1

Income distribution and taxation in Europe

D I S C U S S I O N P A P E R

Prof. Ragnar Arnason – Dr. Birgir Thor Runolfsson – Prof. Hannes H. Gissurarson – Dr. Helgi Tomasson – Axel Hall – Arnaldur Solvi Kristjansson

A P R I L 2 0 1 4

2

Income distribution and taxation in Europe New Direction discussion papers are designed to encourage debate on public policy in a European context. They do not reflect the views of New Direction or its members. New Direction receives funding from the European Parliament and is also required to raise a proportion of its funds from additional sources. The views expressed in this publication do not necessarily reflect those of the European Parliament. April 2014

Printed in Belgium

ISBN: 978-2-87555-098-9

Publisher and copyright holder: New Direction Foundation Rue d'Arlon 40, 1000 Brussels, Belgium Phone: +32 2 808 7847 Email: contact@newdirectionfoundation.org

www.newdirectionfoundation.org

3

1. Professor Ragnar Arnason argues that Gini-coefficients are quite inadequate to measure the distribution of income. When a distinction is made between gross and net tax burdens, it becomes clear that redistributive effects of income taxation are usually much underestimated. 2. Dr. Birgir Thor Runolfsson draws attention to the index of economic freedom, which provides evidence for a strong correlation between economic freedom and the reduction of poverty. 3. Professor Hannes H. Gissurarson presents statistics suggesting that the often-repeated hypothesis that poverty was in 1991–2004 more serious in Iceland than in the other Nordic countries is not based on facts. 4. Dr. Helgi Tomasson demonstrates that the Gini-coefficient can be the same in different countries, even if the distribution of income in those countries is very different from one another. 5. Economist Axel Hall argues that tax increases for redistributive purposes may reduce economic growth. He points out that in Iceland, a relatively high level of tax-free income combined with a relatively high first level of income taxation creates a “tax wall” or poverty trap. 6. Arnaldur Solvi Kristjansson describes in detail poverty traps that can and do form on different levels in the structure of taxes and subsidies.

4

Inngangur

Ragnar Arnason Tekjudreifing, skattheimta og jöfnuður eru sífellt umræðuefni í vestrænum lýðræðissamfélögum. Ástæðan er nokkuð augljós. Í þessum ríkjum fer hið opinbera með umfangsmikið hlutverk í efnahagslífinu. Það innheimtir stóran hluta (þetta frá þriðjungi til helmings) af þjóðarframleiðslunni í skatta og ráðstafar til ýmissa verkefna. Því er ljóst að með því að hafa áhrif á skattheimtuna og ráðstöfun skattteknanna er unnt að hafa áhrif á rauntekjur hinna ýmsu þjóðfélagshópa og þar með tekjudreifingu. Fátt er betur til þess falið að vekja umræður og deilur í samfélaginu. Á málinu er hins vegar önnur hlið sem sjaldan er rædd en mikilvægt að ekki gleymist. Með umfangsmiklum ríkisgeira og skattheimtu er lagður grunnur að viðamikilli rentusókn. Rentusókn kallast það þegar einstaklingar eða samfélagshópar leitast við að hafa áhrif á ákvarðanir og atferli stjórnvalda til að bæta eigin hag (Buchanan and Tollock 1962). Öll rentusókn kostar fé og þeim mun meira sem rentusóknin er viðameiri. Þessum fjárhæðum er í megindráttum kastað á glæ því þeim er varið til að hafa áhrif á skiptingu gæða en skapa engin ný. Erlendar hagrannsóknir sýna að sóun af þessum sökum getur verið mjög veruleg (Laband og Sophocleus 1992). Engin ástæða er til að ætla að þessu sé öðruvísi farið á Íslandi. Augljóst er að skattheimta og ráðstöfun skatttekna er kjörland fyrir rentusókn. Er það annars vegna hinna háu upphæða sem þar er um að tefla en hins vegar vegna þess hversu auðvelt er að beita í þeirri baráttu gildishlöðnum hugtökum eins og jöfnuði og sanngirni. Auðvelt er að sýna fram á að heildarupphæðin sem varið er í þessa rentusókn getur orðið afar há miðað við skatttekjurnar í heild. Að öðru jöfnu verður hún þeim mun hærri sem skattheimta og opinber umsvif eru meiri og stjórnmálamennirnir ístöðulausari. Ritgerðirnar í þessari útgáfu eru átta talsins. Miðað við viðfangsefni þeirra má skipta þeim í þrjá hluta; (1) tekjudreifingu, (2) skatta og skattbyrði og (3) skatta og tekjujöfnun. Þótt ritgerðirnar séu mismunandi og ekki samstiga í öllum atriðum má engu að síður greina í þeim nokkur sameiginlegar meginniðurstöður. Þeirra á meðal eru eftirfarandi:

• Afar vandasamt er að gefa sæmilega réttvísandi mynd af tekjudreifinu. Einnar-tölu-mælikvarðar, eins og t.d. Gini-stuðullinn, eru sérlega varasamir hvað þetta snertir.

• Þar sem tekjur breytast með aldri, munu mælingar á tekjudreifingu einstaklinga á tilteknu ári eða röð ára, t.d. með Gini-stuðli, ætíð sýna ójöfnuð jafnvel þótt ævitekjur allra séu nákvæmlega jafnar. Slíkar mælingar fela því í sér brenglað mat á raunverulegri tekjudreifingu.

• Af sömu ástæðu munu ýmsar samfélagsbreytingar sem jafnan eru taldar til framfara svo sem lengri meðalævi, lægri lífeyrisaldur, aukin menntun og

5

lengri skólaganga leiða til þess að mældur tekjuójöfnuður, t.d. með Gini-stuðli, vex jafnvel þótt ævitekjur allra sé óbreyttar.

• Tekjuskattar, bæði tekjuskattshlutföll og tekjuskattskattbyrði, lækkuðu á árunum 1995-2008, en hafa síðan hækkað verulega nema fyrir allra lægstu tekjuhópa.

• Háir jaðarskattar mynda svokallaða skattaveggi, þ.e. tekjubil þar sem fjárhagslegur ábati af auknu vinnuframlagi er lítill. Skattaveggir draga úr vinnu og eru því þjóðhagslega skaðlegir. Því má skoða þá sem hönnunargalla á tekjuskattskerfinu.

• Skattaveggir eru mun hærri á Íslandi en hinum Norðurlöndunum. Ástæðurnar eru einkum (i) mjög há skattleysismörk hér á landi og (ii) hátt skattahlutfall í lægsta skattþrepi.

• Skattgreiðslur að frádregnum bótum og öðrum ábata skattgreiðenda af því hvernig skattekjum er varið má nefna hinn hreina tekjuskatt. Þegar byrði af tekjusköttum er metin er nauðsynlegt að horfa til hins hreina tekjuskatts.

• Allt bendir til þess að hinn hreini tekjuskattur sé mun meira stighækkandi á Íslandi en tekjuskatturinn einn sér.

• Íslenska skatta- og bótakerfið einkennist af stighækkandi tekjusköttum og tekjutengdum bótum. Þetta kerfi leiðir til sérkennilegra þrepa í raunverulegum jaðarskatti, einkum í lægri og miðlungstekjum. Þessi þrep eru á köflum þannig að það er beinlínis fjárhagslega óhagkvæmt fyrir fólk að freista þess að auka tekjur sínar. Þannig skapar þetta kerfi svonefndar fátæktargildrur.

Í fyrsta hluta þessa ritgerðarsafns eru ritgerðir um tekjudreifingu Fyrsta ritgerðin er eftir Ragnar Árnason og fjallar um ævitekjur og tekjudreifingu. Ragnar vekur athygli á þeirri staðreynd að tekjur fólks eru breytilegar yfir ævina. Þær séu jafnan lágar framan af ævi, tiltölulega háar um miðbik ævinnar og aftur tiltölulega lágar á síðasta hluta ævinnar. Þessa staðreynd hljóti mælingar á dreifingu tekna yfir allra aldurshópa ætíð að endurspegla. Því munu slíkar mælingar sýna ójöfnuð jafnvel þótt fullkominn jöfnuður ríki í þeim skilningi að ævitekjur allra séu nákvæmlega jafnar. Ragnar sýnir síðan með tölulegu dæmi að af ofangreindum ástæðum sé líklegt að svonefndur Gini-stuðull fyrir tekjudreifingu myndi mælast á milli 0,2 og 0,3 (Gini-stuðullinn 0 táknar fullkominn jöfnuð og 1 fullkominn ójöfnuð) þótt ævitekjur allra væru nákvæmlega jafnar. Jafnframt sýnir hann fram á með sömu aðferðum að sé skólaganga að lengjast eða meðalaævilíkur að vaxa muni Gini-stuðullinn að öðru jöfnu sýna vaxandi ójöfnuð, jafnvel þótt ævitekjur allra séu nákvæmlega jafnar og hafi ekkert breyst. Niðurstaða Ragnars er að ályktanir um tekjudreifingu og breytingar á henni á grundvelli Gini-stuðuls fyrir tekjur á tilteknu ári eða árum séu yfirleitt misvísandi og í besta falli haldlausar. Sé ætlunin á annað borð að gefa sæmilega réttvísandi mynd af raunverulegri tekjudreifingu sé nauðsynlegt að skoða ævitekjur viðkomandi einstaklinga. Hannes Gissurarson fjallar um tekjuskiptingu og velferðaraðstoð í norrænum samanburði. Hann rekur í grein sinni að í fjölmörgum blaðagreinum og öðrum útgáfum eftir Stefán Ólafsson og Þorvald Gylfason hafi

6

efnahagsframförunum á árunum 1991-2004 verið fundið það til foráttu að hér hafi tekjudreifing orðið ójafnari og kjör einstæðra foreldra og ellilífeyrisþega lakari en á hinum Norðurlöndunum. Þetta sé hins vegar rangt. Fullyrðingar þeirra Stefáns Ólafssonar og Þorvaldar Gylfasonar séu einfaldlega ekki í samræmi við útgefnar hagtölur. Hannes rekur síðan að samkvæmt opinberum hagtölum Eurostat og Hagstofu Íslands sýni Gini-stuðulinn minni ójöfnuð hér en í flestum nágrannalöndunum og minni en bæði í Noregi og Finnlandi. Það sé aðeins í Danmörku og Svíþjóð að þessi mælikvarði sýni ívið meiri tekjujöfnuð en á Íslandi. Ennfremur hafi tekjudreifing hér á landi samkvæmt sömu heimildum ekki orðið ójafnari á árunum 2003 og 2004. Misskilningur þeirra Stefáns felist í því að þeir beri saman ósambærilegar tölur, þ.e. tekjur með fjármagnstekjum á Íslandi en tekjur án fjármagnstekna á hinum Norðurlöndunum. Þá sýndu opinberar hagtölur alls ekki að fátækt á Íslandi væri meiri en í nágrannalöndunum eins og Stefán Ólafsson héldi fram. Þvert á móti sýndu þessar tölur frá Eurostat og Hagstofu Íslands að fátækt á Íslandi væri með því allra minnsta sem gerðist í Evrópu. Af Norðurlöndunum væri hún einungis minni í Svíþjóð. Svipaða sögu má segja um hag barnafjölskyldna og einstæðra mæðra á Íslandi miðað við hin Norðurlöndin. Stefán Ólafsson héldi því fram að þessar bætur væru tiltölulega rýrar á Íslandi. Sannleikurinn væri hins vegar sá að þessar bætur væru tekjutengdar á Íslandi þannig að hátekjufólk fengi litlar sem engar bætur en þeir sem lægri hafa tekjurnar þeim mun hærri bætur. Þegar komið væri að einstæðum foreldrum væru bætur á Íslandi t.d. miklu hærri en í Svíþjóð. Þá er þess að geta að samkvæmt sambærilegum tölum (Nososco 2006) hefði hagur ellilífeyrisþega í raun verið bestur á Íslandi árið 2004, en ekki verstur eins og Stefán Ólafsson héldi fram. Enn og aftur felast mistök Stefáns í því að hann ber saman ósambærilegar tölur. Hann gerir þau mistök að reikna opinberar lífeyrisgreiðslur á Íslandi á alla þá sem eru á ellilífeyrisaldri (67 ára og eldri) en áttar sig ekki á að öfugt við hin Norðurlöndin eru fjölmargir þeirra hér á landi í fullri vinnu og þiggja því ekki ellilífeyri. Þegar nánar væri að gáð og tekjur ellilífeyrisþega kannaðar væru þær í raun hæstar á Íslandi og kjör þeirra því best. Grein Hannesar flytur þann almenna lærdóm að við samanburð á hagtölum milli landa sé margt að varast. Nauðsynlegt sé að kanna vandlega skýrgreiningar og gæta þess vandlega að sambærilegar stærðir séu bornar saman. Sé það látið undir höfuð leggjast er hætt við því að mistök séu gerð og rangar ályktanir dregnar. Þriðja greinin í þessum hluta ritgerðarsafnsins nefnist Nokkur atriði um launadreifingar og er eftir Helgi Tómasson. Þessi grein fjallar um fræðilegar forsendur þess að meta launa- og tekjudreifingar. Í upphafi greinar sinnar minnir hann á mikilvægi þess að skýrgreina hugtök vandlega svo ekkert fari þar á milli mála og vekur athygli á því að öll líkön af tekjudreifingu feli í sér einfaldanir sem geti haft áhrif á hina mældu niðurstöðu. Á þessum grundvelli fjallar Helgi um Gini-stuðulinn sem mælikvarða á tekjujöfnuð og rekur takmarkanir hans. Bendir Helgi á aðra mælikvarða eins og t.d. Atkinson-, Kolm- og Theil-stuðlana, sem allir hafi vissa fræðilega yfirburði yfir Gini-stuðulinn. Í þessu ljósi er óneitanlega umhugsunarvert að Gini-stuðullinn hafi þann sérstaka sess í opinberum hagtölum um tekjudreifingar sem raun ber vitni. Ekki er

7

ósennilegt að ástæðan sé fyrst og fremst einfaldleiki mælikvarðans. Það væri þá ekki í fyrsta skipti að einfaldleiki er tekin fram yfir gæði. Helgi ræðir síðan þróun í tekjum einstaklinga yfir ævina. Hann sýnir fram á með dæmum að þótt tekjudreifing sé föst, muni Gini-stuðullinn breytast vegna breytinga í aldurssamsetningu þjóða. Þannig geti Gini-stuðullinn t.d. hækkað (meiri mældur ójöfnuður) með hærri meðalaldri þjóða. Tekur hann að þessu leyti undir með niðurstöðum Ragnars Árnasonar í fyrstu ritgerð þessarar útgáfu. Sama máli gegnir þá auðvitað um misstórra árganga fólks, stöðuga fólkfjölgun og fækkun o.s.frv. Allir þessir þættir hafa veruleg áhrif á hinn mælda Gini-stuðul þótt raunveruleg tekjudreifing sé ekkert að breytast. Því geta óvarkárir fræðimenn hæglega fallið í þá gildru að telja breytingu í mældum Gini-stuðlum vísbendingu um breytta tekjudreifingu þótt hin raunverulega ástæða sé einungis breytt aldursdreifing þjóðarinnar. Annar hluti þessa greinasafns fjallar um skatta og skattbyrði. Fyrsta greinin í þessum hluta er eftir Axel Hall og nefnist Dansað á línunni. Í þeirri grein er fjallað um skattkerfið sem hér ríkti til 2007 og að hve miklu leyti það hafi mætt sjónarmiðum um efnahagslega skilvirkni annars vegar og jöfnuð hins vegar. Þessi sjónarmið telur höfundur að sumu leyti andstæð og valið á milli þeirra megi skoða sem einhverskonar dans á línunni. Axel bendir fyrst á að opinber rekstur hafi þanist út sem hlutfall af landsframleiðslu allar götur frá 1980 til 2007. Samhliða þessu hafi vægi beinna skatta í tekjum hins opinbera vaxið en óbeinna minnkað. Á hinn bóginn hafi tekjuskattahlutföll heldur lækkað, einkum á tímabilinu 1995-2007. Ástæðan fyrir auknum tekjum af beinum sköttum sé því fyrst of fremst sú að tekjur hafi vaxið hraðar en skatthlutföll hafa lækkað og að persónuafslátturinn hafi ekki haldið í við þessa þróun þannig að æ fleiri hafi greitt skatta í hærra skattþrepi. Því hafi meðaltekjuskattur hækkað á tímabilinu en ekki lækkað þrátt fyrir lægri skatthlutföll. Axel vekur athygli á að hliðstæð þróun hafi átt sér stað í mörgum OECD löndum á tímabilinu en ekki samt öllum. Í sumum löndum, einkum hinum Norðurlöndunum og Írlandi, hafi tekjuskattshlutföll lækkað það mikið að meðalskattgreiðslur hafi lækkað. Ráðstöfunartekjur á Íslandi, þ.e. rauntekjur eftir tekjuskatt, hækkuðu verulega í öllum tekjuflokkum á tímabilinu 1995-2007, en mest fyrir hina tekjuhæstu. Það er því ljóst að þrátt fyrir hærri tekjuskattsgreiðslur batnaði hagur heimilanna á þessu tímabili verulega. Í þessum skilningi má segja að stjórnvöld hafi dansað á línunni milli sam- og einkaneyslu. Á hinn bóginn virðist hafa dregið úr jöfnunaráhrifum tekjuskattskerfinu á þessu tímabili. Í þeim skilningi hafi stjórnvöld fært tekjuskattkattkerfið í átt til aukinnar skilvirkni. Undir lok greinar sinnar ræðir Axel nánar um áhrif tekjuskatta og skatta almennt á skilvirkni í efnahagslífinu. Hann bendir á að í Bandaríkjunum vinni menn að staðaldri meira en í Evrópu og þar sé framleiðsla á mann 20-30% hærri en í Evrópu. Nóbelsverðlaunahafinn Edward Prescott hafi rakið þessar staðreyndir til þess að í Evrópu væru skattar, bæði beinir og óbeinir, miklu hærri en í Bandaríkjunum og vinnuvilji og framtak því að sama skapi minni. Af þessu er nærtækt að draga þá ályktun að eigi að beita hærri sköttum í jafnaðarskyni sé það á kostnað hagvaxtar og þar með e.t.v. lægri tekna hinna tekjulægri er fram í sækir.

8

Í grein sinni Raunveruleg skattbyrði: Hinn mikilvægi munur á vergum og hreinum tekjusköttum ræðir Ragnar Árnason um mikilvægi þess að taka tillit til þess hvernig skattekjur eru notaðar þegar leggja á mat á raunverulega skattbyrði. Ragnar bendir á að óhjákvæmilegt sé að ráðstafa opinberum skattekjum með einhverjum hætti. Oftast sé þeim ráðstafað til borgaranna í formi opinberrar þjónustu af ýmsu tagi. Hin raunverulega skattbyrði sérhvers einstaklings sé munurinn á því sem hann greiðir í skatta og því sem hlýtur til baka í opinberri þjónustu. Ragnar skiptir hinni opinberu þjónustu í þrjá flokka. Fyrsti flokkurinn er nær til einkagæða og hálfeinkagæða. Þetta eru opinberar þjónustuvörur eins og t.d. sértæk menntun, heilbrigðisþjónusta og samgöngumannvirki sem falla einstaklingum í skaut í mismiklum mæli og hefðu eins getað verið keyptar á markaði. Annar flokkurinn er almannagæði eins og landvarnir, löggæsla, almenn menntun og sjúkdómavarnir sem allir njóta. Þriðji flokkur opinberrar þjónustu eru millifærslur og bætur af ýmsu tagi, þ.e. greiðslur til þeirra sem taldir eru sérlega þurfandi. Flestar af þessum greiðslum falla undir félagslega tryggingarkerfið. Ragnar ræðir síðan um hvernig þessir opinberu þjónustuflokkar falla til aðila eftir tekjum þeirra. Hann bendir á að þriðji flokkurinn, millifærslurnar, falli að líkindum þeim tekjulægri fyrst og fremst í skaut. Það sama kunni einnig að eiga við um sértæka heilbrigðisþjónustu. Hins vegar kunni þeir tekjuhærri að njóta sértækrar menntunar, samgöngumannvirkja og sumra almannagæða frekar en þeir tekjulægri. Að öllu samanlögðu telur Ragnar ekki nægilegar forsendur fyrir því að telja opinbera þjónustu annaðhvort fara vaxandi eða minnkandi með tekjum og því sé eðlilegast að gera ráð fyrir að hún sé óháð tekjum. Sé opinber þjónusta óháð tekjum, en tekjuskattar hins vegar vaxandi með tekjum blasir við að þeir tekjulægri hagnast á tekjuskattskerfinu; hreinn tekjuskattur þeirra, þ.e. tekjuskattgreiðslur þeirra að frádreginni opinberri þjónustu sem þeir hljóta á móti, er neikvæður. Hinir tekjuhærri tapa hins vegar á skattkerfinu. Þeir fá minna til baka í opinberri þjónustu en þeir greiða inn með sköttum. Þessu fylgir þá jafnframt að hreina tekjuskattkerfið er verulega meira stighækkandi en virðist ef skattahliðin er skoðuð einvörðungu en hinni opinberu þjónustu sleppt. Í greininni er útskýrt með dæmum að þessi munur getur verið mjög mikill. Þetta þýðir auðvitað að tekjuskattskerfið í heild felur sennilega í sér mun meiri hvata gegn vinnu og tekjuöflun er við blasir þegar litið er á tekjuskattinn einvörðungu. Síðari grein Axels Hall í þessum hluta ritgerðasafnsins, Norrænt í báða enda, fjallar um íslenska tekjuskattskerfið í samanburði við þau tekjuskattskerfin á hinum Norðurlöndunum. Axel byrjar á því að fjalla um þær breytingar sem gerðar hafa verið á tekjuskattkerfinu frá árinu 2008. Hann bendir á að með upptöku fjölþrepaskattkerfis hafi verið horfið frá þeirri stefnu sem stjórnvöld hefðu fylgt allar götur frá upptöku staðgreiðslukerfisins árið 1988. Jafnframt hafi skattar á miðlungs- og hærri tekjur hækkað mjög verulega en lækkað örlítið á lægstu tekjur. Axel vekur síðan athygli á samspili skattleysismarka og skattbyrði í fjölþrepaskattkerfi og bendir á að á hinum Norðurlöndunum séu skattleysismörk miklu lægri en hér á landi. Hafi ætlunin verið að færa íslenska tekjuskattskerfið nær hinum norrænu með upptöku fjölþrepaskattkerfis hafi menn því ekki farið nema hálfa leið þar sem þeir hafi

9

ekki lækkað skattleysimörkin. Til að vega upp á móti tekjutapi vegna hárra skattleysismarka hafi stjórnvöld kosið að hafa fyrsta skattþrepið mjög hátt. Þetta þýði hins vegar að launamaður á Íslandi sem fer í tekjum yfir skattleysismörk lendir í miklu hærri skattprósentu, eða skattavegg, en hann myndi á hinum Norðurlöndunum. Fyrir launamenn á þessu tekjubili hefur þetta auðvitað vinnuletjandi áhrif. Hóflegt skatthlutfall í fyrsta þrepi og tiltölulega lág skattleysismörk myndu vinna gegn slíkum áhrifum. Á Norðurlöndum hefja launþegar tekjuskattgreiðslur við mun lægri tekjur en hér á landi. Fyrir vikið greiðir miklu stærri hluti launþega skatta og fyrrgreindur skattaveggur er miklu lægri með minni neikvæðum áhrifum á vinnuframboð. Axel rekur síðan kerfi barnabóta á Norðurlöndunum og bendir á að Ísland sé eina Norðurlandið þar sem barnabætur eru tekjutengdar. Það fyrirkomulag leiðir síðan af sér sérstakan skattavegg sem bætist ofan á hinn fyrri með þeim afleiðingum að hin vinnuletjandi áhrif í íslenska skattkerfinu vaxa enn miða við hin Norðurlöndin. Um áhrif þessa og fleiri tekjutengdra bóta er nánar fjallað í grein Arnaldar Sölva Kristjánssonar. Þriðji hluti þessa ritgerðarsafns fjallar um skatta og tekjujöfnun. Fyrri greinin í þeim hluta er eftir Arnald Sölva Kristjánsson. Hann beinir sjónum sínum að því sem hann nefnir raunverulega jaðarskatta, en það eru skattar að frádregnum bótum og Ragnar Árnason kallar hreina tekjuskatta í fyrri grein í þessu riti. Yfirlýst markmið með stighækkandi tekjusköttum og tekjutengdum bótum er að jafna ráðstöfunartekjur og koma í veg fyrir fátækt. Arnaldur bendir hins vegar á að tekjuskatts- og bótakerfið hér á landi sé þannig hannað að raunverulegir (hreinir) jaðarskattar séu mjög háir í námunda við þrep í skatta- og bótakerfinu og þetta gerist einkum í lægri tekjuhópum. Þannig geti þetta kerfi beinlínis búið til fátækragildrur og þar með unnið gegn markmiði sínu. Arnaldur nefnir að fræðimenn hafi talið að fátækragildrur myndist þegar bætur lækki meira en tekjur af auknu vinnuframlagi, þ.e. raunverulegur jaðarskattur sé yfir 100%, eða þegar raunverulegur jaðarskattar séu yfir 50% á verulegu tekjubili. Arnaldur rannsakar síðan tekjuskatts- og bótakerfið eins og það var á Íslandi á árinu 2008 með það í huga að finna í því fátæktargildrur. Í þeirri athugun kannar hann samspil (i) tekjuskatts, (ii) barnabóta, (iii) vaxtabóta, (iv) húsaleigubóta, (v) fjárhagsaðstoðar frá sveitarfélögum, (vi) atvinnuleysisbóta, (vii) lífeyrisgreiðslna og (viii) endurgreiðslna af námslánum. Arnaldur rekur síðan að atvinnuleysisbætur hækka raunverulegan jaðarskatt upp í 100% á því tekjubili sem atvinnuleysisbótunum nemur. Sama máli gegnir um lífeyrisbætur og afborganir af námslánum. Arnaldur reiknar því næst nokkur töluleg dæmi um hvernig þetta kerfi virkar fyrir bæði einstæða foreldra og hjón með tvö börn á framfæri í ýmist eigin eða leiguhúsnæði. Í öllum þessum dæmum koma í ljós háir raunverulegir jaðarskattar á tiltölulega víðu tekjubili. Vegna samspils tekjuskattsins og hinna ýmsu bótakerfa eru þessir jaðarskattar þar að auki afar breytilegir eftir tekjum, falla og vaxa á víxl með tiltölulega litlum tekjubreytingum, einkum fyrir tiltölulega lágar tekjur (þ.e. undir 300 þúsund kr. á mánuði miðað við tekjuárið 2008). Arnaldar dregur þá ályktun af þessum gögnum að þetta tekjuskatts-bótakerfi í heild feli í sér alvarlegar fátæktargildrur sem fjölskyldur geta fallið í. Raunverulegir jaðarskattar, þ.e. tekjuskattar að frádregnum bótum, eru vegna bótkerfisins að jafnaði mun hærri en jaðarskattar tekjuskatts. „Þetta gerir það að verkum“, að áliti Arnaldar, „að fjárhagslegur

10

ávinningur af launaðri vinnu er lítill eða enginn fyrir fólk með lágar eða engar tekjur“. Í grein sinni Jöfnunaráhrif tekjuskatta fjallar Ragnar Árnason um að hve miklu leyti tekjuskattskerfið eykur rauntekjujöfnuð. Ragnar bendir á að tekjuskattskerfi hafi ætíð tvíþætt jöfnunaráhrif. Annars vegar lækki það ráðstöfunartekjur tekjuhópa og yfirleitt þeirra tekjuhærri meira en hinna tekjulægri. Það leiði til þess að tekjudreifing eftir tekjuskatta sé jafnari en tekjudreifing fyrir tekjuskatta. Hins vegar séu skatttekjur notaðar til að til að greiða tekjubætur af ýmsu tagi og sjá fólki fyrir opinberri þjónustu. Þessi þjónusta sé í raun jafngildi tekna, þ.e. kostnaðarverðs þjónustunnar, og því sambærilegar við bætur greiddar í peningum. Því megi tala um hreinar ráðstöfunartekjur sem séu ráðstöfunartekjur að viðbættum tekjubótum og virði þeirrar opinberu þjónustu sem viðkomandi tekjuhópar njóta. Nú er það svo að tekjubæturnar falla hinum tekjulægri fyrst og fremst í skaut eins og um er fjallað í grein Arnaldar Sölva. Sömu sögu telur Ragnar að megi líklega segja um opinbera þjónustu. Hún felst að stórum hluta í heilbrigðisþjónustu og menntun. Þeir sem þá þjónustu nota, sjúklingar og námsfólk, eru einnig að jafnaði í lágum tekjuhópum. Því hljóti dreifing hreinna ráðstöfunartekna, þ.e. tekna eftir tekjuskatta, bætur og opinbera þjónustu einnig að vera jafnari en tekjudreifing eftir tekjuskatta. Spurning er auðvitað sú, hver munurinn kunni að vera. Til að varpa ljósi á það reiknar Ragnar nokkur dæmi sem sýna að jafnvel þótt gert sé ráð fyrir að opinber þjónusta sem greidd sé af tekjuskatti dreifist jafnt á alla tekjuþega sé tekjudreifing samkvæmt Gini-stuðli miklu jafnari en þegar Gini-mælikvarðanum er beitt á tekjudreifingu fyrir og eftir tekjuskatta. Ragnar dregur þá ályktun af þessari skoðun að dreifing tekna eftir skatt gefi mjög brenglaða mynd af þeirri tekjudreifingu sem máli skipti, þ.e. aðgangi fólks að gæðum. Sé ætlunin að gefa sem réttasta mynd af raunverulegri tekjudreifingu og jöfnunaráhrifum skattkerfisins sé nauðsynlegt að huga að dreifingu hreinna ráðstöfunartekna, þ.e. tekna eftir skatt, tekjubærur og opinbera þjónustu.

Tilvísanaskrá

Buchanan, J.M. and G. Tullock. 1962. The Calculus of Consent: Logical foundations for constitutional democracy. Ann Arbor.

Laband, D.N and J.P. Sophocleus. 1992. An Estimate of Resource Expenditures on Transfer Activity in the United States. The Quarterly Journal of Economics 107:959-983.

Nososco. 2007. Social Tryghedi de nordiske lande 2004. Á vefsetrinu http://nom-nos.dk/nososco.htm

11

Ævitekjur og tekjudreifing

Ragnar Árnason

Inngangur Alþekkt er að tekjur fólks fylgja að jafnaði ákveðnu ferli yfir ævina (Kuznets, 1946; Ando og Modigliani, 1963; Yearbook of Nordic Statistics, 1988). Tekjur á barnsaldri eru yfirleitt litlar sem engar. Tekjur á unglingsárum og námstímabili, sem í vaxandi mæli teygist fram undir þriðjung ævinnar, eru tiltölulega lágar. Tekjur á vinnuskeiði ævinnar eru tiltölulega háar og ná að jafnaði hámarki um og eftir fimmtugt. Að vinnuskeiði loknu lækka tekjur hins vegar aftur verulega og haldast tiltölulega lágar til æviloka. Aðalatriðunum í þessu ferli er lýst á mynd 1.

Í samfélögum er fólk auðvitað á ýmsum aldri. Sumir eru ungir og með litlar tekjur. Aðrir eru í blóma lífsins með háar tekjur. Enn aðrir eru sestir í helgan stein og hafa tiltölulega litlar tekjur. Af þessu leiðir að í öllum þróuðum samfélögum er tekjudreifing á hverju ári ójöfn. Hinir ungu og öldnu hafa minni tekjur en þeir sem eru í blóma lífsins og vinna sér inn háar tekjur. Í þessu felst þó ekki ójöfnuður, a.m.k. ekki eins og flest fólk skilur það hugtak. Hinir ungu eiga eftir að njóta hinna háu tekna þeirra sem eru á vinnuskeiði ævinnar og hinir öldnu hafa þegar notið þessara tekna. Hefðbundnum mælikvörðum á tekjudreifingu eins og t.d. Gini-stuðlinum (Gini, 1932) er hins vegar oft beitt á tekjur hvers árs. Slíkar mælingar myndu þá óhjákvæmilega mæla ójafna tekjudreifingu einvörðungu vegna þess ferils ævitekna sem lýst er í mynd 1. Ástæða er til að undirstrika þetta grundvallaratriði vandlega. Jafnvel þótt tekjujöfnuður í samfélagi sé alger í þeim skilningi að ævitekjur allra séu hnífjafnar, leiðir æviferill tekna til þess að tekjudreifing á sérhverju ári mælist ójöfn. Gáleysisleg túlkun á slíkum mælingum gæti því hæglega leitt til falskra niðurstaða og vanhugsaðrar efnahagsráðgjafar. Ekki þarf lengi að hugsa sig um til að átta sig á því að viðleitni til að jafna þennan ætlaða ójöfnuð tekna, sem með þessum grunnhyggnu aðferðum kynni að mælast, leiðir óhjákvæmilega til

Mynd 1: Dæmigerðar ævitekjur

ÆviárT

Tekjur

12

ójafnaðar í ævitekjum auk annars efnahagsskaða sem slíkar svokallaðar jöfnunaraðgerðir gjarnan valda. Í þessari grein er fjallað nánar um þetta efni. Fyrst er ævitekjukenningin rakin í stuttu máli. Síðan er útskýrt hvernig æviferill tekna leiðir til mælds ójafnaðar samkvæmt Gini-stuðli og öðrum hliðstæðum eins árs kvörðum á tekjudreifingu, jafnvel þótt ævitekjur séu jafnar. Töluleg dæmi um þetta eru rakin. Þá er farið orðum um hvernig mælikvarða sé nauðsynlegt að nota til að meta tekjudreifingu réttilega við þessar aðstæður. Í lokakafla er fjallað nánar um helstu niðurstöður og ýmsar ályktanir sem af þeim má draga.

Ævitekjukenningin Francio Modigliani og samstarfsmenn hans (1954, 1963) komu ævitekjukenningunni fyrst á framfæri. Samkvæmt kenningunni var neysla mun stöðugri yfir ævina en tekjur, sem fylgdu í megindráttum því ferli sem lýst er í mynd 1. Því stofnuðu menn gjarnan til skulda á fyrri hluta ævinnar, yrðu eignamenn um og upp úr miðri ævi en gengju á eignirnar á síðasta hluta ævinnar. Svipaðar hugmyndir en í eilítið annarri mynd voru einnig settar fram af Milton Friedman (1957). Nú er það auðvitað svo að ferill tekna yfir ævina er ekki einhver óviðráðanleg ytri stærð (eins og t.d. Modigliani og Brumberg (1954) greinilega áttuðu sig á). Innan þeirra marka sem líf og heilsa, geta og gæfa leyfa getur hver einstaklingar stýrt tekjuferli sínu að ákveðnu marki. Með því að fresta neyslu og ráðstafa tíma er unnt að byggja upp auð, bæði hefðbundið fjármagn og mannauð, sem getur orðið uppspretta meiri tekna í framtíðinni. Með þessum hætti verður ævitekjuferillinn ákvörðunaratriði hvers og eins, a.m.k. að ákveðnu marki. Unnt er að sýna fram á að þetta leiðir að öðru jöfnu til ævitekjuferils í líkingu við það sem lýst er í mynd 1. Til að skilja þetta betur er gagnlegt að velta fyrir sér aðstæðum dæmigerðs einstaklings snemma á ævinni. Þessi einstaklingur hefur á hverjum tíma notagildi af neyslu. Þessu notagildi má í samræmi við kenningar hagfræðinnar (sjá t.d. Varian, 1992; Roemer, 1996) lýsa með hvelfda, sívaxandi fallinu

U(c(t)), (1)

þar sem c(t) táknar neyslu á tíma t. Einstaklingurinn vill að sjálfsögðu hámarka heildarnotagildi sitt yfir ævina.

Neyslan takmarkast hins vegar af tekjum og tekjur vaxa með mannauði og öðrum auði einstaklingsins. Lýsum þessum tekjum með sívaxandi, hvelfda tekjufallinu:

Y(k(t)), (2)

þar sem k(t) táknar heildarauð á tíma t. Mikilvægt er að átta sig á því að tekjufallið rúmar venjulegar launatekjur, hærri laun vegna mannauðs og fjármagnstekjur af öðrum auði. Neyslan hlýtur því að takmarkast af diffurjöfnunni

13

( ) ( ( )) ( )c t Y k t k t= − & , (3)

þar sem ( )

( )k t

k tt

∂≡

∂& táknar breytingu í auði á hverjum tíma.

Gerum nú ráð fyrir því að væntanleg ævilengd sé T, ávöxtunarkrafa (sem skoða má sem mælikvarða á óþolinmæði) einstaklingsins r og að hann geti eða vilji ekki deyja í skuld. Þá má rita hámörkunarvandamál einstaklingsins séð frá núverandi tíma 0 sem hér segir:

(I) 0{ }

( )T r t

cMax U c e dt− ⋅⋅∫ ,

þ.a. ( ) ( ( )) ( )c t Y k t k t= − & ,

c(t) ≥ 0, k(T) ≥ 0.

Formleg lausn þessa vandamáls gerir tæknilegar kröfur sem ekki eru á allra færi. Aðalatriðunum í henni er hins vegar unnt að lýsa með sviðsriti á mynd 2.

Eins og sjá má á mynd 2 vex neysla alla ævina. Heildarauður (fjármagn og mannauður) vex framan af ævi, nær hámarki á vissum tímapunkti og dregst síðan saman aftur. Aðalatriðin í þessum ferli eru í góðu samræmi við raunveruleikann í lífi flestra manna, a.m.k. frá því þeir komast á fullorðinsár. Þau eru líka í góðu samræmi við tekjuferilinn á mynd 1. Sem fyrr segir ræðst æviferill tekna af framvindu heildarauðs yfir ævina. Samkvæmt ofangreindu eiga því tekjur að vaxa framan af ævi ná hámarki upp úr miðbiki ævinnar og dragast því næst saman. Þar með hefur verið sýnt fram á að þessi æviferill tekna, sem einstaklingurinn velur sjálfur til að hámarka notagildi sitt er í samræmi við þá reynslu sem lýst er á mynd 1.

Áhrif ævitekna á mældan tekjujöfnuð: Tölulegt dæmi

Auður, k(t)

Neysla,c(t)

Mynd 2: Ferill neyslu og heildarauðs yfir tíma

14

Við höfum sýnt fram á að ævitekjur fólks hafa ríka tilhneigingu til að fylgja ferli sem byrjar mjög lágt, hækkar síðan um og eftir fyrsta fjórðung ævinnar, nær hámarki upp úr miðbiki hennar en lækkar síðan upp úr því og til æviloka (mynd 1 og 2). Þetta ferli er fræðileg niðurstaða aðila sem hámarka notagildi yfir ævina. Þetta ferli er jafnframt staðfest af hagtölum um víða veröld (sjá t.d. Kuznets, 1946; Yearbook of Nordic Statistics, 1988) og hér á Íslandi (Ríkisskattstjóri, 2006).

Við snúum okkur nú að því verkefni að sýna hvernig þessar aðstæður leiða til þess að tekjudreifing á hverju tilteknu ári mælist ójöfn þrátt fyrir að fullkominn tekjujöfnuður ríki í þeim skilningi að ævitekjur hvers og eins séu þær sömu.

Hugleiðið samfélag þar sem ævitekjur allra eru jafnar. Þetta er með öðrum orðum samfélag fullkomins tekjujafnaðar. Til þess að sjá aðalatriði málsins á sem auðveldastan hátt skulum við eitt andartak gera ráð fyrir því að allir árgangar fólksfjöldans séu jafnfjölmennir (þ.e. ekki verði fólksfækkun með aldri fyrr en á dánarári allra). Þá er tekjudreifingin í samfélaginu á sérhverju tilteknu ári sú sama og ævitekjuferill hvers og eins. M.ö.o. tekjudreifingin á viðkomandi ári er eins og á mynd 1. Ljóst er að þessi tekjudreifing er harla ójöfn. Það þýðir að venjulegir „eins árs“ kvarðar á tekjudreifinguna eins og t.d. Gini-stuðullinn munu mæla tekjuójöfnuð. Slíkir mælikvarðar munu þar með gefa ranga mynd af hinni raunverulegu tekjudreifingu, þ.e. því að ævitekjur allra eru fullkomnlega jafnar. Til þess að Gini-stuðullinn og hliðstæðir „eins árs“ kvarðar á tekjudreifinguna gefi rétta mynd af hinum raunverulega tekjujöfnuði verða tekjur hvers árs á ævinni að vera jafnar, þ.e. tekjudreifingin á mynd 1 verður að vera lárétt lína. Hversu mikinn ójöfnuð mun Gini-mælikvarðinn sýna og hvernig breytist sú mæling með þáttum eins og skólagöngu, árgangastærð, lífaldri o.s.frv.? Vegna þess hvað Gini-mælikvarðinn er stærðfræðilega margbrotinn (sjá viðauka 2 og aðrar greinar í þessari útgáfu) er ekki hlaupið að því að leiða þetta út í almennu fræðilegu samhengi. Til þess að varpa ljósi á málið skulum við því notast við töluleg dæmi. Tölulegt dæmi

Við tökum samfélag sem líkist Íslandi í þeim skilningi að árgangar eru álíka stórir (nálægt 4000 manns við 16 ára aldur), dánarlíkur frá 16 ára aldri áþekkar og hér á landi og því væntanleg ævilengd viðlíka löng. Nánar tiltekið er þróun árgangsstærðar og dánartíðni yfir tíma eins og lýst er á mynd 3. Líkingarnar sem myndin byggist á eru raktar í Viðauka 1.

15

Gerum nú ráð fyrir að allir hafi sömu ævitekjur. Árstekjur þeirra (mældar í m.kr.) eru hins vegar taldar fylgja æviferli sem líkist hinu fræðilega ævitekjuferli sem sett var fram á mynd 1 sem og því sem fyrir liggur í hagtölum (Hagstofa Íslands, 2006). Samkvæmt þessu er gert ráð fyrir að dreifing ævitekna frá 16 ára aldri sé að meðaltali sem lýst er á mynd 4. Líkingin sem myndin byggist á er formlega sett fram í Viðauka 1. Eins og lesa má af mynd 4 eru meðalárstekjur um 16 ára aldur taldar um 1 m.kr. Þær hækka síðan nokkuð ört eftir aldri og ná hámarki um 50 ára aldur. Eru þær þá því sem næst fimmfaldar árstekjurnar við 16 ára aldur og liðlega þrefaldar árstekjurnar við 21 árs aldur. Árstekjur um áttrætt eru hins vegar samkvæmt þessu líkani taldar tæplega 2 m.kr. eða ríflega þriðjungur mestu árstekna.

Ofangreindar forsendur gefa fólksfjölda og landsframleiðslu sem er svipuð því sem gerist hér á landi um þessar mundir. Rétt er hins vegar að taka það fram að nákvæmni að þessu leyti er aukaatriði. Markmiðið með þessari reikniæfingu er einungis að veita tölulega vísbendingu um þann ójöfnuð tekna sem Gini-stuðullinn mælir fyrir þetta ímyndaða samfélag sem, eins og fyrr getur, einkennist af algerlega jöfnum ævitekjum.

18 38.5 59 79.5 1000

0.5

1

Aldur

Eftirlifandi

Dánartíðni

Hlu

tfal

lefir

lifan

diog

dána

rtíð

ni

Mynd 3: Eftirlifendur árgangs og dánartíðni

0 20 40 60 800

5

10

Aldur

Árs

tekj

ur

Mynd 4: Dreifing árstekna yfir ævina í m.kr.

16

Lorenz-bugða (Lorenz, 1905) fyrir tekjudreifinguna í þessu ímyndaða samfélagi algers jafnaðar ævitekna er dregin á mynd 5. Þessi bugða eins og hún er jafnan túlkuð gefur vísbendingu um talsverðan tekjuójöfnuð: ef tekjujöfnuður væri til staðar ætti Lorenz-bugðan að falla saman við hornalínuna sem einnig er á myndinni. Hinn reiknaði Gini-stuðull endurspeglar hina myndrænu niðurstöðu.

Í þessu samfélagi algers jafnaðar ævitekna mælir Gini-stuðullinn tekjuójöfnuð upp á 0,21. Til að sjá þá tölu í samhengi má geta þess að Gini-stuðull fyrir raunverulega tekjudreifingu hér og á öðrum vesturlöndum mælist iðulega í námunda við 0,25 – 0,4. Þessir reikningar sýna m.a. þrennt:

• Í fyrsta lagi sýna þeir að Gini-stuðullinn, sem og aðrir hliðstæðir eins árs kvarðar, er afskaplega ófullkominn mælikvarði á raunverulega tekjudreifingu.

• Í öðru lagi sýna þeir að vegna ferils ævitekna hefur Gini-mælikvarðinn sterka tilhneigingu til að mæla verulegan tekjuójöfnuð þótt að ævitekjujöfnuður sé fullkominn.

• Í þriðja lagi sýna þeir að þessi slagsíða getur verið (og sennilega er að jafnaði) tölulega séð mjög veruleg.

Fyrir kemur að mönnum yfirsjáist þessir veikleikar Gini-stuðulsins, dragi alltof sterkar ályktanir af einstökum mælingum hans og geri jafnvel tillögur um efnahagsstjórn á þeim grundvelli (sbr. t.d. Stefán Ólafsson, 2006). Ofangreint dæmi sýnir að sé eftir þeim tillögum farið – ekki síst ef Gini-stuðullinn er hafður til leiðsagnar – getur hæglega svo farið að jöfn eða tiltölulega jöfn tekjudreifing sé gerð ójafnari. Það er umhugsunarvert í þessu samhengi, að með ójöfnum ævitekjum (sumar kynslóðir hljóta hærri ævitekjur en aðrar) er unnt með vissum ráðstöfunum að koma Gini-mælikvarðanum á einstökum árum í núll, þ.e. skapa þá tálsýn að fullkominn tekjujöfnuður hafi náðst. Eins og auðvelt er að sjá af greiningunni hér að ofan, t.d. mynd 4, væri unnt að koma Gini-stuðlinum í núll á hverju einstöku ári með því einfalda ráði að skattleggja hina tekjuhærri og koma skatttekjunum til hinna tekjulægri, þ.e. hinna öldnu og hinna ungu. Þessar aðgerðir sem ekki er ólíklegt að gerðar séu undir því yfirskyni að jafna tekjudreifingu valda hins vegar ójöfnuði í ævitekjum sem varir a.m.k. heila

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1,0

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Hlu

tfa

ll te

kn

a

Hlutfall tekjuþega (í vaxandi tekjuröð)

Mynd 5: Lorenz-bugða fyrir tekjudreifingu á einhverju ári og bugða jafnra ævitekna.

17

mannsævi. Þrátt fyrir þessa tiltölulega augljósu vankanta er ekki laust við að tillögur af þessu tagi hafi verið settar fram í opinberri umræðu á Íslandi. Breyttar forsendur: Næmni Gini-stuðuls

Spyrja má hvernig Gini-stuðull breytist í okkar ímyndaða samfélagi algers ævitekjujafnaðar ef (i) tekjusveiflan yfir ævina hækkar, (ii) tímabil lágra tekna í upphafi ævinnar vex, t.d. vegna lengri skólagöngu (sem síðan leiðir væntanlega til hærri tekna að námi loknu) og (iii) lengri meðalævi. Því er skemmst frá að segja að í öllum tilfellum mun Gini-stuðullinn hækka þrátt fyrir algerlega jafnar ævitekjur og í ýmsum tilfellum er munurinn mikill. Skoðum þetta nú nánar: (i) Hærri tekjusveifla

Í megindráttum er gert ráð fyrir sömu tekjum á unga aldri, en sexföldum hámarkstekjum (í stað þrefaldra) á besta tekjuskeiði ævinnar og örlítið hærri tekjum á síðasta hluta ævinnar en áður. Þessum nýja ferli ævitekna í samanburði við fyrri feril er nánar lýst á mynd 6.

(ii) Lengri skólaganga

Í stórum dráttum er gert ráð fyrir skólagöngu til 25 ára aldurs á lágum tekjum í stað skólagöngu til u.þ.b. 20 ára aldurs í grunndæminu. Þetta samsvarar nýrri tekjudreifingu með talsvert lægri tekjum fram til 25 ára aldurs en óbreyttum tekjum eftir það.

(iii) Meira langlífi

Í þessu fráviki er dánartíðni lækkuð svo lífaldur lengist í megindráttum um 10 ár (sbr. mynd 3). Tekjur á viðbótarárunum halda áfram að lækka í samræmi við feril ævitekna (sjá mynd 4). Annað breytist ekki. Niðurstöður þessara breytinga eða nýju forsendna á Gini-stuðul eru raktar í töflu 1.

0 20 40 60 800

5

10

Ný tekjudreifing

Fyrritekjudreifing

Aldur

Árs

tekj

ur

Mynd 6: Hærri tekjudreifing

18

Sá lærdómur sem af þessum reikningum má draga virðist tvíþættur:

• Í fyrsta lagi er skekkja eða misvísun Gini-stuðulsins sem mælikvarða á raunverulega tekjudreifingu talsvert næm fyrir samfélagslegum aðstæðum.

• Í öðru lagi sýna þessir reikningar að afar varasamt er að draga ályktanir um breytingar í raunverulegri tekjudreifingu af breytingum í mældu gildi Gini-stuðulsins frá ári til árs, jafnvel þótt þær breytingar nemi hárri hlutfallstölu.

Í þessu samhengi er sérstök ástæða til að hafa í huga að ofangreindar þrjár breytingar, hærri tekjusveifla, lengri skólaganga og meira langlífi eru einmitt þær sem átt hafa sér stað í íslensku samfélagi undanfarin ár.

Viðeigandi mælikvarði á tekjuójöfnuð Við höfum séð að þegar tekjur breytast yfir ævina er Gini-stuðullinn sem og aðrir eins árs kvarðar á tekjudreifingu óviðeigandi. Slíkir kvarðar mæla einfaldlega ekki þá dreifingu tekna sem máli skiptir fyrir skynsamlega umræðu um tekjujöfnuð eða tekjuójöfnuð. Þetta vekur spurninguna um viðeigandi mælikvarða á tekjudeifingu. Því er í rauninni fljótsvarað. Kvarði sem á að geta gefið sæmilega réttvísandi vísbendingu um tekjujöfnuð eða tekjuójöfnuð verður að horfa til ævitekna. Slíkur kvarði myndi að sjálfsögðu mæla fullkominn tekjujöfnuð í dæmunum hér að ofan. Einn svona kvarði er t.d. Gini-mælikvarði á ævitekjur tekjuhópa. Slíkur Gini-kvarði, sem nefna má Gini-ævikvarða, myndi einfaldlega horfa til ævitekna hvers einstaklings í stað árstekna hans. Þessar ævitekjur liggja auðvitað ekki fyrir fyrr en á dánardegi einstaklinganna. Það er því ekki hlaupið að því að reikna slíkan Gini-ævikvarða. Gagnasafnið sem Gini-ævimælikvarðinn byggist á yrði því að ná yfir ævi a.m.k. einnar kynslóðar. Sé meðalævin t.d. 80 ár þarf gögn um árstekjur einstaklinga sem ná a.m.k. 64 ár (80-16 ár) aftur í tímann. Þetta beinir athyglinni að leiðréttum eins árs mælikvörðum á tekjudreifingu, þ.e. kvörðum sem freista þess að sníða helstu agnúana af venjulegum eins árs kvörðum. Gróf leiðrétting af þessu tagi gæti t.d. notað ævitekjudreifingu samkvæmt öllum framtöldum tekjum viðkomandi árs til að leiðrétta hinar framtöldu tekjur hvers einstaklings. Þessa grunnhugsun er unnt að skýra með einföldum líkingum. Tökum eitthvað tiltekið ár. Látum y(i,a) tákna tekjur einstaklings i á aldri a á þessu ári. Meðaltekjur allra einstaklinga á aldri a eru þá:

Tafla 1: Áhrif breyttra forsendna á Gini-stuðul. Gini-stuðull % breyting

Grunndæmi 0,206

(i) Hærri tekjusveifla 0,250 +21,3%

(ii) Lengri skólaganga 0,265 +28,6%

(iii) Meira langlífi 0,246 +19,4%

19

( )

1

( , )( )

( )

I a

i

y i aY a

I a==∑

,

Þar sem I(a) er fjöldi einstaklinga á aldri a. Ljóst má vera að fallið Y(a) gefur nú mynd af meðal-ævitekjum eftir aldri á umræddu ári. Meðaltekjur allra einstaklinga eru nú auðvitað:

0

( )A

a

Y ay

A==∑

.

Leiðréttar (eða öllu heldur ævileiðréttar) tekjur hvers einstaklings i eru þá

( , ) ( , )( )

yy i a y i a

Y a

= ⋅

% . (1) (

Augljóst er að væru ævitekjur hvers og eins jafnar og fylgdu sama tímaferli myndu hinar ævileiðréttu tekjur, ( , )y i a% , sömuleiðis vera þær sömu fyrir alla

einstaklinga. Þar með myndi Gini-kvarðinn fyrir hinar leiðréttu tekjur sömuleiðis sýna fullkominn jöfnuð. Mikilvægt er hins vegar að átta sig á því að þótt ævitekjur allra væru jafnar, en tekjur einstaklinganna fylgdu á hinn bóginn mismunandi ferli yfir ævina myndi ofangreind leiðrétting í (1) ekki duga í þeim skilningi að þá myndi Gini-kvarðinn á leiðréttar ævitekjur engu að síður mæla ójöfnuð sem ekki væri fyrir hendi. Sama máli gegnir ef reynt er að forðast hin brenglandi áhrif æviteknanna á Gini-kvarðann og aðra hliðstæða eins árs kvarða með því að skoða tekjudreifingu yfir þröngt aldursbil, jafnvel eitt ár. Slíkt framkallar ekki viðeigandi mynd nema þegar ævitekjuferill allra er nákvæmlega eins. Önnur gróf aðferð til að leiðrétta fyrir áhrifum breytilegra tekna eftir aldri er að reikna Gin-stuðla fyrir fólk á sama aldri. Þessi aðferð er þó langt frá því að vera fullkomin. Ferill ævitekna mismunandi einstaklinga er að jafnaði ekki sá sami. Þeir sem hafa tiltölulega lágar tekjur á tilteknum aldursárum hafa iðulega tiltölulega háar tekjur á öðrum aldursárum. Þá veldur það erfiðleikum að gögn um tekjudreifingu eftir aldri eru yfirleitt ekki til staðar í hagtölum. Annars er mikilvægt að vera sér meðvitandi um að allar einfaldar leiðréttingar geta auðvitað aldrei verið nema eins og bót á ófullkomna flík. Þær geta gert flíkina skárri en ekki sem nýja. Kjarni málsins er sá að ekki er unnt að fá sæmilega réttvísandi mælikvarða á jöfnuð, eða ójöfnuð, ævitekna nema skoða ævitekjurnar sjálfar.

Umræða Séu tekjur yfir ævina ekki fasti, sem þær auðvitað aldrei eru, gefur venjulegur Gini-kvarði, og aðrir eins árs kvarðar á tekjudreifingu, misvísandi mynd af hinni

20

raunverulegu dreifingunni tekna í samfélaginu. Þeir eru að verulegu leyti mælikvarðar á dreifingu tekna yfir ævi fólks. Sú dreifing hefur jafnan áberandi kúf eins og lýst er á mynd 1. Gini-kvarðinn og aðrir eins árs kvarðar á tekjudreifingu ýkja því tekjuójöfnuð. Þeir segja tekjuójöfnuð til staðar þar sem hann er enginn, þ.e. þótt ævitekjur allra séu fullkomlega jafnar. Einfaldir tölulegir reikningar sýna að þessi skekkja getur hæglega verið talsvert mikil. Þannig leiðir ævitekjuferill og aldursdreifing í hátt við það sem er hér á landi til reiknaðra Gini-stuðla sem eru á bilinu 0,2 til 0,3, þrátt fyrir að ævitekjur allra séu algerlega jafnar. Þetta staðfestir að þótt tekjujöfnuður væri alger í þeim skilningi að allir hefðu jafnar ævitekjur myndi Gini-stuðullinn engu að síður gefa til kynna ójafna tekjudreifingu einvörðungu vegna þess að tekjur breytast með aldri. Það sama gildir um alla aðra eins árs kvarða á tekjudreifingu. Þetta sýnir að óvarlegt er að draga ályktanir um jafna eða ójafna tekjudreifingu á grundvelli Gini-kvarðans eða annarra eins árs kvarða á tekjudreifingu einna sér. Slíkar ályktanir eru í rauninni haldlausar. Þróun tekna yfir ævina, þ.e. æviferill tekna, gerir það að verkum að þörf er á að skoða dreifingu ævitekna fremur en árstekna sé ætlunin að komast að haldbærum niðurstöðum um hina raunverulegu dreifingu tekna í samfélaginu. Sé ætlunin að draga ályktanir um tekjudreifingu í samfélagi er því óhjákvæmilegt að skoða dreifingu ævitekna eða a.m.k. framkvæma leiðréttingar með tilliti til dreifingar ævitekna. Það sama gildir í megindráttum um breytingar á reiknuðum Gini-stuðli og öðrum eins árs kvörðum á tekjudreifingu yfir tíma. Slíkar breytingar þurfa alls ekki að tákna breytingar í dreifingu ævitekna. Verði t.a.m. breytingar á æviferli tekna, t.d. vegna lengri eða skemmri skólagöngu, ævilengdar eða jafnvel heilsu munu mælingar samkvæmt Gini-kvarðanum og öðrum eins árs mælikvörðum sömuleiðis breytast. Þannig mun lengri skólaganga og aukið langlífi að öðru jöfnu hækka hinn reiknaða Gini-stuðul þrátt fyrir nákvæmlega jafnar ævitekjur allra. Fram á þetta hefur verið sýnt með tölulegum hætti í köflunum hér að framan. Þetta sýnir, að það er sömuleiðis afskaplega varasamt að túlka breytingar í reiknuðum Gini-stuðli, jafnvel margra ára leitni í þróun hans, sem vísbendingu um aukinn eða minni tekjujöfnuð. Áður en slíkar túlkanir geta talist fræðilega haldbærar er nauðsynlegt að styðja þær niðurstöðum frá miklu fleiri mælikvarum. Ofangreindir reikningar sýna að ekki er hvað síst nauðsynlegt í því efni að huga að ævitekjum og mælikvörðum á þróun þeirra. Tekjudreifing, svo ekki sé minnst á afleidd hugtök eins og jöfnuð og ójöfnuð, eru flókin fyrirbæri. Það þýðir að varasamt er að fullyrða mikið um þessi efni án vandlegra rannsókna. Eins árs kvarðar á tekjudreifingu eins og t.d. Gini-stuðullinn mæla ekki þá tekjudreifingu sem máli skiptir, þ.e. dreifingu ævitekna. Þeir duga því lítt til að leggja mat á þá tekjudreifingu. Þetta merkir þó alls ekki að þessir kvarðar séu gagnslausir. Þeir fela vissulega í sér upplýsingar. Þetta merkir hins vegar að þær upplýsingar ber að túlka af varúð og aðgætni. Þær er ekki unnt að nota, a.m.k. ekki einar sér, til að draga ályktanir um jöfnuð eða ójöfnuð tekna eða þróun í þessum jöfnuði. Enn síður er unnt að nota slíkar mælingar til að rökstyðja aðgerðir til að breyta tekjudreifingunni.

Tilvísanaskrá

21

Ando, A. and F. Modigliani. 1963. The Life Cycle Hypothesis of Saving. American Economic Review

53:55-84

Friedman, M. 1957. A Theory of the Consumption Function. Princeton University Press, Princetone, NJ.

Gini. C. 1936. On the Measure of Concentration with Especial Reference to Income and Wealth. Cowles Commission.

Hagstofa Íslands. 2006. Landshagir 2006. Hagstofa Íslands. Reykjavík.

Kuznets, S. 1946. National Product since 1989. National Bureau of Economic Research. N.Y.

Lorenz, M.O. 1905. Methods for Measuring Concentration of Wealth. Journal of the American Statistical Association 9: 209-19

Modigliani, F. and R.F. Brumberg. 1954. Utility Analysis and the Consumption Function. Í K.K. Kirihara (ritstj.) Post-Keynesian Economics. Rutgers University Press. NJ.

Nordic Statistical Yearbook. 2006. Nordic Statistical Yearbook 2006. Nord 2006. 1. Nordic Council of Ministers. Copenhagen.

Ríkisskattstjóri. 2006. Gögn á heimasíðu. http://rsk.is/birta_sidu.asp?vefslod=/stadtolur/ stadtolur.asp&val=8.0&st=1.1.4. Sótt júní 2007.

Romer, D. 1996. Advanced Macroeconomics. McGraw-Hill. New York.

Stefán Ólafsson. 2006. Aukinn ójöfnuður á Íslandi: Áhrif stjórnmála og markaðar í fjölþjóðlegum samanburði. http://www3.hi.is/~olafsson/ Birt áður í Stjórnmál og stjórnsýsla (haustið, 2006).

Varian, H.R. 1992. Microeconomic Analysis (3. útg.). Norton. New York.

Yearbook of Nordic Statistics.1988. Yearbook of Nordic Statistics 1988. Nord 1988.114. Nordic Council of Ministers. Copenhagen.

Viðauki 1 Eftirfarandi líkingar voru notaðar til að reikna áhrif ævitekna á mældan tekjujöfnuð samkvæmt Gini-stuðlinum: Eftirlifendur af árgangi i á aldri a:

max( )( , ) ( ,16) (1 )a an i a n i eα ⋅ −= ⋅ − ,

þar sem α og amax eru parametrar. Tekjur á aldri a (grunndæmi):

2( )( ) a ay a A a e ε− ⋅ −= ⋅ ⋅ ,

þar sem A, ε og a eru parametrar. Tekjur á aldri a (meiri tekjusveifla):

ˆ( )( ) a ay a AA e B a Cεε− ⋅ −= ⋅ + ⋅ + ,

þar sem AA, εε, a , B og C eru parametrar.

22

Gildi parametranna voru síðan valin þannig að eftirlifendur og tekjudreifing eftir aldri væri í hátt við það sem gildir í íslensku samfélagi. Niðurstöðunni er nánar lýst í myndum í megintextanum.

Viðauki 2

Gini stuðullinn er skýrgreindur sem hlutfallið á milli svæða í sem skýrgreint er af Lorenz-bugðum í svokölluðu Lorenz-riti (sjá t.d. Mynd 5 hér að ofan). Sé Lorenz-bugðan rituð sem fallið:

( )y F x= ,

þar sem y táknar hlutfall af heildartekjum og x hlutfall af tekjuþegum má rita líkingu fyrir Gini-stuðulinn sem:

1

02 (0.5 ( ) )Gini F x dx= ⋅ − ∫ .

Fyrir empírísk gögn eftir (jafnfjölmennum) tekjuhópum má rita þessa líkingu sem:

Gini= 1 11

( )( )2 0.5 2 0.5

I iI

i ji

w iu i

I I= ==

⋅ − = ⋅ −

∑∑∑,

þar sem w(i) er tekjuhlutdeild hóps i og I er fjöldi tekjuhópa. Stærðin u(i) er því uppsöfnuð tekjuhlutdeild allra hópa frá hópi 1 til hóps i.

23

Fátækt í heiminum Mælingar á tengslum atvinnufrelsis, fátæktar og

tekjudreifingar

Birgir Þór Runólfsson

Af hverju eru sumar þjóðir ríkar og aðrar fátækar, er líklega mikilvægasta spurning hagfræðinnar. Adam Smith, oft er sagður faðir hagfræðinnar, skrifaði um þetta mikið verk árið 1776 og hans meginspurningu má lesa í titli bókar hans: Rannsókn á eðli og orsökum auðlegðar þjóðanna. Svar Smiths, og tilgáta hagfræðinga æ síðan, hefur verið sú, að hagkerfi sem byggja að mestu á markaðsskipulagi atvinnulífsins, skipulagi náttúrlegs frelsins eins og hann orðaði það, vaxi hraðar og skapi betri lífskjör, en þau hagkerfi sem byggja að minna leyti á markaði og í staðinn á stærra hlutverk ríkisins í atvinnustarfseminni. En er þessi tilgáta rétt í raun? Án víðtækra mælinga á efnahaglegu frelsi, atvinnufrelsi, gæti reynst erfitt að svara spurninguni á sannfærandi hátt.

Undanfarna áratugi hefur með fjölda rannsókna, sem byggja í mörgu á nútíma útfærslu af hugmyndum Smiths (North and Thomas 1973, North 1990), verið reynt að meta áhrif efnahagslegra, stjórnmálalegra- og lagalegra stofnana á efnahagsárangur hagkerfa. Þessar alþjóðlegu samanburðarrannsóknir eru oftast flokkaðar saman undir heitinu Nýja stofnanahagfræðin og þær sýna að stofnanir hafa mikil áhrif á hagvöxt og útskýra því mismunandi framleiðsluverðmæti landa (Acemoglu, Daron, and James Robinson, 2012). Aðrir þættir, eins og þjóðfélagsmenning, loftslag og landfræðileg staðsetning, geta einnig verið mikilvægir, en eiginleikar stofnanna hafa almennt mun meiri skýringarmátt en hinar. Enn er þó umræða meðal fræðimanna um hverjar þessara stofnana séu mikilvægastar fyrir vöxt hagkerfa, og um tengsl orsaka og afleiðinga í efnahagslegu og stjórnmálalegu skipulagi. Þannig sýna rannsóknir að mun meiri áhrif og samkvæmni sé milli efnahagslegs vaxtar og hagrænna stofnana heldur en við stjórnmálalegra stofnana, eins og lýðræðis. Hins vegar, þá getur það auðvitað verið að þær vegi hvora aðra upp og fari saman. Breytingar í átt til stjórnskipulags byggt á lýðræði eiga sér oft stað annað hvort skömmu fyrir eða eftir efnahagslegar umbætur. Það hefur leitt af sér umræðu um hvort áhrifin verði önnur eftir því hvort efnahagsumbætur eða lýðræðisumbætur komi á undan, og af hverju umbætur verði í sumum löndum, en ekki öðrum.

Efnahagslegt frelsi í heiminum rannsakað

Nýja stofnanahagfræðin varpar ljósi á mikilvægi verkefnisins að baki hinnu svokölluðu vísitölu atvinnufrelsis. Heiti verkefnisins er Efnahagslegt frelsi í heiminum (Economic Freedom of the World) og er unnið er unnin undir stjórn Fraser stofnunarinnar í Vancouver í Kanada, en í samstarfi sjálfstæðra rannsóknar- og fræðslustofnana í meira en í 80 löndum sem tengjast böndum í gegnum Samstarfsnet um efnhagslegt frelsi. Sá gagnagrunnur sem orðið hefur til í þessu verkefni gefur einna víðtækustu mælingu á það hversu mikið þjóðir heims byggja á skipulagi þar sem einstaklingar og fyrirtæki á markaði taka

24

ákvarðanir í atvinnulífinu, fremur en stjórnvöld. Það er mjög mikilvægt, að áreiðanlegur mælikvarði sé til svo fræðimenn geti rannsakað efnahagslegar og stjórnmálalegar stofnanir, og aðgreint frekar þá þætti sem mikilvægastir eru, og jafnframt mögulegt mikilvægi annarra þátta í þessu ferli. Það er jafnframt mikilvægt er að skoða lengri tímabil þegar rannsaka á hvað ræður mestu um hagvöxt og bætt lífskjör. Skammtíma flökt hagvaxtar getur átt sér ýmsar orsakir, svo sem í verðbreytingum alþjóðlegra viðskipta og hagsveiflum. Til skemmri tíma gætu ýmsir slembiþættir verið ráðandi og varpað hulu yfir tengslin milli atvinnufrelsis og hagvaxtar.

Undanfarna áratugi hefur fjöldi rannsókna sýnt fram á áhrif efnahagsfrelsis á hagvöxt og tekjur. Þessar empirísku rannsóknir eru af margvíslegum toga, en sér þessa eiga sameiginlegu tilgátu um atvinnufrelsi og lífskjör. Þó áhersla þeirra á einstaka mismunandi stofnanir séu ekki nákvæmlega þær sömu, þá er það samt meginniðurstaða þeirra að stofnaumhverfi sem samkvæmt er efnahagslegu frelsi örvi langtíma hagvöxt (sjá t.d. Pitlik, 2002; Berggren, 2003; Gwartney o.fl., 2006; de Haan o.fl., 2006; Doucouliagos og Ulubasoglu, 2006; Faria og Montesinos 2009; Efendic o.fl., 2011; Rode og Coll, 2012).

Efnahagslegt frelsi í heiminum mælt

Gögn verkefnisins Efnahagslegt frelsi í heiminum (Economic Freedom of the World) til mælinga á atvinnufrelsisvísitölunni ná nú til 144 landa, og yfir tímabilið frá 1970-2010. Ein megin ályktun sem draga má af skoðun þessara gagna er, að sterkt samband virðist vera á milli atvinnufrelsis, góðra lífskjara og hagvaxtar (Gwartney 20009; de Haan o.fl. 2006). Þannig hefur verið rannsakað sérstaklega í ljósi atvinnufrelsisvísitölunnar, hvort orsakasamband sé á milli atvinnufrelsis annars vegar og hagvaxtar og lýðræðis hins vegar. Niðurstöður þar rökstyðja, að sterkt orsakasamband sé milli atvinnufrelsis og hagvaxtar, en veikt (en samt eitthvað) milli atvinnufrelsis og lýðræðis, og að þá séu tengslin í raun frá lýðræði í gegnum efnahagsfrelsið (Rode og Gwartney 2012; Vega-Gordillo og Álvares-Arce 2003; Dawson 2003).

Hvernig er þetta frelsi skilgreint hér. Hér er rætt um atvinnufrelsi, en ekki um stjórnmálafrelsi eða einstaklingsfrelsi. Í ársskýrslunni Efnahaglegt frelsi í heiminum 2012 er þetta atvinnufrelsishugtak útskýrt rækilega (sjá einnig Gwartney, 2003). Vísitala atvinnufrelsis (index of economic freedom) ræðst af fimm megin sviðum:

1. Umfangi opinbers reksturs, skatta og fyrirtækja. 2. Lagalegu umhverfi og friðhelgi eignarréttar. 3. Aðgangi að traustum peningum. 4. Frelsi til alþjóðlegra viðskipta. 5. Reglbyrði á fjármagns- og vinnumarkaði og um fyrirtæki.

Innan þessara fimm megin sviða eru síðan 24 þættir, en sumir þeirra eru síðan aðgreindir í enn frekari undirþætti. Í heildina er vísitalan því byggð á 42 aðgreindum breytum, og hvert svið, þáttur og undirþáttur eru síðan sett á kvarða 0 til 10 sem byggir á dreifingu undirliggjandi gagna. Síðan eru undirþættirnir vegnir í meðatöl, og slíkt hið sama um þættina og á endanum hin fimm meginsvið og til verður gildi fyrir hvert land. Hér á eftir er síðan stutt yfirlit um þær breytur sem vísitalan samanstendur af.

25

Umfang hins opinbera

Það eru fjórir þættir undir hér, sem að ná eiga utan um hversu mikið lönd reiða sig á stjórnmálaferlið við ráðstöfun gæða og auðlinda. Þegar útgjöld hjá hinu opinbera aukast hlutfallslega á við útgjöld einstaklinga, heimila og fyrirtækja, þá kemur val hins opinbera í stað einstaklingsvals og efnahagslegt frelsi minnkar. Samneysla sem hlutfall heildarneyslu, annars vegar, og tilfærslur og niðurgreiðslur sem hlutfall af vergri landsframleiðslu (VLF), hins vegar, mæla umfang hins opinbera. Hvort tveggja, aukin hlutdeild samneyslu og skattlagning sumra þegnanna og tilfærsla til annarra, minnkar frelsi einstaklinga til að ráðstafa sjálfaflafé sínu. Þriðji þátturinn mælir hversu mikið einstök lönd nota einkafjárfestingu og einkafyrirtæki fremur en opinbera fjárfestingu og fyrirtæki í eigu ríkis og sveitarfélaga til að stýra auðlindum. Starfsumhverfi stjórnvalda og hinna opinberu fyrirtækja er annað en umhverfi einkafyrirtækja. Hið opinbera og fyrirtæki þess eru ekki háð neytendum um tekjur eða fjárfestum um fjármagn, og starfa oft á lokuðum mörkuðum. Atvinnufrelsi er minna þegar opinber fyrirtæki framleiða hærra hlutfall heildarframleiðslunnar.

Fjórði þátturinn byggist á hæsta jaðarskattþrepinu og hlutfalli launatengdra gjalda og því tekjuþrepi sem skattheimtan hefst við. Hátt jaðarskattshlutfall á tiltölulega lágar tekjur eru einnig vísbending um umfang hins opinbera. Háir skattar minnka ráðstöfunarrétt þegnanna á sjálfsaflafé þeirra. Lönd með háa jaðarskatta og lág tekjuþrep skatta fá þannig færri stig í þessum þætti vísitölunnar.

Til samans, þá mæla þessir fjórir þættir hversu mikið löndin reiða sig femur á einstaklingsval og markaði fremur en ríkisútgjöld og ákvarðanir á vettvangi stjórnmálanna. Lægri ríkisútgjöld, minni umfang opinbera geirans og fyrirtækja hans, og lægri jaðarskattar skila sér í hærra í vísitölunni.

Lagalegt umhverfi og friðhelgi eignarréttarins

Vernd borgaranna og eigna sem þeir hafa byggt upp er lykilatriði atvinnufrelsins og siðmenntaðs þjóðfélags. Þetta er í raun langmikilvægasta hlutverk ríkisvaldsins. Áherslan hér er því á atriði sem nauðsynleg eru atvinnufrelsi, svo sem réttarríki, friðhelgi eignarréttins, sjálfstætt, óháð og óvilhallt dómsvald og réttarkerfi. Til að meta hversu vel stjórnvöld valda þessu hlutverki sínu byggist mæling þessa hluta vísitölunnar á gögnum frá aðilum, sem allir eru ótengdir verkefninu um vísitölu atvinnufreslisins. Þetta eru International Country Risk Guide, sem PRG gefur út, Global Competitiveness Report, sem Alþjóðaefnahagsráðið (World Economic Forum) gefur út, og Doing Business, sem er verkefni á vegum Alþjóðabankans.

Friðhelgi eignarréttarins með vernd réttarríkisins skapar grundvöll bæði atvinnufrelsis og skilvirkari markaða. Viðskiptafrelsi er þannig merkingalaust ef eignarrétturinn er ekki verndaður, og þetta krefst líka verndar á sjálfsaflafé einstaklinganna, að þeir eigi tilkall til afurða vinnu sinnar. Þegar einstaklingar og fyrirtæki skortir trú á að samningar standi, að hægt verði að framfylgja þeim, eða að afurð framtaks þeirra njóti ekki verndar, þá dregur það úr hvatanum til framtaks. Þetta er því líklegast mikilvægasti þátturinn í þjóðfélagi til að auka skilvirkni í ráðstöfun auðlinda. Þjóðir sem hlúa ekki að þessu eru ólíklegar til að

26

efla hagvöxt og auka lífskjör, sama hversu vel þau standa sig hvað önnur svið eða þætti atvinnufrelsisvísitölunnar varðar.

Aðgengi að traustum peningum

Peningar eru olían á hjól viðskiptanna, og án traustra peninga er hætt við minni ábata viðkipta. Eins og hagfræðingurinn og nóbelsverðaunahafinn Milton Friedman sýndi fram á fyrir löngu síðan, þá er verðbólga alltaf peningalegt fyrirbæri. Mikill vöxtur peningamagns leiðir ævinlega til verðbólgu, og þegar hún vex verður hún einnig óstöðugri. Há og sveiflukennd verðbólga bjagar hlutfallslegt verð, og veldur grundvallarbreytingum varðandi forsendur langtímasamninga, og gerir einstaklingum og fyrirtækjum erfitt eða illmögulegt að móta áætlanir um framtíðina. Aðgangur að traustum peningum er þannig eitt lykilatriði til verndar eignarréttindum og, um leið, atvinnufrelsi. Þegar ríkisútgjöld eru fjármögnuð með peningaprentun, þá eru stjórnvöld í reynd að framkvæma eignarnám án bóta og að brjóta á atvinnufrelsi þegna sinna. Mikilvægt er því að einstaklingarnir hafi alltaf aðgang að traustum peningum.

Til viðbótar við gögn um verðbólgu og peningamálastefnu stjórnvalda, þá þarf einnig að huga að aðgengi einstaklinga og fyrirtækja að valkostum í peningamálum. Þannig er aðgengi að traustari peningum, sem valkost við þá peninga sem þeirra eigin stjórnvalda bjóða, mikilægt. Frelsi til að stofna og eiga gjaldeyrisreikninga eða frelsi til að stofna til bankaviðskipta erlendis eru dæmi um auknu aðgengi að traustum peningum og auknu atvinnufrelsi hér.

Til að fá hátt gildi hér verður landið að hafa stefnu og stofnanir sem leiða af sér lága verðbólgu eða stöðugs verðlags, og að forðast er að setja hömlur á notkun annarra gjaldmiðla.

Frelsi til alþjóðlegra viðskipta

Í heimi nútímans, heimi hátækninnar, þar sem kostnaðar samskiptatækni og samgönga er lækkar sífellt, er frelsi til alþjóðlegra viðskipta enn eitt lykilatriði atvinnufreslis. Flest gæði, og mikið af þjónustu, er í dag, annað hvort framleitt að öllu leyti erlendis eða þarfnast a.m.k. íhluta erlendis frá. Frjáls viðskipti skapa gagnkvæman ábata, og það er einmitt sá mögulegi gagnkvæmi ábati sem er hvatinn að viðskiptum. Framlag alþjóðlegra viðskipta til betri lífskjara er allverulegt.

Að tilstuðlan sérhagsmunahópa og ýmissa verndartollasinna, þá eru enn staðar ýmiskonar viðskiptahindranir í nær öllum löndum. Tollar og innflutningskvótar eru hinir augljósu tálmar sem hindra alþjóðleg viðskipti. Fjármagnshöft og opinber gengisstýring draga einnig úr, eða koma algjörlega í veg fyrir, skiptanleika gjaldmiðla og hindra jafnframt alþjóðleg viðskipti með vörur og þjónustu. Þá getur tafasöm afgreiðsla tollstjórar einnig dregið úr viðskiptum og gert þau kostnaðarsamari. Slíkar tafir geta verið afleiðing óskilvirks kerfis eða spillingar, nema hvort tveggja sé. Allt leiðir þetta til minna atvinnufrelsis.

Tilgangurinn hér er að mæla hinar fjölbreyttu hindranir sem áhrif hafa á alþjóðleg viðskipti: tollar, innflutningskvótar, duldar hindranir embættismannakerfisins og höft á gengi gjaldmiðla og fjármagn. Hátt vísitölugildi byggir á lágum tollum, skilvirkri tollafgreiðslu, skiptaleika gjaldmiðla, og litlum höftum á flæði fjármagns og mannauðs.

27

Reglustýring á mörkuðum

Þegar reglustýring hamlar innkomu aðila á markað og truflar því viðskipti sem einstaklingar vilja stunda af frjálsum vilja, þá er atvinnufrelsi skert. Þetta fimmta svið vísitölunnar einblínir á hömlur reglustýringar í viðskiptum á fjármálamarkaði, vinnumarkaði og vöru- og þjónustumarkaði. Á fjármálamarkaðnum er horft til þess hvort fjármálafyrirtæki eru í einkaeigu eða ríkiseigu, hvort lánsfjármagn komi frá einkaaðilum eða hinu opinbera, og hvort vaxtafrelsi er til staðar. Þau lönd sem byggja á fjármálastarfsemi í einkaaðila, fjármagni þeirra og frjálsum vöxtum fá hærri gildi í vísitölunni en hin.

Margskonar reglustýring á vinumarkaði takmarkar atvinnufrelsi launþega og atvinnurekenda. Þar má m.a. nefna kvaðir um lágmarkslaun, reglur um uppsagnir, miðstýrðar launaákvarðanir, útvíkkun stéttarfélagssamninga til ófélagsbundinna launamanna, og nauðungarþjónusta. Hér er því reynt að mæla hversu miklar hömlur eru á frjálsum samningum á markaði og lönd fá hærra vísitölugildi ef laun og ráðningakjör eru umsamin á markaði.

Loks er svo reynt að mæla hömlur sem reglustýring hefur á markaði vöru og þjónustu. Þar skiptir mestu að verðlagning sé frjáls og ákveðin á markaði, að aðgangur einstaklinga og fyrirtækja, og vöru og þjónustu sé ekki heftur eða að reglur valdi auknum kostnaði framleiðslunnar. Þá skiptir líka máli að reglur séu almennar, engin sérréttindi séu til staðar, né að nokkurs konar dulin eða ódulin fjárkúgun eigi sér stað með þeim, eða sum fyrirtæki verðlaunuð á kostnað annarra.

Tenging undirsviða og heildarsummu vísitölugildis

Kenningar hagfræðinnar gefa okkur vísbendingar um þá þætti sem eiga heima í vísitölunni og undirsviðum hennar, en ekkert í kenningunum segir þó hvert vægi hvers undirþáttar eigi að vera í vísitölunni. Það væri mjög til þæginda og einföldunar ef hver einstakur þáttur væri sjálfstæður og óháður öðrum þáttum og hægt væri ákvarða vigt hvers þeirra. Á undangengnum árum hafa hagfræðingar rannsakað og prófað ýmsar aðferðir við að vega saman þessa þætti, og að auki leitað álits fjölda hagfræðinga, þar sem þeir svöruðu spurningakönnunum um vægi þeirra. Aðstandendur Efnahagslegt frelsi í heiminum verkefnisins hafa einnig hvatt aðra hagfræðinga og fræðimenn til að byggja eigin útgáfur af frelsisvísitölu. Fjöldi rannsókna margra hagfræðinga, flestir alveg óháðir verkefninu, sýna langflestar mjög sambærilegar niðurstöður, að orsakatengsl eru milli efnahagslegs frelsins og hagvaxtar og bættra lífskjara.

Það virðist vera, að atvinnufrelsisvísitalan sé ekki mjög næm fyrir smávægilegum breytingum á þáttum né á vægi hvers þáttar í vísitölunni. Það vekur jafnframt spurning um hvort einstakir undirþættir séu sjálfstæðir eða verki saman, eins og hjól, vél, gírkassi, drifskaft, og grind ökutækis. Á sama hátt og það er samspil þessara tengdu hluta sem valda hreyfingu ökutækisins, þá getur verið að það sé samvirkni þessara tengdu þátta í vísitölunni sem skapa atvinnufrelsið. Þannig er það kannski eins með atvinnufrelsið og bílinn, að ekki er hægt að aðgreina hvaða íhlutur er mikilvægastur þar sem þeir verka saman. Ef einn af þessum íhlutum ökutækisins gefur sig þá er bíllinn út leik. Gæði stofnanaumhverfisins í þjóðfélagi eru þá eins. Ef einhver lykilþáttanna er ekki til staðar, þá líður áhrifamáttur stofnanaumhverfisins fyrir það. Atvinnufrelsisvísitalan er því samsett úr þeim

28

þáttum sem skynsamlegir virðast, en ekki er reynt að vega saman þætti á einhvern sérstakan eða tiltekinn hátt þegar mælt er. Aðeins eru notuð meðaltöl til að vega saman þætti og sviðin. Vísitalan, þættir hennar og öll gögn, eru hins vegar aðgengileg öllum sem vilja, og fræðimenn eru hvattir til að rannsaka og prófa breytta vigt þeirra, eða annað það sem þeir telja að geti bætt árangur vísitölunnar, með það markmið í huga að nota megi hana til að við öðlumst meiri og betri þekkingu á því hvaða tilteknu stofnanir, lög, reglur, o.fl., það eru sem mestu skipta í auknum hagvexti og bættum lífskjörum folks í heiminum.

Nokkrar mælingar á atvinnufrelsi

Þetta línurit sýnir hið nána samband milli atvinnufrelsis og góðra lífskjara. Lífskjör eru mæld sem verg landsframleiðsla á mann, og hér eru þau í Bandaríkjadölum. Í mælingunni árið 2010 voru hagkerfi 144 þjóðir, og er þeim hér skipt í fjóra fjórðunga eftir lífskjörum og meðaltalið fundið í hverjum fjórðungi.

Álykta má hér, eins og rannsóknir sýna, að almennt gildi sú regla, að lífskjör eru því betri sem hagkerfið er frjálsara.

Hagvöxtur örari við atvinnufrelsi

Menn gera sér stundum ekki grein fyrir, hversu skammt er á milli feigs og ófeigs, þegar kemur að hagvexti. Á þessu línuriti sést, hversu mörg ár tekur að tvöfalda þjóðartekjur í einu landi við ólíkan hagvöxt.

29

Þar sést, að það tekur hvorki meira né minna en 140 ár, ef hagvöxtur er að jafnaði 0,5% á ári. En ef hagvöxtur er 3%, tekur aðeins 23 ár fyrir þjóðartekjur að tvöfaldast. Það er stórkostlegur árangur, ef kjör manna batna svo mikið á innan við aldarfjórðungi. En strax og hægir á hagvexti, lengist þetta tvöföldunartímabil. Til dæmis tekur sjötíu ár að tvöfalda þjóðartekjurnar, ef hagvöxturinn er aðeins 1%. Við opið og frjálst alþjóðahagkerfi verðum við að hafa okkur öll við, ef við ætlum ekki að dragast aftur úr öðrum þjóðum.

Ef lífskjör eiga að batna, þá verður atvinnulíf að vaxa. Við 3% hagvöxt á ári tvöfaldast tekjur á rúmum tuttugu árum. Við 1% hagvöxt á ári tvöfaldast þær hins vegar á sjötíu árum. Hvar verður hagvöxtur örastur? Til að svara þeirri spurningu, nægir ekki að velja úr einstök lönd og einstök tímabil, sem henta áróðursmönnum. Líta þarf yfir mörg lönd og langan tíma.

Í mælingu á atvinnufrelsi fyrir árið 2010, sem birt var 2012, kom fram sterkt langtímasamband milli hagvaxtar og atvinnufrelsis. Það var mælt í % fyrir tímabilið 1990–2010, eins og sést á þessu línuriti. Þegar hagkerfum heims var skipt í fjóra hluta, sást, að í frjálsasta fjórðungnum var hagvöxtur að jafnaði örastur, en að sama skapi hægastur í ófrjálsasta fjórðungnum.

Tiltöluleg kjör hinna tekjulægstu

Því er stundum haldið fram, að tekjuskiptingin sé því ójafnari sem hagkerfið sé frjálsara. Svo virðist ekki vera, ef mælingar eru skoðaðar. Tölurnar hér eru fyrir 1990–2010. Mæld voru 144 hagkerfi og þeim skipt í fjóra hluta og athugað, hver hlutur hinna fátæku (tekjulægstu 10%) í heildartekjum var. Engin sérstök regla sást eftir hagkerfum, en hlutur hinna fátækustu reyndist samt mestur, rúm 2,5%, í frjálsustu hagkerfunum.

30

Ályktunin er augljós: Ekkert samband er á milli atvinnufrelsis og ójafnrar tekjuskiptingar.

Töluleg kjör hinna tekjulægstu

Í lífskjaramælingum eru ýmist mæld tiltöluleg (relative) kjör manna, hlutfall af tekjum annarra, eða töluleg (absolute) kjör, tekjur þeirra í einhverjum gjaldmiðli, t. d. Bandaríkjadal eða krónu. Við höfum séð hér að ofan, að tiltöluleg kjör fátækasta hópsins, hinna 10% tekjulægstu, eru ekki verri í frjálsustu hagkerfunum, hlutfall hans af heildartekjum ekki lægra.

En þegar litið er á töluleg kjör fátækasta hópsins, hinna 10% tekjulægsta, eftir því, hversu frjáls hagkerfi séu, sést, að kjör hans í Bandaríkjadölum eru miklu betri að meðaltali í frjálsustu hagkerfunum en annars staðar. Ályktunin er augljós: Hinir fátækustu eru best settir í frjálsu hagkerfi.

Fátækir fæstir í frjálsu hagkerfi

Töluleg kjör hinna fátækustu eru þannig að jafnaði skárst í frjálsustu hagkerfunum, þar sem atvinnufrelsi er víðtækast. Kjör þeirra eru miklu verri í ófrjálsari hagkerfunum. Nú hefur töluleg fátækt stundum verið skilgreind sem 1,25 Bandaríkjadalur á dag í tekjur.

31

Á þessu línuriti sést, hversu hátt hlutfall af fólki eru undir þessum fátæktarmörkum í löndum heims. Þá er löndunum skipt í fjóra jafnstóra hluta eftir því, hversu frjálst hagkerfið er í hverju landi. Hér blasir við, að fæstir eru fátækastir í frjálsustu hagkerfunum, innan við 3% að meðaltali. En í hinum ófrjálsustu eru rúmlega 40% fólks að meðaltali undir þessum fátæktarmörkum. Notuð var mæling á vísitölu atvinnufrelsis og skoðað tímabilið 2000–2005. Raunveruleg fátækt er því langminnst í frjálsustu hagkerfunum.

Ójafnt og ríkt eða jafnt og fátækt?

Bandaríski heimspekingurinn John Rawls setti fram kenningu um það árið 1971, að tekjumunur yrði að vera öllum í hag, til að hagkerfi gæti talist réttlátt:1 Í hagkerfinu yrðu hinir verst settu að vera eins best settir og þeir gætu framast orðið (oft kallað hámörkun lágmarks). Spurning Rawls er ekki, hversu mikill tekjumunurinn er, heldur hvar kjör hinna tekjulægstu eru best.

Á þessu línuriti sjáum við tvö hagkerfi, A og B. Bláu súlurnar tákna tekjur hinna fátæku, rauðu súlurnar tákna tekjur hinna ríku. Í hagkerfi B er lítill tekjumunur, en hinir fátæku njóta lakari lífskjara en í hagkerfi A, þar sem tekjur þeirra eru hærri, en tekjumunur fátækra og ríkra líka meiri. Er A ekki betra en B? Rawls myndi svara já. Og hvar eru kjör hinna fátækustu skárst í hinum raunverulega heimi? Það kemur skýrt fram í alþjóðlegri mælingu á atvinnufrelsi ár 2010, sem hér hefur verið kynnt: Þau eru að jafnaði skárst í frjálsustu hagkerfunum.

1 Rawls, J. 1971. A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press.

32

Lífslíkur því meiri sem hagkerfi eru frjálsari

Sterkt samband virðist á milli atvinnufrelsis og góðrar heilsu, og er orsakasambandið auðvitað það, að atvinnufrelsi leiðir til góðra lífskjara, og góð lífskjör bæta heilsuna, jafnt forvarnir og lækningar. Þetta samband sést á þessu línuriti og byggi á mælingum á atvinnufrelsi árið 2010. Síðan var hagkerfunum skipt í fjóra hluta og skoðað sambandið við lífslíkur. Þá kemur í ljós, að lífslíkur eru mestar í frjálsustu hagkerfunum.

Ályktunin er einföld: Menn njóta því betri heilsu sem þeir búa við meiri velmegun, og hana skapa þeir með meira atvinnufrelsi.

Lokaorð

Þó einhverjir telji hugsanlega, að atvinnufrelsi skipti ekki eins miklu máli og margvíslegt annað frelsi, þá geta þeir þó ekki neitað því, að þetta hugtak er til, vel skilgreint og að gott er að reyna að mæla það. Afurð verkefnisins Efnahagslegt frelsi í heiminum, Atvinnufreslisvísitalan, er, a.m.k. enn sem komið er, hin besta mæling á efnahagslegu frelsi, sem ég þekki á því, þótt auðvitað sé hún ekki fullkomin. En hún er í sífelldri þróun, enda er tilgangurinn að átta sig á hverng bæta megi stofnanir þjóðfélaga til að skapa efnahagsvöxt og betri lífskjör fólks.

Ýmsir gætu haldið fram, að hér sé ruglað saman fylgni og orsakasambandi, og að fylgni sé ekki nægilega góð röksemd fyrir einhverju. Það er út af fyrir sig rétt. Eitt besta dæmið úr tölfræðinni er, að fleiri dóu jafnan úr berklum í Arizona en öðrum ríkjum Bandaríkjanna. Var þá Arizona sérstaklega hættulegt berklasjúklingum? Nei, ástæðan er sú, að berklasjúklingar fluttust til Arizona, því að þar hentaði loftslagið þeim. Það gæti því verið, segja þeir sömu, að fylgni milli velmegunar og atvinnufrelsis sanni ekkert. Til dæmis geti þjóðir, sem eru ríkar, ákveðið að verða frjálsar. En sá galli er á þessari rökfærslu, að við vitum vel af sögulegri þekkingu okkar, að hún stenst ekki. Flestar þær þjóðir, sem við þekkjum, urðu ríkar, af því að og eftir að þær urðu sæmilega frjálsar. Þessu til stuðnings er líka kenning Adams Smiths, föður hagfræðinnar, um það, hvers vegna þjóðir verði ríkar. Þær verða ríkar, af því að þær stunda verkaskiptingu og

33

frjáls viðskipti. Verkaskiptingin er hagkvæm. Rannsókninr og mælingar styðja þessa kenningu föður hagfræðinnar. Fylgnin er orsakasamband, og á bak við þá ályktun liggur bæði söguleg reynsla og fræðileg kenning, og einnig hafa sérstakar rannsóknir á tölfræði baki þessu verið gerðar.

Tengslin milli atvinnufrelsis og stjórnmálafrelsis eru ekki eins sterk og tengslin milli atvinnufrelsis og góðra lífskjara. En það breytir því ekki, að tengslin milli atvinnufrelsis og góðra lífskjara eru vissulega sterk og að þau eru bersýnilega orsakatengsl: Þjóðir urðu almennt ríkar, af því að þær juku hjá sér atvinnufrelsi, en þær urðu ekki frjálsar, af því að þær urðu fyrst ríkar.

34

Heimildaskrá: Acemoglu, Daron, and James Robinson (2012). Why Nations Fail. Crown. Berggren, N., 2003. The benefits of economic freedom. A survey. Independent

Review 8, 193–211. Bergh, Andreas, and Martin Karlsson. "Government size and growth: Accounting

for economic freedom and globalization." Public Choice 142.1 (2010): 195-213.

Compton, Ryan A., Daniel C. Giedeman, and Gary A. Hoover. "Panel evidence on economic freedom and growth in the United States." European Journal of Political Economy 27.3 (2011): 423-435.

Dawson, J. (2003). Causality in the freedom-growth relationship. European Journal of Political Economy, 19, 479–495.

De Haan, Jakob, Susanna Lundström, and Jan-Egbert Sturm. "Market-oriented institutions and policies and economic growth: A critical survey." Journal of Economic Surveys 20.2 (2006): 157-191.

Doucouliagos, Chris, and Mehmet Ali Ulubasoglu. "Economic freedom and economic growth: Does specification make a difference?." European Journal of Political Economy 22.1 (2006): 60-81.

Efendic, A., Pugh, G., Adnec, N., 2011. Institutions and economic performance. A meta-regression analysis. European Journal of Political Economy 27, 586–599.

Justesen, Mogens K. "The effect of economic freedom on growth revisited: New evidence on causality from a panel of countries 1970–1999." European Journal of Political Economy 24.3 (2008): 642-660.

Faria, Hugo J., and Hugo M. Montesinos. "Does economic freedom cause prosperity? An IV approach." Public Choice 141.1 (2009): 103-127.

Friedman, Milton: Frelsi og framtak. Reykjavík: Almenna Bókafélagið og Félag frjálshyggjumanna, 1982.

Gropper, Daniel M., Robert A. Lawson, and Jere T. Thorne Jr. "Economic freedom and happiness." Cato J. 31 (2011): 237.

Gwartney, James. "Institutions, economic freedom, and cross-country differences in performance." Southern Economic Journal 75.4 (2009): 937-956.

Gwartney, James, and Robert Lawson. "The concept and measurement of economic freedom." European Journal of Political Economy 19.3 (2003): 405-430.

Gwartney, James, and Robert Lawson. "What have we learned from the measurement of economic freedom?." Free to Choose (2003): 216.

Gwartney, James D., and Robert A. Lawson. "The impact of tax policy on economic growth, income distribution, and allocation of taxes." Social Philosophy and Policy 23.02 (2006): 28-52.

Gwartney, James D., Randall G. Holcombe, and Robert A. Lawson. "Economic freedom, institutional quality, and cross-country differences in income and growth." Cato J. 24 (2004): 205.

Gwartney, James, Randall Holcombe, and Robert Lawson (2006). Institutions and the Impact of Investment on Growth. Kyklos 59, 2: 255–276.

35

Gwartney, James D., Robert Lawson, and Joshua Hall. Economic Freedom of the World:2012 Annual Report. Fraser Institute, 2012

North, D. C. (1981). Structure and change in economic history. New York: Norton & Co.

North, D. C., & Thomas, R. P. (1973). The rise of the Western World. A new economic history. Cambridge: Cambridge University Press.

Pitlik, H., 2002. The path of liberalization and economic growth. Kyklos 55, 57–80.

Rode, Martin, and Sebastian Coll. "Economic freedom and growth. Which policies matter the most?." Constitutional Political Economy (2012): 1-39.

Rode, Martin, and James D. Gwartney. "Does democratization facilitate economic liberalization?." European Journal of Political Economy (2012).

Vega-Gordillo, Manuel, and Jose L. Alvarez-Arce. "Economic growth and freedom: a causality study." Cato J. 23 (2003): 199.

36

Fátækt á Íslandi Tekjuskipting og velferðaraðstoð

í norrænum samanburði

Hannes Hólmsteinn Gissurarson

Inngangur Ísland tók stakkaskiptum árin 1991-2004.2 Verðbólga, sem áður var þrálát, hjaðnaði niður í hið sama og í grannríkjunum. Atvinnuleysi var hverfandi, en verulegt í nálægum löndum. Halla á ríkissjóði var snúið í afgang og hann notaður til að greiða upp skuldir ríkisins. Ýmsir opinberir sjóðir, sem styrkt höfðu fyrirtæki fyrir vonda afkomu, voru ýmist lagðir niður eða um þá settar strangar reglur. Sjávarútvegur blómgaðist vegna svokallaðs kvótakerfis, en víða annars staðar njóta fiskveiðar opinberra styrkja. Lífeyrissjóðir Íslendinga urðu einhverjir hinir öflugustu í heimi. Ýmis fyrirtæki ríkisins voru seld á þessu tímabili og uxu síðan ört í höndum nýrra eigenda. Skattar á fyrirtæki og einstaklinga voru snarlækkaðir í áföngum, en skatttekjur ríkisins jukust samt stórkostlega. Atvinnulíf dafnaði. Ísland varð eitt frjálsasta og ríkasta land heims samkvæmt alþjóðlegum mælingum (Gwartney, 2006). En til eru þeir, sem fullyrða, að þessi þróun hafi að sumu leyti verið öfugþróun. Ísland hafi vikið af hinni norrænu leið, sem einkennist að vísu af verulegu atvinnufrelsi, en einnig háum sköttum, víðtækri velferðaraðstoð og jöfnun lífskjara, og haldið á hina engilsaxnesku braut, þar sem skattar eru lægri, velferðaraðstoð minni og lífskjör ójafnari. Tekjuskipting hafi hér orðið miklu ójafnari en annars staðar á Norðurlöndum, og það megi að miklu leyti rekja til aðgerða stjórnvalda. Skattlagning hafi breyst ríku fólki í hag. Fátækt hafi orðið tilfinnanlegri og kjör ellilífeyrisþega almennt lakari en oft sé haldið fram (Stefán Ólafsson, 2006a, b, c og d; Morgunblaðið, 2006; Stefán Ólafsson, 2007a og b; Þorvaldur Gylfason, 2005; Þorvaldur Gylfason, 2006a og b). Hér verða lögð fram gögn um það frá Hagstofu Íslands, Evrópusambandinu, Efnahags- og samvinnustofnuninni í París (OECD) og norrænu tölfræðinefndinni (Nososco), að fullyrðingar um ójafnari tekjuskiptingu, tilfinnanlegri fátækt og lakari kjör einstæðra foreldra og ellilífeyrisþega en annars staðar á Norðurlöndum standist ekki. Ísland hafi þetta tímabil hvorki valið norræna leið né engilsaxneska, heldur farið séríslenska leið, sem einkennist af verulegu atvinnufrelsi, hóflegum sköttum og víðtækri velferðaraðstoð, en þessi aðstoð hafi þó beinst miklu frekar en annars staðar á Norðurlöndum að þeim, sem hennar þurfa, og ekki öllum. Jöfnuður hafi hér frekar aukist en minnkað. Allir hafi notið góðs af örum vexti atvinnulífs, ekki síst hinir bágstöddustu. Einangrun og útskúfun ýmissa hópa hafi hér verið minni en

2 Við samningu þessarar ritgerðar naut ég aðstoðar og leiðbeininga dr. Guðnýju Eydal, dósents, og

upplýsingafulltrúa, Tryggingastofnunar ríkisins og starfsfólks fjármálaráðuneytisins.

37

annars staðar á Norðurlöndum, meðal annars vegna lítils atvinnuleysis og verulegrar atvinnuþátttöku fólks á lífeyrisaldri.

Tekjuskipting á Íslandi og í grannríkjunum Óheppilegt er að nota orðið „ójöfnuð“ um ójafna tekjuskipting, því að það er gildishlaðið, vísar frá fornu fari til yfirgangs eða rangsleitni.3 Enginn vill ójöfnuð, þótt ýmsir hafi ekkert að athuga við ójafna tekjuskiptingu. Hvað sem því líður, er algengur mælikvarði á það, hversu jöfn tekjuskiptingin er, svokallaður Gini-stuðull. Hann er 0, ef allir hafa jafnar tekjur, en 1, ef einn maður hefur allar tekjurnar og aðrir engar. Oftast er talið, að Gini-stuðull um tekjur einstaklinga á einkaheimilum gefi besta vísbendingu um tekjuskiptingu, því að í hópi einstæðinga er tekjuskiptingin iðulega miklu ójafnari, meðal annars vegna þess, að þá teljast með tekjulágir námsmenn, sem munu síðar meir flestir komast í álnir, og aldraðar ekkjur, sem þó eiga sumar talsverðar eignir. Gini-stuðull fyrir norrænar þjóðir hefur löngum verið talsvert lægri en fyrir hinar engilsaxnesku, svo sem Bandaríkjamenn, Kanadabúa, Breta og Íra, enda er tekjuskipting mun jafnari á Norðurlöndum en hjá þjóðum af engilsaxneskum uppruna. Gini-stuðullinn hefur að vísu hækkað nokkuð í flestum löndum hin síðari ár, tekjuskiptingin orðið ójafnari, líka á Norðurlöndum, og er talið, að því valdi aðallega aukin fjárfesting í menntun og harðari samkeppni á alþjóðavettvangi, hnattvæðingin. En prófessorarnir Stefán Ólafsson og Þorvaldur Gylfason fullyrða, að Gini-stuðull fyrir Ísland hafi á því tímabili, sem hér um ræðir, hækkað meir en gengur og gerist. Tekjuskipting hafi hér orðið ójafnari en annars staðar á Norðurlöndum og tekið að nálgast það, sem tíðkist í Bandaríkjunum og Bretlandi. Vísa þeir til eigin útreikninga og gagna Ríkisskattstjóra. „Jöfnuður á Íslandi var löngum talinn svipaður og annars staðar um Norðurlönd, en svo er ekki lengur,“ segir Þorvaldur Gylfason (2006a). Stefán Ólafsson er sammála: „Það eru því sterkar vísbendingar um að aukning ójafnaðarins á Íslandi hafi verið óvenjulega mikil, í fjölþjóðlegu samhengi.“ Hann herðir á: „Hún virðist hafa verið meiri en í Bandaríkjunum á tíma Reagans, í Bretlandi á tíma Thatchers, í Chile á tíma Pinochets og loks meiri en varð á tíma frjálshyggjubyltingarinnar á Nýja-Sjálandi eftir 1984.“ (2006a) Hér skýtur skökku við. Hjá Ríkisskattstjóra eru engin gögn til um Gini-stuðla, og enginn hjá embættinu kannast við að hafa reiknað út slíka stuðla fyrir Stefán Ólafsson eða Þorvald Gylfason.4 Útreikningar þeirra Stefáns og Þorvalds eru líka í ósamræmi við niðurstöður úr rækilegri skýrslu Evrópusambandsins um tekjudreifingu og lágtekjumörk, sem birtist í febrúarbyrjun 2007 og Hagstofa Íslands vann að (Evrópusambandið, 2007a). Þar var Gini-stuðull reiknaður út fyrir einstaklinga á einkaheimilum. Hann reyndist fyrir Ísland vera 0,24 árið 2003 og 0,25 árið 2004. Hann var aðeins lægri í þremur löndum, Slóveníu, Danmörku og Svíþjóð, en hærri í 27 löndum, þar á meðal Noregi og Finnlandi.

3 Sbr. m. a. 10. k. Bandamanna sögu, 2. k. Bárðar sögu Snæfellsáss, 1. k. Fljótsdæla sögu, 28. k.

Grettis sögu, 2. k. Hrafnkels sögu Freysgoða og 1. k. Reykdæla sögu og Víga-Skútu, þar sem segir frá ójafnaðarmönnum. Þeir fengu ekki nafnið af því, að þeir væru andvígir jafnri tekjuskiptingu, heldur af því, að þeir voru uppivöðslusamir og hlýddu ekki almennum lögum.

4 Upplýsingar Ragnars Árnasonar prófessors, sem leitaði til embættisins um gögn um Gini-stuðla.

38

Gini-stuðullinn fyrir Norðurlönd og hin tvö engilsaxnesku ríki Evrópu, Írland og Bretland, er sýndur á mynd 1.

Við blasir, að tekjuskipting á Íslandi var árin 2003-2004 svipuð og annars staðar á Norðurlöndum, en ekki lík því, sem þá gerðist á Írlandi og Bretlandi. Skýringin á því, að Gini-stuðullinn reyndist vera miklu lægri en þeir Stefán og Þorvaldur vildu vera láta, er einföld. Í tölum Evrópusambandsins var ekki reiknað með söluhagnaði af hlutabréfum, enda eru það ekki reglulegar eða eiginlegar tekjur. Þeir Stefán og Þorvaldur báru saman ósambærilegar tölur, þegar þeir héldu því fram, að Gini-stuðullinn fyrir Ísland væri orðinn miklu hærri en fyrir hin norrænu ríkin. Auðvitað er ekkert, sem bannar mönnum að reikna með söluhagnaði af hlutabréfum í tölum um tekjur, en þá verður vitanlega að bera þær tölur saman við sambærilegar tölur frá öðrum löndum. Upplýsingar um innflutning á eplum í einu landi á ekki að bera saman við samanlagðan innflutning á eplum og glóaldinum (appelsínum) í öðru. Aðalatriðið er þó, að ekkert bendir til þess samkvæmt alþjóðlegum mælingum, að tekjuskipting á Íslandi hafi árin 2003-2004 verið mun ójafnari en annars staðar á Norðurlöndum (án þess að með því sé sagt, að eitthvað sé eftirsóknarvert við mjög jafna tekjuskiptingu).

Fátækt á Íslandi og í grannríkjunum Í ársbyrjun 2003 hélt Stefán Ólafsson því fram, að líklega væri fátækt að aukast á Íslandi (Morgunblaðið, 2003a), en áður hafði hann kynnt þá niðurstöðu, að fátækt væri hér talsvert meiri en annars staðar á Norðurlöndum (Stefán Ólafsson, 1999). Skömmu fyrir þingkosningar vorið 2003 kom síðan út skýrsla eftir félagsfræðinginn Hörpu Njáls, þar sem hún fullyrti eins og Stefán, að fátækt á Íslandi væri talsvert meiri en annars staðar á Norðurlöndum. Verk Hörpu var unnið upp úr meistaraprófsritgerð undir handleiðslu Stefáns. Harpa reyndi að

Mynd 1: Gini-stuðull nokkurra norrænna og engilsaxneskra ríkja 2004. Heimild: Eurostat og Hagstofa Íslands (2007).

0

0,1

0,2

0,3

0,4

Bretland Írland Noregur Finnland Ísland Danmörk Sviþjóð

Gin

i-s

tuð

ull

Land

39

meta eftir ýmsum gögnum, hvað þyrfti til lágmarksframfærslu, og benti á, að framlög frá almannatryggingum og sveitarfélögum hrykkju þar ekki til. Í þeirri merkingu giskaði hún á, að um 7-10% landsmanna byggju við fátækt (Harpa Njáls, 2003; Morgunblaðið, 2003b). Þyrfti þetta fólk að leita til líknar- og mannúðarstofnana. Í miðri kosningabaráttunni tóku stjórnarandstæðingar skýrslunni fegins hendi. 15. apríl sagði Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, forsætisráðherraefni Samfylkingarinnar, í ræðu í Borgarnesi: „Það er fátækt í íslensku samfélagi og birtingarmynd hennar hefur versnað. Hún hefur versnað vegna þess að íslenska velferðarkerfið hefur verið að þróast í anda frjálshyggjunnar. Og nú ætla ég að draga upp biblíuna mína, þessa nýju sem er þessi mikla bók Hörpu Njáls, Fátækt á Íslandi.“ (Morgunblaðið, 2003c; Björn Bjarnason, 2003.) Daginn eftir, 16. apríl, gekk Harpa ásamt Stefáni Ólafssyni á fund forseta Íslands, Ólafs Ragnars Grímssonar, á Bessastöðum og afhenti honum eintak af skýrslu sinni. Við það tækifæri lauk Ólafur Ragnar lofsorði á verkið. Kvaðst hann sem fyrrverandi prófessor í stjórnmálafræði geta sagt, að þetta rit væri eitthvað hið merkilegasta, sem samið hefði verið á því fræðasviði. (Morgunblaðið, 2003d; Björn Bjarnason, 2003.) Fljótlega var vakin athygli á því, að bilið milli þess, sem Harpa Njáls taldi nægja til sómasamlegrar framfærslu, og greiðslna frá almannatryggingum hafði minnkað hin síðari ár. Ástæðan til þess, að fátækt þætti verri nú en áður, væri samkvæmt skýrslu Hörpu (2003) aðallega sú, að í borgarstjóratíð Ingibjargar Sólrúnar Gísladóttur hækkaði Reykjavíkurborg ekki viðmiðunarmörk félagslegrar aðstoðar, allt frá 1995 til 1999, auk þess sem þar var ekki lengur tekið tillit til barnafjölda (Katrín Fjeldsted, 2003). Sigurður Snævarr hagfræðingur greindi síðan opinberlega frá rannsóknum sínum, en samkvæmt þeim var fátækt hér miklu minni en Harpa hafði giskað á og raunar einhver hin minnsta í heimi. Um 4-6% landsmanna bjuggu að mati Sigurðar við fátækt, og væri það svipað og annars staðar á Norðurlöndum, en í öðrum Evrópuríkjum væri fátækt talsvert meiri (Morgunblaðið, 2003f). Sigurður notaði sama fátæktarhugtak og margir erlendir sérfræðingar, en þá er fátækt talin hefjast við þær ráðstöfunartekjur á fjölskyldu, sem eru innan við helmingur af svokölluðum miðtekjum (e. median income), en þær tekjur skipta fjölskyldum í tvo jafnstóra hópa.5 Stefán Ólafsson gagnrýndi rannsóknir Sigurðar. Andmælti hann því, að fátækt væri hér tiltölulega lítil, og benti á, að Harpa notaði annað fátæktarhugtak en Sigurður. Hún miðaði ekki við hlutföll, heldur krónutölur. „Harpa sýnir á ótvíræðan hátt hvernig veruleiki fátæktarinnar á Íslandi er, með því að bera saman heildarráðstöfunartekjur fólks í ákveðnum aðstæðum við raunverulegan framfærslukostnað í landinu,“ sagði Stefán. „Þar má sjá í smáatriðum hvernig ófullnægjandi tryggingavernd almannatrygginga og atvinnuleysisbóta, auk lágra launa á vinnumarkaði, dæmir fólk oft til að lifa við fátæktarskilyrði á Íslandi.“ (Stefán Ólafsson, 2003a). Á ráðstefnu Félagsvísindastofnunar haustið 2006 hélt Harpa Njáls fast við þá fullyrðingu þeirra Stefáns Ólafssonar, að hér væri fátækt meiri en annars staðar á Norðurlöndum (Harpa Njáls, 2006). En í áðurnefndri rannsókn

5 Munurinn á meðaltekjum og miðtekjum sést á eftirfarandi dæmi. Tíu menn hafa tekjurnar 20.000,

50.000, 70.000, 75.000, 80.000, 100.000, 110.000, 120.000, 125.000 og 1.000.000. Meðaltekjurnar eru 168.000 kr. En miðtekjurnar eru 90.000 kr., af því að fimm eru neðan þess marks og fimm ofan. Það gefur réttari mynd af tekjudreifingunni, af því að mikil frávik efst og neðst geta skekkt niðurstöðu.

40

Evrópusambandsins (og Hagstofu Íslands) á tekjudreifingu og lágtekjumörkum frá því í febrúar 2007 eru einmitt tölur um árin 2003 og 2004. Sérfræðingar Evrópusambandsins nota hugtakið lágtekjumörk (e. risk of poverty) um það, þegar fólk hefur innan við 60% af miðtekjum. Telja þeir það veita betri vísbendingar en hrein og bein fátækt, þegar fólk hefur innan við helming af miðtekjum. Helstu niðurstöður þeirra voru, að í Svíþjóð væru fæstir fátækir eða nálægt fátæktarmörkum, 9%, en næstfæstir á Íslandi, 10%, og í tveimur öðrum Evrópulöndum, Slóveníu og Tékklandi. Í öllum öðrum Evrópulöndum, þar á meðal Danmörku, Noregi og Finnlandi, voru fátæklingar eða fólk við fátæktarmörk hærra hlutfall íbúa. Lágtekjumörk voru samkvæmt þessari rannsókn 102.664 króna ráðstöfunartekjur á mánuði fyrir einstakling, sem bjó einn, en 215.594 krónur fyrir tvo fullorðna með tvö börn. Hlutfall þeirra, sem voru undir lágtekjumörkum 2004, var hæst í aldurshópnum 16-24 ára, 15,4%, eins og við var að búast, þar sem margir á þeim aldri sækja skóla og hafa lágar tekjur, en hlutfallið var lægst (fæstir fátækir eða nálægt fátæktarmörkum) í aldurshópnum 50-64 ára, 5,9%. Á mynd 2 er hlutfall fólks undir lágtekjumörkum sýnt fyrir norrænu ríkin fimm og engilsaxnesku ríkin tvö, Írland og Bretland. Samkvæmt skýrslu Evrópusambandsins var hlutfall þeirra, sem voru undir beinum fátæktarmörkum, 50% af miðtekjum, 5,3% á Íslandi. Rannsókn Evrópusambandsins á fátækt og lágtekjumörkum árin 2003 og 2004 er í góðu samræmi við niðurstöður Sigurðar Snævarrs vorið 2003, en gengur þvert á það, sem þau Stefán Ólafsson og Harpa Njáls héldu fram þá og raunar fyrr og síðar. Hvað sem því líður, var fátækt hér samkvæmt alþjóðlegum mælingum einhver hin minnsta í heimi árið 2004 og síður en svo meiri en annars staðar á Norðurlöndum.

Áhrif skatta á tekjuskiptingu

Mynd 2: Hlutfall undir lágtekjumörkum í nokkrum norrænum og engilsaxneskum ríkjum 2004. Heimild: Eurostat og Hagstofa Íslands (2007).

0

5

10

15

20

25

Írland Bretland Danmörk Finnland Noregur Ísland Sviþjóð

Hlu

tfal

l u

ndir

lág

tek

jum

örk

um

Land

41

Ísland er enn fremur sagt hafa vikið af norrænu leiðinni, vegna þess að tekjujöfnun á vegum opinberra aðila hafi hér frá 1991 minnkað með breyttum skattlagningarreglum. Fyrir því eru aðallega færð tvenn rök. Hin fyrri eru, að skattleysismörk hafi hér lækkað í raun, svo að skattbyrði hafi þyngst, ekki síst á láglaunafólki. Stefán Ólafsson segir, að skattleysismörk hafi ekki fylgt launaþróun (verið tengd við launavísitölu). Hann kveður fast að orði: „Rýrnun skattleysismarka er þekkt sem eins konar leynivopn ósvífinna fjármálaráðherra, sem lauma skattahækkunum aftan að fólki, jafnvel um leið og þeir segjast vera að lækka skatta með lækkun álagningarprósentu. Þetta er einmitt það sem gerðist ótæpilega á Íslandi á síðustu 10-12 árum.“ (Stefán Ólafsson, 2006a.) Fjármálaráðherrar þetta tímabil voru Friðrik Sophusson, Geir H. Haarde og Árni M. Mathiesen. En hvers vegna ætti að tengja skattleysismörk við launavísitölu? Það hefði aðeins í för með sér, að sami hópur og var skattfrjáls vegna lágra tekna árið 1991 væri áfram skattfrjáls, jafnvel þótt ráðstöfunartekjur sumra í honum hefðu hækkað verulega, svo að þeir væru prýðilega aflögufærir. Ef tíundi maður í röðinni var skattfrjáls 1991, þá á hann samkvæmt þessari hugsun að vera skattfrjáls þrettán árum síðar, aðeins af því að hann er enn tíundi maður í röðinni. Eðlilegra er að tengja skattleysismörk við vísitölu neysluverðs. Það merkir, að þeir, sem voru skattfrjálsir vegna lágra tekna árið 1991, taka að greiða skatta, ef tekjur þeirra hækka nægilega umfram verðlag. Í töflu 1 er yfirlit yfir skattleysismörk allt frá 1988, þegar tekinn var upp flatur skattur á tekjur umfram skattleysismörk, til 2007, og eru allar tölur á verðlagi ársins 2006. Þar sést, að mesta rýrnunin var í fjármálaráðherratíð Ólafs Ragnars Grímssonar, árin 1989-1990, röskar 150 þúsund krónur á tveimur árum. Skattleysismörkin hefðu þurft að vera um 15 þúsund krónum hærri á mánuði en þau voru 2007 til þess að vera hin sömu og vorið 1991.6 Seinni rökin, sem snúast um skattlagningu, eru, að fjármagnseigendur, sem margir hverjir séu tekjuháir, greiði lægri skatta en launafólk. Stefán segir, að skattbyrði fjármagnseigenda hafi lést, „því að skattálagning á fjármagnstekjur var færð í 10%, á meðan greiða þurfti af launatekjum yfir skattleysismörkum hátt í 40%. (Stefán Ólafsson, 2006b).

6 Þá verður auðvitað að miða við skattleysismörk 1992, en ekki 1991, enda eru þau ákveðin fram í

tímann.

42

En þetta er ekki rétt af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi greiða fjármagnseigendur í raun ekki 10% af tekjum sínum, heldur miklu meira. Sumir þeirra reka eigin fyrirtæki, taka arð út úr honum og greiða af honum fjármagnstekjuskatt. En áður en þeir geta gert það, verða þeir að greiða 18% skatt af hreinum tekjum fyrirtækisins. Samtals nema skattgreiðslur þeirra því 26,2% (18+8,2 – en seinni talan er 10% af 82%). En auk þess þurfa þeir að reikna sjálfum sér endurgjald eftir föstum reglum, og af þeim greiða þeir venjulegan tekjuskatt (um 36% af tekjum ofan skattleysismarka). Til dæmis varð háskólamenntaður viðskiptafræðingur að reikna sjálfum sér um hálfrar milljón króna mánaðarlaun árið 2007 samkvæmt reglum Ríkisskattstjóra. Ef tekjuafgangur fyrirtækis hans fyrir skatta nam einni milljón króna, svo að dæmi sé tekið, þá þurfti hann samtals að greiða um 28% hans í skatta. Þeir greiðendur fjármagnstekjuskatts, sem hafa tekjur af húsaleigu og innstæðum í bönkum, hafa þegar greitt tekjuskatt af því fé, sem þeir notuðu til að mynda þessar tekjur. Í öðru lagi greiða launþegar ekki 36% af öllum tekjum sínum, heldur aðeins af tekjum ofan skattleysismarka, sem merkir, að hlutfallið er lægra en 36% hjá öllum, þótt það nálgast þá tölu eftir því sem tekjur hækka. Við 90 þúsund króna skattleysismörk á mánuði greiðir maður með 90 þúsund króna mánaðarlaun til dæmis 0% tekjuskatt og maður með 180 þúsund króna mánaðarlaun 18% tekjuskatt. Árið 2007 var það ekki fyrr en við um 400 þúsund króna mánaðarlaun, sem menn greiddu sama hlutfall og venjulegir fjármagnseigendur. Þess má síðan geta, að mjög fáir fjármagnseigendur hafa aðeins fjármagnstekjur, sem einhverju nemi, og ekki atvinnutekjur (Morgunblaðið, 2007a). Hæpið er af annarri ástæðu að tala um, að skattbyrði lágtekjufólks hafi þyngst á Íslandi tímabilið 1991-2004. Það vekur hugmynd um, að stjórnvöld hafi vísvitandi lagt aukna byrði á borgarana þetta tímabil. En frá því að ríki og sveitarfélög skiptu með sér verkum síðast, árið 1997, lækkaði tekjuskattur á einstaklinga, sem ríkið fær í sinn hlut, um 8%, sem var veruleg skattalækkun. Allir, sem greiddu einhvern tekjuskatt, nutu þeirrar lækkunar. Það lágtekjufólk, sem greiddi nú hærra hlutfall af tekjum sínum í skatt en áður, gerði það, af því að það var ekki lengur (eins mikið) lágtekjufólk. Til að skýra þetta er best að taka dæmi af fyrirtæki, sem rekið er með tapi og greiðir þess vegna ekki tekjuskatt. Nú vænkast hagur þess, og það er rekið með gróða, svo að það þarf að greiða

Tafla 1: Skattleysismörk

Ár Skattleysismörk Ár Skattleysismörk

1988 1.285.547 kr. 1998 994.003 kr.

1989 1.185.798 kr. 1999 976.720 kr.

1990 1.129.282 kr. 2000 970.482 kr.

1991 1.150.586 kr. 2001 922.432 kr.

1992 1.135.518 kr. 2002 922.432 kr.

1993 1.042.478 kr. 2003 931.709 kr.

1994 1.022.198 kr. 2004 924.567 kr.

1995 1.026.482 kr. 2005 935.860 kr.

1996 1.005.687 kr. 2006 948.645 kr.

1997 986.902 kr. 2007 958.793 kr.

43

tekjuskatt. Skattbyrði fyrirtækisins hefur þyngst í bókstaflegum skilningi, en það er vegna betri afkomu þess. Það hefur ekki undan neinu að kvarta. Dæmi manns, sem er með svo lágar tekjur, að hann greiðir lágan tekjuskatt eða jafnvel engan, er svipað. Nú hækka tekjur hans, svo að hann greiðir hærra hlutfall tekna sinna í skatt. Hann hefur ekki undan neinu að kvarta. Skattbyrði hans hefur ekki þyngst, af því að lögð hafi verið á hann þyngri byrði, heldur af því að hann varð aflögufærari. Í þessum skilningi þyngist skattbyrði allra við auknar ráðstöfunartekjur. Spyrja mætti á móti: Væri það fagnaðarefni, að tekjur fólks lækkuðu, svo að það greiddi lægra hlutfall af tekjum sínum í skatt? Væri það sérstakt ánægjuefni, ef tekjurnar lækkuðu niður fyrir skattleysismörk, svo að það slyppi alveg við að greiða tekjuskatt?

Hagur barnafólks á Íslandi og í grannríkjunum Stefán Ólafsson staðhæfir, að á Íslandi sé „frekar rýr stuðningur hins opinbera við barnafjölskyldur, þrátt fyrir að þörfin fyrir slíkan stuðning sé meiri hér“ (Stefán Ólafsson, 1999). Það er rétt, að framlög ríkisins til barnafjölskyldna eru hér að meðaltali lægri en víðast á Norðurlöndum. En það er rangt, að gert sé illa við barnafjölskyldur. Barnabætur eru hér greiddar eftir öðrum reglum en annars staðar á Norðurlöndum, til dæmis í Svíþjóð. Hér eru þær tengdar tekjum og hjúskaparstöðu foreldra og aldri og fjölda barna: Tekjulágt fólk og einstæðir foreldrar fá ríflegri barnabætur en tekjuhátt fólk í hjúskap, og bætur lækka á hvert barn, eftir því sem þau verða fleiri og eldri. Ástæðan er sú, að á Íslandi er litið á þörfina við úthlutun barnabóta, en í Svíþjóð er þetta talinn réttur barnsins óháð hag eða stöðu foreldra. Í töflu 2 eru barnabætur á ári til einstæðra foreldra árið 2006 bornar saman á Íslandi (Ríkisskattstjóri, 2006) og í Svíþjóð (Forsäkringskassan, 2006). Þar sést, að þær eru að jafnaði miklu lægri til þessara aðila í Svíþjóð. Til þess að barnabætur til einstæðs foreldris með eitt barn yngra en sjö ára á framfæri sínu færu niður fyrir þær, sem greiddar eru í Svíþjóð, þyrfti það að hafa sex milljón króna árstekjur eða hálfa milljón króna á mánuði. Þegar útgjöld til barna og fjölskyldna eru borin saman á Norðurlöndum, reynast þau hins vegar að meðaltali lægst á Íslandi (Hagstofa Íslands, 2007). Það er, af því að Íslendingar spara sér greiðslur til tekjuhás fólks, en eru því rausnarlegri við hið tekjulága.

Til þess að skýra þetta er best að taka tvö raunveruleg dæmi. Í miðri fátæktarumræðunni vorið 2003 birtist viðtal við ónafngreinda, einstæða tveggja barna móður í Morgunblaðinu (2003e). Kvaðst hún fá útborgaðar 100 þúsund

Tafla 2: Barnabætur á ári til einstæðs foreldris (í ísl kr). Tekjur

einstæðs foreldris í

ísl. kr.

Ísland: 1 barn

yngra en 7 ára

Svíþjóð: 1 barn

yngra en 7 ára

Ísland: 2 börn, 1

yngra en 7 ára

Svíþjóð: 2 börn, 1

yngra en 7 ára

929.665 279.338 127.587 517.930 267.326 2.000.000 247.228 127.587 443.007 267.326 4.000.000 187.228 127.587 303.007 267.326 5.000.000 157.228 127.587 233.007 267.326

Heimild: Ríkisskattstjóri (2006) og Forsäkringskassan (2006).

44

krónur í mánaðarlaun, en sig vantaði 40 þúsund krónur til að láta enda ná saman á hverjum mánuði, og hefði hún þurft að leita til Hjálparstofnunar kirkjunnar og Félagsþjónustu Reykjavíkurborgar. Þetta var birt athugasemdalaust. En á það var strax bent, að þetta stæðist ekki: Ef konan hafði 100 þúsund krónur í mánaðarlaun eftir skatt, þá naut hún meðlags, barnabóta, mæðralauna og annars (til dæmis vaxtabóta, þar sem hún virtist samkvæmt viðtalinu eiga íbúðina, sem hún bjó í, en húsaleigubóta að öðrum kosti), svo að tekjur hennar voru nær tvöfaldar þessar, að minnsta kosti 177 þúsund krónur eftir skatt (Ingimundur K. Guðmundsson, 2003). Fjórum árum síðar, vorið 2007, rifjaði öldruð kona, sem verið hafði einstæð, fimm barna móðir í Hafnarfirði laust eftir miðjan sjöunda áratug síðustu aldar, upp erfiðleika sína, en einn sonur hennar hafði vegna óknytta verið sendur á heimili fyrir vandræðaunglinga. Frásögn hennar var átakanleg: Hún þurfti að vinna myrkranna á milli til að sjá sér og fjölskyldu sinni farborða (Ása Hjálmarsdóttir, 2007). Margt hefur breyst síðan. Til dæmis eru atvinnutækifæri í Hafnarfirði fleiri en áður, meðal annars vegna álversins í Straumsvík, og kaupmáttur launa miklu hærri. En fróðlegt er að skoða kjör konu í sömu stöðu árið, sem greinin birtist, 2007. Setjum svo, að hún hafi 130 þúsund krónur í mánaðarlaun, sem eru lágar tekjur. Hún nýtur líka mæðralauna að upphæð 13.846 krónur á mánuði og barnalífeyris (eða sömu upphæðar í meðlag, ef barnsfaðir hennar greiðir það) með fimm börnum að upphæð 104.192 krónur á mánuði. Hún greiðir aðeins skatt af atvinnutekjum sínum og mæðralaunum. Ef gert er ráð fyrir fullum lífeyrissparnaði (sem hún nýtur góðs af síðar meir) og framlagi í stéttarfélag, þá eru ráðstöfunartekjur hennar eftir skatt 327.024 krónur (Ríkisskattstjóri, 2007; Tryggingastofnun ríkisins, 2007). Þetta hljómar ekki eins og stór upphæð, en til þess að hafa sömu ráðstöfunartekjur eftir skatt þetta sama ár hefði einhleyp og barnlaus kona þurft að hafa um 480 þúsund krónur í mánaðarlaun. Í Svíþjóð hefði þessi kona haft lægri ráðstöfunartekjur eftir skatt, jafnframt því sem hún og börn hennar fimm hefðu átt erfiðara með að útvega sér vinnu, því að þar er verulegt atvinnuleysi, einkum í röðum ungs fólks. Enn fremur ber að nefna, þótt umdeilt sé, að rausnarlegar reglur gilda um fæðingarorlof á Íslandi. Hafa feður fengið frá 1998 að taka slíkt orlof eins og mæður, og eru þeim greidd sömu laun og þeir nutu í starfi sínu upp að háu marki (um hálfri milljón króna á mánuði). Þetta gerir feðrum kleift að njóta samvista við börn sín ung.

Hagur ellilífeyrisþega á Íslandi og í grannríkjunum Íslendingar hafa myndað einhverja öflugustu lífeyrissjóði í heimi samkvæmt upplýsingum alþjóðastofnana, eins og sést á mynd 3 (OECD, 2005). Hafa

45

greiðslur úr lífeyrissjóðum smám saman hækkað, en til viðbótar koma greiðslur úr almannatryggingum. En Stefán Ólafsson fullyrðir, að „lífeyrir [sé] heldur lægri hér á landi“ en annars staðar á Norðurlöndum (Harpa Njáls, 2003). Hann andmælir líka opinberlega skýrslu árið 2007 frá tölfræðinefnd norrænu hagstofanna, Nososco, þar sem fram kemur, að á Norðurlöndum hafi lífeyristekjur á hvern ellilífeyrisþega árið 2004 reynst hæstar að meðaltali á Íslandi. Hér hafi þær verið 1.172 evrur á mánuði, en í Noregi 1.006 evrur og í Danmörku 798 evrur. (Leiðrétt er fyrir misjöfnum kaupmætti, þegar tekjur eru reiknaðar út í evrum, svo að tölur séu sambærilegar.) Máli sínu til stuðnings segir Stefán, að í sömu skýrslu Nososco komi fram, að á Norðurlöndum séu heildarútgjöld til lífeyrisgreiðslna á hvern ellilífeyrisþega að meðaltali næstlægst á Íslandi. Hér séu þær 12.117 evrur á ári, 10.509 evrur í Finnlandi, en í Danmörku, þar sem þær séu hæstar, 14.041 evrur (Nososco, 2007). Í nýlegri skýrslu Hagstofu Íslands komi síðan fram, að útgjöldin séu að meðaltali lægst á Íslandi. Hér séu þær 10.917 evrur á ári, 12.638 evrur í Finnlandi og 17.211 evrur í Danmörku (Hagstofa Íslands, 2007). Þegar fjármálaráðuneytið vakti athygli á hinum háu lífeyristekjum íslenskra ellilífeyrisþega samkvæmt skýrslu Nososco, skóf Stefán ekki utan af því: „Ráðuneytið bjó til tölur um skattalækkun sem ekki átti sér stað í raun. Hér bætir ráðuneytið við og flaggar augljóslega röngum tölum um lífeyrisgreiðslur til ellilífeyrisþega. Það virðist gert til að slá ryki í augu almennings og gefa til kynna að kjör eldri borgara séu betri hér á landi en í reynd er.“ (Stefán Ólafsson, 2007a). Þetta fær ekki staðist. Á Norðurlöndum voru lífeyristekjur á hvern ellilífeyrisþega árið 2004 hæstar að meðaltali á Íslandi, eins og kemur fram í skýrslu Nososco og fjármálaráðuneytið vakti athygli á, en þetta er sýnt á mynd 4. Ekkert misræmi er milli þeirrar staðreyndar og annarrar úr skýrslu Nososco, að heildarútgjöld vegna ellilífeyris séu lægri á hvern mann á Íslandi en víðast annars staðar á Norðurlöndum. Ástæðan er sú, að tölurnar miðast við ólíka hópa. Talan 1.172 evrur á mánuði voru meðallífeyristekjur íslenskra ellilífeyrisþega árið 2004. Af þeim 31 þúsund Íslendingum, sem náð höfðu ellilífeyrisaldri (voru orðnir 67 ára eða eldri), tóku 26 þúsund ellilífeyri, sem þeir fengu jöfnum höndum úr almannatryggingum og lífeyrissjóðum. Hinir fimm þúsund, sem voru

Mynd 3: Heildareignir 2004 (í % af VLF) í löndum 10 öflugustu lífeyriskerfa OECD. Heimild: OECD (2006).

0

20

40

60

80

100

120

140

He

ilda

reig

nir

, %

af

VL

F

Land

46

á ellilífeyrisaldri, tóku ekki ellilífeyri, aðallega af því að þeir unnu fulla vinnu. Þeir voru ekki ellilífeyrisþegar. En talan 10.917 evrur á ári, sem er í skýrslu Nososco, voru heildarútgjöld árið 2004 vegna ellilífeyris á hvern mann á ellilífeyrisaldri, 67 ára og eldri, eins og tekið er vandlega fram í skýrslunni.

Ástæðan til þess, að þessi tala var lægri hér en annars staðar á Norðurlöndum, er einföld: Hér vann hærra hlutfall aldraðs fólks og tók ekki lífeyri, fimm þúsund af 31 þúsundi. Talan í skýrslu Hagstofunnar var síðan heildarútgjöld vegna ellilífeyris á hvern mann á aldrinum 65 ára og eldri. Þar sem fáir í þeim hópi á Íslandi tóku ellilífeyri, kemur ekki á óvart, að talan var hin lægsta á Norðurlöndum. Einnig er athyglisvert, að í hinni norrænu skýrslu kemur fram, að á Norðurlöndum voru framlög á mann til þjónustu við aldraða hæst á Íslandi. Þá má nefna, að í hinni nýju rannsókn Evrópusambandsins á fátækt, sem þegar hefur verið vitnað í, kemur fram, að í Evrópu voru árið 2003 næstfæstir í röðum aldraðra undir fátæktarmörkum á Íslandi, 9%, en fæstir voru þeir í Lúxemborg. Annars staðar á Norðurlöndum var hærra hlutfall aldraðs fólks undir eða við fátæktarmörk (Evrópusambandið, 2007b).

Væntanlegar lífeyristekjur á Íslandi og í grannríkjunum Á ráðstefnu um skatta og skerðingar 3. maí 2006 fullyrti Stefán Ólafsson, að íslenskir lífeyrisþegar gætu þrátt fyrir hina öflugu lífeyrissjóði ekki búist við eins háum lífeyristekjum hlutfallslega og ýmsar aðrar Evrópuþjóðir. Vitnaði hann í skýrslu OECD frá 2005 um lífeyriskjör, þar sem fram kæmi, að venjulegur íslenskur launamaður ætti von á því að fá um 66% af meðaltekjum sínum í lífeyrisgreiðslur eftir skatt, en meðaltal í aðildarlöndum OECD væri 69%. „Þetta sýnir því að lífskjör Íslendinga verða [síðar meir] samkvæmt þessu undir meðallagi,“ sagði Stefán (Morgunblaðið, 2006). En margs er að gæta. Í fyrsta lagi eru lífslíkur Íslendinga einhverjar hinar mestu í heimi og miklu meiri en margra annarra aðildarþjóða OECD Tölur frá löndum, þar sem meðalaldur er talsvert lægri, skekkja niðurstöður og torvelda samanburð. Í öðru lagi var í tölum OECD

Mynd 4: Meðallífeyristekjur lífeyrisþega á mánuði á Norðurlöndunum 2004 í kaupmáttarleiðréttum evrum. Heimild: Nososco (2006).

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Danmörk Finnland Svíþjóð Noregur Ísland

Me

ða

llífe

yris

tek

jur,

e

vru

r

Land

47

ekki talinn með lífeyrissparnaður í séreignarsjóðum, sem er talsvert algengari og meiri hér en víðast annars staðar. Í þriðja lagi er hæpið að bera lífeyrissjóði, sem standa undir sér eins og á Íslandi, af því að hinir væntanlegu lífeyrisþegar safna sér fyrir lífeyri, saman við opinbera lífeyrissjóði í sumum öðrum löndum, þar sem engin trygging er fyrir því, að þeir fái staðið við lífeyrisskuldbindingar sínar, og raunar fyrirsjáanlegt, að sumir þeirra munu ekki geta það. Í fjórða lagi tók Stefán aðeins eina tölu af þremur um Ísland úr skýrslu OECD Hún var um launþega með meðaltekjur. Hann gat búist við því eftir 45 ára starf að fá 66% af atvinnutekjum sínum í lífeyri, og voru tvær aðrar Norðurlandaþjóðir með lægra hlutfall og tvær með hærra hlutfall. En íslenskur launþegi með lágar tekjur gat samkvæmt sömu skýrslu búist við að fá 96% af tekjum sínum í lífeyri. Það var hæsta hlutfall á Norðurlöndum. Launþegi með háar tekjur gat búist við því að fá 81% af atvinnutekjum sínum í lífeyri, og var það einnig hæsta hlutfall á Norðurlöndum (OECD, 2005). Tala Stefáns gaf því ekki góða mynd af því, sem fram kom í skýrslunni. Nýrri upplýsingar staðfesta, að þróunin er íslenskum lífeyrisþegum í vil. Samkvæmt skýrslu OECD (2007) um lífeyriskjör í aðildarlöndunum árið 2004 mátti Íslendingur með lágar tekjur eiga von á því að fá í lífeyri 111% af atvinnutekjum sínum, og á Norðurlöndum var þetta hlutfall aðeins hærra í Danmörku, 133%, en í OECD löndum að meðaltali var það 84%. Íslendingur með meðaltekjur mátti eiga von á því að fá 84% af atvinnutekjum sínum í lífeyri, og á Norðurlöndum var hlutfallið enn aðeins hærra í Danmörku, 87%, en í OECD löndum að meðaltali var það 70%. Hátekjumaður á Íslandi mátti eiga von á því að fá 80% af atvinnutekjum sínum í lífeyri, og var það hæsta hlutfall á Norðurlöndum, en meðaltalið í OECD löndum var 61%. Hvort sem miðað var við kjör lífeyrisþega nú eða í fyrirsjáanlegri framtíð, voru þau á Norðurlöndum einna best á Íslandi (OECD, 2007; Vefrit fjármálaráðuneytisins, 2007). Þess má síðan geta, að kjör roskins fólks bötnuðu við það, að eignarskattur var felldur niður, eins og ákveðið var 2003, en framkvæmt í árslok 2005. Margt af þessu fólki hafði ekki háar tekjur, þótt það byggi í rúmgóðu húsnæði, svo að það mældist með miklar eignir, enda var eignarskatturinn stundum kallaður „ekknaskattur“. Fólk, sem var 67 ára eða eldra, greiddi samtals um 650 milljónir króna í eignarskatt 2005, en einstaklingar greiddu í heild um 2,8 milljarða króna í þennan skatt. Má ætla, að kjör lífeyrisþega hafi batnað um 1-2% á ári vegna niðurfellingar eignarskatts (Vefrit fjármálaráðuneytisins, 2006). Fólk naut líka góðs af því, að sparnaðarkostir voru frá 1991 fleiri en áður, svo að auðveldara var að búa í haginn til ellinnar. Verðbólga át ekki lengur upp sparifé roskins fólks.

Samantekt og niðurstöður Fátækt er óæskileg. Þótt aldrei verði ef til vill unnt að útrýma henni, viljum við, að hún sé sem minnst og helst tímabundin. Ein ástæðan er, að fátækt fólk finnur til þess, að það sé utan garðs, útskúfað, einangrað. Hér á Íslandi var fátækt einmitt minni árin 2003-2004 en í nær öllum grannríkjum, en auk þess var það fólk, sem mældist fátækt, hér ekki eins utan garðs og þar. Hér var hverfandi atvinnuleysi, svo að fólk skiptist ekki í launþega innan dyra og atvinnuleysingja utan garðs. Hér höfðu þeir, sem voru undir skattleysismörkum, smám saman komist í hóp skattgreiðenda með auknum tekjum, svo að þeir hlutu

48

viðurkenningu sem fullgildir borgarar. Það er líka æskilegt. Menn eiga ekki aðeins að vera þiggjendur, heldur líka veitendur. Það er rétt, að kjör tekjulægsta hópsins bötnuðu hér hægar en tekjuhærri hópanna. En þau bötnuðu hraðar en kjör tekjulægsta hópsins í flestum grannríkjunum. Hér bötnuðu þau um 2,7% á ári að meðaltali 1995-2004, en á svipuðu tímabili í aðildarlöndum OECD um 1,8% á ári að meðaltali (Stefán Ólafsson 2006f; Förster, 2007). Barnabætur og ellilífeyrir er hvort tveggja rausnarlegra á Íslandi en í grannríkjunum, en þar sem þetta dreifist hér á fámennari hópa, eru meðaltöl lægri en þar. En er ekki æskilegt, að aldrað fólk vinni, ef það vill og getur? Þá er fólk innan dyra, ekki utan garðs. Þá er það þátttakendur, ekki áhorfendur. Svíþjóð er eina landið í Evrópu, þar sem fátækt eða hætta á fátækt mældist minni en á Íslandi á því tímabili, sem hér um ræðir. En þar eð meðaltekjur á mann (og miðtekjur líka) voru talsvert hærri á Íslandi en í Svíþjóð, blasir við, að tekjulægstu hóparnir á Íslandi nutu hærri rauntekna, þegar þær voru mældar í (kaupmáttarleiðréttum) krónum. Það er merkileg niðurstaða, að kjör fátæks fólks voru árið 2004 líklega hvergi betri í heiminum en á Íslandi, þótt vissulega hafi þau samkvæmt skilgreiningu ekki verið góð. En það er ekki allt. Aðalatriðið er ekki að gera fátæktina bærilegri, heldur að opna leiðir út úr henni. Á Íslandi gátu menn á þessu tímabili unnið sig úr fátækt í bjargálnir á nokkrum árum, ef þeir höfðu til þess heilsu og vilja. Þá er fólk innan dyra, ekki utan garðs. Hér voru miklu fleiri og betri tækifæri en í Svíþjóð eða annars staðar á Norðurlöndum. Breytingin á hagkerfinu 1991-2004 jók líka jöfnuð í þeim skilningi, að menn voru ekki lengur háðir embættisliði eða stjórnmálamönnum um afkomu sína. Þeir þurftu ekki að veifa flokksskírteinum eða fæðingarvottorðum, heldur bjóða fram vöru eða þjónustu, sem aðrir vildu kaupa. Hér var þá líklega útskúfun minni, færri einangraðir eða utan garðs, en í nokkru öðru Evrópulandi. Íslendingum tókst árin 1991-2004 prýðilega að sameina jöfnuð og frelsi.

Tilvísanaskrá Ása Hjálmarsdóttir. 2007. Aftaka fjölskyldu í Hafnarfirði. Morgunblaðið 07.03.2007.

Björn Bjarnason. 2003, Borgarnessræðan síðari, 19. mars. Á vefsvæðinu http://www.bjorn.is/ sótt 15. september 2007.

Evrópusambandið. 2007a. Lágtekjumörk og tekjudreifing 2003-2004. Skýrsla Evrópusambandsins og Hagstofunnar 1. febrúar 2007, á vefsetrinu http://www.hagstofa.is/?PageID=95&NewsID=2599, sótt 15. september 2007.

Evrópusambandið. 2007b. Poverty and Social Exclusion (sama efnis og 2007a, en rækilegri og á ensku). Skýrsla 1. febrúar 2007, á vefsetrinu http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,45323734&_dad=portal&_schema=PORTAL&screen=welcomeref&open=/&product=sdi_ps&depth=2/ sótt 15. september 2007.

Forsäkringskassan. 2006. á vefsetrinu http://www.forsakringskassan.se/foralder/barnbidrag, sótt 10. desember 2006.

Förster, Michael. 2007. Tölvuskeyti til Hannesar H. Gissurarsonar 5. janúar 2007.

Gwartney, James, Lawson, Robert og Easterly, William. 2006. Economic Freedom of the World 2006, á vefsetri http://www.freetheworld.org/ sótt 10. desember 2006.

Hagstofa Íslands. 2007. Útgjöld til félagsverndar 2001-2004, á vefsetri http://www.hagstofa.is, sótt 9. apríl 2007.

49

Harpa Njáls. 2003. Fátækt á Íslandi við upphaf nýrrar aldar. Hin dulda félagsgerð borgarsamfélagsins. Reykjavík: Borgarfræðisetur.

Harpa Njáls. 2006. Velferðarstefna — Markmið og leiðir til farsældar? Í Úlfar Hauksson (ritstj.): Rannsóknir í félagsvísindum, VII. Reykjavík: Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands.

Ingimundur K. Guðmundsson. 2003. Fréttir af fátækum. Morgunblaðið 9. maí.

Katrín Fjeldsted. 2003. Fátækt í Reykjavík og R-listinn. Morgunblaðið 5. maí.

Morgunblaðið. 2003a. Brestir í velferðarkerfinu. 26. janúar.

Morgunblaðið. 2003b. Um 7 til 10% þjóðarinnar búa við fátækt. 11. apríl.

Morgunblaðið. 2003c. Birtingarmynd fátæktar hefur versnað á Íslandi. 17. apríl.

Morgunblaðið. 2003d. Færði forseta Íslands bók um fátækt. 22. apríl.

Morgunblaðið. 2003e. Borga fyrst og borða svo. 24. apríl.

Morgunblaðið. 2003f. Um 2,6% barna undir fátæktarmörkum. 1. maí.

Morgunblaðið. 2006. Skattar og skerðingar eyðileggja ávinninginn af lífeyrisgreiðslum, 4. maí.

Morgunblaðið. 2007a. Hafa minni fjármagnstekjur. 13. ágúst.

Nososco. 2007. Social tryghed i de nordiske lande 2004 á vefsetrinu http://nom-nos.dk/nososco.htm

OECD. 2005. Pensions at a Glance. París, OECD, líka á vefsetri http://www.oecd.org/ sótt 10. desember 2007.

OECD. 2007. Pensions at a Glance. París: OECD, líka á vefsetri http://www.oecd.org/ sótt 10. desember 2007.

Ríkisskattstjóri. 2006, reiknivél á http://www.rsk.is, sótt 10. desember 2006.

Ríkisskattstjóri. 2007, reiknivél á http://www.rsk.is, sótt 7. apríl 2007.

Stefán Ólafsson. 1999. Íslenska leiðin. Reykjavík: Tryggingastofnun ríkisins.

Stefán Ólafsson. 2003: Athugasemdir vegna umræðu um fátækt. Morgunblaðið 7. maí 2003.

Stefán Ólafsson. 2006a. Breytt tekjuskipting Íslendinga. Greining á þróun fjölskyldutekna 1996 til 2004. Í Úlfar Hauksson (ritstj.): Rannsóknir í félagsvísindum, VII, 173-187. Reykjavík: Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands.

Stefán Ólafsson. 2006b. Aukinn ójöfnuður á Íslandi. Áhrif stjórnmála og markaðar í fjölþjóðlegum samanburði, Stjórnmál og stjórnsýsla, 2 (2), 129-156.

Stefán Ólafsson. 2006c. Aukning ójafnaðar á Íslandi. Morgunblaðið, 31. ágúst.

Stefán Ólafsson. 2006d. Ójöfnuðurinn örari en í Chile Pinochets. Fréttablaðið, 31. október (viðtal).

Stefán Ólafsson. 2006f. Lífskjör aldraðra á Íslandi. Erindi 16. maí 2006, á vefsetrinu http://www.hi.is/~olafsson/ sótt 15. september 2007.

Stefán Ólafsson. 2007a. Rangfærslur ráðuneyta um hag aldraðra. Morgunblaðið, 20. mars. Meðhöfundar Einar Árnason og Ólafur Ólafsson.

Stefán Ólafsson. 2007b. Erindi á fundi Landssambands eldri borgara 21. mars, á vefsvæðinu http://www.feb.is, sótt 15. september 2007.

Tryggingastofnun ríkisins. 2007. Upplýsingar á vefsvæðinu http://www.tr.is/foreldrar-og-born/fjarhaedir, sótt 21. mars 2007.

Vefrit fjármálaráðuneytisins. 2006. 15. febrúar. Á vefsetrinu http://www.fjarmalaraduneyti.is, sótt 15. september 2007.

Vefrit fjármálaráðuneytisins. 2007. 16. ágúst. Á vefsetrinu http://www.fjarmalaraduneyti.is, sótt 15. september 2007.

Þorvaldur Gylfason 2005. Bað einhver um aukinn ójöfnuð? Vísbending 7. október.

Þorvaldur Gylfason 2006a. Hernaður gegn jöfnuði. Fréttablaðið 17. ágúst.

Þorvaldur Gylfason 2006b. Jöfnuður, saga og stjórnmál. Fréttablaðið 24. ágúst.

50

Nokkur atriði um launadreifingar

Helgi Tómasson

Inngangur

Hugtakið dreifing er notað til að lýsa því að ekki eru allir einstaklingar í tilteknu þýði (e. population) eins. Í þessari grein er markmiðið að velta upp nokkrum atriðum er varða launa- og/eða tekjudreifingar og hvað þarf að hafa í huga við umfjöllun þeirra. Hugtakið, launa- og/eða tekjudreifing er pólítískt rafmagnað og stundum gefið í skyn að form dreifingarinnar sé einhvers konar mælistika á ranglæti. Hér verður ekkert fjallað um hvað sé réttlát dreifing, heldur einungis hlutlægar skilgreiningar og hvers vænta má vegna tölfræðilegra lögmála. Til að geta tjáð sig með hlutlægum hætti er nauðsynlegt að hafa nákvæmar skilgreiningar. Gera þarf grein fyrir hvað sé átt við með hugtökum eins og launum og tekjum. Með launum er venjulega átt við tekjuflæði sem ákvarðast af framlagi einstaklings á vinnumarkaði. Með tekjum er átt við heildarflæðið þegar eigna/fjármagnstekjum hefur verið bætti við launin. Laun eru í eðli sínu jákvæð stærð, en eignatekjur geta falið í sér söluhagnað eða sölutap. Það að eignatekjur geti verið neikvæðar gerir meðhöndlun þeirra flóknari. Í þessari grein eru ekki meðhöndluð raunveruleg gögn, í stað þess er áherslan á þá krafta sem kunna að liggja að baki raunverulegum gögnum. Ekki er fjallað um áhrif af hugsanlegum neikvæðum eignatekjum. Þegar rætt er um dreifingar þarf að liggja fyrir hvað dreifing er. Dreifing er til dæmis skipting endanlegra gæða milli einstaklinga. Allar slíkar skiptingar eru í eðli sínu sköluð líkindindadreifing, þ.e. að magn heildargæða er 1. Hugtakið líkindadreifing er stærðfræðihugtak. Það má líta á allar skiptingar á magni sem líkindadreifingar. Notkun á hugtökum úr líkindafræði býður upp á stærðfræðilegar rökvissar aðferðir við að lýsa dreifingum almennt. Vísindamenn nota líkön (e. model) til að skerpa tjáningu sína um tiltekin fyrirbæri. Líkan á að geta endurspeglað ákveðna eiginleika tengda vísindalegu vandamáli. Ýmis grundvallaratriði verður að hafa í huga þegar líkan er hannað. Þegar talað er um tölfræðilegt líkan er stundum átt við einhvers konar líkindadreifingu sem notuð er til að gera grein fyrir breytileika í umhverfinu. Hagnýt tölfræðivinna gengur út á að tengja mælingar og fræðilega líkindadreifingu. Ekki er raunhæft að ætla að fyrir sérhvert fyrirbæri sé hægt að finna einfalda stærðfræðiformúlu sem gefi tæmandi lýsingu á fyrirbærinu. Hins vegar er í mörgum tilfellum hægt að finna viðunandi nálgun fyrir afmörkuð vandamál. Einnig stuðlar líkanasmíðin að öguðum kerfisbundnum vinnubrögðum. Einn af frægustu tölfræðingum 20. aldar lét hafa eftir sér: „All models are wrong, some are useful“ (Box, 1979). Mikilvægt er að átta sig á hver tilgangurinn er með líkanasmíðinni. Draper & Smith (1966) hugsa sér þrjár meginstefnur sem vísindamaður eigi að hafa í huga við gerð líkans:

51

1. The functional model

2. The control model

3. The predictive model

Með flokki 1 er átt við líkan sem lýsir algerlega einhverju kerfi. Með flokki 2 er átt við líkan sem nota má við stýringu, þ.e. að einangraður er þáttur sem hefur áhrif á tiltekna útkomu. Með flokki 3 er átt við að hægt sé að hanna líkan sem í einhverjum skilningi segir til um framtíðina. Við rannsóknir á tekjudreifingum og þróun þeirra hefur nálgunin oftast byggst á einu af þremur eftirfarandi atriðum: (i) Stærðfræðilegur lipurleiki í fyrirrúmi, þ.e. að dreifing sé skilgreind með fáum stikum, fallform dreifingarinnar sé meðfærilegt o.s.frv. (ii) Að dreifingin sem valin er sé vel studd fræðilega, með hagfræðilegum og stærðfræðilegum rökum. (iii) Að dreifingin falli vel að mælingum. Í þessari grein er farin eins konar kennslubókarleið, þ.e. að nota einfaldað viðmiðunarlíkan til að lýsa þáttum sem geta verið mikilvægir fyrir myndun og þróun tekjudreifinga. Tilgangurinn er að reyna að varpa ljósi á hvað atriði skipta máli þegar rætt eru um tekjudreifingar. Hvað er jöfnuður/ójöfnuður? Hvernig má lýsa breytileika með einni tölu? Í kaflanum um hlutfallslega kvarða eru rakin nokkur atriði sem vert er að hafa í huga varðandi þann vanda að lýsa jöfnuði í dreifingu með einni tölu. Vinsæll kvarði, Gini-stuðullinn, er útskýrður með viðmiðunardæmi. Gini-stuðullinn er hlutfallslegur eins og ýmsir aðrir kvarðar. Þegar talað er um hlutfallsleg fátæktarmörk þá er ekki tekið tillit til þess hvernig þeir einstaklingar sem eru undir fátæktarmörkum lifa. Vel mætti hugsa sér kvarða sem ekki eru hlutfallslegir, eins og til dæmis það hlutfall einstaklinga sem ekki hefur efni á vatnsglasi og brauðsneið á dag. Hvað er hreyfing? Þróun í tíma er samsett úr fyrirsjáanlegum atriðum annars vegar og ófyrir-sjáanlegum atriðum hins vegar. Fyrirsjáanleg atriði eru sett fram með falli af tíma án allrar óvissu. Ófyrirsjáanleg atriði er breytur með óvissri útkomu. Runur slíkra breyta eru stundum nefndar slembiferli (e. stochastic processes). Einfaldasta gerð slembiferlis er runa af óháðum happdrættum. Óháður hér þýðir að útkomur úr fyrri happdrættum hafa ekki áhrif á vinningslíkur í næstu happdrættum. Ef liðnar útkomur hafa áhrif á vinningslíkur framtíðar er ferlið ekki lengur runa af óháðum happdrættum. Ef vísindamenn telja að slík tengsl séu raunhæf þarf að byggja slíkt inn í líkan. Vinnumarkaður er samsettur úr misstórum kynslóðum. Hæfni og vilji einstaklinga til að afla tekna er háður aldri. Því er nauðsynlegt að hugleiða lýðfræðilega þróun þegar tekjudreifingar eru skoðaðar. Einfalt líkan hefur þann kost að það er auðskilið, en jafnframt þann ókost að vera ekki mjög raunhæft. Raunhæfara líkan, byggt á einfaldri stærðfræði, verður fljótt flókið sem gerir yfirsýn mun erfiðari. Með flóknari stærðfræði má setja flóknari veruleika fram með skýrum hætti. Slík framsetning gerir hins vegar meiri kröfur til lesandans. Í kaflanum um flóknari líkön og skilgreiningar á breytum er lauslega reifuð hugsanleg braut í líkanasmíði þegar gert er ráð fyrir að laun taki gildi á bili og hreyfist í samfelldum tíma. Gögn eru ekki upplýsingar. Upplýsingar eru mælikvarði á hversu nákvæmlega er hægt að álykta um stika í tölfræðilegu líkani. Óáhugaverðar breytur geta truflað ályktun. Nauðsynlegt er að leiðrétta fyrir öllum þáttum sem geta haft áhrif. Leiðrétting fyrir truflandi þáttum er framkvæmd þannig að stikar

52

eru metnir eða leystir út úr líkani með vörpunum (e. transformations). Sé ekki leiðrétt fyrir truflandi þáttum bjagast mat á áhrifum áhugaverðra breyta.

Hlutfallslegir kvarðar Sömu atriði og gilda almennt um líkindadreifingar gilda um launadreifingar. Eins og um aðrar dreifingar eru hugtök eins og væntanlegt gildi, µ, og staðalfrávik, σ, mikilvæg:

( ) ( ) ,E X xf x dxµ = = ∫

( ) ( ) ( ) ( )2 2

V X E X x f x dxσ µ µ= = − = −∫

Hér er fallið f þéttifall (e. density function) hendingarinnar (e. random variable) X. Mest notaði einstaki mælikvarðinn á breytileika (ójöfnuð) er án efa

staðalfrávik, ( )2

E Xσ µ= − . Ýmis konar vægi koma til greina, svo sem

meðalfrávik frá meðaltali ( )E X µ− . Einnig hafa hlutfallskvarðar verið notaðar,

t.d. hlutfall staðalfráviks af meðaltali, σ µ (frávikshlutfalls, e. coefficient of

variation). Slíkir kvarðar hafa þann galla að vægin (e. moments), meðaltöl, staðalfrávik o.s.frv. verða að vera til. Kvantíll dreifingar F, xq er skilgreint með ( )1

qx F q−= , þar sem 1F − er

andhverfa dreififalls dreifingarinnar. Þetta þýðir 100q% eru fyrir neðan xq. Kvantílabil (xq, x1-q) eða kvantílahlutföll 1 q qx x− eru hugsanlegir kvarðar á

dreifingu. Kvantílar hafa þann eiginleika að þeir breytast ekki þó teygt sé á dreifingunni t.d. fyrir ofan x1-q, þ.e. þeir eru ónæmir fyrir hreyfingum innan þeirra flokka sem þeir skilgreina. Þeir lýsa því mjög takmörkuðum eiginleikum dreifingarinnar. Því hafa verið þróaðir kvarðar sem vega saman fleiri eiginleika dreifingarinnar.

Langþekktasti kvarðinn sem notaður er við lýsingu á tekjudreifingum er án efa Gini-stuðullinn: Ef meðaltal jákvæðrar hendingar X er µ þá mælir fallið:

( )( )

0

xsf s ds

G xµ

=∫

meðaltal þeirra sem eru með lægra gildi en x sem hlutfall af meðaltali allra. Grafið (F(x),G(x)) þar sem

Mynd 1: Lorenz-kúrva. Óbrotna línan er Lorenz-kúrva jafnrar dreifingar, brotna línan er Lorenz-kúrva veldisdreifingar. A táknar flatarmálið á milli kúrvanna. Gini = 2A sem er 1/2 fyrir allar exponential dreifingar.

53

( ) ( )0

xF x f s ds= ∫

er dreififall X, er kallað Lorenz-kúrfa, sjá mynd 1. Gini stuðullinn, g, er tvöfalt flatarmál svæðis á milli Lorenz-kúrvunnar og beinnar línu með hallatölu 1 (Lorenz-kúrvu jafnrar dreifingar). Með hlutheildun má fá að:

( )( )

( )( )

2

0

0

11

1

F s dsg

F s ds

∞

∞

−= −

−

∫

∫

Auðvelt er því að sjá að Gini-stuðull fyrir allar veldisdreifingar er 1/2, óháð gildi á stika dreifingarinnar. Mynd 1 sýnir Lorenz-kúrvur veldisdreifingar og jafnrar dreifingar. Gini-stuðul má túlka sem samanburð á tiltekinni dreifingu og jafnri dreifingu. Gini-stuðullinn er tvöfalt flatarmál milli Lorenz-kúrfu dreifinganna. Fyrir Pareto dreifingu gildir að:

( )2 11

2 1g

α

α

−= −

−

Til að væntanlegt gildi Pareto dreifingar sé til er α > 1 nauðsynlegt og til að staðalfrávik sé til er α > 2 nauðsynlegt, þ.e. g < 1/3. Gini stuðull hefur einungis merkingu fyrir dreifingar þar sem meðaltal er skilgreint og því ljóst að fyrir Pareto-dreifingu með skilgreint meðaltal gildir að g < 1/2. Notkun á Pareto dreifingu setur því ákveðnar skorður á hvaða gildi Gini-stuðullinn getur tekið. Fyrir Weibull dreifingu er Gini-stuðullinn

( )1

1 1/ 2g γ= −

Veldisdreifing er sértilfelli af Weibull dreifingu, γ = 1, og því er Weibull dreifingin jafnari en veldisdreifing (þ.e. g < 1/2), ef γ > 1. T.d. ef γ = 2 þá er 0, 29g = .

Gini-stuðullinn er sköluð meðalfjarlægð milli tveggja einstaklinga,

( )12

E X Yg

µ

−=

Hér ef fjarlægð mæld með tölugildisfráviki. Tölugildisfrávik er oft kallað L1-norm. Í hagnýtri tölfræði er oft notast við kvaðratfrávik, sá fjarlægðarkvarði, er til samræmis nefndur L2-norm. Stuðull sem er hliðstæður Gini-stuðlinum en byggir á L2-normi er:

( )21

2E X Y

CVµ

−

=

sem er vel þekkt undir heitinu „coefficient-of-variation“. Augljóslega má alhæfa þessa formúlu og reikna

54

112

pp

E X Y

µ

−

eða að byggja á L∞ mælikvarða og reikna

( )max min

12

x x

µ

−

þar sem xmax er stærsta mögulega gildi og xmin er minnsta mögulega gildi. Gini-stuðullinn hefur þann kost að ef meðaltal er til þá er hægt að reikna hann. CV-

stuðullin krefst þess að ( )2E X < ∞ sé til. Nauðsynleg forsenda þess að Lp

mælikvarði sé nothæfur þá þarf ( )pE X að vera til. Augljóst er að sá kvarði sem

byggir L∞ kvarða er ekki nothæfur nema að til séu hæsta gildi og lægsta gildi. Samanburðarhæfni kvarða sem byggja á Lp fjarlægðarmáli er háð því að

fjarlægðir séu endanlegar. Ef dreifing hefur „þungan hala“, þ.e. ( )pE X = ∞ , er

ekki hægt að tala um meðalmun milli tveggja einstaklinga mældan með Lp kvarða. Aðrir kvarðar sem stungið hefur verið upp á fyrir tekjudreifingar eru t.d. Atkinson-stuðullinn:

( )( )1 1

1

0

11A x f x dx

εε

µ

−∞− = −

∫

Kolm-stuðullinn:

( )( ) ( )0

1log expK x f x dxβ µ

β

∞ = − ∫

og Theil-stuðullinn:

( )1

01

1

xT f x dx

ββ

β µ

+∞

= − + ∫

Stuðlarnir ε og β setja ákveðnar vogir á tiltekna hluta dreifingarinnar. Í bókum um tekjudreifingar eru tilgreindir ýmsir æskilegir eiginleikar sem mælikvarðar á jöfnuð (ójöfnuð) ættu að hafa:

• Að vera ekki fall af meðaltali, þ.e. ef öll laun eru tvöfölduð ætti það ekki að hafa áhrif á kvarðann.

• Stærð þýðis á ekki að skipta máli.

• Ef tveir einstaklingar skiptast á launum á það ekki að hafa áhrif á kvarðann.

• Það að færa frá „ríkum“ til „fátæks“ á að minnka mældan ójöfnuð

• Það ætti að vera hægt að sundurliða breytileikann, t.d. eitthvað í líkingu við ANOVA.

55

Gini-stuðullinn uppfyllir fyrstu fjögur skilyrðin en ekki það fimmta. Það eru til mælikvarðar sem uppfylla öll skilyrðin. Sumir þeirra, eins og t.d. Kolm og Atkinson, sem byggja á upplýsingafræði (e. information theory) eru e.t.v. ekki eins auðskildir og Gini-stuðullinn, en geta verið hentugri, t.d. ef að sundurliða á þýði í hópa eða tekjur í tegundir tekna. Cowell & Victoria-Feser (1996) sýna nánari útfærslu og setja fram nokkra möguleika sem eru sundurliðanlegir.

Einfalt dæmi um Gini-stuðul

Gert er ráð fyrir að einungis séu tveir launaflokkar, l og h, 0 < l < h. Ef líkur á að einstaklingur X sé í launaflokki h eru ( ) hP X h p p= = = og í launaflokki l

( ) 1 1hP X l p p= = − = − , þá er Gini-stuðull dreifingarinnar

( ) ( )( )

1

1

h l p pg

ph p l

− −=

+ −

Ef launadreifingin er lík útkomu í happdrætti þar sem vinningurinn h er í hlufalli við 1 0hp ≈ og 0l ≈ , þá er ljóst að:

( )( )1

11 0

h hg

h h= ≈

+

þ.e. að vinningshafinn í happdrættinu fær nánast allan pottinn.

Hreyfimynstur

Laun einstaklinga þróast yfir ævina. Tilfærsla einstaklings milli launaflokka byggir á blöndu af heppni og uppsafnaðri reynslu. Það að líta á launaþróun einstaklings sem runu af óháðum happdrættum er ekki raunhæft þar sem laun einstaklings á hverjum tímapunkti eru háð launum hans á fyrri tímapunktum. Sá einstaklingur sem er mjög hæfur í dag, er það líklega einnig í nánustu framtíð. Til að geta beitt stærðfræðilegum röksemdum er hreyfimynstri oft lýst með líkönum sem byggja á einhvers konar diffurjöfnum eða mismunajöfnum. Það að nota slembin (e. stochastic) líkön er stærðfræðileg leið til að nálga eðli óvissrar þróunar. Í þessari grein er gengið út frá einföldu dæmi þar sem aðeins er gert ráð fyrir tveim launaflokkum, l og h, þar sem l < h. Einstaklingur getur farið á milli flokkanna en gert er ráð fyrir ákveðinni tregðu, þ.e. að hálaunaður einstaklingur hefur tilhneigingu til að vera áfram hálaunaður. Möguleg einföldun á slíku hreyfimynstri er að gera ráð fyrir að minnið sé takmarkað. Með takmörkuðu minni er átt við að einungis nýliðin fortíð skipti máli. Í líkindafræði er þetta kallað Markov-eiginleiki. Hefðbundinn framsetningarmáti er:

( ) ( )1 1 1 1 1 1| , ... |t t t t t t t t t t

A B

P X x X x X x P X x X x+ + − − + += = = = = =144444424444443 14444244443

56

Hér táknar vinstri hlið jöfnunnar, A, líkur á að tekjurnar Xt+1, á tíma t + 1 taki gildið xt+1, gefin öll fortíðin. Hægri hliðin, B, táknar líkur á að þær taki gildið, xt+1, gefið að síðasta gildi sé xt. Markov-eiginleikinn segir að A = B, þ.e. að allar upplýsingar um áhrif sögunnar séu í nýjasta gildinu.

Hreyfimynstur í einföldu dæmi

Gert er ráð fyrir að laun séu annað hvort há, h, eða lág l. Einnig er gert ráð fyrir að líkur á að vera í háum flokki á tíma t + 1 séu fall af þeim launaflokki sem viðkomandi var í á tíma t. Líkur á að hálaunaður einstaklingur á tíma t sé einnig hálaunaður á tíma t + 1 eru táknaðar qhh og líkur á að láglaunaður einstaklingur á tíma t sé einnig láglaunaður á tíma t + 1 eru qll. Dreifingin á tíma 0 er táknuð með ph,0 og pl,0 = 1- ph,0. Einföld líkindafræði gefur að líkur á að einstaklingur valinn af handahófi sé hálaunaður á tíma t = 1 séu

( ), ,0 ,01h l hh h ll lp q p q p= + −

og láglaunaður á tíma 1,

( ),1 ,0 ,01l hh h ll lp q p q p= − +

Þetta er þægilegt að setja fram á á fylkjaformi:

{ {1 0

, ,0

, ,0

1

1h l hhh ll

l l lhh ll

p pq q

p pq q

− = −

p pT

1442443

Við það að fara úr tíma t = 0 og í tíma t = 1 hefur tilfærslufylkið, T, breytt dreifingunni úr p0 í p1. Hafi upphafsdreifingin til dæmis verið p0 = (0,1), þ.e. að allir hafi verið með lág laun þá er dreifingin á tíma 1 ( )1 1 ,ll llq q= −p . Breytileiki

dreifingarinnar sem var enginn í p0 er því jákvæður í p1. Auðvelt er að reikna Gini-stuðul fyrir p0 og p1. Í þessu Markov líkani er til jafnvægisdreifing, þ.e. dreifing sem tilfærslufylkið, T heldur fastri. Þá dreifingu má finna með því að leysa jöfnuna

=Tp p .

Eiginvektor fylkisins T með eigingildi 1 verður því jafnvægisdreifingin. Auðvelt er að sýna að sú dreifing, p∞ er:

1

2

1

2

ll

ll hh

hh

ll hh

q

q q

q

q q

∞

− − − = − − −

p .

Til dæmis má hugsa sér kerfi þar sem líkur á að hálaunaður einstaklingur haldist hálaunaður milli tímabila séu qhh = 0,8 og að láglaunaður einstaklingur haldist láglaunaður milli tímabila séu qll = 0,9. Þróun dreifingar þessa kerfis fyrstu 8 tímabilanna er lýst í töflu 1.

57

Vel má hugsa sér að hver dálkur í töflu 1 nái yfir 5 ára tímabil, þ.e. að taflan lýsi launadreifingu í 40 ára sögu kynslóðar. Jafnvægisdreifingin er að 0,33 séu hálaunaðir. Mynd 2 sýnir þróun Gini-stuðulsins innan kynslóðar miðað við þetta hreyfimynstur og upphafsdreifinguna „allir láglaunaðir“.

Champernowne (1953) rekur flóknara dæmi í frægri grein. Hann gengur út frá ákveðnu hreyfimynstri í logaritma af tekjum einstaklinga í þýði og sýnir að jafnvægisdreifingin verður Pareto-dreifing. Með hugtakinu jafnvægisdreifing er átt við þá dreifingu sem hreyfimynstrið heldur fastri. Í sumum tilfellum er hægt að leiða þá jafnvægisdreifingu út (Bhattacharya & Waymire, 1990). Í D-ritgerð (eins konar mastersritgerð) fékkst höfundur við Markov líkan fyrir tekjuþróun sænskra karlkyns launþega (Tómasson, 1980). Þar var reiknuð út jafnvægisdreifing og virtist hún svipuð og mæld dreifing. Eðlisfræðingarnir Dragulescu & Yakovenko (2003) flytja mál sitt á þann hátt að jafnvægisdreifing orku fylgi lögmáli Boltzmann-Gibbs, sem er veldisdreifing (e. exponential distribution). Það byggir á lögmálinu um varðveislu orkunnar, þ.e. að orka fyrir og eftir breytingu sé sú sama. Þ.e. m1 + m2 = m'1 + m'2 og slíkt hið sama gildi um fjármuni. Þeir hugsa sér síðan að Bandaríkin séu þróað land með tveim fyrirvinnum í heimili. Tekjudreifing hvorrar fyrirvinnu ætti að vera veldisdreifð samkvæmt lögmáli Boltzmann-Gibbs og summa tveggja óháðra veldisdreifðra hendinga er ákveðin gammadreifing. Sú gammadreifing hefur Gini-stuðul 3/8. Þeir athuguðu síðan gögn frá bandarískum skattayfirvöldum og

Tafla 1: Þróun launadreifingar í tíma.

p0 p1 p2 p3 p4 p5 p6 p7

h 0,00 0,10 0,17 0,22 0,25 0,28 0,28 0,29

l 1,00 0,90 0,83 0,78 0,75 0,72 0,72 0,71

Mynd 2: Þróun Gini-stuðuls innan kynslóðar.

58

fengu að úrtaks Gini-stuðullinn fyrir fjölskyldutekjur er nálægt 3/8. Þeir hafa einnig unnið svipað verk með breskum gögnum (Dragulescu & Yakovenko, 2001) Á hverjum tíma samanstendur þýði af safni misgamalla einstaklinga. Á hverju ári sem líður eldist einstaklingur um eitt ár. Ef n(a,t) táknar fjölda einstaklinga á aldri a á tíma t, má lýsa þróun í mannfjölda með

( ) ( ) ( )( )1, 1 , 1 ,n a t n a t d a t+ + = −

þar sem d(a,t) er hlutfall einstaklinga á aldri a sem deyja á tíma t (þeirra sem eru lifandi á tíma t en deyja fyrir tíma t + 1).

Áhrif misstórra kynslóða í einföldu dæmi

Stærð kynslóða er breytileg og því orsakar þróun í kynslóðarstærð þróun í jöfnuði. Gert er ráð fyrir að hreyfimynstur einstaklinga innan kynslóðar sé það sem liggur að baki töflu 1. Gert er ráð fyrir 1% fækkun í hverri kynslóð á hverju tímabili. Þ.e. ef fjöldi einstaklinga á aldri a á tíma t er n(a,t) þá er

( ) ( )1, 1 0,99 ,n a t n a t+ + =

Í byrjun, á tíma t = 1, er gert ráð fyrir að aldursdreifing sé með þeim hætti að yngsti hópurinn sé langstærstur. Fyrri hluti tímabilsins lýsir sér í miklum vexti í nýliðun á vinnumarkaði. Seinni hluti tímabilsins einkennist af því að nýliðar á vinnumarkaði eru færri en á tímabilinu á undan. Af þessum sökum breytist aldursdreifingin á tímabilinu. Aldursdreifing í lok tímabilsins er því nánast jöfn. Ef gert er ráð fyrir að tíminn sé mældur í 5 ára tímabilum þá er mannfjöldaþróunin hliðstæð því sem var á Íslandi á seinni hluta 20. aldar.

Mynd 3 lýsir þróun Gini-stuðuls fyrir þetta kerfi. Í fyrstu eykst jöfnuður vegna þess að nýliðar á lágmarkslaunum hrúgast inn í kerfið, þegar líður á eru hóparnir á miðjum aldri og eldri hlutfallslega stærri hluti þýðis og þá einkennist þróunin af því að þýðið er að eldast og ójöfnuður eykst með aldri.

Mynd 3: Þróun Gini-stuðuls í tíma.

59

Flóknari líkön og skilgreiningar á breytum

Dæmið hér að framan er að sjálfsögðu fráleit einföldun. Það voru aðeins tvö ástönd, h og l. Auðvelt væri að hugsa sér að h og l væru föll af skýristærðum, t.d. aldri, starfi og menntun. Það er augljóslega ekki raunhæft að segja að há laun fyrir 25 ára einstakling séu jöfn háum launum fyrir alla aldurshópa. Hægt er að gera líkanið almennara með því að láta tilfærslufylkið vera háð aldri, menntun, starfi, o.s.frv. Það væri einnig hægt að fjölga launaflokkunum. Ef þeim er fjölgað þarf að hugleiða hvernig það er gert. Er það gert þannig að sami krónufjöldi sé á milli flokkanna? Eða er sama hlutfall á milli hverra tveggja? Eða er einhver allt önnur flokkun valin? Í dæminu að framan var tíminn látinn ganga í skrefum. Tilgangurinn með því að hafa dæmið einfalt var að skýra áhrif af Markov-hreyfimynstri og misstórum kynslóðum. Eftir því sem líkanið verður raunhæfara þeim mun erfiðara verður að hafa yfirsýn. Launaflokkarnir í dæminu sem hér hefur verið lýst er dæmi um þrepaskipt ástandsrúm (e. state space). Hægt er að skilgreina Markov líkön fyrir samfellt ástandsrúm og samfelldan tíma. Í því tilfelli eru engin þrep í launum, heldur unnið með laun sem samfellda breytu. Einnig líður tíminn í samfelldum straumi í stað þess að ganga í skrefum. Form líkana verður einfaldara en stærðfræðin að baki þeim flóknari. Kostur þess að nota flóknari stærðfræði er að öflugri verkfæri verða handbær, galli er hins vegar að það getur verið erfiðara að skilja líkönin og því í sumum tilfellum erfiðara að sannfæra aðra um boðskapinn. Frá 1997, þegar Merton og Scholes fengu Nóbelsverðlaun í hagfræði fyrir fjármálastærðfræði, hefur þekking á slembnum diffurjöfnum (e. stochastic differential equations) vaxið. Í fjármálastærðfræði er hreyfimynstri lýst með slembnum diffurjöfnum:

( ) ( )( ) ( )( ) ( ), ,

A B

dX t a X t t dt b X t t dW t= +1442443 144424443

Í þessari jöfnu er A fyrirsjáanlegur hluti hreyfimynstursins, og B óviss hluti. Í framhaldsskólum er nemendum kennt að leysa diffurjöfnur þar sem B-hlutanum hefur verið sleppt. Í óvissa hlutanum er dW, tákn fyrir óspáanlega stærð, hvítt suð (W er skammstöfun fyrir Wiener ferli). Ef tiltekin skilyrði eru uppfyllt þá er til jafnvægisdreifing. Vel þekkt líkan í fjármálastærðfræði er CEV (e. constant elasticity variance) líkanið:

( ) ( )( ) ( ) ( )dX t X t dt X t dW tκ α σ= − +

(1)

Í þessu tilfelli gildir að ef upphafsgildið X(0) er jákvætt þá mun ferlið alltaf verða jákvætt og til er jafnvægisdreifing sem er inverse-gamma (IG), Hún hefur það sameiginlegt með Pareto-dreifingunni að vera með þungan hala, þ.e. mjög stór gildi eru möguleg. (Ef hending X fylgir IG-dreifingu þá er 1/X gamma-dreifð). Túlkun stikanna í CEV líkaninu er að α er meðaltal jafnvægisdreifingarinnar, κ lýsir aðlögunarhraða að jafnvægi og σ lýsir skrefstærð í breytingu. Það að óvissi hlutinn hafi vægið σ X(t), segir að þegar X(t) er stórt, þá er skrefstærð breytingar stærri, þ.e. hálaunaðir hreyfast í stærri stökkum.

60

Þegar launaflokkarnir voru sundurslitnir þurfti að ákveða bilið á milli þeirra, t.d. hvort það væri fast í krónum, sama hlutfall væri á milli flokka, eða álíka. Þegar unnið er með laun sem samfellda stærð þarf að ákveða kvörðun, t.d. hvort X sé krónur, eða logaritmi af krónum. Hér hefur verið rætt um laun. Laun myndast í einhvers konar mannauðsferli. Hægt er að hugsa sér þá einföldun að fyrir einsleitt þýði stýrist mannauðshreyfimynstrið af einhverri útgáfu af slembnu diffurjöfnunni (1). Til dæmis að verðskulduð laun, Laun(t), hreyfist samkvæmt eftirfarandi jöfnu:

Laun(t) = (1+X(t))Laun(0) (2)

Þar sem X(t) fylgir CEV hreyfimynstri. CEV-ferlið lýsir í þessu tilfelli hlutfallslegri viðbót á byrjunarlaun. Á mynd 4 eru sýndir mögulegir ferlar fyrir 50 einstaklinga þar sem X(t) fylgir CEV líkaninu úr jöfnu (1) og laun eru fengin með jöfnu (2). Á henni var er κ = 0,03, α = 0,5 og σ = 0,3. Byrjunarlaun eru þau sömu (X(0) = 0, Laun(0) = 1,0) hjá öllum og fræðilegt meðaltal jafnvægisdreifingar er 1,5. Væntanleg aðlögun, þ.e. þróun meðallauna samkvæmt þessu er sýnd á mynd 5. Túlkun á α = 0,5 er sú að í jafnvægi séu meðallaun 50% ofan á byrjunarlaunin L(0). Ef aðlögunin κ er lág tala þýðir það að jafnvægisdreifingin hefur þyngri hala en ef κ er há og einhverjir eru með mjög hátt álag á byrjunarlaun. Kraftarnir í hreyfimynstrinu eru þannig að sérhver einstaklingur dregst að meðaltalinu α. Ef laun einstaklings hafa tiltekið frávik frá meðaltalinu α er væntanlegur helmingunartími fráviksins log(2)/κ. Ef X(t) lýsir virði mannauðs þá hefur þetta líkan þann raunhæfa eiginleika að á hverjum tíma þá eru einhverjir einstaklingar verðmætari en aðrir. Hins vegar hefur þetta líkan þann eiginleika að aðlögunarhraði að jafnvægi er sá sami fyrir há laun og lág laun, og að mjög há laun, sem eru langt frá jafnvægi, lækki hratt.

Til að leggja áherslu á sveigjanleika Markov líkana í samfelldum tíma var hér stuðst við lágan aðlögunarhraða κ, og háan breytileikastuðul, σ. Ginistuðull jafnvægisdreifingarinnar er um það bil 0,2. Jafnvægisdreifingin hefur þungan hala (e. heavy-tail) og hefur ekki staðalfrávik. Þetta má túlka þannig að gífurlega

Mynd 4: Dæmi um 50 mögulega ferla úr CEV-líkani.

61

há gildi eru möguleg en sjaldgæf. Þetta líkan leyfir því „ofurlaun“. Mynd 4 gefur til kynna að meðal þessara 50 einstaklinga var einn sem fjórfaldaði byrjunarlaunin á um það bil 30 tímabilum (árum eða mánuðum, o.s.frv.).

Ef til vill er raunhæfara að líta á launin á tilteknum tíma t sem fall af hámarksmannauði upp að tíma t og gera ráð fyrir að miklu erfiðara sé að lækka laun en að hækka þau:

Laun(t) = (1 + [ ]0,

maxs t∈

X(s))Laun(0)

Einnig væri hugsanlegt að breyta CEV líkaninu þannig að aðlögunarhraði að jafnvægi, κ, væri minnkandi fall af álaginu X(t) á byrjunarlaun Báðar hugmyndirnar kalla á mun flóknari stærðfræði. Vinnulaun í markaðshagkerfi myndast í jafnvægi eftirspurnar eftir eiginleikum launþegans og vilja (þarfa) hans til vinnu. Tekjur hvers einstaklings eru samsettar úr launa- og fjármagnstekjum. Ef gert er ráð fyrir að hreyfimynstur launatekna stjórnist af hreyfimynstri mannauðs yfir starfsævina þá er ljóst að hreyfimynstur fjármagnstekna stjórnast af allt öðrum þáttum. Stærðir eins og vextir, söluhagnaður og erfðir eru grundvallarþættir fjármagnstekna. Í frægri grein eftir Wold & Whittle (1957) og kennslubók eftir Whittle (1992) er lýst einföldu dæmi þar sem gert er ráð fyrir að allar tekjur séu fjármagnstekjur og að eignir fari einungis á milli manna með erfðum. Gert er ráð fyrir að allir eigi jafnmarga erfingja og að eina uppspretta ójöfnuðar sé að menn lifi mislengi. Gert er ráð fyrir afar einföldu líftímalíkani, þ.e. að líftími sé veldisdreifður. Líftímaferillinn er því minnislaus. Þetta kerfi er Markov-kerfi og dæmið gengur út á að finna jafnvægisdreifingu tekna. Í þessu tilfelli verður jafnvægisdreifingin Pareto-dreifing. Í kennslubókinni eftir Whittle (1992) er dæmið útvíkkað með því að leyfa breytilegan fjölda erfingja sem er enn önnur uppspretta ójöfnuðar. Í því tilfelli fæst einnig jafnvægisdreifing með þungan hala. Það er því rök fyrir því að vegna tölfræðilegra lögmála þá muni alltaf verða til einstaklingar sem séu „mjög“ ríkir. Í kennslubókinni eftir Whittle (1992) er nefnt að halar í fjármagstekjudreifingum séu yfirleitt þyngri en halar í launadreifingum. Líklegt má telja að þeir einstaklingar sem njóta hárra fjármagnstekna hafi aðrar þarfir og annan vilja til launaðrar vinnu.

Mynd 5: Þróun meðallauna í CEV-líkani.

62

Lokaorð

Hér hafa verið rakin nokkur atriði sem tengjast greiningu á launa- og tekjudreifingum. Aðeins mjög einföld líkön hafa verið reifuð. Sú athugun sýnir að viðfangsefnið er flókið og mikilvægt að taka tillit til ýmissa truflandi þátta, svo sem stærðar kynslóða, hreyfimynsturs einstaklinga o.s.frv. Mikilvægt er að val á líkani henti rannsóknarspurningu í hverju tilfelli fyrir sig. Þegar unnið er með gögn um fólk, t.d. launagögn, þarf að huga að því hvernig laun verða til. Einstaklingur kemur út á vinnumarkað á tilteknum aldri og eldist þar eftir því sem tíminn líður. Ljóst er því að taka verður tillit til lýðfræðilegra þátta þegar fylgja á þróun í tíma. Gera þarf glöggan mun á fræðilegum dreifingum og úrtaksdreifingu. Gögn fást með úrtaki og ef reikna á úrtaksstærðir, t.d. úrtaks Gini-stuðul þá þarf að huga að úrtaksdreifingu hans. Jafnvel þó að fræðilega dreifingin væri þekkt er hætta á að gögn séu blanda úr raunverulegri dreifingu og einhverri annarri truflandi dreifingu, t.d. mæli eða flokkunarskekkju. Eitt af vandamálum við notkun Gini-stuðulsins er að hann er viðkvæmur fyrir „mengun“ (e. contamination) í gögnum. Með mengun er átt við að annarri dreifingu er blandað við dreifinguna sem verið er að rannsaka. Þetta getur verið mæliskekkja eða einhvers konar kerfisbundin atriði, t.d. að launin séu kvörðuð í bil og t.d. hæsti flokkurinn hafður opinn. Victoria-Feser (2000) varar við notkun Gini-stuðuls í fjölþjóðlegum samanburði og stingur upp á aðferðum sem eru þolnari (e. robust). Ef finna á mat á þýðingu einstakra skýristærða er nauðsynlegt að tekið sé tillit til allra mikilvægra skýristærða samtímis. Ef slíkt er ekki gert er hætt við að villandi ályktanir verði dregnar. Alþýðleg dæmi um þetta eru til dæmis rakin í grein Helga Tómassonar (2005). Þegar þróun tekjudreifinga er skoðuð er nauðsynlegt að tekið sé tillit til hreyfimynsturs einstaklinga, hvernig þýði er samsett og hvaða tekjuhugtök sé verið að vinna með. Æskilegt er að nota aðferðir sem bjóða upp á sundurliðanleika, t.d. að hægt sé að skoða mismunandi hópa og mismunandi tegundir tekna. Í nýlegri grein reyna Daly & Valletta (2006) að meta hluta lýðfræðilegra þátta í breytingu á tekjudreifingu í Bandaríkjunum á tímabilinu 1969-1998. Þeir sýna myndir af metnum dreifingum og álykta að ef lýðfræðileg samsetning Bandaríkjanna 1998 væri eins og hún var árið 1969 væri tekjudreifingin 1998 mjög svipuð og hún var á árinu 1969. Þ.e. að meginskýring á ójafnari tekjudreifingu á árinu 1998 væri sú að meira af miðaldra fólki væri á vinnumarkaði, fjölskyldur væru barnfærri, o.s.frv. Auk lýðfræðilegra þátta, þarf að taka tillit til hegðunarþátta eins og til dæmis hlutverki hjónabands. Ef aðilar eru í hjónabandi þá er hugsanlegt að þeir myndi með sér einhvers konar efnahagsbandalag þannig að annar aðilinn er tilbúinn að minnka sínar tekjur í þeim tilgangi að heildartekjur parsins aukist. Hlutir eins og einstaklingshæfni og uppsöfnuð reynsla eru atriði sem eru metin á vinnumarkaði en erfitt er að mæla með beinum hætti. Nauðsynlegt er að huga að launa- og tekjuhugtakinu. Er verið að tala um árstekjur eða ævitekjur? Ef einstaklingur fer í langskólanám styttist vinnuævin. Þó að engar tekjur séu bókfærðar á námstíma eru væntanlegar tekjur að loknu námi hærri en ella. Því má spyrja hvort ekki þyrfti að jafna ævitekjunum niður á námsárin. Slíkt myndi augljóslega jafna tekjudreifinguna. Á sama hátt er ekki

63

sjálfgefið á hvaða tímapunkti ætti að bókfæra arf eða söluhagnað. Ef fyrirtæki hefur verið byggt upp í áratugi og síðan selt, hefur það einhvern aðdraganda og aðilar er farnir að nota söluvirðið áður en það er bókfært. Á síðustu tveim áratugum hafa verðbréfamarkaðir eflst í Evrópu og víðar. Gamalgróin fyrirtæki hafa verið seld, upprunalegir stofnendur og/eða erfingjar þeirra, hafa fundið leið út úr þeim og aðrir hafa getað keypt sig inn. Á þessu tímabili hafa fjármagnstekjur því verið áberandi í bókhaldi. Í öllum greiningum á tekjudreifingu þarf að átta sig á eðli tekjuþátta. Eðlilegt er að gera ráð fyrir að hreyfimynstur fjármagnstekna sé annað en launatekna og því nauðsynlegt að nota líkön sem aðgreina fjármagnstekjur og launatekjur.

Tilvísanaskrá Bhattacharya, R. & Waymire, E. 1990. Stochastic Processes with Applications. John Wiley & Sons. Box, G.E.P. 1979. Robustness in the strategy of scientific model building. In R.L. Launer & E.GN.

Wilkinson (ritstj.), Robustness in Statistics. Akademic Press: New York. Champernowne, D. 1953. A model for income distribution. Economic Journal, 53, 318–351. Cowell, F. & Victoria-Feser, M.-P. 1996. Robustness properties of inequality measures.

Econometrica, 64, 77–101. Daly, M.C. & Valletta, R.G. 2006. Inequality and poverty in United States: The effects of rising

dispersion of men’s earnings and changing family behaviour. Economica, 73, 75–98. Dragulescu, A. & Yakovenko, V. 2001. Exponential and power-law probability distributions of

wealth and income in the United Kingdom and the United States. Physica A: Statistical Mechanics and its Applications, 299(1-2), 213–221.

Dragulescu, A. & Yakovenko, V. 2003. Statistical Mechanics of Money, Income and Wealth: A Short Survey. Seventh Granada Lectures.

Draper, N. & Smith, H. 1966. Applied Regression Analysis. John Wiley & Sons. Helgi Tómasson. 1980. Inkomstförändringar för anställda män 1963-1973: Markov analys.

Seminar paper, Göteborgs Universitet. Helgi Tómasson. 2005. Tölfræðigildrur og launamunur kynja. Þjóðmál, 1. árg, 2. hefti. Victoria-Feser, M.-P. 2000. Robust estimation for the analysis of income distribution, inequality

and poverty. International Statistical Review, 68(3), 277–293. Whittle, P. 1992. Probability via Expectation (3. útg.). Springer-Verlag. Wold, H. & Whittle, P. 1957. A model explaining the Pareto distribution of wealth. Econometrica,

25, 591–595.

64

Jöfnunaráhrif tekjuskatta Ráðstöfunartekjur og hreinar ráðstöfunartekjur

Ragnar Árnason

Inngangur Tekjudreifing er margþætt fyrirbæri. Yfirleitt er um að ræða tekjur mikils fjölda tekjuþega – t.d. eru um 200 þúsund framteljendur til skatts á Íslandi. Að lýsa þessari dreifingu með einni eða fáum kennitölum felur óhjákvæmilega í sér verulega einföldun. Hafa ber hugfast að tekjudreifingin er niðurstaða fjölmargra hagrænna, demógrafískra og félagslegra afla, sem eru stöðugum breytingum undirorpin. Þá má ekki gleyma því að skynsamlegt mat á tekjudreifingu verður að horfa til ævitekna fólks fremur en tekna þess á viðkomandi ári. Fyrir liggur (sbr. t.d. aðra grein í þessari útgáfu) að ferill tekna yfir ævi framteljenda er mjög ójafn. Tekjur eru lágar framan af ævi, háar um miðbik ævinnar og síðan aftur lágar á síðasta hluta ævinnar. Dreifing tekna á tekjuþega á hverju einstöku ári endurspeglar þetta. Hinir ungu og öldnu hafa tiltölulega lágar tekjur, en þeir sem eru staddir á miðbiki ævinnar hafa tiltölulega háar tekjur. Því mælist tekjudreifing viðkomandi árs ójöfn, þrátt fyrir að vera kunni að ævitekjur allra séu hnífjafnar. Allt þetta gerir það að verkum að varasamt er, svo ekki sé meira sagt, að fullyrða mikið um tekjudreifingu og orsakir hennar án ýtarlegra og vandaðra rannsókna. Enn hæpnara er, og raunar nánast óverjandi, að gera kröfur um meiriháttar breytingar á hagstjórn á grundvelli yfirborðskenndar skoðunar á fáeinum mælikvörðum á tekjudreifingu. Slíkt er ekki í samræmi við vönduð vísindaleg vinnubrögð. Markmið þessarar greinar er að huga að einum þætti í fræðilegum forsendum þess að leggja mat á tekjudreifinguna. Nánar tiltekið hyggst ég íhuga hvort svokallaðar ráðstöfunartekjur, þ.e. heildartekjur að frádregnum tekjusköttum séu viðeigandi tekjuhugtak í þeirri matsvinnu. Ástæðan fyrir þessu vali á viðfangsefni er að sumir háskólamenn hafa án nokkurrar fræðilegrar undirstöðu og án þess að færa fyrir því skynsamleg rök svo séð verði kosið að miða við ráðstöfunartekjur þegar þeir fjalla um tekjudreifinguna og jöfnunaráhrif skattkerfisins (sbr. t.d. Stefán Ólafsson, 2007). Það er hins vegar síður en svo sjálfsagt og getur hæglega leitt til mjög svo villandi niðurstaðna. Kjarni málsins er að skatttekjum er að verulegu leyti varið til þess að sjá þegnunum fyrir opinberri þjónustu. Þessi þjónusta fellur skattgreiðendum í skaut í einhverjum hlutföllum sem væntanlega hafa lítið með upphæð skattgreiðslna að gera. Tekjujöfnunaráhrif tekjuskatta er því tvíþætt. Annars vegar er fé tekið af skattgreiðendum. Eftir sitja svonefndar ráðstöfunartekjur en dreifing þeirra er önnur en tekna fyrir tekjuskatt. Síðan fá skattgreiðendur þjónustu frá hinu opinbera, sem meta má til fjár, og sitja þá eftir með það sem ég kalla hreinar ráðstöfunartekjur. Hreinar ráðstöfunartekjur mæla áhrif skattkerfisins í heild, þ.e. bæði þann frádrátt frá rauntekjum sem í skattinum felst

65

og þá viðbót við tekjur sem stafar af því hvernig hið opinbera ver skatttekjunum. Vel má vera og raunar líklegt að þessar hreinu ráðstöfunartekjur hafi talsvert aðra dreifingu en ráðstöfunartekjurnar. Grein þessi er í stórum dráttum skipulögð sem hér segir: Í fyrsta kafla er fjallað um ráðstöfunartekur sem tekjuhugtak og útskýrt hvers vegna það er ófullnægjandi mælikvarði á kaupmátt. Þá tekur við stuttur kafli um Lorenz-bugðuna og Gini-kvarðann en hvort tveggja er oft notað til að lýsa tekjudreifingu. Í þriðja kaflanum eru reiknaðir Gini-stuðlar fyrir þrjú mismunandi tekjuhugtök; tekjur fyrir skatt, ráðstöfunartekjur og ofangreindar hreinar ráðstöfunartekjur. Helstu niðurstöður greinarinnar eru raktar í lokaorðum.

Ráðstöfunartekjur sem tekjuhugtak Í íslenskri hagtölugerð eru ráðstöfunartekjur heimila (einstaklinga og sambúðarfólks) jafnan skýrgreindar sem heildartekjur að frádregnum tekjuskatti. Í staðgreiðslukerfi tekjuskatts má til sanns vegar færa að þessi tala sé sæmilegur mælikvarði á fé það sem til ráðstöfunar er. En er með þessu öll sagan sögð? Það sem máli skiptir fyrir velferð er auðvitað raungildi tekna, þ.e. kaupmáttur teknanna sem til ráðstöfunar eru. Því er það dreifing þessa kaupmáttar en ekki dreifing ráðstöfunarteknanna sem slíkra sem máli skiptir ef fjalla á af viti um tekjudreifingu. Nú er það þannig að tekjuskattur sá sem innheimtur er af fólki er að miklu leyti notaður til að sjá fyrir þjónustu sem þetta sama fólk nýtir. Þessi þjónusta er m.a. heilbrigðisþjónusta, menntunarþjónusta, löggæsla, almannatryggingar o.s.frv. Væri þessi þjónusta ekki reidd af hendi af hinu opinbera og afhent fyrir lágt eða ekkert verð, myndu skattgreiðendur þurfa að kaupa hana af einkaaðilum á markaðsverði. Þetta sýnir að tekjuskattur, að því marki sem hann er notaður til að sjá fyrir þjónustu sem fólk myndi að öðrum kosti vilja kaupa á markaði hækkar raungildi tekna. Þar með er jafnframt ljóst að ráðstöfunartekjur eru ekki viðunandi mælikvarði á kaupmátt heimilanna. Þær ráðstöfunartekjur sem til staðar eru eftir að heimilin hafa þegið hina opinberu þjónustu eru það sem ég kalla hreinar ráðstöfunartekjur. Við þetta bætist að sú opinbera þjónusta, sem greidd er fyrir skatttekjur, dreifist án nokkurs vafa með talsvert öðrum hætti á landsmenn en skattgreiðslurnar. Margt bendir t.a.m. til þess að hinir tekjulægri, ungt fólk, aldið fólk, veikt fólk, öryrkjar o.s.frv. njóti opinberrar þjónustu í miklu ríkari mæli en hinir. Sé þetta rétt, er ljóst að dreifing hreinna ráðstöfunartekna er kerfisbundið önnur en dreifing ráðstöfunartekna. Þar með er villandi að leggja mat á tekjudreifingu með því að skoða dreifingu ráðstöfunartekna. Dreifing ráðstöfunartekna er ekki einungis lélegur mælikvarði á dreifingu kaupmáttar tekna heldur einnig hneigður (e. biased). Mikilvægt er að átta sig á að jöfnunaráhrif tekjuskatta eru ávallt tvíþætt. Annars vegar jafna þeir ráðstöfunartekjur (miðað við tekjur fyrir skatt) með því að leggjast þyngra á hina tekjuhærri en þá tekjulægri. Hins vegar jafna þeir hreinar ráðstöfunartekjur með því að sú opinbera þjónusta sem þeir fjármagna fellur hinum tekjulægri fremur í skaut en hinum tekjuhærri. Þetta þýðir m.a. að jafnvel þótt tekjuskattar væru hlutfallslega lækkandi með tekjum (þ.e. það sem

66

kallast regressífir) gætu heildaráhrif þeirra samt verið að jafna tekjur vegna þess hvernig sú opinbera þjónusta sem þeir fjármagna dreifist. Af þessum ástæðum eru ráðstöfunartekjur ekki viðeigandi mælikvarði á kaupmátt þess fjár sem fólk hefur til ráðstöfunar. Til að fá sæmilega réttvísandi mælikvarða á raunverulegt ráðstöfunarfé er nauðsynlegt að leiðrétta ráðstöfunartekjur með þeirri þjónustu sem hið opinbera veitir fyrir tekjur sínar af skattheimtu. Sama máli gegnir að sjálfsögðu um tekjudreifinguna. Sæmilega réttvísandi mat á henni getur ekki byggst á ráðstöfunartekjum, heldur leiðréttum ráðstöfunartekjum, þ.e. ráðstöfunartekjum að viðbættri þeirri þjónustu sem tekjuhópar fá frá hinu opinbera og greiddir eru með skattfé.

Lorenz-bugðan og Gini-kvarðinn Einn algengasti „einnar tölu“ mælikvarðinn á tekjudreifingu er svokallaður Gini-kvarði (Gini, 1936). Auðveldast er að skilja Gini-kvarðann með hliðsjón af svonefndri Lorenz-bugðu (Lorenz, 1905). Dæmi um Lorenz-bugðu er dregin á mynd 1. Út eftir lárétta ásnum er hlutfall af heildarfjölda tekjuþega sem raðað er í vaxandi tekjuröð. Upp eftir lóðrétta ásnum er hlutfall þeirra af heildartekjum. Lorenz-bugðan er ferill í þessu rúmi. Hver punktur á Lorenz-bugðunni mælir það hlutfall heildartekna sem viðkomandi hlutfall tekjuþega hefur. Dæmigert hnit á Lorenz-bugðunni, (x,y), felur því í sér þær upplýsingar að x hlutfall tekjulægstu tekjuþega hafi samanlagt y hlutfall heildartekna. Eðli málsins samkvæmt hlýtur sérhver Lorenz-bugða að byrja í hnitinu (0,0) – 0% tekjuþega hefur ekkert hlutfall heildartekna, og enda í hnitinu (1,1) – 100% tekjuþega hafa allar tekjurnar.

Á mynd 1 eru dregnar tvær Lorenz-bugður. Sú beina, 45° hornalínan, er bugða fullkomins jafnaðar. Hafi allir tekjuhópar, frá hinum lægsta til hins hæsta, sömu tekjur falla öll hnitin á þessa hornalínu. Hin bugðan er dæmigerð fyrir raunverulega tekjudreifingu. Samkvæmt henni hafa tekjulægri hóparnir lægra hlutfall heildartekna en hinir hærri. Hallatala bugðunnar er því minni en 45% framan af en meiri síðar. Ekki þarf að taka það fram að allar raunverulegar

Bugða fullkomins jafnaðar Lorenz-

bugðaUppsafnaðar

tekju-hlutdeildir

100%

Uppsöfnuð hlutdeildtekjuþega

100%

A

B

Mynd 1: Dæmi um Lorenz-bugður fyrir tekjudreifingu.

67

tekjudreifingar hafa Lorenz-bugðu undir 45% hornalínunni, nema auðvitað í upphafs- og lokapunkti. Nú þegar Lorenz-bugðan liggur fyrir er auðvelt að skýrgreina Gini-kvarðann. Hann er einfaldlega hlutfallið milli flatarmáls svæðis A og flatarmálsins undir þríhyrningnum á mynd 1. Nánar tiltekið:

AG

A B=

+

Auðvelt er að sjá að G = 0 þegar jöfnuður er fullkominn (A = 0) og G = 1 þegar ójöfnuður er fullkominn, þ.e. einn tekjuþegi hlýtur allar tekjurnar (B = 0). Til að reikna Gini-stuðul á grundvelli fyrirliggjandi gagna eru margar líkingar. Eftirfarandi líking er sérlega handhæg (Sen, 1972):

11

1

( 1 )1

1 2 ,

I

ii

i iI

ii

I i yG I y y

Iy

=+

=

+ − ⋅

= ⋅ + − ⋅ ≥

∑

∑. (1)

Í þessari líkingu táknar I fjölda tekjuhópa og yi tekjur tekjuhóps i og er tekjuhópunum raðað í vaxandi tekjuröð þannig að yi+1 ≥ yi, fyrir öll i = 1,2,...I.

Reiknaðir Gini-stuðlar Snúum okkur nú að því verkefni að athuga hverju það gæti breytt um mælda tekjudreifingu að horfa ekki einungis á grófar ráðstöfunartekjur heldur hreinar ráðstöfunartekjur, þ.e. taka tillit til þess hvernig skatttekjur gætu verið notaðar. Rétt er að taka það fram að í eftirfarandi reikningum er ekki verið að finna dreifingu hins rétta raunvirðis ráðstöfunartekna heldur einungis verið að kanna hvernig hún gæti verið að gefnum tilteknum forsendum um dreifingu opinberrar þjónustu. Reikningarnir byggja á endurskoðuðum skattaframtölum úr gagnagrunni ríkisskattstjóra (2007). Gagnagrunnurinn tekur til allra framteljenda. Í honum er framteljendum skipt í einstaklinga annars vegar og þá sem telja fram saman, þ.e. hjón og sambúðarfólk, hins vegar. Tekjuþegum er raðað í 100 tekjuhópa (hundraðshluta) í vaxandi tekjuröð. Gagnatímabilið er frá tekjuárinu 1993 til tekjuársins 2005. Á þessum gagnagrunni er unnt að reikna Gini-stuðla með hjálp líkingar (1). Við byrjum á að reikna Gini-stuðla fyrir heildartekjur fyrir og eftir tekjuskatta. Heildartekjur eru atvinnutekjur að viðbættum öllu því sem telst fjármagnstekjur í skilningi skattalaga, þ.m.t. eru sölutekjur af hlutabréfum og öðrum eignum, en slíkt er iðulega ekki talið með tekjum (Hagstofa Íslands, 2007) . Heildartekjur eftir tekjuskatta er auðvitað það sem oft er kallað er ráðstöfunartekjur. Niðurstöður reikninganna eru raktar í töflu 1. Tafla 1 felur í sér ýmsar áhugaverðar upplýsingar. Þeirra á meðal eru eftirfarandi:

68

• Gini-stuðlar eru hærri fyrir einstaklinga en fyrir hjón og sambúðarfólk. Dreifing tekna virðist m.ö.o. jafnari fyrir hjón og sambúðarfólk en einstaklinga. Þetta má eflaust að hluta skýra með ferli ævitekna. Hjón og sambúðarfólk eru að jafnaði á þrengra aldursbili en einstaklingar. Því er tekjudreifing þeirra því einnig þrengri

• Gini-stuðlar fyrir ráðstöfunartekjur, þ.e. eftir tekjuskatta, eru lægri en fyrir

tekjuskatta. Tekjuskattskerfið virðist m.ö.o. hafa jöfnunaráhrif á dreifingu ráðstöfunartekna. Þetta er eins og við er að búast. Tekjuskattskerfið á þessu tímabili var, og er raunar enn, þannig að hærri tekjur eru skattlagðar þyngra en lægri tekjur.

• Gini-stuðlar hafa farið hækkandi yfir tíma og er sú hækkun tölfræðilega marktæk.7 Það er vísbending um að dreifing heildartekna hafi orðið ójafnari á tímabilinu. Fram hefur komið (Ragnar Árnason og Axel Hall, 2007) að það er fyrst og fremst vegna mjög svo vaxandi fjármagnstekna. Það er athyglisvert að hvað einstaklinga snertir er þessi hækkun nokkru hægari eftir skatta en fyrir skatta, en fyrir hjón og sambúðarfólk er hækkun Gini-stuðuls hraðari eftir skatta en fyrir.

• Jöfnunaráhrif tekjuskattskerfisins hafa farið minnkandi á því árabili sem tafla 1 nær til og er sú breyting tölfræðilega marktæk.8 Fyrir þessu eru fyrst og fremst tvær ástæður. Sú fyrri er gríðarleg hækkun fjármagnstekna á síðari hluta tímabilsins, en þær bera lægri skatt en aðrar tekjur. Sú síðari er veruleg hækkun raunlauna, sem leiðir til þess að lágtekjuhóparnir hafa

7 Þeirri tilgátu að Gini stuðlar hafi ekki hækkað er hafnað með afgerandi hætti (t-gildi fyrir þá tilgátu að ekki hafi verið um hækkun að ræða eru á bilinu 6 til 12). 8 Þeirri tilgátu að hlutfallið á milli Gini-stuðla eftir tekjuskatta og Gini-stuðla fyrir tekjuskatta hafi verið óbreytt á tímabilinu er hafnað með mjög afgerandi hætti (t-gildi fyrir núll tilgátuna um að engin breyting hafi orðið eru u.þ.b. 15 fyrir einstaklinga og 27 fyrir hjón og sambúðarfólk).

Tafla 1: Gini-stuðlar fyrir heildartekjur, fyrir og eftir tekjuskatta, 1993-2005.

Einstaklingar Hjón og sambúðarfólk

Ár Fyrir skatta

Eftir skatta Ráðstöfunar-

tekjur

Fyrir skatta

Eftir skatta Ráðstöfunar-

tekjur 1993 0,399 0,338 0,274 0,209 1994 0,397 0,339 0,277 0,211 1995 0,395 0,339 0,276 0,212 1996 0,395 0,338 0,282 0,222 1997 0,398 0,345 0,288 0,232 1998 0,401 0,347 0,293 0,241 1999 0,403 0,352 0,298 0,254 2000 0,401 0,350 0,305 0,264 2001 0,412 0,363 0,312 0,277 2002 0,421 0,373 0,321 0,287 2003 0,435 0,391 0,334 0,306 2004 0,432 0,389 0,339 0,314 2005 0,444 0,405 0,380 0,363

Heimild: Gagnagrunnur ríkisskattstjóra (2007)

69

færst úr lægra skattþrepi í hærra og greiða því síðar á tímabilinu að jafnaði hærri hluta tekna sinna í skatt en áður.

Nú er að athuga hvaða áhrif það kann að hafa á dreifingu rauntekna að skatttekjurnar eru í meira eða minna mæli notaðar til að veita skattgreiðendum ódýra eða ókeypis þjónustu m.a. á sviði heilbrigðismála, menntmála o.s.frv. Þessi áhrif ráðast auðvitað af því hvernig þessi þjónusta dreifist á tekjuhópana. Sú dreifing liggur ekki fyrir í hagtölum. Flest virðist þó benda til þess að hinir tekjulægri njóti hennar í ríkari mæli en hinir tekjuhærri. Fyrir því eru margar ástæður. Stærsti hluti ríkisútgjalda er vegna almannatrygginga, heilbrigðismála og menntamála. Ljóst er að þeir sem njóta bóta almannatrygginga eru fyrst og fremst hinir tekjulægri. Gera má ráð fyrir að það séu einkum hinir sjúku og hrumu sem njóta heilbrigðisþjónustunnar. Því að vera veikur og/eða aldinn fylgja eðli málsins samkvæmt einnig lágar tekjur. Væntanlega er það einkum námsfólk sem nýtur opinberrar menntunarþjónustu. Námsfólk er að jafnaði í hópi hinna tekjulægstu. Þannig virðist mjög margt benda til þess að opinber þjónusta sem greidd er af skatttekjum falli miklu fremur hinum tekjulægri í skaut en hinum tekjuhærri. Hér skulum við þó fara varlega í sakir og gera ráð fyrir að þessi opinbera þjónusta sem greidd er af tekjuskatti dreifist jafnt á alla tekjuþega. Sú forsenda er afar líklega vanmat á tekjujöfnunaráhrifum hennar. Hreinar ráðstöfunartekjur eru ráðstöfunartekjur sem hafa verið leiðréttar með tilliti til þess hvernig skatttekjur hins opinbera koma aftur til tekjuhópanna í formi ókeypis eða ódýrrar þjónustu. Nánar tiltekið eru hreinar ráðstöfunartekjur, ˆ( )y i , skýrgreindar á eftirfarandi hátt.

ˆ( ) ( )T

y i y iI

= + , i = 1,2,..I.

Þar sem y(i) eru ráðstöfunartekjur tekjuhóps i, T tekjuskattstekjur í heild og I fjöldi tekjuhópa.

70

Reiknaðir Gini-stuðlar fyrir hreinar ráðstöfunartekjur eru eins og lýst er í

töflu 2. Samanburður á niðurstöðunum í töflu 2 við þær sem eru í töflu 1 sýnir að Gini-stuðull fyrir hreinar ráðstöfunartekjur er mun lægri en fyrir óleiðréttar ráðstöfunartekjur. Þetta er auðvitað í samræmi við það sem áður hefur verið rætt og kemur ekki á óvart. Ef ráðstöfun skatttekna dreifist jafnar en tekjur, hljóta ráðstöfunartekjur leiðréttar með tilliti til þessa ábata af ráðstöfun skattteknanna (þ.e. hreinar ráðstöfunartekjur) að sýna meiri tekjujöfnuð en óleiðréttar ráðstöfunartekjur. Hér er það því fyrst og fremst hinn tölulegi munur sem er áhugaverður. Hann reynist mjög verulegur. Fyrir einstaklinga er Gini-stuðullinn fyrir leiðréttar ráðstöfunartekjur að jafnaði 0,058, eða liðlega 16%, lægri en fyrir óleiðréttar ráðstöfunartekjur. Fyrir hjón er hann að jafnaði 0,054, eða tæplega 21%, lægri. Þessi munur er jafnframt tölfræðilega marktækur.9 Séu skatttekjur hins opinbera notaðar á hagstæðari hátt fyrir hina tekjulægri en hér er gert ráð fyrir, en það sýnist sem fyrr er nefnt afar líklegt, er munurinn auðvitað enn meiri. Niðurstaðan er m.ö.o. sú að leiðrétting á ráðstöfunartekjum með tilliti til þess hvernig skatttekjur hins opinbera eru notaðar getur haft mjög mikil áhrif á mælda tekjudreifingu. Með því að það eru auðvitað hinar hreinu ráðstöfunartekjur, þ.e. tekjur eftir skatta og að fenginni þeirri opinberri þjónustu sem greidd er fyrir skatttekjur sem skipta máli fyrir afkomu fólks, blasir við að notkun ráðstöfunartekna sem mælikvarða á tekjudreifingu er afskaplega misvísandi. Enn meira villandi er að nota mismun Gini-stuðla fyrir brúttótekjur annars vegar og ráðstöfunartekjur hins vegar sem mælikvarða á tekjujöfnunaráhrif tekjuskattskerfisins. Til að meta tekjujöfnunaráhrif tekjuskattskerfisins er nauðsynlegt að bera hreinar ráðstöfunartekjur (þ.e. ráðstöfunartekjur að viðbættri fenginni opinberri þjónustu sem hið opinbera notar skatttekjurnar í) saman við brúttótekjur viðkomandi hópa. 9 Núll tilgátunni um að enginn munur sé á Gini-stuðlum fyrir ráðstöfunartekjur annars vegar og hreinar ráðstöfunartekjur hins vegar er hafnað með mjög afgerandi hætti (t-gildi fyrir þessa núll tilgátu eru um og yfir 20).

Tafla 2: Gini-stuðlar fyrir hreinar ráðstöfunartekjur, 1993-2005.

Ár Einstaklingar Hjón og sambúðarfólk

1993 0,291 0,170 1994 0,291 0,171 1995 0,293 0,172 1996 0,289 0,178 1997 0,295 0,187 1998 0,293 0,192 1999 0,295 0,201 2000 0,291 0,209 2001 0,298 0,217 2002 0,307 0,225 2003 0,322 0,240 2004 0,317 0,245 2005 0,331 0,287

Heimild: Ríkisskattstjóri (2007) og eigin útreikningar.

71

Þróun Gini-stuðla fyrir hin mismunandi tekjuhugtök, þ.e. (i) heildartekjur fyrir skatta, (ii) ráðstöfunartekjur og (iii) hreinar ráðstöfunartekjur er nánar lýst á myndum 2 og 3. Eins og sjá má af þeim er verulegur munur á Gini-stuðlunum eftir því hvaða tekjuhugtak er notað. Tekjuskattskerfið hefur greinileg jöfnunaráhrif – Gini-stuðlar fyrir ráðstöfunartekjur eru mun lægri en fyrir heildartekjur. Gini-stuðlar fyrir leiðréttar ráðstöfunartekjur, þ.e. þegar tekið hefur verið tillit til notkunar tekjuskattsins, er enn lægri. Miðað við ofangreindar forsendur um ráðstöfun tekjuskattsins eru jöfnunaráhrif, þess hvernig skattekjur eru notaðar til að veita opinbera þjónustu, því mjög veruleg.

Gini-stuðlar fyrir öll tekjuhugtökin hækka yfir tíma. Jöfnunaráhrif skatta á ráðstöfunartekjur og leiðréttar ráðstöfunartekjur snúa ekki þeirri þróun við. Athyglisvert er þó að hækkun Gini-stuðuls fyrir hreinar ráðstöfunartekjur er mun minni en fyrir óleiðréttar. Þetta stafar sennilega af því að þegar skatttekjur vaxa eru jöfnunaráhrifin af notkun þeirra auðvitað sterkari.

Að lokum kann að vera upplýsandi að líta á Lorenz-bugður fyrir dreifingu heildartekna (tekna fyrir skatt), ráðstöfunartekna og hreinna ráðstöfunartekna.

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0,5

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Gin

i-s

tuðl

ar

Ár

Tekjur f. skatta Ráðstöfunartekjur Hreinar ráðstöfunartekjur

Mynd 2: Þróun Gini-stuðla fyrir einstaklinga.

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Gin

i-s

tuð

lar

Ár

Tekjur f. skatta Ráðstöfunartekjur Hreinar ráðstöfunartekjur

Mynd 3: Þróun Gini-stuðla fyrir hjón og sambúðarfólk.

72

Þessar Lorenz-bugður fyrir einstaklinga (Lorenz-bugður fyrir hjón og sambúðarfólk eru svipaðar) eru dregnar upp á mynd 4. Eins og þar má sjá færist Lorenz-bugðan upp, þ.e. í átt að auknum jöfnuði, með bæði (i) skattheimtu og (ii) notkun skatttekna. Sú tilfærsla í jafnaðarátt sem stafar af því hvernig skatttekjur eru notaðar samkvæmt forsendum okkar, er að því er virðist meiri en jöfnunaráhrif tekjuskattheimtunnar sem slíkrar.

Lokaorð Tekjuskattskerfið hefur tvíþætt jöfnunaráhrif. Annars vegar lækkar það tekjur hinna tekjuhærri meira en hinna tekjulægri og leiðir því til jafnari ráðstöfunartekna en tekna fyrir skatt. Hins vegar eru skattekjurnar notaðar til að sjá þegnunum fyrir margvíslegri opinberri þjónustu. Þessarar þjónustu njóta hinir tekjulægri yfirleitt í ríkari mæli en hinir tekjuhærri. Því eru hreinar ráðstöfunartekjur, þ.e. ráðstöfunartekjur leiðréttar með tilliti til opinberra gæða, jafnari en óleiðréttar ráðstöfunartekjur. Eigi mælingar á tekjudreifingu að vera samfélagslega áhugaverðar eiga þær auðvitað að leitast við að mæla dreifingu í aðgangi að gæðum. Sá aðgangur ræðst auðvitað ekki af tekjum eftir skatt heldur hreinum ráðstöfunartekjum. Nú liggja ekki fyrir gögn um það hvernig opinber gæði dreifast á tekjuhópa. „Hreinar ráðstöfunartekjur“ eftir tekjuhópum er því ekki að finna í opinberum hagtölum hér á landi. Til þess að fá hugmynd um áhrif þeirra getum við hins vegar gefið okkur forsendur um hvernig dreifing þeirra gæti verið. Ein möguleg forsenda er að opinber gæði dreifist jafnt á alla tekjuhópa. Þetta er sú forsenda sem notuð er í reikningunum hér að framan. Sé það gert kemur í ljós að dreifing hreinna ráðstöfunartekna er miklu jafnari en þegar horft er til ráðstöfunartekna einvörðungu. Margt bendir raunar til þess að opinber gæði falli hinum tekjulægri í skaut í talsvert ríkari mæli en hinum tekjulægri. Sé það svo er dreifing hreinna ráðstöfunartekna enn jafnari en að framan er rakið.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0

Hlu

tfa

ll te

kn

a

Hlutfall tekjuþegaFullkominn jöfnuður Tekjur fyrir skatt

Ráðstöfunartekjur Hreinar ráðstöfunartekjur

Mynd 4: Lorenz-bugður fyrir einstaklinga.

73

Af þessu öllu saman drögum við þá ályktun að dreifing óleiðréttra ráðstöfunartekna gefi jafnan brenglaða mynd af þeirri tekjudreifingu sem máli skiptir, þ.e. aðgangi að gæðum. Margt bendir jafnframt til þess að við íslenskar aðstæður geti þessi munur verið mjög mikill. Því er niðurstaðan sú, að til þess að fá sæmilega óbrenglaða mynd af tekjudreifingunni hér á landi sé m.a. nauðsynlegt að skoða dreifingu „hreinna ráðstöfunartekna“.

Tilvísanaskrá Gini, C. 1936. On the Measure of Concentration with Especial Reference to Income and Wealth.

Cowles Commission. Yale.

Lorenz, M.O. 1905. Methods for Measuring Concentration of Wealth. Journal of the American Statistical Association 9: 209-19.

Sen, A. 1972. On Economic Inequality: The Radcliffe Lectures. Claredon Press. Oxford.

Ragnar Árnason og Axel Hall. Meira um tekjudreifingu. Morgunblaðið 12.3 2007.

Hagstofa Íslands. 2007. Hagtíðindi: Laun tekjur og vinnumarkaður árg. 92 nr. 8. 2007.1. Hagstofa Íslands. Reykjavík.

Ríkisskattstjóri. 2007. http://www.rsk.is.

Stefán Ólafsson. 2007. Ójöfn kaupmáttaraukning. Morgunblaðið 26.2.2002 og heimasíða: http://www.hi.is/~olafsson/ojofnkaupmattaraukn.doc.

74

„Í þessum heimi er ekkert þekkt með vissu nema dauði og skattar“

Benjamín Franklin, bandarískur hugsuður

Dansað á línunni10

Axel Hall

Miklar deilur hafa verið um stefnu stjórnvalda í skattamálum undanfarin ár. Segja má að deilurnar hafi náð hámarki í aðdraganda kosninganna 2007. Ágreiningurinn hefur að mörgu leyti snúið að því hvernig sjónarmið um jöfnunaráhrif skattkerfis hafi vikið fyrir öðrum markmiðum. Hér er ætlunin að skoða þessa skattastefnu og benda á þau sjónarmið sem hugsanlega lágu þessari stefnu til grundvallar. Nýklassísk hagfræði leggur til grundvallar að ákveðin fórnarskipti séu milli jafnaðar (e. equity) og skilvirkni (e. efficiency), þ.e. getu efnahagslífsins til að framleiða í samræmi við þá innviði og framleiðsluþætti sem til staðar eru. Hér er því haldið fram að viðhorf til þessa vals hafi birst í stefnu stjórnvalda á tímabilinu frá 1995-2007. Dansinn á línu framangreindra fórnarskipta er hins vegar erfitt að meta og er í eðli sínu háður pólítísku mati. Hið opinbera hefur þanist út undanfarin 30 ár, hvort sem litið er til tekna eða útgjalda í hlutfalli við landsframleiðslu, eins og sjá má á mynd 1.

Þegar horft er yfir tímabilið í heild má segja að verulegar kjarabætur hafi orðið hjá almenningi. Tímabilið frá 1995-2007 einkenndist t.d. af samfelldum hagvexti og mikilli aukningu kaupmáttar. Aukningu útgjalda hins opinbera umfram vöxt efnahagslífsins var mætt með skattahækkunum. Samhliða þessu hefur vægi beinna skatta aukist en óbeinna skatta minnkað, sbr. töflu 1. Engu að síður hafa

10 Í þessari grein er að finna umfjöllun um þróun skatta á laun á tímabilinu 1990-

2009. Í annarri grein höfundar hér á eftir er að finna umfjöllun um skattabreytingar launa sem tóku gildi árið 2010.

30

35

40

45

50

55

60

1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008

% a

f V

LF

Ár

Tekjur % af VLF Gjöld % af VLF

Mynd 1: Tekjur og útgjöld hins opinbera í hlutfalli við VLF. Heimild: Hagstofa Íslands og eigin útreikningar.

75

skattprósentur í staðgreiðslu lækkað. 11 Þetta virðist mótsagnakennt og þarfnast nánari rýni. Í þessu samhengi er vert að skoða hvernig staðið er að skattlagningu tekna af vinnuafli sem að frátöldum

11 Þessi fullyrðing á við um tímabilið frá 1995-2007.

76

Tafla 1: Skipting skatttekna hins opinbera, hlutfallstölur

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Skattar á tekjur og hagnað einst.

28 27 27 31 31 32 33 33 33 33 34 37 37 37 36 35 34 34

Skattar á tekjur og hagnað lögaðilar

2 2 3 2 3 3 3 3 3 4 4 4 4 5 4 5 6 6

Fjármagnstekju-skattur

0 0 0 0 0 0 0 1 1 2 2 2 2 3 3 3 5 5

Tryggingagjöld 3 7 7 7 8 8 8 8 8 8 8 8 8 9 8 8 8 8

Launaskattar 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Eignarskattar 8 9 9 9 9 9 9 9 8 8 8 8 8 6 6 6 5 6

Vöru- og þjónustuskattar

51 50 50 49 49 47 47 46 46 45 44 40 40 40 41 42 42 41

Aðrir skattar 4 4 4 1 1 0 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 0 0

Samtals 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Heimild: Hagstofa Íslands og eigin útreikningar.

77

óbeinum sköttum er þýðingarmesti tekjustofn hins opinbera. Með staðgreiðslunni sem tekin var upp 1987 er skattlagning á laun í eðli sínu einföld. Greiddur skattur, T, mældur í krónutölu er reiknaður þannig að ákveðin skattprósenta, τ, er tekin af heildarlaunum, w, að teknu tilliti til framlags launþega í lífeyrissjóð, l, sem er hlutfallstala. Frá reiknuðum skatti dregst persónuafsláttur, p, mældur í krónutölu. Jöfnu greidds launaskatts má þannig lýsa sem:

pwlT −⋅−⋅= )1(τ

Þau laun sem gera það að verkum að greiddur skattur er enginn eru í daglegu tali kölluð skattleysismörk. Ofangreind jafna felur í sér nokkrar breytur og samspil þeirra skiptir máli hvernig skattbyrði þróast. Eitt hið fyrsta er að gera grein fyrir því að persónuafsláttur og skattleysismörk þróast ekki eins ef aðrir þættir í jöfnunni breytast t.d. skatthlutföll eða frádráttarbærir þættir eins og framlag í lífeyrissjóð.12 Vert er að skoða þróun þessara breyta sérstaklega á umliðnum árum.

12 Fyrir 1995 var framlag í lífeyrissjóð af hálfu launþega skattskylt. Árið 1995 var

þessu breytt og í fyrstu var 1,5 prósentustig af þeim fjórum sem launþeginn setur í lífeyrissjóð undanskilið frá skattstofni. Næsta ár urðu 3,5 prósentustig undanskilin og fullt skylduframlag þ.e. 4 prósentustig frá 1997. 1999 urðu 2 prósentustig séreignasparnaðar undanþegin og á næsta ári þ.e. 2000 urðu prósentustigin 4 í séreignasparnaðinum frádráttabær.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

1988 1992 1996 2000 2004 2008

Hlu

tfa

ll

Ár

Staðgreiðslu-hlutfall Sérstakur tekjuskattur

Mynd 2: Þróun skattprósentu launa. Heimild: RSK og eigin útreikningar.

78

Þegar þróun persónuafsláttar á föstu verðlagi er skoðuð yfir tímabilið eins og sjá má á mynd 3 er ljóst að afslátturinn hefur ekki haldið í við verðlagsþróun. Það hefur valdið miklum deilum. Þessa þróun þarf að setja í samhengi við tengsl skattleysismarka, persónuafsláttar og skattprósentu eins og þau birtast í jöfnu greidds skatts hér að framan. Skattleysismörk hækka þegar persónuafsláttur hækkar eða skatthlutfall lækkar. Þess vegna hefur það gerst að jafnvel þó persónuafsláttur hafi ekki haldið í við verðlagsþróun á tímabilinu þá hafa skattleysismörkin engu að síður haldið í við hana þar eð skattprósentan hefur líka breyst. Skattleysismörkin voru árið 2009 á svipuðu róli á föstu verðlagi og þau voru 1994. Þá er ekki tekið tillit til þess að á tímabilinu hafa komið inn auknir frádráttarliðir vegna lífeyrissjóðsframlags og viðbótarlífeyrissjóðsframlags. Þannig hafa skattleysismörk brúttólauna fyrir launþega hækkað meira en þessu nemur í kjölfar þessara frádráttarliða. Þarna skilur á milli launþega og bótaþega. Launþegar hafa í dag hærri skattleysismörk en bótaþegar sem ekki greiða í lífeyrissjóð.13 Samanburðurinn fyrir persónuafsláttinn og skattleysismörkin er reiknaður á grundvelli vísitölu neysluverðs. Í umræðum um álögur á laun snerust hins vegar stóru deilurnar að því að skattleysismörk fylgdu ekki þróun kauplags. Þessi umfjöllun leiðir athyglinni að jöfnunaráhrifum skattkerfisins. Samspil persónuafsláttar og skatthlutfalls gerir að það verkum að skattbyrðin sem meðalskattur er stigvaxandi. Þetta má sjá með því að meðhöndla framgreinda jöfnu og reikna meðalskatt af launum fyrir eða eftir framlag í lífeyrissjóð:

Brúttó-meðalskattur / (1 )p

T w lw

τ= = ⋅ − −

eða

Nettó-meðalskattur

Gagnlegt er að setja tengsl meðalskatta og launa fram á mynd (mynd 5). Fram kemur að ferillinn er sveigður og myndar aðfellu við lóðréttu línuna sem er 13 Frá og með árinu 2007 fylgja skattleysismörk verðlagsþróun.

/ ( (1 ))(1 )

pT w l

w lτ= ⋅ − = −

⋅ −

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

1989 1993 1997 2001 2005 2009

Pe

rsó

nu

afs

látt

ur

Ár

Mynd 3: Þróun persónuafsláttar á föstu verðlagi (jan 2009). Heimild: RSK, Hagstofa Íslands og eigin útreikningar.

79

jaðarskatthlutfallið. Sveigja ferilsins endurspeglar jöfnunaráhrif skattkerfisins. Fram kemur að þeir sem hafa hærri laun greiða hlutfallslega hærri skatt og öfugt. Ennfremur er hægt að sjá hvernig breytingar á skattleysismörkum eða skatthlutföllum hafa á jöfnunaráhrif skattkerfisins. Mögulegt er að lækka greiddan skatt á tvo vegu með hækkun skattleysismarka (breytingu á persónuafslætti) eða lækkun skattprósentunnar. Áhrif þessara breytinga á jöfnuð eru þó ólík. Þegar skattleysismörkin eru hækkuð hliðrast skurðpunktur meðalskatta við x-ás til hægri og jöfnunaráhrifin vaxa (meiri sveigja í ferlinum). Þegar skattprósentan lækkar (sveigja ferilsins minnkar) minnka jöfnunaráhrifin.

Á tímabilinu frá 1995-2007 var kerfisbundið unnið að lækkun skattprósentunnar, ennfremur var hátekjuskatturinn afnuminn. Skattleysismörkin héldust hins vegar nokkurn veginn í takt við verðlagsþróun. Breytingar á persónuafslætti og skattprósentum á þessu tímabili gáfu tilefni til margs konar samanburðar á meðalsköttum. Þetta er t.d. hægt að hugsa sér með mynd 5 í huga og gera tilraun til að bera saman meðalskatta 1995 og 2007. Ein framsetning þess er að skoða meðalskatta þessi tvö ár án verðleiðréttinga, sbr. mynd 7. Þessi framsetning felur í sér að dregnir eru ferlar þar sem x-ásinn fyrir 1995 og 2007 er steypt saman sem leiðir til þess að engin staðvirðing á sér stað.14 Ástæða sveigjunnar í rauða ferlinum við 234.000 kr. er hátekjuskatturinn sem var 5% 1995 en var horfinn árið 2007. Það að blái ferillinn er fyrir neðan rauða ferilinn er í sjálfu sér merkingarlaus samanburður þar eð kaupmáttur krónunnar á þessu tímabili er ekki fastur. Staðvirðingu þarf að framkvæma til að samanburðurinn verði réttur. Staðvirðingin er hins vegar ekki einföld. Á að nota vísitölu neysluverðs eða vísitölu launa? Niðurstöðurnar gefa mjög ólíka niðurstöðu eftir því hvor leiðin er valin.

14 Með staðvirðingu hér er verið að vísa til verðlags- eða kauplagsleiðréttinga.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Með

alsk

atth

lutf

all

Laun

Frítekjumörk

Halli ákvarðar jöfnunaráhrif

Mynd 5: Tengsl launa og meðalskatthlutfallsins

80

Í töflu 2 eru sýnd mánaðarlaun 1995 (fyrsti dálkur) og meðalskatthlutfall það ár (annar dálkur). Þriðji dálkurinn sýnir launin 1995 staðvirt með vísitölu neysluverðs 2007 og fjórði dálkurinn sýnir meðalskatthlutfall þeirra byggt á skattkerfinu 2007. Fimmti dálkurinn sýnir laun 1995 staðvirt með vísitölu launa 2007 og síðasti dálkurinn sýnir meðalskatthlutfall þeirra byggt á skattkerfinu 2007.

Taflan sýnir að þróun meðalskatta skiptist að vissu leyti í tvö horn. Annars vegar eru það þeir sem voru með háar tekjur 1995 og 2007 og greiddu á þessum tíma (þ.e. 2007) lægra meðalskatthlutfall af launum fyrir tilstuðlan lækkandi skatthlutfalla sem höfðu meiri áhrif á þá en skattleysismörkin og þróun þeirra. Þeir sem voru t.d. 1995 með 300 þúsund á mánuði greiddu 35% meðalskatt en voru að greiða 30-31% 2007 allt eftir hvernig þróun launa þeirra hafði orðið. Hins vegar voru það hinir tekjulægri 1995 sem greiddu ívið lægra 2007 ef kjör þeirra hafa þróast í samræmi við þróun verðlags. Þar sem kjör á þessum tíma bötnuðu almennt langt umfram það greiddu menn að jafnaði hærra meðalskatthlutfall. Aukinn kaupmáttur þeirra sem voru tekjulágir 1995 birtist í hærri meðalskatti 2007. Sérstaklega vegna þess hversu mikið kjörin bötnuðu þar að skattleysismörkin fylgdu verðlagsþróun en ekki þróun launa og lækkun skatthlutfallsins hafði ekki eins mikil áhrif á þá og hina tekjuhærri. Fyrir hina tekjulægri hópa má segja að menn hafi verið að borga sama skatt af sömu velmegun og aukinn skatt af aukinni velmegun. OECD (2008) hefur gert svipaða greiningu yfir meðlimi OECD á tímabilinu 2000-2006. Aðferðarfræðin í umræddri skýrslu byggir á því að skoða skattbyrði einstaklinga og sambýlisfólks á tilteknum stöðum í tekjudreifingu aðildarlandanna. Viðmiðunin er meðallaun í iðnaði og þjónustu í einkageiranum, skoðaðir eru þeir sem hafa 33%, 67%, 100% o.sfrv. af launum í launum í iðnaði og þjónustu og skattbyrði þeirra reiknuð út miðað við þau skattkerfi sem eru við lýði í einstökum aðildarlöndum. Skattbyrðin er hlutfall skatta af launakostnaði sem launagreiðandinn greiðir. Í kjölfarið er skoðuð breyting sömu skattbyrði yfir tíma. Þegar breyting skattbyrði er skoðuð má hluta hana í þrennt.

1. Breyting skattbyrði vegna verðbólgu. Við óbreytta skattprósentu og skattleysismörk hækka laun sem nemur verðbólgu og skattbyrðin þyngist vegna hlutfallslega vaxandi skatta (e. progressive tax rates).

2. Breyting skattbyrði vegna kaupmáttaraukningar.

3. Breyting skattbyrði vegna breytingar löggjafans á frítekjumörkum eða skattprósentu (e. legislative tax policy changes).

Summan af prósentubreytingu ofangreindra þriggja liða jafngildir prósentubreytingu skattbyrði. Kosturinn við þessa framsetningu er að breyting skattbyrði er sundurliðuð útfrá orsakavöldum. OECD tekur liði 1 og 2 saman og nefnir þá togkrafta verðlags og launa (e. fiscal drag). Þannig verður samhengið:

Raunverulegu prósentubreyting skattbyrði= Prósentubreyting vegna verðlags- og launaþróunar (e. fiscal drag)

+ Prósentubreyting vegna íhlutunar löggjafans (e. legislative tax policy changes)

Tafla 3 sýnir fyrstu tvo liðina í öllum tekjuhópunum. Tafla 3 sýnir hvernig skattbyrðin hefur breyst hjá barnlausum einstaklingum í OECD á umræddu

81

tímabili. Svo tekið sé dæmi sýnir taflan að á Nýja Sjálandi hefur skattbyrði einstaklings með meðallaun vaxið um 1,7 prósentustig. Ennfremur sést að breyting vegna verðlags- og launaþróunar er sama stærð. Þetta þýðir að skattbyrði einstaklingsins hefur vaxið þar eð stjórnvöld hafa ekki að neinu leyti breytt hlutfallstölum eða frádráttarliðum. Fyrir Ísland hefur skattbyrði einstaklings með meðallaun hækkað um 3,4 prósentustig. Ef löggjafinn hefði ekki hækkað frádráttarliði og lækkað skattprósentu hefði skattbyrðin aukist um 11,6 prósentustig. Fyrir Ísland

82

83

hefur skattbyrði vaxið fyrir alla hópana nema þann efsta, þar lækkaði byrðin. Þessi þróun er tilkomin eins og áður greinir vegna þess að frítekjumörk héldu í við verðbólgu en kauplagsþróun var langt umfram það. Á sama tíma voru jaðarskattar lækkaðir sem ívilnaði hópum í hærri tekjuþrepum. Á endanum verður að líta til kaupmáttar tekjuhópa til að svara spurningum um velferð tekjuhópanna í ljósi upplýsinga um aukna skattbyrði.

Ríkisskattstjóri flokkar tekjuþega samkvæmt framtölum í einhleypa og sambúðarfólk. Árið 2005 voru einhleypir sem töldu fram um 107 þúsund manns og um 120 þúsund manns töldu fram sem hjón eða sambúðarfólk (um 60 þúsund framtöl). Mynd 8 lýsir hækkun raungildis ráðstöfunartekna samskattaðra (hjón og sambúðarfólk) frá 1995 til 2005 (þau gögn sem höfundur hafði aðgang að). Flokkað er eftir tekjutíundum. Til samanburðar er einnig dregin hækkun raungildis ráðstöfunartekna einstaklinga. Eins og sjá má af Mynd 9 hefur hækkun ráðstöfunartekna einhleypra að raungildi verið mjög mikil á tímabilinu frá 1995. Ekki verður séð að lægri tekjuhóparnir hækki minna en þeir hærri. Allir tekjuhópar hækka og þeir sem hækka mest eru þeir tekjulægstu og þeir tekjuhæstu. Hvað einstaklinga snertir er því ekki unnt að halda því fram að þróunin hafi verið hinum tekjulágu minna hagstæð en öðrum. Hjá sambúðarfólki er myndin hins vegar sú að á tímabilinu er myndin tröppukennd þ.e. lægsta trappan er hjá lægstu tíundinni o.s.frv.

34% 36% 44% 48% 52% 54% 56% 59% 65%

220%

0

0,5

1

1,5

2

2,5

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tekjutíund Mynd 8: Raunaukning ráðstöfunartekna samskattaðra eftir tekjutíundum 1995-2005. Heimild: RSK og eigin útreikningar

84

Ef litið er á skattkerfið frá sjónarmiði hagsældar skiptir það meginmáli að raungildi ráðstöfunartekna allra tekjuhópa hækkaði mjög mikið frá 1995. Það tóku allir þátt í aukinni velsæld, mismikið þó. Samhliða þessu dróg úr jöfnunaráhrifum skattkerfisins um það verður ekki deilt. Í gögnum frá RSK má sjá greiddan tekjuskatt tekjuhópa þar sem hópunum er raðað í 5 hundraðshluta í hækkandi röð fyrir einhleypa og samskattaða. Hér hafa fjárhæðirnar verið staðvirtar. Töflur 4 og 5 sýna hvernig greiddir skattar eftir tekjuhópum hafa aukist. Margföldunarstuðull greiddra skatta (hlutfallsmunur hliðlægra ára) lækkar eftir því sem farið er upp tekjuskalann og horft er yfir allt tímabilið. Annað sem vekur athygli er hversu margir eru ekki að greiða tekjuskatt. Það sést glögglega þegar horft er á gögnin yfir einhleypa. Það er ekki skýrt þegar horft er yfir samskattaða. Hjá mörgu sambúðarfólki er einungis annar aðilinn að greiða skatt og er því myndin óskýr. Á mynd 10 er að finna fjölda framteljenda með tekjuskatt- og útsvarsstofn og fjölda framteljenda með álagðan tekjuskatt. Þessar tölur birtast á hægri y-ás. Vinstri y-ásinn vísar til heilu línunnar og er hlutfallið milli þessara tveggja stærða, þ.e. hlutfall framteljenda með álagðan tekjuskatt.

66%58%

42%32% 34%

39%47%

53% 56%

107%

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Tekjutíund

Mynd 9: Raunaukning ráðstöfunartekna einhleypra eftir tekjutíundum 1995-2005. Heimild: RSK og eigin útreikningar.

85

86

87

Á mynd 10 kemur skýrt fram að hlutfall greiðenda tekjuskatts af framteljendum með tekjuskattsstofn hefur hækkað úr um 50% í um 70%. Með ákveðinni einföldun má segja að fjöldi greiðenda tekjuskatts í upphafi tímabils hafi gert það að verkum að helmingur kaus skatta yfir hinn helminginn. Það virðist sem stjórnvöld hafi notað hagvaxtarskeiðið til að fjölga skattgreiðendum. Það var gert með því að halda skattleysismörkunum í samræmi við verðlagsþróun en um leið nota tækifærið til lækkunar skattprósentunnar. Í ljósi þessa hefur dregið úr jöfnunaráhrifum skattkerfisins en það má líka færa rök fyrir því að með þessu hafi stjórnvöld ýtt undir atvinnusköpun og aukið hvata til vinnu. Kostnaðurinn var minni jöfnuður en þetta var gert samhliða bættum kjörum fyrir alla og skatttekjur ríkisins jukust. Í upphafi tímabilsins var skattprósentan há og skattleysismörkin það há að helmingur þeirra sem var með útsvars- og tekjuskattsstofn greiddi skatt. Valið milli jafnaðar og skilvirkni er vandratað einstigi fyrir stjórnvöld að þræða. Að gefnu ákveðnu tekjumarkmiði eða tekjuþörf hins opinbera eru jákvæð tengsl á milli skatthlutfalls og fjárhæðar skattleysismarka. Þeim mun hærri sem persónuafslátturinn er (há skattleysismörk) þeim mun fleiri greiða ekki skatt og þeim mun hærra þarf skatthlutfallið að vera. Það er því ekki sleppt og haldið í þessu efni og stjórnmálaflokkar sem boða hækkun persónuafsláttar eru um leið að boða hækkun skatthlutfallsins að því gefnu að útgjöld hins opinbera breytist ekki. Ef skattleysismörk eru há getur það skapað letjandi áhrif á vinnuframboð margra einstaklings sem eru þá undir skattleysismörkum en rekast á „vegg“ skatthlutfallsins við hækkun launa t.d. með auknu vinnuframboði. Fræðin segja þessu til viðbótar að það sé skatthlutfallið sem stjórni því hversu hamlandi áhrif skattkerfis eru á vinnuframboð. Stjórnvöldum er því ákveðinn vandi búinn: Möguleikar á lágum skatthlutföllum eru tengdir því að skattleysismörk séu í hóf stillt ef menn vilja vera í eins þrepa kerfi, það hefur reyndar gefið eftir með fjölþrepaskattkerfinu sem nú hefur verið innleitt. Þegar litið er til Norðurlandanna hvað snertir skatthlutföll og skattleysismörk kemur í ljós að, það er nær sama hvar borið er niður, flestir launþegar greiða lægri meðalskatta miðað við hér á landi. Samanborið við Norðurlönd hefur skattbyrðin aukist hér en hún er samt lægri og mörgum tilfellum mun lægri. Í annarri grein hér er fjallað um þetta atriði. Í núverandi umræðum um hækkun skatta verða stjórnmálamenn að leiða hugann að því að skattar hafa áhrif á hegðun fólks við val á neyslu, vinnu og öðrum þáttum daglegs lífs. Á undanförnum árum hafa hagfræðingar í auknum mæli staðnæmst við þá staðreynd að Bandaríkjamenn vinna að staðaldri meira en Evrópubúar. Frekari samanburður milli meginlands Evrópu og Bandaríkjanna leiðir t.d. í ljós að landsframleiðsla á mann í Evrópu er um 20-30% lægri en í Bandaríkjunum. Nóbelsverðlaunahafinn og hagfræðingurinn Prescott (2002) og (2004) hefur birt greinar þar sem hann skoðar orsakavalda þessa munar í vinnuframlagi milli þjóða. Kenningar Prescotts ganga út á það að skattar skipta miklu máli. Það eru ekki bara skattar á vinnuafl heldur ennfremur skattar á vörur og þjónustu sem skipta máli. Prescott hefur smíðað líkan af efnahagslífi þar sem gengið er út frá að einstaklingar hámarki velferð að gefnum tekjuaðstæðum og sýnt er hvaða breytur hafi áhrif á vinnuframboð í slíku líkani. Í ljós kemur að ein af þeim breytum sem eru í lykilhlutverki er svokallaður skattfleygur (e. tax wedge). Skattfleygurinn segir hversu mikið verkamaður sem framleiðir eina

88

einingu af vöru fær í sinni hlut af henni.15 Prescott beitir líkani sínu m.a. á Frakkland, Bretland, Japan og Bandaríkin. Niðurstöðurnar gefa til kynna að lægri framleiðsla á mann í löndunum þremur sem borin eru saman við Bandaríkin megi rekja til þriggja þátta: Framleiðni, fjármuna og vinnuafls. Í ljós kemur að fjármunir skipta litlu, þ.e. eru ekki ólíkir að tiltölu milli landa á mann. Framleiðsla í Bretlandi er 41% lægri á mann en í Bandaríkjunum og 13 prósentustig af því má rekja til færri unninna stunda á mann og 29 prósentustig vegna lægri framleiðni. Meginmunurinn milli Japans og Bandaríkjanna má rekja til lægri framleiðni í Japan. Þegar Frakkland er skoðað kemur í ljós að unnar stundir á mann eru 37% lægri en í Bandaríkjunum og framleiðsla á mann er 31%, munurinn þarna á milli felst í aukinni framleiðni í Frakklandi. Það sem er mikilvægt hér er að Prescott tekst með líkaninu að sýna hvernig líkanið spáir svipuðum unnum stundum á mann og hagtölur gefa til kynna í þessum löndum. Þetta gerir Prescott með því að reikna út hlutfallstölur beinna og óbeinna skatta í löndunum auk annarra þátta sem hann kvarðar út frá haggögnum og keyrir í líkaninu. Prescott sýnir t.d. fram á að Frakkar voru með svipað vinnuframboð og Bandaríkjamenn upp úr 1970 enda hafi skattfleygurinn þá verið svipaður í Bandaríkjunum og Frakklandi. Á tíunda áratugnum voru skattar orðnir mun hærri í Frakklandi og vinnuframboðið um leið lægra þar í landi, mælt í unnum stundum á mann á viku. Aðrir fræðimenn telja að þessi munur stafi af ólíkri menningu og töluleg áhrif skatta á vinnuframboð eru umdeild. Sjá t.d. yfirlit og umfjöllun um þetta í Axel Hall og Gylfa Zoega (2010). Miklar væringar hafa verið í umræðu um þau málefni sem þessi grein snertir. Viðfangsefnið er nefnilega öðrum þræði fræðilegt og hins vegar háð gildismati og vali sem endurspeglast í niðurstöðum á vettvangi stjórnmála. Hér hefur einungis verið tæpt á því til hvaða átta helstu vindar blása og þeim viðfangsefnum og sjónarmiðum sem stjórnvöld standa frammi fyrir. Það þýðir að hér er ekki felldur dómur sérstaklega um það hvort stjórnvöld hafi stigið of þungt eða létt til jarðar með lækkun skattprósentu á þessu tímabili og þróun skattleysismarka. Sýnin á dansinn milli jafnaðar og skilvirkni er ólík bæði á vettvangi stjórnmála og jafnvel innan hagfræðinnar. Í umræðum um skattamál hvort sem rætt er um fortíð eða framtíð skiptir ennfremur miklu máli að það er löngu liðin sú tíð að við búum hér í einangrun. Skattaumhverfi þarf ávallt að taka meira mið af þeirri alþjóðavæðingu sem við búum við. Ríkisvaldið á í sífelldri samkeppni um skattlögsögu og skattstofnar eru hreyfanlegri en áður með alþjóðavæðingunni. Sjónarmið um hreyfanleika vinnuafls einkum þeirra sem búa við mikinn mannauð sem og sjónarmið um letjandi áhrif hárra skatthlutfalla á vinnuframboð hafa gert það að verkum að á Vesturlöndum hafa jaðarskattar farið lækkandi. Stjórnvöld þurfa að sætta sig við að betri er einn fugl í hendi en tveir í skógi. Fjármálakreppan nú um stundir hefur reyndar gert það að verkum að þessi sjónarmið hafa að vissu leyti vikið fyrir hinni gríðarmiklu fjárþörf hins opinbera. Oft er það svo á hinu pólitíska sviði að ýmist er í ökkla eða eyra. Líklegt er að nú herði á sjónarmiðum um hækkun skatta vegna fjárþarfar en þegar frá líður muni sjónarmið um hin íþyngjandi áhrif hárra skatta á efnahagslífið hljóta hljómgrunn á nýjan leik.

15 Þ.e. þegar búið er að taka tillit til þess sem fer í greiddan tekjuskatt og í óbeina

skatta t.d. söluskatt eða virðisaukaskatt.

89

Tilvísanaskrá

Axel Hall, Gylfi Zoega. 2010. Working in spite of High Taxes: The Role of Culture in Explaining High Employment in the Nordic Countries. Working Paper Viðskiptadeild Háskólans í Reykjavík.

OECD. 2008. Taxing wages 2006-2007. Paris.

Prescott, Edward C. 2002. Prosperity and Depression. The American Economic Review, Papers and Proceedings, 92 (2), 1-15.

Prescott, Edward C. 2004. Why Do Americans Work So Much More Than Europeans? NBER Working Paper Series # 10316.

Óbirt gögn:

Hagstofa Íslands.

Ríkisskattstjóri.

90

Norrænt í báða enda?

Axel Hall

Fjármálakreppan hefur leikið ríkisfjármálin grátt hér á landi líkt og annars staðar. Hallareksturinn nú um stundir kallar á lækkun útgjalda og hækkun skatta. Hér hefur orðið breyting á stefnumörkun stjórnvalda í skattlagningu launatekna með upptöku fjölþrepaskattkerfis. Með því hefur verið horfið frá þeirri stefnu sem stjórnvöld hafa fylgt frá upptöku staðgreiðslukerfisins 1988 um skattkerfi sem byggði á einu (um tíma á tveimur) þrepi á skatttekjur umfram skattleysismörk. Hinu nýja kerfi er lýst á mynd 1 þar sem skattþrepum er lýst með strika-punkta línunni og strikalínan og heila línan endurspegla meðalskatta fyrir árin 2009 og 2010.

Skurðpunktar strika- og heilu línunnar við x-ás sýna skattleysismörk þess tíma. Frá 2007 hefur verið miðað við að skattleysismörk fylgi þróun verðlags en um áramótin var horfið frá því með hækkun skattleysismarka um 4,7% meðan verðbólga var um 7,5%. Hækkunin var svipuð og þróun vísitölu launa fyrir árið 2009. Íslendingum er gjarnt að miða við frændur vora á Norðurlöndunum í umræðum um samfélagsmál. Ísland og hin norrænu velferðarríki eru með umfangsmikið ríkisvald sem fjármagnað er með sköttum sem í alþjóðlegu tilliti teljast háir. Í þessari grein er ætlunin að skoða skattkerfin sem eru við lýði á Norðurlöndunum, skattprósentur, frítekjumörk, og tryggingagjöld launþega og atvinnurekenda. Um leið er vert að huga að því hvort með upptöku fjölþrepaskattkerfis þurfi ekki að huga að skattleysismörkunum. Skattleysismörkin voru hugsuð með tilliti til skattkerfis sem ekki byggði á þrepaskiptingu. Stjórnvöld sem hyggjast byggja á norrænu skattkerfi og hafa í því samhengi tekið upp fjölþrepakerfi hljóta að skoða skattleysismörkin með tilliti til þess. Mynd 2 sýnir útgjöld hins opinbera á Norðurlöndunum í samanburði við landsframleiðslur árið 2006 þ.e. fyrir daga fjármálakreppunnar. Noregur og Ísland eru á svipuðu róli og gríðarmunur á þeim og Svíþjóð og Danmörku hins vegar.

Mynd 1: Meðalskattur í tekjuskatti 2009 og 2010. Heimild: RSK og eigin útreikningar.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0 100.000 200.000 300.000 400.000 500.000 600.000 700.000 800.000

Hlu

tfa

ll s

ka

tta

af

lau

nu

m

Mánaðarlaun til útreiknings staðgreiðsluMeðalskattur 2010 Meðalskattur 2009 Nýju skattþrepin

91

OECD gefur á hverju ári út skýrsluna Taxing Wages sem ber saman skattbyrði launa í aðildarlöndum sínum og þróun hennar. Í þessari skýrslu er að finna samantekt á skattkerfum aðildarríkja í margs konar tilliti. Ennfremur er reiknuð út skattbyrði einstaklinga og samskattaðra aðila sem standa á ákveðnum stað í tekjudreifingu landanna sem um ræðir. Viðmiðið er 100% af meðallaunum í iðnaði og þjónustu, 67% og

167%. Þá eru bæði bornir saman barnlausir einstaklingar og fólk með börn. Með þessum hætti er unnt að ná yfirsýn yfir skattbyrði sambærilegra einstaklinga í ólíkum löndum án þess að tilkomi vandamál gengis, ólíkra launa eða kaupmáttar þeirra. Í töflu 1 er að finna upplýsingar unnar úr viðauka fyrrgreindrar skýrslu um skattkerfi einstakra ríkja á Norðurlöndunum. Í töflunni má sjá upplýsingar um útsvar til sveitarfélaga og tekjuskatta ríkis, auk tryggingargjalda. Taka þarf tillit til þess að hér er um að ræða verðlag ársins 2007 og byggt á viðmiðunargengi skýrslunnar í hverjum gjaldmiðli gagnvart Bandaríkjadollar sem síðan er umbreytt í krónur. Taflan sýnir útsvar til sveitarfélaga, og skatta til ríkis í einstökum löndum. Í töflunni sést að útsvarið er 33,3% í Danmörku og þegar mánaðarlaunum sem nema 266.744 er náð greiða menn til viðbótar 11,48% af tekjum umfram þrepafjárhæðina. Greiðsla fyrsta þreps jaðarskatts og útsvars ákvarðast af skattleysismörkunum. Danmörk, Noregur og Svíþjóð hafa þrjú þrep og Finnland fimm. Á þessum tíma var eitt þrep á Íslandi. Þegar hugað er að skattleysismörkum og fjárhæð þeirra er framsetning ekki jafneinföld og hér á landi. Á hinum Norðurlöndunum eru skattleysismörk tekjutengd að hluta. Í Danmörku, Finnlandi og Noregi eru þau tekjutengd þannig að ákveðin lágmarksfjárhæð er tilgreind og síðan bætist við hana fjárhæð tengd tekjum. Í Svíþjóð eru skattleysismörkin hins vegar lækkandi með auknum tekjum. Þetta skýrir ástæður þess að skattleysismörk eru tilgreind með lágmarki og hámarki í töflu 2. Í Danmörku, Noregi og Finnlandi gerir lækkun skattleysismarka það að verkum að jaðarskattur er þar lægri en taflan gefur til kynna uns skattleysismörkin hafa náð tilgreindu hámarki. Hins vegar er jaðarskatturinn hærri í Svíþjóð en lesa má úr töflunni með lækkandi skattleysismörkum þar til þau ná lágmarki. Mjög ólíkt er hvernig staðið er að innheimtu tryggingargjalds á Norðurlöndunum. Danir innheimta ekki tryggingargjald af vinnuveitendum en þau eru mjög há í Finnlandi og Svíþjóð. Tryggingagjöld launþega eru mjög svipuð

42,6% 43,2%

50,5% 53,1%56,5%

0

10

20

30

40

50

60

Noregur Ísland Finnland Danmörk Svíþjóð

%

Land

Mynd 2: Útgjöld hins opinbera í hlutfalli við landsframleiðlsu 2006. Heimild: Eurostat.

92

á Norðurlöndunum að frátöldu Íslandi. Ekki er tekið tillit til framlags í lífeyrissjóði í greiningu OECD. Yfirlit yfir skattleysismörk, skattþrep og tryggingagjöld launaþega og vinnuveitenda er að finna í töflu 2.

93

Tafla 1: Útsvar og skattþrep í launasköttum á Norðurlöndunum 2007. Sveitarfélög Ríki

Land Meðalútsvar Jaðar-

skattur % Þrep kr. Jaðar-

skattur % Þrep kr. Jaðar-

skattur % Þrep kr. Jaðar-

skattur % Þrep kr. Jaðar-

skattur %

Danmörk 33,30 5,48 286.950 11,48 344.424 26,48

Finnland 18,46 0 115.276 9,00 189.648 19,50 310.503 24,00 565.227 32,00

Ísland 12,98 22,75

Noregur 15,40 12,60 387.354 21,60 629.450 24,60

Svíþjóð 31,55 0,00 305.348 20,00 459.613 25,00

Heimild: OECD (2008) og eigin útreikningar.

Tafla 2: Skattleysismörk og jaðarskattar á Norðurlöndunum 2007.

Ríki og sveitarfélög Tryggingagjöld

Land Skattleysismörk

lágmark kr. ár Skattleysismörk

hámark kr. ár

Lægsti jaðarskattur

%

Hæsti jaðarskattur

% Fjöldi þrepa

Mörk hæsta jaðarskatts

kr. mán.

Tryggingagjald launþega % á

jaðrinum

Tryggingagjald launagr. % á

jaðrinum

Danmörk 498.952 593.690 38,78 59,00 3 344.424 11,0 0,0 Finnland 69.166 113.789 18,46 50,46 5 565.227 7,0 24,0 Ísland 1.080.067 1.080.067 35,73 35,73 1 0 0,0 5.8 Noregur 799.498 1.171.358 28,00 40,00 3 629.450 7,8 13,3 Svíþjóð 137.681 359.823 31,55 56,55 3 459.613 7,0 32,3

Heimild: OECD (2008) og eigin útreikningar.

94

Samanburður á skattkerfum eru að vissu leyti vandasamur. Hér hefur gengi gjaldmiðla veruleg áhrif á samanburð skattleysismarka og þrepa. Gengi íslensku krónunnar var t.d. mjög sterkt árið 2007. Ef gengi dagsins í dag væri notað þyrfti að hækka erlendar tölur um u.þ.b. 80% eins og sjá má í töflu 3 yfir þróun gengisins frá því sem lagt er til grundvallar í skýrslunni og til þess sem er við lýði um þessar mundir.

Annar mögulegur samanburður væri að nota kaupmáttarvegið gengi gjaldmiðla. Í töflu 4 er að finna kaupmáttarvegið gengi gjaldmiðla sem þarf að nota ef slíkur samanburður er framkvæmdur.

Áhugavert er að skoða skattleysismörkin ef kaupmáttarvegið gengi er lagt til grundvallar eins og það var árið 2007.

Þessir útreikningar taka á þeim vanda sem felst í genginu að því marki að skattleysismörkin hér hafa sama kaupmátt á þeim tíma sem gengið miðar við. Slíkur samanburður byggir á þeirri forsendu að kaupgeta, þ.e. laun, í löndunum sé hin sama. Þannig er málum ekki

Tafla 3: Gengi gjaldmiðla gagnvart krónu 2007 og mitt ár 2010.

2007 1.júl.10 Hækkunar-

þáttur %

Svíþjóð SEK/ISK 9,47 16,40 73% Danmörk DKK/ISK 11,74 21,08 80% Noregur NOK/ISK 10,90 19,60 80% Finnland EUR/ISK 87,99 156,92 78%

Heimild: OECD (2008).

Tafla 4: Nafngengi og kaupmáttarvegið gengi gjaldmiðla 2007 gagnvart Bandaríkjadollar.

Nafngengi PPP - Gengi Ísland ISK/$ 64,23 105,98 Svíþjóð SEK/$ 6,78 9,16 Danmörk DKK/$ 5,47 8,39 Noregur NOK/$ 5,89 9,12 Finnland EUR/$ 0,73 0,95

Heimild: OECD (2008).

Tafla 5: Kaupmáttarvegin skattleysismörk í íslenskum krónum 2007.

Ríki og sveitarfélög

Land Skattleysismörk

lágmark kr. ár Skattleysismörk

hámark kr. ár Danmörk 498.952 593.690 Finnland 69.166 113.789 Ísland 1.080.067 1.080.067 Noregur 799.498 1.171.358 Svíþjóð 137.681 359.823

Heimild: OECD (2008) og eigin útreikningar.

95

háttað. Til að skýra þetta mætti hugsa sér tvö lönd annað háþróað með háar tekjur og hins vegar vanþróað land með lágar tekjur. Ef skattleysismörkum í vanþróaða landinu væri stillt þannig að þau væru hin sömu og í þróaða landinu er hætt við að fáir myndu greiða þar skatt. Til að vinna bug á þessu vandamáli er hægt að framkvæma samanburð sem byggir á skattleysismörkum í gjaldmiðli hvers lands fyrir sig í hlutfalli við meðallaun í því landi. Hér er notast við meðallaun í iðnaði og þjónustu eins og þau eru tiltekin í skýrslunni.

Það er áberandi í töflu 6 hversu lág skattleysismörkin eru í Finnlandi og Svíþjóð, Danmörk fylgir þar á eftir, þá Noregur og að lokum Ísland með hæstu mörkin. Skattleysismörkin eru á bilinu þrefalt til sjöfalt hærri á Íslandi en í Svíþjóð. Ástæða þessa bils er vegna breytilegra skattleysismarka eftir tekjum. Hér er hæsta og lægsta gildi skattleysismarka sett fram til gagnsæis. Tvær meginniðurstöður er hægt að draga fram úr þessari umfjöllun. Annars vegar eru skattleysismörk á Íslandi há. Þetta skýrir að öllum líkindum ástæður þessa að stjórnvöld kusu að standa gegn þeim þrýstingi að láta þau hækka í samræmi við þróun launa undanfarin ár. Hins vegar eru lægstu þrep skatta á Íslandi há ef Danmörk er undanskilið, þetta sést í töflu 1. Samspil þessara þátta leiðir til þess að launamaður sem fer í tekjum yfir skattleysismörk lendir á háum vegg skattprósentu sem er hærri hér en annars staðar. Þetta hefur að ákveðnu leyti vinnuletjandi áhrif. Hóflegar skattprósentur í lægsta þrepi og hóflegri skattleysismörk um leið myndu vinna gegn slíkum áhrifum. Á Norðurlöndunum taka launþegar fyrr þátt í að greiða skatta en hér á landi og því greiðir stærri hluti launþega skatta fyrir vikið. Vandi samanburðar af þessu tagi er að vissu leyti þeim annmarka háður að hann tekur tillit til þess hvað ríkið tekur en ekki hvað það lætur af hendi rakna. Ríkisrekstur á hinum Norðurlöndum er þandari en hér á landi, samneysla og tilfærslur eru meiri til samans. Hægt er að skoða áhrif beinna tilfærslna og tekjutengdra bóta í samhengi við greidda skatta. Þessar niðurstöður er að finna í skýrslu OECD. Samanburðurinn nær yfir einstaklinga og samskattaða aðila með og án barna. Enn er miðað við meðallaun í iðnaði og þjónustu eða ákveðna hlutfallstölu þeirra. Fyrir Ísland svara þessi meðallaun árið 2007 til mánaðarlauna í kringum 320 þús. á verðlagi þess tíma. 67% af þeirri fjárhæð eru um 215 þús. Tvenns konar skattbyrði er reiknuð hér. Annars vegar skattbyrði sem tekin er í hlutfalli við brúttólaun. Hreinn skattur sem þá er reiknaður, þ.e.

Tafla 6: Skattleysismörk kaupmáttarleiðrétt 2007.

Skattleysismörk (gjaldmiðill

lands)

Meðallaun (gjaldmiðill

lands)

Hlutfall skattleysismarka af meðallaunum

Danmörk (efri) 47,000 343,967 13.66% Danmörk (neðri) 39,500 343,967 11.48% Finnland (efri) 1,020 34,837 2.93% Finnland (neðri) 620 34,837 1.78% Ísland 1,080,067 3,846,388 28.08% Noregur (efri) 100,800 420,780 23.96% Noregur (neðri) 68,800 420,780 16.35% Svíþjóð (efri) 31,100 337,415 9.22% Svíþjóð (neðri) 11,900 337,415 3.53%

Heimild: OECD (2008) og eigin útreikningar.

96

skattbyrðin, er útsvar, tekjuskattur, tryggingagjald launþega. Frá þessari fjárhæð dragast barnabætur og tekjutengdar bætur. Brúttólaunin eru heildarlaunin sem birtast hjá launþega. Hins vegar er tekin hrein skattbyrði í hlutfalli við launakostnað vinnuveitanda. Við hreina skattinn (fjárhæð skattbyrði) bætist þá tryggingargjald launagreiðanda sem og við launin miðað við það sem áður var reiknað. Sá mælikvarði er að vissu leyti nákvæmastur þar eð form innheimtu skattsins skiptir ekki máli. Skattar hafa ekki einungis áhrif á hvað launþeginn fær í vasann þeir hafa líka áhrif á það hvað vinnuveitandinn greiðir í laun. Hagfræðikenningar skýra að ekki skiptir máli hvoru megin borðs skattar eru innheimtir fyrir það hver beri skattbyrðina, vinnuveitandinn eða launþeginn, sjá t.d. Perloff (2008). Hér eru sýndar niðurstöður skattbyrði fyrir árin 2000 og 2007. Tafla 7 er fyrir einstaklinga og tafla 8 fyrir samskattaða. Nokkur atriði standa upp úr þegar þessar tölur eru skoðaðar. Fyrst ber að nefna hvernig skattbyrðin hefur vaxið frá 2000 til 2007 sem er afleiðing þess að skattleysismörk fylgdu nokkurn veginn verðlagsþróun fremur en þróun kauplags á þessum tíma. Í ljósi samanburðar við Norðurlönd virðist það hafa verið skynsamleg stefna. Í öðru lagi er skattbyrðin lægst á Íslandi árið 2007 í öllum þeim hópum sem OECD skoðar í framangreindum töflum. Í þriðja lagi er áberandi hvað munurinn á skattbyrði er mikill miðað við Norðurlönd þegar um einstaklinga og sambúðarfólk með börn er að ræða. Í fjórða lagi verður að gæta þess að útreikningar OECD ná ekki neðar í tekjudreifingunni en sem nemur rúmum 215 þús. á mánuði 2007 þ.e. 67% af meðallaunum iðnaðarmanns í verslun og þjónustu. Í ljósi hinna háu skattleysismarka á Íslandi er skattbyrðin að öllum líkindum lægst þegar neðar dregur í tekjudreifinguna en það sem greining OECD nær til.16 Ekki verður hjá komist að ræða stuttlega um kerfi barnabóta á Norðurlöndunum. Það er nátengt umræðu um skattamál. Samanburðurinn hér byggir á viðmiðunargenginu 2007 og er háður sama gengisvanda og áður hefur verið fjallað um.

16 Hér skiptir samspil við skattprósentu miklu máli. Meðalskattbyrði getur orðið lág

þótt skattleysismörkin séu lág ef jaðarskatturinn er á móti lágur. Þess vegna er fullyrðingin hér með fyrirvara. Samanburður við Noreg gæti orðið óhagstæður enda skattleysismörkin þar há en þau eru tekjutengd.

97

Tafla 7: Hrein skattbyrði einstaklinga á Norðurlöndunum 2000 og 2007.

Hlutfall af brúttólaunum Hlutfall af launakostnaði

2000 2007 2000 2007 Einstæðingar barnlausir 67% af meðaltekjum

Danmörk 40,8 38 ,8 41 ,2 39 ,3 Finnland 28,1 23 ,4 43 38 ,2 Ísland 15,9 19 ,5 19 ,7 23 ,6 Noregur 26,7 25 ,7 35 ,1 34 ,2 Svíþjóð 31,7 24 ,9 48 ,6 43 ,3 OECD 22,5 22 ,1 34 ,4 33 ,8

Einstæðingar barnlausir 100% af meðaltekjum Danmörk 44 ,1 41 ,0 44 ,3 41 ,3 Finnland 34 ,2 30 ,1 47 ,8 43 ,7 Ísland 22 ,6 24 ,4 26 ,1 28 ,3 Noregur 30 ,7 29 ,5 38 ,6 37 ,5 Svíþjóð 33 ,7 27 ,6 50 ,1 45 ,4 OECD 26 ,6 26 ,6 37 ,8 37 ,7

Einstæðingar barnlausir 167% af meðaltekjum Danmörk 51 ,4 49 ,5 51 ,6 49 ,6 Finnland 41 ,4 37 ,4 53 ,5 49 ,5 Ísland 35 ,0 28 ,4 38 ,0 32 ,0 Noregur 38 ,1 35 ,9 45 ,2 43 ,1 Svíþjóð 41 ,1 37 ,9 55 ,7 53 ,1 OECD 32 ,5 32 ,2 42 ,5 42 ,1

Einstætt foreldri tvö börn 67% af meðaltekjum Danmörk 14 ,7 13 ,3 15 ,3 14 ,0 Finnland 10 ,3 8 ,8 28 ,8 26 ,4 Ísland -7 ,8 1 ,2 -4 ,6 6 ,2 Noregur 5 ,5 9 ,6 16 ,2 19 ,8 Svíþjóð 20 ,1 13 ,2 39 ,9 34 ,4 OECD 5 ,4 4 ,0 20 ,1 18 ,2

Heimild: OECD (2008) ,

98

Tafla 8: Hrein skattbyrði sambúðarfólks á Norðurlöndunum 2000 og 2007.

Hlutfall af

brúttólaunum Hlutfall af

launakostnaði 2000 2007 2000 2007 Samskattaðir einstaklingar barnlausir annar með 100% af

meðallaunum og hinn 33% Danmörk 40 ,8 38 ,9 41 ,2 39 ,4 Finnland 30 ,7 26 ,2 45 ,0 40 ,5 Ísland 15 ,9 19 ,5 19 ,7 23 ,6 Noregur 27 ,9 26 ,7 36 ,1 35 ,0 Svíþjóð 32 ,3 25 ,3 49 ,1 43 ,6 OECD 23 ,4 23 ,0 35 ,0 34 ,5

Samskattaðir einstaklingar með tvö börn annar útivinnandi með 100% af meðallaunum

Danmörk 30 ,7 29 ,3 31 ,0 29 ,7 Finnland 25 ,3 22 ,9 40 ,7 37 ,8 Ísland 0 ,2 6 ,7 4 ,7 11 ,4 Noregur 19 ,3 21 ,5 28 ,4 30 ,4 Svíþjóð 26 19 ,8 44 ,3 39 ,4 OECD 15 ,4 14 ,5 28 ,5 27 ,3

Samskattaðir einstaklingar með tvö börn, annar með 100% af meðallaunum og hinn 33%

Danmörk 35 ,7 34 36 ,2 34 ,5 Finnland 24 20 ,7 39 ,7 36 ,1 Ísland 10 ,5 15 ,1 13 ,8 19 ,4 Noregur 22 22 ,6 30 ,8 31 ,4 Svíþjóð 26 ,5 19 ,4 44 ,7 39 ,1 OECD 18 ,3 17 ,1 30 ,9 29 ,5 Samskattaðir einstaklingar með tvö börn annar með 100%

af meðallaunum og hinn 67% Danmörk 38 ,7 35 ,7 39 ,1 36 ,2 Finnland 26 ,5 23 ,1 41 ,6 38 ,0 Ísland 16 ,5 20 ,1 20 ,3 24 ,2 Noregur 24 ,4 24 ,7 33 ,0 33 ,2 Svíþjóð 28 ,3 21 ,8 46 ,0 41 ,0 OECD 21 ,2 20 ,4 33 ,4 32 ,4

Heimild: OECD (2008).

99

Tafla 9: Viðmiðunarfjárhæðir árlegra barnabóta á Norðurlöndunum 2007.

Flokkun: Danmörk Flokkun: Ísland Flokkun: Finnland Noregur Svíþjóð

Sambúð Einstæðir Sambúð Einstæðir

Eingreiðsla á ári: 51,995 Undir 7 57,891 57,891 1. barn 105,584 127,151 119,365

0-2 ára 163,123 216,010 Fyrsta barn 144,116 240,034 2. barn 116,670 127,151 130,734

3-6 ára 147,388 200,275 Barn til viðbótar 171,545 246,227 3. barn 138,314 127,151 159,609

7-17 ára 115,966 168,853 Tekjumörk mán 100,646 201,291 4. barn 159,959 127,151 217,132

Skerðing 1 barn 2% 2%

Viðb. einst. pr.

Skerðing 2 börn 6% 6% 38,644

Skerðing 3

100

Kerfi barnabóta eru ólík. Finnland, Noregur og Svíþjóð hafa kerfi sem er um margt svipað og miðar við fjölda barna. Ísland og Danmörk taka tillit til aldurs barna í sínum kerfum. Ísland er eina landið sem er með tekjutengt kerfi. Skerðingin er hlutfall tekna umfram tekjumörk og dregst frá bótunum. Eingreiðsla fyrir börn undir 7 ára aldri er ótekjutengd á Íslandi. Danmörk og Ísland eru með sérkerfi fyrir einstæða foreldra og foreldra í sambúð. Í Finnlandi er viðbót bætt við hvert barn hjá einstæðu foreldri. Í Noregi er borgað með einu barni fleira en eru í reynd hjá einstæðum foreldrum. Engar aukagreiðslur eru í Svíþjóð til einstæðra foreldra í gegnum kerfi barnabóta. Grunnfjárhæðirnar á Íslandi virðast háar en skerðingarmörkin gera það hins vegar að verkum að mjög fáir einstaklingar njóta þeirra að fullu. Skerðingaráhrifin hér á landi eru slæm sérstaklega þegar horft er til þess að þau bætast við háa jaðarskatta lágtekjufólks hér á landi. Skerðingarmörkin eru svipuð og skattleysismörkin og hækka því þann vegg sem launamaðurinn rekst á þegar laun fara yfir skattleysismörk. Slíkt eykur hin vinnuletjandi áhrif sem áður hefur verið fjallað um. Þrátt fyrir þetta breytist ekki sú niðurstaða að skattbyrðin er lægst hér á landi vegna hinna háu skattleysismarka. Það verður hins vegar að hafa í huga að OECD nær í samanburði sínum ekki neðar en til launamanns með 215 þúsund krónur á mánuði. Samanburðurinn þyrfti auðvitað að taka tillit til launamanns með t.d. 100 þús krónur eða 150 þúsund krónur á mánuði. Samanburður líkur OECD samanburðinum hvað þessi tekjuþrep snertir er hins vegar ekki til þess fallinn að breyta niðurstöðunni. Á þessum tekjubilum hafa skattleysismörkin mikil áhrif á skattbyrði jafnvel þótt jaðarskatturinn fyrir Ísland sé nær alltaf hærri en á hinum Norðurlöndunum. Þegar skattkerfi eru vegin og metin eru mælistikarnir oft á tíðum tvenns konar. Sjónarmiðin um jöfnuð sem kerfunum er ætlað að leiða til og að kerfin megi ekki leiða til of mikils herkostnaðar í framkvæmd með neikvæðum áhrifum á vilja fólks til vinnu. Við innleiðingu fjölþrepaskattkerfisins um síðustu áramót hefur áherslan verið lögð á að hækka jaðarskatta í efstu þrepunum með tekjuöflun og jöfnuð að leiðarljósi. Í þessu samhengi hafa menn vísað til norrænna lausna. Skattkerfið á Íslandi fyrir láglaunafólk er hins vegar ekki norrænt og hefur ekki verið það um skeið. Jaðarskattar eru háir og skattleysismörkin líka. Þótt skattbyrðin sé lág hjá þessum hópum í norrænum samanburði er hún að öllum líkindum keypt of dýru verði þegar horft er til vinnuhvetjandi áhrifa skattkerfisins. Hafi menn vilja til að halda skattbyrðinni óbreyttri í þessum hópum mætti gera það með breytingu á samspili jaðarskatta og skattleysismarka með norrænar fyrirmyndir í huga.

Tilvísanaskrá OECD (2008). Taxing wages 2006-2007. Paris.

Perloff, J. (2008). Microeconomics. Addison-Wesley.

Talnagögn frá Eurostat, Hagstofu Íslands, og RSK.

101

Raunverulegur jaðarskattur og tekjudreifing Fátæktargildrur

Arnaldur Sölvi Kristjánsson

Inngangur Til að greina tekjuskatt- og bótastefnu þjóðar þarf þekking að vera til staðar á því hversu mikið einstaklingar greiða í skatt og hversu miklar bætur þeir fá. Rannsóknir á hérlendri stefnu eru aðallega byggðar á rannsóknum sem gerðar hafa verið á skattframtölum (Friðrik Már Baldursson o.fl., 2008; Hagstofa Íslands, ýmis ár; Indriði H. Þorláksson, 2007; Stefán Ólafsson, 2006a, 2006b og 2007; Þjóðhagsstofnun, ýmis ár). Þrátt fyrir að þessar rannsóknir varpi góðu ljósi á heildarskattgreiðslur er ekki hægt að meta jaðaráhrif skatta og bóta með upplýsingum úr framtölum. Það getur verið mjög mismunandi hvaða skatt fólk greiðir og hvaða bóta það nýtur. Slíkar upplýsingar er ekki hægt að fá út frá skattframtölum einum saman. Þess vegna þarf nánari greiningu á tekjuskatt- og bótakerfinu til að hægt sé að meta jaðaráhrif þess.

Þessi grein fjallar um fjárhagslegan ávinning af vinnu og er sjónum beint að fjölskyldufólki. Það verður gert með því að skoða raunverulegan jaðarskatt fjölskyldna við ólíkar aðstæður. Raunverulegur jaðarskattur segir til um hvaða hlutfall viðbótartekna rennur ekki í vasa fólks vegna skatta, skerðingar á bótum og öðrum þáttum. Þannig er metið hversu mikill ávinningur hlýst af auknum tekjum og hvort samspil skatta og bóta skapi fátæktargildrur.

Jaðaráhrif íslenska tekjuskatt- og bótakerfisins hefur notið talsverðrar athygli. Þrátt fyrir það hafa rannsóknir á fræðilegum vettvangi verið fremur fáar. Þar að auki hefur umfjöllunin oftast snúið að frekar afmörkuðum þáttum og lítið verið um heilstæðar greiningar. Þó er skýrsla Eddu Rósar Karlsdóttur og Rannveigar Sigurðardóttur (1999) nokkuð viðamikil. Skýrslur á vegum Fjármálaráðuneytisins (1997 og 2003) varpa einnig nokkru ljósi á viðfangsefnið. Skýrsla Friðriks Más Baldurssonar o.fl. (2008) inniheldur alþjóðlegan samanburð og sögulegt yfirlit, þar er þó einungis fjallað um jaðaráhrif tekjuskatts. Sömuleiðis má nefna skýrslu Verslunarráðs Íslands (2005) þótt umfjöllunin um jaðaráhrif sé þar fremur knöpp. Niðurstöður úr ofantöldum skýrslum eru á einn veg og hann er að galli núverandi skattkerfis sé sá að jaðarskattur sé óhóflega mikill hjá lág- og millitekjuhópum.

Framlag þessarar greinar felst í því að taka tillit til fleiri áhrifaþátta á fjárhagslegan ávinning vinnu en áður hefur verið gert. Það er gert til þess að gefa raunsærri mynd af aðstæðum fjölskyldufólks og einnig til þess að varpa ljósi á þær aðstæður þar sem jaðaráhrifin eru hvað mest.

Greinin er skipulögð á þann hátt að í næsta hluta er fjallað um jaðaráhrif fátæktargildra. Þar á eftir er farið yfir hvernig skattar, bætur og aðrir þættir móta raunverulegan jaðarskatt. Loks eru útreikningar og niðurstöður settar fram. Í lokaorðum er fjallað um niðurstöðurnar.

Jaðaráhrif og fátæktargildrur

102

Ástæðan fyrir því að háir raunverulegir jaðarskattar skipta máli og eru áhugaverðir fyrir tekjuskatt- og bótastefnu þjóðar er tvíþætt. Í fyrsta lagi geta háir raunverulegir jaðarskattar myndað fátæktargildrur þegar erfitt reynist fyrir fólk með lágar eða engar tekjur að auka ráðstöfunartekjur sínar. Þetta á við um einstaklinga sem þiggja tekjutengdar bætur frá hinu opinbera. Í öðru lagi þá draga jaðaráhrifin úr fjárhagslegum ávinningi einstaklinga af aukinni vinnu sem getur þar af leiðandi dregið úr framboði vinnuafls.

Hugtakið fátæktargildra (e. poverty trap) er oft nefnt til sögunnar þegar fjallað er um velferðarkerfið. Hugtakið felur í sér að lítill eða enginn fjárhagslegur hvati sé fyrir fólk með lágar eða engar tekjur að auka vinnu sína og það geti þar af leiðandi fests í fjötrum fátæktar. Hugtakið er oft nefnt til sögunnar án þess að nákvæm skilgreining liggi fyrir, oft er þó miðað við að raunverulegur jaðarskattur sé um eða við 100%. Skilgreiningum ber þó ekki alltaf saman um það hvað nákvæmlega er átt við með fátæktargildrum.

Skilgreining Barr (2004) á fátæktargildru segir að fátæktargildra myndast þegar tekjuaukning um 1 kr. veldur því að bætur lækki um 1 kr. eða meira. Það veldur því að tekjuaukning skilar sér ekki í auknum ráðstöfunartekjum. Fjárhagslegur hvati til aukinnar vinnuþátttöku er því enginn. Við þær aðstæður er raunverulegur jaðarskattur 100% eða hærri. Atkinson (1975) segir að fátæktargildra sé þegar innan við 50% viðbótartekna renni í vasa fólks á stóru bili innan tekjudreifingarinnar. M.ö.o. þegar raunverulegur jaðarskattur er yfir 50% á stóru bili tekjudreifingarinnar er um fátæktargildru að ræða. Ástæðan er sú að fólk undir fátæktarmörkum getur ekki aukið ráðstöfunartekjur sínar upp fyrir mörkin án þess að auka tekjur sínar umtalsvert.

Kosturinn við tekjutengingu bóta er sá að hægt er að beina þeim markvisst til þeirra sem á þurfa að halda, þ.e. til hinna fátæku. Í þeim skilningi má segja að tekjutenging bóta sé mjög skilvirk leið til að draga úr fátækt. Það þarf lægri útgjöld til velferðarmála til þess að draga úr fátækt eftir því sem bætur skerðast meira. Lágtekjuviðmiðun bóta hefur því þýðingarminni kost í för með sér.

Á mynd 1 og 2 má sjá ráðstöfunartekjur og raunverulegan jaðarskatt fyrir þrjár mismunandi leiðir tekjutilfærslna: lágmarksframfærslubætur, flatar bætur (þ.e. ótekjutengdar) og tekjutengdar bætur. Gert er ráð fyrir að bætur séu skattskyldar og að fyrirkomulag tekjuskatts sé líkt og hér á landi, þ.e. skattleysismörk eru 100 þús. kr. og skattprósenta er 36%. Tekjur fyrir skatta og bætur eru einnig á efri myndinni til að sýna hvernig ráðstöfunartekjur væru ef tekjuskatt- og bótakerfi væri ekki til staðar.

Lágmarksframfærslubætur tryggja öllum lágmarks ráðstöfunartekjur, 100 þús. kr. í þessu tilviki. Þeir sem eru með tekjur undir lágmarkinu fá það greitt sem upp á vantar. Það gerir það að verkum að raunverulegur jaðarskattur er 100% þangað til tekjur fara upp fyrir 100 þús. kr. á mánuð. Ráðstöfunartekjur einstaklingsins eru því

103

þær sömu þegar tekjur eru á bilinu 0 og 100 þús. kr.

Andstæðan við lágmarksframfærslubætur eru flatar bætur sem greiddar eru

öllum einstaklingum í þjóðfélaginu. Kosturinn við slíkt fyrirkomulag er að vinnuhvati er mun meiri þar sem raunverulegur jaðarskattur eykst ekki vegna tilkomu bótanna. Á efri myndinni sést hins vegar að með slíku fyrirkomulagi tekst mjög illa að auka ráðstöfunartekjur tekjulægstu einstaklinganna.

Millileið ofantalinna aðferða er að draga ákveðið hlutfall tekna frá bótunum, það kallast skerðingarhlutfall og verður hér miðað við 50%. Tekjutengdu bæturnar eru talsvert hærri fyrir lægstu tekjur heldur en flatar bætur og raunverulegur jaðarskattur talsvert lægri en hjá lágmarksframfærslubótum. Dæmin sýna að kostir og gallar fylgja ofantöldum leiðum tekjutilfærslna. Velja þarf hversu mikið er dregið úr fátækt á kostnað vinnuhvata.

Í stað þess að greiða bætur á grundvelli tekjuviðmiðunar er einnig mögulegt að miða bætur við ákveðnar aðstæður til þess að komast hjá þeim vandkvæðum sem fylgja tekjutengingu bóta. Aðferðin byggist á því að greiða bætur einungis til þeirra sem búa við ákveðnar aðstæður. Flestar bætur eru greiddar með þeim hætti, t.d. örorku-, ellilífeyris- og barnabætur. Aðferðinni verður best lýst með dæmi:

0

25

50

75

100

125

150

175

200

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Rá

ðs

töfu

na

rte

kju

r á

mán

. í

þú

s.

kr.

Mánaðartekjur í þús. kr.

Lágmarksframfærslubætur Tekjutengdar bætur

Flatar bætur Tekjur fyrir skatta og bætur

0

20

40

60

80

100

120

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Ra

un

ve

rule

gu

r ja

ða

rsk

att

ur

í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

Lágmarksframfærslubætur Tekjutengdar bætur Flatar bætur

Skattleysismörk og bætur falla niður

Skattleysismörk

Bætur falla niður

Myndir 1 og 2: Þrjár mismunandi leiðir tekjutilfærslna. Á efri myndinni má sjá ráðstöfunartekjur fyrir þrjár mismunandi tegundir bóta en á neðri myndinni má sjá raunverulegan jaðarskatt fyrir bæturnar. Gert er ráð fyrir að bætur séu skattskyldar og því eru raunveruleg skattleysismörk breytileg eftir bótum.

104

Segjum sem svo að allir rauðhærðir einstaklingar séu fátækir og að einungis rauðhærðir séu fátækir. Gerum einnig ráð fyrir því að ekki sé hægt að lita á sér hárið svo einfalt er því að bera kennsl á rauðhærða. Við slíkar aðstæður er fræðilega hægt að útrýma fátækt, og það án ofantalinna vankanta sem fylgja tekjutengingu, með því að greiða rauðhærðum einstaklingum sérstakar bætur. Þar sem bæturnar fara einungis til þeirra fátæku eru útgjöld lágmörkuð og þar sem auðvelt er að bera kennsl á rauðhærða er minni þörf á stjórnsýslu (sjá t.d. Besley og Kanbur, 1993).

Áhrifaþættir Áður en niðurstöður eru sýndar verður farið yfir það með hvaða hætti tekjuskattur, bætur og aðrir þættir hafa áhrif á raunverulegan jaðarskatt fjölskyldna. Þeir þættir sem hér verða teknir fyrir miðast við tekjuárið 2008 og eru eftirfarandi:

• Tekjuskattur • Barnabætur • Vaxtabætur • Húsaleigubætur • Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga • Atvinnuleysisbætur • Lífeyrisgreiðslur • Endurgreiðsla námslána

Gert verður ráð fyrir að fólk, sem hefur engar eða lágar tekjur, njóti annað hvort atvinnuleysisbóta eða fjárhagsaðstoðar sveitarfélags. Það ber þó að hafa í huga að greiðslurnar eru háðar ákveðnum skilyrðum. Óheimilt er að þiggja bæði vaxta- og húsaleigubætur á sama tíma og þar af leiðandi verður einungis annar þeirra þátta tekinn fyrir hverju sinni. Að auki er einungis þeim sem fullnægja ákveðnum skilyrðum heimilt að taka námslán.

Þegar á heildina er litið sést að tekjuskatturinn er stærsti einstaki áhrifaþáttur á raunverulegan jaðarskatt. Í íslenska skattkerfinu er almenn skattprósenta 35,72%.17 Allir skattgreiðendur fá hins vegar 34 þús. kr. persónuafslátt á mánuði sem gerir það að verkum að tekjur undir 100 þús. kr. eru ekki skattlagðar. Persónuafsláttur er að fullu millifæranlegur fyrir hjón og sambúðarfólk, þannig að ef einungis annar aðilinn er í launaðri vinnu fær hann tvöfaldan persónuafslátt. Persónuafslátturinn gerir það einnig að verkum að skattbyrðin eykst með auknum tekjum þar sem afslátturinn hefur minna vægi eftir því sem tekjur eru hærri.

17 Skattprósentan er samansett úr tekjuskattprósentu ríkisins og útsvarsprósentu. Útsvarsprósentan er breytileg milli sveitarfélaga. Hér er notast við vegið meðaltal útsvars sveitarfélaga.

105

Á mynd 3 má sjá skattbyrði hjá einstaklingum og hvernig hún eykst með

tekjum. Jaðartekjuskattur er, líkt og skattbyrði, 0% upp að skattleysismörkum. Fyrir tekjur hærri en nemur skattleysismörkum er jaðarskattur 35,72% og helst óbreyttur (Lög um tekjuskatt nr. 90/2003). Það er því einungis um eitt álagningarþrep að ræða skv. skilgreiningu OECD (2006). Það eru hins vegar tvö jaðarskattþrep í íslenska skattkerfinu. Fyrra skattþrepið hefur 0% jaðarskatt og seinna 35,72%.

Foreldrar, sem fara með forsjá barna, eiga rétt á barnabótum og skiptast

bæturnar í tvennt. Í fyrsta lagi er um tekjutengdar barnabætur að ræða. Þær skerðast við ákveðið hlutfall tekna umfram skerðingarmörk. Skerðingarhlutfallið er hærra eftir því sem börnin eru fleiri, bæturnar eru hins vegar hærri eftir því sem börnin eru fleiri. Í töflu 1 má sjá nánar um skerðingu tekjutengdra barnabóta. Í öðru lagi eru viðbótarbætur vegna barna yngri en 7 ára sem eru ótekjutengdar og hafa því engin áhrif á raunverulegan jaðarskatt.

Einstaklingar sem greiða vaxtagjöld af lánum vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota hafa rétt á vaxtabótum. Þær eiga að létta undir með greiðslu á vaxtagjöldum. Upphæð vaxtabóta fer eftir hjúskaparstöðu, tekjum, skuldum, eignastofni og vaxtagjöldum. Bæturnar verða hér reiknaðar eftir tekjum og verða aðrar forsendur gefnar. Þar sem aðrir þættir en tekjur skipta mestu máli er slík

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Ska

ttur

í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

Jaðarskattur Skattbyrði

Mynd 3: Jaðarskattur og skattbyrði einstaklinga. Skattbyrði mælir hlutfall tekna sem einstaklingar greiða í skatt af tekjum sínum. Jaðarskattur mælir hlutfall af viðbótartekjum sem einstaklingar greiða í skatt.

Tafla 1: Skerðing tekjutengdra barnabóta. Upphæðir eru í þús. kr. á mánuði. Skerðingarhlutfall tekjutengdra barnabóta sýnir hversu hátt hlutfall tekna yfir skerðingarmörkum dregst frá barnabótum.

Skerðing bóta hefst

Skerðingarhlutfall bóta eftir fjölda barna

1 barn 2 börn 3 börn

Einstæðir foreldrar

120 2% 5% 7%

Hjón og sambúðarfólk

240 2% 5% 7%

Heimild: Lög um tekjuskatt nr. 90/2003.

106

framsetning takmörkuð. Þrátt fyrir það er slík framsetning, með raunhæfum forsendum, vel gerleg. Tekjuskerðing vaxtabóta er þannig háttað að 6% af tekjum dragast frá bótunum. Skerðingarhlutfall vaxtabóta er því 6%. Raunverulegt skerðingarhlutfall getur hins vegar verið lægra þar sem eignaskerðing ræðst af tekjuskerðingu vaxtabóta (sjá viðauka).

Húsaleigubætur voru fyrst greiddar árið 1995 og er markmið þeirra að „lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og draga úr aðstöðumun á húsnæðismarkaðnum“ (Lög um húsaleigubætur nr. 138/1997). Upphæð húsaleigubóta ræðst aðallega af barnafjölda og tekjum. Húsaleigubætur eru tekjutengdar og byrja að skerðast við 167 þús. kr. á mánuði og er skerðingarhlutfallið 12%. (Reglugerð um húsaleigubætur nr. 118/2003). Skerðingarhlutfall húsaleigubóta er því talsvert hærra en barna- og vaxtabóta.

Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga er veitt þeim einstaklingum og fjölskyldum sem ekki geta séð sér og sínum farborða án hjálpar. Óskert grunnfjárhæð í Reykjavík18 fyrir einstakling er 99 þús. kr. á mánuði en 159 þús. kr. fyrir hjón og sambúðarfólk, óháð því hvort börn búa á heimilinu. Við ákvörðun á fjárhagsaðstoðinni koma allar tekjur fólks til frádráttar. Tekjur dragast frá aðstoðinni krónu fyrir krónu. Þannig að raunverulegur jaðarskattur þeirra sem njóta fjárhagsaðstoðar er 100% frá fyrstu krónu þar til tekjur ná grunnfjárhæðinni (Reykjavíkurborg, 2007). Þó að hér sé einungis miðað við Reykjavík þá er fyrirkomulag fjárhagsaðstoðarinnar með sama móti í þremur stærstu sveitarfélögunum á eftir Reykjavík. Í Hafnarfirði, Kópavogi og á Akureyri koma allar tekjur fólks til frádráttar við ákvörðun á fjárhagsaðstoð (Akureyrarbær, 2007; Kópavogsbær, 2005; Hafnarfjarðarbær, 2004). Fjárhagsaðstoð byggir á svokallaðri þarfagreiningu (e. means-test) sem greinir þörf einstaklinga út frá tekjum og eignum. Bætur eru einungis greiddar til einstaklinga sem eru með tekjur og eignir undir tilteknum mörkum.

Atvinnuleysistryggingar tryggja launafólki tímabundna fjárhagsaðstoð á meðan það er í starfsleit eftir atvinnumissi og greiðast að hámarki í þrjú ár en einungis til þeirra sem eru í virkri atvinnuleit. Atvinnuleysisbætur eru þó einnig greiddar einstaklingum í hlutavinnu. Áhrif atvinnuleysisbóta á raunverulegan jaðarskatt er tvíþættur. Í fyrsta lagi lækka atvinnuleysisbætur í samræmi við starfshlutfall bótaþega. Einstaklingur missir þann hluta bóta sem nemur starfshlutfalli. Sé starfshlutfall einstaklings t.d. 25% fær hann 75% atvinnuleysisbóta. Hér er miðað við að tekjur aukist einungis vegna aukningar á starfshlutfalli, þ.e. tímakaupið helst fast. Áhrif starfshlutfallsins á raunverulegan jaðarskatt ræðst af því hversu háar tekjurnar eru fyrir fullt starf. Strangt til tekið telst þessi þáttur ekki vera tekjuskerðing atvinnuleysisbóta en ætla má að forsendur séu nokkuð raunhæfar. OECD (2007) hefur reiknað raunverulegan jaðarskatt fyrir atvinnuleysisbætur með svipuðum hætti og hér er gert (sjá einnig Carone o.fl., 2004). 19 Í öðru lagi þá eru atvinnuleysisbætur tekjutengdar. Samanlagðar tekjur (launatekjur, atvinnuleysisbætur o.s.frv.) bótaþega sem eru umfram 190 þús. kr. skerða bæturnar um 50%. (Lög um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006).

Á mynd 4 má sjá hvernig atvinnuleysisbætur auka raunverulegan jaðarskatt. Ferillinn er kallaður eftir því hverjar tekjur væru fyrir fullt starf.

18 Sveitarfélög hafa sjálfdæmi um það hvernig þau haga fjárhagsaðstoð sinni og er hún þar af leiðandi mismunandi milli sveitarfélaga (Guðný Björk Eydal og Anný Ingimarsdóttir, 2003). Hér verður miðað við stærsta sveitarfélagið, Reykjavík.

19 Í næsta hluta verður miðað við hlutfall af lágmarkstaxta ASÍ sem er 145 þús. kr. á mánuð og að tryggingarhlutfall sé 100%.

107

Hér verður vikið að áhrifum greiðslna í lífeyrissjóð og afborgana námslána á raunverulegan jaðarskatt. Slíkt er í eðli sínu talsvert frábrugðið frá skattgreiðslum og bótaskerðingum og í rauninni ekki unnt að leggja þetta tvennt að jöfnu. Þrátt fyrir vankanta lýsir þetta ráðstöfunartekjum fólks vel.

Á Íslandi er lífeyriskerfið þrískipt. Í fyrsta lagi er það ellilífeyrir sem fellur undir almannatryggingar. Í öðru lagi starfstengd skyldutrygging þar sem lágmarksgjald til lífeyrissjóðs launafólks er 4% af launum. Í þriðja lagi einstaklingsbundinn séreignarsparnaður þar sem launafólk getur greitt allt að 4% af launum sínum. Lífeyrisgreiðslur hækka því raunverulegan jaðarskatt þar sem verja þarf ákveðnu hlutfalli af viðbótartekjum í lífeyrissjóð. Lífeyrisgreiðslur eru hins vegar frádráttarbærar frá skattstofni sem gerir það að verkum að skattleysismörk hækka.

Einstaklingar sem taka námslán fyrir uppihaldi á námsárum sínum (og/eða

skólagjöldum) hefja endurgreiðslu lánsins tveimur árum eftir að námi lýkur. Námslánin eru verðtryggð, bera 1% vexti og gjalddagar eru tveir á ári. Fyrri afborgunin er föst greiðsla (85.522 kr.) þ.e. óháð tekjum og hefur því engin áhrif á raunverulegan jaðarskatt. Seinni afborgunin er háð tekjum og greiðast 3,75% af tekjum fyrra árs að frádreginni föstu afborguninni. Endurgreiðsla námslánsins hækkar því raunverulegan jaðarskatt um 3,75% hjá þeim sem eru með tekjur umfram 185 þús. kr. á mánuði. Hækki tekjur milli ára þá fara 3,75% af þeirri aukningu í endurgreiðslu námslánsins (Lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna nr. 21/1992).

Niðurstöður

Í þessum hluta verður farið yfir útreikninga á raunverulegum jaðarskatti. Þeir miðast við einstæða foreldra annars vegar og hjón og sambúðarfólk hins vegar. Í báðum tilvikum verður notast við tvö dæmi. Í fyrsta lagi fólk sem er með tvö börn á framfæri, hefur rétt á atvinnuleysisbótum, býr í eigin húsnæði, greiðir af námslánum og greiðir í viðbótarlífeyrissparnað. Í öðru lagi fólk með tvö börn á framfæri, nýtur fjárhagsaðstoðar sveitarfélags (séu tekjur nógu lágar) og býr í leiguhúsnæði. Einstæðir foreldrar

0

20

40

60

80

100

120

0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250Au

kn

ing

rau

nv

eru

leg

s j

að

ars

ka

tts

í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

145 þús. kr. 200 þús. kr. 400 þús. kr.

Mynd 4: Áhrif atvinnuleysisbóta á raunverulegan jaðarskatt. Aukning raunverulegs jaðarskatts vegna atvinnuleysisbóta eftir tekjum fyrir fullt starf. Heimild: Byggt á lögum um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006.

108

Á mynd 5 má sjá raunverulegan jaðarskatt einstæðs foreldris með tvö börn á framfæri, sem býr í eigin húsnæði og hefur rétt á atvinnuleysisbótum. Þar sést að jaðarskatturinn er talsvert hár fyrir lægstu tekjur, eða yfir 100%, en eftir að atvinnuleysisbætur falla niður helst raunverulegur jaðarskattur um eða yfir 50% og breytist lítið. Fátæktargildran hjá þessari fjölskyldusamsetningu felst í því að tekjur fyrir launaða vinnu þurfa að fara upp fyrir 150 þús. kr. til þess að ráðstöfunartekjur aukist.

Ef einstaklingur sem er með 200 þús. kr. hækkar tekjur sínar varanlega um 10 þús. kr. skilar sér einungis helmingurinn í vasa hans. Af 10 þús. kr. tekjuaukningu fara 3.286 kr. í tekjuskatt, 800 kr. í lífeyrisgreiðslur, 375 kr. í endurgreiðslu námsláns og barna- og vaxtabætur lækka um 640 kr. Það eru því einungis 4.900 kr. sem einstaklingurinn fær greiddar út. Við 200 þús. kr. í tekjur er raunverulegur jaðarskattur 51% og nær lægsta gildinu (45%) ekki fyrr en tekjur eru komnar upp fyrir eina milljón kr.

Á mynd 6 má sjá raunverulegan jaðarskatt hjá einstæðu foreldri sem býr í

leiguhúsnæði og er með tvö börn á framfæri. Fyrir tekjur undir 100 þús. kr. á mánuð er raunverulegur jaðarskattur yfir 100%. Það er vegna þess að skerðingarhlutfall fjárhagsað stoðarinnar er 100% og einstaklingurinn þarf að greiða í lífeyrissjóð. Jaðaráhrifin eru einnig talsvert há fyrir fólk með lágar eða meðaltekjur. En raunverulegur jaðarskattur er á bilinu 50-60% fyrir tekjur á bilinu 100-500 þús. kr. Athyglisvert er hvernig raunverulegur jaðarskattur lækkar jafnt og þétt eftir því sem tekjur hækka.

0102030405060708090

100110120

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1.000

Rau

nver

ule

gur

ja

ðar

ska

ttu

r í

%

Mánaðartekjur í þús. kr.

Atvinnuleysisbætur falla niður og barnabætur skerðast

Tekjutengdar afborganir námslána hefjast

Vaxtabætur skerðast Vaxtabætur falla niður

Barnabætur falla niður við 1.011 þús. kr. í mánaðartekjur

Mynd 5: Raunverulegur jaðarskattur hjá einstæðu foreldri í eigin húsnæði.* Einstætt foreldri með tvö börn á framfæri, hefur rétt á atvinnuleysisbótum, greiðir í viðbótarlífeyrissparnað og greiðir af námslánum. * Húsnæði er metið á 20 m., skuldahlutfall er um 50% og eru raunverulegir vextir (vextir að viðbættum verðbótum) 10%.

109

Hjón og sambúðarfólk

Fyrir hjón og sambúðarfólk er raunverulegur jaðarskattur sýndur fyrir sameiginlegar tekjur. Samanburður við einstæða foreldra er því gerður með fyrirvara um það. Raunverulegur jaðarskattur hjóna og sambúðarfólks, þar sem báðir aðilar eiga rétt á atvinnuleysisbótum, má sjá á mynd 7. Hann er líkt og hjá einstæðum foreldrum yfir 100% á lægstu tekjur og skilar launuð vinna sér ekki í auknum ráðstöfunartekjum fyrr en laun fara upp fyrir 300 þús. kr., þegar atvinnuleysisbætur falla niður. Jaðarskatturinn fer ekki varanlega niður fyrir 50% fyrr en tekjur nálgast eina milljón kr. Athygli vekur að hæsta gildi jaðarskattsins eftir að atvinnuleysisbætur falla niður er við tekjur á bilinu 600-800 þús. kr. á mánuði sem er vegna þess hve seint vaxtabætur skerðast.

0102030405060708090

100110120

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Rau

nve

rule

gur

jað

ars

kat

tur

í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

Barnabætur skerðast

Skattleysismörk og fjárhagsaðstoð fellur niður

Húsaleigubætur skerðast

Húsaleigubætur falla niður

Barnabætur falla niður

Mynd 6: Raunverulegur jaðarskattur hjá einstæðu foreldri í leiguhúsnæði. Einstætt foreldri með tvö börn á framfæri og nýtur fjárhagsaðstoðar sveitarfélags.

0102030405060708090

100110120

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Ra

unv

erul

egu

r ja

ðar

skat

tur

í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

Atvinnuleysisbætur falla niður

Barnabætur skerðast

Vaxtabætur falla niður

Barnabætur falla niðurVaxtabætur skerðast

Afborganir tekjutengdra námslána hefjast

Mynd 7: Raunverulegur jaðarskattur hjóna og sambúðarfólks í eigin húsnæði.* Hjón og sambúðarfólk með tvö börn á framfæri, bæði eiga rétt á atvinnuleysisbótum**, greiða í viðbótarlífeyrissparnað og greiða af námslánum. * Húsnæði er metið á 25 m. kr., skuldahlutfall er um 50% og eru raunverulegir vextir (vextir að viðbættum verðbótum) 10%. ** Atvinnuleysisbætur eru einstaklingsbundnar og því er gert ráð fyrir að tekjur, og þar með starfshlutfall, séu þær sömu þangað til bæturnar falla niður.

110

Hjón og sambúðarfólk í leiguhúsnæði sem njóta fjárhagsaðstoðar sveitarfélags eru með raunverulegan jaðarskatt yfir 100% fyrir lægstu tekjurnar. Slíkt hefur verið tilfellið hjá öllum öðrum fjölskyldusamsetningum sem sýndar hafa verið. Ólíkt öðrum dæmum þá eykur launuð vinna ráðstöfunartekjur við mun lægri tekjur. Þarna er miðað við að hjá hjónum og sambúðarfólki geti báðir einstaklingarnir unnið. Svipað og hjá einstæðum foreldrum í leiguhúsnæði lækkar raunverulegur jaðarskattur í þrepum eftir því sem tekjur hækka.

Athyglisvert er að jaðarskatturinn lækkar við mun lægri tekjur niður í sitt lægsta

gildi en í dæmunum sem að ofan voru nefnd. Það er aðallega vegna þess að húsaleigubætur falla niður fyrr heldur en vaxtabætur og vegna þess að barnabætur falla niður fyrr hjá hjónum og sambúðarfólki en einstæðum foreldrum. Það má því segja að fátæktargildran sé minnst fyrir fjölskyldusamsetninguna á mynd 8.

Lokaorð Við túlkun á niðurstöðum greinarinnar ber að hafa ýmislegt í huga. Þar má helst nefna fernt.

Í fyrsta lagi er hætta á því að útreikningarnir að ofan ofmeti jaðaráhrif atvinnuleysisbóta af tveimur ástæðum. Til að byrja með er gert ráð fyrir því að tekjur aukist einungis vegna hækkandi starfshlutfalls. Þannig að þegar tekjur aukast og starfshlutfall helst óbreytt lækka bæturnar ekki. Jaðaráhrif eru því engin þegar tímakaup einstaklings hækkar. Hér er hins vegar ekki tekið tillit til þess. Þar fyrir utan eru atvinnuleysisbætur háðar ákveðnum skilyrðum en þau hafa talsverð áhrif á vinnuframboð bótaþega (Atkinson og Mickelwright, 1991). Hér á landi eru atvinnuleysisbætur háðar ákveðnum skilyrðum. Fólk á atvinnuleysisbótum þarf að vera í virkri atvinnuleit til þess að eiga rétt á bótunum og réttur á bótum dettur niður tímabundið hafni einstaklingur starfi eða atvinnuviðtali svo dæmi sé tekið (Lög um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006).

Í öðru lagi þá eru skattgreiðslur og bótaskerðingar lagðar til jafns við greiðslur í lífeyrissjóði og afborganir námslána, en þetta eru í eðli sínu ólík fyrirbæri. Þrátt fyrir vankanta gefur þetta góða yfirsýn yfir ráðstöfunartekjur fólks.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000

Ra

unve

rule

gur

jaða

rsk

attu

r í %

Mánaðartekjur í þús. kr.

Fjárhagsaðstoð fellur niður

Húsaleigubætur skerðast

Skattleysismörk

Barnabætur skerðast

Húsaleigubætur falla niður

Barnabætur falla niður

Mynd 8: Raunverulegur jaðarskattur hjóna og sambúðarfólks í leiguhúsnæði. Hjón og sambúðarfólk með tvö börn á framfæri og njóta fjárhagsaðstoðar sveitarfélags.

111

Í þriðja lagi þá var raunverulegur jaðarskattur fyrir hjón og sambúðarfólk einungis fyrir samanlagðar tekjur. Jaðaráhrif voru ekki skoðuð gagnvart heimavinnandi maka. Slíkt getur skipt nokkru máli þegar tekjur hjóna og sambúðarfólks eru samsköttuð. Samsköttun tekna er talin draga úr vinnuframboði heimavinnandi fólks, áhrifin eru fyrst og fremst á vinnuframboð kvenna (sjá t.d. LaLumi, 2008). Útreikningarnir fyrir hjón og sambúðarfólk hér að ofan vanmeta því jaðaráhrif heimavinnandi maka.

Í fjórða lagi þá getur skipt máli hvort tekjutengdar bætur séu skertar með töf eða ekki. Ef bætur skerðast af tekjum hvers mánaðar kemur tekjuskerðing fram á sama tíma og tekjuaukningin. Skerðist bætur hins vegar af tekjum fyrra árs kemur tekjuskerðingin fram með eins árs töf. Til skamms tíma er tekjuskerðingin því engin. Með því móti getur fólk unnið meira einn mánuðinn en annan án þess að bætur skerðist strax. Ef tekjuskerðing kemur fram með töf verður það til þess að áhrif tekjuskerðingar verður minni en ella. Á Íslandi skerðast barna- og vaxtabætur af tekjum fyrra árs og endurgreiðslur námsláns miðast einnig við tekjur fyrra árs. Það má því segja að jaðaráhrif séu ofmetin vegna þessa þáttar.

Í þessari grein er rannsakaður raunverulegur jaðarskattur hjá dæmigerðum fjölskyldusamsetningum. Í ljós kom að hann er tiltölulega hár fyrir lág- og millitekju hópa. Sú niðurstaða er í góðu samræmi við skýrslur sem hafa fjallað um jaðaráhrif. Þær hafa þó sýnt mun minni jaðaráhrif en hér hefur verið sýnt fram á þar sem hér voru fleiri þættir teknir með í útreikningana.

Helstu niðurstöður eru að íslenskar fjölskyldur geta lifað við aðstæður sem kallast fátæktargildrur og að raunverulegur jaðarskattur er mun hærri heldur en jaðarskattur tekjuskatts. Það getur gert það að verkum að fjárhagslegur ávinningur af launaðri vinnu er lítill eða enginn fyrir fólk með lágar eða engar tekjur.

Þrátt fyrir að raunverulegur jaðarskattur geti verið hár þarf að varast of harðar ályktanir. Það sem skiptir meginmáli er hversu margir standa frammi fyrir þeim miklu jaðaráhrifum sem hér voru sýnd. Og hvort þau hamli með einhverju móti vinnuþátttöku fólks. Sem dæmi má nefna hefur lítill fjárhagslegur ávinningur af launaðri vinnu öryrkja verið talin ein ástæða fyrir fjölgun skráðra öryrkja á undanförnum árum (Tryggvi Þór Herbertsson, 2005).

Ýmislegt er hægt að gera til þess að draga úr jaðaráhrifum sem talin eru vera neikvæð. Ein leið til þess væri að hverfa frá núverandi fyrirkomulagi fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga og greiða einstaklingum og fjölskyldum, sem ekki geta séð sér og sínum farborða án hjálpar, tekjutengdar bætur með skerðingarhlutfalli vel undir 100%. Önnur leið væri að minnka vægi fjárhagsaðstoðarinnar. Sé það markmið að allir búi við lágmarkslífsviðurværi getur tilvist þarfagreindra bóta, líkt og fjárhagsaðstoð sveitarfélag, verið réttmæt þegar aðrar greiðslur ná ekki að lyfta öllum upp fyrir lágmarkslífsviðurværi. Á Íslandi er meginundirstaða tekjutilfærslna bætur sem greiddar eru við ákveðnar aðstæður í gegnum almannatryggingar (t.d. atvinnuleysisbætur og lífeyristryggingar). Slíkt fyrirkomulag getur leitt til þess að sumir einstaklingar undir fátæktarmörkum fullnægi ekki þeim skilyrðum sem þarf til að fá greiddar bætur. Almannatryggingum getur því mistekist að lyfta öllum upp fyrir lágmarkslífsviðurværi. Við slíkar aðstæður getur fjárhagsaðstoðin hjálpað þeim sem ekki fá greiddar bætur úr almannatryggingakerfinu og eru undir lágmarkslífsviðurværi, t.d. atvinnulausum sem ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum. Breski hagfræðingurinn Beveridge (1942) vildi leggja niður þarfagreindu fátæktaraðstoðina sem tíðkaðist um aldir gerði engu að síður ráð fyrir þarfagreindum greiðslum til þeirra sem ekki tryggðu sér lágmarkslífsviðurværi með vinnu eða í gegnum almannatryggingakerfið. Séu jaðaráhrif þarfagreindra bóta talin hafa neikvæð

112

áhrif í för með sér væri hægt að halda fyrirkomulaginu en hafa vægi þess í lágmarki. Með slíku fyrirkomulagi væri reynt að tryggja öllum lágmarkslífsviðurværi í gegnum almannatryggingakerfi en næði það ekki tilætluðum árangri væri það gert í gegnum fjárhagsaðstoðina.

Breytingar innan núverandi skattkerfis gætu einnig mildað jaðaráhrifin. Það væri hægt að gera það bæði með því að lækka skerðingarhlutfall ýmissa bóta og með því að gera breytingar á tekjuskatti. Hægt væri að lækka skerðingarhlutfall barnabóta eða greiða þær óháð tekjum. Einnig væri hægt að lækka skerðingarhlutfall húsaleigubóta og/eða hækka skerðingarmörkin. Báðar leiðir myndu draga úr jaðaráhrifum á lág- og millitekjuhópa. Hvað tekjuskattinn varðar eru margar leiðir færar til þess að lækka jaðarskatt á lág- og millitekjuhópa. Í núverandi skattkerfi er hægt að lækka staðgreiðsluhlutfall og/eða hækka skattleysismörk. Einnig væri hægt að gera breytingar á núverandi skattkerfi með ýmsu móti.

Tilvísanaskrá Atkinson, A. B. 1975. The Economics of Inequality. Oxford University Press. Oxford.

Atkinson, A. B. og J. Mickelwright. 1991. Unemployment Compensation and Labor Market Transition: A Critical Review. Journal of Economic Literature, 29(4): 1679-1727.

Barr, N. 2004. Economics of the Welfare State. Oxford University press. Oxford.

Besley, T. og R. Kanbur. 1993. The Principles of Targeting. Í Lipton, M. og J. van der Gaag (ritstj.) Including the Poor: 67-90. World Bank. Washington.

Beveridge, W. 1942. Social Insurance and Allied Services. HMSO. London.

Carone, G., H. Immervoll, D. Paturot og A. Salamäki. 2004. Indicator of Unemployment and Low-Wage Traps (Marginal Effective Tax Rates on Employment Incomes). OECD Social, Employment and Migration Working Papers, Nr. 18.

Edda Rós Karlsdóttir og Rannveig Sigurðardóttir. 1999. Skattkerfið: frá sjónarhóli launafólks. Alþýðusamband Íslands og Bandalag starfsmanna ríkis og bæja. Reykjavík.

Fjármálaráðuneytið. 1997. Skilabréf og greinargerð jaðarskattanefndar: nefndarálit. Fjármálaráðuneytið. Reykjavík.

Fjármálaráðuneytið. 2003. Greinargerð um fjölþrepatekjuskatt og viðmiðunarstaðla. Fjármálaráðuneytið. Reykjavík.

Friðrik Már Baldursson o.fl. 2008. Íslenska skattkerfið: Samkeppnishæfni og skilvirkni. Skýrsla nefndar á vegum fjármálaráðuneytisins, 11. september 2008. Sótt 1.12.08 á vefsvæðinu: http://www.fjarmalaraduneyti.is/media/adrarskyrslur/Islenska-skattkerfid-samkeppnishaefni-og-skilvirkni.pdf.

Guðný Björk Eydal og Anný Ingimarsdóttir. 2003. Fjárhagsaðstoð og félagsþjónusta. Í Friðrik H. Jónsson (ritstj.) Rannsóknir í félagsvísindum IV: 191-202. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands og Háskólaútgáfan. Reykjavík.

Hagstofa Íslands. Ýmis ár. Landshagir. Hagstofa Íslands. Reykjavík.

Indriði H. Þorláksson. 2007. Skattapólitík: Er skattkerfið sanngjarnt og hvernig nýtast ívilnanir þess?. Í Stjórnmál og stjórnsýsla, 3(1): 11-33.

LaLumia, S. 2008. The effects of joint taxation of married couples on labor supply and supply and non-wage income. Í Journal of Public Economics, 92(7): 1698-1719.

OECD. 2006. Fundamental Reform of Personal Income Tax. OECD, Tax Policy Studies. París.

OECD. 2007. Benefit and Wages. OECD. París.

113

Stefán Ólafsson. 2006a. Breytt tekjuskipting Íslendinga: Greining á þróun fjölskyldutekna 1996 til 2004. Í Úlfar Hauksson (ritstj.) Rannsóknir í félagsvísindum VII, bls. 173-188. Félagsvísindastofnun Háskóla Íslands. Reykjavík.

Stefán Ólafsson. 2006b. Aukinn ójöfnuður: Áhrif stjórnmála og markaðar í fjölþjóðlegum samanburði. Í Stjórnmál og stjórnsýsla, 2(2): 129-156.

Stefán Ólafsson. 2007. Skattbyrði ólíkra þjóðfélagshópa á Íslandi, 1995 til 2004. Í Gunnar Þór Jóhannesson (ritstj.) Rannsóknir í félagsvísindum VII: 173-188. Félagsvísindadeild Háskóla Íslands. Reykjavík.

Tryggvi Þór Herbertsson. 2005. Fjölgun öryrkja á Íslandi: Orsakir og afleiðingar. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið. Reykjavík

Verslunarráð Íslands. 2005. 15% landið Ísland: Einfaldara skattkerfi eykur velmegun. Skýrsla Verslunarráðs Íslands til Viðskiptaþings 2005. Verslunarráð Íslands (í dag Viðskiptaráð Íslands). Reykjavík.

Þjóðhagsstofnun. Ýmis ár. Tekjur, eignir og dreifing þeirra. Þjóðhagsstofnun. Reykjavík.

Lög og reglur

Akureyrarbær. 2007. Reglur félagsmálaráðs Akureyrar um fjárhagsaðstoð. Akureyrarbær. Akureyri.

Hafnarfjarðarbær. 2004. Reglur um fjárhagsaðstoð. Hafnarfjarðarbær. Hafnarfjörður.

Kópavogsbær. 2005. Reglur um fjárhagsaðstoð. Kópavogsbær. Kópavogur.

Lög um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006.

Lög um húsaleigubætur nr. 138/1997.

Lög um Lánasjóð íslenskra námsmanna nr. 21/1992.

Lög um tekjuskatt nr. 90/2003.

Reglugerð um húsaleigubætur nr. 118/2003.

Reykjavíkurborg. 2007. Reglur um fjárhagsaðstoð. Reykjavíkurborg. Reykjavík.

Viðauki

Upphæðir vaxtabóta velta á tekjum íbúðareigenda, eignastofni, fasteignaláni og vaxtagreiðslum íbúðarláns. Í samanburði við aðrar bætur ríkisins eru vaxtabætur því mun flóknari í útreikningi. Í þessum viðauka eru áhrif tekjuaukninga á greiddar vaxtabætur kannaðar.

Útreikningur vaxtabóta skiptist í sex þrep. Til að byrja með eru óskertar vaxtabætur, táknað með α. Í öðru lagi mega vaxtabætur ekki vera hærri en sem nemur greiddum vaxtagjöldum, táknað sem I, og í þriðja lagi mega bæturnar ekki vera hærri heldur en 5% af eftirstöðvum skulda, eftirstöðvar skulda eru táknaðar sem D. Þannig er α fall af eftirstöðvum skulda og vaxtagreiðslum, eða α(I,D), þar sem I táknar vaxtagreiðslur og D skuldir. Fjórða þrepið er tekjuskerðing, þar sem τ af tekjum eru dregin frá, ekki eru nein skerðingarmörk. Það sem þá stendur eftir er skert í hlutfalli við nettó eignir, eða H-D (H táknar virði fasteignar), ef þær fara yfir tiltekin mörk, táknað með βN. Réttur til vaxtabóta fellur niður um leið og nettóeign fer upp fyrir ákveðin mörk, táknað með βE. Af ofantaldri lýsingu má setja fram eftirfarandi líkingu20:

20 Í jöfnu (1) getur eignaskerðingin orðið neikvæð, m.ö.o. hækkað greiddar vaxtabætur. Til einföldunar er ekki tekið tillit til þessa í jöfnununni.

114

V = α(I , D) − τ x[ ] 1 −H − D − βN

βE − βN

(1)

Þar sem x táknar tekjur. Sjötta og seinasta þrepið er þak á greiddar vaxtabætur, táknað með γ.

Vaxtabætur geta aldrei orðið neikvæðar þó líking (1) geti orðið neikvæð. Greiddar vaxtabætur, VB, má því setja fram sem:

VB =

0, ef V ≤ 0

V, ef 0 < V < M

γ , ef γ ≤ V

(2)

Til þess að kanna áhrif tekjuaukningar á greiddar vaxtabætur er líking (1) diffruð m.t.t. tekna, x. Það sýnir áhrif tekjuaukningar á vaxtabætur þegar V ∈ 0,γ[ ] , en

tekjuaukningin hefur engin áhrif á VB þegar V < 0, eða V > γ21:

∂V

∂x= −τ ′x 1 −

H − D − βN

βE − βN

< −τ ′x

(3)

sjá má að vaxtabætur lækka um minna en sem nemur tekjuskerðingarhlutfallinu τ. Ástæðan er sú að þegar tekjuskerðingin eykst, þá dregst úr eignaskerðingu. Í skrifum um jaðaráhrif vaxtabóta hefur almennt verið litið fram hjá þessum þætti (sjá Edda Rós Karlsdóttir og Rannveig Sigurðardóttir, 1999; Verslunarráð Íslands, 2005). Jafna (3) á hins vegar einungis við þegar þegar nettó eignir, H – D, eru á milli βN og βE, neðri og efri eignaskerðingarmörk. Ef nettó eignir eru ekki á því bili þá raunverulegt

skerðingarhlutfall τ. Þá er H − D−βN

βE −βN= 0 og þar með er ∂V

∂x= τ ′x .

21 Þegar V < γ getur tekjuaukning haft áhrif á VB, en einungis þegar tekjuaukningin er nægilega há, eða að V sé nægilaga nálægt γ.

115

Raunveruleg skattbyrði Hinn mikilvægi munur á vergum og hreinum tekjusköttum

Ragnar Árnason

Inngangur

Ríkisvaldið leggur skatta á borgarana. Hvernig byrðin af þessum sköttum dreifist er jafnan samfélagslegt deiluefni og mikið til umræðu. Í þeirri umræðu kjósa margir að byggja málflutning sinn á því sem þeir telja sanngjarnt og réttlátt. Í skrifum Stefáns Ólafssonar um tekjudreifingu og skattbyrði er t.d. ítrekað skírskotað til réttlætis og sanngirni (sjá t.d. Stefán Ólafsson, 2006 og mörg fleiri ritverk á heimasíðu hans). Þetta gerist jafnvel þar sem umræðan er í aðalatriðum á fræðilegum nótum (sjá t.d. Indriði Þorláksson, 2007). Alvarlegur galli við svona málflutning er að merking hugtakanna sanngirni og réttlætis er afskaplega óljós. Engin ein viðtekin skýrgreining á þeim er til, jafnvel ekki í formlegum heimspekilegum textum (sjá t.d. Hart, 1955; Rawls, 1971 og Nozick, 1974). Þetta þýðir auðvitað að þessi hugtök eru í rauninni ótæk í skynsamlegri umræðu um skatta og tekjudreifingu. Þau eru ekki skýrgreind og því ekki mælanleg. Þar með getur hver og einn haft sína skoðun og sinn skilning á þeim. Þessi hugtök eru því tilvalin fyrir þá sem hafa meiri áhuga á að koma samfélagslegum fordómum sínum á framfæri en stuðla að upplýstri samfélagslegri umræðu. Allir vilja réttlæti og sanngirni. Hvað er þá betra til að slá ryki í augu samborgaranna en að kalla þá samfélagsskipan sem maður aðhyllist réttláta og sanngjarna? Þegar fjallað er um skattbyrði gleymist oft að skattar og skattheimta er aðeins önnur hliðin af dæminu. Hin hliðin er hvernig skattar eru notaðir. Innheimtir skattar gufa ekki upp. Skattheimtumaðurinn, hið opinbera, notar skatttekjurnar til að fjármagna opinbera þjónustu af ýmsu tagi og til beinna greiðslna til hluta borgaranna, svokallaðra millifærslna. Mikilvægt er að átta sig á því að þessar tvær hliðar á dæminu eru í reynd óaðskiljanlegar. Skattheimta skapar skatttekjur sem verður að verja á einhvern hátt. Opinber útgjöld verður jafnframt að fjármagna með skatttekjum í einhverri mynd. Þannig er í raun ekki mikið vit í að fjalla um annað án hins. Að tala um skattbyrði, án þess að taka tillit til þess hvernig skatttekjunum er varið, er einfaldlega villandi framsetning. Samband skattborgarans og hins opinbera minnir um margt á viðskiptasamband. Skattborgarinn greiðir skatt og fær opinbera þjónustu og millifærslu á móti. Sú skattbyrði sem máli skiptir fyrir hvern skattborgara ræðst af virði þessa heildardæmis. Hvað fær hann mikið á móti skattgreiðslunni? Fær hann meira eða minna en hann borgar? Hagnast hann eða tapar á þessum viðskiptum? Augljóst er að sá sem fær meira frá hinu opinbera en hann greiðir í skatta er ekki þjakaður af skattbyrði. Hann hefur skattaávinning. Aðeins þeir sem greiða meira í skatta en þeir fá til baka búa við skattbyrði. Það er því lítið vit í að fjalla um skattbyrði tekjuhópa og fullyrða að hún hafi þyngst eða lést án þess að

116

skoða dæmið í heild eins og t.a.m. Stefáni Ólafssyni er tamt að gera (sjá margar ritgerðir og skýrslur á heimasíðu hans). Í þessari grein er sjónum beint að tekjuskatti, byrðinni af honum og hvernig hún breytist með tekjum. Hins vegar er auðvelt er að sjá hvernig unnt er að víkka greininguna út þannig að hún nái til allra skatta, beinna sem óbeinna. Þar sem markmiðið er fyrst og fremst að sýna fram á hversu fjarstæðukennt það er að fjalla um skatta og skattbyrði á grundvelli skattgreiðslnanna einvörðungu verður fjallað er um efnið á almennan hátt, þ.e. án þess að takmarka það við raunveruleg gögn. Hins vegar verða töluleg dæmi notuð til að varpa skýrara ljósi á hinar almennu niðurstöður.

Hugtök og skýrgreiningar Sköttum fylgir óhjákvæmilega opinber þjónusta og/eða beinar greiðslur á móti (millifærslur). Skattgreiðsluna sem slíka köllum við vergan (brúttó) skatt. Vergi skatturinn að frádreginni þeirri opinberu þjónustu og millifærslum sem á móti kemur nefnum við hreinan (nettó) skatt. Svokallað skatthlutfall er mælt sem upphæð skatts sem hlutfall af tekjum. Skatthlutfallið er oft notað sem mælikvarði á skattbyrði (sjá t.d. Musgrave og Musgrave, 1980; Atkinson og Stiegler, 1980). Ef skatthlutfallið hækkar með tekjum skattborgara er skatturinn stighækkandi (e. progressive taxation). Ef skatthlutfallið lækkar með tekjum er skatturinn stiglækkandi (e. regressive taxation). Ef skatthlutfallið hækkar hvorki né lækkar með tekjum er talað um hlutlausan skatt (e. neutral taxation) (sjá Musgrave og Musgrave, 1980; Black 1997). Hentugt er í ýmsu samhengi að hafa eitt orð um það hvernig skatthlutfallið breytist með tekjum. Hér er valið að kalla þetta samband skattstigul. Stiglækkandi skattar hafa þá neikvæðan skattstigul og stighækkandi jákvæðan skattstigul. Hlutlausir skattar hafa skattstigul sem er núll – núll skattstigull. Dæmi um þessi þrjú mismunandi tilvik um skattstigla eru dregin á mynd 1. Takið eftir að halli bugðanna sem lýsa sambandinu milli skatthlutfallsins og teknanna ræður gildi skattstigulsins. Takið ennfremur eftir að þessi halli þarf alls ekki að vera fasti, þótt þannig séu bugðurnar dregnar á mynd 1. Skattstigullinn getur verið breytilegur með tekjum.

117

Jákvæður skattstigull merkir að þeir sem eru tekjuhærri greiða hærra hlutfall tekna sinna í skatt en hinir tekjulægri. M.ö.o. skattbyrðin vex með tekjum. Neikvæður skattstigull merkir hið gagnstæða – hinir tekjuhærri greiða lægra hlutfall tekna sinna í skatta. Núll-skattstigull merkir að allir greiða sama hlutfall tekna sinna í skatt. Kosturinn við að nota skattstigulinn sem mælikvarða á hvernig skattbyrði breytist með tekjum er að hann er (i) vel skýrgreint hugtak, (ii) mælanlegur og (iii) laus við gildismat. Hinn mældi skattstigull felur einfaldlega í sér hlutlægar upplýsingar um skattkerfið. Hann segir ekkert um réttlæti eða sanngirni þess. Hugleiðum nú samfélag með íbúum og ríkisvaldi. Íbúarnir hafa tekjur sem ríkið skattleggur. Ríkið notar skatttekjurnar til að framleiða vörur og þjónustu fyrir íbúana og færa beint fjárhæðir til íbúanna (millifærslur). Þessa starfsemi ríkisins köllum við í heild samneyslu. Vergur tekjuskattur er skýrgreindur sem fallsambandið ( )yτ , þar sem y

táknar tekjur. Vergt tekjuskatthlutfall er skýrgreint sem:

( )( )

yy

y

τϕ = .

Sem fyrr greinir er algengt að nota verga tekjuskatthlutfallið sem mælikvarða á skattbyrði. Samkvæmt því er skattbyrði einstaklings með tekjur y einfaldlega

( )yϕ . Yfirleitt er verga skatthlutfallið minna en einn og ekki neikvætt, þ.e.

1 ( ) 0yϕ≥ ≥ .

Skattstigullinn er skýrgreindur sem fyrsta afleiðan af skatthlutfallinu með tilliti til tekna. Vergur skattstigull er því:

2

( ) ( )( )

y y yy

y

τ τϕ

′ ⋅ −′ = ,

þar sem ( )yϕ ′ og ( )yτ ′ tákna fyrst afleiðurnar af verga tekjuskattshlutfallinu og

tekjuskattinum. Látum nú ( )s y tákna þá opinberu þjónustu og millifærslu sem fellur í skaut

íbúa með tekjur y. Til hægðarauka munum við hér eftir kalla opinbera þjónustu og millifærslur einfaldlega opinbera þjónustu. Mikilvægt er að átta sig á því að

Tekjur

Skatthlutfall(skattur sem% af tekjum)

StighækkandiStigull>0

HlutlausStigull=0

StiglækkandiStigull<0

Mynd 1: Mismunandi skattstiglar

118

þetta er algerlega almenn framsetning sem felur ekki í sér neinar forsendur um hvernig hin opinbera þjónusta breytist með tekjum, ef hún þá gerir það á annað borð. Ef opinber þjónusta er óháð tekjum er ( )s y s= , þar sem s er fasti.

Hreinn tekjuskattur, þ.e. tekjuskattur að frádreginni opinberri þjónustu er nú:

( ) ( ) ( )t y y s yτ= − .

Og hreina tekjuskatthlutfallið er:

( ) ( )( )

y s yy

y

τφ

−= .

Gagnlegt er að átta sig á því að það er engin ástæða til að ætla að hreina tekjuskattshlutfallið sé jákvætt. Ef einstaklingur með tekjur y fær meira frá hinu opinbera en hann greiðir er hreinn tekjuskattur hans neikvæður og hreina tekjuskatthlutfallið sömuleiðis. Hreini skattstigullinn er skýrgreindur sem fyrsta afleiða hreina tekjuskatthlutfallsins, m.t.t. tekna, þ.e.:

2

( ) ( ) '( ) ( )( )

t y y t y s y y s yy

yφ

′ ⋅ − − ⋅ +′ = , (1) (1)

þar sem ( )yφ ′ er fyrsta afleiða hreina tekjuskattshlutfallsins og og ( )t y′ og '( )s y

fyrstu afleiður verga tekjuskattsins og hinnar opinberu þjónustu sem á móti kemur.

Dreifing opinberrar þjónustu Dreifing opinberrar þjónustu til íbúanna er viðamikið rannsóknarefni, jafnvel umfangsmeira en dreifing tekna. Hagstofur þjóðlanda, þ.á.m. Hagstofa Íslands, hafa því miður ekki tekið saman gögn um þessi málefni með skipulögðum hætti. Hvað þetta snertir eiga rannsakendur ekki annars úrkost en að grípa til tiltölulega lítt undirbyggðra ágiskana (sbr. t.d. Marchial og fél., 2008). Til þess að komast áleiðis er gagnlegt að skipta opinberri þjónustu sem fjármögnuð er með tekjusköttum í þrjá meginflokka:

• Framboð einka- og hálfeinkagæða (e. semi-private goods): Einkagæði eru gæði, eða vörur, sem tiltekinn notandi nýtur fyrst og fremst góðs af og eyðast við notkun. Markaðskerfið gæti séð um að bjóða fram einkagæði. Hálfeinkagæði eru gæði sem að verulegu leyti, en ekki öllu, falla í skaut tiltekins notanda. Einkagæði og hálfeinkagæði sem hið opinbera á Íslandi býður upp á eru menntun, samgöngur, hluti af heilbrigðisþjónustu o.m.fl.

• Framboð almannagæða: Almannagæði eru gæði sem margir aðilar geta notað samtímis og/eða eyðast ekki við notkun (Samuelson, 1969). Mikilvægur eiginleiki almannagæða er að markaðskerfið á í erfiðleikum við að bjóða þau fram í réttum mæli. Framboð almannagæða er því mikilvægt verkefnasvið fyrir hið opinbera. Löggæsla, landvarnir, náttúrurvernd,

119

sumar rannsóknir, almenn heilsugæsla, almenn menntun o.m.fl. getur fallið í flokk almannagæða.

• Millifærslur: Þetta eru greiðslur til þeirra þjóðfélagshópa sem eru taldir sérlega þurfi svo sem aldraðir, fatlaðir, atvinnulausir, tekjulágt fólk sem leigir húsnæði, tekjulágt fólk sem borgar háa vexti af lánum o.s.frv. Þessar greiðslur eru af ýmsu tagi. Stundum eru þær beint fjárframlag. Stundum eru þær niðurgreiðslur á kostnaði viðkomandi aðila.

Hvernig mismunandi tekjuhópar njóta þessara þjónustuliða er síður en svo ljóst. Raunar er sennilegast að ekkert almennt lögmál gildi um þetta og skerfur íbúanna af hinni opinberu þjónustu breytist frá einni samfélagsskipan til annarrar. Í dæmigerðu vestrænu velferðarsamfélagi eins og hinu íslenska er þó langsennilegast að hlutdeild hinna tekjulægri í fjárhagslegum millifærslum sé miklu meiri en hinna tekjuhærri. Það er einmitt markmið slíkra millifærslna að færa ráðstöfunartekjur frá hinum tekjuhærri til hinna tekjulægri. Almannagæði eru samkvæmt skýrgreiningu gæði sem allir geta notað (Samuelson, 1969). Af þeirri ástæðu gæti virst eðlilegast að gera ráð fyrir að þau almanngæði sem hið opinbera sér fyrir dreifist jafnt á íbúana eða sé a.m.k. óháð tekjum þeirra. Á hinn bóginn er unnt að færa fyrir því rök að viss opinber almannagæði svo sem landvarnir, löggæsla, verndun náttúrunnar og viss menningarstarfsemi nýtist hinum ríkari meira en hinum fátæku. Hinir fyrrnefndu hafa meiru að tapa ef landvarnir og löggæsla bregðast og eru oft í betri aðstöðu til að njóta náttúru og menningarverðmæta en hinir síðarnefndu. Að því marki sem þessar röksemdir eiga við, kann framboð opinberra almannagæða að falla hinum tekjuhærri fremur í skaut en hinum tekjulægri. Framboð einka- og hálfeinkagæða eins og heilbrigðisþjónustu nýtist hinum tekjulægri sennilega mun frekar en hinum tekjuhærri. Í fyrsta lagi eru þeir sem þurfa á slíkri þjónustu að halda oftast tiltölulega tekjulágir vegna slakrar heilsu. Í öðru lagi hafa hinir tekjuhærri oft aðstöðu til að fara betur með heilsu sína en hinir tekjulægri. Í þriðja lagi eru þeir líklegri til að kaupa sér heilbrigðisþjónustu fyrir eigið fé og hafa tryggingar til að borga heilbrigðiskostnað. Hins vegar er sennilegt að tekjuhærri fjölskyldur nýti sér frekar framboð á menntunarþjónustu en hinar tekjulægri, sérstaklega eftir að skólaskyldu lýkur. Á móti kemur að hinir tekjuhærri eru einnig líklegri til þiggja ekki slíka opinbera þjónustu en kaupa hana sjálfir af einkaaðilum innanlands og utan. Viss opinber samgönguþjónusta svo sem vegir og flugvellir er sennilega meira notuð af hinum tekjuhærri en hinum tekjulægri. Önnur opinber samgönguþjónusta svo sem strætisvagnar og ferjur er sennilega meira notuð af hinum tekjulægri en hinum tekjuhærri. Þegar á heildina er litið virðist engin knýjandi ástæða fyrir því að ætla að notkun á opinberri þjónustu vaxi fremur en minnki með tekjum eða öfugt. Nýleg rannsókn á vegum OECD (Marchal og. fél., 2008) felur í sér vissar vísbendingar um að hinir tekjulægri hljóti stærri skerf af hinni opinberu þjónustu í heild en hinir tekjuhærri. Að frátöldum beinum greiðslum virðist munurinn þó ekki mikill. Í því sem hér fer á eftir verður því gert ráð fyrir því að hin opinbera þjónusta sé óháð tekjuhópum. Rétt er að hafa í huga að sú forsenda leiðir líklega til nokkurs ofmats á hreinni skattbyrði hinna tekjulægri og vanmat á hreinni skattbyrði hinna tekjuhærri.

120

Vergir og hreinir tekjuskattar: Skattstigull Í þessum kafla verður leitast við að varpa ljósi á muninn á skattbyrði af vergum tekjusköttum annars vegar og hreinum tekjusköttum hins vegar. Athuguð eru tvö dæmi. Annað er af föstum hlutfallslegum tekjuskatti. Hitt dæmið er af föstum hlutfallslegum tekjuskatti með lágtekjumarki. Sá skattur er í aðalatriðum eins og íslenski tekjuskatturinn var fram á mitt árið 2009. Fastur hlutfallslegur tekjuskattur hefur skattstigulinn núll. Af þeim sökum er oft talað um slíkan skatt sem hlutlausan (Musgrave og Musgrave, 1980). Við munum hins vegar sjá að þótt vergi tekjuskatturinn kunni að vera hlutlaus þá fer því fjarri að hreini tekjuskatturinn sé það. Hreini skatturinn er að öllum líkindum stigvaxandi, þ.e. hefur jákvæðan skattstigul. Í síðara dæminu af hlutfallslegum tekjuskatti með lágtekjumarki, eru það aðeins tekjur yfir vissu tilteknu lágmarki sem skattlagðar eru. Í þessu dæmi er vergi tekjuskatturinn hlutlaus fyrir allar tekjur upp að lágtekjumarki og stighækkandi eftir það. Hreini tekjuskatturinn er hins vegar mjög stighækkandi yfir allt tekjubilið. Helstu eiginleikum þessara skattkerfa verðu lýst með hjálp tölulegra dæma. Að frátöldu lágtekjumarkinu eru þessi dæmi í líkingu við íslenskar tekjuskattsaðstæður, þ.e. skattkerfið eins og það var fram að miðju ári 2009 og dreifingu tekna á skattborgara á Íslandi. Rétt er að taka það fram að miðað er við bæði tekjuskatt til ríkisins og útsvar til sveitarfélaga, enda er það sú upphæð sem menn greiða í staðgreiðslukerfinu. Dæmin gefa því sæmilega raunhæfa mynd af tekjuskattsaðstæðum á Íslandi. Hins vegar er gert ráð fyrir því að öllum skatttekjum sé ráðstafað sem opinberri þjónustu til skattborgaranna, sem er líklega heldur mikil bjartsýni. Í samræmi við það sem að ofan er rakið, er gert ráð fyrir að hin opinbera þjónusta dreifist jafnt á tekjuhópa Tilvik 1 - Hlutfallslegur tekjuskattur: Ekkert lágtekjumark

Í þessu skattkerfi er vergi tekjuskatturinn og hin opinbera þjónusta á móti skýrgreind með eftirfarandi líkingum:

( )y yτ α= ⋅ ,

( )s y s= ,

þar sem α er tekjuskattshlutfallið og s opinber þjónusta, sem er samkvæmt forsendu óháð tekjum og því sú sama fyrir alla tekjuhópa. Sé gert ráð fyrir svipaðri tekjudreifingu og var á Íslandi 2006, skattahlutfalli sem nægir til að skapa svipaðar tekjur af tekjuskatti og í raun á því ári og að allur tekjuskatturinn gangi til baka til þegnanna í formi opinberrar þjónustu og óháð tekjum þeirra, þá eru gröf brúttó tekjuskattsins og hinnar opinberu þjónustu sem falla af tekjum (í m.kr.) lýst á mynd 2.

121

Mynd 2 flytur tvenn afar áhugaverð skilaboð. Í fyrsta lagi þarf tekjuskattshlutfallið aðeins að vera um 30% til að skapa sömu heildartekjur og hið raunverulega tekjuskattshlutfall sem var um 36.5% á árinu 2006. Tilvera lágtekjumarksins á því ári krafðist þess þannig að tekjuskattshlutfallið væri hækkað úr u.þ.b. 30% í 36.5% til þess að ná tilteknum skattekjum. Í öðru lagi greiða allir þeir sem hafa tekjur undir u.þ.b. 5,6 m.kr. í raun neikvæðan tekjuskatt. Þeir fá opinbera þjónustu umfram það sem þeir greiða í skatta. Þessir aðilar, rétt um 60% framteljenda, hagnast í raun af tekjuskattskerfinu. Þeirra hreina skattbyrði er m.ö.o. neikvæð. Þessi niðurstaða er þó háð þeirri forsendu að hin opinbera þjónusta sé í þeirra augum jafnverðmæt og þeirra eigin tekjur. Vergu og hreinu tekjuskattshlutföllin eru skýrgreind sem:

( )( )

yy

y

τϕ α= = .

( ( ) ( ))( )

y s y sy

y y

τφ α

−= = − .

0 10 200

2

4

6

Tekjur

Kr.

Opinber þjónusta

Skattur

Mynd 2: Hlutfallslegur skattur; jöfn dreifing opinberrar þjónustu. (Upphæðir í m.kr. Verðlag 2006).

122

Gröf þessara skatthlutfalla eru dregin upp á mynd 3. Verga tekjuskattshlutfallið er auðvitað fasti, 30%, óháð tekjum. Stigull þess er núll. Vergi tekjuskatturinn er m.ö.o. hlutlaus eins og jafnan er gengið að sem vísu þegar fjallað er um hlutfallslegan tekjuskatt. Hins vegar gegnir öðru máli um hreina tekjuskattinn. Hann er nefnilega sívaxandi eins og sýnt er á mynd 3. Hreina tekjuskattshlutfallið er neikvætt fyrir tiltölulega lágar tekjur (neikvæður hreinn tekjuskattur) en fer vaxandi með tekjum og stefnir á skatthlutfallið 30% þegar tekjurnar stefna á óendanlegt. Það er athyglisvert að hreini tekjuskatturinn er mest stighækkandi fyrir lágar tekjur. Þetta merkir að það er sérlega óhagstætt fyrir þá sem hafa lægstu tekjurnar að auka vinnuframlag sitt. Stigull vergs og hreins tekjuskatts fyrir þetta hlutfallslega skattkerfi er sem hér segir:

( ) 0yϕ ′ =

2( )

sy

yφ ′ = .

Svo skattstigullinn fyrir verga tekjuskattinn er núll (hlutlaus skattur), en jákvæður og fallandi fyrir hreina tekjuskattinn. Þessi föll eru dregin á mynd 4. Niðurstaðan er því sú að í hlutfallslegu tekjuskattskerfi með jafnri dreifingu opinberrar þjónustu fari því fjarri að hreini tekjuskatturinn sé hlutlaus. Þvert á móti sé hann sívaxandi. Jafnframt sé stigull hans mestur við lægstu tekjurnar en lækki fremur hratt með vaxandi tekjum. Við u.þ.b. tvöfaldar meðaltekjur er skattstigullinn nálægt núlli sem merkir að þar er skattkerfið orðið nærri því hlutlaust.

10 200.5

0

0.5S

katt

hlut

fall

Vergt skatt-hlutfall, ϕ(y)

Hreint skatt-hlutfall, φ(y)

Tekjur Mynd 3: Hlutfallslegur tekjuskattur og jöfn dreifing opinberrar þjónustu. Verg og hrein skatthlutföll.

123

Tilvik 2 - Hlutfallslegur tekjuskattur: Lágtekjumark

Íhugum nú hlutfallslegan tekjuskatt með lágtekjumarki, þannig að aðeins tekjur yfir viðkomandi lágmarki eru skattlagðar. Þetta skattkerfi er í aðalatriðum líkt skattkerfinu sem til staðar var á Íslandi þar til að á miðju ári 2009. Formlega má rita líkingar fyrir verga tekjuskattinn sem hér segir:

min

min min

0, if ( )

( ), if

y yy

y y y yτ

α

≤=

⋅ − >.

Í þessari líkingu táknar y tekjur og α skatthlutfallið sem fyrr og stærðin ymin táknar lágtekjumarkið. Gildi parametranna α og ymin eru valin í samræmi við íslenska tekjuskattkerfið fyrir 2009 miðað við grunnárið 2006. Skattekjurnar eru því svipaðar og þær voru í reynd á því ári.

Sem fyrr gerum við ráð fyrir að allar skattekjurnar séu endurgreiddar til skattborgaranna í formi opinberrar þjónustu og óháð tekjum þeirra, þ.e.:

( )s y s= .

0 5 10

0

0.5

1S

katt

stig

ull

Hreinn skattur, φ’(y)

Tekjur

Vergur skattur, ϕ’(y)

Mynd 4: Hlutfallslegur tekjuskattur og jöfn dreifing opinberrar þjónustu. Skattstiglar

124

Viðkomandi gröf tekjuskatts og opinberrar þjónustu eru dregin á mynd 5. Í þessu skattkerfi er vergi tekjuskatturinn enginn þar til lágmarkstekjum er náð. Eftir það hækkar vergi tekjuskatturinn línulega. Takið eftir að til þess að ná sömu skatttekjum og áður, verður skatthlutfallið, þ.e. halli vergu tekjuskattsbugðunnar, að vera hærra en í hreina hlutfallslega skattkerfinu sem um var fjallað í tilviki 1. Eins og mynd 5 sýnir munu allir skattþegar í þessu kerfi með tekjur undir vissu marki (5,8 m.kr á ári) greiða neikvæðan hreinan tekjuskatt. Þeir hagnast m.ö.o. á skattkerfinu. Allir hinir tapa. Vergu og hreinu tekjuskatthlutföllin eru nú:

min

minmin

0, if ( )

( ), if

y yy

y yy yy

y

τϕ

α

≤

= = − >

min

minmin

, if ( ( ) ( ))

( )

), if

sy y

yy s yy

y syy y

y

τφ

α

≤−

= = + − >

Þessi skatthlutföll, eða öllu heldur gröf þeirra, eru dregin upp á mynd 6. Eins og sjá má eru bæði vergi og hreini tekjukatturinn nú stighækkandi. Lágtekjumarkið veldur því að vergi skatturinn er stighækkandi eftir að lágtekjumarkinu er náð. Aðeins á hinu tiltölulega litla tekjubili upp að lágtekjumarkinu er skatturinn hlutlaus (skattstigullinn núll). Þar fyrir ofan er skattstigullinn jákvæður en fer lækkandi með tekjum. Þetta þýðir að hvatinn gegn aukinni vinnu er enginn fyrir neðan lágtekjumarkið, er mestur fyrir tekjur nákvæmlega á lágtekjumarki en minnkar síðan með auknum tekjum. Eins og við var að búast er hreini tekjuskatturinn nú miklu meira stighækkandi en áður. Það sem því veldur er annars vegar lágtekjumarkið og hins vegar hærra skatthlutfall (til að skapa sömu skatttekjur og áður). Sem fyrr lækkar skattstigullinn með tekjum, þ.e. stighækkun hreina tekjuskattsins er mest

Tekjur

Kr.

Opinber þjónusta

Vergur skattur

10 20

0

5

10

ymin

Mynd 5: Hlutfallslegur tekjuskattur með lágmarkstekju-marki og jafnri dreifingu opinberrar þjónustu

125

við tiltölulegar lágar tekjur. Er tekjur hækka minnkar stighækkun hans eins og sýnt er á mynd 6.

Stiglar verga og hreina tekjuskattsins sem fall af tekjum eru dregnir á mynd 7. Þrennt er sérstaklega athyglisvert. Í fyrsta lagi eru stiglar bæði verga og hreina tekjuskattsins verulega jákvæðir eins og um hefur verið rætt. Þetta er breyting frá hlutfallslegum tekjuskatti án lágtekjumarks þar sem aðeins hreini tekjuskatturinn var sívaxandi. Í öðru lagi minnkar skattstigullinn með tekjum yfir lágmarkstekjum. Þetta er eins og í hlutfallstekjuskattskerfinu. Í þriðja lagi er stökk í skattstiglinum við tekjur jafnar lágmarkstekjum. Þetta er allt annað en í hlutfallstekjuskattskerfinu, þar sem engin slík stökk finnast. Stökkið stafar af því að við þessar tekjur færast skattgreiðendur úr engum skatti yfir í jákvæðan skatt. Þar með fer skatthlutfallið úr núlli yfir í jákvæða stærð (sjá mynd 6).

10 202

1

0

1

Ska

tthl

utfa

ll

Vergt skatt-hlutfall, ϕ(y)

Tekjur

Hreint skatt-hlutfall, φ(y)

Mynd 6: Hlutfallslegur tekjuskattur með lágmarkstekju-marki og jafnri dreifingu opinberrar þjónustu: Skatthlutföll

0 2 40

2

Ska

ttst

igul

l

Hreinn skattur, φ’(y)

Tekjur

Vergur skattur,ϕ’(y)

Mynd 7: Hlutfallslegur tekjuskattur með lágmarkstekjumarki og jafnri dreifingu opinberrar þjónustu: Stiglar.

126

Mikilvægt er að átta sig á því að stökk í skattstiglum eiga sér stað ekki aðeins í þeim tekjum þar sem skatthlutfallið fer úr núlli í pósitífa stærð heldur við öll þrep í skatthlutföllum. Séu t.d. tvö þrep í tekjuskatti í stað eins, eru stökkin í skattstiglinum tvö o.s.frv. Stökk í skattstiglinum eru ekki aðeins skattatæknilega umhugsunarverð. Þau hafa einnig óhjákvæmilega hagrænar og samfélagslegar afleiðingar. Í grundvallardráttum virka þau sem hvati fyrir þá sem eru við eða rétt neðan við stökkið að leggja ekki á sig erfiði til að afla hærri tekna. Ástæðan er sú að í stað þess að hafa vergan jaðarskatt upp á núll (eða aðra tiltekna tölu) eru næstu tekjueiningar nú skattlagðar hærra. Því mun stökkið í skattstiglinum fæla þá sem hafa nægilega mikið neikvætt notagildi af vinnu frá því að afla tekna umfram viðkomandi mark. Að því marki sem þessi áhrif eru fyrir hendi myndi tekjudreifingin sýna uppsöfnun tekjuþega við eða rétt undir þrepum í skattkerfinu. Þannig hafa stökk í skattstiglinum tilhneigingu til að leiða til þústa eða jafnvel tinda í dreifingu tekjuþega yfir tekjusviðið. Þessu fylgir minna vinnuframlag en að öðrum kosti og ekki ólíklega samfélagsleg óánægja og kvartanir þeirra sem eru í þessari stöðu. Niðurstaða þessar greiningar er því sú, að í hlutfallslegt tekjuskattskerfi með lágmarkstekjumarki og opinberri þjónustu sem er óháð tekjum séu bæði vergir og hreinir tekjuskattar stighækkandi yfir mest af formengi sínu. Enn fremur mun allaf verða stökk í skattstiglinum við lágmarkstekjumarkið. Skattstigullinn og stökkið í honum geta hæglega verið mjög veruleg (mynd 7) og haft mikil áhrif á atferli tekjuþega.

Hlutlausir hreinir skattar Hér að framan hefur verið útskýrt hvers vegna það sé nauðsynlegt að horfa til hreinna skatta þegar skattbyrði er skoðuð. Jafnframt hafa verið færð fyrir því rök að hreinir skattar geti hæglega haft og hafi mjög sennilega mun hærri stigul (séu meira stighækkandi) en vergir skattar. Þetta þýðir að tekjuskattkerfið í heild felur sennilega mun meiri hvata gegn vinnu og tekjuöflun en við blasir þegar litið er á hinn verga tekjuskatt einvörðungu. Því vaknar spurningin um hlutlausan hreinan tekjuskatt, þ.e. tekjuskattkerfi þar sem stigull hreina skattsins er núll. Hvernig gætu slíkir skattar litið út og hvaða takmarkanir setur krafan um hlutleysi á samhengið á milli skattsins og þeirrar opinberu þjónustu sem skattgreiðandi fær á móti? Sem fyrr greinir (líking (1)) er hreini skattstigullinn samkvæmt skýrgreiningu:

2

( ) ( ) '( ) ( )( )

t y y t y s y y s yy

yφ

′ ⋅ − − ⋅ +′ = .

Sé þessi skattstigull núll (þ.e. hlutlausir nettóskattar) verður teljarinn (stærðin fyrir ofan brotastrikið) að vera núll. Það þýðir hins vegar að teygni hreina tekjuskattsins með tilliti til tekna verður að vera einn. Þ.e.

( ( ) ( ), ) ( '( ) '( )) 1( ) ( )

yE y s y y y s y

y s yτ τ

τ− ≡ − ⋅ =

−En

127

ln( ( ) ( ))( ( ) ( ), ) 1

ln( )

d y s yE y s y y

d y

ττ

−− ≡ = .

Því hlýtur

ln( ( ) ( )) ln( )y s y y fastiτ − = + .

Eða:

( ) ( )y fasti y s yτ = ⋅ + . (2)

Sé þessi jafna tegruð yfir allt tekjusviðið [0,ymax] fæst

max max max

0 0 0( ) ( )

y y yy dy fasti ydy s y dyτ = ⋅ +∫ ∫ ∫ .

Jöfnuður milli skatttekna og útgjalda, þ.e.

max max

0 0( ) ( )

y yy dy s y dyτ =∫ ∫

krefst því

2max

00

2

y ymaxfasti ydy fasti⋅ ≡ ⋅ =∫ .

Til að fullnægja þessum tveimur skilyrðum, hlutlausum hreinum tekjuskatti og jöfnuði milli skatttekna og útgjalda verður því fasti = 0. En það þýðir samkvæmt líkingu (2) að

( ) ( )y s yτ = .

Með öðrum orðum: Eigi hreini tekjuskatturinn að vera hlutlaus og skatttekjur jafnar útgjöldum, þá verða þeir tekjuskattar sem hver skattgreiðandi borgar að vera nákvæmlega sama verðmæti og hann fær til baka frá hinu opinbera í formi opinberrar þjónustu (og millifærslna)! Þessu fylgir auðvitað að hafi hin opinbera þjónusta og millifærsla neikvæðan stigul, sem við er að búast í velferðarríki eins og rakið hefur verið, þá verða skattarnir líka að hafa sama neikvæða stigulinn. M.ö.o. tekjuskatturinn þarf að vera stiglækkandi!

Niðurstaða

Skatttekjur gufa ekki upp. Skattheimtumaðurinn verður að nota skatttekjurnar einhvern veginn. Notkun skattekna – oft kölluð samneysla og millifærslur eða opinber þjónusta – er hin hliðin á skattkerfum. Sú hlið gleymist oft í óvandaðri umræðu um skattkerfi. Vera má að sumir skattgreiðendur telji þá opinberu þjónustu sem á móti sköttum þeirra kemur lítils virði. Það er hins vegar aukaatriði. Aðalatriðið er að sköttum fylgir óhjákvæmilega mótframlag sem ég

128

hef kallað opinbera þjónustu. Þetta eru tvær hliðar á sama peningi sem ekki verða skildar í sundur. Þessu fylgir að ekki er unnt að fjalla um skattbyrði af viti nema íhuga einnig þá opinberu þjónustu sem á móti skattekjunum kemur og hvernig hún dreifist á skattgreiðendur. Það er hreini skatturinn, þ.e. skattgreiðslur að frádreginni þeirri opinberu þjónustu sem á móti kemur, mælir hina raunverulegu byrði af skattkerfinu. Það að meta einungis verga skattinn og sleppa þjónustunni sem á móti kemur og skattekjurnar eru notaðar í dregur upp mjög villandi mynd af skattbyrðinni. Það er svona svipað eins og að skoða einungis byrðina af verðinu sem kaupandinn greiðir fyrir vöruna, en ekki þann ávinning sem hann hefur af vörunni. Sama máli gegnir auðvitað einnig um það að fjalla um opinbera þjónustu og dreifingu hennar á borgarana án þess að fjalla jafnframt um þá skatta sem þeir hafa greitt til að gera þessa þjónustu mögulega. Í þessari grein hefur verið sýnt fram á að það getur verið mikill munur á vergri og hreinni skattbyrði. Jafnframt eru færð fyrir því rök á grundvelli fyrirliggjandi gagna að svo sé einnig í reynd. Sé þetta rétt er í raun út í hött, jafnvel alvarleg missögn, að tala um skattbyrði án þess að taka hina opinberu þjónustu sem á móti kemur með í reikninginn. Skattbyrði sú sem að skiptir máli er hin hreina skattbyrði, ekki sá helmingur dæmisins sem er hinn vergi skattur. Það sama á auðvitað við um stigul skattkerfisins, þ.e. hvernig skattbyrðin breytist með tekjum. Það sem máli skiptir þar er stigull hreina skattkerfisins, þ.e. skattanna að frádreginni hinni opinberu þjónustu sem á móti kemur. Munurinn á þessu tvennu getur verið mjög mikill. T.d. bendir margt til þess að stigull hreina tekjuskattskerfisins eins og það hefur verið á Íslandi sé miklu meiri en verga tekjuskattskerfisins. Sé þetta rétt hefur tekjuskattskerfið í heild miklu meiri áhrif til að jafna raunveruleg lífskjör milli ríkra og fátækra heldur en virðast kann þegar horft er á verga tekjuskattinn einan. Það er jafnvel hugsanlegt að þegar allt er tekið með beri hinir tekjuhærri í reynd minna úr bítum en hinir tekjulægri. Þetta gæti t.d. hæglega átt sér stað á vissum köflum tekjustigans. Oft er því a.m.k. haldið fram í umræðu um skattkerfið að ábatasamara sé að vera styrkþegi á framfæri hins opinbera en verkamaður á launum. Allt þetta sýnir að mat á skattbyrði og skattstiglum á grundvelli vergs tekjuskatts, svo ekki sé minnst á ráðgjöf til stjórnvalda og stefnumörkun á slíkum grunni, hlýtur að teljast vond aðferðafræði og í raun ótækt sem framlag til skynsamlegrar umræðu um samfélagsmál.

Tilvísanaskrá Atkinson, A.B. og J. E. Stiglitz. 1980. Lectures on Public Economics. McGraw-Hill. London.

Black, J. 1997. Oxford Dictionary of Economics. 2nd edition. Oxford University Press. Oxford.

Hart, H.L. 1955. Are There Any Natural Rights? Philosophical Review 64: 175-91.

Musgrave, R.A. og P.N. Musgrave. 1980. Public Finance in Theory and Practice. 3rd edition. McGraw-Hill. New York.

Notzig, R. 1974. Anarchy, State and Utopia. Basic Books.

Rawls, J. 1971. A Theory of Justice. Harvard University Press. Cambridge. Massachussetts.

129

Samuelson, P.A. 1969. Pure Theory of Public Expenditures and Taxation. In J. Margolis and H. Guitton (eds.) Public Economics. St. Martins.

Indriði H. Þorláksson. 2007. Skattapólitík: Er skattkerfið sanngjarnt og hvernig nýtast ívilnanir þess?. Vefrit stofnunar um stjórnmál og stjórnsýslu við Háskóla Íslands 3:12-33 (erindi og greinar).

Marical, F, M. d’Ercole, M. Vaalavuo og G. Verbist. 2008. Publicly Provided Services and the Distribution of Households’Economic Resources. OECD economic Studies 44:1-38

Stefán Ólafsson. 2006. Skattar og lífskjör almennings. Erindi hjá SFR. http://www3.hi.is/olafsson/

Stefán Ólafsson. 2008. Heimasíða: http://www3.hi.is/~olafsson/