kandidatuppsats - diva-portal.org643604/fulltext01.pdf · the aim of this study is to investigate...
TRANSCRIPT
Författare: Robin OlssonHandledare: N/AExaminator: Erik WångmarTermin: VT13Ämne: HistoriaNivå: KandidatuppsatsKurskod: GI1703
Kandidatuppsats
Konkurrensutsättningen av den svenska järnvägen och New Public ManagementEn problemrepresentationsanalys
AbstraktThe aim of this study is to investigate the problematisation of the swedish railwaysector during the early 1990’s from a New public management-perspective. The method of approach is a ”What is the problem represented to be”-analysis as advocated by Carol Bacchi. By applying this method to the official investigation aimed at providing suggestions for increasing competition in the railway sector it has been shown that the process of deregulation has strong connections to the ideas and models suggested by the New public management-ideology of organisational theory.
Nyckelordnew public management; problemrepresentation; järnvägspolitik; avreglering; konkurrens;
TackZara Bersbo - för att du lät mig skriva och gå upp med uppsatsen utan handledning.
Innehållsförteckning...........................................................................................................................................1. Inledning 1
...................................................................................................2. Bakgrund och problemformulering 2
.....................................................................2.1 1990-talets politiska och ideologiska klimat. 2
....................................................................................................2.2 New public management 2
.....................2.3 Svensk järnvägspolitik från fri konkurrens till monopol - och tillbaka igen. 4
............................................................................................................2.3 Problemformulering 5
.................................................................................................................3. Syfte och frågeställningar 7
.............................................................................................................................4. Tidigare forskning 8
................................................................................................................................................5. Teori 10
....................................................................................................5.1 New public management 7
.............................................................................................................................5.2 Kritiken 10
...........................................................................................................................5.3 Modellen 11
.........................................................................................5.3.1 Konkurrensutsättning 12
...............................................................................................5.3.2 Kontraktsstyrning 13
..............................................................................................................5.3.3 Kontroll 14
........................................................5.3.4 Risker och potentiella problem med NPM 16
..................................................................................................5.3.5 Sammanfattning 17
.........................................................................................................................6. Metod och material 18
..................................................................................................6.1 Material och avgränsning 18
................................................6.1.1 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn 19
................................................................................................................................6.2 Metod 20
.........................................................................6.2.1 What is the problem represented to be? 21
.......................................................................6.2.2 WPR - genomförande och analysmodell 23
...........................................6.2.3 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn? 23
............6.2.4 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”? 24
...............................6.2.5 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till? 24
.........6.2.6 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av ”problemet”? 25
..........................6.2.7 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation? 25
.........................................................................................................................7. Resultat och analys 27
.........................................................7.1 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn? 27
...........................7.2 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”? 29
..............................................7.3 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till? 30
...........................7.4 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet? 31
........................................7.5 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation? 32
....................................................................................................................7.6 Reservationer 34
................................................................................................................8. Slutsatser och diskussion 36
...........................................................................................................................8.1 Slutsatser 36
.........................................................................................................................8.2 Diskussion 38
.......................................................................................................................................9. Referenser 40
1. InledningSverige var under större delen av 1900-talet ett land som präglades av offentliga
lösningar, regleringar och statliga monopol på olika marknader. Avregleringar och
privatiseringar av olika samhällfunktioner har pågått i bara ett par årtionden. Exempel
på olika välfärdsrelaterade avregleringar och privatiseringar som genomförts under de
senaste åren kan vi se bland annat inom utbildningssektorn, vård och omsorg, samt
sjukvården. Privat eller offentligt ägande, samt frågan om vinstuttag i välfärdssektorn är
vattendelare på den politiska kartan och vid sidan av arbetslöshet en av de viktigaste
politiska frågorna i vår samtida samhällsdebatt.
I dagens politiska debatt kretsar argumentationen främst kring huruvida
marknadskrafterna leder till ökad valfrihet och ökad kvalitet genom konkurrens, eller
det motsatta. För många människor idag är det alldeles självklart att olika
samhällsfunktioner som inte har med välfärd att göra ska överlåtas till den fria
marknaden.
Det vore mot bakgrund av detta mycket intressant att genomföra en historisk
undersökning kring konkurrensutsättandet av den svenska järnvägstrafiken.
Argumentationen och problembeskrivningen i samtidens privatiseringsdebatt känner vi
till, men hur såg den ut på 90-talet, inom en sektor som inte har med välfärd att göra?
Varför skulle man konkurrensutsätta järnvägen, vad ansågs vara problemet, och hur
skulle det lösas med hjälp av en avreglering? Vilka idéer var det egentligen som låg
bakom marknadiseringen? Genom att genomföra en sådan undersökning bör man få
ökad förståelse även för hur den samtida politiska diskussionen ser ut och vilka
historiska förutsättningar som präglar dagens offentliga verksamhets organisation och
ramverk.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
1
2. Bakgrund och problemformulering2.1 1990-talets politiska och ideologiska klimat.
Den svenska modellen, präglad av starka fackföreningar, en mycket omfattande
offentlig sektor, höga skatter med mera var inte längre självklar under 1980-talets
Sverige. Under många år och många val visade det sig att svenska folket trodde på
offentliga lösningar och socialdemokratin - men nu började detta förändras.1 Det var
inte längre fokus på offentliga lösningar och samhälleligt ansvar - utan indivualism,
privata lösningar och konkurrens blev allt mer populära som ledord.2 Detta nådde sin
kulmen i riksdagsvalet 1991 då vi inte bara fick en borgerlig regering, utan dessutom ett
högerpopulistiskt parti i riksdagen för första gången i Sverige (Ny demokrati). Den
borgerliga regeringen vände sig mot den ålderdomliga byråkratiska välfärdsapparaten i
Sverige och ville ge nytt liv åt landet med liberala idéer som grund.3
Efter valet 1991 revs hindren för privatisering inom skolväsendet och en del andra
kommunala uppgifter. Utredningar tillsattes i rask takt om privatiseringar och
avreglering av statliga bolag och andra verk. Inspirerad av tidsandan och den politiska
utvecklingen börjar nya ideal för hur offentlig verksamhet att få ett växande inflytande i
Sverige. Samlingsnamnet på dessa nya idéer för hur offentlig verksamhet bör bedrivas
brukar benämnas ”New public management” och innefattar en rad olika
marknadsliberala idéer och influenser från näringslivet och de privata företagen.
2.2 New public management
Offentlig sektor har varit föremål för omfattande omstruktureringar och förändringar
under de senaste årtiondena. Mellan 1950- och 1970-talet minskades antalet kommuner
i Sverige kraftigt med motiveringen att öka kommunernas ekonomiska bärkraft. På
1970-talet började idéer om ökat medborgardeltagande växa fram i debatten och lokal
demokrati betonades, samtidigt som den offentliga sektorn växte enormt mycket både i
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
2
1 Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008 s. 214
2 Ibid. s. 200
3 Ibid. s. 214
antal anställda och storleken på verksamheten. Den huvudsakliga utgångspunkten för
offentlig sektor har däremot alltid varit att den är åtskiljd, både i syfte och form, från
den privata sektorn.4
Under 1980-talet började nya idéer kring den offentliga sektorns organisation,
administration och styrning bildas i Sverige. Dessa idéer hade sitt ursprung i
Storbrittanien, men spred sig snabbt till USA, Australien och Nya Zeeland innan de
slutligen gjorde intåg i Skandinavian och kontinentala Europa.5 1970-talets
demokratiideal i Sverige fanns kvar, men fick nu en motpart i form av andra idéer som
bolagisering, marknadisering och målstyrning. Nu började näringslivets
managementidéer göra intåg i den offentliga sektorn, ej sällan i sällskap med en stark
ideologisk debatt. Senare - under 1990-talet - fick många av dessa idéer stort genomslag
i det svenska samhället. Målstyrningen av olika offentliga verksamheter började
användas, nya organisationsmodeller, exempelvis beställar/utförarmodellen, testades
inom statlig och kommunal verksamhet. Debatten kring huruvida offentligt sektor skulle
konkurrensutsättas och/eller bolagiseras var en mycket aktuell fråga i den politiska
debatten under 1990-talet.6
New public management är det begrepp som brukar användas för att
sammanfattningsvis beteckna de dessa förändringar i styrning och organisation av
offentlig verksamhet. NPM är ett mer eller mindre sammanhängande hopplock av idéer
från näringslivet, de privata företagens metoder, management-teori och liberala idéer.7
Den teoretiska bakgrunden till NPM grundar sig i en stark kritik mot en stor stat och
offentligt sektor men det finns även andra förklaringar till NPM:s uppkomst.
En av dessa förklaringar är att NPM inte är något annat än ett resultat av nyliberala idéer
om att statlig byråkrati är ineffektivt och negativt. Vi borde därför skifta fokus mot ett
marknadstänk. Staten bör minska sin roll i samhället och överlåta den till den fria
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
3
4 Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006 s. 9
5 Lane, Jan-Erik, New public management, Routledge, London, 2000. s. 3
6 Almqvist, Roland M s. 10
7 Ibid. s. 11
marknaden. En annan förklaring är att NPM är resultatet av den allmänna
individualiseringstrend som pågår i samhället. En sista förklaringsmodell grundar sig i
det faktum att skattebetalare har rätt att få veta att deras skattepengar spenderas
”ekonomisk, effektivt och faktiskt”. Enligt denna modell för NPM skattebetalarnas
(kundernas) talan och vänder sig mot den byråkratiska apparaten.8 NPM har varit en
stark motor för högerregeringar under 1980-talets Europa samt en bidragande orsak till
nyliberalismens stora frammarsch under 1990-talet.9
2.3 Svensk järnvägspolitik från fri konkurrens till monopol - och tillbaka igen.
Den svenska järnvägen anlades från början under 1800-talet. Ursprungligen togs
beslutet att nationella stambanor skulle ägas och bekostas av staten, medan mindre
banor fick ägas privat. Statens Järnvägar bildas 1856.10 Fram till och med
förstatligandet av järnvägen på 1940-talet var cirka 70% av järnvägarna privatägda.
Bakgrunden till förstatligandet låg i att alla de olika operatörerna främst såg efter sina
egna intressen, vilket ledde till kostnadsökningar, förseningar och krångel. Dessutom
började konkurrensen från bilismen att breda ut sig på allvar.11 Den svenska järnvägen
förblev statlig fram till de nya politiska vindarna började blåsa på 1980-talet.
Avregleringen av järnvägen bör ses som en stegvis, långdragen omvandling av det
statliga monopolet. I monopolet ansvarade SJ för all verksamhet kring järnvägen,
infrastruktur, trafik, administration, förvaltning och andra kringfunktioner. Detta kom att
successivt förändras från och med 1979 års transportpolitiska beslut där man inrättade
trafikhuvudmännen som fick ansvar för den lokala trafiken inom sitt län. Dessutom
innehöll lagen lättnader för SJ:s ekonomiska ansvar. 1985 träder en ny
järnvägslagstiftning i kraft i syfte att förbättra SJ:s ekonomiska resultat och möjliggöra
en större marknadsanpassning. SJ fick skriva av en hel del av det statliga kapital som
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
4
8 Ibid. s. 22
9 Lane, Jan-Erik. s. 3
10 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar, Stockholm, 2004. s. 182
11 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993. s. 15-16.
var bundet i infrastrukturen. Bolaget åläggs dessutom att avyttra de verksamheter som
inte direkt relaterade till järnvägstrafiken. 1988 tas som följd ett beslut om att dela på
Statens Järnvägar. Det nyinrättade Banverket får ansvar för infrastruktur, banor och
underhåll, medan SJ ska koncentrera sig på kärnverksamheten - tågtrafik.12 I detta beslut
får även trafikhuvudmännen ett utökat ansvar. Utvecklingen fortsätter på detta sätt med
gradvisa avregleringar och organisatoriska förändringar.
Mellan 1993 och 1996 pågår den egentliga, slutgiltiga avregleringsprocessen av svensk
järnväg. I och med en proposition13 1993 beslutar den borgerliga majoriteten i riksdagen
att järnvägstrafiken skulle konkurrensutsättas fullständigt från och med 1 januari 1995.
Statens Järnvägar och Trafikhuvudmännen skulle inte längre ha ensamrätt på trafiken.
Ansvaret för de olika verksamheterna i och kring järnvägen delades upp på olika bolag
och myndigheter och anbudsförfarande skulle bestämma vem som fick trafikera en
sträcka.
1994 blev det regeringsskifte och den nya socialdemokratiska regeringen fick igenom
ett förslag som gick ut på att skjuta upp avregleringen. Motivationen till detta var
beslutet var taget med bristande underlag och att ytterligare undersökningar kring
konsekvenserna av beslutet behövde göras. Efter en ny utredning beslutar man att
avreglera godstrafiken, men behålla SJ:s monopol på persontrafiken på stomnätet.14
2.3 Problemformulering
Järnvägstransport kännetecknas av stordriftsfördelar och marknaden har alltid setts som
ett naturligt monopol på grund av de mycket stora kostnader den innebär, beroendet av
infrastruktur med mera. Risken för marknadsmisslyckanden av olika slag är på grund av
verksamhetens natur mycket stor.15 Trots dessa problem skulle denna marknad
konkurrensutsättas, avregleras och privatiseras. Hur det offentliga monopolet
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
5
12 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar. s. 184
13 Regeringen, prop. 1993/94:166. Avreglering av järnvägstrafiken. Stockholm, 1993.
14 Statskontoret, Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar. s. 202
15 Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004. s. 120
problematiseras för att få denna mycket svåra förändring till stånd motiverar en
undersökning.
Det är onekligen intressant att undersöka vilka drivkrafter och idéer som ligger bakom
samhällsförändringar och politiska beslut. Beslutet att fullständigt konkurrensutsätta den
svenska järnvägen är bara ett exempel på de avregleringar, privatiseringar och
decentraliseringar som ägde rum under 1990-talet Min hypotes är att ”New public
management”-begreppet är en mycket inflytelserik ideologisk/förvaltningsteoretisk
inspirationskälla till just detta beslut. Därför är det mitt mål att genomföra en
undersökning på ett av de centrala policyskapande dokumenten i denna
lagstiftningsprocess utifrån ett New public management-perspektiv för att på så sätt
identifiera och diskutera likheter och skillnader. New public management bör kunna
användas för att tolka och förstå ”problemet” med den svenska järnvägens dåvarande
organisation.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
6
3. Syfte och frågeställningarSyftet med undersökningen är att analysera den statliga utredning som låg till grund för
beslutet rörande i princip fullständig konkurrensutsättning av den svenska järnvägen
1994. Målet är att genom ”What is the problem represented to be?”-metoden identifiera
hur den svenska järnvägens dåvarande organisation problematiseras och diskutera detta
utifrån ett New public management-perspektiv. Detta mynnar ut i följande
frågeställningar:
• Vilket är och hur beskrivs ”problemet” med den svenska järnvägens dåvarande
organisation?
- Vilka lösningar presenteras i materialet?
- Vilka argument förs fram?
• Hur kan problemrepresentationen i utredningen förstås utifrån ett New public
management-perspektiv?
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
7
4. Tidigare forskningDet har bedrivits forskning kring avregleringen av den svenska järnvägen. Information
kring genomförandet och framför allt utfall och resultat av avregleringen finns det gott
om. Både Statskontoret och Konkurrensverket har gjort egna uppföljningar av
avregleringen där man drar slutsatsen att det inte gått riktigt som det var tänkt. Framför
allt har problem med konkurrens på lika villkor och andra marknadsmisslyckanden
konstaterats. De uppställda målen och det förväntade resultatet av avregleringen har på
grund av svårigheter inom just järnvägsmarknaden (infrastrukturberoende, höga
inträdeskostnader med mera) inte infriats till fullo.16 I övrigt finns det inte särskilt
mycket att tillgå. Den mesta forskning som bedrivits syftar inte till att kritiskt granska
själva avregleringen, utan fokuserar istället på att forska på ämnen som ligger inom
järnvägstrafikens nuvarande avreglerade organisationsform. Merparten är skrivna inom
ekonomi. Historisk forskning kring ämnet är bristfällig.
Om New public management generellt finns en uppsjö av forskning att tillgå, främst ur
ett internationellt perspektiv. Roland Almqvist är forskare vid Institutet för kommunal
ekonomi vid Mälardalens högskola och har utfört en rad fallstudier ur ett NPM-
perspektiv17, men också mer generella studier kring NPM som koncept.18 Almqvists bok
New public management - om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll19 har haft
stort inflytande på den här studien. Lena Agevalls studie Välfärdens organisering och
demokratin - en analys av New Public Management20 innehåller en kategorisering av de
viktigaste ingredienserna i NPM (styrning och kontroll; disaggregering och konkurrens;
ledningsroller och empowerment; medborgare, kund och empowerment; nytt språk) som
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
8
16 Se: Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004; Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998
17 se till exempel: Almqvist, Roland. SDN-reformen i Stockholm stad - en studie av förskoleverksamheten. Institutet för kommunal ekonomi, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet, 2001
18 se till exempel: Almqvist, Roland. Effekter av konkurrenshotet. Institute of Local Government Economics, School of Business, Stockholm University, 1996.
19 Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006
20 Agevall, Lena. Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public Management. Växjö University Press, 2005.
fått stort inflytande på Almqvists analytiska utgångspunkter i hans egen studie.21
Almqvists grepp på New Public Management och hur det analytiskt kan tillämpas på
praktiska exempel (såsom järnvägssektorn) har varit mycket nyttiga i arbetet med
undersökningen.
Sammanfattande kan det konstateras att forskning om avregleringen av järnvägssektorn
finns, även om den sällan har historisk inriktning. Det finns också mycket gott om
material kring New Public Management. Någon studie på konkurrensutsättningen av
den svenska järnvägssektorn ur ett New Public Management-perspektiv har däremot
inte gjorts.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
9
21 Almqvist, Roland M. s. 26
5. TeoriSom huvudsaklig teoretisk utgångspunkt har jag valt att använda mig av New public
management-begreppet. Eftersom uppsatsen handlar om att undersöka en
konkurrensutsättning av en statlig verksamhet under svenskt 1990-tal är det omöjligt att
bortse från de paralleller vi kan dra till New public management-idealet som hade stort
inflytande på policyskapande under denna tid. I studiens bakgrund har olika NPM:s
framväxt och historia redogjorts, samt några av de mest inflytelserika
förklaringsmodellerna till detta. Vilken förklaringsmodell man än väljer att använda
finns det inget entydigt svar på hur NPM uppkommit.22 Begreppet bör kanske snarast
ses som en konstruktion gjord av forskare i syfte att förklara de förändringar som skett i
offentlig verksamheten de senaste decennierna. Gemensamt, oavsett förklaringsmodell,
är däremot innehållet och själva substansen i NPM-teorin. Detta innehåll delar vi för
uppsatsens skull upp i två olika delar. Den första delen är kritiken mot det traditionella
sättet att organisera offentlig verksamhet. Den andra delen är den modell som bör ersätta
den traditionella organisationen. Dessa delar kommer att redovisas i varsitt underkapitel.
5.2 Kritiken
Den klassiska modellen för offentlig verksamhet baseras i stort på Webers idealtyp för
en byråkrati. Byråkratin är en organisation som är en del av statsmakten. Den
finansieras genom offentligheten och har ett antal uppgifter som den utför över väldigt
lång tid, vilket förväntas leda till att effektivitet uppnås genom erfarenhet. Byråkratin
regleras genom lagstiftning å ena sidan, samt interna policys och regler å andra sidan.
Det byråkratiska systemet är det klassiska sättet för offentlig administration och har en
mängd förtjänster - opartiskhet, neutralitet och bra rättsäkerhet är några av dessa.23
Att detta byråkratiska system är ineffektivt är ett av det huvudsakliga kritiska
argumentet som förs fram av NPM. En grundbult i NPM är ekonomisk effektivitet,
vilket NPM-förespråkare hävdar att det byråkratiska systemet inte främjar. Kostnaden
för varje enskild tjänst är onödigt hög och organisationen är inte kostnadseffektiv. Detta
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
10
22 Lane, Jan Erik. s. 4
23 Ibid. s. 4.
beror på de förutsättningar en byråkrati har - finansierat genom skatter, långvariga
uppdrag utan risk att förlora dem, samt bristand incitament att öka produktiviteten.24
I de flesta europeiska länder har stora offentliga verksamheter inom exempelvis
infrastruktur genomgått enorma förändringar vad gäller organisationsform. Enligt NPM
finns det ingen anledning att behålla det byråkratiska systemet i dessa verksamheter,
utan man bör istället omvandla dem till företag i olika former, till exempel aktiebolag.
Argumenten för dessa stora offentliga verksamheter har tidigare varit relaterade till
sociala frågor, såsom att säkra jobben för de anställda, eller välfärdsrelaterade frågor -
staten måste säkerställa att dessa tjänster och samhällsfunktioner kommer att utföras
pålitligt, stabilt, och på lång sikt. Om man istället överlåter dessa tjänster åt marknaden
kommer privata monopol att uppstå, vilket är ett mycket värre alternativ.25
Att bilda allmänna aktiebolag är lösningen på problemet, då de inte bara tillåter att
verksamheten utförs enklare, mer effektivt och med mindre spill - utan också möjliggör
för staten att vid behov privatisera genom att sälja av helt eller delvis. Den offentliga
verksamhetens stabilitet och långsiktighet, samt förmågan att förse människor med jobb
väger lättare än de effektivitetsvinster en bolagisering innebär.26 Utöver detta finns en
mängd välfärdsrelaterade argument mot den gamla välfärdsstaten, där man ifrågasätter
inkomstredistribution och annat, men detta är inte direkt relevant för den aktuella
undersökningen.
5.3 Modellen
Nu är vi framme vid själva kärnan av New public management. Hur ser idealsamhället
ut? Hur bör offentlig verksamhet styras och organiseras? Det är denna modell som
kommer att jämföras med resultatet av undersökningen, för att identifiera och diskutera
likheter och skillnader. Mer om detta följer senare i uppsatsen. Roland Almqvist
använder sig av tre olika centrala element som han anser är de viktigaste beståndsdelar
av New public management-modellen. Dessa är i tur och ordning konkurrens, kontrakt
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
11
24 Ibid. s. 75
25 Ibid. s. 77
26 Ibid. s. 92
och kontroll27, vilka till mycket stor del överlappar varandra, men för tydlighetens skull
redovisas dessa separat.
5.3.1 KonkurrensutsättningEnligt NPM är konkurrensutsättningar och marknadslösningar inom offentligt sektor ett
mycket viktigt steg i att öka effektiviteten och höja produktiviteten i en verksamhet.
Konkurrens gör att man kan vara säker på att värdet som produceras för varje krona
maximeras då verksamheten blir mer kostnadseffektiv. Marknadsprinciperna innebär att
valfrihet införs på konsumentsidan, vilket innebär att det blir en bättre balans mellan
producent och konsument. Även fördelningsmässiga fördelar uppstår vid
konkurrensutsättning då det är lättare att fördela offentlig service om valfrihet råder på
konsumentsidan, samt konkurrens på producentsidan. Den produktionstekniska
effektiviteten ökar inom verksamheten när man måste börja konkurrera med andra
utförare enligt NPM-teorin.28
Konkurrens kan ses på olika sätt. Dels konkurrens inom en och samma marknad, där
flera aktörer är aktiva på samma gång. I fallet offentlig verksamhet, där anbudssystemet
(mer om detta i nästa kapitel) ger en viss aktör rätten att under en bestämd tid utföra en
tjänst enligt kontrakt, blir konkurrensen annorlunda. Viktigt att notera är att den som
lägger lägst anbud också vinner rätten till marknaden.29 I exemplet järnvägstrafik kan
det röra sig om rätten att ett visst bolag trafikerar en viss sträcka under en viss tid, till ett
bestämt (lägsta) pris.
Effekterna av konkurrens genom anbud i offentligt verksamhet har enligt Almqvist
forskats en hel del kring i allmänhet. Det har visat sig att kostnaderna för verksamheten
i vissa fall minskat kraftigt på grund av förbättrad produktivitet och effektiviseringar.
Enligt denna forskning är det konkurrensen i sig som medför besparingarna, snarare än
vem som är huvudman för verksamheten.30 Men detta är något av ett sidospår. Det
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
12
27 Almqvist, Roland M. s. 32-35
28 Almqvist, Roland M. s. 40
29 Ibid. s. 41
30 Ibid. s. 42
huvudsakliga att ta med sig från detta kapitel är idén om konkurrensutsättning i offentlig
verksamhet och dess förväntade effekter.
5.3.2 KontraktsstyrningTill skillnad från den traditionella weberska byråkratin där en myndighet enligt
byråkratiska regler och lagstiftning utför ett visst uppdrag enligt en viss budget så att
säga tills vidare, är kontraktsstyrningen central för NPM. Detta handlar i huvudsak om
två olika delar.
Den första är såkallad ”outsourcing”, det vill säga att en organisation utkontrakterar
olika delar av sin verksamhet. Oftast hör dessa verksamheter till ”bisysslor” och
kringaktiviteter, exempelvis städning, IT-tjänster och administrativa uppgifter. De
fördelar som enligt en NPM-modell uppnås med detta är specialisering,
marknadsdisciplin, flexibilitet och kostnadsbesparingar. Specialisering innebär att man
får större möjlighet att fokusera på kärnan i verksamheten och därmed uppnår större
effektivitet i organisationen. Marknadsdisciplin innebär att det blir en tydligare
uppdelning mellan beställare och utförare, precis som tanken med konkurrensutsättning.
Beställaren (ex. politiker) får enbart fokusera på vad som ska göras medan utföraren
(ex. ett privat järnvägsbolag) kan fokusera på hur detta ska göras på bästa sätt. En annan
form av specialisering.31
Outsourcing ger också en ökad flexibilitet till organisationen då man internt har större
möjligheter att bestämma och förändra nivån på sin egna kostnader och arbetsuppgifter
efter rådande förhållanden. Att lägga upp delar av verksamheten på entrepenad sägs
också minska kostnaderna, då NPM utgår från att det blir billigare då den externa
utföraren har lägre kostnader och en mer effektiv organisation (då de specialiserat sig på
en specifik verksamhet) än vad organisationen själv har.32 Outsourcing ska upphandlas.
Det vill säga - olika aktörer som vill utföra tjänsten får lägga ett anbud på att utföra
tjänsten under en begränsad tid. Den aktör som lägger det lägsta budet ska i enlighet
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
13
31 Almqvizr, Roland M s. 43
32 Ibid. s. 54-55
med de centrala värderingarna i New public management vinna upphandlingen och få
kontraktet. Detta leder oss in på nästa del av kontraktsstyrning.
Den andra delen av kontraktsstyrning som möjligtvis är mest relevant för
undersökningen handlar om just anbudsförfarandet. Här är inte det viktiga vem som är
utföraren av en tjänst, utan alla aktörer, både statliga, kommunala och privata får lägga
anbud på det ska utföras. I exemplet järnvägen kan till exempel både statliga SJ och
privata Veolia lägga ett anbud på att trafikera en viss sträcka. Konkurrensen i sig är det
viktiga, och den förväntas leda till de effekter vi tidigare redogjort för. Beställar/
utförarmodellen, som används flitigt i Sverige, medför att beställaren har mindre ansvar
för samhällsfunktionen än utföraren. Det är utförarens ansvar att se till att verksamheten
bedrivs enligt de mål och krav som ställts i anbudsförfarandet. Beställaren ansvarar för
att följa upp och mäta måluppfyllelsen.33
Övriga argument för att kontraktera ut verksamhet, varav ett är det att vi bör skilja på
den som utför och den som beställer en offentlig tjänst. Beställaren ska fokusera på vad,
utföraren på hur. Ett annat argument rör demokratiaspekten. Genom konkurrens
(framför allt inom) en marknad får kunden/brukaren större inflytande. Är man
exempelvis inte nöjd med ett av bolagen som trafikerar en sträcka, kan man åka med det
andra. Det huvudsakliga argumentet, precis som med NPM i sin helhet, går fortfarande
ut på att öka organisationens och verksamhetens kostnadseffektivitet.34
5.3.3 KontrollVad gäller intern och extern kontroll av verksamheten förespråkar NPM
decentralisering och målstyrning som verktyg för styrning. Decentraliseringen står som
motpol till det centralstyrda, byråkratiserade system som rådde innan NPM gjorde sitt
intåg. Decentraliseringsidealet går ut på att dela upp organisationen i mindre, mer
överskådliga och begränsade enheter och eller avdelningar. Det går också att göra
uppdelningar baserat på marknaden - till exempel efter plats, produkt eller tjänst. Något
som kännetecknar och bör karaktärisera en decentraliserad organisation är att den är
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
14
33 Ibid s. 59
34 Ibid. s. 60-62
mycket plattare än den klassiska weberska byråkratin, samt att arbetsuppgifter i hög
grad delegeras neråt i organisationen. Ledningens jobb är att sätta upp de mål som ska
styra organisationens verksamhet, men idealiskt ska inte ledningen lägga sig i för
mycket hur dessa mål uppnås. Organisationens olika avdelningar har ansvar för att
leverera det resultat ledningen kräver.35
Exempel på detta kan vi se inom många privata och statliga företag redan tidigare, men
det var först under NPM-rörelsens framgångsvåg under 90-talet som det började införas
som doktrin inom större delen av offentlig verksamhet. Införandet av stadsdelsnämnder
i storstäderna samt kommunaliseringen av skolan är exempel på detta. Vad gäller
järnvägens organisation kan vi se en tydlig uppdelning i dagens samhälle, då olika
företag har ansvar för trafik, spår och underhåll samt stationsbyggnader idag.
Argumenten för decentralisering är framför allt att det ökar effektiviteten i
organisationen. Samtliga nödvändiga beslut och procedurer kan inte tas av en och
samma person, det är helt enkelt inte möjligt i dagens komplexa samhället. Därför är det
bättre att specialisera och dela på arbetet. Höga chefer ska inte ta beslut på detaljnivå, då
det ofta är så att de anställda i verksamheten har bättre kunskap om vad som behöver
göras. En platt organisation är dessutom mer flexibel, då en stark hierarki premierar
stelhet och oföränderlighet. Dessutom är decentralisering en mycket bra motivations-
och kompetenshöjare i organisationen, då de anställda får mer ansvar och frihet att
utvecklas.36
En decentraliserad organisation skiljer sig alltså mycket från en klassisk byråkrati. Men
inte bara i organisationsform. Även styrningen skiljer sig markant. En klassisk byråkrati
är regelstyrd, men i en NPM-inspirerad decentraliserad organisation är det inte idealiskt.
Därför kombineras decentralisering med målstyrning. Målstyrning går ut på att
ledningen formulerar vilket eller vilka mål organisationen bör uppnå. Dessa ska
kommuniceras till samtliga anställda som ska arbeta efter att nå målen. Dessa mål ska
enbart handla om vad - på vilket sätt, eller hur, ska lämnas till de enheter eller
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
15
35 Ibid. s. 86
36 Ibid. s. 89
avdelningar och de anställda att besluta om. Målen ska kontinuerligt mätas och följas
upp i syfte att säkerställa att verksamheten lyckas.
5.3.4 Risker och potentiella problem med NPMDet har riktats en hel del kritik mot New public management från både politiskt och
forskningsmässigt håll. Bland annat har det visat sig att anbudsförfarandet utgör ett
mycket påtagligt stressmoment för både anställda och ”kunder” i verksamheten, då de
inte vet om de kommer att ha kvar sitt arbete respektive sitt ålderdomshem, tågbolag,
dagis eller vad det nu kan gälla. 37
Utöver dessa potentiella problem finns även risken för marknadsmisslyckanden att ta i
beaktning. Det faktum att den privata marknadens principer inte är fullständigt
vattentäta utan ofta misslyckas är väletablerat. Marknadsmisslyckanden kategoriseras
ofta efter allokering, fördelning och stabilisering.
Allokeringsproblemet kan uppkomma när det finns stordriftsfördelar i en verksamhet.
Detta gör att stora aktörer konkurrerar ut mindre aktörer så att ett naturligt monopol på
sikt uppstår. I vissa situationer - exempelvis inom järnvägstrafik - är det mycket
sannolikt att kunden bara har tillgång till en leverantör. Konkurrensen fungerar inte som
det är tänkt. De stora aktörerna kan förhindra inträde för nya aktörer genom att
prissättningen anpassas. Informationsbrist är ett annat allokeringsproblem. Information
är en ojämnt fördelad resurs som man inte vet värdet av förrän man har den. Om
information snedfördelas kan detta sätta marknadens principer ur spel.
Fri konkurrens kan också medföra fördelningsproblem. Om prisbildningen hamnar på
en viss nivå kan den uppfattas som fördelningspolitiskt orättvis av samhället. Här träder
ofta staten eller företagen själva in och omfördelar med hjälp av skatte- och
bidragssystemen respektive rabatter. Studentpris på tågbiljetter som annars vore allt för
dyra är ett exempel på detta. Stabiliseringsproblem kan uppstå i trögrörliga marknader
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
16
37 Almqvist, Roland M. s. 50-53
som förändras långsamt. Många av dessa marknader är beroende av infrastruktur. Detta
kan medföra att marknadsprinciperna slås ur spel.38
5.3.5 SammanfattningDe tre olika delarna konkurrens, kontrakt och kontroll som på ett överskådligt sätt
illustrerar det huvudsakliga innehållet i NPM-begreppet kommer att ligga till grund för
bearbetningen av källmaterialet. Målet är att använda mig av den metod som redovisas i
nästkommande kapitel för att identifiera och diskutera de huvudsakliga dragen i
källmaterialet, för att sedan genomförande jämförande diskussion kring detta innehåll
och de centrala dragen i NPM. De tre delarna går ej att särskilja från varandra helt och
håller då de till stora drag överlappar varandra.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
17
38 Musgrave, Richard Abel & Musgrave, Peggy B., Public finance in theory and practice, 5. ed., McGraw-Hill, New York, 1989.
6. Metod och materialFör att på bästa sätt kunna nå undersökningens syfte samt besvara de valda
frågeställningarna på ett tillfredsställande sätt behöver ett antal metodologiska och
materialmässiga frågor diskuteras och besvaras. Först kommer en kort redogörelse för
det valda källmaterialets innehåll och disposition. Det huvudsakliga källmaterialet för
undersökningen består av den statliga utredningen Ökad konkurrens på järnvägen39,
vilket kommer att motiveras. Eftersom det är många delar av källmaterialet som inte är
direkt relevanta för undersökningen är det nödvändigt att förklara hur det är uppbyggt,
vilka delar som valts ut, samt varför. Sedan följer en kort metoddiskussion, där valet av
metod motiveras i relation till det aktuella källmaterialet. Ambitionen är att redovisa hur
metoden kommer att tillämpas på det valda källmaterialet, samt hur detta förväntas
kunna besvara undersökningens frågeställningar.
6.1 Material och avgränsning
Undersökningens syfte är att ta reda på vilket eller vilka problem som låg till grund för
1994 års lagstiftning om fullständigt konkurrensutsättande av den svenska järnvägen,
samt hur denna lagstiftning förväntades lösa detta problem. För att besvara denna fråga
kan man vända sig till ett antal olika källmaterial. Muntliga källor i form av inspelade
politiska debatter, både i riksdagen och utanför, skulle säkerligen kunna besvara denna
fråga väl. Problemet med dessa muntliga källor är att de kan vara opålitliga och fyllda
av retorik, debatteknik och vilseledande språk som gör att det blir svårt att utläsa vad de
egentligen menar. Detta är ett problem med muntliga källor överlag, men politiska
sådana kan tänkas vara än mer missvisande.
Skriftliga källor i relation till lagförslaget och den föregående debatten och
utredningsprocessen är mer intressant. Riksdagens proposition som utgjorde det
slutgiltiga lagförslaget innehåller en hel del värdefullt material. Dessutom finns det ett
mycket intressant material att tillgå i form av riksdagsprotokollet40 för debatten av
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
18
39 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.
40 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821
frågan. Jag har valt att i stort fokusera på utredningen på grund av studiens upplägg och
den valda metoden. Däremot kan det finnas intressanta komplement även i protokollet.
Eftersom undersökningens syfte är att titta på vilken problemrepresentation som ligger
till grund för konkurrensutsättandet av järnvägen, samt jämföra denna
problemrepresentation med de centrala dragen i NPM-begreppet har jag valt att använda
en källa som kom till efter debatten förts i offentligheten och beslutet att undersöka
möjligheterna för konkurrensutsättning redan tagits. Därför passar propositionen41 dåligt
då den i huvudsak är en förkortad version av den föregående statliga utredningen.
Den utredning som blev resultatet av detta heter Ökad konkurrens på järnvägen:
betänkande42, där undersöker man möjligheterna och ramarna för en lagstiftning utifrån
en existerande problemrepresentation. Eftersom metoden som redovisas i följande
kapitel går ut på att arbeta baklänges för att djupare tit ta på just
problemrepresentationen passar detta material utmärkt för studien. Då metodvalet
dikterar att man genom att titta på de faktiskt åtgärder som föreslås i ett
policydokument (mer om detta i följande kapitel) har jag valt att begränsa mig till att
enbart använda de delar av utredningen som innehåller motiveringar, konkreta
reformförslag och lösningar, medan jag bortser från teknikaliteter, siffror och statistik.43
6.1.1 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn
Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn tillsattes den 26 mars 1992 på
order av chefen för kommunikationsdepartementet. Som utredare tillsattes
generaldirektör Bengt A. W. Johansson. Till experter och sakkunniga knöts direktör
Hans Hellström, direktör Lars Hellsvik, Jan-Eric Nilsson och Göran Nyström.
Dessutom direktörerna Börje Andersson, Lennart Jansson, Georg Karnsund, Lars Kritz
och Göran Nordström, samt byråchef Pia Törsleff Hertzberg, Peter Nilsson och slutligen
departementssekreterare Bengt Wennerstein.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
19
41 Regeringen, prop. 1993/94:166.
42 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.
43 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993. I huvudsak sidorna 99-160 kommer att användas, då det är där de slutgiltiga förslagen presenteras. Även andra delar kommer användas vid behov men fokus kommer främst ligga här.
En referensgrupp bestående av generaldirektörerna Jan Brandborn och Stig Larsson,
samt direktörerna Olof Nordell och Guy Ehrling. I referensgruppen ingick även andre
förbundsordförande Gunnar Erlandsson och förbundsordförande Örjan Ersson (SACO).
6.2 Metod
Vad gäller metodfrågan har jag haft stor hjälp av Kjeldstadli, Tosh, Bryman och framför
allt Bacchi.44 Det mest omedelbara metodmässiga övervägandet under studien rörde
huruvida en kvantitativ eller en kvalitativ metod är bäst lämpad för att bearbeta det
utvalda källmaterialet i förhållande till undersökningens syfte och frågeställningar.
Kvantitativa metoder ”riktar sig mot det som finns och lämpar sig mindre för att fånga
det som är frånvarande”.45 I undersökningen söker jag finna de implicita orsakerna till
den tolkning av problem, lösningar och argumentation som upphovsmännen för fram i
det valda källmaterialet, vilket står i stark kontrast till vad kvantitativa metoder klarar
av. Medan kvantitativ metod präglas av ett mer naturvetenskapligt synsätt på kunskap,
är den kvalitativa mer inriktad på tolkningssynsättet och andra ”mjukare”
förklaringsmodeller.46
Kvalitativ metod är lämplig för att fånga upp och utläsa de bakomliggande faktorerna i
en viss fråga. Hur människor tänker och känner, vad de har för drivkrafter, vilka idéer
som ligger bakom ett visst beslut - dessa frågor har kvalitativ metod möjlighet (till
skillnad från kvantitativ) att besvara. Kvalitativ metod har i högre grad en
kunskapsteoretisk ståndpunkt som är interpretativistisk, eller tolkningsfokuserad. Man
har större möjlighet att utläsa från sitt källmaterial utifrån de sociala och idemässiga
faktorer som ligger till grund hur deltagare i en viss process beskriver och tolkar sin
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
20
44 se Kjeldstadli, Knut, Det förflutna är inte vad det en gång var, Studentlitteratur, Lund, 1998; Tosh, John, Historisk teori och metod, 2., [rev.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2000; Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011; Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009
45 Ibid. s. 231.
46 Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011. s. 361.
verklighet.47 Med hjälp av kvalitativa metoder är det enklare att komma fram till ”om
något fanns, vad något var och betydde”.48
Den valda källmaterialet är en statlig utredning i textform. Alltså krävs någon form
kvalitativ teknik för att bearbeta och tolka ett textmaterial. Källgranskning och
bearbetningen kräver att vi tolkar vår källa. Det finns flera olika tekniker för detta. Då
källan är en statlig utredning med policyskapande innehåll har jag fått se mig om efter
metoder som passar sig för policyanalys. En sådan metod är Carol Bacchis ”WPR-
metod” - What’s the problem represented to be?, som betraktar policyanalys genom ett
problemrepresentationsperspektiv.
6.2.1 What is the problem represented to be?
Carol Bacchis bok Analysing policy: What’s the problem represented to be?49 har till
största delen fått ligga till grund för bearbetningen och tolkningen av källmaterialet.
Ambitionen är först och främst att redogöra för hennes unika perspektiv på policyanalys
- ”What is the problem represented to be?”, ett begrepp som hädanefter kommer
förkortas som WPR.
Inom klassisk policyanalys utgår man ifrån att policyskapande är statens sätt att hantera
och lösa olika problem. Regeringar och makthavare ses reagera mot redan existerade
och definierade samhällsproblem, som står utanför policyskapandet i sig. Därför
begränsas den traditionella policyanalysen till att titta på olika sätt att lösa problemet
genom policyskapande, men bortser nästan helt från hur själva problemet i sig skapas,
reproduceras och beskrivs.50
WPR däremot erbjuder ett helt annat perspektiv på policyanalys som har mycket att
tillföra i denna studie. Enligt WPR kan man studera ett visst policydokument och se att
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
21
47 Ibid. s. 341.
48 Kjeldstadli, Knut. s. 176.
49 Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009
50 Ibid. s. 1
den förstår det aktuella ”problemet” som ett specifikt problem. Policyskapande är inte
enbart en reaktion på ett problem i syfte att lösa detta - policyskapande i sig skapar,
definierar och utgör olika samhällsproblem. Regeringar är alltså en aktiv del i skapandet
av de problem som själva (enligt traditionell policyanalys) ska finnas till för att reagera
mot och lösa.51 Dessa olika beskrivningar och definitioner av ”problem” är vad Bacchi
kallar problemrepresentation, och det är just problemrepresentationen i Ökad
konkurrens på järnvägen: betänkande52 som kommer att vara huvudfokus för denna
studie.
WPR involverar tre huvudsakliga komponenter som skiljer den från en mer traditionell
policyanalys. Den första av dessa komponenter är grundantagandet att makten regerar
genom problematiseringar, snarare än faktiska problem. Intresseområdet sträcker sig i
och med detta perspektiv även utanför staten, då flera aktörer är delaktiga i skapandet av
de problematiseringar och problemrepresentationer som studeras. Inom WPR är målet
att ta reda på hur ett visst problem beskrivs och hur problematiseringar används för att
på olika sätt utöva makt eller styra samhället i en viss riktning.53 WPR-metoden
använder sig av en metodologi som tillåter forskaren att utläsa ”problemet” mellan
raderna genom att närmare studera lösningsförslagen i policydokumentet. På detta vis
kommer man åt de bakomliggande idéer och drivkrafter som leder fram till en viss
problemrepresentation.54
Fokusskiftet från synsättet att staten skapar policy som reaktion på ett problem som
måste lösas, till perspektivet att olika samhällsfrågor problematiseras och skapas genom
policyskapande leder oss in på nästa viktiga grundantagande - att det är
problematiseringen som studeras snarare än problemet i sig. Detta görs genom att läsa
mellan raderna i policydokumentet. Det är dessutom mycket viktigt att komma ihåg att
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
22
51 Ibid. s. 1.
52 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.
53 Bacchi, Carol Lee. s. 31
54 Ibid. s. 32
WPR är en kritisk analysmetod, snarare än en deskriptiv. Den ska innehålla en kritik av
den eller de problemrepresentation/er vi lyckas finna i det undersökta materialet.55
6.2.2 WPR - genomförande och analysmodell
Bacchi presenterar en steg-för-steg metod för WPR-analys som fått ligga till grund för
bearbetning och utläsningen av materialet.56 Min analysmodell baseras på fem stycken
frågor (fritt översatta och baserade på Bacchis) att ställa till materialet i
genomarbetningen. Jag kommer först redovisa frågorna och sedan kortfattat utveckla
innebörden i varje enskild fråga innan vi går vidare in på resultat och analys. Dessa
frågor är följande;
1. Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?
2. Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?
3. Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?
4. Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet?
5. Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?
6.2.3 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?Eftersom WPR utgår ifrån att policyskapandet i sig är en aktiv del i problematiseringen
av olika samhällsfrågor innehåller dessa policys implicita problemrepresentationer.
Därför är det rimligt att anta att man genom att titta på innehållet i en policy (ex. regler
och lagar) kan utläsa vilket ”problemet” som denna policy föreslås lösa är. Man arbetar
så att säga baklänges för att hitta vilket problem som representeras i policyn baserat på
vilka åtgärder policyn innehåller.57 Om riksdagen exempelvis beslutar om att sänka
hastighetsgränserna på samtliga svenska vägar, är det ganska enkelt att baklänges räkna
ut att problemrepresentationen är att ”folk kör för fort”. En och samma policy kan
ibland innehålla fler än en problemrepresentation, men denna undersökning kommer
främst fokusera på representationer som relaterar till NPM.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
23
55 Ibid. s. 39
56 Ibid. s. 3
57 Ibid. s. 2
6.2.4 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?När den dominanta problemrepresentationen identifierats är det dags att börja tänka på
vilka värderingar, antaganden och självklara uppfattningar som ligger till grund för och
möjliggör just den identifierade problemrepresentationen. Här fokuseras det på
problemrepresentationen i sig, inte upphovsmännen bakom - målet är att identifiera
vilka förutsättningar som krävs för att en policy ska kunna gå igenom. Fokus ligger hela
tiden på problemrepresentationen som ett fristående objekt.58 Vi söker här efter allt från
djupt rotade kulturella värderingar, religiösa dominerande uppfattningar, politiska
vindar med mera. Vilka av dessa krävs för att en viss problemrepresentation ska få
tolkningsföreträde? Till exempel - i USA diskuterar man ofta det faktum att alla inte har
tillgång till sjukförsäkring. Lösningen är att göra sjukförsäkringen billigare. Det är
mindre aktuellt att införa allmän sjukvård. Detta beror på att de självklara antaganden
och den förförståelse de har i USA skiljer sig så markant från de som dominerar i
Sverige. Problemrepresentationen ser helt annorlunda ut.
Som analysmetod rekommenderar Bacchi att man använder sig av och identifierar
dikotomier (motsatsförhållanden) i policyn. Många frågor i den offentliga debatten
grundar sig i dessa. Till exempel allmänt/privat, ekonomisk/social, man/kvinna, laglig/
olaglig etc. Vilka dikotomier finns i policyn, vilken sida antar man som självklar? Ett
annat viktigt element är hur man använder sig, tolkar och fyller olika begrepp med
mening. Begrepp kan användas på olika sätt och fyllas med olika mening beroende på
vem som använder dem och i vilket sammanhang. Därför bör man identifiera centrala
begrepp i problemrepresentationen och söka utläsa vilken innebörd de har.59
6.2.5 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?Ett element av detta är att identifiera den utveckling och de beslutsprocesser som lett
fram till problemrepresentationen. Alltså allt det som inte har med diskursen att göra.
Eftersom denna process redovisats tidigare i uppsatsen väljer jag att bortse från det i
analysdelen. Målet är istället att identifiera den idémässiga och diskursiva bakgrunden
till hur problemrepresentationen kan ha kommit till. Detta går dels att utläsa ur
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
24
58 Ibid. s. 5
59 Ibid. s. 8-9
källmaterialet, men inte helt. Därför kommer denna fråga diskuteras mot bakgrund av
New public management och tidsanda i relation till policyn.
6.2.6 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av ”problemet”?Detta är en del av det kritiska perspektiv som erbjuds av WPR-metoden. Här söker vi
hitta problemrepresentationens begränsningar och brister genom att titta specifikt på vad
som inte problematiseras i den aktuella frågan. Till exempel - om en policy stipulerar att
vägar ska breddas kan vi baklänges utläsa att problemet är trafikstockningar. Inga
problem så långt. Men studien problematiserar inte en av orsakerna till trafikstockningar
- nämligen överkonsumtion. Målet är att plocka in de perspektiv i en fråga som policyn
utelämnar, dels som kritik, men också för att belysa en fråga och lyfta
problemrepresentationen till diskussion. Genom att titta på vad som lämnas
oproblematiserat blir det möjligt att diskutera varför detta kan vara fallet.60
6.2.7 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?En av utgångspunkterna för WPR-analys är att vissa problemrepresentationer skapar
svårigheter för vissa grupper i samhället i högre grad än andra grupper. Därför är det
viktigt att vi undersöker effekterna av problemrepresentationen för att kunna avgöra hur
de gynnar respektive drabbar olika grupper, vilka dessa grupper är, samt vad som kan
göras åt detta. Som hjälp i denna process identifierar Bacchi tre överlappande typer av
effekter vi behöver titta på. Dessa är i tur och ordning diskursiva effekter,
subjektifiering, samt levnadseffekter.
Diskursiva effekter behandlar hur en problemrepresentation kan begränsa och stänga
vissa delar av den offentliga debatten, argumentation eller liknande för en viss grupp,
eller för alla, medlemmar i samhället. Levnadseffekterna handlar om hur en
problemrepresentation direkt påverkar människor i samhället. Detta handlar framför allt
om ett materiellt perspektiv. Både de materiella och diskursiva effekterna av en
problemrepresentation är mycket intressanta för denna studie, medan subjektifieringen
är mindre intressant. Den handlar främst om sociala relationers konstruktion och
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
25
60 Ibid. s.12-14
uppehållande genom olika typer av problemrepresentation.61 När vi undersöken
järnvägspolitiska policys hamnar det utanför, varför studien väljer att bortse från dessa.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
26
61 Ibid. s. 15-18
7. Resultat och analysDå WPR-metoden är ett redskap både för bearbetning av källmaterialet samt analys
förefaller det enklast att skriva dessa kapitel tillsammans. Kapitlet kommer för
tydlighetens skull delas in på samma sätt som metodkapitlet, med en underrubrik för
vardera fråga som ställts till materialet. Under varje underrubrik kommer resultaten från
undersökningen att presenteras, analyseras och tolkas med hjälp av Carol Bacchis WPR-
metod och NPM-teori.
7.1 Vilket är ”problemet” som representeras i policyn?
Denna första fråga är av relativt enkel natur och ”problemet” går egentligen att utläsa
redan av utredningens titel ”Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande” samt
utredningsgruppens namn ”Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn.62
Denna utredning har enligt sig själv blivit tillsatt i ett enda syfte - att undersöka vilka
vägar vi kan ta och hur vi bör genomföra en reform av järnvägssektorn i syfte att
konkurrensutsätta och marknadisera denna samhällsfunktion.63
Om vi tittar på utredningens policyskapande förslag går det att utläsa ett gemensamt
tema. Förslagen syftar till att öka konkurrensen inom järnvägstrafiken och inrätta en
administrativ, teknisk och legal infrastruktur som gör detta möjligt. Järnvägstrafiken ska
konkurrensutsättas fullständigt och statliga aktörer såsom SJ och Banverket ska
likställas med privata aktörer, då även SJ föreslås behöva söka tillstånd att trafikera
järnvägen.64
SJ:s ensamrätt till persontrafiken på stomnätet och godstrafiken på hela järnvägsnätet bör avskaffas. Samtidigt bör trafikhuvudmännens ensamrätt till persontrafiken på länsjärnvägarna
slopas. En lagreglerad rätt till förhandling om tillgång till spåren för de trafikutövare som uppfyller tillståndsmyndighetens krav bör införas. Vidare bör även spårinnehavare, såväl Banverket som
andra privata spårinnehavare, garanteras rätt till tillgång till spåren.65
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
27
62 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. Ökad konkurrens på järnvägen: betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.
63 I förordet till kommunikationsministern klargörs syftet med utredningen.
64 Ibid. s. 153
65 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 150
Eftersom utgångspunkten är att järnvägen ska konkurrensutsättas är en del av
”problemet” att SJ är ett statligt monopol. Det går att utläsa av detta förslag se att
förhandling (upphandling) bör vara vägledande när det gäller tillgång till spåren. Statens
järnvägar ska ej ha någon särställning. Det är alltså ett problem att SJ under nuvarande
organisation och laglig ställning skulle konkurrera med privata aktörer på ojämlika
villkor. ”Krav om trafikeringstillstånd bör gälla för alla trafikutövare”.66
NPM-perspektivet vad gäller konkurrens är här mycket tydligt då utredningens förslag
förespråkar just en konkurrensutsättning. Man föreslår också ett antal åtgärder för att
öka möjligheten för nya aktörer att ta sig in på marknaden och minska de höga
kostnader och krav på infrastruktur ett inträde skulle medföra. Bland annat ska lok och
tågvagnar hyras ut av SJ till andra aktörer, stationsutrymme ska ges, möjligheter att
ansluta till SJ:s biljettsystem, utbildningsanläggningar, verkstadstjänster med mera ska
ges på lika villkor för alla aktörer.67 Det är tydligt att man totalt vill avskaffa det statliga
järnvägsbolagets särställning. Detta kan förstås ur ett NPM-perspektiv då konkurrens
under fria och jämlika förhållanden, där ingen aktör har en särställning är nödvändigt
för att säkra en fungerande marknad.
Gällande kontrakt föreslår utredningen att anbudsförfarande ska gälla. Men till skillnad
från NPM:s argument att kontraktstiderna som vi tidigare nämnt bör hållas relativt korta
för att främja effektiviseringar i organisationen, föreslår utredningen på grund av
verksamhetens natur att anbudstiderna förlängs.
Anbudstiderna är också av avgörande betydelse för att erhålla långsiktigt engagemang från operatörer. De tidigare ettåriga kontrakten har upphandlaren redan nu börjat gå ifrån till fördel för
mer långsiktiga lösningar. Utredningen menar att längre anbudstider än ett år är en förutsättning för att fler aktörer ska lämna anbud och att reell konkurrens kan uppstå.68
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
28
66 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 150
67 Ibid. s. 116
68 Ibid. s. 157
Organisationsmässigt föreslår utredningen också ett antal förändringar. De funktioner
som är gemensamma för alla aktörer på marknaden (bannätet, stationshus, underhåll
med mera) bör brytas ur SJ och läggas på nya externa organisationer. Trafikledning,
banhållning och så vidare ska på detta sätt kunnas drivas kostnadseffektivt, med större
inflytande av marknadens krav, samt ge närhet och inflytande för de olika aktörerna.69
Vad gäller NPM ser vi här ett exempel på hur decentralisering och outsourcing kan se
ut i praktiken. Statens Järnvägar ses i första hand som ett företag, som ska följa de
grundläggande principer ett företag arbetar efter.
Sammanfattningsvis kan ”problemet” som det framgår att utredningen utgår ifrån
beskrivas på följande sätt: Det statliga bolaget SJ i sin nuvarande form utgör en
ineffektiv och kostnadsmässigt ej optimerad organisation, även om den har gått i en
positiv riktning de senaste åren (p.g.a bolagiseringen).70 Det är dessutom inte önskvärt
att bedriva denna verksamhet som ett statligt monopol. Järnvägstrafik bör bedrivas på
en marknad med fri konkurrens. I nuläget kan kundernas krav inte tillgodoses med det
nuvarande systemet. Företagsidealet finns hela tiden närvarande, framför allt i
språkbruket.Vilka självklara antaganden ligger då bakom denna problemrepresentation?
7.2 Vilka antaganden ligger bakom denna representation av ”problemet”?
Det förekommer ingenstans i utredningen någon diskussion kring alternativa lösningar ,
ej heller några större betänkligheter kring eventuella negativa effekter kring de
lösningar som utredningen förslår (konkurrensutsättning, upphandling och en ökad
”a rbe t sde ln ing” k r ing j ä rnvägs t r a f iken) . Å tgä rde r fö r a t t undv ika
marknadsmisslyckanden redovisas löpande i utredningen, och de ses inte som något
överhängande hot mot konkurrensutsättningen.
Utredningen utgår från självklarheten att marknadisering, privatisering och fri
konkurrens kommer att leda till ökad kostnadseffektivitet, bättre service och mer
valfrihet och makt i konsumentledet. Direktiven för utredningen säger klart och tydligt
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
29
69 Ibid. s. 113
70 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 69
att utredningen ska ”skapa förutsättningar för en ökad konkurrens.”71 Däremot
diskuteras kortfattat en rad svårigheter som kan förekomma i relation till denna uppgift,
bland annat de höga inträdeskostnaderna, långsiktigt åtagande, att transporter är en
färskvara med mera. Men dessa svårigheter tycks utredningen komma på lösningar till i
och med sina förslag.
Statens Järnvägar ses i utredningen inte som en samhällsnyttig funktion på samma sätt
som exempelvis Posten. SJ talas om i företagstermer och har ”under de senaste åren
utvecklats i en positiv riktning. Nya produkter har lanserats på marknaden,
verksamheten har rationaliserats och lönsamheten har ökat”.72 Att företagslogik ska
appliceras även på järnvägssektorn är i utredningen en självklarhet. Förändringstrycket
på SJ antas öka i samband med ökad konkurrens och uppmärksamhet måste ägnas åt
företagets fortsatta rationalisering, effektivisering och att koncentrera sig på
kärnverksamheten.73
Parallellerna till New public management-begreppet är i sammanhanget många.
Konkurrens är det ideal som utredningen till varje pris ska realisera med motivationen
ekonomisk effektivitet. Kontrakt ska upphandlas, dock på lång sikt vilket skiljer sig från
det klassiska NPM-tänket, för utförandet av järnvägstrafiken och verksamheten ska
specialiseras, outsourcas och bli målstyrd. Vad gäller dikotomin privat/offentligt är det
den privata sektorn som premieras i problemrepresentationen.
7.3 Hur har denna representation av ”problemet” kommit till?
Det är naturligtvis inte utredningen i sig som ”skapat” denna problemrepresentation.
Svaret på denna fråga hittar vi snarare i föregående led - den politiska besluts- och
debattprocessen - samt i yttersta ledet den offentliga debatten. I det trafikpolitiska
arbetet skedde under 1980-talet en förskjutning från att fokusera på administration,
reglering och tillstånd till att istället börja diskutera marknadslösningar. Grunden för den
problemrepresentation utredningen innehåller är det trafikpolitiska beslut som togs
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
30
71 Ibid. s. 69
72 Ibid. s. 69
73 Ibid. s. 164
1988, där en viktig princip var valfrihet. Företag och privatpersoner skulle i egenskap av
kunder ställas i fokus för verksamheten. Innebörden av detta skifte i synsätt (i linje med
NPM) var att konkurrens, fri marknad och organisatoriska förändringar behöver göras.74
Bakgrunden till detta var den politiska förskjutning som skedde under 1980-talet. Den
svenska modellen, präglad av starka fackföreningar, en mycket omfattande offentlig
sektor, höga skatter med mera var inte längre självklar. Under många år och många val
visade det sig att svenska folket trodde på offentliga lösningar och socialdemokratin -
men nu började detta förändras.75 Det var inte längre fokus på offentliga lösningar och
samhälleligt ansvar - utan indivualism, privata lösningar och konkurrens blev nu mer
och mer framgångsrika ideal.76
Detta nådde sin kulmen i riksdagsvalet 1991 då vi inte bara fick en borgerlig regering,
utan dessutom ett högerpopulistiskt parti i riksdagen för första gången i Sverige (Ny
demokrati). Den borgerliga regeringen vände sig mot den ålderdomliga byråkratiska
välfärdsapparaten i Sverige och ville ge nytt liv åt landet efter liberala marknadsideal,
med bland med just konkurrens, frihet, liten offentlig sektor, privata lösningar och låga
skatter.77 Mot denna bakgrund kan vi förstå hur problematiseringen av den svenska
järnvägssektorn har gått till. Problemrepresentationen är ett tydligt resultat av en
tidsandra och ett politiskt klimat som fanns närvarande i hela samhället - järnvägen är
inget undantag.
7.4 Vad lämnas som oproblematiskt i denna representation av problemet?
Flera av de risker som en konkurrensutsättning medför lämnas i utredningen
oproblematiserade. Precis som Fölster argumenterar genomfördes många av de NPM-
relaterade reformerna under 90-talet under hård tidspress och ”önskan att hitta
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
31
74 Ibid. s. 66
75 Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008 s. 214
76 Ibid. s. 200
77 Ibid. s. 214
kompromisser innebar ofta att risker och komplikationer sopades under mattan.”78 En
sådan faktor som lämnas oproblematiserad är den stressfaktor konkurrens utgör för
anställda och ”kunder” i verksamheten.
Eftersom utredningen vilar på en viss politisk grund finns inte heller några ideologiska
motargument för en konkurrensutsättning representerade. De ideologiska
motargumenten kan vi däremot hitta i riksdagsdebatten som föregick beslutet där bland
annat Sven-Gösta Signell (s) kritiserar konkurrensens utlovade effekter.79 Det liberala
marknadstänket genomsyrar utredningen vilket gör att det blir svårt att finna kritiska
röster. Ingenstans berörs frågan om vart konkurrensutsättningen egentligen ska leda. På
kort sikt avser man i utredningen behålla SJ och Banverket som statliga bolag, men man
öppnar också upp för möjligheten att sälja ut dessa vid behov.80 Detta utgör enbart en
risk och ett problem med en annan typ av problemrepresentation med andra politiska
och ideologiska argument, men det är värt att notera att någon sådan
problemrepresentation går ej att finna i utredningen.
7.5 Vilka effekter blir resultatet av denna problemrepresentation?
De diskursiva effekterna av den typ av problemrepresentation som utredningen utgör är
svåröverskådliga. Den problemrepresentation vi identifierat i utredningen är till sin
diskursiva karaktär mycket inspirerad av företags- och managementretorik. De liberala
och New public management-relaterade strömningarna framgår även de mycket tydligt.
Rent diskursivt är utredningens problemrepresentation i och med detta mycket ensidig.
När en typ av diskurs som representerar vissa samhälleliga intressen får alltför stort
genomslag riskerar detta att utestänga andra intressen och helt och hållet omöjliggöra en
viss typ av kritik, eller marginalisera vissa folkgrupper.81 Det är däremot svårt, och
dessutom något utanför ramarna för studien att säga någonting om effekten på den
offentliga diskursen i det här fallet.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
32
78 Fölster, Stefan (red.), Sveriges systemskifte i fara?: erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, Industriens utredningsinstitut (IUI), Stockholm, 1993 s. 13
79 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994. Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821
80 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 71
81 Bacchi, Carol Lee. s. 16
Samtidigt är det värt att notera det faktum att policyskapande och
problemrepresentationer kan få långtgående effekter på den politiska och sociala
miljön.82 Vi har redan konstaterat att problemrepresentationen i Ökad konkurrens på
järnvägen: betänkande83 i det väsentligaste överensstämmer med de idéer som
presenterats kring NPM. Vi har också diskuterat tidsandan, de politiska vindarna och de
reformer detta föranlett. Om vi drar paralleller till vår samtid ser vi ytterligare
borgerliga regeringar, ytterligare avregleringar och utförsäljningar av statliga bolag och
verk. Huruvida detta beror på de diskursiva och sociala effekter 90-talets dominerande
problemrepresentation skapar eller kan vi tyvärr inte avgöra, men det är ingen otänkbar
slutsats.
Vad gäller levnadseffekter av den identifierade problemrepresentation kan vi ställa oss
några frågor. Vad kommer troligtvis förändras av denna problemrepresentation? Vilka
aktörer/grupper kommer att gynnas respektive missgynnas? Vems ”fel” är problemet
som det representeras i policyn? Något som definitivt kan förändras i och med denna
problemrepresentation är hela diskursen kring den offentliga sektorn. Detta kan närmast
liknas vid ett systemskifte. Den gamla Weberska byråkratin har fått stå åt sidan för det
nya NPM-influerade sättet att organisera, styra och utföra offentlig verksamhet.
De som enligt utredningen kommer gynnas av problemrepresentationen i utredningen
är, om man ska tro utredningen själv, framför allt konsumenten. Kostnaderna för
verksamheten kommer att gå ner i och med förbättrad organisation och rationalisering.
Valfriheten för kunden kommer att öka och demokrati kommer utövas genom att vi får
större möjligheter att rösta med plånboken. Konkurrensen kommer att pressa priserna.84
Detta förstås under förutsättning att man lyckas skapa en fungerande konkurrens. En
annan stor aktör som gynnas av problemrepresentationen, kan vi läsa mellan raderna, är
naturligtvis näringslivet och företagen. Genom att öppna upp en ny marknad skapas
stora möjligheter att tjäna pengar på järnvägstrafiken.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
33
82 Ibid. s. 16
83 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn.
84 Ibid. s. 66-67
Vems fel är det då egentligen att järnvägssektorn dras med det ”problem” som
representeras i utredningen? Om detta nämns inte mycket, men då undersökningen
tillsatts av en borgerlig regering, samtidigt som Socialdemokraterna haft
regeringsmakten under nästan hela 1900-talet är det underförstått deras fel. Eftersom
problemrepresentationen till stor del utgår från liberalism och NPM i sin
verklighetsuppfattning kan vi anta att motsatsen - offentliga lösningar och statliga
monopol härledda till Socialdemokratin, kan dessa vara att anse som de skyldiga i
frågan. Denna slutsats är inte tydligt i utredningen, men riksdagsprotokollet där (V) och
(S) uttrycker sig negativt om förslaget, medan framför allt Mats Odell (kd) riktar kritik
mot Socialdemokraternas tidigare hantering av infrastrukturfrågan.85
7.6 Reservationer
Nämnvärt är att de totalt sex reservationer som finns upptagna i utredningen inte på
något avgörande sätt representerar ett annat problem än utredningen. Börje Andersson
och Lars Kritz påpekar att utredningen gjorts under hård tidspress och att underlaget för
beslut inte är tillräckligt. En kompletterande utredning bör göras för att undersöka
effekterna av en bolagisering av SJ, samt för att säkerställa konkurrensen funktionalitet.
”Detta utgör dock inget hinder för att ett första steg redan nu kan tas i syfte att öka
konkurrensen inom järnvägssektorn”.86
Guy Ehrling påpekar att ”en avreglering av järnvägen är angelägen”87, men att
ytterligare insatser för att säkerställa konkurrensen och anpassa SJ till de nya
omständigheterna måste sättas in. Lars Hellsvik och Jan-Eric Nilsson påpekar att de
åtgärder som krävs för att säkerställa konkurrensneutralitet och likställdhet mellan olika
operatörer brister. Ansvarsfördelning bland de olika inblandade organisationerna som
ska sköta de olika uppgifter som ingår i järnvägstrafiken är dessutom oklar.88 Olof
Nordells reservation kan sammanfattas med den första meningen: ”Om en reell
avreglering skall genomföras i enlighet med utredningens direktiv krävs mer radikala
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
34
85 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Anförande 98.
86 Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn. s. 161-162
87 Ibid. s. 163.
88 Ibid s. 173.
förslag än de som utredningen fört fram”.89 Även Pia Törsleff Hertzbergs reservation
kräver ytterligare åtgärder åt avregleringshållet. Hon ställer sig kritisk till utredningens
utgångspunkt att SJ även i framtiden ska bibehållas som ett bolag och menar att även SJ
bör kunna säljas av eller delas upp ytterligare.90
Hans Hellström uttrycker dock en något mer reserverad inställning till utredningens
förslag. Att avreglera och konkurrensutsätta järnvägssektorn på ett fungerande sätt är en
mycket komplicerad uppgift som kräver stora förändringar. De förändringar som skulle
krävas för att få det att fungera finns inte helt och hållet i utredningen. Han uttrycker en
oro för den framtida konsekvenserna en avreglering kan leda till och påpekar att de
ekonomiska konsekvenserna är oöverskådliga.91 Detta kan tolkas som en invändning
med basis i en annan problemrepresentation än den vi funnit, men på vilka grunder är
oklart.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
35
89 Ibid. s. 165.
90 Ibid. s. 178-180.
91 Ibid. s. 168-169.
8. Slutsatser och diskussionI detta kapitel kommer vi först och främst att kortfattat sammanfatta kärnan i de
slutsatser vi dragit utifrån resultat- och analyskapitlet. Detta kommer för tydlighetens
skull att delas upp efter de ursprungliga frågeställningar vi ställde oss i början på
uppsatsen. Därefter följer en avslutande diskussion kring ämnet och uppsatsen som
helhet, med förslag och idéer kring hur man skulle kunna bygga vidare på denna
undersökning.
8.1 Slutsatser
• Vilket är och hur beskrivs ”problemet” med den svenska järnvägens?
- Vilka lösningar föreslås?
- Vilka argument förs fram?
Problemet med den svenska järnvägen är enligt utredningen att den är ett statligt
monopol. Organisationen är ålderdomlig och ineffektiv och verksamheten bedrivs inte
kostnadseffektivt. Det byråkratiska regelstyrningen och organisationsformen
tillfredsställer inte kundernas behov på ett tillräckligt bra sätt. Detta problem beskrivs
med ett språk och utgångspunkter som är tydligt influerade av New public management
och liberala ideal.
Lösningen på detta problem är att konkurrensutsätta verksamheten genom att förändra
lagstiftningen i syfte att släppa in privata aktörer på marknaden. En rad andra åtgärder
för att förenkla och möjliggöra en fri konkurrenssituation föreslås också. Bland annat
omorganisation, utförsäljning och specialiering av Statens Järnvägar. Tågtrafik ska
upphandlas och kontrakteras genom anbudsförfarande.
De huvudsakliga argumenten för detta är baserade på marknadsekonomiska idéer. Fri
konkurrens förväntas medföra samhällsekonomiska vinster då järnvägssektorn som
helhet kommer att bli mer kostnadseffektiv. Valfrihet och konsumentmakt kommer att
tas till en ny nivå. Då kunden hamnar i fokus kommer servicen förbättras. Utredningen
vilar på den argumentation som förts i den offentliga debatten och enligt de direktiv som
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
36
ålagts utredningskommittén att följa. Dessa är präglade av den liberala politik som
fördes av den dåvarande regeringen. Det ideologiskt rätta är att låta staten vara liten i
omfattning medan privata aktörer tar hand om det mesta. Undantaget finner vi i Hans
Hellströms reservation, men i det väsentligaste är problemrepresentationen enhetlig.
• Hur kan problemrepresentationen i utredningen förstås utifrån ett New public
management-perspektiv?
Det finns som vi i tidigare kapitel diskuterat mycket tydliga kopplingar mellan de
centrala dragen i New public management och den problemrepresentation vi återfinner i
den statliga utredningen. Vi har tidigare defninierat huvuddragen i NPM som
konkurrens, kontrakt och kontroll. Konkurrensaspekten är uppenbar då utredningens
syfte är att undersöka möjligheterna för en ökad konkurrens inom järnvägssektorn.
Detta genom samma typer av åtgärder som NPM-begreppet förespråkar.
Vad gäller kontraktering argumenterar New public management för att offentliga
tjänster ska upphandlas och samtliga aktörer som önskar utföra tjänsten får lägga ett
anbud. Den som vinner anbudsförfarandet (genom att lägga det lägsta budet) får sedan
rätt att utföra och ansvara tjänsten under avtalad tidsperiod. Detta är i princip det system
utredningen föreslår ska gälla inom järnvägssektorn. I övrigt föreslår utredningen att SJ
bör fokusera på kärnverksamheten (tågtrafik) och outsourca kringverksamheter, också
detta i enligthet med NPM. Den enda egentligan skillnaden består i att utredningen på
grund av verksamhetens karaktär föreslås att kontraktstiden bör hållas lång. Typiskt för
NPM är relativt korta kontraktstider (ca. 1 år).
Kontroll och styrning av marknaden och den statliga organisationen SJ ska enligt
utredningen skifta fokus från regelstyrning och byråkrati till målstyrning.
Verksamhetens mål ska ställas upp och följas upp av beställaren, medan utföraren
ansvarar för hur de ska uppnå dessa mål. Sammanfattningsvis kan vi dra slutsatsen att
den problemrepresentation vi finner i utredningen i princip fullständigt överensstämmer
med, och är influerad av de idéer som New public management innehåller.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
37
I reservationerna finner vi enbart ett undantag i form av Hans Hellströms reservation.
De övriga reservationerna uttrycker inget som kan tolkas som NPM-kritiskt, däremot
innehåller flera av dem ytterligare krav på en mer marknadsmässig organisation.
8.2 Diskussion
Ambitionen med denna undersökning var att djupare studera hur en typisk avreglering
på 1990-talet diskuterades, motiverades och genomfördes. Under förberedelsestadiet
blev det tydligt att den rådande liberaliseringen och individualiseringen av samhället
under denna tidsperiode skulle påverka de politiska reformer som genomfördes. Detta
har nu blivit bekräftat och utforskat. Målet har varit att belysa de idéer som ligger
bakom denna typ av reformer. Detta mål har jag uppnått. Som alltid i slutskedet av en
uppsats står man som författare med fler nya frågor än svar.
New public management har, liksom alla modeller för offentlig förvaltning, sina
förtjänster och brister. I teorin låter det mycket bra, och om man lyckas undvika de
fallgropar som marknadsekonomiska principer utgör torde resultatet faktiskt nå de
förväntningar som ställs upp. I fallet järnvägstrafik däremot är jag inte lika säker.
Eftersom undersökningen varit begränsad till att undersöka diskursen kring, snarare än
det praktiska utfallet av, konkurrensutsättningen av järnvägen har jag valt att inte nämna
något vidare kring detta.Under denna avslutande diskussion kan jag däremot inte låta bli
att nämna det faktum att målet med reformen inte till fullo uppnåtts.92 En rad av de
marknadsmisslyckanden vi tidigare nämnt i uppsatsen har trots alla åtgärder slagit in
och orsakat problem med den nya avreglerade järnvägssektorn.93
Värt att notera är det faktum att det riksdagsparti som ställt sig allra mest kritiska mot
statliga lösningar och på den tiden vurmade för avregleringar och frihet - Ny demokrati
- i just det här fallet valde att rösta mot den borgerliga minoritetsregeringen och därmed
rev upp frågan. Som Stefan Kihlberg (nyd.) uttrycker det: ”Det är viktigt att vara klar
över att nakna kommersiella krafter är fullständigt hänsynslösa. De tar enbart
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
38
92 Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004 s. 125-135;
93 Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998
företagsekonomiska intressen. De struntar fullständigt i samhällsekonomin. Det är
affärsvärldens innersta väsen”.94 Det enda parti som i sammanhanget utgår från en helt
annan problemrepresentation än övriga partier är just det parti som i alla andra
sammanhang företräder en högst NPM-influerad politisk linje. Detta är minst sagt
intressant.
Som förslag till vidare forskning skulle det vara intressant att se en jämförande studie
mellan hur NPM-influerade reformer tillämpas inom välfärdssektorn och de ”hårdare”
sektorer varav bland annat järnvägen utgör en. Det borde finnas skillnader i och med att
verksamheterna är såpass väsensskilda. Det vore också intressant att genomföra en
ytterligare fördjupning i den politiska historien bakom New public management som
fenomen.
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
39
94 Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821
9. ReferenserAgevall, Lena. Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public
Management. Växjö University Press, 2005.
Almqvist, Roland M., New public management: NPM : om konkurrensutsättning,
kontrakt och kontroll, 1. uppl., Liber, Malmö, 2006
Almqvist, Roland. SDN-reformen i Stockholm stad - en studie av förskoleverksamheten.
Institutet för kommunal ekonomi, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms
universitet, 2001
Avregleringen av sex marknader: mål, medel och resultat. D. 1, Huvudrapport, Statskontoret, Stockholm, 2004
Avregleringen av sex marknader. D. 2, Kartläggningar, Statskontoret, Stockholm, 2004
Bacchi, Carol Lee, Analysing policy: what's the problem represented to be?, Pearson, Frenchs Forest, N.S.W., 2009
Bryman, Alan, Samhällsvetenskapliga metoder, 2., [rev.] uppl., Liber, Malmö, 2011
Fölster, Stefan (red.), Sveriges systemskifte i fara?: erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, Industriens utredningsinstitut (IUI), Stockholm, 1993
Hadenius, Stig, Modern svensk politisk historia: konflikt och samförstånd, 7., [rev. och aktualiserade] uppl., Hjalmarson & Högberg, Stockholm, 2008
Ingemarsson, Mikael (red.), Avreglerade marknader i Sverige: en uppföljning, Konkurrensverket, Stockholm, 1998
Kjeldstadli, Knut, Det förflutna är inte vad det en gång var, Studentlitteratur, Lund, 1998
Kommittén för ökad konkurrens inom järnvägssektorn, Ökad konkurrens på järnvägen:
betänkande, Allmänna förl., Stockholm, 1993.
Musgrave, Richard Abel & Musgrave, Peggy B., Public finance in theory and practice,
5. ed., McGraw-Hill, New York, 1989
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
40
Regeringens proposition 1993/94:166. Avreglering av järnvägstrafiken och riktlinjer m.m. för SJ:s verksamhet under åren 1994-1996. Regeringen, Stockholm, 1993. Tillgängligt på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Forslag/Propositioner-och-skrivelser/Avreglering-av-jarnvagstrafike_GH03166/?html=true Hämtat 20130523
Riksdagens protokoll 1993/94:103. Riksdagen, Stockholm 1994.Tillgänglig på http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Kammaren/Protokoll/Riksdagens-snabbprotokoll-1993_GH09103/ Hämtat 20130821
Tosh, John, Historisk teori och metod, 2., [rev.] uppl., Studentlitteratur, Lund, 2000
Robin Olsson Institutionen för kulturvetenskaper
41