laspolticas son un tipo deperormance, de dramas sociales, cuyos anlisis requie-ren de simpata y sensibilidad hacia los mundos de sentido de otras personas.


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Este tipo de acercamiento, con su nasis en tcnicas literarias y teatrales,recuerda el trabajo de Cliord Geertz (1973, 1983)25. Sin embargo, la antro-pologa (y la poltica pblica) es mucho ms que eso. Si bien un enoque en

los signifcados culturales desde hace mucho ha sido una prioridad para losantroplogos y es indudablemente importante para los anlisis de polticas,debemos ir ms all de este acercamiento a los signifcados si nuestra meta esexplicar enmenos particulares (como lo ilustra el ejemplo de los candados enlos contenedores). Para poder analizar lo que las polticas signifcan debemosconsiderar los contextos socioeconmicos, polticos e histricos ms ampliosen los cuales estn inmersas y el rol social que cumplen.

El propsito de este artculo ue reexionar sobre cmo puede contribuirla antropologa en la investigacin de las ciencias sociales en lo que respecta a

la poltica pblica. Como espero haber mostrado, la aproximacin antropol-gica provee herramientas metodolgicas y tericas tiles para explorar lo quesignifcan las polticas (tanto desde una perspectiva interior como exterior), ylas implicaciones culturales de estas comprensiones. La antropologa, al igualque el anlisis interpretativo de las polticas, tambin nos da una visin hols-tica; una visin que nos permite ver los aspectos perormativos de la ormu-lacin de las polticas. Sin embargo, si bien la prescripcin (o el consejo a losormuladores de polticas) contina siendo la preocupacin undamental paramuchos analistas de la poltica pblica (un legado tal vez de la necesidad deconvencer a los ormuladores de poltica de la relevancia de la ciencia pol-tica), la antropologa est menos preocupada por el peso de tener que compla-cer o justifcar su relevancia a los ormuladores de polticas o a los cientfcosde la poltica pblica26. Creo que esto les permite a los cientfcos sociales tratarasuntos ms amplios y ser crticos y analticos en la mejor tradicin de MaxWeber, Cliord Geertz y Michel Foucault sin tener que ser prescriptivos. Envez de ser un fn en s mismo, el estudio de las polticas proporciona una opor-tunidad para reexionar en transormaciones ms generales de la sociedad,

en los patrones socioeconmicos cambiantes y en las nuevas y emergentesracionalidades de gobierno. En resumen, la antropologa nos permite dar unpaso atrs y mirar la idea de la poltica pblica como un principio (e ideo-loga) metaorganizacional, y las dierentes unciones que desempea en lassociedades contemporneas.

25 auqu Gtz chz qu cmp tpgc qu mpt (1973: 11).

26 et qu tpg tg c gu p p tc, qu tp-g t c pc t cm mu qu tu (, p mp,

ahm sh, 1995). C qu , m qu ht cm ptc cp, hch qu m tpg t ucc, hp cp hc utumt ( mu tc) ccmt tpgc c f gumt mt.


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La antropologa tambin proporciona un antdoto til contra algunosde los acercamientos ms tradicionales, normativos y racionalistas que venlas polticas como modelos lineales y pulcros de toma y ejecucin de decisio-

nes. Los dos estudios de caso arriba mencionados realzan dierentes aspectosdel anlisis de polticas que son importantes para esta discusin. El estudiode Cruikshank muestra cun desordenada, compleja y no lineal puede ser lapoltica pblica. Tambin desacredita la suposicin racionalista de que las pol-ticas necesariamente tienen un autor o arquitecto coherente. Lo que muestrasu estudio es que muchas veces la mejor manera de analizar las polticas es encuanto a los eectos y no tanto respecto a los orgenes o causas, y que las polti-cas tienen agencia, independientemente de la voluntad de sus creadores. Comoha observado James Ferguson en el contexto de las polticas de desarrollo, los

resultados de intervenciones sociales planeadas o no planeadas pueden con-vertirse en poderosas constelaciones de control que nunca se tuvo la intencinde crear o que en algunos casos ni siquiera ueron reconocidas, pero que sonms eectivas por no tener un autor especfco (2006: 400-401). Esto tambinresuena con la observacin de Edward Page acerca de cmo algunas polticasterminan siendo establecidas sin ser premeditadas: una categora de polticasque surge de la no decisin y de la indecisin (2006: 220).

El otro caso nos muestra cmo el estudio de las polticas puede elucidarla manera en que uncionan el poder y sus disraces. Las polticas europeasde la Unin Monetaria y Econmica (UME) y la orma como ue introdu-cida una moneda nica (sin ningn tipo de consulta con el pblico) revelandimensiones importantes del arte de gobierno moderno, de las tcnicas depersuasin que despliega y del nuevo sistema de gobernanza posnacional (y,podramos decir, posdemocrtico) al cual estas polticas estn dando lugar.La poltica pblica tal como el poder parece uncionar de manera mseectiva cuando sus mecanismos de operacin son invisibles; cuando parecetan natural que pasa desapercibida y sin cuestionar, o cuando se proyecta en

el inexpugnable lenguaje neutral de la ciencia.

onclusin

Aunque yo no recomendara proponer conclusiones prematuras o generaliza-ciones excesivas basadas en ejemplos limitados, pienso que un acercamientoantropolgico a la poltica pblica podra tambin ser til para alertarnosdel hecho de que las polticas son siempre instrumentales, incluso si no sonnecesariamente racionales. Es decir, las polticas contienen una voluntad depoder; no slo son un ejercicio de persuasin y legitimacin (Majone, 1989),sino que tambin objetivan a quienes se dirigen y los someten a la annimamirada de los expertos. Una de las mayores consecuencias de esta visibili-


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dad es que las polticas crean nuevas categoras de personas y nuevas ormasde subjetividad. En el caso de la moneda nica, como he argumentado antes(Shore, 2000), el objetivo de las polticas era poltico y no econmico: expan-

dir el proceso de integracin y establecer los undamentos de una identidad yuna ciudadana europeas ms coherentes, con la esperanza de que esto puedaayudar a solucionar el llamado dfcit democrtico de la Unin Europea ylevantar su abatida legitimidad.

Entonces, cmo se debe relatar correctamente el trabajo de ormula-cin de polticas? La respuesta es que no hay una nica manera de describir oanalizar la poltica pblica. Al igual que nuestras preerencias en cuanto a losmtodos, como cientfcos sociales, dependen de las preguntas que deseamosresponder, de igual manera nuestras narrativas de cmo unciona la poltica

pblica deben ser adaptadas a los aspectos particulares de la misma que desea-mos poner de relieve o analizar. Debemos reconocer que la entidad que llama-mos poltica pblica muy pocas veces es objeto de estudio fjo, constante yno problemtico. Comprender lo queson las polticas en toda su complejidad yambigedad, a quines sirven, y cmo se relacionan con otros aspectos del sis-tema social, son tal vez los primeros pasos a dar hacia una aproximacin crticade las ciencias sociales sobre el anlisis de las poltica pblica. .


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