introduccion a la implementacion

8/19/2019 Introduccion a La Implementacion

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La implementación de la política

Esta ha sido una de las etapas tal vez menos estudiadas puesto que desde sus comienzos y

hasta inicios de los años 70 la investigación en el campo de las ciencias de políticas estuvo

centrada en la decisión y las etapas que la preparan (anteceden).

La corriente dominante en aquellos años sostenía que para lograr un uen resultado solo era

necesario me!orar la calidad analítica e in"ormativa de la decisión (esto es# los modelos causales

implícitos en ellas).

Este $n"asis en lo decisional se asaa en la cl%sica dicotomía entre política y administración#donde la política era el espacio de la decisión mientras que la administración era el espacio de

la aplicación. &etr%s de esta dicotomía e'istían dos importantes supuestos.

El primero suponía una administración plica pro"esional y suordinada al poder político

(eer# *++,)# y el segundo la e'istencia de una sociedad pasiva sin capacidad para ostaculizar

o impedir la implementación de una política plica.

-in emargo# a partir de inicios de los años 70 comienza a aparecer un mayor inter$s en lo

posdecisional. Ello se deió a que comenzó a perciirse que los "racasos de las políticas plicas

residían en muchas ocasiones en la etapa de aplicación o implementación y no en la decisión.


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La implementación como problema

La implementación re"iere al con!unto de acciones y comportamientos que permiten trans"ormar

las intenciones u o!etivos de una política plica en productos# resultados e impactos

oservales.

Es por ello que no puede ser conceida solo como un momento# sino que dee ser entendida

como un proceso comple!o a trav$s del cual los diversos actores involucrados ponen en marcha

intencionalmente la cone'ión causal cristalizada en el diseño de la política.

-i durante el proceso se presentan de"ectos y la política su"re incumplimientos dicho vínculo se

/destruye# conduciendo al "racaso de la política.&urante el proceso de implementación se mani"iestan ciertas restricciones (que provienen de los

mandatos# reglas# recursos disponiles y contingencias es decir# eventos inesperados) y

diversas percepciones de la realidad (generalmente en con"licto)# los participantes reinterpretan

las intenciones de las políticas y despliegan variadas estrategias de in"luencia1incidencia#

emergiendo incertidumres de todo tipo.

La implementación supone una cadena de sucesos que se inicia cuando se produce la

sanción de la decisión y que concluye cuando la enunciación de la política (su e'presión en

programas# regulaciones y actividades) es aandonada# "inalizada o trans"ormada.


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Es por esa razón que la implementación suele tener un comienzo preciso# pero tiene siempre

un "inal di"uso# pues este remite tanto al impacto sore la sociedad como a su inmersión en

el proceso constante de re"ormulación y revisión de las políticas.

-in emargo# aquella secuencia de sucesos no es lineal.

Est% compuesta por decisiones y acciones interrelacionadas# con in"luencia recíproca.

2llí se produce la con"rontación de inevitales tensiones# amig3edades y con"lictos que hacen

que el desarrollo e"ectivo de las acciones siga senderos muchas veces ale!ados de las

previsiones contenidas en el diseño de las políticas.

En e"ecto# durante el proceso se deen resolver con"lictos entre lo previsto y lo contingente# entrelo "ormalizado y rutinizado y los requisitos que impone cada situación especí"ica# entre los !uicios

de valor y las consideraciones t$cnicas# entre las posiilidades y las restricciones# entre los

mandatos de la !erarquía política y las demandas que provienen de los ene"iciarios de las

prestaciones y servicios que la política o"rece.

En suma# la implementación supone introducirse en el mundo m%s incierto y resistente de

realidades sociales cristalizadas# escasez de recursos# relaciones de poder# con"lictos de valoresy creencias# resistencias# retraimiento y pasividad.


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Los senderos de la implementación resultan de respuestas a desa"íos y presiones# de

contingencias y de camios de orientaciones y de las interacciones entre actores estrat$gicos.

2quí !uegan un papel central los administradores plicos y las organizaciones plicas# puesto

que constantemente hacen apreciaciones sore las situaciones1realidades en"rentadas#

rede"iniendo parcialmente (en el me!or de los casos) las prioridades de las políticas. 4ero sus

comportamientos no solo alteran los cursos de acción# sino que tami$n modi"ican el conte'to de

operación# entalando alianzas# "ortaleciendo a algunos actores sociales# generando e'pectativas

y demandas y creando la imagen plica de la política.

-i la implementación es una cadena de acciones y decisiones que provocan e"ectos que a la vez

impactan sore acciones y decisiones# puede a"irmarse entonces que es un proceso /re"le'ivo.

Ello supone que los que intervienen en dicho proceso deen incorporar in"ormación# introducirla

en sus mapas cognitivos y marcos conceptuales así como procesarla y evaluarla# trans"ormando

la implementación en5

a) un proceso de aprendiza!e# ya que dee revisarse permanentemente la validezde dichos marcos conceptuales#


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) un proceso evolutivo# dado que puede suponer acumulación# maduración y

trans"ormaciones# y

c) un proceso de creación de recursos y despliegue de coaliciones# ya que

durante el proceso se procura sumar nuevas voluntades y adhesiones.


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Los estudios sobre el proceso de implementación

2 pesar de su importancia# el instrumental conceptual y analítico movilizado en torno a la

implementación no tiene una consolidación su"icientemente satis"actoria.

En parte# ello se dee a que los estudios que recuperan la implementación como un proceso

crítico en materia de an%lisis de política plica son relativamente recientes.

Esto e'plica que las perspectivas# los relatos y las tramas argumentales a los que se recurre para

aordar esta prolem%tica sean mltiples y de signi"icación variada.

-in emargo# a pesar de la importancia de las contriuciones realizadas para su esclarecimiento

y comprensión# an persisten carencias signi"icativas en la disponiilidad de herramientas

adecuadas para su gerenciamiento.

La emergencia y multiplicación de los estudios sore implementación de políticas pone de

mani"iesto un creciente reconocimiento de que las políticas no consisten en una simple e'presión

de la voluntad política# sino que constituyen mani"estaciones y consecuencias de la movilización

de actores políticos# sociales# económicos y estatales# con valores# evaluaciones de la realidad y

recursos de poder que dirigen a la arena política para promover sus intereses y perspectivas.


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2simismo# se "unda en la "irme convicción de que es posile identi"icar algunas regularidades y

estructuras de comportamiento a lo largo del proceso de implementación con consecuencias

para el diseño o programación de este.

Los primeros traa!os elaorados all% por la d$cada del 60 partieron de una concepción

sist$mica de la política (Easton# *+6).

-egn esta concepción# el o!eto de an%lisis est% constituido por insumos que son o!eto de

trans"ormación para producir productos para la sociedad.

El proceso de implementación "ormaría parte de ese proceso de trans"ormación# analíticamentedi"erenciale# y evaluale en t$rminos de e"iciencia# como cualquier proceso de producción. -in

emargo# los aportes realizados desde esta perspectiva a la comprensión de la comple!idad y

naturaleza del proceso de implementación "ueron escasos.

Es reci$n hacia "ines de los años 80 y durante la d$cada del setenta que los estudios realizados

sore casos concretos de implementación de políticas permitieron el desarrollo de en"oques m%s

sistem%ticos para comprender las causas de los "allos de implementación y condu!eron a su vezal planteamiento de posiles soluciones o remedios a esos prolemas.

La maduración de este campo de estudios ha llevado a reconocer comple!idades.


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En primer lugar# se señala que no toda acción administrativa responde a una de"inición de

política "ormalmente e'plicitada.

Esta línea de pensamiento conduce a estudios centrados en las organizaciones# en su

evaluación y en su signi"icación política y social# m%s que en actividades vinculadas a una política

o a un programa.

9ada una de estas organizaciones est% a cargo de m%s de un aspecto de diversas políticas

plicas# los que interactan y se condicionan mutuamente. -us acciones est%n su!etas arestricciones institucionales y su lógica interna lleva a que procuren conciliar los requerimientos

de las políticas con sus capacidades organizacionales.

&e esta "orma no se concie a la implementación como el resultado de una enunciación de

propósitos# sino como la convergencia de un con!unto de decisiones y de lógicas

organizacionales que van concretando resultados e impactos. -u e!e no es por lo tanto la

e"iciencia# sino las consecuencias. -in emargo# el desarrollo de este campo disciplinario hapuesto de mani"iesto la e'istencia de en"oques y perspectivas de an%lisis distintas.


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&entro de la primera generación de teóricos de la implementación# ildavs:y y 4ressman

(*+7) sostienen que los prolemas de implementación se generan a raíz de la e'cesiva

comple!idad de la acción con!unta (cooperación) que es necesaria para la implementación e'itosa

de una política. ''''''''''''

En e"ecto# /La comple!idad de la cooperación es el determinante de que no sucedan o sucedan

"uera de t$rmino y sin impacto las acciones que era previsile y esperale sucedieran# dado

que eran congruentes con las condiciones iniciales# por todos aceptadas sin reparo (2guilar

;illanueva# *++8c


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=tro autor# perteneciente a esta primera generación de teóricos# que se detiene a analizar los

prolemas de implementación es >ardach (*+?0). -egn este autor# el proceso de implementación

es un proceso de ensamla!e donde mltiples actores independientes entre sí poseen recursos

%sicos para el producto "inal. Estos actores !uegan distintos !uegos de negociación1transacciónque "inalmente se van a trans"ormar en !uegos de con"ianza.

El prolema se presenta porque estos !uegos distorsionan los o!etivos que pretende alcanzar la

política# conducen al despil"arro de recursos# modi"ican procesos e instrumentos# en síntesis

desvirtan la política.

4ara salvar estos prolemas es necesario entonces realizar una uena descripción del escenario

de la implementación conocer qui$nes son los actores que intervienen# qu$ intereses tienen y

qu$ recursos poseen con el propósito de anticipar esos !uegos y evitar así que la política plica

se desvíe. -in emargo# ello no es su"iciente para garantizar el $'ito de la implementación y# por

tanto# se dee recurrir a un fixer (reparador)# es decir un liderazgo comprometido con el $'ito de

una determinada política# que aritre estos !uegos.

En e"ecto# /El mediador reparador a!ustador posee un gran capital de recursos políticos @...A B es

capaz de convocar a las partes morosas o con"lictivas# sentarlas a negociar# disuadir opositores#

derrotar adversarios# sumar consensos# atraer contriuciones# derriar ost%culos (2guilar

;illanueva# *++8c5 78).


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La segunda generación de teóricos de la implementación (>erman# *+7?# *+?0C Elmore# *+7?#

*+?0C Lips:y# *+?0C illiams# *+?0# *+?,C entre los m%s importantes) sostuvo# por su parte# que

los prolemas de implementación de la política plica est%n en el punto ltimo de la

implementación# en la prestación del servicio# es decir en el personal de ventanilla o en elpersonal de contacto.

4ara salvar este prolema hay que diseñar el proceso de implementación de aa!o hacia arria.

4or tanto# hay que pensar en cu%les son las características o atriuciones que dee tener ese

personal de contacto para prestar un servicio de calidad# para satis"acer al usuario.

2 partir de aquí es que hay que pensar las acciones previas necesarias para otener una

implementación e'itosa.

El aporte de estos teóricos reside en que rompen con la idea urocr%tica y !er%rquica de la

administración plica# puesto que descuren que es necesario otorgar autonomía a la

urocracia para generar las condiciones necesarias para rindar un servicio de calidad (2guilar

;illanueva# *++8a).

El esquema mandoDcontrol cede aquí su lugar a un esquema de responsailización.

Estos autores van a estalecer así una distinción entre macro implementación y micro

implementación a partir de la cual van a di"erenciar entre implementación programada e

implementación adaptativa.


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Lo que estos autores pretenden surayar es que la implementación programada solo es posile

a!o condiciones de requisitos universales o condiciones que se repiten de igual manera.

-in emargo# cuando estas condiciones no se presentan hay que recurrir a una implementación

adaptativa.

Este tipo de implementación (la adaptativa) requiere de un nuevo tipo de "uncionario que no se

parece en nada a aquel urócrata tradicional que se rige por reglas.

Ello no signi"ica que la implementación adaptativa suponga una ausencia de programación sino

que# por el contrario# supone un programa que otorga cierta autonomía al "uncionario para

adaptarlo a los diversos casos y conte'tos de implementación.

inalmente a partir de los años ?0 surgen los primeros intentos de reconciliar los supuestos y

valores que est%n detr%s de estas dos "ormas (topdown y bottom up) de conceir el proceso de

implementación (Elmore# *+?6C Foggin# *+?8C -aatier# *+?8C Foggin# >oGman# Lester y

=HIoole# *++0).

Jna posiilidad de re conciliación reside en la construcción de marcos conceptuales sint$ticos

a partir de elementos seleccionados de cada uno de los en"oques# articulando /los me!oresrasgos o características de cada en"oque (-aatier# *+?85 7).


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&e este modo se reconoce no solo que las concepciones no son necesariamente

e'cluyentes sino que es necesario desarrollar un marco conceptual que permita integrar las

díadas !erarquía control (propias del modelo top down) y adaptación autonomía (distintivas del

modelo bottom up). -egn Elmore (*+?6) los tomadores de decisión necesitan considerar tanto los instrumentos de política y los otros recursos a su disposición ("orGard mapping ) como

la estructura de incentivos de las polaciones o!etivo (backward mapping )# porque el $'ito de

la política depende de amos elementos.

Las perspectivas para el análisis de la implementación

-e han desarrollado tres perspectivas %sicas con respecto a la implementación.

Jna de ellas es de naturaleza prescriptiva# las otras dos procuran comprender las comple!idades

que caracterizan al proceso de implementación.

El enfoque prescriptivo

Este en"oque procura identi"icar las condiciones necesarias para una adecuada implementación.

Ellas se suelen resumir en5

a) Especi"icación de o!etivos y metas#

) 2signación precisa de atriuciones y responsailidades#


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c) 4rogramación y est%ndares de operación su"icientes#

d) Kecursos adecuados#

e) 2poyo y conducción política.


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-egn Funn (*+7?) las precondiciones para una implementación e'itosa son5

a. ue las circunstancias e'ternas a la agencia de implementación no impongan

ost%culos ("ísicos o políticos) a la implementación.

. ue el programa cuente con los recursos su"icientes y el tiempo adecuado para

realizar sus o!etivos.

c. ue en cada una de las etapas del proceso de implementación la comi nación de

recursos (no solo económicos) requerida para el $'ito de la política est$ disponile en

el momento adecuado.

d. ue e'ista una teoría causal v%lida sore la que se apoya la política.

e. ue la relación entre causa y e"ecto sea lo m%s directa posile# es decir# con el menor

nmero de relaciones posile.

". ue la agencia implementadora no necesite depender de otras agencias para garantizar

el $'ito de la implementación# o que si intervienen muchas organizaciones esadependencia sea mínima tanto en nmero como en importancia.

g. ue e'ista una completa comprensión y acuerdo en torno a los o!etivos de la política y

que estas condiciones persistan a lo largo del proceso de implementación.


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h. ue se detallen las tareas que deen realizar cada uno de los participantes para

alcanzar los o!etivos de la política.

i. ue e'ista una per"ecta comunicación entre# y coordinación de# los distintos actores o

agencias involucrados en el programa.

!. ue aquellos que poseen la autoridad puedan demandar (capacidad) y otener

(e"ectividad) oediencia de sus suordinados.

:.

Este en"oque remite a la prolem%tica del planeamiento# su especi"icación en programas

operativos# la presupuestación y a la correspondencia entre los requerimientos de las tareas y elgrado de discrecionalidad acordado para su e!ecución.

9on"orme a este en"oque# los "uncionarios y operadores no deerían "ormular !uicios

interpretativos de las políticas5 la administración es un instrumento neutro con respecto a las

orientaciones políticas.

2quellas condiciones necesarias deerían rindar todas las orientaciones requeridas para la

resolución de todas las eventualidades que se en"renten.

Es la e'presión del modelo racional deductivo de toma de decisiones y del tipo ideal urocr%tico

de organización como patrones normativos.


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&esde esta perspectiva# el per"eccionamiento de los procesos de implementación se logra a

trav$s de la modi"icación de los marcos de la acción5 una m%s precisa de"inición de la /regla de la

ley# per"eccionamiento de sistemas de planeamiento y programación# camio de

procedimientos# mecanismos de control de procesos y comportamientos# entre los m%simportantes.

El enfoque del proceso social

4ara este en"oque la implementación constituye la esencia de la política plica. Es la

implementación la que e"ectivamente determina la política plica# ya que de ella depende su

impacto sore la sociedad.

La política sería# de este modo# la sumatoria de todos los comportamientos plicos en torno a

una prolem%tica especí"ica. La de"inición de la política asociada al proceso de toma de decisión

solo constituiría una declaración de intenciones.

4or tanto# el prolema de la implementación no reside en asegurar que quienes implementan se

/a!usten al plan de acción estalecido (el estatuto de la política) sino en que el proceso de

implementación se pueda alcanzar un mínimo consenso en torno a las metas# desarrollar ciertas

lealtades institucionales y promover un grado de compromiso de quienes participan en la


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implementación de la política con el plan de acción de "orma de orientar la utilización de los

m%rgenes de autonomía individual.

En este en"oque el $n"asis est% puesto en el poder# en las visiones y perspectivas# en los

impactos y en la participación social.

En este proceso los "uncionarios reinterpretan las directivas# adaptan las respuestas# generan

nuevos procedimientos y /completan las lagunas de la política.

9omo consecuencia de ello los "uncionarios pueden disponer de m%rgenes de autonomía#

cuando no de discrecionalidad# sore cuestiones como la selección de los destinatarios o sore

la "le'iilidad de la norma.

Ian importante puede ser este papel que Lips:y (*+?0) sostiene que la política se construye /al

nivel de la calle# lo que oliga a considerar o evaluar la in"luencia que ciertos aspectos

/culturales de la organización tienen sore sus comportamientos y# por ende# sore las

consecuencias (resultados e impactos) que la política produce.

La implementación evolutiva-egn este tercer en"oque los planes de acción no son ni meras palaras que son modi"icadas

durante el proceso de implementación ni planes detallados y rigurosos que permiten asegurar

una implementación controlada.


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Los planes de acción e'isten solo como posiilidades# cuya realización depende de cualidades

intrínsecas como de elementos e'ógenos.

Es por ello que los autores que aquí se inscrien (Ma!one y ildavs:y# *+7?) plantean la

necesidad de reconocer el mutuo condicionamiento entre las políticas (su estatuto) y laimplementación.

&e esta "orma5

i) La implementación configura las políticas: Las políticas son trans"orma das (rediseñadas)

durante el proceso de implementación. Esta trans"ormación es necesaria para adaptar la políticaal conte'to de restricciones institucionales# conte'tuales# que surgen durante este proceso y que

no "ueron (ni podían ser) previstas en la "ase de diseño o plani"icación.

ii)Las políticas configuran la implementación: Las "ormas en que las políticas condicionan la

implementación son astante diversas5

a) a trav$s del modelo causal que la política presupone# proporcionando la in"ormación sore

las secuencias de acciones que deen guiar la implementación y

) a trav$s del contenido# delimitando el %mito donde tiene lugar el proceso de implementación#

determinando quienes son los que participan en $l# así como la relación (con"lictiva o no) entre


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aqu$llos# de"iniendo los instrumentos disponiles para la acción# y suministrando los recursos

para llevar a cao la implementación.

4ara esta perspectiva# al igual que para la anterior# la autonomía# e incluso a veces la

discrecionalidad# de quienes implementan no solo es inevitale (por la imposiilidad de prever e'haustivamente todas las situaciones y conte'tos en los que se e!ecuta una política) sino que es

sore todo deseale.

Ello se dee a que el escenario de implementación es un escenario din%mico# incierto# su!eto a las

contingencias y donde la in"ormación disponile es limitada y el tiempo para adoptar una política

un recurso escaso.

En estas circunstancias# que quienes implementan dispongan de un margen

autonomía1discrecionalidad puede ser decisivo para garantizar el /$'ito de la política plica.

El $'ito de las políticas (y por tanto de su implementación) depende no solo del saer qu$ hacer

(reglas claras y precisas) sino m%s precisamente del saer cómo hacerlo (la capacidad de

seleccionar los comportamientos adecuados).

El éxito de la implementación

Las innumerales investigaciones que se han realizado en el campo de los estudios de

implementación durante los ltimos treinta años llegaron a algunas conclusiones importantes


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respecto a cu%les son los "actores (o condiciones) m%s relevantes que pueden aumentar las

proailidades de $'ito en la implementación de la política plica. Entre estas cae mencionar

las siguientes5

Razonabilidad de la política. -e re"iere a la pertinencia del modelo causal que est% implícito en lapolítica5 esto es# la correspondencia o adecuación entre las causalidades postuladas por la política

y aquellas que e"ectivamente operan en la realidad. -i las hipótesis causales que las políticas

suponen est%n asadas en conocimientos precarios o poco proados# o si no son relevantes para

el tipo de prolemas que la política se propone en"rentar# la implementación no podr% resolver el

prolema plico a tratar.

Legitimidad de la política. 9on ello se hace re"erencia al consenso o apoyo que ha concitado lapolítica plica en cuestión. Esa necesidad de legitimidad puede hacer recomendale estalecer

mecanismos para la participación de los destinatarios no solo en la implementación sino incluso

en la "ase de diseño de la política.

alidad del dise!o "estatuto# de la política. Las políticas deen contar con o!etivos precisos que

orienten (no determinen) las acciones de implementación. Ello supone e'aminar la coherencia de

los o!etivos así como las amig3edades o vacíos que pueden e'istir en el diseño.


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En este punto dee tenerse en cuenta que aquellas políticas que persiguen diversidad de

o!etivos y utilizan mltiples instrumentos de intervención son m%s di"íciles de e!ecutar.

$isponibilidad de recursos. Ioda política supone la movilización de poder# re cursos y

capacidades que permitan garantizar la implementación. La no disponiilidad de estos elementos

puede poner de mani"iesto de"iciencias del proceso de "ormulación# al no plantearse con

rigurosidad cu%les son las condiciones económicas y organizacionales necesarias para el $'ito de

la implementación.

Liderazgo del proceso. La implementación supone la necesidad de coordinar y articular el

comportamiento de los mltiples actores y organizaciones intervinientes. El car%cter comple!o y

multidimensional de los prolemas que las políticas aordan hace que esa e!ecución requiera el

aporte de conocimientos y capacidades especí"icas de un nmero muy amplio y diverso de

actores. La e'istencia de esos liderazgos puede contriuir a promover esa coordinación y1o

corregir prolemas que puedan emerger durante el proceso de implementación.

%rticulación entre el liderazgo del proceso& el nivel de autoridad y los e'ecutores de las acciones.9uando esa articulación no se produce por razones de distancia social# espacial o !er%rquica# las


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proailidades de distorsiones en la implementación son elevadas. Esa articulación puedelograrse a trav$s de relaciones "ormales# pero esto solo ser% e"icaz en conte'tos de tareas pococomple!os# que utilizan tecnologías estandarizadas y que demandas escasa autonomía por partedel operador.

apacidades estrat(gicas5 La implementación no es un proceso e'clusivamente t$cnico sino

adem%s político. E'ige# por tanto# disponer de la capacidad para anticipar comportamientos y

consecuencias# y diseñar y promover cursos de acción en conte'tos de incertidumre#

amig3edad# tensiones y con"lictos.

apacidades organizacionales5 Ke"iere a los atriutos de las organizaciones en cargadas de la

implementación de la política. Entre estas capacidades se destacan5

a) la comprensión del mandato de la política#

) el alineamiento y compromiso con las orientaciones estrat$gicas de la política#

c) la disponiilidad de recursos gerenciales# t$cnicos y operativos para movilizar#d) la motivación de sus integrantes# y

e) la e'istencia de un sistema de incentivos y sanciones.

introduccion a la implementacion

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