Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm VirginiaJuntosJavier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Alcalde Generamos Justicia Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario PabloEl Nuevo Cdigo Procesal enVirginia Alcalde Rodrguez Horst Schnbohm el Per Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Implementacin, Experiencias y Sicha Rafael Arsenio Or Gastn Manrique EdithConclusiones Donaire 2003 - 2010 Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn Manrique Edith Sicha Rafael Donaire Alberto Binder Oscar Aguilar Mario Pablo Rodrguez Horst Schnbohm Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Juan Jimnez Maria Antonieta Delgado Arsenio Or Gastn

Juntos Generamos JusticiaEl Nuevo Cdigo Procesal en el PerImplementacin, Experiencias y Conclusiones 2003 - 2010

i

JUNTOS GENERAMOS JUSTICIAEL NUEVO CODIGO PROCESAL PENAL EN EL PERU Implementacn, Experiencias y Conclusiones 2003 2010 Derechos Reservados. Prohibida la reproduccin total o parcial de este libro por cualquier medio, sin permiso expreso y por escrito de los editores. Los autores son responsables de la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en este libro, as como de las opiniones expresadas. Elaboracin de contenidos : Alberto Binder Oscar Aguilar Arsenio Or Mara Antonieta Delgado Juan Jimnez Mario Pablo Rodrguez Rafael Donaire Gastn Manrique Edith Sicha Vctor Burgos Virginia Alcalde Javier Sanguinetti Correccin y Estilo : Annie Ordez Supervisin y Revisin : Horst Schnbohm Responsable de la contribucin de GIZ : Hartmut Paulsen Director del Programa Gobernabilidad e Inclusin Tiraje : 2,000 ejemplares Primera Edicin, Julio del 2011 Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per : No. 2011-09038 Impreso por : NEVA Studio S.A.C. Avda. Arequipa No. 4558, Miraflores, Lima 018 Per RUC No. 20507741712 Edicin y Revisin de Contenidos : Cooperacin Alemana al Desarrollo Internacional GIZ Por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo BMZ Programa Gobernabilidad e Inclusin Proyecto Apoyo a la Consolidacin de la Reforma del Sistema Procesal Penal y de la Administracin de la Justicia en el Per Pasaje Bernardo Alcedo No. 150 Piso 5 El Olivar San Isidro Lima 027 Per Telfono : + 51 (1) 421-1333 Fax : + 51 (1) 421-4540 Pgina Web : www.giz-gobernabilidad.org.pe

ContenidoINTRODUCCIN ............................................................................................ vii Dr. Horst Schnbohn PRLOGO ...................................................................................................... xiii Dr. Hartmut Paulsen CAPITULO I ..................................................................................................... 1 LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS ................................................................................. 1 Alberto M. Binder I. El marco general. Ideas y tendencias ............................................................. 1 II. Visiones en pugna.......................................................................................... 9 III. Debates en el plano estratgico .................................................................... 19 EXPERIENCIAS EN LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA PENAL DESDE LA VISIN INSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVA ...................... 25 Oscar F. Aguilar I. El sistema de administracin de justicia penal y las reformas ........................ 25 II. Las fases de la reforma programada ............................................................ 35 III. La implementacin de las reformas ............................................................. 42 IV. El proceso de adecuacin ............................................................................ 48 V. Las lecciones aprendidas ............................................................................ 55 CAPITULO II .................................................................................................. 63 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER ........................................... 63 Arsenio Or I. Antecedentes ............................................................................................... 63 II. Evolucin del nuevo modelo procesal: principales instituciones ..................... 72 III. La implementacin del NCPP ....................................................................... 74 IV. Ideas finales ................................................................................................ 82

CAPITULO III ................................................................................................. 83 DE LA REFORMA DE PAPEL A LA REFORMA RETRICA BREVE BALANCE DE LO ACONTECIDO EN LOS LTIMOS DIEZ AOS EN LA REFORMA JUDICIAL INSTAURADA EN EL PER ................................... 83 Juan F. Jimnez I. A modo de introduccin .............................................................................. 83 II. La reforma de la justicia en la restauracin democrtica ................................ 90 III. Hacia dnde ir .......................................................................................... 100 CAPITULO IV ............................................................................................... 103 LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y LA REFORMA JUDICIAL Y PROCESAL PENAL ENFOQUES, ROLES, APORTES, EXPERIENCIAS, TROPIEZOS, LECCIONES Y RECOMENDACIONES............................................................... 103 Maria Antonieta Delgado I. Nuevos enfoques de la cooperacin internacional y su impacto en el acontencer de la reforma de la Justicia en el Per del siglo XXI.................... 103 II. Experiencias, tropiezos y lecciones aprendidas en la senda de la Reforma. ... 133 III. Recomendaciones para futuros proyectos de apoyo a la reforma de la Justicia auspiciados por la cooperacin internacional. ................................. 144 CAPITULO V ................................................................................................ 149 LA REFORMA PROCESAL PENAL EN EL PER: AVANCES Y DESAFOS ........... 149 Rafael Donaire I. Introduccin .............................................................................................. 149 II. Problemtica y situacin previa .................................................................. 151 III. Diseo e implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal ........................ 154 IV. Avances y resultados de la Reforma Procesal Penal ...................................... 163 V. Desafos en la Reforma Procesal Penal ........................................................ 172 LA DEFENSA PBLICA Y SU NUEVO PAPEL EN EL PROCESO PENAL .............. 175 Gastn Manrique I. Antecedentes de la Defensa Pblica en el Per.......................................... 175 II. La Defensa Pblica y el nuevo modelo procesal penal adversarial .............. 179 III. La Defensa Pblica en el proceso de implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal: buenas y malas prcticas................................................... 180 IV. Otros proyectos ....................................................................................... 182 V. La Defensa Pblica y su estructura organizacional en el marco de la Ley N 29360.......................................................................................... 184 VI. Cooperacin internacional y colaboracin interinstitucional ...................... 187 VII. Recursos humanos ................................................................................... 190

BALANCE DE LA IMPLEMENTACIN DEL CDIGO PROCESAL PENAL EN EL PER .................................................................................... 193 Edith Sicha I. Avance del proceso de implementacin ...................................................... 193 II. Logros y fortalezas ..................................................................................... 194 III. Aspectos que es necesario fortalecer ........................................................... 208 IV. Aplicacin del Sistema Procesal Penal ......................................................... 211 LA REFORMA DEL PROCESO PENAL EN EL PER TIENE SU NORTE ............... 215 Vctor Burgos I. La Constitucin y el proceso penal: el punto de partida de la Reforma......... 215 II. Los 80 Y 90: Un Proceso de Reforma Procesal Penal frustrado ..................... 218 III. Proyecto Huanchaco y su aporte a la Reforma Procesal Penal en el Per ...... 222 IV. La implementacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal en Trujillo .................. 225 V. La prisin preventiva ................................................................................. 231 VI. La impugnacin en el Nuevo Cdigo Procesal Penal .................................... 251 EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN EL MINISTERIO PBLICO ..................................................................... 261 Virginia Alcalde I. Introduccin ............................................................................................. 261 II. La Reforma Procesal en Amrica Latina ..................................................... 263 III. Anlisis situacional en el contexto de la Reforma ...................................... 265 IV. Balance de la gestin fiscal con el nuevo modelo Procesal Penal ................. 293 V. Algunas alternativas de solucin a la problemtica de la Reforma Procesal Penal ............................................................................. 297 EXPERIENCIAS EN LA IMPLEMENTACIN DEL NUEVO CDIGO PROCESAL PENAL EN LA POLICIA NACIONAL DEL PER, CON LA COLABORACIN DE LA COOPERACIN ALEMANA AL DESARROLLO - GTZ ............................ 303 Javier Sanguineti I. Antecedentes ............................................................................................. 303 II. Capacitaciones ........................................................................................... 304 III. La PNP y el Nuevo Cdigo Procesal Penal ................................................... 308 CAPITULO VI ............................................................................................... 311 LA REFORMA PROCESAL PENAL PERUANA Y LOS PROGRAMAS DE CAPACITACIN DE SUS ACTORES ................................................................. 311 Mario Pablo Rodrguez

Introduccin

Horst Schnbohn*

La Cooperacin Tcnica Alemana Internacional para el Desarrollo, GIZ anteriormente GTZ, viene apoyando en el Per desde el ao 2003 la reforma del sistema procesal penal y del sistema de justicia en general. La aplicacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal (NCPP) se inici el 01 de julio del 2006 en el Distrito Judicial (DJ) de Huaura, y sucesivamente ha entrado en vigencia en un total de 16 Distritos Judiciales. En el 2013 est previsto concluir la entrada en vigencia del NCPP con el DJ de Lima, donde se procesa ms del 50% de la carga procesal penal del Per. A partir de 1991 han habido en el Per varios intentos de llevar a cabo una Reforma Procesal Penal, incluso el Congreso lleg a aprobar los nuevos cdigos. Estos intentos fueron bloqueados por el veto presidencial del presidente Fujimori debido, entre otras causas, a la resistencia de la Fiscala y la Polica. En consecuencia, el Per ha sido uno los ltimos pases de Amrica Latina en implementar una Reforma Procesal Penal que transforme el antiguo proceso, principalmente inquisitorial y escrito, en un proceso oral acusatorio. En Amrica Latina, las principales razones por las cuales se iniciaron las reformas procesales penales a partir de finales de los aos 80, se fundan en la constatacin de que los procesos penales se haban transformado en la principal fuente de violacin de los derechos fundamentales y de las garantas constitucionales de los ciudadanos. En efecto, por estas consideraciones, despus de haber regresado al rgimen democrtico e iniciado reformas profundas de sus Constituciones, con el objeto de garantizar ms efectivamente los derechos fundamentales y las garantas constitucionales de los ciudadanos, a fines de la dcada de los aos 80 los pases latinoamericanos tuvieron que instaurar tambin reformas en sus procedimientos penales y cambiar las prcticas forenses.

*

Asesor del Proyecto Reforma Procesal Penal de la GIZ.

vii

Los antiguos procesos, principalmente inquisitivos y llevados por escrito, adems de violar con frecuencia los derechos fundamentales y las garantas de los ciudadanos, no haban sido eficientes para aclarar los hechos e imponer penas adecuadas a los culpables. Los procesos eran demasiado largos, lo cual en muchos pases ha dado cabida a grandes espacios para la corrupcin, que lleg a extenderse en los sistemas de justicia y, en opinin de la poblacin, determin que muchos delitos quedaran impunes. Al mismo tiempo, todos estos sistemas se han caracterizado por originar la presencia de un alto porcentaje de personas sin condena alguna en las crceles. Casi todas las reformas tuvieron como punto de partida el Cdigo Procesal Penal Modelo del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Penal, que se present en el ao 1988. Los nuevos cdigos reformados, aunque todava con muchas diferencias, tienen una estructura similar a este Cdigo Modelo del Proceso Penal. Desde un inicio, la Cooperacin Internacional ha apoyado estos procesos de reforma, especialmente instituciones tales como el Banco Mundial, USAID, la Unin Europea, COSUDE, AECI y la GIZ en muchos pases de Amrica Latina. Desde los primeros momentos de la aplicacin de los nuevos cdigos procesales penales, en casi todos los pases se pudo observar resultados positivos. La duracin de los procesos se ha acortado, un menor nmero de procesos ha llegado a la etapa final es decir al juicio oral porque fueron terminados gracias a la existencia de salidas alternativas negociadas y el porcentaje de internos sin sentencia en las crceles ha bajado de ms del 70% a alrededor del 50%. No obstante, tanto en el Per como en los dems pases, los procesos de reforma tambin han estado acompaados y han debido enfrentar mltiples problemas, tales como: Conflictos interinstitucionales, especialmente entre la Polica y la Fiscala. Peligro de que instituciones como la Polica, la Fiscala, la Defensa de Oficio y los Tribunales apliquen el nuevo cdigo con distintos criterios, lo cual generara ms fuentes de conflicto en su aplicacin. Falta de adaptacin oportuna de la infraestructura requerida; y Falta de suficiente preparacin de los operadores del sistema de justicia.

En efecto, con la aplicacin del nuevo cdigo, sali a la luz el hecho de que todava muchos de los operadores del sistema de justicia carecan de la necesaria preparacin para poder cumplir a cabalidad sus funciones. Los problemas ms graves surgieron en el proceso de implementacin de los nuevos cdigos, y en algunos pases esto casi hizo fracasar las reformas, como por ejemplo en Guatemala.

viii

En el caso peruano, a pesar de todos los problemas que se han podido observar en el proceso de Reforma Procesal Penal, ste nunca corri un verdadero peligro de ser suspendido o de fracasar a mitad del camino. Una de las razones de ello es que las instituciones del sistema de justicia, y especialmente las personas responsables de ste, respaldaron la Reforma y lograron encontrar apoyo en los lderes polticos. El proceso de reforma judicial es complejo, dado que en ste participan distintas instituciones a las cuales la Constitucin otorga independencia o autonoma. Debido a las distintas funciones que deben cumplir en el sistema judicial, cada una de estas instituciones tiene sus propios intereses, que no siempre armonizan. Para que el sistema judicial en su conjunto pueda funcionar, se hace necesario que cada una de las instituciones, dentro del marco de la Constitucin y las leyes, cumpla sus funciones. Si una institucin no las cumple adecuadamente, por ejemplo la Fiscala en el Proceso Penal, entonces se produce un desbalance en todo el sistema y se corre el peligro de fracasar. Por estas razones, antes de definir los detalles de esta Reforma es necesario, por no decir indispensable, crear un consenso bsico apoyado por la sociedad civil entre las distintas instituciones del sistema de justicia, as como tambin con los representantes del sistema poltico respecto a la orientacin de la Reforma, a sus alcances y a la forma y alcances con que se va a empezar. Se requiere, por lo tanto, definir consensos y crear una visin compartida entre las instituciones que participan en los diferentes procesos. En otras palabras, es requisito imprescindible contar con una carta de navegacin. En el Per, el desarrollo del proceso de reforma ha sido arduo en sus inicios, an cuando desde las primeras reuniones se logr contar con la participacin de los representantes de todas las instituciones del sistema de justicia que brindaron su aporte en la elaboracin del Nuevo Cdigo Procesal Penal. Despus de la aprobacin del Nuevo Cdigo Procesal Penal, con la participacin de los representantes del sistema de justicia y del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), se elabor una primera base para el Plan de Implementacin. Posteriormente, para la implementacin del NCPP, este Plan fue adaptado por las comisiones institucionales a la realidad de cada uno de los Distritos Judiciales con los que se planific la implementacin. As se ha logrado desarrollar el proceso de reforma en sus cuatro dimensiones ms importantes: Desarrollo legislativo y normativo Se ha logrado adecuar los ajustes de los reglamentos internos de las instituciones a las exigencias del Nuevo Proceso Penal y establecer el rediseo de normas complementarias.

ix

Desarrolloinstitucional Se ha ajustado y fortalecido el funcionamiento de las instituciones, para que sean capaces de cumplir adecuadamente con sus nuevas funciones en el sistema judicial reformado. Entre otros aspectos, se han introducido reformas profundas en la infraestructura interior de cada una de las instituciones, en su organizacin administrativa y mediante la capacitacin se ha podido preparar a los operadores para que puedan cumplir a cabalidad con sus funciones en el nuevo proceso penal. La voluntad poltica Se ha obtenido, contando con el esfuerzo de las instituciones del sistema de justicia penal y el apoyo del Poder Ejecutivo, los recursos financieros necesarios para la ejecucin de la Reforma. A la fecha, el Estado peruano ha invertido en la reforma procesal penal ms de 800 millones de Nuevos Soles. Participacin de la sociedad civil Se han desarrollado diversas iniciativas para informar a la sociedad civil sobre los cambios en curso; no obstante, hasta el da de hoy se ha carecido de una estrategia de comunicacin idnea para instaurar espacios de discusin con la sociedad civil.

El trnsito del antiguo proceso penal al nuevo proceso penal acusatorio oral, no solamente ha significado un gran reto para las instituciones, sino tambin para cada uno de los operadores del sistema de la justicia penal. En el pasado, los intentos de fortalecer la oralidad en el proceso penal fracasaron en la prctica, mientras que con la aplicacin del NCPP, en los Distritos Judiciales en los que ste ya entr en vigencia se ha logrado, ms rpidamente de lo que se esperaba, que los operadores apliquen la oralidad y usen los nuevos instrumentos que ponen a su disposicin las salidas alternativas, con los efectos positivos ya mencionados ms arriba. Todava persisten muchos problemas en la prctica del Nuevo Proceso Penal, pero se ha podido evitar que la Reforma fracase. Para los operadores, el reto ha sido dejar atrs las rutinas y las prcticas aplicadas en el antiguo proceso, al verse obligados a desarrollar nuevas habilidades, destrezas y a alcanzar nuevos conocimientos para poder cumplir sus funciones. Lo decisivo en esta etapa no ha sido aprender la teora, sino desarrollar tan pronto como fuera posible una base de experiencia, pero fundada en slidos conocimientos de la teora. Para los operadores, las exigencias han sido grandes, porque el Nuevo Proceso Penal les demanda: Amplios conocimientos del Derecho Penal Material y del Proceso penal actualizados. Cambios en la forma de comunicarse, ya que la comunicacin oral es fundamentalmente distinta a la comunicacin escrita.

x

Un cambio importante y radical en el lenguaje y en la forma de preguntar. El dominio de las tcnicas de interrogacin. El desarrollo, segn sus diferentes roles, de una actitud proactiva. Una gran capacidad para el resumen. El manejo de las tcnicas de valoracin de las pruebas, segn las reglas de la sana crtica. El dominio de tcnicas adecuadas para presentar las conclusiones en la Audiencia, cuando se exponen los alegatos finales.

Para preparar a los operadores, se hace necesaria una capacitacin intensa, porque no slamente se trata de facilitar nuevos conocimientos, habilidades y destrezas, sino de cambiar una cultura de litigio fuertemente enraizada en el antiguo sistema judicial inquisitorio, cuyas races se remontan a la poca colonial. Para esto ha sido necesario llevar a cabo ciclos de capacitacin con la participacin de jueces, fiscales, defensores y la polica, en talleres prcticos en los que se analizaba y simulaba tratar casos prcticos. De esta manera, los operadores de la justicia aprendieron a actuar en conjunto, entraron en competencia y tambin descubrieron eventuales vacos, contradicciones o vaguedades en el NCPP, que ellos mismos tendrn que solucionar de alguna forma. Solamente as se lograr desarrollar las prcticas necesarias y los criterios compatibles con una adecuada aplicacin del NCPP. En consecuencia, se necesita una capacitacin: Que no se limite a ensear el dominio de algunas tcnicas, sino que tenga como objetivo tambin capacitar a los operadores para operar un cambio cultural. Centrada en la prctica forense y en las funciones de los operadores. Que haga interactuar a los operadores, de la misma forma en que lo tendrn que hacer al desarrollar la prctica judicial. Que sea especializada y cuente con los mecanismos necesarios para su imparticin. Que repose en un cambio profundo de las estructuras curriculares y en la pedagoga de la formacin universitaria.

A causa de la sobrecarga de los operadores, as como de los jueces y fiscales, no ha sido posible implementar cursos con la necesaria duracin, como por ejemplo de una semana entera. El impacto profundo depender de que se realicen cursos de mayor duracin, y no slo de 1, 2 3 das.

xi

La Nuevo Proceso Penal solo ser sostenible en el tiempo en la medida que se integre a un ms amplio proceso de reforma de todo el sistema de justicia. Sin esto, tarde o temprano los problemas afectarn tambin la eficiencia del proceso penal. Especficamente, se tiene que hacer ms eficiente el funcionamiento de los Despachos Judiciales, reformar la relacin de trabajo que existe entre secretarios y jueces, establecer cambios en la seleccin de jueces y fiscales, y en el tiempo de su permanencia en el cargo, implementar la carrera judicial y fiscal, as como especializar a los policas de investigacin judicial, garantizndoles una mayor continuidad en el trabajo. La cooperacin internacional ha apoyado en el Per el proceso de reforma del sistema de justicia mediante el aporte de considerables recursos, incluyendo al proceso de Nuevo Proceso Penal. Pero el xito en la implementacin de la Nuevo Proceso Penal es de exclusiva responsabilidad de los peruanos, puesto que la justicia es uno de los ncleos de la soberana nacional de un pas. Por esa razn, a pesar de la importancia de su contribucin, la cooperacin internacional solamente puede intervenir en forma limitada, estando su colaboracin circunscrita a: Asesorar, orientar y brindar un efecto catalizador al proceso de reforma. Facilitar a las instituciones la bsqueda de soluciones a problemas que hayan surgido, pero de ningn modo intervenir en la toma de decisiones u ofrecer soluciones prefabricadas, as como recetas adoptadas en otras realidades. Ofrecer apoyo para la implementacin de los procesos de cambio, pero no asumir la coordinacin de los mismos, pues esto es siempre responsabilidad de las instituciones nacionales. Brindar apoyo para dar continuidad y profundizar el proceso de reforma, facilitando y compartiendo experiencias sobre la base de procesos similares desarrollados en otros pases, as como apoyando y asesorando a las instituciones para que puedan cumplir con todas sus tareas dentro del proceso de reforma.

El proceso de reforma va a tener su prueba de fuego en el ao 2013, cuando el Nuevo Proceso Penal entre en vigencia en el DJ de Lima. En Lima se produce ms del 50% de la carga judicial y en los Juzgados de Lima se encuentra una gran carga pendiente por solucionar, lo que complica la entrada en vigencia del NCPP. Sin embargo, no nos cabe duda de que, sobre la base de las experiencias ya obtenidas, las instituciones van a superar esta prueba con xito y solamente se tratar despus de obtener el puntaje respectivo, entre aprobado o sobresaliente.

xii

Prlogo

Hartmut Paulsen*

El proceso de reforma del Sistema de Justicia Penal que se est desarrollando en el mbito latinoamericano en la actualidad, es el ms profundo que se haya experimentado en los dos ltimos siglos. En efecto, si bien previamente a este proceso tuvieron lugar cambios de naturaleza normativa, organizativa o funcional en los pases de la regin, en esencia el sistema inquisitorial de administracin de justicia haba permanecido intacto. En la prctica cotidiana, las instituciones de justicia, el proceso penal y sus operadores estaban alejados de los principios, derechos y garantas que protegen a las personas que por una u otra razn acuden al Sistema de Justicia. Los conflictos que ingresaban al Sistema no eran reconocidos como situaciones problemticas de dos o ms personas, sino vistos como un nmero ms en las estadsticas. Los expedientes no tenan rostro. La reserva o secreto en las actuaciones, la primaca de la escritura y la delegacin de funciones fueron, en mayor o menor medida, caractersticas permanentes de los procedimientos penales en todos los pases de la regin. La participacin ciudadana y el control de las actuaciones de los operadores del Sistema eran nulos y se producan diariamente graves violaciones a los derechos de las personas. El Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el fortalecimiento de las instituciones del Estado de Derecho, el retorno a las democracias en diversos pases, la constitucionalizacin de derechos y garantas, entre otros, originaron que autoridades, acadmicos y la sociedad civil organizada, sealaron la necesidad de emprender una reforma sustancial del Sistema de Justicia, especialmente en lo que atae al proceso penal. Por otra parte, cabe destacar que para la estrategia de la Cooperacin al Desarrollo con los pases de Amrica Latina y el Caribe que impulsa la Repblica Federal de Alemania, la concrecin del Estado de Derecho y la buena gobernanza tiene como pieza clave la proteccin de los derechos de los ciudadanos; ello supone la existencia de un Sistema Judicial accesible, oportuno, probo y transparente, capaz de imponer sancin efectiva a quienes vulneren o afecten los bienes jurdicos protegidos.* Director del Programa Gobernabilidad e Inclusin de la GIZ

xiii

Por ello, a partir de los aos noventa la Cooperacin Alemana al Desarrollo GIZ (antes GTZ) ha venido brindando asesora tcnica para mejorar el Sistema de Justicia, apoyando la implantacin de la Reforma Procesal Penal en Paraguay, Venezuela, Bolivia, Colombia y el Per (a partir de 2003). En los ltimos tres pases mencionados existen an proyectos en ejecucin y esperamos que dichos esfuerzos se prolonguen exitosamente en el tiempo. En ese orden de ideas, los actores judiciales, con el apoyo de la GIZ, tuvieron la visin de crear o adoptar un sistema que garantizara los derechos y libertades de las personas involucradas en un proceso penal, sin que por ello se afectara los principios del debido proceso, pero que mejorara la eficacia y la calidad de la investigacin, persecucin y sancin penal. As, la Reforma consisti en transitar de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio, en el cual primara el fortalecimiento de las caractersticas de oralidad, publicidad, transparencia y celeridad en los procesos. Indudablemente este trnsito a otro sistema trae consigo un cambio en la estructura organizativa y funcional; empero, la mutacin ms importante debe producirse en el advenimiento de una gran transformacin, en buena cuenta un cambio de paradigma, de una justicia ciega y defensora del status quo a una justicia de equidad, de reconocimiento del papel preponderante de la vctima y de visibilizacin de las desigualdades, cuyo norte es un servicio de justicia que responda realmente a la poblacin que lo requiere. Este esfuerzo por promover la reforma del proceso penal en Latinoamrica lleva ya ms de 15 aos, a lo largo de los cuales la estrategia de implementacin del trabajo ha variado de pas en pas. Por esta razn, los resultados obtenidos tambin han sido distintos dependiendo del pas en el que el nuevo Proceso Penal ha entrado en vigencia. Sin embargo, a partir de esta importante experiencia, observamos un comn denominador: el nuevo sistema est produciendo un cambio en el comportamiento de los operadores de justicia, quienes al actuar a sabiendas de que la oralidad y la transparencia son ejes fundamentales del nuevo proceso, son cada vez ms conscientes de que pueden ser observados y evaluados por la poblacin. El Per, a pesar de haber iniciado el anlisis y la discusin respecto a la necesidad de una reforma del Sistema desde la dcada de los 80, con dos procesos que quedaron truncos, es uno de los ltimos pases en que el nuevo modelo se est implementando. Debe destacarse el impulso reformador efectuado por un grupo de personas que estaban convencidas de la necesidad del cambio, lo que dio como resultado que en el ao 2004 se promulgara el Decreto Legislativo N 957 que daba vida al Nuevo Cdigo Procesal Penal de corte acusatorio, cuya principal caracterstica es su naturaleza adversarial. Aprendiendo de las experiencias de los pases en donde ya se implement un nuevo modelo procesal penal, el Nuevo Cdigo Procesal Penal establece una vigencia de alcance progresivo en los diferentes Distritos Judiciales de la Repblica. En la actualidad, el Nuevo Cdigo Procesal Penal se ha implementado en ms de la mitad de los Distritos Judiciales, y desde su aplicacin ha generado una enorme discusin que ha dado contenido a sus diferentes artculos a partir de la emisin de Resoluciones Judiciales en las circunscripciones en las que la norma es de cumplimiento obligatorio.

xiv

Es por ello que, a ms de cinco aos de la vigencia del Cdigo, se hace necesario llevar a cabo una evaluacin crtica de los logros, dificultades y desafos que enfrenta este proceso de implementacin. El presente libro pretende contribuir al conocimiento y a la discusin de esta Reforma Procesal Penal. Por ello se ha tratado, en lo posible, de lograr que tanto la estructura como los contenidos de cada uno de los ensayos de los que se compone, sean comprensibles para cualquier persona, y que muestren de manera general lo que ha significado este proceso de implementacin. Un aspecto importante que la publicacin destaca, es la contribucin de las autoridades y de los actores claves del Sistema de Justicia encargados de la implementacin del modelo en sus instituciones. La obra se divide en cuatro grandes secciones dividida en seis captulos. La primera de ellas presenta un anlisis de la reforma en la regin, las estrategias y las visiones que la impregnaron, as como las lecciones aprendidas a lo largo de sus diferentes procesos de implementacin. Una segunda seccin incide en la Reforma Procesal Penal en el Per, partiendo del impulso que le brindara la experiencia de La Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin de Justicia - CERIAJUS, de la participacin de la Cooperacin Alemana al Desarrollo y de la comunidad internacional en su conjunto, describiendo la forma en que se desarrollaron las discusiones y el proceso de implementacin en s mismo. La tercera seccin examina la implementacin y aplicacin del nuevo modelo procesal. Esta parte, como se seal anteriormente, es analizada por los propios actores de la Reforma, la Defensa Pblica, el Ministerio Pblico, la Polica Nacional del Per y el Poder Judicial, todos los cuales presentan los logros, los obstculos y los desafos que enfrenta actualmente el proceso de cambio. La obra finaliza con la descripcin de los importantes programas o mecanismos de capacitacin de los actores. Estamos convencidos de que la implementacin del actual modelo de Proceso Penal significa un paso adelante hacia una justicia con vocacin de servicio a la poblacin, que sin duda alguna contribuir al fortalecimiento del Estado de Derecho en el pas. Agradecemos a las personas que han colaborado con sus ponencias en la elaboracin de este libro, as como a quienes, de una u otra manera, han hecho posible que la presente edicin llegue a sus manos.

xv

Alberto M. Binder

LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA VISIONES Y ESTRATEGIASAlberto M. Binder

CAPTULO

I

I.

El marco general. Ideas y tendencias

El conjunto de acciones de reforma de la justicia penal que se han llevado a cabo en casi la totalidad de los pases de Amrica Latina, responde tanto a patrones comunes provenientes de la herencia institucional compartida como a procesos polticos recientes muy similares, sin perjuicio de las caractersticas particulares de la conflictividad de cada uno de los pases. Ese proceso se ha dado en el marco de un programa de reforma judicial en Amrica Latina de alcances ms vastos, que se consolida en la ltimas dos dcadas como producto de varias tendencias.1 En primer lugar, el clima general de reforma institucional propio del ciclo de recuperacin democrtica o de transicin a la democracia, que si bien se manifiesta de diversas maneras en los distintos pases, gener una conviccin general en la regin acerca de la necesidad de modernizar las instituciones del Estado, superando as rmoras coloniales o estructuras que haban tenido fuertes compromisos con la inestabilidad institucional, las dictaduras militares o el terrorismo de Estado. Estas consideraciones, sin duda, fueron ms firmes y claras en su referencia a la reforma del proceso penal o a la crtica de la estructura general del Poder Judicial, pero tambin influyeron aunque de un modo ms indirecto en una disposicin favorable a toda reforma y oralizacin de los procesos.

1

Vicepresidente del INECIP, Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Argentina. Profesor de Derecho Procesal Penal en el Departamento de Posgrado de la Universidad de Buenos Aires y del Comahue. Argentina. He hecho un amplio anlisis de los temas de la reforma judicial en la regin, en la investigacin publicada bajo el ttulo De las repblicas areas al Estado de Derecho, realizada conjuntamente con Jorge OBANDO, publicada por Ed. Ad. Hoc, 2003. Pueden servir de complemento otros dos trabajos: La fuerza de la Inquisicin y la debilidad de la Repblica, publicado en Poltica criminal bonaerense, 2007 y La poltica judicial de la democracia, publicado en Revista Ecuatoriana de Seguridad, FLACSO. Quito, 2008.

1

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

En segundo trmino, a principios de la dcada de los aos ochenta del siglo pasado, cristaliza una larga tarea del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal con la presentacin de los Cdigos Modelo Civil y Penal, productos de largos debates y del trabajo mancomunado de por lo menos tres generaciones de procesalistas, que comienzan con las visiones de Couture, por un lado, y de Vlez Mariconde, por el otro; ambos, a su vez, influenciados por el movimiento reformista italiano de la primera mitad del siglo XX. En tercer lugar, en el mbito del proceso penal existan grupos acadmicointelectuales con un nivel adecuado de especializacin y actualizacin, conscientes de la necesidad de enfrentar nuevos desafos que ya se estaban planteando en otros pases (reformas europeas de la dcada anterior) y tambin con clara conciencia de que el proceso penal en Amrica Latina no se encontraba en condiciones de evolucionar para enfrentar esos desafos en el futuro prximo, en especial debido a su anclaje en el formalismo y las estructuras escrituristas. Finalmente, muchos sectores sociales se encontraban predispuestos a criticar al sistema judicial; manifestaban con fuerza su insatisfaccin y ello provocaba un reflejo de preocupacin poltica entre los distintos partidos y funcionarios del gobierno. Si bien el nombre emblemtico de todo este proceso de reforma ha sido el de oralizacin del proceso penal, su contenido y alcances ha sido mucho mayor. Se plante, en trminos generales, una revisin de toda la estructura del proceso, la simplificacin de pasos, la modernizacin de categoras y un intento de ruptura muy fuerte con el arquetipo inquisitorial para aproximarse con diversas variantes a los modelos adversariales.2 Por otra parte, se plantearon con distintos grados de intensidad reformas organizacionales, administrativas, nuevos modelos de administracin y una fuerte incorporacin de la informtica, tanto en el plano documental como en la gestin de casos. Podemos decir, pues, que la dcada del ochenta del siglo pasado comienza con una batera de propuestas de reforma y un clima general propicio, como posiblemente no se haba dado hasta entonces en toda la regin. A ello habra que agregar que el trabajo de dcadas de relacionamiento entre autores y profesores llevado a cabo por los diversos institutos y grupos acadmicos haba generado redes de colaboracin y de conocimiento de las experiencias e ideas de los otros pases de la regin de un modo cualitativa y cuantitativamente muy superior al pasado.

2

Sobre las caractersticas y principios inspiradores de la reforma de la justicia penal en Amrica Latina, la bibliografa tambin es ya muy amplia. Para acceder a gran parte de ella de un modo simple, dirigirse al centro de documentacin de www.cejamericas.org .

2

Alberto M. Binder

En las dos dcadas subsiguientes la actividad fue muy intensa. Cuatro lneas fundamentales se desarrollaron con mayor profundidad. En primer lugar, la aparicin de la nueva justicia constitucional, ya sea a travs de la creacin de Salas especializadas en las Cortes Supremas o mediante la creacin de Tribunales Constitucionales hizo que muchos de los pases de la regin modernizaran sus sistemas judiciales de defensa directa de la Constitucin, con efectos que todava no se pueden evaluar en su totalidad, pero que sin duda tuvieron gran impacto en toda la estructura institucional del pas. En segundo lugar, se modific el sistema de nombramiento de jueces y en algunos casos de gobierno judicial, a travs de los Consejos del Poder Judicial o Consejos de la Magistratura. Con la evidente intencin de dejar atrs los spoiled system del pasado o la influencia de grupos de poder en el nombramiento de los jueces, se desarrollaron nuevos procedimientos y criterios para su nombramiento. En tercer lugar, se establecieron importantes modificaciones en la justicia juvenil, de la mano de la ratificacin de la Convencin de los Derechos del Nio y la expansin de las ideas de UNICEF sobre proteccin integral y abandono de la doctrina tutelar. En cuarto lugar, una nueva justicia penal de tipo adversarial se desarrolla en toda la regin, hasta tal punto que luego de veinticinco aos de actividad muy pocos son los lugares donde an no se ha producido ese cambio. Ms de treinta nuevos cdigos procesales penales de tipo adversarial son aprobados y puestos en marcha, aparece una nueva estructura para las Fiscalas y nuevos sistemas de Defensa de Oficio. Se modifican no solo los procedimientos sino algunos aspectos de la organizacin judicial y de gestin de los tribunales. Ms all de los evidentes problemas de implementacin que ms adelante analizaremos y de la persistencia de problemas en el control de la criminalidad que tienen races muy complejas, se puede afirmar que el cambio producido en la justicia penal fue el ms significativo desde la adopcin de las nuevas formas republicanas a principios del siglo XIX.3 No obstante la complejidad de todo este proceso, es importante destacar con claridad las ideas principales del mismo, porque siguen constituyendo el punto de partida del proceso de cambio y nos permiten evaluar el estado de cosas que es imperioso cambiar. El rpido desplazamiento hacia temas puntuales puede producir, por una parte, la ilusin de que los grandes problemas que motivaban el cambio ya han sido superados y, por otra, la perdida de la orientacin producto del sostenimiento de las grandes metas del cambio. Todo esto es mucho ms relevante an cuando el proceso de implementacin se

3

LANGER, Mximo. Revolucin en el proceso penal latinoamericano: difusin de ideas legales desde la periferia. CEJA. Santiago de Chile, 2007.

3

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

prolonga en el tiempo. De un modo sinttico, podemos sealar que los grandes temas de la Reforma, que no debemos dejar que pierdan centralidad, son: a. El establecimiento del juicio oral y pblico, entendiendo por tal concepto la instauracin de un mecanismo procesal adversarial claro, con produccin de prueba concentrada y continua, as como una publicidad efectiva. b. Una divisin de funciones tambin clara y precisa entre las tareas del acusador, del imputado y su defensor, y de los jueces, de modo tal que se resguarde el poder jurisdiccional para sus funciones especficas: las decisin del litigio y la preservacin de las libertades pblicas. c. Una amplia intervencin de la vctima en el proceso como sujeto natural de ste, ya sea que cuente con el apoyo del Ministerio Pblico o con diversas formas de fortalecer la tutela judicial. d. Un uso excepcional, racional y controlado de la prisin preventiva, fundado en finalidades estrictamente procesales y bajo condiciones de trato humano y digno. e. Un mtodo de control de la sobrecarga de trabajo mediante la diversificacin de salidas y el establecimiento de prioridades. f. Mtodos de control del tiempo, tanto para las detenciones como para la duracin del proceso en general.

g. Organizaciones judiciales nuevas, del Ministerio Pblico y de la Defensa Pblica, conforme a sus finalidades propias, con un mejor aprovechamiento de los recursos, con el objeto de impedir la burocratizacin o la despersonalizacin. Estas siete ideas son lo suficientemente simples y concretas como para dimensionar la tarea que se debe emprender y mantener en el tiempo. No son el resultado de ninguna escuela procesal o lnea de pensamiento, sino que surgen de normas constitucionales y de pactos internacionales de derechos humanos vigentes en la Repblica del Per, as como de la necesidad de gestionar la conflictividad y controlar la criminalidad en el marco de una sociedad democrtica. En especial, lo referido al establecimiento del juicio oral y pblico, la divisin de funciones que preserva la imparcialidad judicial, la excepcionalidad de la prisin preventiva y el amplio acceso a la tutela jurisdiccional, no puede ya ser motivo de simples discusiones ni se trata de un problema de modelos procesales, sino de aplicacin lisa y llana de normas de base constitucional propias del desarrollo moderno del Estado de Derecho y de su normalizacin, tanto internamente como en la comunidad internacional.

4

Alberto M. Binder

No obstante, s existen diferencias en cuanto a la apreciacin de la necesidad del cambio o su urgencia, respecto a cmo deben organizarse las polticas de transformacin o su prioridad. Ciertamente, tambin, hay quienes aceptan el cambio de un modo abstracto pero luego canalizan su oposicin o disconformidad en otro nivel de argumentacin. Debe quedar claro que el problema, entonces, es cmo construir en el plazo ms breve posible un proceso penal que responda a las normas constitucionales y a las exigencias de los pactos internacionales de derechos humanos. Tambin debe quedar claro que mientras ello no ocurra, el funcionamiento de la justicia penal transita caminos de ilegalidad y de violacin de los derechos humanos fundamentales. Sin embargo, sigue plantendose un debate de ideas que de un modo indirecto y en la prctica cuestiona la posibilidad del cambio. En este debate se pueden sealar cuatro opiniones: a. Quienes creen que este funcionamiento ilegal es necesario para lograr las finalidades de justicia, seguridad y control de la criminalidad que reclama la poblacin. Una variante de esta opinin seala que si bien este funcionamiento ilegal no es necesario en abstracto, las actuales condiciones del pas, la inseguridad, el desborde de la criminalidad y el estado en general de la opinin pblica, obligan a mantenerlo hasta que alguna de esas condiciones cambien. b. Quienes creen que ese funcionamiento ilegal no es admisible, pero que no existen los recursos econmicos y humanos necesarios para cambiar la situacin, y que pretender cambiarla sin esos recursos o es imposible, o agravara la situacin. Una variante de esta opinin sostiene que frente a ello solo se pueden ir realizando cambios parciales que vayan modificando de a pocos el estado de la situacin. c. Quienes sostienen la necesidad de encarar el cambio, pero consideran prioritarias otras acciones de gobierno (reforma policial, juzgamiento de los casos de corrupcin, violaciones de los derechos humanos, reformas polticas o econmicas, etc.) y que la reforma de la justicia penal no tiene la urgencia que s tienen otras medidas, incluso relacionadas con el funcionamiento del sistema penal. d. Quienes consideran que se debe encargar con urgencia el cambio, tratando de planificarlo lo mejor posible pero sin postergarlo por ninguno de los argumentos de las otras posiciones, asumiendo las dificultades y los traumas propios de un cambio estructural.

5

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, si tomamos el conjunto de acciones vinculadas a la reforma judicial y buscamos elementos comunes proceso de abstraccin que siempre dejar afuera muchas de sus particularidades, es posible ordenar los intentos de reforma desde la perspectiva del entrecruzamiento o de la competencia de tres visiones bsicas sobre la estrategia ms conveniente para desencadenar o llevar adelante los procesos de cambio. Segn una primera visin, la falla principal de la administracin de justicia y, por lo tanto, el principal aspecto que debe superar proviene de las deficiencias profesionales y humanas de los jueces y funcionarios judiciales. Ya sea que se trate de problemas de formacin profesional e intelectual, de falta de compromiso con los valores democrticos, de fallas ticas en su desempeo o de una dbil conciencia moral, lo cierto es que los jueces no estn a la altura de sus cargos. En consecuencia, se debe provocar la remocin de esos jueces y, para el futuro, mejorar el sistema de nombramiento, control y remocin. Cuando esto ocurra, mejorar el desempeo del sistema judicial en su conjunto y renacer la confianza ciudadana. Para una segunda visin, el problema principal reside en la deficiente administracin de los recursos humanos y materiales que mueven la maquinaria judicial. Todos los procesos de trabajo que se desarrollan, desde la atencin del pblico hasta la realizacin de audiencias o el dictado de sentencias, se han vuelto obsoletos y la incorporacin de la ayuda tecnolgica es dbil, catica e inadecuada. Por ms que los jueces y funcionarios trabajen mucho y con dedicacin, todo su esfuerzo se ve diluido a causa de los defectos de la organizacin y la administracin de los tribunales, que no responden a los parmetros ms elementales de la administracin moderna. Una tercera visin seala que el problema fundamental es ms profundo, puesto que se relaciona con la pervivencia de estructuras de trabajo regidas por normas antiguas y por modelos de organizacin y gobierno judicial rgidos, verticales y burocrticos. Esta visin destaca que no se trata de defectos de la administracin de justicia, sino de la pervivencia de un modelo judicial autoritario, proveniente de la tradicin inquisitorial propia de la Colonia, que genera una matriz poltico-estructural que es necesario revertir para adecuarla a los modelos judiciales de tipo republicano-liberal. Cualquier lector avisado pronto se dar cuenta de que, en realidad, estas tres visiones no son incompatibles y de que, con gran seguridad, uno podra afirmar que cada visin destaca una parte importante del problema. Como esa observacin es totalmente cierta, de lo que se tratara es de construir una visin ms comprehensiva de tipo integral, que tenga la capacidad de abarcar todos los problemas y de proponer soluciones en todas las dimensiones.

6

Alberto M. Binder

As nace una cuarta visin, aparentemente superadora, que ha nutrido y sigue nutriendo los sucesivos planes integrales de la reforma judicial, de los cuales existen varias versiones en Amrica Latina. Lo que ocurre es que el problema est instalado en otro plano. La competencia entre las tres visiones, y finalmente entre cada una de ellas y la visin integral, se da en el plano de la perspectiva estratgica. Un plano esencial a la hora de disear una poltica de cambio, ya que se trata de encauzar recursos escasos en todos los niveles y obtener escalonadamente resultados en un programa coherente de mediano plazo. Es tambin el plano estratgico, donde se dirimen finalmente las distintas posiciones que hemos presentado anteriormente. La reforma judicial apunta al desarrollo de un tipo especfico de poltica pblica, orientada a la renovacin de instrumentos. Esto quiere decir que no se trata de cambiar el modo en que se viene utilizando un determinado instrumento (lo que ocurre, muchas veces, cuando se cambia de orientacin en la poltica econmica), sino que la poltica busca cambiar el instrumento mismo, por considerar que con ste no se puede lograr las finalidades principales que se busca realizar en el plano, llammosle sustantivo. Como hemos dicho, el instrumento podr ser malo porque son malos sus operadores, porque son insuficientes y mal asignados sus recursos, o porque tiene que ser cambiado por otro tipo de instrumentos. Las polticas de cambio instrumental tienen poco tiempo para ser desarrolladas. Normalmente, al ciudadano comn receptor y constructor de la legitimidad se le escapan las discusiones relativas a los instrumentos, ya sea porque no vislumbra su importancia o porque desconoce cules son esos instrumentos. Le es mucho ms fcil entender los cambios sustantivos que se buscan (por ejemplo, que la justicia sea ms rpida, ms sencilla, ms justa o equitativa, etc.). Si ello se logra mejor con tal o cual instrumento, le es algo ms lejano. De all que nuestra afirmacin sobre la idea de que los cambios instrumentales deben ser ms rpidos se basa en esta distinta percepcin por parte de la sociedad, que es la que regula, en fin de cuentas, los tiempos polticos de los cambios. De lo dicho se sigue nuestra segunda afirmacin: si el tiempo para los cambios instrumentales es menor, entonces la opcin estratgica acrecienta su importancia, ya que si la poltica es siempre la opcin entre varios caminos posibles es decir, tomar decisiones en una encrucijada (no hay poltica si solamente hay un camino posible), entonces la urgencia por optar por la estrategia que logre lo mayores efectos de cambio instrumental en el menor tiempo posible es ms evidente.

7

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Por otra parte, una opcin estratgica plantea siempre dos problemas adicionales: a. La seleccin de los sujetos que ingresan al juego en determinada opcin estratgica y de quienes, por el contrario, quedan afuera. b. La forma de absorcin de todos los costos que esa especfica estrategia genera; es decir, todo lo que no se va a lograr mediante la aplicacin de la estrategia elegida. Por ejemplo y esto es crucial, la adopcin de una determinada estrategia, como por ejemplo elegir el camino del recambio de personas, puede tener demasiados costos en trminos de disputas laborales (con los sindicatos, con las asociaciones de jueces o con los partidos polticos), de tal modo que finalmente ponga en peligro el cumplimiento de los objetivos en el tiempo de que se dispone. O, como ha sucedido, adoptar cambios ms rpidos implica, necesariamente, que los sistemas funcionarn mal durante cierto tiempo o que sern ms caros por un tiempo, etc. Toda estrategia tiene un costo indirecto que debe ser asumido si se quiere realizar una verdadera opcin estratgica. El problema de los sujetos merece una consideracin aparte. No existe proceso de cambio sin sujetos que lo impulsen. No se trata de una verdad de Perogrullo, sino de un elemento de anlisis central en las polticas pblicas. En realidad, no existe un solo sujeto sino una pluralidad de sujetos interactuando, cada uno desde su propia perspectiva. Es bastante fcil sostener, en un plano formal, que no se puede llevar adelante un proceso de cambio sin la participacin de los jueces por ejemplo, pero no se suele advertir que esa participacin genera condicionantes para otros sujetos, para otros tiempos; es decir, que influye en todas las variables y, a veces, una afirmacin como la indicada puede significar, en realidad, un cambio de estrategia o asumir una estrategia determinada, no como producto de un anlisis preciso sino de un modo indirecto, debido a la eleccin de un sujeto cuya participacin parece obvia. Esto se ha mostrado especialmente complejo a la hora de pretender compatibilizar tiempos y actores: los tiempos de los jueces con los tiempos de la sociedad. En consecuencia, el entrecruzamiento de esas cuatro opiniones distintas de tipo general, sumado a las distintas visiones estratgicas del cambio, nos plantea una matriz ms compleja para comprender el debate y las actitudes sobre la reforma judicial en los pases que prolongan en demasa la implementacin del sistema o en los que todava no se han plegado decididamente al proceso de cambio. Creo que el caso de Per es ejemplar para analizar el entrecruzamiento de diversas visiones sobre el problema y su impacto sobre el desarrollo de la poltica de cambio.

8

Alberto M. Binder

II.

Visiones en pugna

Analizar con cuidado cada una de las posiciones sealadas nos puede servir para esclarecer el estado actual de excesiva prolongacin en el tiempo de la implementacin de la Reforma, ya que es en gran medida resultado de la pugna de las distintas visiones que hemos sealado. Primera opinin: No es posible lograr las finalidades de seguridad y eficacia en el castigo sin afectar las garantas judiciales que defienden las libertades pblicas. Esta opinin tiene diversas variantes. Algunos la sostienen en su formulacin ms primitiva, y entonces es expresin de un pensamiento autoritario que todava cuenta con fuerte arraigo en sectores de nuestra dirigencia y en parte de la cultura de nuestras sociedades. Pero, por fuera de estas formulaciones tan directas, existen otras mucho ms nocivas an. Por ejemplo, se sostiene que no es el momento para sostener dichas libertades, o que la gente no quiere eso, o que sostener las libertades pblicas es producto de idealismo, academicismo, postura de tericos, etc. A su vez, esta posicin se presenta a s misma como realista, pragmtica, popular, etc. En la actualidad, esta posicin tiene una gran capacidad de orientar las polticas pblicas vinculadas a la seguridad y la justicia, no siempre porque stas se guen por sus postulados sino por su alta capacidad de orientar el debate pblico, de manera que obliga a definirse a los dems sectores respecto a ella. Esta opinin debe ser criticada en dos dimensiones que se conectan: 1) sobre cmo construir eficacia; y 2) sobre el papel que cumplen ciertos derechos fundamentales que protegen la libertad pblica. La poblacin pone de relieve con razn un problema de eficacia en el funcionamiento de la justicia penal. Esto se manifiesta en una completa distorsin del programa punitivo, que ms all de las penas que prevea y su mayor dureza, no logra que ese castigo se aplique efectivamente. De este modo, mediante la impunidad que produce, la justicia penal contribuye a disminuir la calidad de vida y a la crisis de legalidad propia de cada uno de nuestros pases. El fenmeno de la impunidad estructural est correctamente sealado por la poblacin, y es uno de los grandes males de nuestras sociedades. Pero las causas de esa ineficacia no estn vinculadas a las libertades pblicas, entre otras razones por algo evidente: el sistema de justicia penal anterior que todava est vigente en buena parte del territorio peruano no respeta esos derechos fundamentales y es ineficaz. Este hecho evidente nos muestra que las razones de la ineficacia tienen otras fuentes. En primer lugar, existe una profunda debilidad del sistema de investigacin y de presentacin de pruebas.

9

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Si realizamos una clasificacin muy simple, y al solo efecto de fortalecer el razonamiento, podemos distinguir cuatro tipos de tareas principales: a. Casos en los que no es necesario investigar sino realizar una rpida y prolija recoleccin de evidencias. Aqu tenemos los delitos cometidos en flagrancia, muchas denuncias que son de comprobacin casi inmediata, etc. b. Casos en los que la investigacin del hecho individual es poco productiva y se lo debe investigar como formando parte de una estructura mayor. Aqu encontramos delitos como el robo de automotor o de autopartes, hurtos y robos callejeros, pequeos contrabandos, etc. Se trata de delitos vinculados con los mercados delictuales. c. Casos de delitos tradicionales que requieren investigacin, pero sta no suele ser compleja. Aqu encontramos delitos de homicidios, delitos sexuales, algunas formas menores de secuestro y muchas formas de defraudacin. d. Casos de delitos no tradicionales, que normalmente reclaman una investigacin larga, compleja o extensa. Aqu se encuentran los delitos financieros, la corrupcin, el narcotrfico, la evasin de impuestos, el lavado de dinero, etc. Si analizamos el caso a., veremos que existen dos formas de ineficacia: una, las dificultades para recolectar pruebas de un modo rpido y guardarlas convenientemente (cadena de custodia de la prueba y manejo de la escena del crimen). Otra, la incapacidad de la justicia penal de llevar rpidamente estos casos a juicio. Normalmente se trata de casos sencillos en sus exigencias probatorias, y se cuenta con esos elementos desde los primeros momentos; sin embargo, se puede tardar meses en terminar el sumario, normalmente debido a puras razones burocrticas, formalismos, repeticin de declaraciones, planteos insustanciales, errores y descuidos en las notificaciones, falta de trabajo, etc. Esto provoca o impunidad o una distorsin de la prisin preventiva, adems de sobrecarga de trabajo intil. Pero resulta claro, para el lector de buena fe, que este funcionamiento nada tiene que ver con los derechos del imputado o las libertades pblicas (que son afectadas sin pudor), sino con el alto grado de burocratizacin, formalismo, desidia o falta de preparacin de quienes tienen que llevar estos casos a juicio. A esto se suma que existe una profunda divisin entre el trabajo policial y el del Ministerio Pblico. La polica considera terminado su trabajo cuando entrega las actuaciones a la justicia penal, y normalmente los jueces y fiscales repiten sin razn actuaciones que ya haban sido realizadas y demoran los casos sin justificacin alguna. El resultado final en esta franja de casos, que son muchos, es demora, impunidad, o distorsin de la prisin preventiva. Nada tienen que ver los derechos del imputado con esta ineficacia. Por el contrario, se veran fortalecidos si se pudiera llevar rpidamente estos casos a juicio.

10

Alberto M. Binder

En cuanto al caso b., se da otra fuente de ineficacia. Los recursos necesarios para investigar este tipo de delitos o las probabilidades de xito, si se toma cada caso individual, son muy limitados. Distinto es si se investiga el desarrollo de los centros de comercializacin de cosas robadas o se controla el contrabando de autos robados. All, las posibilidades de xito son mayores, los recursos necesarios son ms especializados pero menores, y los efectos sobre los casos individuales muchos ms altos. Sin embargo, no suele realizarse una tarea sostenida de investigacin sobre los mercados ilegales que regulan buena parte de la criminalidad, en parte porque aqu encontramos nichos de corrupcin que no quieren ser tocados y, en parte, porque la justicia penal se desentiende de estos casos al no tener una visin proactiva de la investigacin, y simplemente espera que los casos lleguen a los despachos. Aqu tambin tenemos miles de casos que se encuentran en estas condiciones y es en este campo donde se suelen malgastar mayores recursos (por ejemplo, en el tratamiento burocrtico de los casos con autores ignorados, la duplicacin de tareas debido a la inexistencia de bases de datos, etc.). En esta dimensin, la ineficacia tampoco tiene que ver con los derechos fundamentales y las garantas judiciales. El tercer tipo de caso c., es donde nuestros sistemas muestran mayor eficacia en la investigacin policial, pero el tratamiento resulta burocrtico en la justicia penal y eso frustra muchas veces el efecto positivo de los logros de la investigacin. Por otra parte, el trmite escritural que se imprime de hecho al proceso (incluso cuando est previsto un juicio oral e inclusive en el sistema ya reformado), le hace perder efectos a esta eficacia relativa y anula cualquier tipo de funcin preventiva del castigo. Pero este mal funcionamiento tampoco es atribuible a la existencia de garantas judiciales. En el cuarto tipo d., de casos es donde volvemos a encontrar graves fallas de funcionamiento que tornan prcticamente nula la actividad de persecucin penal, salvo cuando circunstancias excepcionales llevan a construir estructuras paralelas de investigacin (tal como ocurri con los casos de corrupcin o algunas experiencias de narcotrfico). La falta de estrategias de investigacin, de conformacin de equipos de trabajo conjunto entre fiscales y detectives, la ausencia de bases de datos actualizadas, la falta de cooperacin de otros sectores del Estado, la presin de los grupos afectados por estas investigaciones, las complicidades de los funcionarios pblicos (por accin u omisin), dan como resultado que en el rgimen ordinario todas estos casos se frustren. Se trata de un tipo de criminalidad que produce graves daos sociales y que, finalmente, es permitido porque involucra a sectores poderosos o dirigenciales. Tampoco aqu tienen que ver las garantas judiciales con esta falta de eficiencia.

11

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

Vemos, pues, que la ineficacia de la investigacin penal tiene otras causas. Esta opinin que, como ya dijimos, tiene alto valor comunicacional y parece fundarse en una preocupacin por la eficacia, lo que produce es justamente lo contrario: esconde las verdaderas causas de la ineficacia y de esa manera impide construir una solucin o se convierte en el discurso ideolgico de quienes sacan provecho de la impunidad estructural. Por otra parte, al depreciar o debilitar las garantas judiciales, esta opinin produce un doble efecto: uno, propio del debilitamiento del Estado de Derecho, que finalmente desemboca en otra de las graves formas de inseguridad, que es el abuso de poder; y, por la otra, al reducir los niveles de exigencia a los sistemas de investigacin (policial) y de presentacin de casos (Ministerio Pblico), lo nico que se logra es que la justicia penal se acostumbre al mal funcionamiento o a un estndar pobre en la presentacin de los casos, perpetuando as las condiciones de ineficiencia. En sntesis, pretender que la justicia penal solo puede cumplir sus funciones afectando garantas judiciales es una forma de perpetuar los problemas de ineficacia, esconder esos problemas y evitar encarar una solucin ya sea por desidia, para evitarse problemas, por costumbre, mentalidad burocrtica o directamente porque se es usufructuario de algunos de los privilegios que la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia permiten o generan. Y esto es as por ms que se encubra tras un supuesto pragmatismo o se pretenda que con ello se cumple los deseos del pueblo. Esta opinin nos lleva por el camino de perpetuar la ineficacia, recubrindola de un discurso falaz e ideolgico, que en realidad esconde la adhesin a una forma de ejercicio brutal o a los privilegios que ostenta la criminalidad de los poderosos, nunca alcanzados por esa brutalidad. La demagogia punitiva debe ser desnudada y rechazada con mucha fuerza y claridad, porque sus efectos son nocivos, no solo para las libertades pblicas sino para la verdadera eficacia. Una variante de esta opinin mucho ms extendida an sostiene, como hemos sealado, que la necesidad de dejar de lado determinadas garantas judiciales no es una cuestin general sino una mera concesin a las circunstancias actuales, al desborde de la conflictividad, a la violencia instalada en las zonas rurales y urbanas; en fin, que estos no son tiempos para sostener derechos fundamentales, nos dicen. Esta versin de la misma opinin es ms nociva an y encubre los mismos intereses sealados en el prrafo anterior. Quien conozca la historia de cualquiera de nuestros pases podr constatar que el estado de violencia y conflictividad es casi permanente (sin perjuicio de que cambien los principales sectores sociales afectados) y que a ello se ha sumado, como una de las principales causas de subdesarrollo institucional, el permanente abuso

12

Alberto M. Binder

de poder por parte de las instituciones estatales. Cules seran, entonces, las condiciones ideales o por lo menos de normalidad que permitiran encarar estos cambios? Cmo se imagina uno, tambin en concreto, que en la prxima dcada se crear una atmsfera de tranquilidad social que permita encarar cambios en la administracin de justicia? Esta variante de la primera opinin desconoce que el mal funcionamiento de la justicia penal es una de las causas del aumento de la conflictividad y la violencia, y que del conjunto de las causas que tambin concurren a conformar este fenmeno (econmicas, culturales, inmigratorias, espaciales, de urbanismo, etc.) es seguramente una de las que presenta mayores posibilidades de cambio, por lo menos en relacin a otras. Es necesario esperar que mejoren las condiciones econmicas de las grandes mayoras para llevar a cabo estos cambios?, o esperar que una reforma educativa comience a rendir sus frutos?, o que cada familia tenga una vivienda digna, o que nuestras ciudades no propicien la violencia, o que se revierta el proceso de migracin?, o que los grandes sectores marginados acepten su condicin con santa resignacin?, o que los jvenes, sin educacin, sin trabajo y sin futuro, igualmente acepten las reglas de convivencia que se les imponen? Segn la opinin que reseamos, resulta ms fcil o deberan producirse algunos de esos cambios antes de encarar una reforma institucional del sistema penal. Vemos, pues, que esta variante es una versin ms pusilnime de la misma opinin, salvo que no se anima a decir claramente las cosas. De todos modos, cae en el mismo error de la primera opinin, ya que esconde o no analiza las verdaderas causas de la ineficacia. La segunda opinin difiere de la anterior en que no considera admisible el funcionamiento ineficaz e ilegal de la justicia penal, pero tambin que no existe posibilidad de obtener recursos presupuestarios extra para realizar el cambio; tampoco existen recursos humanos calificados para implantar el nuevo sistema, y que cambiar sin esas condiciones sera peor que mantener el actual funcionamiento. Esta opinin debe ser analizada en sus tres afirmaciones: 1) el problema de las inversiones necesarias; 2) la calidad y la cantidad de los recursos humanos necesarios para implantar el nuevo sistema; y 3) la idea de que es mejor dejar las cosas como estn antes que encarar un cambio sin contar con los instrumentos necesarios para ello. El problema econmico ha sido una excusa permanente, tanto en esta como en cualquier otra poltica pblica. Se la ha usado para mantener un Estado tan ineficaz como poco transparente, y hasta prdigo en algunos casos. De todos modos, la administracin de justicia y, en especial, la justicia penal no ha sido un sector del Estado en el que se haya invertido tradicionalmente. En el caso reciente del Per, s se invirtieron grandes sumas de dinero en gran medida provenientes de la cooperacin internacional sin que la relacin

13

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

inversin-beneficio haya sido razonable y sin que se desencadenara un proceso de reforma sostenido. Sin duda alguna, lograr la conjuncin de inversin y proceso de cambio en una relacin de armona no es fcil en ningn rea de la reforma del Estado, y reclamara un grado de planificacin, de responsabilidad en el manejo de los fondos pblicos y de energa frente a todas las demandas de distribucin de gastos que no solo no tenemos en nuestros pases sino cuya falta constituye uno de los grandes problemas de nuestros Estado. Aqu se produce, entonces, un crculo vicioso: no se quiere desencadenar un proceso de cambio porque no se cuenta con los recursos, y no se asignan recursos porque tal proceso de cambio no existe. Este crculo vicioso puede mantener el actual estado de cosas eternamente y por ello debe ser superado. Caso contrario, habra que concluir que toda reforma de la justicia penal es imposible o que se llevar a cabo cuando algn dirigente iluminado asigne los recursos necesarios para ello. Sin embargo, el anlisis que hace esta segunda opinin es simplista y parte de un supuesto falso: que lo que hoy gasta la justicia penal est bien gastado. Es decir, no incorpora el problema de la reasignacin y racionalizacin del gasto como un tema central, y es precisamente all donde se encuentra la posibilidad de romper el crculo vicioso. El proceso de reforma de la justicia penal debe ser y esa es una de las dimensiones generales del cambio un proceso de reasignacin de recursos, que acompaa precisamente la nueva divisin de tareas, propia de un proceso de base constitucional. Salvo aquellos pases que han tenido que crear instituciones totalmente nuevas (el Ministerio Pblico o la Defensa Pblica), todos los dems han tenido que trabajar intensamente en la reasignacin de recursos, ciertamente con diversos resultados. Pero esta reasignacin de recursos es central por tres motivos: a. Por regla general, debemos partir de una revisin del modo del gasto pblico ya que podemos tener la presuncin de que no ha respondido a criterios de responsabilidad y racionalidad, debido al modo aluvional de formacin de nuestro gasto pblico, as que partir de all ya produce ningn cambio: es parte del proceso de cambio, instalando nuevas formas de diseo, ejecucin y control del presupuesto. b. En las actuales condiciones de funcionamiento, toda inversin es improductiva y debe ser desechada en el contexto de un Estado que debe ser cuidadoso con sus inversiones. c. La reasignacin de gastos permite iniciar una primera fase del proceso de cambio, y a partir de su existencia y visibilidad resulta ms fcil lograr una mayor inversin del Estado o la afluencia de inversiones de la cooperacin. Esta primera fase del proceso de Reforma (cambios generales

14

Alberto M. Binder

de funciones y de organizacin de las principales instituciones) pone a la justicia penal en condiciones de un cambio progresivo y torna productivas las inversiones. En sntesis, el problema econmico existe, pero no hay forma de solucionarlo entendiendo por solucin gastar asegurando la utilidad si no es desencadenando un proceso de cambio. Es decir, que la relacin es justamente la inversa a la que sostiene esta segunda opinin. No se puede iniciar un proceso de cambio si no se cuenta con los recursos humanos adecuados. Esta frase, que parece sensata y de sentido comn, esconde otro crculo vicioso. Parte del supuesto de que los recursos humanos actualmente existentes no son idneos lo que puede ser cierto, pero tambin parte del supuesto falso de que existen en el pas otros recursos disponibles verdaderamente, y no hipotticamente disponibles con capacidad de suplir los actuales. O, si esto no es as, significa que las instituciones del pas carecen de capacidad de producir recursos idneos, con lo cual, o el cambio sera imposible o habra que producir antes un cambio en las instituciones formativas (las universidades) para que aparezcan los recursos humanos que permitiran o provocaran el cambio. Esta opinin tambin tiene un error de enfoque: cree que se puede hablar de recurso humano en general, sin una especfica referencia a la funcin que se debe realizar, y aqu nos encontramos con el problema de la actual confusin de roles. La formacin jurdica (buena o mala) habilita para diversos oficios y existen diferentes capacidades para el desarrollo de cada uno de tales oficios. La idea de que el problema de la justicia, en cualquiera de sus reas, se resuelve con un cambio de personas, portadoras de una nueva mentalidad, ya ha sido ensayado en numerosas ocasiones y, pese a su escaso xito, mantiene siempre viva la ilusin de que el problema se puede resolver con los hombres adecuados. Esta visin moralista no toma en cuenta los elementos que conforman la mentalidad y las estructuras dentro de las cuales crean y recrean permanentemente un determinado tipo de funcionamiento. En el caso especfico de la reforma de la justicia, no toma en cuenta el dato referente al fuerte compromiso que toda la comunidad profesional dedicada al Derecho, tiene con el actual estado de cosas y que cada sector de ella es parte del problema y no portador de una solucin. En especial, se debe tener en cuenta que la formacin jurdica que proveen los centros universitarios est adaptada al funcionamiento actual del sistema judicial, y lo reproduce permanentemente. Por una razn simple y poderosa: los profesionales que salen de esos centros se preparan para trabajar en esos sistemas judiciales y lograr con ello su sustento y carrera profesional; no se preparan para reformarlos con la cuota de trauma y crisis que ello produce en

15

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

una primera etapa y que afectara notoriamente su carrera profesional y sus posibilidades de sustento a travs de ella. Esto implica que en trminos generales los profesionales que salen de los centros universitarios sean funcionales al esquema de las actuales funciones de la justicia penal. Se podra pensar que es imprescindible, entonces, que la universidad modifique su enseanza para lograr cambios, pero la pregunta sera: por qu la universidad debera formar profesionales que no se adapten al actual funcionamiento de la justicia? La enseanza se rige por el sistema de necesidades, y las necesidades las fija el funcionamiento actual de la justicia penal, no el futuro. As que otra vez el proceso es inverso: en la medida que cambie el sistema de necesidades (el funcionamiento de la justicia penal), cambiar la enseanza. Por ejemplo, por qu razn (o por cul incentivo) un alumno se debe preparar para litigar en un juicio oral si luego va a tener que trabajar en una justicia penal que funciona por escrito? Por otra parte, la formacin complementaria (posgrado, capacitacin judicial, etc.) tambin asume el funcionamiento actual como el sistema de necesidades desde el cual debe ensear. Y all nos encontramos con los mismos problemas: por qu habra que formar, aqu y ahora, a un fiscal en tcnicas y estrategias de investigacin, si eso no es lo que hace efectivamente en su trabajo? Para qu se le va a ensear a presentar la prueba en un juicio pblico, ante jueces que desconocen totalmente el caso, si ello no es lo que ocurre? Es decir, la cuestin debe ser encarada de otro modo: nunca se podr contar con los recursos humanos adecuados si no se desencadena un proceso de cambio. La mentalidad, la capacidad tcnica y las habilidades del abogado son el reflejo del funcionamiento del sistema de justicia, al tiempo que son el nutriente y el motor que reproduce su funcionamiento actual. Adems, en las actuales condiciones de remuneracin, opciones de trabajo, prestigio y legitimidad social, no es razonable suponer que los mejores recursos humanos de la comunidad profesional del Derecho se dediquen a los cargos pblicos. Aqu tambin se invierte: en la medida que se modifiquen las condiciones de funcionamiento actual, podr resultar una oferta atractiva para quienes quieran conjugar vocacin con razonables condiciones de trabajo y de prestigio, as como utilidad del servicio pblico. Resta por analizar la tercera dimensin de esta segunda opinin, que sostiene que si no se dan las condiciones de inversin asegurada y de recursos humanos idneos, es preferible dejar las cosas como estn antes que iniciar un proceso de cambio. Solamente con seguir la lnea argumental llevada hasta ahora, se puede ver que esta opinin lleva el problema de la justicia penal a un callejn sin salida y consolida el actual funcionamiento (que paradjicamente esta opinin

16

Alberto M. Binder

considera como inadmisible), a la espera de condiciones que solo se podran producir mediante la magia. Cuando se observa el proceso de cambio como un desarrollo de largo plazo, que por supuesto tiene etapas, se puede superar esta segunda opinin conservadora. Lo que en trminos ms precisos llamamos reforma de la justicia penal no es ms que una etapa inicial del proceso de cambio, destinada a remover los obstculos que impiden el desarrollo sostenido de una poltica de mejoramiento de la justicia penal, modifica la lgica de formacin de los recursos humanos (cambiando el sistema de necesidades), genera condiciones organizacionales para poder realizar inversiones ms productivas de los fondos pblicos y cambiar el sistema de relaciones con la sociedad. Todo ello no se puede hacer ms que de un modo imperfecto, dado que se trata de una etapa inicial; pero genera un cambio de rumbo que permite el desarrollo de nuevas polticas judiciales. As que no es preferible dejar las cosas como estn: ello implica conservar estas estructuras y empeorar su funcionamiento, con el enorme desgaste social que implica la prdida de legitimidad de las instituciones pblicas. Como ya hemos sealado, otros sectores sostienen la importancia y la necesidad de una profunda reforma de la justicia penal, pero a la vez que dado el esfuerzo que implica dicha reforma, su costo o simplemente por razones de oportunidad es prioritario realizar otras acciones. En particular, influyen en esta consideracin las polticas de reforma policial que se estn llevando a cabo o el desarrollo de juicios vinculados al desbaratamiento de las redes de corrupcin o el castigo de gravsimas violaciones de derechos humanos. Tambin se subordina la reforma de la justicia a eventuales cambios constitucionales que otorguen mayores garantas al funcionamiento independiente del sistema judicial. Ciertamente, esta opinin se desarrolla en un plano muy diferente que las dems y sin duda es muy difcil establecer con criterios claros qu acciones tienen prioridad sobre otras, cuando se trata de discernir entre polticas de tanta importancia o cambios de tanta envergadura, cada uno en s mismo con una importancia innegable. Tambin es cierto que en nuestros pases los recursos polticos y tcnicos disponibles para realizar cambios sostenidos en el tiempo y de gran impacto no son muchos, as que nadie podra objetar la necesidad de un claro establecimiento de prioridades, que es mucho ms justificable an si es manifiesto en sus motivaciones. No obstante, se debe hacer hincapi en algunos argumentos. Por ejemplo, la realizacin de una profunda y amplia reforma policial un tema que en toda la regin an se encuentra pendiente constituye un aporte ms que trascendente para la consolidacin del buen funcionamiento de todo el sistema penal. Ahora bien, creo que tambin se debe considerar que la sustentabilidad de una reforma de tales caractersticas y profundidad, reclama imperiosamente

17

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

cambios tambin profundos en el sistema de justicia penal, que tradicionalmente ha transferido una parte de su ineficacia y sus defectos hacia los sistemas policiales. En particular, en dos dimensiones: por una parte, la falta de una adecuada coordinacin del trabajo entre fiscales y policas (que no es producto solamente de un problema de voluntad, mentalidad o capacitacin, sino de diferencias muy marcadas en las prcticas institucionales y organizacionales) distorsiona todo el sistema de investigaciones que siempre ser una combinacin del trabajo de muchos actores, pero en el cual la interaccin Polica-Ministerio Pblico es central, mucho ms an cuando se ha optado por un modelo centralizado de polica. A su vez, la distorsin del sistema de investigaciones (falta de condenas, impunidad de las bandas, carencia de prevencin general, desgaste de los testigos, descuido de la prueba, falta de estrategias y otros muchos fenmenos) tiene un alto impacto en las polticas de seguridad que, por lo general, tienden a ser diseadas con el presupuesto implcito de que la investigacin es ineficaz, en especial cuando se lleva a cabo fuera del mbito policial. Otro factor importante en la transferencia de ineficacias es el tratamiento de la detencin, tanto en lo que se refiere a los casos, a la mora o en algo aparentemente ms sencillo que tiene que ver con el flujo y traslado de detenidos hacia el sistema de justicia penal. El desorden que suele imperar en todo el subsistema de traslado y custodia de detenidos puede causar graves problemas de asignacin de recursos, y a la vez cuestiones de seguridad y distorsiones en el trabajo, tanto policial como de la justicia. Buena parte de estos problemas provienen del desorden con que se suele manejar este tema en la propia justicia penal, pero su impacto sobre el trabajo policial tambin es muy alto. Un tercer factor tiene que ver con el impacto que causa en la organizacin de las reas de investigacin de la polica el problema de la organizacin del Ministerio Pblico. Mientras no se realice un cambio en la actividad de los fiscales, toda organizacin de las reas de investigacin de la polica tendr una alta cuota de provisionalidad, lo que es negativo para el ritmo y desarrollo de un plan de reformas policiales integrales como el propuesto. Es decir que, organizar la investigacin policial sin algn grado de compatibilidad con la reorganizacin del trabajo de los fiscales (y, por supuesto, sin cambiar radicalmente sus funciones) genera elementos de incertidumbre que pueden ser negativos para el desarrollo de una reforma de la envergadura e importancia de la proyectada en el campo policial. Si bien la investigacin de la Polica siempre tiene posibilidades de ser pensada desde un lugar autnomo de las funciones de los fiscales, la introduccin de la idea de investigacin como produccin y presentacin de prueba en juicio y no como mera actuacin policial (base de una reforma republicana del sistema de investigaciones), reclama su coordinacin con los cambios que se establecen en el Ministerio Pblico y en las reglas del procedimiento penal.

18

Alberto M. Binder

Por ltimo, la idea del control de la actividad policial, tambin central en el desarrollo de una reforma, reclama un cambio importante en la relacin juecespolicas, que es difcil de lograr mientras se mantenga el modelo de juez de Instruccin en el cual la actividad jurisdiccional es totalmente dependiente de la actividad policial. En sntesis, no solo no existe contradiccin entre unas polticas y otras, o entre una preocupacin y otra, sino que impera un vnculo muy estrecho entre reforma policial y modificacin de todo el sistema de enjuiciamiento penal. Finalmente, se encuentran los sectores dispuestos a encarar el cambio de un modo estructural y prioritario. Sin embargo, tambin en estos sectores aparecen dificultades. En primer lugar, en muchos actores del esfuerzo anterior por cambiar la justicia penal existe cierto desnimo totalmente explicable y justificable producto de los vaivenes del intento de reforma anterior y del natural desgaste de sostener una discusin por ms de una dcada, generalmente en condiciones adversas, que se exterioriza en una perdida de entusiasmo o en el surgimiento de cierto escepticismo acerca de que exista realmente alguna posibilidad de llevar adelante la reforma de la justicia penal, ms all de las declamaciones y promesas. La excesiva prolongacin en el tiempo del proceso de cambio genera un mayor desgaste, porque impide pasar a nuevos temas, consolidando ideas y liberando esfuerzos.

III.

Debates en el plano estratgico

Todo lo sealado anteriormente, y en particular las diferentes posiciones de los actores a veces sustentadas en visiones con amplio contenido emocional que llevan al escepticismo, influyen en el debate sobre las estrategias. Las tres estrategias sealadas como principales fueron objeto de debates especficos en los primeros momentos del proceso de reforma de la justicia penal. De hecho, se transit un buen tramo de ese proceso mediante la adopcin de alguna de ellas. En primer trmino, el fuerte compromiso de los jueces penales con las dictaduras y las violaciones de los derechos humanos facilit la adopcin de una estrategia de recambio de planteles profesionales. Esta decisin pronto se enfrent a dos problemas: uno, ms all de la calidad personal de muchos nuevos jueces, los procedimientos los empujaban a la misma dependencia de los sistemas policiales o no les permitan avanzar en las causas, mostrando de esta forma la deficiencia de esta estrategia. Por otra parte, el recambio de personas se enfrent a un problema ms de fondo: no es cierto que existan planteles de recambio, como ya hemos sealado. El hecho de que las escuelas de leyes sigan

19

Captulo I. LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN EL PER EN EL MARCO DEL MOVIMIENTO DE REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL EN AMRICA LATINA. VISIONES Y ESTRATEGIAS

enseando lo mismo y produciendo el mismo tipo de profesional de hecho, los jueces y funcionarios constituyen la mayora de los profesores hace que la capacidad de reproduccin de las viejas prcticas por los nuevos miembros sea inmensa. El mismo procedimiento con las mismas destrezas pronto mostr los mismos resultados, pese a los nuevos compromisos ticos de muchos jueces no de todos con valores democrticos. Tambin se intent seriamente renovar la administracin de recursos. Esta estrategia, mucho ms fcil de comprender por las Agencias de Cooperacin Internacional, tuvo la capacidad de mostrar las graves deficiencias que existen en la administracin de recursos: los despachos judiciales mal organizados; los jueces ocupados en tareas administrativas; la delegacin de funciones; la corrupcin instalada en prcticas pequeas, tales como notificaciones, archivos, etc., la falta de incorporacin de tecnologa bsica; la ausencia de mtodos de notificacin adecuados En fin, un atraso organizacional, administrativo y tecnolgico que era palmario y causante de grandes problemas. Sin embargo, pronto esta estrategia se enfrent a un problema. El modelo de organizacin de los tribunales, la unidad funcional (el juzgado) no era simplemente el resultado de una mala asignacin de recursos sino de una larga historia vinculada a tradiciones culturales, a formas de ejercicio del poder, a un tipo determinado de juez, y estaba fuertemente vinculado a una forma de ejercicio de la abogaca. En particular, la inco