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STRATEGIA EUROPEA
IN MATERIA DI SICUREZZAUN’EUROPA SICURA
IN UN MONDO MIGLIORE
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STRATEGIA EUROPEA
IN MATERIA DI SICUREZZA
CONSIGLIO DELL’UNIONE EUROPEA
UN’EUROPA SICURA
IN UN MONDO MIGLIORE
Numerose altre informazioni sull’Unione europea sono disponibili su Internet
via il server Europa (http://europa.eu).
Una scheda bibliografica figura alla fine del volume.
Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2009
ISBN 978-92-824-2424-7
doi: 10.2860/14256
© Comunità europee, 2009
Riproduzione autorizzata con citazione della fonte
Printed in Belgium
STAMPATO SU CARTA SBIANCATA SENZA CLORO
Nota
Le istituzioni dell’Unione europea e gli Stati membri non sono vincolati dal
contenuto del presente opuscolo, che è stato preparato dal segretariato
generale del Consiglio.
Per maggiori informazioni si prega di contattare il servizio Informazioni al
pubblico dell’unità Comunicazione della direzione generale F, all’indirizzo
seguente:
Segretariato generale del Consiglio
Rue de la Loi/Wetstraat 175
1048 Bruxelles/Brussel
BELGIQUE/BELGIË
Fax +32 22814977
Internet http://www.consilium.europa.eu/infopublic
La strategia europea in materia di sicurezza è stata adottata
nel dicembre 2003 ed è divenuta una pietra miliare nello
sviluppo della politica estera e di sicurezza dell’Unione
europea (UE).
Per la prima volta l’UE ha concordato una valutazione
congiunta della minaccia ed ha fi ssato obiettivi chiari per
portare avanti i suoi interessi in materia di sicurezza, in
base ai nostri valori fondamentali. Niente descrive meglio
le nostre aspirazioni del titolo della strategia: «Un’Europa
sicura in un mondo migliore» — che è il fi ne ultimo delle nostre azioni.
Cinque anni dopo, nel dicembre 2008, ho presentato al Consiglio europeo una
relazione sull’attuazione di questa strategia in seguito al mandato dei capi di Stato
o di governo. Questa relazione, intitolata «Garantire sicurezza in un mondo in piena
evoluzione» ed elaborata in associazione con la Commissione europea, esamina
come la strategia ha funzionato nella pratica, e che cosa si dovrebbe fare per miglio-
rarne l’attuazione. I capi di Stato o di governo hanno approvato quest’analisi.
Come vedrete voi stessi, molto è stato fatto in un breve periodo di tempo. Ma non
c’è spazio per il compiacimento. Continuiamo a fronteggiare molte sfi de complesse,
in un mondo in rapida evoluzione.
Sono convinto che l’Europa supererà queste sfi de, così come ha fatto in passato.
Javier Solana
Segretario generale del Consiglio dell’UE
Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune
Prefazione
Fonti delle fotografi e
Pagina 3 Consiglio dell’UE — © Comunità europee
Pagina 10 Consiglio dell’UE — © Comunità europee
Pagina 15 © Commissione europea/ECHO/Adriaan Sullivan
Pagina 17 EULEX Kosovo
Pagina 25 © Comunità europee
Pagina 28 EUMM Georgia
Pagina 38 Consiglio dell’UE — © Comunità europee
Pagina 43 © Comunità europee
Prefazione 3
RELAZIONE SULL’ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA
EUROPEA IN MATERIA DI SICUREZZA
Garantire sicurezza in un mondo in piena evoluzione 7
UN’EUROPA SICURA IN UN MONDO MIGLIORE
Strategia europea in materia di sicurezza 27
Indice
Sintesi
A cinque anni dall’adozione della strategia europea in materia di
sicurezza, l’Unione europea (UE) si trova ad aff rontare le maggiori
responsabilità della sua storia.
L’UE rimane un’ancora di stabilità. L’allargamento ha esteso la
democrazia e la prosperità nel nostro continente. I Balcani subiscono
una trasformazione positiva. La nostra politica di vicinato ha creato
un forte quadro di relazioni con i partner a sud e ad est ed esiste ora
una nuova dimensione con l’Unione mediterranea e il partenariato
orientale. Dal 2003 l’UE ha sempre più fatto la diff erenza nell’aff rontare
crisi e confl itti, in paesi come l’Afghanistan o la Georgia.
Eppure, venti anni dopo la fi ne della guerra fredda, l’Europa si trova
ad aff rontare minacce e sfi de sempre più complesse.
In Medio Oriente e altrove nel mondo vi sono ancora confl itti irrisolti,
mentre ne sono divampati altri, anche nelle nostre vicinanze. Il falli-
mento dello Stato mina la nostra sicurezza attraverso la criminalità,
l’immigrazione illegale e, più recentemente, la pirateria. Il terrorismo
e la criminalità organizzata si sono evoluti e presentano nuove minacce,
anche all’interno delle nostre stesse società. Il programma nucleare
iraniano ha fatto notevoli progressi, rappresentando un pericolo per
la stabilità nella regione e per l’intero sistema di non proliferazione.
RELAZIONE SULL’ATTUAZIONE
DELLA STRATEGIA EUROPEA
IN MATERIA DI SICUREZZA
Garantire sicurezza in un mondo in piena evoluzione
8
La globalizzazione ha off erto nuove possibilità. La crescita elevata nei
paesi in via di sviluppo, guidati dalla Cina, ha strappato dalla povertà
milioni di persone. Tuttavia la globalizzazione ha anche reso le minacce
più complesse e interconnesse. Le arterie della nostra società, quali
i sistemi di informazione e l’approvvigionamento energetico, sono più
vulnerabili. Il riscaldamento globale e il degrado ambientale stanno
mutando il volto del nostro pianeta. La globalizzazione sta inoltre
accelerando il cambiamento dei rapporti di forze e sta mettendo in
evidenza le diff erenze di valori. Le recenti turbolenze fi nanziarie hanno
sconvolto allo stesso modo le economie sviluppate e quelle in via di
sviluppo.
L’Europa supererà queste nuove sfi de, così come ha fatto in passato.
Potendo contare su una gamma di strumenti unica, l’UE contribui-
sce già ad un mondo più sicuro. Abbiamo contribuito a raff orzare la
sicurezza umana, riducendo la povertà e la diseguaglianza, promuo-
vendo il buon governo e i diritti umani, fornendo assistenza allo
sviluppo ed aff rontando le cause profonde dei confl itti e dell’insicu-
rezza. L’UE rimane il più grande donatore per i paesi che hanno bisogno
di aiuto. Per una stabilizzazione duratura è necessario un impegno
a lungo termine.
Nell’ultimo decennio la politica europea comune in materia di
sicurezza e di difesa, quale parte integrante della nostra politica estera
e di sicurezza comune, ha acquisito esperienza e capacità, con oltre
20 missioni schierate in risposta a situazioni di crisi, dal consolidamento
della pace post-tsunami in Aceh alla protezione dei rifugiati in Ciad.
Questi risultati sono il frutto di un approccio europeo originale alla
politica estera e di sicurezza. Tuttavia non v’è spazio per l’autocom-
piacimento. Per garantire la nostra sicurezza e soddisfare le aspetta-
tive dei nostri cittadini dobbiamo essere pronti a infl uenzare il corso
degli eventi. Ciò suppone pensare in modo più strategico ed essere
più effi caci e visibili sulla scena internazionale. Otteniamo i migliori
successi quando agiamo in modo tempestivo e coerente, sostenuti
dalle necessarie capacità e dall’appoggio continuo dell’opinione
pubblica.
9
Per avere carattere duraturo, le soluzioni ai confl itti devono associare
tutti gli attori regionali che condividono un interesse comune nella
pace. Governi sovrani devono assumersi la responsabilità delle conse-
guenze delle proprie azioni e condividere la responsabilità di proteg-
gere le popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla pulizia
etnica e dai crimini contro l’umanità.
È importante che tutti i paesi rispettino i principi fondamentali della
Carta delle Nazioni Unite e i principi ed impegni dell’Organizzazione
per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE). Dobbiamo aff er-
mare con chiarezza che il rispetto della sovranità, dell’indipendenza
e dell’integrità territoriale degli Stati nonché la pacifi ca risoluzione
delle controversie non sono negoziabili. Non si può permettere che
la minaccia o l’uso della forza militare risolva le questioni territoriali,
in nessuna parte del mondo.
Su scala mondiale, l’Europa deve guidare un rinnovamento dell’ordine
multilaterale. Le Nazioni Unite costituiscono il vertice del sistema inter-
nazionale. Ogni iniziativa intrapresa dall’UE nel settore della sicurezza
è stata connessa agli obiettivi delle Nazioni Unite. Abbiamo un’op-
portunità unica per rinnovare il multilateralismo, collaborando con
gli Stati Uniti e con i nostri partner in tutto il mondo. Per l’Europa
il partenariato transatlantico rimane un fondamento irrinunciabile,
basato su una storia ed una responsabilità condivise. L’UE e la NATO
devono approfondire il loro partenariato strategico per una migliore
cooperazione nella gestione delle crisi.
Negli ultimi cinque anni l’UE ha compiuto notevoli progressi. Viene
riconosciuto il nostro contributo importante ad un mondo migliore.
Tuttavia, nonostante tutti i risultati raggiunti, l’attuazione della
strategia europea in materia di sicurezza rimane in fi eri. Per realizzare
appieno il nostro potenziale dobbiamo essere più capaci, più coerenti
e più attivi.
Il Consiglio europeo ha adottato la strategia europea in materia di
sicurezza nel dicembre 2003. Per la prima volta, ha stabilito principi
e fi ssato obiettivi chiari per portare avanti gli interessi dell’UE in materia
di sicurezza in base ai nostri valori fondamentali. La strategia adotta
un approccio globale e rimane pienamente pertinente.
La presente relazione non sostituisce la strategia europea in materia
di sicurezza, ma la raff orza. Off re la possibilità di esaminare come ci
siamo comportati nella pratica e cosa si può fare per migliorare la sua
attuazione.
Introduzione
L’alto rappresentante
dell’UE Javier Solana,
il presidente della
Somalia Sharif
Sheikh Ahmed e il
segretario generale
delle Nazioni Unite
Ban Ki-moon durante
la conferenza sulla
Somalia che si è tenuta
congiuntamente tra le
Nazioni Unite, l’Unione
europea e l’Unione
africana a Bruxelles
nell’aprile 2009
La strategia europea in materia di sicurezza ha identifi cato una serie di
minacce e di sfi de per i nostri interessi in questo settore. Dopo cinque
anni non sono scomparse: alcune sono divenute più signifi cative
e tutte più complesse.
Proliferazione delle armi di distruzione di massa
La proliferazione da parte sia degli Stati che dei terroristi è stata indivi-
duata nella strategia europea come «potenzialmente la più importante
minaccia» alla sicurezza dell’UE. Tale rischio è aumentato negli ultimi
cinque anni, mettendo sotto pressione il quadro multilaterale. Mentre
la Libia ha smantellato il suo programma ADM (armi di distruzione di
massa), l’Iran e anche la Corea del Nord devono ancora conquistare
la fi ducia della comunità internazionale. Anche la probabile rinascita
dell’energia nucleare civile nei prossimi decenni costituisce una sfi da
per il sistema di non proliferazione, se non accompagnata dalle giuste
garanzie.
L’UE è stata molto attiva nei consessi multilaterali, in base alla strategia
ADM adottata nel 2003, e si è trovata al centro degli sforzi internazio-
nali volti ad aff rontare il programma nucleare iraniano. La strategia
enfatizza la prevenzione, attraverso gli accordi delle Nazioni Unite
e multilaterali, agendo quale donatore principale e lavorando con
i paesi terzi e le organizzazioni regionali per raff orzare le loro capacità
di prevenire la proliferazione.
Dovremmo proseguire questo approccio, con azioni politiche e fi nan-
ziarie. È fondamentale che la conferenza di verifi ca del trattato sulla
non proliferazione nel 2010 abbia successo, in particolare al fi ne di
raff orzare il regime di non proliferazione. Ci sforzeremo affi nché tale
conferenza, in modo equilibrato, effi cace e concreto, esamini i mezzi
I. Sfi de globali e minacce
di fondo
12
per accelerare gli sforzi internazionali contro la proliferazione, prose-
guire il disarmo ed assicurare lo sviluppo responsabile degli usi pacifi ci
dell’energia nucleare da parte dei paesi che lo desiderino.
È inoltre necessario lavorare ulteriormente su questioni specifi che,
quali: sostegno dell’UE ad un approccio multilaterale al ciclo del
combustibile nucleare; contrastare il fi nanziamento della prolifera-
zione; misure in materia di biosicurezza e bioprotezione; contenere
la proliferazione dei sistemi di lancio, in particolare i missili balistici.
Dovrebbero cominciare i negoziati su un trattato multilaterale che
vieti la produzione di materiale fi ssile per le armi nucleari.
Terrorismo e criminalità organizzata
Il terrorismo, in Europa e nel mondo, rimane una notevole minaccia per
la nostra sussistenza. Vi sono stati attacchi a Madrid e Londra, mentre
altri sono stati sventrati, ed i gruppi endogeni svolgono un ruolo
sempre più attivo nel nostro continente. La criminalità organizzata
continua a minacciare le nostre società, con il traffi co di stupefacenti, la
tratta di esseri umani, il traffi co di armi, nonché la frode internazionale
e il riciclaggio di denaro.
Dal 2003 l’UE ha compiuto progressi nell’aff rontare entrambi, con
misure supplementari in seno all’Unione, a titolo del programma
dell’Aia del 2004, e con una nuova strategia per la dimensione esterna
nel settore GAI, adottata nel 2005. Ciò ha reso più facile proseguire
le indagini transfrontaliere e coordinare l’azione penale. La strategia
antiterrorismo dell’UE, adottata anch’essa nel 2005, si basa sul rispetto
dei diritti umani e del diritto internazionale. È articolata in quattro
linee d’azione: prevenire la radicalizzazione e il reclutamento e i fattori
che vi contribuiscono; proteggere gli obiettivi potenziali; perseguire
i terroristi; rispondere alle conseguenze di un attacco. Anche se l’azione
nazionale svolge un ruolo centrale, la designazione di un coordinatore
antiterrorismo è stato un importante passo avanti a livello europeo.
In seno all’UE abbiamo fatto molto per proteggere le nostre società
dal terrorismo. Dovremo raff orzare i dispositivi di coordinamento per
aff rontare un attentato terroristico grave, in particolare in caso di utilizzo
di sostanze chimiche, radiologiche, nucleari e connesse al bioterrorismo,
in base a disposizioni quali i dispositivi di coordinamento nella gestione
delle crisi e il meccanismo di protezione civile. È necessario lavorare
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ulteriormente sul fi nanziamento del terrorismo, insieme ad una politica
dell’UE effi cace e globale sullo scambio delle informazioni, che tenga
nel debito conto la protezione dei dati personali.
Inoltre, dobbiamo fare di più per contrastare la radicalizzazione e il
reclutamento, aff rontando l’ideologia estremista e lottando contro la
discriminazione. Il dialogo interculturale svolge un ruolo importante,
in consessi quali l’Alleanza delle civiltà.
Per quanto riguarda la criminalità organizzata, si dovrebbero appro-
fondire i partenariati esistenti con i nostri vicini e i partner fondamen-
tali, nonché nel quadro delle Nazioni Unite, aff rontando i fenomeni
migratori nonché la cooperazione di polizia e giudiziaria. È essenziale
l’attuazione degli esistenti strumenti delle Nazioni Unite sulla crimina-
lità. Dovremmo raff orzare ulteriormente il nostro partenariato antiter-
rorismo con gli Stati Uniti, ivi compreso nel settore della condivisione
e protezione dei dati. Dovremmo inoltre raff orzare la capacità dei nostri
partner in Asia meridionale e in Africa e dei nostri vicini meridionali.
L’UE dovrebbe sostenere gli sforzi multilaterali, principalmente nel
quadro delle Nazioni Unite.
Dobbiamo migliorare il modo di combinare la dimensione interna
con quella esterna. Sono necessari un miglior coordinamento, traspa-
renza e fl essibilità delle diverse agenzie, a livello nazionale ed europeo.
Questo punto era già stato individuato nella strategia europea in
materia di sicurezza, cinque anni fa. I progressi sono stati lenti ed
incompleti.
Sicurezza informatica
Le economie moderne dipendono fortemente da infrastrutture critiche
quali i trasporti, le comunicazioni e l’approvvigionamento energetico,
ma anche Internet. La strategia europea per una società dell’informa-
zione sicura, adottata nel 2006, mira a combattere la criminalità attra-
verso Internet. Tuttavia, gli attacchi contro sistemi informatici privati
o governativi negli Stati membri dell’UE hanno dato a tale questione
una nuova dimensione, quella di una nuova arma potenziale di tipo
economico, politico e militare.
È necessario lavorare ulteriormente in questo settore, al fi ne di ricer-
care un approccio globale dell’UE, prestare opera di sensibilizzazione
e raff orzare la cooperazione internazionale.
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Sicurezza dell’approvvigionamento energetico
Negli ultimi cinque anni sono aumentate le preoccupazioni per la
dipendenza energetica. Il calo della produzione in Europa signifi ca
che nel 2030 fi no al 75 % del petrolio e del gas dovrà essere importato.
Le importazioni proverranno da un numero limitato di paesi, molti
dei quali sono confrontati a minacce per la stabilità. Siamo quindi di
fronte a una serie di sfi de in materia di sicurezza che richiedono la
responsabilità e la solidarietà di tutti gli Stati membri.
La nostra risposta deve essere una politica energetica dell’UE che
combini le dimensioni esterna e interna. La relazione comune dell’Alto
rappresentante e della Commissione del giugno 2006 ne espone
i principali elementi. All’interno dell’Europa necessitiamo di un mercato
dell’energia più unifi cato, che presenti maggiore interconnessione con
particolare riguardo ai paesi più isolati, e di meccanismi anticrisi per far
fronte a temporanee interruzione dell’approvvigionamento.
È essenziale una maggiore diversifi cazione di combustibili, fonti di
approvvigionamento e rotte di transito, come lo sono il buon governo,
il rispetto dello Stato di diritto e gli investimenti nei paesi d’origine.
La politica dell’UE sostiene tali obiettivi attraverso l’impegno con Asia
centrale, Caucaso e Africa nonché attraverso il partenariato orientale
e l’Unione per il Mediterraneo. L’energia è un elemento molto impor-
tante nelle relazioni UE-Russia. La nostra politica dovrebbe vertere sulle
rotte di transito, incluso attraverso la Turchia e l’Ucraina. Con i nostri
partner, segnatamente Cina, India, Giappone e Stati Uniti, dovremmo
promuovere le energie rinnovabili, le tecnologie a bassa emissione di
CO2
e l’effi cienza energetica, insieme a mercati mondiali trasparenti
e ben regolamentati.
Cambiamenti climatici
Nel 2003 la strategia europea in materia di sicurezza ha già indivi-
duato le implicazioni dei cambiamenti climatici per la sicurezza. Dopo
cinque anni esse hanno assunto un nuovo carattere di urgenza. Nel
marzo 2008 l’Alto rappresentante e la Commissione hanno presen-
tato una relazione al Consiglio europeo che descrive i cambiamenti
climatici come «moltiplicatori di minacce». Le calamità naturali, il
degrado ambientale e la competizione per le risorse inaspriscono
i confl itti, soprattutto in situazioni di povertà e crescita demografi ca,
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con conseguenze umanitarie, sanitarie, politiche e di sicurezza, incluso
l’aumento della migrazione. I cambiamenti climatici possono inoltre
causare controversie su rotte commerciali, zone marittime e risorse in
precedenza inaccessibili.
Abbiamo potenziato la prevenzione dei confl itti e la gestione delle crisi,
ma dobbiamo migliorare le capacità di analisi e di allarme tempestivo.
L’UE non può farlo da sola. Dobbiamo intensifi care i lavori con i paesi
più a rischio raff orzandone la capacità di farvi fronte. Sarà essenziale la
cooperazione internazionale, con le Nazioni Unite e le organizzazioni
regionali.
Zimbabwe: distribuzione
di aiuti alimentari forniti dall’UE
e dal Programma alimentare
mondiale dell’ONU
Nel nostro continente l’allargamento continua ad essere un potente
fattore di stabilità, pace e riforma.
I negoziati con la Turchia sono iniziati nel 2005 e, da allora, sono
stati aperti vari capitoli. I progressi nei Balcani occidentali sono stati
lenti ma continui. I negoziati con la Croazia sono molto avanzati. L’ex
Repubblica iugoslava di Macedonia ha ottenuto lo status di candidato.
Con gli altri paesi dei Balcani occidentali sono stati fi rmati accordi
di stabilizzazione e di associazione. La Serbia è vicina al soddisfaci-
mento di tutte le condizioni per passare a relazioni più approfondite
con l’UE. L’UE continua a svolgere un ruolo guida in Bosnia-Erzegovina
ma, nonostante i progressi, i leader politici locali devono compiere
maggiori sforzi per superare il blocco delle riforme.
Stiamo schierando l’EULEX, la più vasta missione civile della politica
europea di sicurezza e di difesa (PESD) ad oggi, in Kosovo, e continue-
remo a fornire un consistente sostegno economico. In tutta la regione
sono indispensabili relazioni di cooperazione e di buon vicinato.
È nel nostro interesse che i paesi che ci circondano siano ben governati.
La politica europea di vicinato (PEV), lanciata nel 2004, sostiene tale
processo. Ad est vi partecipano tutti i paesi ammissibili, ad eccezione
della Bielorussia con cui stiamo attualmente adottando iniziative in
tal senso.
Con l’Ucraina abbiamo fatto di più negoziando un accordo di associa-
zione di vasta portata ormai prossimo alla conclusione. Avvieremo
presto negoziati con la Repubblica moldova per un accordo analogo.
La sinergia del Mar Nero è stata avviata a integrazione delle politiche
II. Creare stabilità all’interno
e all’esterno dell’Europa
17
bilaterali dell’UE in questa regione particolarmente importante per
l’Europa.
Sono sorte nuove preoccupazioni per i cosiddetti «confl itti congelati»
nei paesi orientali vicini dell’UE. La situazione in Georgia, riguardo
all’Abkhazia e all’Ossezia meridionale, è degenerata sfociando in un
confl itto armato tra la Russia e la Georgia nell’agosto 2008. L’UE ha
guidato la risposta internazionale attraverso una mediazione tra le
parti, aiuti umanitari, una missione di osservazione civile e un consi-
stente sostegno fi nanziario. Il nostro impegno continuerà svolgendo
un ruolo guida nel processo di Ginevra. Sta acquisendo slancio una
possibile soluzione del confl itto transdnistriano, attraverso la parte-
cipazione attiva dell’UE alla formula di negoziato 5+2 e alla missione
dell’UE di assistenza alle frontiere.
Il Mediterraneo, un’area molto importante e fonte di grandi opportu-
nità per l’Europa, pone ancora sfi de complesse, quali riforme politiche
insuffi cienti e migrazione irregolare. L’UE e vari partner mediterranei,
segnatamente Israele e Marocco, si stanno attivando per approfondire
EULEX — La missione
dell’Unione europea sullo
Stato di diritto in Kosovo
è la più grande missione
civile avviata a titolo
della politica europea
in materia di sicurezza
e di difesa
18
le relazioni bilaterali. La PEV ha raff orzato riforme avviate inizialmente
nel quadro del processo di Barcellona nel 1995, ma i confl itti regionali,
uniti al crescente radicalismo, continuano a generare instabilità.
L’UE ha avuto un’importanza centrale negli sforzi volti a trovare una
soluzione per il Medio Oriente, attraverso il suo ruolo nel «Quartetto»,
la cooperazione con Israele e Autorità palestinese nonché quella con
Lega araba e altri partner regionali. L’UE è pienamente impegnata
nel processo di Annapolis a favore di una soluzione fondata sulla
coesistenza di due Stati e fornisce un sostegno fi nanziario e di bilan-
cio costante all’Autorità palestinese e un contributo allo sviluppo di
capacità, anche attraverso lo schieramento sul terreno di esperti giudi-
ziari, di polizia e di gestione delle frontiere. In Libano gli Stati membri
forniscono la base della missione di mantenimento della pace Unifi l.
In Iraq l’UE ha sostenuto il processo politico, la ricostruzione, lo Stato
di diritto, anche attraverso la missione Eujust LEX.
Dal 2003 l’Iran costituisce una crescente fonte di preoccupazione.Il
programma nucleare iraniano è stato oggetto di successive risoluzioni
del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite e dell’AIEA. Lo sviluppo di
una capacità militare nucleare costituirebbe un’inaccettabile minaccia
alla sicurezza dell’UE. L’UE ha seguito, insieme a USA, Cina e Russia, un
approccio duplice, basato nel contempo sul dialogo e su una crescente
pressione. L’Alto rappresentante ha fatto all’Iran un’off erta di ampia
portata per ristabilire la fi ducia e permettergli di rispettare gli impegni
con la comunità internazionale. Un eventuale proseguimento del
programma nucleare aumenterebbe invece la necessità di ulteriori
misure a sostegno del processo ONU. Nel contempo, dobbiamo colla-
borare con i paesi della regione, compresi gli Stati del Golfo, per costru-
ire la sicurezza regionale.
La strategia europea in materia di sicurezza ha riconosciuto che gli
interessi europei in materia di sicurezza vanno oltre le regioni limitrofe.
A tale riguardo l’Afghanistan è fonte di particolare preoccupazione.
L’Europa si è impegnata a lungo termine a favore della stabilità. Gli Stati
membri dell’UE forniscono un importante contributo alla missione
della NATO e l’UE è impegnata in materia di governance e sviluppo
19
a tutti i livelli. La missione di polizia dell’UE è in fase di espansione.
Tali sforzi non saranno coronati da successo senza la piena titolarità
afghana e il sostegno dei paesi limitrofi , in particolare il Pakistan,
ma anche l’India, l’Asia centrale e l’Iran. In eff etti negli ultimi anni, le
prospettive di migliori relazioni tra l’India e il Pakistan hanno rappre-
sentato un elemento positivo del bilancio strategico.
Nesso tra sicurezza e sviluppo
Come riconosciuto dalla strategia europea in materia di sicurezza e dal
consenso in materia di sviluppo del 2005, uno sviluppo sostenibile non
è possibile senza pace e sicurezza così come senza sviluppo ed elimina-
zione della povertà non sarà possibile una pace duratura. Le minacce
alla sanità pubblica, in particolare le pandemie, minano ulteriormente
lo sviluppo. I diritti umani sono una variabile fondamentale di questa
equazione. In molte zone di confl itto o postbelliche dobbiamo far
fronte allo sconvolgente ricorso alla violenza sessuale come arma di
intimidazione e terrore. L’eff ettiva attuazione della risoluzione 1820
del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sulla violenza sessuale
nelle situazioni di confl itto armato è essenziale.
Il confl itto è spesso collegato alla fragilità degli Stati. Paesi come la
Somalia sono presi in un circolo vizioso di governance carente e confl itti
ricorrenti. Abbiamo cercato di rompere questo circolo vizioso, attra-
verso l’assistenza allo sviluppo e misure volte ad assicurare una migliore
sicurezza. La riforma del settore della sicurezza e il disarmo, la smobili-
tazione e il reinserimento sono un elemento fondamentale della stabi-
lizzazione e ricostruzione postbellica e sono state il fulcro delle missioni
in Guinea-Bissau o nella Repubblica democratica del Congo. I migliori
risultati si ottengono agendo in partenariato con la comunità interna-
zionale e le parti interessate locali.
Lo sfruttamento senza scrupoli delle risorse naturali è spesso all’ori-
gine stessa dei confl itti. Le risorse idriche e le materie prime suscitano
crescenti tensioni che richiedono soluzioni multilaterali. Il processo
di Kimberley e l’Iniziativa per la trasparenza delle industrie estrattive
forniscono un modello innovativo per aff rontare questo problema.
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Pirateria
La strategia europea in materia di sicurezza ha messo in rilievo la pirate-
ria come una nuova dimensione di criminalità organizzata. È anche il
risultato del fallimento degli Stati. L’economia mondiale riposa per
il 90 % del traffi co commerciale su quello per via marittima. Gli atti
di pirateria nell’Oceano indiano e nel golfo di Aden hanno reso tale
questione più pressante negli ultimi mesi e hanno inciso sull’inoltro
di aiuti umanitari alla Somalia. L’UE ha risposto, in particolare con
Atalanta, la prima missione marittima PESD, per scoraggiare la pirateria
al largo delle coste somale, unitamente ai paesi colpiti e ad altri attori
internazionali, compresa la NATO.
Armi leggere e di piccolo calibro (SALW), munizioni a grappolo e mine terrestri
Nel 2005 il Consiglio europeo ha adottato la strategia dell’UE volta
a combattere l’accumulazione e il traffi co illeciti di armi leggere e di
piccolo calibro (SALW) e relative munizioni. Nel contesto della sua
attuazione l’UE sostiene il programma d’azione dell’ONU in questo
settore. L’UE continuerà a sviluppare attività volte a lottare contro le
minacce costituite dalle SALW illecite.
L’UE ha fortemente appoggiato l’idea di un trattato internazionale sul
commercio delle armi e ha deciso di sostenere il processo verso la sua
adozione. L’UE è anche un importante donatore nell’ambito della lotta
antimine. Ha attivamente sostenuto e promosso in tutto il mondo la
convenzione di Ottawa sulle mine antipersona. La convenzione di Oslo
sulle munizioni a grappolo, approvata a Dublino nel maggio 2008,
rappresenta un importante passo in avanti per far fronte ai problemi
umanitari causati da questo tipo di munizioni, che costituiscono una
grave preoccupazione per tutti gli Stati membri dell’UE. L’adozione
di un protocollo su questo tipo di munizioni nel quadro dell’ONU che
coinvolgesse le principali potenze militari sarebbe un passo ulteriore
importante.
21
Per far fronte al mutato contesto in materia di sicurezza dobbiamo essere
più effi caci nel nostro ambito, con i nostri vicini e nel mondo intero.
A. Un’Europa più effi cace e con maggiori capacità
La nostra capacità di far fronte alle sfi de si è evoluta negli ultimi cinque
anni e dobbiamo continuare su questa strada. Dobbiamo raff orzare la
nostra coerenza interna attraverso un migliore coordinamento istitu-
zionale e un processo decisionale più strategico. Le disposizioni del
trattato di Lisbona forniscono un quadro a tal fi ne.
Il nostro approccio deve mirare innanzi tutto a impedire tempestiva-
mente che le minacce diventino fonti di confl itto. A tal fi ne sono essen-
ziali il consolidamento della pace e la riduzione della povertà a lungo
termine. Ogni situazione richiede l’uso coerente degli strumenti
a nostra disposizione, compresa la cooperazione nel settore politico,
diplomatico, dello sviluppo, umanitario, di risposta alle crisi, econo-
mico e commerciale e di gestione civile e militare delle crisi. Dovremmo
inoltre ampliare le nostre capacità di dialogo e mediazione. I rappre-
sentanti speciali dell’UE esercitano l’ infl uenza dell’UE in varie regioni
colpite da confl itti. La società civile e le ONG hanno un ruolo fonda-
mentale da svolgere come attori e partner. Anche le nostre missioni di
osservazione elettorale, guidate da membri del Parlamento europeo,
apportano un importante contributo.
Il successo della PESD quale parte integrante della politica estera
e di sicurezza comune è comprovato dalla crescente richiesta della
nostra assistenza. La missione in Georgia ha dimostrato i risultati
che possiamo conseguire agendo collettivamente con la necessaria
volontà politica. Ma quanto più complesse sono le sfi de alle quali
far fronte tanto più dobbiamo essere fl essibili. Dobbiamo stabilire
III. L’Europa in un mondo in evoluzione
22
le priorità dei nostri impegni, in funzione delle risorse. I gruppi tattici
e le squadre di reazione civile hanno migliorato la nostra capacità di
reagire rapidamente.
Strutture di comando adeguate ed effi caci e la capacità dei comandi
sono fondamentali. Occorre raff orzare la nostra capacità di associare le
competenze civili e militari dalla fase di progettazione di una missione
a quella di pianifi cazione e quindi di attuazione. Stiamo sviluppando
questo aspetto della PESD istituendo le strutture amministrative,
i meccanismi fi nanziari e i sistemi appropriati. Occorre altresì miglio-
rare la formazione, basandosi sull’Accademia europea per la sicurezza
e la difesa e sulla nuova iniziativa europea per lo scambio di giovani
uffi ciali, ispirata al programma Erasmus.
Dobbiamo continuare ad integrare le questioni relative ai diritti umani
in tutte le attività svolte in questo settore, comprese le missioni PESD,
attraverso un approccio incentrato sulla persona coerente con il
concetto di sicurezza umana. L’UE ha riconosciuto il ruolo delle donne
nel consolidamento della pace. L’eff ettiva attuazione dell’UNSCR 1325
sulle donne, la pace e la sicurezza e dell’UNSCR 1612 sui bambini e i
confl itti armati è essenziale in tale contesto.
Per quanto riguarda le missioni civili, dobbiamo essere in grado di
radunare personale qualifi cato che possegga una varietà di compe-
tenze e conoscenze, di dispiegarlo in tempi brevi e di sostenerlo
a lungo termine nel teatro delle missioni. Occorre una piena inter-
operabilità tra i contingenti nazionali. A tal fi ne, gli Stati membri si sono
impegnati ad elaborare strategie nazionali per la messa a disposizione
di esperti, accompagnati da personale più dispiegabile per il sostegno
alla missione, compresi la fi ssazione del bilancio e l’approvvigiona-
mento. Le modalità di messa a disposizione e di approvvigionamento
delle attrezzature dovrebbero essere rese più effi caci per consentire il
tempestivo dispiegamento delle missioni.
Quanto alle missioni militari, dobbiamo continuare ad accrescere
i nostri sforzi in materia di capacità, la collaborazione reciproca e le
modalità di ripartizione degli oneri. L’esperienza mostra che occorre
fare di più, in particolare per quanto riguarda le capacità essenziali
quali il trasporto aereo strategico, gli elicotteri, i sistemi spaziali e la
sorveglianza marittima (come indicato più dettagliatamente nella
dichiarazione sul raff orzamento delle capacità). Tali sforzi devono
23
essere sostenuti da un’industria della difesa forte e competitiva in tutta
l’Europa, con maggiori investimenti in ricerca e sviluppo. Dal 2004,
l’Agenzia europea per la difesa dirige con successo questo processo
e dovrebbe continuare a farlo.
B. Maggiore impegno nei confronti dei nostri vicini
La politica europea di vicinato ha raff orzato le singole relazioni bilate-
rali con l’UE. Questo processo deve ora permettere di sviluppare l’inte-
grazione regionale.
L’Unione per il Mediterraneo, varata nel luglio 2008, imprime un nuovo
impulso politico al perseguimento di tale obiettivo nei confronti dei
nostri partner meridionali attraverso un’agenda ad ampio raggio
riguardante, tra l’altro, la sicurezza marittima, l’energia, le risorse idriche
e la migrazione. Un posto importante sarà occupato dal contrasto alle
minacce per la sicurezza, come il terrorismo.
Il partenariato orientale prevede una reale svolta nelle relazioni con
i nostri vicini orientali, con una signifi cativa intensifi cazione delle
relazioni politiche, economiche e commerciali. L’obiettivo è raff or-
zare la prosperità e stabilità dei paesi in questione e di conseguenza la
sicurezza dell’UE. Le proposte abbracciano un’ampia gamma di settori
di cooperazione bilaterali e multilaterali, comprese la sicurezza energe-
tica e la mobilità delle persone.
Una stabilità duratura nel nostro vicinato richiederà uno sforzo costante
da parte dell’UE, insieme con l’ONU, l’OSCE, gli Stati Uniti e la Russia. Le
nostre relazioni con la Russia si sono deteriorate in seguito al confl itto
con la Georgia. L’UE si aspetta che la Russia onori i suoi impegni in
modo tale da ripristinare la necessaria fi ducia. Il nostro partenariato
dovrebbe essere basato sul rispetto di valori comuni, in particolare
i diritti umani, la democrazia, lo Stato di diritto e i principi dell’econo-
mia di mercato, nonché su interessi e obiettivi comuni.
Occorre uno sforzo sostenuto per risolvere i conflitti nel Caucaso
meridionale, nella Repubblica moldova e tra Israele e gli Stati arabi. Qui,
come altrove, sarà determinante il pieno impegno assieme agli Stati
Uniti. In ogni caso, una risoluzione duratura deve riunire tutti gli attori
regionali. Paesi come la Turchia, l’Egitto, la Giordania, l’Arabia saudita
e il Qatar hanno svolto un ruolo sempre più importante nella regione,
24
mentre altrettanto non vale per l’Iran. Si apre una particolare possibilità
di collaborare con la Turchia, anche attraverso l’Alleanza delle civiltà.
C. Partenariato per un multilateralismo effi cace
La strategia europea in materia di sicurezza invitava l’Europa a contri-
buire ad un ordine multilaterale più effi cace nel mondo. Dal 2003
abbiamo raff orzato i nostri partenariati al fi ne di raggiungere tale
obiettivo. Il partner centrale dell’Europa in questo ed altri settori sono
gli Stati Uniti. Quando hanno operato insieme, l’UE e gli Stati Uniti
hanno costituito una forza formidabile per il bene nel mondo.
Le Nazioni Unite costituiscono il vertice del sistema internazionale. Ogni
iniziativa intrapresa dall’UE nel settore della sicurezza è stata connessa
agli obiettivi delle Nazioni Unite. L’UE opera a stretto contatto con
l’ONU nei principali teatri, compresi il Kosovo, l’Afghanistan, la Repub-
blica democratica del Congo, il Sudan/Darfur, il Ciad e la Somalia, e ha
migliorato i legami istituzionali, conformemente alla dichiarazione
comune UE-ONU del 2007. Sosteniamo tutte e sedici le operazioni di
mantenimento della pace dell’ONU attualmente in corso.
L’UE e la NATO hanno collaborato bene sul campo nei Balcani e in
Afghanistan, anche se le relazioni formali non sono progredite.
Dobbiamo raff orzare questo partenariato strategico a benefi cio dei
nostri interessi comuni in materia di sicurezza, con una migliore coope-
razione operativa, nel pieno rispetto dell’autonomia decisionale di
ciascuna organizzazione, e con la prosecuzione dei lavori relativi alle
capacità militari. Dal 2003 abbiamo approfondito le nostre relazioni
con l’OSCE, in particolare in Georgia e nel Kosovo.
Abbiamo notevolmente ampliato le nostre relazioni con la Cina. I legami
con il Canada e il Giappone sono stretti e di lunga data. La Russia rimane
un partner importante per le questioni mondiali. Resta ancora un
margine di miglioramento delle nostre relazioni con l’India. Le relazioni
con altri partner, compresi il Brasile, il Sud Africa e, in Europa, la Norvegia
e la Svizzera, sono cresciute di importanza dal 2003.
L’UE collabora più strettamente con le organizzazioni regionali e in parti-
colare con l’Unione africana. Attraverso la strategia comune Africa-UE
sosteniamo il raff orzamento delle capacità africane nella gestione delle
crisi, anche per quanto riguarda le forze regionali di pronto intervento
25
e l’allarme rapido. Abbiamo approfondito i legami con i nostri partner
dell’Asia centrale attraverso la strategia adottata nel 2007, con un dialogo
politico raff orzato e lavori su questioni quali le risorse idriche, l’energia,
lo stato di diritto e la sicurezza. L’UE ha inoltre sviluppato l’impegno
nei confronti dell’ASEAN, in riferimento a questioni regionali come la
Birmania, nonché nei confronti della SAARC e dell’America latina. La
nostra esperienza conferisce all’UE un ruolo particolare nella promo-
zione dell’integrazione regionale. Quando altri cercano di emularci, in
funzione della loro particolare situazione, dovremmo sostenerli.
Il sistema internazionale creato alla fi ne della seconda guerra mondiale
è sottoposto a pressioni su vari fronti. La rappresentanza nelle istituzioni
internazionali è messa in discussione. Occorre migliorare la legittimità
e l’effi cacia e il processo decisionale nei consessi multilaterali deve essere
reso più effi ciente. A tal fi ne sono necessarie una maggiore condivisione
delle decisioni e la creazione di un maggiore interesse per gli altri. Di
fronte a problemi comuni non vi sono alternative a soluzioni comuni.
Le principali priorità sono i cambiamenti climatici e la conclusione
del ciclo di Doha nell’ambito dell’OMC. L’UE conduce i negoziati per
un nuovo accordo internazionale sui cambiamenti climatici e deve
Scopo dell’operazione
«EU Navfor
Somalia — Operazione
Atalanta» è proteggere
le navi dagli atti
di pirateria e di rapina
a mano armata
26
usare tutti gli strumenti a sua disposizione per pervenire ad un risul-
tato ambizioso a Copenaghen nel 2009. Dovremmo proseguire la
riforma del sistema dell’ONU, avviata nel 2005, e mantenere il ruolo
centrale del Consiglio di sicurezza e la sua responsabilità primaria per
il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali. La Corte
penale internazionale dovrebbe acquisire maggiore effi cacia, paral-
lelamente ad un incremento degli sforzi dell’UE volti a raff orzare la
giustizia e i diritti umani a livello internazionale. Dobbiamo adattare
il fondo monetario internazionale (FMI) e le altre istituzioni fi nanziarie
alle realtà moderne. Il G8 dovrebbe essere trasformato. Dobbiamo
inoltre proseguire gli sforzi collettivi volti a raggiungere gli obiettivi
di sviluppo del Millennio.
Tali questioni superano le frontiere, toccando sia la politica interna
sia la politica estera. Esse dimostrano infatti come nel ventunesimo
secolo sia vero più che mai che la sovranità implica responsabilità. Per
quanto riguarda i diritti umani fondamentali, l’UE dovrebbe continuare
a portare avanti l’accordo raggiunto in occasione del vertice mondiale
dell’ONU del 2005, secondo cui condividiamo la responsabilità di
proteggere le popolazioni dal genocidio, dai crimini di guerra, dalla
pulizia etnica e dai crimini contro l’umanità.
***
È fondamentale mantenere il sostegno dei cittadini al nostro impegno
a livello mondiale. Nelle democrazie moderne, in cui i media e l’opi-
nione pubblica svolgono un ruolo cruciale nella defi nizione delle politi-
che, l’appoggio dei cittadini è essenziale per continuare ad onorare
i nostri impegni all’estero. Dispieghiamo forze di polizia, giuristi
e soldati nelle zone instabili del mondo. Spetta ai governi, ai parlamenti
e alle istituzioni dell’UE comunicare in che modo ciò contribuisca alla
sicurezza interna.
Cinque anni fa, la strategia europea in materia di sicurezza ha defi nito
una visione del modo in cui l’UE avrebbe potuto contribuire ad un
mondo più giusto, più sicuro e più unito. Abbiamo percorso una lunga
strada in tal senso, ma il mondo che ci circonda cambia rapidamente,
con minacce che si evolvono e poteri in continuo mutamento. Per
costruire un’Europa sicura in un mondo migliore dobbiamo fare di più
per incidere sul corso degli eventi. E dobbiamo farlo subito.
27
Introduzione
Mai l’Europa è stata così prospera, sicura e libera. Alla violenza della
prima metà del XX secolo è seguito un periodo di pace e stabilità senza
precedenti nella storia europea.
La creazione dell’Unione europea ha rappresentato l’elemento centrale
di questa evoluzione, trasformando le relazioni fra gli Stati e la vita dei
loro cittadini. Gli Stati europei si sono impegnati a risolvere le contro-
versie per via pacifi ca e a cooperare tramite istituzioni comuni. Nell’arco
di questi anni, con la progressiva diff usione dello Stato di diritto e della
democrazia, regimi autoritari si sono trasformati in democrazie sicure,
stabili e dinamiche. La successione degli allargamenti sta concretiz-
zando la visione di un continente unito e pacifi co.
Gli Stati Uniti hanno svolto un ruolo cruciale nell’integrazione europea
e nella sicurezza europea, in particolare tramite la NATO. Con la fi ne
della guerra fredda gli Stati Uniti si sono ritrovati in una posizione
dominante dal punto di vista militare. Tuttavia, nessun paese è in
grado, da solo, di aff rontare i problemi complessi di oggi.
L’Europa deve tuttora far fronte a minacce e sfi de alla sicurezza. Il
confl itto nei Balcani ha ricordato che la guerra non è scomparsa dal
nostro continente. Nell’ultimo decennio nessuna regione del mondo
è rimasta indenne da confl itti armati, i quali, nella maggior parte dei
casi, non sono stati confl itti tra Stati, bensì confl itti interni e le cui
vittime sono state per la maggior parte civili.
UN’EUROPA SICURA IN UN MONDO
MIGLIORE
Strategia Europea in materia di sicurezza
Bruxelles, 12 dicembre 2003
28
Come unione di 25 Stati con una popolazione di oltre 450 milioni di
persone che produce un quarto del prodotto nazionale lordo (PNL)
del mondo e con un’ampia gamma di strumenti a sua disposizione,
l’Unione europea è, inevitabilmente, un attore globale. Nell’ultimo
decennio forze europee sono state schierate all’estero in luoghi molto
distanti dall’Europa, come Afghanistan, Timor orientale, Repubblica
democratica del Congo. La sempre maggiore convergenza degli
interessi europei e il raff orzamento della reciproca solidarietà dell’UE ci
rende un attore più credibile ed effi cace. L’Europa dovrà essere pronta
ad assumersi la sua parte di responsabilità per la sicurezza mondiale
e nell’edifi cazione di un mondo migliore.
Georgia: osservatori
dell’UE parlano con
sfollati all’interno
del paese in un centro
di raccolta
29
Sfi de globali
Il contesto scaturito dalla fi ne della guerra fredda è caratterizzato da
un’apertura sempre maggiore delle frontiere e da un’indissolubile
interconnessione degli aspetti interni ed esterni della sicurezza. Il fl usso
di scambi e investimenti, l’evoluzione tecnologica e la diff usione della
democrazia hanno signifi cato per molti libertà e prosperità; altri hanno
percepito la globalizzazione come causa di frustrazione e di ingiustizia.
Questi sviluppi hanno altresì off erto ai raggruppamenti non statali un
margine maggiore d’intervento negli aff ari internazionali ed hanno
accresciuto la dipendenza europea da un’infrastruttura interconnessa
nel settore dei trasporti, dell’energia, dell’informazione ed altri, e la
conseguente vulnerabilità dell’Europa sotto questo profi lo.
Dal 1990 hanno perso la vita in guerra quasi 4 milioni di persone, per il
90 % civili. In tutto il mondo oltre 18 milioni di persone hanno abban-
donato la loro casa a causa di un confl itto.
In gran parte del mondo in via di sviluppo la povertà e la malattia
provocano innumerevoli soff erenze e danno luogo a pressanti preoc-
cupazioni in materia di sicurezza. Oltre 3 miliardi di persone, la metà
della popolazione mondiale, vivono con meno di 2 euro al giorno.
Ogni anno sono in 45 milioni a soccombere alla fame e alla malnutri-
zione. L’AIDS è attualmente una delle pandemie più devastatrici della
storia umana e contribuisce al collasso della società. Nuove malattie
possono diff ondersi rapidamente e diventare minacce globali. L’Africa
subsahariana è più povera oggi di quanto non fosse dieci anni fa. In
molti casi il fallimento economico è connesso ai problemi politici e ai
confl itti violenti.
I. Il contesto di sicurezza:
sfi de globali e minacce di fondo
30
La sicurezza è uno dei prerequisiti dello sviluppo. I confl itti non solo
distruggono le infrastrutture, compresa quella sociale, ma incitano
anche alla criminalità, scoraggiano gli investimenti e impediscono
la normale attività economica. Vari paesi e regioni sono presi in una
spirale di confl itto, insicurezza e povertà.
La concorrenza per le risorse naturali, in particolare le risorse idriche,
che sarà aggravata dal riscaldamento globale nei prossimi decenni,
rischierà di generare altri sconvolgimenti e movimenti migratori in
varie regioni.
Un fattore di particolare preoccupazione per l’Europa è la dipendenza
energetica: l’Europa è infatti il principale importatore di petrolio e gas
al mondo. Circa il 50 % del consumo energetico dipende attualmente
dalle importazioni, una percentuale che salirà al 70 % nel 2030. La
maggior parte delle importazioni di energia proviene dal Golfo, dalla
Russia e dal Nordafrica.
Minacce di fondo
Se un attacco su vasta scala contro uno degli Stati membri è oggi
improbabile, l’Europa è comunque confrontata a minacce nuove, più
svariate, meno visibili e meno prevedibili.
Terrorismo: il terrorismo mette in pericolo la vita delle persone,
comporta costi ingenti, cerca di minare l’apertura e la tolleranza delle
nostre società e costituisce una minaccia strategica crescente per
l’intera Europa. Sempre più, i movimenti terroristici possono contare
su risorse fi nanziarie ingenti, sull’allacciamento in reti telematiche
e sono disposti a usare una violenza illimitata per causare un numero
enorme di vittime.
La più recente ondata di terrorismo ha portata globale ed è connessa
all’estremismo religioso violento. Essa scaturisce da cause complesse,
tra cui la pressione della modernizzazione, le crisi culturali, sociali
e politiche e l’alienazione dei giovani che vivono in società straniere.
Questo fenomeno è anche insito nella nostra stessa società.
31
L’Europa è per tale terrorismo un obiettivo e nel contempo una base:
i paesi europei sono degli obiettivi e sono stati attaccati. Basi logistiche
di cellule di al Qaeda sono state scoperte nel Regno Unito, in Italia,
in Germania, in Spagna e in Belgio. Un’azione europea concertata
è indispensabile.
La proliferazione delle armi di distruzione di massa è potenzial-
mente la più importante minaccia alla nostra sicurezza. I regimi fondati
sui trattati internazionali e le disposizioni in materia di controllo delle
esportazioni hanno rallentato la diff usione delle armi di distruzione di
massa e dei relativi vettori. Stiamo entrando tuttavia in un’epoca nuova
e pericolosa che aumenta la possibilità di una corsa alle armi di distru-
zione di massa, specie nel Medio Oriente. I progressi compiuti nelle
scienze biologiche sono in grado di aumentare la potenza delle armi
biologiche negli anni a venire; anche gli attentati con sostanze chimi-
che e radiologiche costituiscono una seria possibilità. La diff usione
della tecnologia missilistica apporta un ulteriore elemento di instabilità
e potrebbe mettere l’Europa di fronte a un rischio crescente.
Lo scenario più terrifi cante è quello in cui gruppi terroristici si dotano
di armi di distruzione di massa. In questa ipotesi un piccolo gruppo
sarebbe in grado di infl iggere danni di portata possibile, in passato,
solo agli Stati e agli eserciti.
Confl itti regionali: problemi quali quelli del Kashmir, della Regione
dei Grandi laghi e della penisola coreana hanno un impatto diretto
e indiretto sugli interessi europei, come pure i confl itti più vicini a noi,
soprattutto in Medio Oriente. I confl itti violenti o congelati, che persi-
stono anche alle nostre frontiere, minacciano la stabilità regionale.
Essi distruggono vite umane e infrastrutture fi siche e sociali; minac-
ciano le minoranze, le libertà fondamentali e i diritti umani. I confl itti
possono portare all’estremismo, al terrorismo e al fallimento dello
Stato e forniscono opportunità per la criminalità organizzata. L’insi-
curezza regionale può alimentare la domanda di armi di distruzione
di massa. Il miglior modo per far fronte alle nuove minacce, spesso
sfuggenti, può talvolta consistere nell’aff rontare i problemi più antichi
della confl ittualità regionale.
32
Fallimento dello Stato: il malgoverno (corruzione, abuso di potere,
debolezza delle istituzioni e scarsa assunzione di responsabilità) e i
confl itti civili minano gli Stati dall’interno. In alcuni casi, si è giunti al
collasso delle istituzioni pubbliche. La Somalia, la Liberia e l’Afgha-
nistan sotto i Talibani sono gli esempi recenti più noti. Il collasso
dello Stato può essere associato a minacce ovvie, quali la criminalità
organizzata o il terrorismo. Il fallimento dello Stato è un fenomeno
allarmante, che mina il buon governo mondiale e accresce l’instabilità
regionale.
Criminalità organizzata: l’Europa costituisce un obiettivo priorita-
rio della criminalità organizzata. Questa minaccia interna alla nostra
sicurezza ha un’importante dimensione esterna: il traffi co transfronta-
liero di stupefacenti, la tratta di donne, di migranti clandestini e di armi
rappresenta una cospicua parte delle attività delle bande criminali. La
criminalità organizzata può avere legami con il terrorismo.
Le suddette attività criminali si accompagnano spesso a Stati deboli
o in fallimento. In vari paesi produttori di droga i proventi della droga
hanno alimentato l’indebolimento delle strutture statali. I proventi del
commercio di pietre preziose, di legname e di piccole armi alimen-
tano i confl itti in altre parti del mondo. Tutte queste attività minano
lo Stato di diritto e l’ordine sociale stesso. In casi estremi, la criminalità
organizzata può giungere a dominare lo Stato. Il 90 % dell’eroina che
circola in Europa proviene dai papaveri coltivati in Afghanistan, ove
i proventi del commercio di droga servono a pagare gli eserciti privati.
La maggior parte è distribuita attraverso le reti criminali dei Balcani
che sono altresì responsabili di circa 200 000 delle 700 000 donne
vittime del commercio sessuale su scala mondiale. Una nuova dimen-
sione della criminalità organizzata che meriterà ulteriore attenzione
è l’aumento della pirateria marittima.
Questi diff erenti elementi messi insieme — il terrorismo dedito alla
massima violenza, la disponibilità di armi di distruzione di massa, la
criminalità organizzata, l’indebolimento dei sistemi statali e la priva-
tizzazione degli eserciti — potrebbero metterci di fatto di fronte a una
minaccia estremamente grave.
33
Viviamo in un mondo che presenta al contempo le prospettive più
rosee che l’umanità abbia mai conosciuto ma anche le minacce più
gravi. Il futuro dipenderà in parte dalle nostre azioni. Dobbiamo al
tempo stesso pensare globalmente e agire sul piano locale. Per difen-
dere la sua sicurezza e promuovere i suoi valori, l’Unione europea si
prefi gge tre obiettivi strategici:
Affrontare le minacce
L’Unione europea si è impegnata attivamente per far fronte alle
minacce di fondo.
Essa ha risposto all’11 settembre con una serie di misure tra cui l’adozione del mandato di arresto europeo, iniziative per
la lotta al fi nanziamento del terrorismo e un accordo sull’as-
sistenza giudiziaria con gli Stati Uniti d’America. L’Unione
continua a sviluppare la cooperazione in questo settore e a
migliorare i suoi mezzi di difesa.
Ha perseguito per molti anni politiche contro la prolifera- zione. L’Unione ha appena approvato un ulteriore programma
d’azione che prevede iniziative per rafforzare l’Agenzia
internazionale dell’energia atomica, misure per rendere più
rigorosi i controlli sulle esportazioni e per trattare le spedizioni
e gli approvvigionamenti illegali. L’Unione è impegnata nel
raggiungimento dell’adesione universale ai trattati multila-
terali nonché nel raff orzamento dei trattati e delle relative
disposizioni in materia di verifi ca.
II. Obiettivi strategici
34
L’Unione europea e gli Stati membri sono intervenuti per contribuire a far fronte ai confl itti regionali e per aiutare gli
Stati falliti a rimettersi in sesto, tra l’altro nei Balcani, in Afgha-
nistan e nella Repubblica democratica del Congo. Ripristi-
nare il buon governo nei Balcani, promuovere la democrazia
e mettere in grado le autorità locali di aff rontare la criminalità
organizzata è uno dei modi più effi caci di far fronte alla crimi-
nalità organizzata nell’ambito dell’Unione.
In un’epoca di globalizzazione, le minacce lontane devono preoccu-
parci al pari di quelle vicine. Le attività nucleari in Corea del Nord,
i rischi nucleari in Asia meridionale e la proliferazione in Medio Oriente
sono fonte di uguale preoccupazione per l’Europa.
I terroristi e i criminali sono attualmente in grado di agire su scala
mondiale: le loro attività in Asia centrale o nel Sudest asiatico possono
essere una minaccia per i paesi europei o i loro cittadini. Nel frattempo
la comunicazione globale accresce in Europa la sensibilità per i confl itti
regionali o le tragedie umanitarie ovunque nel mondo.
Il nostro concetto tradizionale di autodifesa, fi no alla guerra fredda
compresa, si basava sulla minaccia dell’invasione. Dinanzi alle nuove
minacce la prima linea di difesa sarà spesso all’estero. Le nuove minacce
sono dinamiche. I rischi di proliferazione aumentano nel tempo; se
incontrollate, le reti terroristiche si faranno ancor più pericolose. Il
fallimento degli Stati e la criminalità organizzata si diff ondono se li si
trascura, come abbiamo avuto modo di vedere in Africa occidentale.
Tutto ciò implica che dovremmo essere pronti ad agire prima che una
crisi insorga. La prevenzione dei confl itti e delle minacce non inizia
mai troppo presto.
Contrariamente alla minaccia visibile e imponente della guerra fredda,
nessuna delle nuove minacce è di natura puramente militare, né alcuna
di esse può essere aff rontata con mezzi solamente militari. Ciascuna di
esse richiede invece una combinazione di strumenti. La proliferazione
può essere contenuta mediante i controlli sulle esportazioni e contra-
stata con pressioni politiche, economiche e di altro tipo, trattando nel
contempo le sottostanti cause di ordine politico. Per la lotta al terro-
rismo può essere necessario combinare intelligence, mezzi di polizia,
35
giudiziari, militari e di altro genere. Negli Stati falliti possono essere
richiesti strumenti militari per ripristinare l’ordine e aiuti umanitari per
aff rontare la crisi immediata.
I confl itti regionali richiedono soluzioni politiche ma nella fase succes-
siva al confl itto possono essere necessari mezzi militari ed effi caci
operazioni di polizia. Gli strumenti economici servono nella ricostru-
zione e la gestione civile delle crisi contribuisce al ripristino dei governi
civili. L’Unione europea è particolarmente ben attrezzata per far fronte
a queste svariate situazioni.
Costruire sicurezza nelle nostre vicinanze
Persino in un’epoca di globalizzazione la geografi a è ancora impor-
tante. È nell’interesse dell’Europa che i paesi che ci circondano siano
ben governati. I vicini impegnati in confl itti violenti, gli Stati deboli
in cui fi orisce la criminalità organizzata, le società disfunzionali o una
crescita demografi ca incontenibile alle sue frontiere sono tutti elementi
che creano problemi per l’Europa.
L’integrazione degli Stati aderenti aumenta la nostra sicurezza ma
ravvicina altresì l’Europa alle zone problematiche. Il nostro compito
consiste nel favorire l’esistenza di un cerchio di paesi ben governati
ad est dell’Unione europea e lungo il Mediterraneo, con cui possiamo
intrattenere rapporti stretti e cooperativi.
L’importanza di questo fattore è illustrato dai Balcani. Grazie ai nostri
sforzi in concertazione con gli Stati Uniti, la Russia, la NATO e altri
partner internazionali, la stabilità della regione non è più minacciata
dall’incombere di un grave confl itto. La credibilità della nostra politica
estera dipende dal consolidamento di quanto abbiamo realizzato nei
Balcani. La prospettiva europea off re sia un obiettivo strategico che
un incentivo alle riforme.
Non è nel nostro interesse che si creino nuove linee di divisione in
Europa dovute all’allargamento. Occorre estendere i vantaggi della
cooperazione economica e politica ai nostri vicini dell’est facendo
fronte ai problemi politici in tali regioni. È ora necessario dedicare un
interesse maggiore e più attivo ai problemi del Caucaso meridionale
che, a tempo debito, diventerà anch’esso una regione vicina.
36
La soluzione del confl itto arabo-israeliano è una priorità strategica per
l’Europa, mancando la quale vi saranno poche possibilità di aff rontare
gli altri problemi del Medio Oriente. L’Unione europea deve mantenere
il suo impegno e la sua disponibilità a investire risorse nel problema fi no
alla sua soluzione. La soluzione dei due Stati, che l’Europa appoggia da
lungo tempo, è ormai ampiamente accettata. Per attuarla sarà necessario
uno sforzo unito e cooperativo da parte dell’Unione europea, degli Stati
Uniti, delle Nazioni Unite e della Russia nonché dei paesi della regione,
ma in primo luogo da parte degli stessi israeliani e palestinesi.
L’area mediterranea in generale continua a vivere gravi problemi di
stagnazione economica, disordini sociali e confl itti irrisolti. Gli interessi
dell’Unione europea richiedono un impegno costante con i partner
mediterranei, attraverso una cooperazione economica, di sicurezza
e culturale più effi cace nel quadro del processo di Barcellona. Occorre
anche prendere in considerazione un più ampio impegno con il mondo
arabo.
Un ordine internazionale basato su un multilateralismo effi cace
In un mondo di minacce globali, mercati globali e media globali, la
nostra sicurezza e prosperità dipendono sempre più da un sistema
multilaterale effi cace. Lo sviluppo di una società internazionale più
forte, il buon funzionamento delle istituzioni internazionali e un ordine
internazionale basato sul diritto sono il nostro obiettivo.
Siamo impegnati nella salvaguardia e nello sviluppo del diritto inter-
nazionale. Il quadro fondamentale in cui si collocano le relazioni
internazionali è la Carta delle Nazioni Unite. Il Consiglio di sicurezza
delle Nazioni Unite ha la responsabilità primaria del mantenimento
della pace e della sicurezza internazionali. Raff orzare le Nazioni Unite
e dotarle dei mezzi necessari perché esse assolvano alle loro responsa-
bilità e agiscano con effi cacia rappresenta una priorità dell’Europa.
Noi desideriamo che le organizzazioni, i meccanismi e i trattati inter-
nazionali siano in grado di far fronte alle minacce che incombono sulla
pace e la sicurezza internazionali e dobbiamo quindi essere pronti ad
entrare in azione quando le norme da essi sancite sono infrante.
37
Istituzioni cardine del sistema internazionale quali l’Organizzazione
mondiale del commercio (OMC) e le istituzioni fi nanziarie interna-
zionali hanno esteso il numero dei loro membri. La Cina ha aderito
all’OMC e la Russia sta negoziando la sua adesione. Il nostro obiettivo
dovrà essere di ampliare l’appartenenza a tali organi mantenendone
al contempo il livello elevato.
Le relazioni transatlantiche sono da annoverare tra gli elementi essen-
ziali del sistema internazionale, non solo nell’ottica dei nostri interessi
bilaterali, ma anche del raff orzamento della comunità internazionale
nel suo insieme. La NATO è un’espressione importante di queste
relazioni.
Anche le organizzazioni regionali rinsaldano il governo globale.
Per l’Unione europea la forza e l’effi cacia dell’OSCE e del Consiglio
d’Europa hanno particolare rilevanza e altre organizzazioni regionali,
tra cui l’ASEAN, il Mercosur e l’Unione africana, danno un contributo
importante a un mondo più ordinato.
Una condizione dell’ordine internazionale basato sul diritto è che le
leggi evolvano in risposta a sviluppi quali la proliferazione, il terro-
rismo e il riscaldamento globale. Abbiamo interesse a sviluppare
ulteriormente le istituzioni esistenti come l’Organizzazione mondiale
del commercio e a sostenere quelle di recente costituzione, come la
Corte penale internazionale. La nostra esperienza in Europa dimostra
che si può aumentare la sicurezza mediante regimi di raff orzamento
della fi ducia e di controllo degli armamenti. Tali strumenti possono
anche dare un importante contributo alla sicurezza e alla stabilità nelle
nostre vicinanze e su più vasta scala.
La qualità della società internazionale dipende dalla qualità dei governi
che ne costituiscono le fondamenta. La miglior protezione della nostra
sicurezza è un mondo di Stati democratici ben amministrati. La diff u-
sione del buon governo, il sostegno alle riforme politiche e sociali, il
contrasto della corruzione e dell’abuso di potere, lo stabilimento dello
stato di diritto e il rispetto dei diritti dell’uomo rappresentano i mezzi
più effi caci per il raff orzamento dell’ordine internazionale.
Le politiche in materia di commercio e sviluppo possono essere
strumenti potenti di promozione delle riforme. In qualità di maggior
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fornitore mondiale d’aiuti pubblici e maggiore entità commerciale
mondiale, l’Unione europea e i suoi Stati membri sono in una posizione
favorevole al perseguimento di questi obiettivi.
Nell’ambito della nostra politica, da raff orzare ulteriormente, manten-
gono la loro importanza aspetti quali il contributo a un miglior governo
attraverso programmi di assistenza, la condizionalità e misure commer-
ciali mirate. Un mondo percepito come foriero di giustizia e opportu-
nità per tutti sarà più sicuro per l’Unione europea e i suoi cittadini.
Molti paesi si sono collocati al di fuori della società internazionale.
Alcuni hanno cercato l’isolamento, altri violano insistentemente le
norme internazionali. È auspicabile che questi paesi si riuniscano
alla comunità internazionale e l’UE dovrà essere pronta a fornire loro
assistenza. Coloro che non lo vogliono dovranno capire che hanno un
prezzo da pagare, anche nelle relazioni con l’Unione europea.
L’alto rappresentante dell’UE Javier Solana, il segretario di Stato degli Stati Uniti
Hillary Rodham Clinton, il ministro degli Esteri ceco Karel Schwarzenberg e il commissario
europeo per le Relazioni esterne Benita Ferrero-Waldner all’incontro con la stampa dopo
la riunione ministeriale UE-USA tenutasi durante la presidenza ceca dell’UE
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L’Unione europea ha compiuto progressi verso una politica estera
coerente e nella gestione effi cace delle crisi. Abbiamo posto in essere
strumenti che possono essere utilizzati con effi cacia, come è stato
dimostrato nei Balcani e altrove. Tuttavia, se dobbiamo dare un contri-
buto che corrisponda al nostro potenziale, dovremo essere più attivi,
coerenti e capaci. E dovremo operare assieme ad altri.
Più attivi nel perseguire i nostri obiettivi strategici. Ciò vale per l’intero
spettro degli strumenti a nostra disposizione per la gestione delle crisi
e la prevenzione dei confl itti, comprese le iniziative politiche, diplo-
matiche, militari e civili, commerciali e di sviluppo. Sono necessarie
politiche attive per far fronte a minacce nuove e dinamiche. Dobbiamo
sviluppare una cultura strategica che promuova interventi tempestivi,
rapidi e, se necessario, vigorosi.
Essendo un’Unione di 25 membri, con una spesa che supera i 160 milioni
di euro per la difesa, dovremmo essere in grado di condurre più opera-
zioni contemporaneamente. Potremmo apportare un particolare
valore aggiunto sviluppando operazioni che implicano capacità sia
militari sia civili.
L’UE dovrà dare il suo sostegno all’ONU, che fornisce risposte alle
minacce alla pace e alla sicurezza internazionali. L’UE è fermamente
impegnata a raff orzare la sua cooperazione con l’ONU per l’assistenza
dei paesi reduci da confl itti e ad aumentare il suo sostegno all’ONU
nelle situazioni di gestione a breve termine delle crisi.
III. Implicazioni politiche
per l’Europa
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Dobbiamo essere in grado di agire prima che si deteriori la situa-
zione dei paesi che ci circondano, quando si individuano segnali di
proliferazione e prima dell’insorgere di emergenze umanitarie. Un
impegno preventivo può eliminare più gravi problemi in futuro.
Un’Unione europea che assume maggiori responsabilità ed è più attiva
è un’Unione che gode di maggiore peso politico.
Più capaci. Un’Europa più capace è alla nostra portata, anche se occor-
rerà tempo per realizzare le nostre piene potenzialità. Le azioni già
avviate, tra cui la creazione di un’agenzia per la difesa, ci conducono
nella giusta direzione.
Per trasformare le nostre forze armate in forze mobili più fl essibili e per
consentire loro di aff rontare le nuove minacce, è necessario da un
lato aumentare le risorse per la difesa e dall’altro un loro più effi cace
impiego.
L’uso sistematico di strumenti comuni e condivisi ridurrebbe le
duplicazioni, le spese generali e, a medio termine, aumenterebbe le
capacità.
In quasi tutti i principali interventi, l’effi cienza militare è stata seguita
dal caos civile. Abbiamo bisogno di una maggiore capacità di utilizzare
le risorse civili nelle situazioni di crisi e post-crisi.
Più forte capacità diplomatica: ci serve un sistema che combini le
risorse degli Stati membri con quelle delle istituzioni dell’UE. Trattare
problemi che sono più remoti e più estranei richiede una compren-
sione e una comunicazione maggiori.
Le valutazioni comuni della minaccia costituiscono la migliore base
per azioni comuni. Ciò richiede un più intenso scambio di intelligence
tra gli Stati membri e con i partner.
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Nell’aumentare le capacità nei diversi settori, dovremo considerare
una più ampia gamma di missioni, che potrebbero prevedere azioni
congiunte in materia di disarmo, il sostegno ai paesi terzi nella lotta
contro il terrorismo e la riforma del settore della sicurezza, quest’ultima
nel contesto più ampio della costruzione istituzionale.
Gli accordi permanenti UE-NATO, in particolare gli accordi «Berlin Plus»,
aumentano la capacità operativa dell’UE e forniscono il quadro per il
partenariato strategico tra le due organizzazioni nella gestione delle
crisi. Ciò rispecchia la nostra determinazione comune di raccogliere
le sfi de del nuovo secolo.
Più coerenti. L’elemento essenziale della politica estera e di sicurezza
comune e della politica europea comune in materia di sicurezza e di
difesa è che siamo più forti quando agiamo insieme. Negli ultimi anni
abbiamo creato svariati strumenti, ciascuno con struttura e fi nalità
proprie.
La sfi da attuale è di riunire i diversi strumenti e le diverse capacità:
programmi di assistenza dell’Unione europea e il Fondo europeo di
sviluppo, capacità militari e civili degli Stati membri e altri strumenti.
Tutti questi strumenti possono avere un impatto sulla nostra sicurezza
e su quella dei paesi terzi. La sicurezza è la prima condizione per lo
sviluppo.
Le attività diplomatiche, le politiche in materia di sviluppo, commercio
e ambiente dovranno seguire gli stessi orientamenti. In una crisi l’unità
di comando è insostituibile.
Un miglior coordinamento tra l’azione esterna e le politiche in materia
di giustizia e aff ari interni è fondamentale nella lotta contro il terrori-
smo e la criminalità organizzata.
È necessaria una maggiore coerenza non solo tra gli strumenti dell’UE
ma anche per quanto riguarda le attività esterne dei singoli Stati
membri.
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È inoltre necessario attuare politiche coerenti su scala regionale,
specialmente in materia di confl itti. È raro che i problemi vengano
risolti sulla base del singolo paese o senza sostegno regionale com’è
variamente dimostrato dalle esperienze nei Balcani e nell’Africa
occidentale.
Cooperazione con i partner. Da soli possiamo risolvere pochi o addirit-
tura nessun problema. Le minacce sopra descritte sono minacce
comuni, condivise con tutti i nostri partner più vicini. La cooperazione
internazionale è una necessità. Dobbiamo perseguire i nostri obiettivi
sia attraverso la cooperazione multilaterale nelle organizzazioni inter-
nazionali sia attraverso i partenariati con altri attori cruciali.
Le relazioni transatlantiche sono insostituibili. Agendo insieme,
l’Unione europea e gli Stati Uniti possono costituire una forza formi-
dabile per il bene nel mondo. Il nostro obiettivo dovrà essere quello
di realizzare un partenariato effi cace ed equilibrato con gli Stati Uniti.
È una ragione di più per indurre l’UE a sviluppare ulteriormente le
proprie capacità e aumentare la sua coerenza.
Dovremo continuare a lavorare per rendere più strette le nostre
relazioni con la Russia, che rappresenta una componente di primaria
importanza per la nostra sicurezza e la nostra prosperità. Il rispetto dei
comuni valori ci farà progredire con più vigore verso l’obiettivo di un
partenariato strategico.
La nostra storia, la nostra geografi a e i nostri legami culturali ci mettono
in relazione con ogni parte del mondo: i nostri vicini del Medio Oriente,
i nostri partner dell’Africa, dell’America latina e dell’Asia. Queste
relazioni costituiscono un importante patrimonio da accrescere. In
particolare dovremmo cercare di sviluppare partenariati strategici con
il Giappone, la Cina, il Canada e l’India così come con tutti quelli che
condividono i nostri obiettivi e valori e siano disposti ad agire a loro
sostegno.
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Conclusione
Questo mondo presenta nuovi pericoli ma off re anche nuove oppor-
tunità. L’Unione europea ha la potenzialità di apportare un importante
contributo, sia per aff rontare le minacce sia per contribuire a realizzare
le opportunità. Un’Unione europea attiva e capace avrebbe un impatto
a livello mondiale e, in tal modo, contribuirebbe a un effi cace sistema
multilaterale capace di condurre ad un mondo più giusto, più sicuro
e più unito.
Consiglio dell’Unione europea
STRATEGIA EUROPEA IN MATERIA DI SICUREZZA —
UN’EUROPA SICURA IN UN MONDO MIGLIORE
Lussemburgo: Uffi cio delle pubblicazioni dell’Unione europea
2009 — 43 pagg. — 14,8 x 21 cm
ISBN 978-92-824-2424-7
doi: 10.2860/14256
QC-78-09-568-IT-C
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QC
-78
-09
-56
8-IT-C
ISBN 978-92-824-2424-7