honduras informe del desempeño de la gestión de las ... · tabla 11 - comparación de los...

CONTRATISTA: NORC at the University of Chicago Renée Hendley Senior Research Scientist 4350 East-West Highway, 8th Floor, Bethesda MD 20814 (301) 634-9489 (office) (301) 634-9301 (fax) OCTUBRE 2011

Honduras

Informe del Desempeño de la Gestión de

las Finanzas Públicas (PEFA) I N F O R M E F I N A L

PRESENTADO A: Gobierno de Honduras Y Millennium Challenge Corporation PRESENTADO POR: Hernan Pflücker Francis Conway Manlio Martinez Helmis Cárdenas

NORC │ Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas (PEFA)

INFORME FINAL | I

MONEDA Y TASA DE CAMBIO Lempira (HNL)

HNL 1 = 0.0529 US$ 1 US$ 1 = 18.8951 HNL

AÑO FISCAL 1 de enero – 31 de diciembre

1 Fuente: Tipo de cambio oficial publicado por el Banco Central de Honduras el 27 de junio de 2011


INFORME FINAL | II


INFORME FINAL | III

Índice de materias Prefacio ...................................................................................................................................................... VIII

Lista de abreviaturas ..................................................................................................................................... X

Evaluación Resumida ................................................................................................................................... 1

I. Resultados principales de la evaluación PEFA ......................................................................................... 1

Credibilidad del presupuesto. .................................................................................................... 2

Alcance y transparencia. ........................................................................................................... 3

Presupuestación basada en políticas. ....................................................................................... 4

Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria. ............................................................ 4

Contabilidad, registro e informes. .............................................................................................. 5

Escrutinio y auditoría externa. ................................................................................................... 5

Prácticas de entidades donantes. ............................................................................................. 6

II. Evaluación del impacto de las debilidades de la GFP .............................................................................. 7

Disciplina fiscal agregada. ......................................................................................................... 7

Asignación estratégica de recursos. ......................................................................................... 8

Eficiente prestación de servicios. .............................................................................................. 9

III. Perspectivas de planificación y aplicación de reformas ........................................................................ 11

1. Introducción ............................................................................................................................................ 14

Objetivo del Informe ................................................................................................................ 14

Proceso de preparación del Informe ....................................................................................... 14

Metodología de preparación del Informe ................................................................................. 16

Alcance de la evaluación según lo previsto en el Informe ...................................................... 17

2. Información de antecedentes sobre el país ........................................................................................... 20

2.1. Descripción de la situación económica del país ......................................................... 20

2.2. Descripción de los resultados presupuestarios .......................................................... 24

2.3. Descripción del marco jurídico e institucional de GFP ................................................ 30

3. Evaluación de los sistemas, procesos e instituciones de GFP.............................................................. 40

3.1. Credibilidad del presupuesto ....................................................................................... 40

3.2. Transparencia y universalidad .................................................................................... 52

3.3. Presupuestación basada en políticas ......................................................................... 75

3.4. Certeza y control de la ejecución presupuestaria ....................................................... 87

3.5. Contabilidad, registro e información .......................................................................... 140

3.6. Escrutinio y auditoría externa .................................................................................... 156

3.7. Prácticas de Donantes .............................................................................................. 170

4. Proceso de reforma del sector público ................................................................................................ 180


INFORME FINAL | IV

4.1. Descripción de las medidas de reforma recientes y en curso .................................. 180

4.2. Factores institucionales que respaldan la planificación y aplicación de reformas .... 181

Anexo 1. Datos de indicadores ................................................................................................................ 183

Anexo 2. Resumen de los indicadores de desempeño ........................................................................... 186

Anexo 3. Resumen de fuentes de información ........................................................................................ 206

Anexo 4. Efectos del desempeño en la gestión de finanzas públicas ..................................................... 219

Anexo 5. Bibliografía ................................................................................................................................ 223

Anexo 6. Comentarios recibidos sobre el Informe Preliminar .................................................................. 227


INFORME FINAL | V

Índice de Tablas Tabla 1 - Evaluación Resumida de Indicadores ......................................................................................... 12

Tabla 2 - Distribución del gasto agregado entre las entidades del sector público (2011) ......................... 17

Tabla 3 - Marco macroeconómico 2005 a 2010 ......................................................................................... 21

Tabla 4 - Operaciones de la Administración Central (Porcentaje del PIB) 2005-2010 .............................. 25

Tabla 5 - Ejecución Presupuestaria Real de la Administración Central, por Categorías de Clasificación Económica (Porcentaje del Gasto Total) 2005-2010 .............................................................. 28

Tabla 6 - Ejecución Presupuestaria Real de la Administración Central, por Sectores (Porcentaje del Gasto Total) 2005-2010 ........................................................................................................... 29

Tabla 7 - Gasto Primario Aprobado y Ejecutado 2008-2010 (millones de lempiras, porcentaje) .............. 41

Tabla 8 - Desviaciones del gasto a nivel administrativo 2008-2010 (porcentaje) ..................................... 43

Tabla 9 - -Gasto ejecutado en la partida de imprevistos 2008 - 2010 ...................................................... 44

Tabla 10 - Evolución del Ingreso Tributario por Año 2005-2010 ................................................................ 46

Tabla 11 - Comparación de los Ingresos Internos Aprobados y Recaudados por Año 2005-2010 ........... 46

Tabla 12 - Evolución del total de cuentas por pagar en proporción al gasto ejecutado total 2005-2010 . 48

Tabla 13 Saldo de cuentas por pagar pendientes 45 días o más al 31 de diciembre del 2010 (lempiras millones, porcentaje) ............................................................................................................... 49

Tabla 14 - Estructura de los clasificadores ................................................................................................. 53

Tabla 16 - Información incluida en la documentación presupuestal presentada al Congreso de la República para la aprobación de la Ley de Presupuesto Anual ............................................. 55

Tabla 17 - Presupuesto 2010 fondos nacionales: estimación, ejecución, liquidación (lempiras millones) 58

Tabla 18 - Presupuesto 2010 fondos externos: estimación, ejecución, liquidación (lempiras millones) ... 60

Tabla 19 - FHIS: inversión ejecutada con fondos externos (millones de lempiras, %) .............................. 61

Tabla 20 - Donaciones incluidas en el presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 ............................... 61

Tabla 21 - Nivel de ayuda oficial comparada con el gasto ejecutado con fondos externos ...................... 62

Tabla 22 Transferencias a las municipalidades de todas las fuentes – 2010 (millones de lempiras) ....... 64

Tabla 23 Instituciones descentralizadas que presentan sus informes a tiempo – segundo trimestre del 2010 al primer trimestre del 2011 (total 33 instituciones) ....................................................... 69

Tabla 24 - Evaluación de las instituciones descentralizadas al 31 de diciembre del 2010 ........................ 70

Tabla 25 - Documentación de Acceso Público ........................................................................................... 73

Tabla 26 - Actividades de mayor duración en el proceso de elaborar el presupuesto 2011 (días hábiles)76

Tabla 27 - Secuencia y fecha de eventos clave en la elaboración del presupuesto del año 2011............ 77

Tabla 28 - Fechas de presentación y aprobación del presupuesto por el Congreso Nacional .................. 79

Tabla 29 - Comparación proyecciones hechas en 2008 y 2009 con proyectos de presupuesto del 2010 y 2011 ......................................................................................................................................... 82


INFORME FINAL | VI

Tabla 30 - Modificaciones al marco normativo tributario en los años 2010 y 2011 ................................... 88

Tabla 31 - Estadística de reclamos administrativos de los contribuyentes ................................................ 91

Tabla 32 - Datos del registro de contribuyentes ......................................................................................... 93

Tabla 33 - Saldos en cobranza publicados por la DEI a diciembre 2010 .................................................. 98

Tabla 34 - Flujo de caja acumulado al segundo trimestre 2011 (millones de lempiras) .......................... 104

Tabla 35 - Situación de pago de los contratos de SOPTRAVI (millones de lempiras, %) ....................... 106

Tabla 36 - Estadística de funcionarios sujetos al régimen de la Ley del Servicio Civil ............................ 116

Tabla 37 - Estadística de atrasos y regularizaciones en la nómina (2011) .............................................. 119

Tabla 38 - Plazos e informes establecidos en el marco normativo .......................................................... 149

Tabla 39 - Fechas de presentación de la rendición de cuentas del Gobierno al Congreso Nacional. .... 154

Tabla 40 - Alcance de las auditorías externas que abarcan el ejercicio fiscal 2009 ................................ 158

Tabla 41 - Modelo de informe que genera el SISERA ............................................................................. 160

Tabla 42 - Informes especiales remitidos por el TSC al Congreso Nacional 2008-2010 ....................... 168

Tabla 43 - Ejecución del apoyo presupuestario (millones de Lempiras) ............................................... 171

Tabla 44 - Ayuda Oficial al Desarrollo (en millones de USD) ................................................................... 175

Tabla 45 - Recursos de Capital (millones de Lempiras) .......................................................................... 178

Índice de Ilustraciones Ilustración 1 - Resultados de la evaluación PEFA 2011 ............................................................................. 2

Ilustración 2- Estructura Organizacional del Sector Público Hondureño .................................................. 18

Ilustración 3 - Ejemplo del informe de seguimiento a la antigüedad de pagos pendientes de la TGR .... 51

Ilustración 4 - Información disponible al público en los portales de SEFIN y del TSC ............................. 73

Ilustración 5 - Ejemplo de un componente del Flujo Financiero ............................................................. 104

Índice de Cuadros Cuadro 1 - Normas contables y estadísticas referentes a gastos incurridos sin autorización y gastos

devengados y no pagados al final de un ejercicio fiscal ......................................................... 26

Cuadro 2 - Atribuciones del Congreso Nacional en temas de administración financiera .......................... 31

Cuadro 3 - Atribuciones del Presidente de la República en temas de administración financiera ............. 32

Cuadro 4 - Evolución de la Cuenta Financiera al Manual de Finanzas Públicas 2001 ............................. 54

Cuadro 5 - Ley del Servicio Civil – Del Campo de Aplicación - Articulo 3. .............................................. 115

Cuadro 6 - Marco Normativo de las Contrataciones del Estado .............................................................. 124

Cuadro 7 - Alcance de la función de auditoría interna definido en el marco normativo gubernamental. 137


INFORME FINAL | VII

Cuadro 8 - Procedimiento General de la Conciliación Bancaria Automática ........................................... 142

Cuadro 9 - Extracto del Informe del TSC sobre Gestión de Bienes Nacionales (2009) .......................... 153

Cuadro 10 - Remisión del informe anual de rendición de cuentas del sector público ............................ 159

Cuadro 11 - Evolución del ejercicio fiscal del año 2010 .......................................................................... 162


INFORME FINAL | VIII

Prefacio El presente informe de Evaluación del Desempeño de las Finanzas Públicas (PEFA) para la República de

Honduras fue realizado por el equipo técnico del “National Opinion Research Center at the University of

Chicago” (NORC).

Esta evaluación fue financiada por el Millennium Challenge Corporation (MCC) y contó con la

permanente cooperación del Gobierno de Honduras representado por la Secretaría de Estado en el

Despacho de la Presidencia (SDP). A iniciativa del Gobierno y del MCC se constituyó una Comisión de

Seguimiento del Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas, la

cual está integrada de la siguiente manera:

Representantes de los cooperantes:

Maria Luisa Benítez-Donoso, Consejera y Segunda Jefatura de la Embajada de España;

Elena Gutiérrez, Coordinadora General de AECI;

Willy Hick, Agregado de Cooperación de la Unión Europea;

Ezequiel Miranda, consultor del Banco Mundial en Honduras; y,

José Simón Rezk, Especialista en Administración Financiera de la Oficina del Banco

Mundial en Honduras.

Representantes del Gobierno:

Rodrigo Garcia, Viceministro de la SDP, quien asumió la Presidencia de la Comisión;

Julio Raudales, Viceministro de SEPLAN;

Jorge Navarro, Asesor de SEFIN;

Manuel Ramirez, Asesor en Transparencia Fiscal para la SDP/UATP, quien ejerció la

función de gerente y coordinador de la evaluación PEFA; y,

Tatiana Perez Asesora de Proyectos Externos de la SDP.

El equipo técnico de consultores para la evaluación PEFA (NORC)

Hernán Pflücker, consultor internacional y líder técnico del equipo;

Francis Conway, consultor internacional y experto en administración pública;

Manlio Martinez, consultor local experto en administración pública y miembro del equipo

de evaluación del PEFA 2009, y;

Helmis Cárdenas, consultor local experto administración pública.

La Comisión fue constituida durante la misión PEFA, pero los representantes del gobierno que la integran

tuvieron una participación intensa en todo el proceso de coordinación previa con el MCC, que incluyó la

preparación de la Nota de Concepto y de los Términos de Referencia para la contratación del equipo de


INFORME FINAL | IX

consultores. La nota de concepto y los términos de referencia fueron concluidos en marzo 2011. En el

mes de junio fueron notificados a la Secretaría PEFA quien los revisó y comentó. Gracias a la activa

participación de los representantes del gobierno en la Comisión, se pudo coordinar la agenda de la misión

PEFA que involucró a 14 entidades del gobierno, 4 agencias de cooperación y 3 entidades de la sociedad

civil.

Un informe en borrador de la evaluación fue presentado a todos los miembros de la Comisión el día 2 de

septiembre del 2011. La Comisión distribuyó el informe y solicitó comentarios sobre el mismo a las

entidades públicas que participaron en el proceso de evaluación. Copia de informe fue también remitido a

la Secretaría PEFA, quien emitió por escrito sus comentarios el día 16 de septiembre. El gobierno

presentó de la misma manera una versión consolidada de todos los comentarios recibidos sobre el informe

el día 19 de septiembre. Durante el plazo previsto para la presentación de comentarios al informe

preliminar no se recibió por escrito ningún comentario de las agencias de cooperación que integraron la

Comisión de Seguimiento, aunque varios de ellos asistieron al taller de presentación de resultados

realizado en setiembre.

El equipo de consultores presentó las conclusiones y detalles de la evaluación realizada en un taller de

trabajo especialmente organizado para tal fin, el cual se realizó los días 12 y 13 de septiembre. En dicho

taller participaron autoridades del Gobierno Central y de otros Poderes del Estado, representantes de

diversas agencias de cooperación internacional y oficiales del gobierno que estuvieron involucradas con

el proceso de evaluación. Diversos comentarios y aclaraciones fueron recibidos por el equipo de

consultores en dicha oportunidad.

Los autores del informe son los responsables principales de su contenido. Este informe no refleja

necesariamente las opiniones y puntos de vista del Millennium Challenge Corporation (MCC), del

Gobierno de Honduras o del Secretariado PEFA, entidades que emitieron sus comentarios a la versión

preliminar del informe.

Los integrantes del equipo técnico expresan su agradecimiento a las autoridades, los funcionarios y el

personal de las entidades públicas, a los representantes de organismos internacionales y a todas las

personas que contribuyeron a la realización de esta evaluación por su disponibilidad y su colaboración

constructiva. Igualmente, agradecen la asistencia, acompañamiento y colaboración permanentes por parte

del Gobierno de Honduras.


INFORME FINAL | X

Lista de abreviaturas

Abreviatura Entidad

AHM Asociación Hondureña de Maquiladores AMHON Asociación de Municipalidades Hondureñas BID Banco Interamericano de Desarrollo BCH Banco Central de Honduras BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CCIT Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa CGR Contaduría General de la República en SEFIN COHEP Consejo Hondureño de la Empresa Privada CONAH Congreso Nacional de Honduras CSJ Corte Suprema de Justicia CSJ-GA Gerencia Administrativa CSJ-UAI Unidad Auditoría Interna CSJ-UPEG Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión CUT Cuenta Única del Tesoro DEI Dirección Ejecutiva de Ingresos DGCP Dirección General de Crédito Público en SEFIN DGIP Dirección General de Inversión Pública en SEFIN DGP Dirección General de Presupuesto en SEFIN DGSC Dirección General de Servicio Civil en SDP ENEE Empresa Nacional de Energía Eléctrica ERP Estrategia para la Reducción de la Pobreza FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social FHIS-GA Gerencia Administrativa FHIS-UAI Unidad Auditoría Interna FHIS-UPEG Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión FMI Fondo Monetario Internacional FOSDEH Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras GFP Gestión de Finanzas Públicas GTZ Agencia Alemana de Cooperación HONDUTEL Empresa Hondureña de Telecomunicaciones IAIP Instituto de Acceso a la Información Pública IBP International Budget Partnership INE Instituto Nacional de Estadísticas MCC Millennium Challenge Corporation NICSP Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público NORC National Opinion Research Center at the University of Chicago OBI Open Budget Initiative


INFORME FINAL | XI

Abreviatura Entidad

ONCAE Oficina Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado POA Plan Operativo Anual PRGF Poverty Reduction and Growth Facility (programa del FMI) SALUD Secretaría de Salud SALUD-GA Gerencia Administrativa SALUD-UAI Unidad Auditoría Interna SALUD-UPEG Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión SAMI Sistema de Administración Municipal Integrada SDP Secretaría de Estado en el Despacho de la Presidencia SEDUC Secretaría de Educación SDP\AUTP Unidad de Apoyo Técnico Presidencial SEDUC-GA Gerencia Administrativa SEDUC-UAI Unidad Auditoría Interna SEDUC-UPEG Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión SEFIN Secretaría de Finanzas SEIP Secretaría del Interior y Población SEPLAN Secretaría de Planificación y Cooperación Externa SIAFI Sistema de Administración Financiera Integrada SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda SOPTRAVI-GA Gerencia Administrativa SOPTRAVI-UAI Unidad Auditoría Interna SOPTRAVI-UPEG Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión TGR Tesorería General de la República en SEFIN TSC Tribunal Superior de Cuentas UE Unión Europea UPEG Unidad de Planificación y Evaluación de la Gestión de SEFIN


INFORME FINAL | 1

Evaluación Resumida La evaluación PEFA hace un análisis del estado de seis elementos principales de la gestión de las finanzas

públicas con el propósito de medir la calidad de los mismos mediante comparación con las buenas

prácticas internacionales. El análisis consiste en la medición del estado de 28 indicadores de alto nivel, los

cuales son evaluados de manera objetiva y mediante procedimientos estandarizados, permitiendo así

hacer un seguimiento a través del tiempo sobre el comportamiento de los diversos parámetros

considerados.

El PEFA aunque detecta algunos aspectos que pueden tener un desarrollo incipiente, no constituye un

diagnóstico de la gestión de las finanzas públicas. Las posibles debilidades identificadas durante la

evaluación deben ser analizadas posteriormente a fin de determinar sus causas, la conveniencia de su

fortalecimiento y la forma más conveniente para lograrlo. En todo caso, la evaluación PEFA puede

proveer de insumos útiles a los gestores de reformas con el fin de fortalecer y mejorar el estado de las

iniciativas de reformas y la consolidación de los seis elementos de la gestión de las finanzas públicas.

I. Resultados principales de la evaluación PEFA

La evaluación detallada de los indicadores PEFA ha permitido concluir que el desempeño en la

Gestión de la Finanzas Públicas (GFP) en Honduras, para el periodo analizado (2008 – 2010, y

algunos aspectos del año 2011 en algunos indicadores), ha evidenciado elementos de la gestión

cuyo desempeño ha mejorado al igual que otros cuyo desempeño ha aminorado.

La Ilustración 1 muestra gráficamente que aspectos de la gestión se han fortalecido desde la

evaluación PEFA del año 2009 y que otros aspectos se han debilitado en el mismo periodo.

Debido a que los criterios de evaluación aplicados en el PEFA del año 2009 no siguieron,

adecuadamente y en todos, los casos la metodología PEFA; y que además en el año 2011 el

Secretariado del PEFA modificó la metodología de evaluación de los indicadores ID-2, ID-3 y

ID-19, todo lo cual hizo que en 21 de los 31 indicadores analizados la comparación de resultados

no resulte posible, las mejoras y debilitamientos mostrados en la ilustración referida no se basan

en las calificaciones PEFA, sino en la comparación de las características de la gestión tal como

se realizaba en dichos periodos. Los indicadores marcados con flechas ascendentes muestran

mejoras en la gestión identificadas en la presente evaluación PEFA, y las flechas descendentes


INFORME FINAL | 2

muestran debilitamiento en algunos elementos de la gestión. El detalle de estas mejoras y

debilitamientos se describe en los indicadores respectivos.

Ilustración 1 - Resultados de la evaluación PEFA 2011

Es importante destacar que en el periodo analizado se produjeron circunstancias especiales tanto

en la economía mundial como internamente en Honduras que afectaron la gestión del Gobierno,

y que impactaron de modo significativo algunos de los indicadores PEFA.

A continuación se presenta las conclusiones más relevantes sobre las dimensiones principales de

la metodología PEFA.

Credibilidad del presupuesto.

En el periodo 2008-2010 que cubre este PEFA coinciden una serie de eventos que hacen más difícil la

gestión de las finanzas públicas en Honduras. A raíz de la crisis económica mundial que empieza a

sentirse en el 2008, la crisis política interna del 2009 y el problema de la deuda flotante que surge al

finalizar el ejercicio fiscal del año 2009 salen a relucir limitaciones en el sistema impositivo y dificultades

en la estimación de ingresos (sobre todo en las modificaciones del presupuesto). Además se toma

conocimiento de gastos significativos incurridos sin autorización y sin haber sido registrados en el SIAFI.


INFORME FINAL | 3

Estas circunstancias, a su vez, llevan a la acumulación de atrasos internos en las operaciones del gobierno

y con el sector privado, a un aumento en el déficit fiscal y a un problema de liquidez fiscal que dificulta el

manejo del flujo de caja.

El hecho es que estos problemas no nacen en el 2009 y 2010. Las presiones intensas sobre las finanzas

públicas que generan los eventos antes descritos parecen haber agravado problemas estructurales en la

gestión de las finanzas públicas que existían desde años atrás pero no se habían manifestado tan

claramente como al final del ejercicio fiscal 2009 e inicios del ejercicio 2010. Esos problemas

estructurales en su mayoría caen bajo los indicadores del PEFA que miden la previsibilidad y control de

la ejecución del presupuesto (ID-13 al ID-21), sobre todo en las áreas de la administración tributaria,

controles de la nómina y del gasto no salarial y en los controles y la auditoría interna.

Al sentirse de forma tan severa el efecto de estos problemas estructurales en la gestión de las finanzas

públicas se genera un sentido de urgencia por resolverlas de una vez para todas. Es así que surgen los

compromisos en la carta de intenciones que le presenta el gobierno al FMI en septiembre del 2010 y es

por esto que surgen otras medidas que se adoptan como parte de las disposiciones generales del

presupuesto a partir del 2011.

Alcance y transparencia.

La crisis fiscal que ocurre al final del 2009 e inicios del 2010 demuestra igualmente la presencia de

problemas estructurales relacionados con el gasto público especialmente con respecto a los fondos de

previsión y los subsidios a los servicios que ofrecen las empresas públicas nacionales. Si bien muchas de

las medidas relevantes son de carácter legal o tienen que ver con las políticas públicas de subsidios,

también es cierto que los problemas evidenciados demuestran ciertas debilidades existentes en la gestión

de las finanzas públicas de las instituciones descentralizadas que no están plenamente integradas al

SIAFI, por lo que es menos ágil el seguimiento a la ejecución de sus presupuestos y la supervisión de los

riesgos fiscales producto de sus operaciones. Los mismos problemas de seguimiento y supervisión existen

con las finanzas municipales, y éstos irán cobrando importancia al irse aumentando el porcentaje de los

ingresos tributarios nacionales que se le transfieren a las municipalidades de un 7% en el 2010, hasta

alcanzar el 11% en el 2014.

El Gobierno publica una gran cantidad de información útil en sus portales institucionales y en los sub

portales de transparencia que requiere la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública. El área

de las finanzas de las instituciones descentralizadas es una en la que hay poca transparencia, en parte por

los problemas señalados anteriormente. Además, la crisis fiscal del final del 2009 y el inicio del 2010


INFORME FINAL | 4

pone de manifiesto que el propio Gobierno no cuenta internamente con información completa y oportuna

sobre ciertos aspectos clave de las finanzas públicas y eso hace que sea aún más difícil para los que

observan las finanzas públicas desde afuera conocer y entender claramente cuál es la situación fiscal y

cómo se están usando los recursos públicos. Muchos de estas limitaciones caen bajo los indicadores del

PEFA relacionados con la contabilidad, registro e informes financieros (ID-22 al ID-25). No habrá mayor

progreso en aumentar la transparencia hasta que éstas se empiecen a reducir y se generen estados

financieros compatibles con las Normas Internacionales de Contabilidad para el sector público (NICSP)

que sean instrumentos efectivos de información y apoyo a la gestión financiera.

Presupuestación basada en políticas.

El proceso anual de elaboración del presupuesto se basa en un calendario bien concebido y funciona

razonablemente bien, aunque hay instituciones que quisieran contar con más tiempo para formular su

anteproyecto de presupuesto luego de recibir los techos de SEFIN.

Las limitaciones mayores identificadas en este PEFA son en el área de Presupuestación basada en

políticas. El periodo de este PEFA coincide con un gran esfuerzo por parte de SEPLAN y SEFIN de

redirigir el gasto público en función de los objetivos y las metas de la Visión de País y Plan de Nación

adoptados por ley en febrero del 2010. Ese esfuerzo ha demostrado lo difícil que es cambiar la trayectoria

del gasto público sobre todo porque no existe una vinculación real y práctica entre el POA como

instrumento de programación y el presupuesto institucional como medio de traducir el POA en acciones

concretas y porque las estrategias sectoriales no incluyen una cuantificación del impacto presupuestario

de las medidas de política y los programas que en ellas se proponen. El presupuesto plurianual existente

cubre únicamente la cuenta financiera del gobierno. Si bien eso es importante y necesario, lo cierto es que

no es suficiente como guía multianual para la gestión del gasto público. Aun no se tiene una estrategia de

desarrollo sectorial de mediano plazo detallada anualmente. SEPLAN reconoce que este es un proceso

aún incompleto que se irá perfeccionando paulatinamente.

Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria.

La capacidad del gobierno para recaudar ingresos en cantidad suficiente y de manera previsible es uno de

los elementos más críticos de la administración financiera pública. Esta capacidad se ha visto fortalecida

recientemente con una reforma tributaria que está mostrando resultados positivos. La DEI, el organismo

responsable de la administración de ingresos, está también pasando por un proceso de fortalecimiento que

entre otros aspectos la ha convertido en un ente descentralizado que le permitirá mejorar sus políticas

internas a fin de dotarla de personal adecuado y de darle mayor eficiencia a su gestión. Pero aun hay


INFORME FINAL | 5

debilidades en el sistema de ingresos internos que afectan el marco tributario que aun cuenta con

excesivas excepciones, y que afectan la capacidad operativa de la DEI en su capacidad de cobranza de

adeudos, en su capacidad para hacer inteligencia fiscal y orientar de modo más eficaz sus recursos de

fiscalización y auditoría, y en su capacidad de ampliar la masa de contribuyentes. La TGR está

demostrando su capacidad para administrase en épocas de crisis y ha logrado mantener el adecuado

registro y orden de la caja fiscal en base a acertados procesos de programación de caja y seguimiento de

los saldos. La auditoría interna con un nuevo enfoque desde fines del año 2010 está asumiendo de manera

progresiva su verdadero rol en las instituciones lo cual redundará en beneficio de la gestión institucional.

Los controles sobre la nómina son aun débiles y la dispersión de regímenes así como el empleo de

procedimientos desconcentrados poco eficientes, no facilitan la gestión de nómina y de recursos humanos

así como su eficaz control y registro oportuno de las transacciones.

Contabilidad, registro e informes.

El registro adecuado de las transacciones es el elemento más crítico de los sistemas de información de la

administración financiera, y el control sobre estos ha sido una debilidad de los últimos años que está

impactando negativamente la ejecución presupuestal actual. Actualmente se han evidenciado acciones

tendientes a fortalecer y a sincerar las cuentas, pero aun se observan algunas debilidades en los registros

contables, muchas de ellas originados por saldos históricos no aclarados, que socavan la calidad de los

informes contables. La Contaduría por su parte, ha iniciado un proceso de fortalecimiento que incluye

entre otros aspectos la adopción de las normas internacionales de contabilidad pública y la depuración de

las cuentas.

Escrutinio y auditoría externa.

La auditoría externa que realiza el TSC ha ido mejorando consistentemente pero este es un proceso lento

de evolución de una práctica que todavía no ha logrado establecerse como una función importante en la

gestión de las finanzas públicas en Honduras. Mucho del énfasis ha recaído sobre el informe anual de

rendición de cuentas que prepara el TSC sobre la base de la liquidación anual del presupuesto cuando en

realidad son los informes de auditoría financiera y cumplimiento legal de las instituciones que realiza el

TSC los que más pueden contribuir a fortalecer la gestión de las finanzas en el país. Esas auditorías

todavía no alcanzan a cubrir una mayoría del gasto público. La falta casi total de atención y divulgación

por parte del Congreso Nacional a las auditorías contribuye a disminuir su importancia e impacto.

Existe otra área en la que la acción del TSC es muy útil. En efecto, en los compromisos y en las medidas

de reformas adoptadas a raíz de la crisis fiscal que ocurre al final del 2009 e inicios del 2010 existen


INFORME FINAL | 6

lagunas en cuanto al fortalecimiento de los controles internos y la auditoría interna. Aunque estas son

actividades que se miden bajo los indicadores del PEFA que examinan la previsibilidad y control de la

ejecución del presupuesto (ID-20 e ID-21), lo cierto es que el TSC tiene jurisdicción por ley sobre ambas

actividades y, además, son temas que cubren en sus auditorías externas. El TSC puede contribuir a

fortalecer estas actividades.

Prácticas de entidades donantes.

El periodo analizado por el PEFA involucró eventos políticos que afectaron los procesos de cooperación

internacional y que impactaron de manera muy notoria las finanzas públicas hondureñas. Durante el año

2009 los procesos de asistencia se vieron reducidos en una proporción muy alta que aun no se recupera

del todo. Por otro lado, con asistencia de la cooperación, el gobierno ha logrado potenciar sus sistemas de

registro presupuestario para algunos proyectos (SIAFI-UEPEX) lo cual permitirá un mayor uso de los

sistemas de país por la comunidad de donantes (de momento sólo por el BID y el Banco Mundial).

Similarmente, la creación de SEPLAN permitirá fortalecer la coordinación con las agencias de

cooperación y sus programas de asistencia, especialmente en temas de donaciones y de apoyo al

desarrollo del país, siguiendo estrategias globales y sectoriales de mediano plazo y basadas en los planes

de largo plazo debidamente estructurados que se vuelquen en los Planes de Gobierno, y estos en los POA

de cada institución y estos a su vez en los presupuestos plurianuales y anuales.


INFORME FINAL | 7

II. Evaluación del impacto de las debilidades de la GFP Disciplina fiscal agregada.

El desempeño fiscal en el período 2005 – 2010 empieza con “los resultados más positivos de los últimos

ocho años” según el PEFA 2009. Eso cambia en el periodo de este PEFA. La crisis económica

internacional que empieza a sentirse en el 2008 y se acelera en el 2009 se refleja en la disminución de los

ingresos propios, que pasan del 17.5% del PIB en el 2007 a 16.0% en el 2009. Los problemas

ocasionados por la caída del ingreso propio se agudizan al tener que registrar al cierre del año 2009

12,725.0 millones de lempiras en gastos que se ejecutaron en el período comprendido entre 2006-2009 y

que estaban pendientes de pago. Estos hace que crezca déficit primario de 2.9% del PIB en el 2007 a

4.5% en el 2010.

Si bien es cierto que el déficit fiscal refleja el impacto de la crisis económica mundial (que se hace sentir

de forma igual en muchos otros países), también es cierto que las dificultades evidenciadas en la gestión

de las finanzas públicas en el periodo que cubre este PEFA – 2008-2010 – contribuyen al aumento del

déficit fiscal. A pesar de la caída en los ingresos, las modificaciones al presupuesto autorizadas por el

Congreso Nacional en esos tres años incorporan nuevas estimaciones de ingresos propios que luego no se

cumplen y que reflejan en parte la insuficiencia del sistema tributario. A partir del 2006 empieza a crecer

el gasto corriente impulsado por el aumento rápido de la masa salarial y los subsidios. Todo esto lo agrava

la incidencia de gastos no autorizados ni registrados que apuntan a una debilidad en los controles internos.

Los informes de ejecución del presupuesto y los estados financieros resultan insuficientes ante el

crecimiento de los atrasos de pago, entre otras consideraciones porque no generan información sobre la

antigüedad de los pagos vencidos ni sobre los pasivos contingentes de devolución de impuestos y

demandas judiciales por aspectos laborales e incumplimientos contractuales.

El Gobierno está en pleno proceso de corregir estas limitaciones. Mientras tanto, ha hecho uso efectivo

del análisis y las estimaciones de la cuenta corriente para identificar e implantar medidas de política

pública que le permiten vigilar, controlar el déficit fiscal y estabilizar la relación PIB/deuda pública. Este

es un logro meritorio. Las medidas que ha adoptado SEFIN para atender las dificultades en la ejecución y

seguimiento del presupuesto y en otros aspectos de la gestión de las finanzas públicas son importantes

para consolidar ese logro.


INFORME FINAL | 8

Las reformas tributarias iniciadas en 2010, el cambio de función de la auditoría interna y el sinceramiento

de las cuentas que este gobierno está propiciando, son algunos de los pilares en que se soporta el proceso

de fortalecimiento del control sobre la ejecución presupuestal. Por otro lado, la programación del gasto

parecería estar aun ajena a la situación de crisis de la caja fiscal y se ha incrementado progresivamente en

los últimos tres años.

La calidad de la información sobre la ejecución presupuestal es un elemento clave para propiciar y

supervisar el acatamiento de la disciplina fiscal. El fortalecimiento iniciado sobre los sistemas

informáticos del SIAFI y sobre la gestión contable del gobierno, redundarán en la producción de informes

confiables y más completos de la gestión. Por otro lado la información estadística de ingresos resulta aún

incipiente.

Asignación estratégica de recursos.

Aunque la proporción del gasto orientado a los servicios sociales en los últimos años se mantiene más o

menos estable, esto es producto de un aumento en la masa salarial mayormente en el sector de educación,

que se compensa con una caída abrupta de los gastos de capital. En el 2010 el Gobierno se compromete a

mejorar la composición del gasto fiscal en favor de la inversión y el gasto anti-pobreza pero ahora en

función de los objetivos de la Visión de País 2010–2038 y los ejes estratégicos del Plan de Nación.

SEFIN y SEPLAN están conscientes de la necesidad de impartirle una dirección más clara y mejor

coordinada al gasto público. Se han trazado como objetivo en la formulación del presupuesto del 2012

lograr que el Plan Operativo Anual (POA) de las instituciones de la administración central y

descentralizada se conforme a las metas y objetivos de la Visión de País y el Plan de Nación. A su vez, el

POA debe guiar la estimación de recursos que sirvan como justificación para el presupuesto anual de cada

institución. SEFIN y SEPLAN reconocen que tomará tiempo lograr esta coordinación de planes,

programas y presupuesto.

En este proceso las limitaciones en el área de presupuestación basada en políticas (indicadores PEFA ID-

11 e ID-12) señaladas en la sección anterior son un factor limitante. El presupuesto plurianual basado en

la estimación de la cuenta financiera que está sirviendo tan bien para vigilar y controlar el déficit fiscal

resulta insuficiente como herramienta para facilitar y dirigir la reorientación y asignación estratégica del

gasto. No será fácil superar esta limitante que requiere que las estrategias sectoriales y otras incluyan una

cuantificación del impacto presupuestario de las medidas de política y los programas que en ellas se

proponen para poder analizar la demanda futura de gasto corriente y de capital, identificar posibles


INFORME FINAL | 9

conflictos y establecer prioridades a mediano plazo que sirvan de base para los techos presupuestarios

anuales.

No se ha logrado obtener un balance entre necesidades y prioridades, lo cual conjugado con las

limitaciones de la caja fiscal, no permite satisfacer adecuadamente los requerimientos sectoriales. El

control se ejerce sobre el gasto realizado pero no sobre su programación. Muchas entidades han

dimensionado sus objetivos sin coordinarlos con la disponibilidad de recursos para alcanzarlos, lo cual no

permite hacer una distribución adecuada, racional y estratégica de los recursos públicos.

Existen reportes recurrentes de la gestión que informan sobre el gasto y el cumplimiento de las metas

institucionales, pero que aun no se coordinan adecuadamente con la posibilidad real de gestión financiera.

Debido a que en muchos casos estos son preparados por entidades con operación desconcentrada, la

información sobre los recursos recibidos y utilizados no siempre es actual y completa. Hay entidades que

cuentan con almacenes regionales desde donde distribuyen sus recursos materiales, los cuales no

necesariamente respondes a las demandas y dinámica de las entidades desconcentradas. Los reportes

normalmente son presupuestarios o contables y los reportes sobre inventarios y uso de recursos físicos

son poco frecuentes.

Eficiente prestación de servicios.

El aumento en la masa salarial que se viene manifestando desde el 2006 sumado a la necesidad reciente

de dedicar una parte de los recursos relativamente escasos de la cuenta única al pago de atrasos no

solamente se ha compensado con una caída en la inversión sino que también ha agudizado las deficiencias

en los renglones no-salariales del gasto corriente. Esto afecta la prestación de servicios fundamentales de

salud y educación, entre otros, según se pudo confirmar en la visita al Hospital Escuela en Tegucigalpa.

Los esfuerzos intensos que realiza el Gobierno al presente para estabilizar la masa salarial y reducir la

incidencia de los atrasos contribuirán a mejorar esta situación.

El PEFA identificó otra posible limitante que también puede afectar de forma negativa la prestación de

servicios. El análisis del indicador ID-12 concluye que no parece hacerse una programación futura del

gasto corriente necesario para la operación y mantenimiento de las obras y facilidades incluidas en el

programa de inversiones. En tanto esto sea cierto plantea la posibilidad de que no se haya incluido ese

gasto en el presupuesto y que el beneficio en forma de mejores servicios que derivan de las inversiones no

se manifieste total o parcialmente. En este año SEFIN está modificando la metodología de revisión de

proyectos de inversión para incluir un estimado del gasto corriente.


INFORME FINAL | 10

La calidad de los servicios prestados es función de la identificación del alcance del servicio que se desea

prestar, de la capacidad para prestarlos y de las estrategias sectoriales que identifican los medios más

eficientes y eficaces para su provisión. Los sistemas de control existentes no aseguran una coordinación

adecuada entre estos tres aspectos, ya que se orientan principalmente a la ejecución presupuestaria, no a la

verificación de los aspectos estratégicos, del alcance y limites del servicio que se piensa prestar, y de la

posibilidad de obtener los recursos necesarios para proveerlos.

Los informes recurrentes contienen principalmente información cuantitativa de la prestación de servicios,

siendo la información cualitativa menos frecuente, incompleta o inexistente. El objetivo de contar con

información sobre la prestación de servicios públicos debe permitir prevenir y dar soluciones anticipadas

a posibles problemas, lo cual no se da. Los informes por lo general muestran datos estadísticos diversos

de comportamiento sectorial, útiles para la toma de decisiones estratégicas y de largo plazo, pero no para

tomar medidas correctivas inmediatas sobre casos particulares.


INFORME FINAL | 11

III. Perspectivas de planificación y aplicación de reformas

El proceso de reforma del sector público en Honduras es amplio y ambicioso. A mediados del año 2011

existen varias iniciativas importantes de reformas que tienen como objetivo específico mejorar la gestión

de las finanzas públicas o que contemplan acciones que inciden sobre esa gestión. Todas se enmarcan en

el Plan de Gobierno 2010-2014. Este plan concretiza los principios de desarrollo, objetivos y metas de la

Visión de País hacia el año 2038 y los lineamientos estratégicos e indicadores del Plan de Nación 2010-

2022. El Objetivo 4 de este plan que describe los objetivos y las medidas de política relacionados con “Un

Estado moderno, transparente, responsable, eficiente y competitivo” es el de mayor relevancia para la

planificación y aplicación de reformas en la gestión de las finanzas públicas. Estas incluyen:

• El Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas

• El Nuevo SIAFI

• El programa económico del Gobierno y el marco de políticas para 2011-2012

• Otras reformas puntuales a la administración pública

El conjunto de procesos de reforma es amplio y ambicioso lo que lleva a cuestionar si es factible que

todos reciban el mismo nivel de atención por parte de las máximas autoridades del gobierno y cuenten

con el presupuesto y los recursos humanos necesarios. Existen dos factores que sugieren que las reformas

tienen perspectivas razonables de éxito.

• Las reformas cuentan con apoyo político de alto nivel

• Los procesos de reforma se fundamentan en argumentos persuasivos y estudios técnicos apoyados

por programas de instituciones multilaterales y bilaterales

Irónicamente, estos mismos factores que presentan perspectivas razonables de éxito son también una

fuente de riesgo. Los organismos y funcionarios públicos del más alto nivel en el Gobierno de Honduras

que apoyan las distintas reformas tienen la capacidad de actuar con cierto grado de independencia y exigir

que las instituciones técnicas y de línea dediquen tiempo y recursos a las reformas específicas que ellos

apoyan y están promoviendo. Esta situación se repite a nivel de los organismos e agencias internacionales

que cuentan cada una con programas que apoyan.


INFORME FINAL | 12

Tabla 1 - Evaluación Resumida de Indicadores

Indicador Concepto Calificación

2009 2011

A. Resultados de la GFP: Credibilidad del presupuesto

ID - 1 Resultados del gasto agregado en comparación con el presupuesto original aprobado A A

ID – 2 Desviaciones del gasto presupuestario en comparación con el presupuesto original aprobado B(N/C*) B

ID – 3 Desviaciones de los ingresos totales en comparación con el presupuesto original aprobado A(N/C*) A

ID – 4 Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos C+(N/C**) B+

B. Características clave de todas las etapas: alcance y transparencia

ID – 5 Clasificación del presupuesto A A ID – 6 Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria C(N/C**) A

ID – 7 Magnitud de las operaciones gubernamentales incluidas en informes presupuestales. D+(N/C**) D+

ID – 8 Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales C(N/C**) D+

ID – 9 Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público D+ C+

ID-10 Acceso del público a información fiscal clave C A

C. Ciclo presupuestario

c.i) Presupuestación basada en políticas

ID-11 Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual A(N/C**) C

ID-12 Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política del gasto y presupuestación C+(N/C**) C+

c.ii) Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria

ID-13 Transparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente B B

ID-14 Eficacia de las medidas de registro de contribuyentes y estimación de la base impositiva B(N/C**) C+

ID-15 Eficacia en materia de recaudación de impuestos D+(N/C**) D+ ID-16 Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos C+(N/C**) B+ ID-17 Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías A(N/C**) A ID-18 Eficacia de los controles de la nómina C+(N/C**) D+ ID-19 Competencia, precio razonable y controles en materia de adquisiciones B(N/C*) C+ ID-20 Eficacia de los controles internos del gasto no salarial C+ C ID-21 Eficacia de la auditoría interna C C+

c.iii) Contabilidad, registro e informes

ID-22 Oportunidad y periodicidad de la conciliación de cuentas A(N/C**) A


INFORME FINAL | 13

Indicador Concepto Calificación

2009 2011

ID-23 Disponibilidad de información sobre los recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios D B

ID-24 Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso B+(N/C**) C

ID-25 Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales B+ B+

c.iv) Escrutinio y auditoría externa

ID-26 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa C+(N/C**) D+ ID-27 Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual C+ D+ ID-28 Escrutinio legislativo de los informes de los auditores externos D+(N/C**) D

D. Prácticas de entidades donantes

D-1 Previsibilidad del apoyo presupuestario directo C(N/C**) D

D-2 Información financiera proporcionada por los donantes para la presupuestación y presentación de informes acerca de la ayuda para proyectos y programas

D(N/C**) C

D-3 Proporción de la ayuda administrada mediante el uso de procedimientos nacionales D C

Notas: (N/C*) Los resultados de la medición no son comparables dado que el criterio de medición del indicador ha sido modificado por la Secretaría PEFA en Febrero del 2011. (N/C**) Los resultados de la medición actual no son comparables con los de la medición del año 2009 dado que el criterio de evaluación empleado en la medición del año 2009 omitió/incluyó elementos sustantivos de la gestión que afectan la calificación (las omisiones/inclusiones son descritas en el análisis del indicador respectivo).


INFORME FINAL | 14

1. Introducción En esta sección se describe el proceso y la metodología de elaboración del Informe PEFA, a fin de

facilitar la comprensión de la información mostrada, del contexto en el que se desarrolló el proceso de

evaluación y la redacción del Informe, y del alcance de la evaluación de la Gestión Financiera Pública

(GFP).

Objetivo del Informe

La presente evaluación es producto de un proceso de coordinaciones entre el Gobierno de Honduras y el

MCC y forma parte de un proceso de asistencia técnica iniciado por el MCC que entre otros aspectos

incluye la medición de los indicadores de transparencia presupuestaria establecidos para el “Open Budget

Initiative (OBI)” del International Budget Partnership (IBP) y la medición de los indicadores del

Desempeño de la Gestión Financiera Pública (PEFA).

Es necesario remarcar que la GFP hondureña fue evaluada en el año 2009 mediante la metodología

PEFA, y los resultados de dicha evaluación constituyen una línea de base para posteriores evaluaciones

con dicha metodología. Por dicho motivo, la presente evaluación sirve principalmente para medir el

cambio ocurrido en el desempeño de la GFP en el periodo 2008 a 2011.

El Gobierno hondureño está desarrollando un proceso de reformas y de modernización de las finanzas

públicas tendientes a mejorar la gestión presupuestaria y su transparencia ante la ciudadanía, por lo que la

medición de los indicadores de desempeño y transparencia proporcionarán una pauta para identificar

ventanas de oportunidad para estos procesos de reforma, así como para establecer el grado de

alineamiento de la gestión con las mejores prácticas internacionales. La metodología PEFA proporcionará

información relevante de la gestión actual y permitirá establecer los cambios ocurridos en el desempeño,

facilitando así la formulación o ajuste de la estrategia de reforma y la mejora de la calidad de la GFP.

Proceso de preparación del Informe

La evaluación PEFA fue financiada por el MCC quien contrató a la Universidad de Chicago representada

por su unidad especializada “National Opinion Research Center” (NORC) para conducir la evaluación.

Por parte del Gobierno, el liderazgo de la misión fue asumido por la Secretaría de Estado en el Despacho

de la Presidencia.


INFORME FINAL | 15

El MCC jugó un papel decisivo en la formulación de los términos de referencia, la organización de las

actividades preliminares, la facilitación del acceso a las autoridades hondureñas y a la comunidad de

donantes, la supervisión del proceso de evaluación, y en el apoyo a los consultores durante la misión de

evaluación.

La participación de la SDP fue crucial para la realización de la presente evaluación. Desde un primer

momento fue el propulsor de la metodología PEFA entre las autoridades hondureñas y el gran motivador

durante todo el proceso de evaluación, permitiendo visualizar y entender el proceso de reforma y

facilitando el acceso a la información sobre la gestión y a las diversas unidades del sector público.

El proceso de evaluación empezó con una fase preparatoria que transcurrió del 16 de junio al 3 de julio de

2011. En esta primera etapa, se preparó el plan de trabajo que incluía el calendario, los principales

interlocutores del ejercicio, una programación preliminar de reuniones y una lista de documentación

complementaria. También se prepararon unos “temas de conversación” que recogían -para cada

interlocutor identificado- las principales cuestiones que querían ser abordadas durante las reuniones.

La segunda fase del trabajo se inició con la ejecución de la misión principal de evaluación que con una

duración de tres semanas se inició el 4 de julio de 2011. Durante la primera semana se celebró un taller de

trabajo con funcionarios y técnicos de la administración pública (75 participantes). Por parte del Gobierno

estaban representadas varias direcciones y unidades de la Secretaría de Finanzas, unidades financieras

institucionales de las secretarías encargadas de las carteras de salud, educación y obras públicas, y

representantes del sistema de contrataciones del Estado, del sistema de recursos humanos del Estado y del

Tribunal Superior de Cuentas. El taller permitió introducir y explicar el Marco de Referencia para la

Medición del Desempeño (Secretaría PEFA_MR1, 2005). El trabajo de campo, mediante numerosas

reuniones realizadas a lo largo de toda esta fase, se concentró en obtener la información y evidencias

necesarias para tratar los indicadores que sustentan la evaluación (presentados en la Sección 3). El

proceso de levantamiento de información culminó en el mes de agosto del 2011.

La fase de redacción se inició durante la misión de campo, luego de transcurrida la primera semana de

reuniones con las entidades gubernamentales, y se extendió hasta el último día del mes de agosto en que

concluyó con la presentación del primer borrador del informe PEFA.

La fase de validación se inició con la presentación del informe en borrador a la Comisión de Seguimiento.

En esta fase se realizó un taller de trabajo en el cual los consultores presentaron sus conclusiones sobre la

evaluación realizada así como sus observaciones y hallazgos que justificaron la calificación de cada uno

de los 31 indicadores PEFA evaluados. El taller que tuvo una duración de dos días y contó con la


INFORME FINAL | 16

asistencia de autoridades políticas, oficiales del gobierno y donantes, permitiendo discutir, comentar y/o

validar las conclusiones de los consultores, la idoneidad de las evidencias recabadas, y la veracidad y

exactitud de los conceptos y apreciaciones que sirvieron de base para establecer las respectivas

calificaciones de los indicadores. Esta fase concluyó con la recepción de todos los comentarios verbales y

escritos proporcionados por el gobierno, los donantes y la Secretaría PEFA respecto al contenido del

informe y a la justificación de las calificaciones.

Durante la fase de finalización que concluyó el 30 de setiembre del 2011, se integraron los comentarios

recibidos en una versión final del informe.

Metodología de preparación del Informe

Inicialmente se consideraron los elementos centrales a evaluar para cada indicador y dimensión, de

acuerdo a la metodología PEFA, y se hizo un reparto de tareas entre el equipo. También se examinaron

los datos y documentos existentes sobre la GFP Hondureña. Estas labores permitieron preparar el plan de

trabajo (calendario, identificación de interlocutores, agenda preliminar y listado de documentación) y los

temas de conversación.

La recolección de la información y evidencia necesaria sobre los temas de evaluación se realizó durante la

misión a Tegucigalpa, a partir de: (i) la organización de un taller de formación con los principales

interlocutores para familiarizarlos con el ejercicio; (ii) la celebración de reuniones con autoridades y

funcionarios de las instituciones públicas y con representantes de los donantes y de la sociedad civil; (iii)

la realización de varias consultas en aplicaciones informáticas de la administración; (iv) la recopilación de

estadísticas y datos necesarios relativos al ejercicio fiscal 2008 en adelante; (vi) la aplicación de chequeos

de consistencia cruzando datos de diferentes fuentes y (vii) la realización de ‘entrevistas de control’ con

fines de sondear la solidez de la información obtenida.

El análisis y la evaluación de la información se llevó a cabo aplicando: (i) el marco de evaluación PEFA

(Secretaría PEFA_MR1, 2005), (ii) las orientaciones sobre el alcance de la evaluación y las fuentes de

información requerida (Secretaría PEFA_G1, 2007), (iii) las aclaraciones publicadas por el Secretariado

PEFA (Secretaría PEFA_C1, 2008), (iv) las recientes modificaciones a los indicadores ID-2, ID-3 e ID-19

(Secretaría PEFA_MR2, 2011), y las referencias a buenas prácticas en las evaluaciones PEFA repetitivas

(Secretaría PEFA_GP1, 2010) . Primero se asignó un puntaje a cada dimensión (según una escala A, B, C

o D). El puntaje de cada indicador se calculó combinando los puntajes de sus dimensiones, según los

métodos de clasificación M1 ó M2 (obteniendo puntajes según una escala A, B+, B, C+, C, D+ y D). La


INFORME FINAL | 17

evidencia que respalda las calificaciones de los 28+3 indicadores fue objeto de redacción detallada y

permitió realizar la evaluación integrada del desempeño de la GFP.

Se ha trabajado principalmente con datos de los ejercicios presupuestarios programados y ejecutados en

los años 2008, 2009 y 2010. Para casos específicos, y siguiendo los términos establecidos por la

metodología PEFA, se ha tenido en cuenta la gestión a como es realizada al momento de la evaluación

(2011).

Alcance de la evaluación según lo previsto en el Informe

La presente evaluación se refiere a las operaciones del gobierno central. Únicamente en el análisis de

algunos indicadores (ID-8, ID-9, ID-23), se ha incluido información sobre otros niveles del sector público

no financiero (SPNF), como son las municipalidades y las empresas públicas. El ejercicio PEFA no

examina el sector público financiero.

El Manual de Clasificadores Presupuestarios (SEFIN_DGP_M1, 2005) Capítulo II, Clasificaciones

Válidas para todas las Transacciones Públicas, establece una estructura organizacional del Sector Público

que incluye los grupos institucionales mostrados en la Ilustración 2.

Tabla 2 - Distribución del gasto agregado entre las entidades del sector público (2011)

Tomando como referencia la definición del sector público incluida en el Manual de Estadísticas de las

Finanzas Públicas (FMI_M1, 2001, pág. 15), para efectos de la presente evaluación se considera que el

Instituciones Nº de entidades

Gasto público agregado

en millones

HNL en %

Administración Central 56(*) 75,675 56.8% Instituciones Descentralizadas 14 1,969 1.5% Entidades de Seguridad Social 5 17,474 13.1% Universidades Públicas 3 3,570 2.7% Empresas Públicas 8 26,224 19.7% Instituciones Públicas Financieras Bancarias 3 8,015 6.0% Instituciones Públicas Financieras No Bancarias 1 361 0.3% Total gasto Sector Público 90 133,288 Fuente: Ley de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2011 (Congreso Nacional_Decreto264, 2010) (*) Incluye Servicio de Deuda que es considerada una entidad presupuestaria


INFORME FINAL | 18

gobierno central está conformado por la Administración Central y las Instituciones Descentralizadas, tal

como se presenta en las casillas azules de la siguiente ilustración.

Ilustración 2- Estructura Organizacional del Sector Público Hondureño

La Administración Central la integran a cada uno de los poderes establecidos en la Constitución de la

Republica. Las Instituciones Descentralizadas son aquellas creadas por decretos legislativos a las cuales

se les asigna personalidad jurídica y patrimonio propio. En todos los casos, el marco normativo de

administración financiera incluye a estas entidades dentro de su ámbito de aplicación.

Sector Público No Financiero (SPNF)

Gobierno General

Gobierno Central

Instituciones de Seguridad Social

Instituciones Descentralizadas

Administración Central

Universidades Nacionales

Gobiernos Locales Gobiernos Municipales

Empresas Públicas

Empresas Públicas Nacionales

Empresas Públicas Locales

Sector Público Financiero (SPF)

Otras Instituciones Públicas Financieras

Instituciones Públicas Financieras

No Bancarias

Instituciones Públicas Financieras

Bancarias


INFORME FINAL | 19

La lista de entidades que figuran explícitamente en el presupuesto del gobierno para él año 2011 puede

resumirse de la siguiente manera:

• Congreso Nacional • Presidencia de la República • Poder Judicial • Tribunal Superior de Cuentas • Tribunal Supremo Electoral • Comisionado Nacional de Derechos Humanos • Registro Nacional de las Personas • Ministerio Público • Procuraduría General de la República • 19 Secretarías de Estado • 24 Entes Descentralizados No Autónomos • 15 Institutos Públicos Autónomos • 5 Institutos de Seguridad Social • 3 Universidades Nacionales • 8 Empresas Públicas Nacionales, y • 4 Instituciones Públicas Financieras.


INFORME FINAL | 20

2. Información de antecedentes sobre el país 2.1. Descripción de la situación económica del país

Contexto del país Honduras es un país geográficamente pequeño, en efecto su extensión total es 112,492 kilómetros

cuadrados. Esta localizado en el istmo centroamericano y en la parte central de las Américas, posición que

lo convierte en un punto nodal estratégico para el movimiento comercial americano. Tiene dos costas, una

en el Atlántico y otra en el Pacífico, que le da una posición geoeconómica especial para su desarrollo

hacia el exterior y para ser un punto de comunicación comercial y económica entre las cuencas del

Pacífico y del Atlántico.

En 2010, según los registros censales del Instituto Nacional de Estadísticas (INE), la población fue de

8’045,990 personas la cual está dispersa en todo el territorio, lo que extiende sustancialmente el mercado

nacional y obliga a construir y mantener un extenso sistema de transporte terrestre para integrar el

territorio y sus diferentes potenciales geográficos y de mercado. Además, la posición geográfica

ecuatorial coloca al país como un sitio con elevado potencial hídrico, que lo hace viable para un futuro

desarrollo hidroeléctrico, una moderna agricultura húmeda y un polo de atracción industrial.

Hasta ahora, el desarrollo del país se ha concentrado alrededor del sector primario. Principalmente en la

agricultura tradicional de granos básicos con poca intensidad tecnológica, aunque ha promovido la

ganadería de carne y leche, la minería y la explotación de madera. Recientemente ha impulsado la

agricultura moderna para la exportación, como vegetales orientales, frutas tropicales, café de alta calidad,

camarones cultivados y aceites vegetales. Adicionalmente se ha desarrollado con eficiencia el sector de

producción maquiladora en textiles y confección, logrando procesos de alta integración. También

sobresale la actividad de la “micro, pequeña y mediana empresa comercial, agrícola e industrial”

(MIPYMES) aunque aun es tecnológicamente débil.

Tal como se menciona en la Tabla 3, Honduras es un país subdesarrollado, con un ingreso bajo, una

elevada pobreza, dependiente de las condiciones volátiles del mercado internacional y de economía es

abierta. Del lado de las importaciones estas representaron, en el año 2000 el 59.8% del PIB y del lado de

las exportaciones estas representaron el 52.6% del PIB. Sus exportaciones proceden fundamentalmente

del sector primario: agropecuario, forestal, minero y piscícola. Recientemente se agrega el sector de

producción maquilero en el área textil y de la confección. El país es dependiente de las importaciones de


INFORME FINAL | 21

materias primas, combustibles, equipo y maquinaria y bienes de consumo final. Las remesas de

inmigrantes alcanzan sumas anuales superiores a los 2400 millones de dólares, lo cual ha permitido

compensar las caídas en los ingresos de exportaciones y ha ayudado a financiar las importaciones

proveyendo una fuente adicional de divisas.

Tabla 3 - Marco macroeconómico 2005 a 2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Población y empleo Población (en miles) 7,197.3 7,367.0 7,536.9 7,706.9 7,876.7 8,045.9 Crecimiento poblacional (%) 2.36 2.31 2.26 2.21 2.15 2.10 Fuerza laboral ocupada (en miles) 2,627.1 2,695.8 2,773.5 2,901.1 3,135.6 3,254.0 Tasa de Desempleo (%) 4.8 3.5 3.1 3.0 3.1 3.9

Ingreso nacional y precios PIB a precios constantes del 2000 (crecimiento anual) 6.1 6.6 6.2 4.2 -2.1 2.8

Formación bruta de capital fijo (porcentaje del PIB) 24,9% 27,3% 32,2% 33,7% 22,5% 23,4%

Ahorro nacional bruto (porcentaje del PIB) 24,7% 24,8% 24,0% 20,6% 15,8% 16,2% Precios al consumidor (cambio anual) 7.7 5.3 8.9 10.8 3.0 6.5 Tipo de cambio real efectivo (variación interanual) 3.6 0.9 2.3 9.4 0.9 3.8

Dinero y Crédito Crédito al sector privado (Variación Interanual) 17% 28% 0.33 0.12 0.03 0.03 Base monetaria amplia (Variación interanual) -23% 46% -0.1% 1% 8% 34%

Sector Externo Importaciones/PIB (% ) 75,4 73,6 76,9 75,5 55,8 59,8 Exportaciones/PIB (%) 63,7 60,7 58,6 56,7 51,0 52,6 Balance Cuenta Corriente (porcentaje del PIB) -3.0 -3.7 -9.0 -15.3 -3.6 -6.2 Saldo Balanza de Pagos (millones de dólares) 186.9 283.4 -186.2 -156.8 -424.2 568.6 Reservas Oficiales Brutas (millones de dólares) 2,526.3 2,823.9 2,732.7 2,690.5 2,230.5 2,931.3 Reservas Internacionales en meses de importación 5 5 3.9 3.4 3.6 4.1

Sector Publico Deuda pública oficialmente garantizada(% del PIB) 48.6% 30.8% 19.0% 21.4% 25.2% 31.2%

Deuda Interna 3.8 3.2 2.8 4.8 8.2 13 Deuda Externa 44.8 27.6 16.2 16.6 17.0 18.4 Carga tributaria ( porcentajes del PIB) 14,5 15.2 16.4 16.1 14.6 14.8 PIB Nominal (en millones de dólares) 9,757 10,917 12,361 13,888 14,176 15,400 Fuente: SEFIN, Banco Central, INE


INFORME FINAL | 22

El crecimiento de la economía hondureña ha dependido de los cambios en el sector de exportaciones, su

volumen y sus precios. Actualmente, el café se ha convertido en el sector dinámico, con la ventaja de que

el ingreso llega a un número elevado de productores pequeños. Lo mismo pasa con las remesas familiares,

llegan a grupos pobres y estimulan la demanda y dinamizan la producción local. Aunque también

aumentan las importaciones.

No obstante que internacionalmente se le clasifica como una economía de ingreso medio bajo, que en el

año 2010 alcanzó un monto de 1,601 dólares estadounidenses per cápita, es efectivamente una economía

muy pobre, siendo la población en estado de pobreza el 66.3% y la población en estado de extrema

pobreza el 45.2% (INE). La población económicamente activa en el año 2010 fue 3’387,717, la población

ocupada fue para dicho año 3’252,980, y la población en condiciones de subempleo fue de 1’311,211. La

tasa de desempleo abierta fue de 3.9% en el año 2010 (INE).

Además de las ventajas que da la posición geográfica a Honduras, ella también le acarrea los problemas

de enfrentar periódicamente los embates de la naturaleza como los huracanes del Caribe, que obligan a

operaciones e inversiones contingentes que deben patrocinar y financiar el gobierno central y los

gobiernos locales. En 1998 se experimentaron los efectos de alta incidencia del huracán Mitch en la

economía y sociedad del país. Ello obligo a esfuerzos sustanciales de inversión pública en los siguientes

años, para recuperar infraestructura económica y social, reacondicionar sistemas productivos, y

reestructurar los sistemas financieros públicos que se debilitaron con el daño del huracán. Además, la

dependencia de la exportación de productos de demanda volátil afectó el crecimiento nacional y redujo la

capacidad del potencial de ingresos tributarios. La cooperación internacional compensó esa debilidad y

fue esencial en el esfuerzo de recuperación.

En los años 2002 a 2005, la economía hondureña saneo su marco macroeconómico creando bases solidas

para aprovechar la tendencia mundial de mejoramiento económico que se estaba registrando.

Posteriormente, en los años 2005, 2006 y 2007, Honduras creció a tasas que superaron el 6% anual. La

crisis financiera mundial de los años 2007-2008 impactó fuertemente en los ingresos por las remesas, en

los flujos de la inversión extranjera y la exportación, principalmente a los Estados Unidos de América.

Como consecuencia la economía hondureña redujo su crecimiento en el año 2008 a 4.2%, y en el año

2009 se contrajo a -2.1%. El saldo de la balanza de pagos fue negativo, en esos años. A ese decrecimiento

contribuyó la crisis política que el país experimentó con el cambio del presidente Zelaya, en junio de

2009. La cooperación internacional se bloqueo, la inversión extranjera se detuvo, y la capacidad fiscal del

gobierno se redujo por la caída del consumo final y la debilidad de acción del gobierno en inversiones.


INFORME FINAL | 23

Ante esa debilidad financiera el gobierno tuvo que acudir al financiamiento interno con la colocación de

bonos. La rehabilitación internacional tomó cerca de dos años.

El sistema tributario hondureño no es un sistema fuerte con suficiencia de generación de ingresos. La

presión tributaria se ha mantenido entre 14% y 16%. Esa situación de debilidad financiera fiscal se vio

afectada aun más por la crisis internacional financiera del 2007 y 2008. Aun ahora, su capacidad

financiera no ha podido recuperarse del impacto recibido en el año 2009. En los años del 2004 al 2008 la

presión tributaria subió a cerca de 16% por ciento, pero bajó a 14 por ciento en los años 2009 y 2010, en

el año 2008 el crecimiento se redujo de 21.7 por ciento a 10.6 por ciento, en tanto que en el año 2009 el

crecimiento fue negativo -7.8 por ciento. Si bien en el año 2010 hubo una mejora en el crecimiento, el

rendimiento fiscal solo alcanzó a crecer 10.6 por ciento que no es suficiente para atender las necesidades

de gasto e inversión del Gobierno Central.

En el presente año las condiciones de movilidad del mercado internacional para sus productos de

exportación ha ayudado a la economía de exportación hondureña, como el caso del café y los mariscos, y

la sostenibilidad del mercado de frutas y de vegetales orientales, generando un flujo sostenido de divisas

que ha permitido mantener una política de incremento de las reservas internacionales, que ha facilitado

mantener un tipo de cambio alrededor de 18.80 lempiras por dólar, y lograr una apreciación moderada del

tipo de cambio. A ello ha contribuido la política monetaria seguida por las autoridades hondureñas, que

además ha mantenido la estabilidad económica. Sin embargo, la insuficiencia financiera del sistema

tributario se ha mantenido en el año 2010, obligando a utilizar el financiamiento con deuda interna, si

bien se ha logrado hacerlo con cautela económica.

Programa global de reforma del sector público La insuficiencia financiera tributaria ha obligado a que periódicamente se hagan reformas parciales de

impuestos, y en los años 2010 y 2011 se emprendieron esfuerzos de esta naturaleza, los cuales lograron

compensar temporalmente la debilidad fiscal, pero no cambiaron las fallas estructurales del sistema, como

el ser una baja carga tributaria, mantenimiento de una generosa oferta de exenciones tributarias en leyes

generales y leyes especiales, así como una diversidad de impuestos que debilita los esfuerzos de la

administración tributaria.

En el año 2009 se aprobó la Ley para el “Establecimiento de Una Visión de País y la Adopción de un Plan

de Nación” (Congreso Nacional_Decreto286, 2009) para Honduras, que significa restablecer la función

de la planificación en el proceso fiscal del Gobierno. La ley creó la Secretaria Técnica de Planificación y

Cooperación Externa que se encargaría de liderar la planificación del desarrollo nacional. El esquema


INFORME FINAL | 24

incorpora primero, una Visión de Largo Plazo que se refiere a la visión del país que habrá de construirse

en veinte y ocho años (28), la cual establece cuatro objetivos y veinte y dos (22) metas de prioridad

nacional, y segundo, un marco de mediano plazo para la ejecución que es el Plan de Nación, el que

contempla un período de doce años, desde el año 2010 al 2022 o sea doce años.

El Plan de Nación se realizará en tres periodos de cuatro años cada uno, este marco dará las bases para el

Plan de cada gobierno, el cual debe contener los objetivos y metas que en cada período cuatrienal se van a

proseguir, mas el ajuste por el contexto estructural del país y la situación coyuntural que se enfrenta.

Estos planes tendrán que estar ligados con los subsiguientes y con la estrategia de largo plazo. Además,

ese marco de planificación incluye un enfoque de regionalización del desarrollo que significa aprovechar

los potenciales regionales, económicos y geográficos y formular planes regionales. Además plantea áreas

de competencia del Gobierno Central que respaldarán un plan nacional tanto en los campos

macroeconómicos y fiscales, como en la formulación de un modelo de transformación estructural del

sistema de producción al que debe aspirar el país. El Gobierno del Presidente Porfirio Lobo Sosa tiene un

marco esquemático para los años 2010 al 2014.

2.2. Descripción de los resultados presupuestarios

Este PEFA mide el desempeño en la gestión de las finanzas públicas en Honduras en los años 2008 a

2010. La situación fiscal difícil que enfrenta el país en ese período refleja las consecuencias adversas de

tendencias en el gasto público que empiezan a sentirse en los años que abarca el PEFA anterior, es decir

entre el 2005 y el 2007. La crisis económica y política del 2009 acelera el deterioro fiscal.

Desempeño fiscal El desempeño fiscal en el período 2005 – 2010 empieza con “los resultados más positivos de los últimos

ocho años.” (Consultores Evaluación PEFA, 2009) Sin embargo, en el 2006 empieza a crecer el gasto

corriente impulsado por el aumento rápido de la masa salarial y los subsidios que desplazan el gasto

social y las inversiones. Como resultado no se concluye la cuarta revisión del PRGF programada para

abril del 2006 debido a la falta de acuerdo sobre políticas clave y el programa vence en febrero del 2007.

(FMI, 2008) El riesgo fiscal se agrava en el 2009 ante el impacto adverso conjunto de la crisis económica

internacional y la crisis política interna en Honduras. La economía nacional se contrae en un 2 por ciento

y aumenta el déficit fiscal financiado mayormente por un fuerte aumento en la deuda interna (FMI_STB,

2010), tendencia que continúa en el 2010. (Ver Tabla 4).


INFORME FINAL | 25

Tabla 4 - Operaciones de la Administración Central (Porcentaje del PIB) 2005-2010

Descripción 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso Agregado 17.6 18.2 19.1 18.1 17.9 17.5

Ingreso Propio 16.4 16.7 17.5 16.4 16.0 16.0

Donaciones 1.1 1.5 1.6 1.7 1.9 1.6

Total del Gasto 19.9 19.3 22.0 21.9 22.2 22.1

Gasto no relacionado con intereses 18.6 18.3 21.4 21.0 21.6 20.9

Gasto relacionado con intereses 1.3 1.0 0.6 1.0 0.6 1.1

Déficit agregado (incluidas donaciones) -2.3 -1.1 -2.9 -3.8 -4.3 -4.5

Déficit primario -1.1 -0.1 -2.3 -2.8 -3.8 -3.4

Financiamiento neto 2.3 1.1 2.9 3.8 4.3 4.5

Externo 1.9 1.2 1.9 1.5 0.9 1.3

Interno 0.5 0.1 1.0 2.2 3.5 3.2 Fuentes: Cifras 2005-2007 (FMI, 2008); Cifras 2008-2010; (SEFIN_UPEG, 2011)

Ante esta situación el Gobierno de Honduras solicita en marzo del 2008 un Acuerdo de Derechos

Especiales de Giro para el año 2008 que el FMI aprueba el mes siguiente. El acuerdo contempla medidas

para detener el crecimiento de la masa salarial, incrementar el gasto prioritario, reducir el déficit fiscal del

sector público consolidado y estabilizar la relación PIB/deuda pública. El resultado positivo de estas

medidas se pierde ante el impacto de la crisis económica internacional que empieza a sentirse en el 2008 y

se acelera en el 2009 y cuyo impacto se refleja en la disminución de los ingresos propios. Según se puede

apreciar en la Tabla 4, éstos pasan del 17.5% del PIB en el 2007 a 16.0 en el 2009, cifra que se refleja

en un crecimiento del déficit primario en igual proporción.

A los problemas ocasionados por la caída del ingreso propio se añade el de la deuda flotante. Al cierre del

ejercicio fiscal del año 2009 SEFIN identifica ciertos gastos que se ejecutaron en el período comprendido

entre 2006-2009 y que estaban pendientes de pago al cierre del año, y que además no se registraron como

cuentas por pagar en el año correspondiente. A solicitud de SEFIN el Congreso Nacional autoriza la

reapertura del presupuesto del año 2009 y para el 16 de abril de 2010 cuando se concluye el proceso se

había registrado en el SIAFI el monto de L 12,725.0 millones, cuyo origen se encuentra entre

aportaciones patronales a institutos de pensiones y jubilaciones y de afiliados pendientes de pagar a las

instituciones respectivas, pagos a contratistas de obras de infraestructura y de proveedores de bienes y

servicio, transferencias municipales y pasivos contingentes de devolución de impuestos y demandas

judiciales por aspectos laborales e incumplimientos contractuales. Una parte de estos gastos se paga con

los recursos sobrantes del año 2009, otra en el 2010, y aun permanece un saldo en el 2011.

(SEFIN_Memoria, 2010)


INFORME FINAL | 26

El Cuadro 1 describe el tratamiento que tienen la deuda flotante y los gastos incurridos sin haber sido

debidamente autorizados en la contabilidad pública y en las estadísticas de las finanzas públicas (EFP).

Cuadro 1 - Normas contables y estadísticas referentes a gastos incurridos sin autorización y gastos devengados y no pagados al final de un ejercicio fiscal

El problema de gastos incurridos sin haber sido debidamente autorizados en el presupuesto o registrados

en el SIAFI no se ha resuelto en su totalidad pero parece estar disminuyendo. Existe evidencia

documental que demuestra que en el 2010 las instituciones solicitaron y SEFIN autorizó las

modificaciones a las partidas afectadas por gastos incurridos sin autorización. Dichos gastos fueron

registrados como devengados en el SIAFI. (Ver discusión de la dimensión iii del Indicador ID-16) Al

cierre del año 2010 los gastos ejecutados no pagados de la administración central sumaban L 4,754.8

millones (SEFIN_Memoria, 2010) cuyos gastos figuran como ejecutados en el presupuesto del ejercicio

fiscal del año 2010. Las exigencias de liquidez que genera el pago de gastos incurridos en ejercicios

fiscales anteriores se reflejan en un creciente financiamiento del gasto mediante la emisión de deuda,

mayormente en el mercado de capital nacional según lo demuestra la Tabla 4.

En septiembre del 2010 el Gobierno acude ante el FMI para solicitar un acuerdo de 18 meses de duración.

El FMI aprueba la solicitud el mes siguiente. El Gobierno cumple con todas las metas cuantitativas fijadas

El tratamiento que tienen la deuda flotante y los gastos incurridos sin haber sido debidamente autorizados en el presupuesto o registrados en el SIAFI en la contabilidad pública y en las estadísticas de las finanzas públicas (EFP) es un tema de gran importancia para este PEFA ya que afecta la información sobre la gestión de las finanzas públicas que sirve de base para el análisis de los indicadores. • La ejecución del presupuesto se mide a nivel del gasto devengado y éste se contabiliza en la

ejecución del presupuesto de ese año aunque no haya sido pagado • Los gastos incurridos sin haber sido debidamente autorizados deben ser incorporados en el

presupuesto mediante una modificación de la partida correspondiente para luego ser registrados en el SIAFI como devengados

• Los gastos devengados y no pagados al final de un ejercicio y los que han quedado pendientes de ejercicios anteriores se convierten en gastos sin imputación presupuestaria en el ejercicio siguiente y se pagan según las prioridades de esa gestión. Por lo tanto, el pago de los gastos devengados y no pagados en el próximo ejercicio fiscal no afecta la ejecución del presupuesto de ese año pero si afecta la salida de efectivo y el uso de los recursos disponibles de la Tesorería General en ese año

• Para fines contables, la deuda flotante queda registrada como deuda interna (SEFIN_Memoria, 2009)

• Para fines de la estadísticas de las finanzas públicas (EFP 2001) son deudas los atrasos, penalidades e indemnizaciones por daños establecidos por sentencia judicial en relación con el incumplimiento de un pago exigible en virtud de una obligación contractual que constituye una deuda. La falta de pago de una suma exigible en virtud de una obligación que no se considera deuda según esta definición (por ejemplo, el pago contra entrega) no da origen a una deuda. (FMI_STB, 2010)


INFORME FINAL | 27

para el 2010 y llega a un acuerdo con el Fondo sobre las metas para el 2011, que son las vigentes al

momento de redactar este informe. En el ejercicio fiscal del año 2011, SEFIN toma medidas estrictas para

evitar nuevos casos de gastos incurridos sin haber sido debidamente autorizados en el presupuesto y por

lo tanto no registrados en el SIAFI. Estas se reflejan en las Disposiciones Generales del Presupuesto del

2011 (SEFIN_AnteProy, 2011) e incluyen:

• No tramitar ninguna solicitud de modificación después de que la institución solicitante haya

efectuado erogaciones en los objetos de gastos sujetos a aprobación

• Disponer que la contratación de personal será responsabilidad del titular de cada Institución

• Con el fin de asegurar el pago a los diferentes contratistas y proveedores elaborar un registro

independiente en donde el compromiso figurará como una Reserva de Crédito, el cual registrará el total

de la obligación adquirida

• Prohibir el nombramiento o contratación de servicios personales sin contar con la asignación

presupuestaria previamente aprobada. Actuaciones contrarias serán nulas sin perjuicio de la

responsabilidad administrativa, civil o penal que corresponda

• Incorporar la nómina de docentes del sistema SIARH al SIAFI y emitir los pagos a través de

bancos

Asignación de recursos En la Tabla 5, abajo se notan claramente las tendencias en el gasto corriente y en los ingresos tributarios

que generan la situación fiscal difícil en el período 2008-2010, objeto de este PEFA. La masa salarial de

la administración central empieza a crecer debido a los elevados aumentos salariales concedidos en el

2006, incluyendo un acuerdo con los maestros de cuatro años de duración. Simultáneamente se nota un

crecimiento elevado en las transferencias en respuesta a un aumento en los subsidios a la energía

eléctrica, los combustibles y el transporte público. (FMI, 2008) En la misma tabla se nota que si bien se

logra una disminución gradual en la proporción de las transferencias en el gasto total a partir del 2008, los

sueldos y salarios reclaman una proporción mayor del gasto total en cada año hasta estabilizarse en el

2010. La tabla muestra igualmente el peso decreciente de los ingresos tributarios a partir del 2007 con una

caida fuerte en el 2009 ante el impacto adverso de la crisis económica. La combinación del crecimiento en

el gasto corriente y la reducción en los ingresos tributarios hace que el déficit fiscal de la administración

central se duplique y que el déficit primario se triplique entre el 2005 y 2010 según se puede apreciar en

la Tabla 4.


INFORME FINAL | 28

Tabla 5 - Ejecución Presupuestaria Real de la Administración Central, por Categorías de Clasificación Económica (Porcentaje del Gasto Total) 2005-2010

Descripción 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Total Ingresos 88.9 94.2 86.9 89.3 73.8 78.3 Ingresos Corrientes 82.4 86.2 79.5 79.7 65.9 72.0 d/c Tributarios 73.4 79.4 74.4 72.2 61.3 67.0 Total Gastos 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gasto Corriente 77.3 83.3 81.8 78.2 80.7 83.3 d/c 72.7 78.9 78.1 77.8 80.3 82.7 Sueldos y Salarios 37.7 39.3 38.3 41.8 47.0 49.5 Bienes y Servicios 11.9 13.2 13.4 11.7 12.9 11.5 Pago de Intereses 4.4 4.4 2.5 2.2 2.8 3.9 Transferencias 18.7 21.9 23.8 22.1 17.5 17.8 Gastos de Capital 22.7 16.7 18.2 21.8 19.3 16.8 Fuentes: Cifras 2005-2010 (SEFIN_UPEG, 2011)

Entre el 2006 y 2007 los donantes condonan $4 mil millones de la deuda externa de Honduras bajo el

programa HIPC.2 A cambio, el Gobierno se compromete a la asignación de recursos en conformidad con

las metas y los principios de los acuerdos de condonación de la deuda externa, de la estrategia de

reducción de la pobreza y de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) que incluyen una mayor

racionalidad en el gasto público y la reducción de los gastos de consumo para aumentar las inversiones en

los programas sociales e infraestructura (la deuda social) a ritmos que faciliten un crecimiento económico

sostenido y equitativo. (USAID, 2009) Aunque la proporción del gasto orientado a los servicios sociales

se mantiene mas o menos estable, esto es producto de un aumento en la masa salarial mayormente en el

sector de educación que se compensa con una caida abrupta de los gastos de capital (ver Tabla 4). El

Gobierno reconoce en el 2008 que estos resultados contravienen sus compromisos con el FMI. En el 2010

el Gobierno se compromete a mejorar la composición del gasto fiscal en favor de la inversión y el gasto

anti-pobreza3 pero ahora en función de los objetivos de la Visión de País 2010–2038 y los ejes

estratégicos del Plan de Nación 2010–2022 aprobados por ley en el 2009. (Congreso

Nacional_Decreto286, 2009)

2 Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC según sus siglas en inglés) – Honduras cumple

con los criterios para condonación de la deuda en abril del 2005. 3 Como parte de los criterios de desempeño indicativos del programa con el FMI, en septiembre del 2010 el Gobierno se compromete a

mantener los siguientes pisos en el gasto de inversión social: fin diciembre 2010 - 1,197 millones de lempiras; fin diciembre 2011 - 3,477 millones de lempiras. (FMI, 2010)


INFORME FINAL | 29

La Tabla 6 muestra la falta de tendencias claras el comportamiento del gasto de la administración

central por sectores en los últimos seis años. Más bien, la proporción de gastos por sectores parece

fluctuar un poco al azar de año en año. Por ejemplo, en el 2007 y 2008 cae abruptamente la proporción

del gasto en salud para luego recuperarse en los dos años siguientes.

Tabla 6 - Ejecución Presupuestaria Real de la Administración Central, por Sectores (Porcentaje del Gasto Total) 2005-2010

Descripción 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Servicios Generales 33.2 34.4 31.7 34.9 32.9 33.1 Despacho Presidencial 1.2 1.8 2.4 3.0 4.1 3.3 Secretaría del Interior y Población 4.8 6.2 6.4 5.4 5.7 4.9 Secretaría de Relaciones Exteriores 1.0 1.2 1.2 1.1 1.0 0.9 Secretaría de Defensa Nacional 2.9 3.4 3.1 3.2 3.7 4.1 Secretaría de Seguridad 4.0 5.1 4.6 4.5 4.8 5.0 Otros 19.2 16.7 14.1 17.8 13.7 14.9 Servicios Sociales 46.4 48.0 45.6 46.2 46.8 50.4 Salud 14.0 14.4 12.2 12.3 15.2 15.2 Educación 31.0 32.3 32.3 32.6 30.4 33.9 Trabajo y Seguridad Social 1.0 0.9 0.8 0.9 0.9 0.9 Cultura, Artes y Deportes 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 Servicios Económicos 13.9 10.7 10.4 11.5 11.3 10.0 Agricultura y Ganadería 4.2 3.1 2.9 2.7 2.1 1.9 Obras Públicas, Transporte y Vivienda 8.4 6.7 6.6 7.8 8.4 7.3 Industria, Comercio y Turismo 0.4 0.4 0.3 0.3 0.3 0.3 Turismo 0.8 0.6 0.7 0.7 0.5 0.5 Servicios Financieros (Finanzas) 4.0 3.8 5.0 4.6 6.8 4.6 Protección Ambiental (Recursos Naturales) 2.6 3.1 7.2 2.7 2.2 2.0 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Fuente: (SEFIN_UPEG, 2011)

SEFIN y SEPLAN están conscientes de la necesidad de impartirle una dirección más clara y mejor

coordinada al gasto público. Se han trazado como objetivo en la formulación del presupuesto del 2012

lograr que el Plan Operativo Anual (POA) de las instituciones de la administración central y

descentralizada se conforme a las metas y objetivos de la Ley Visión de País y Plan de Nación. A su vez,

el POA debe guiar la estimación de recursos que sirvan como justificación para el presupuesto anual de

cada institución. Todo esto debe estar georeferenciado de manera que el gasto público se pueda gestionar


INFORME FINAL | 30

regionalmente.4 (SEPLAN_Manual POA, 2011) SEPLAN reconoce que tomorá tiempo lograr esta

coordinación de planes, programas y presupuesto.

2.3. Descripción del marco jurídico e institucional de GFP

Marco Jurídico de la GFP En esta sección se hace un extracto de algunos elementos del marco normativo que son relevantes para

comprender y evaluar adecuadamente la GFP y se compara dicho marco con el existente en al momento

de la evaluación del PEFA 2009. Es importante mencionar que el PEFA para medir el desempeño de la

gestión compara ésta con prácticas internacionales que son aceptadas por la mayoría de países y analistas

de la gestión como buenas prácticas, no por la buena aplicación del marco legal existente, el cual puede

establecer prácticas no coincidentes con las prácticas internacionales. El PEFA no evalúa ni califica al

marco jurídico existente, ni como se aplica este en la gestión, por lo que en algunos indicadores puede

darse el caso que una correcta aplicación de las normas no genere una buena calificación. Puede darse

también el caso de que implementar una “buena práctica” no sea recomendable para la gestión de algún

gobierno, en cuyo caso, las explicaciones pertinentes son dadas en el indicador que puede verse afectado,

sin que esto genere un cambio en la aplicación de los criterios de medición ni la calificación del PEFA.

1) Constitución Política de la República. En temas de administración financiera, la Constitución de la

República no ha sufrido modificaciones. En esta sección se muestran los artículos constitucionales

vinculados a la GFP que no han sido explícitamente mencionados en el informe PEFA 2009 y que

resultan relevantes para entender y evaluar la GFP.

a) Título V, de los Poderes del Estado. Capitulo 1, del Poder Legislativo. El artículo 205 establece el

marco general de las funciones del Congreso Nacional, dentro del cual se encuentran las

atribuciones vinculadas al sistema de administración financiera, las cuales son descritas en sus

aspectos pertinentes en el Cuadro 2.

b) Título V, de los Poderes del Estado. Capítulo 3, del Tribunal Superior de Cuentas. El artículo 222

establece el marco general de las funciones del Tribunal, las cuales son descritas de la forma

siguiente:

“El Tribunal Superior de Cuentas tiene como función la fiscalización a posteriori de los fondos, bienes y recursos administrados por los Poderes del Estado, instituciones descentralizadas y desconcentradas, incluyendo los bancos estatales o mixtos, la Comisión Nacional de Bancos y Seguros, las municipalidades y de cualquier otro órgano especial o ente público o privado que reciba o administre recursos públicos de fuentes internas o externas.

4 A esos efectos se han identificado 16 regiones basadas generalmente en las cuencas hidrográficas del país.


INFORME FINAL | 31

En el cumplimiento de su función deberá realizar el control financiero, de gestión y de resultados, fundados en la eficiencia y eficacia, economía, equidad, veracidad y legalidad. Le corresponde, además, el establecimiento de un sistema de transparencia en la gestión de los servidores públicos, la determinación del enriquecimiento ilícito y el control de los activos, pasivos y, en general, del patrimonio del Estado. Para cumplir con su función el Tribunal Superior de Cuentas tendrá las atribuciones que determine su Ley Orgánica.”

Cuadro 2 - Atribuciones del Congreso Nacional en temas de administración financiera

Artículo 205. Corresponden al Congreso Nacional las atribuciones siguientes (sólo se muestran los incisos pertinentes):

19. Aprobar o improbar los contratos que lleven involucradas exenciones, incentivos y concesiones fiscales o cualquier otro contrato que haya de producir o prolongar sus efectos al siguiente período de gobierno de la República; 20. Aprobar o improbar la conducta administrativa del Poder Ejecutivo, Poder Judicial y del Tribunal Nacional de Elecciones, Contraloría General de la República, Procuraduría General de la República e instituciones descentralizadas; 31. Crear o suprimir empleos y decretar honores y pensiones por relevantes servicios prestados a la patria; 32. Aprobar anualmente el Presupuesto General de Ingresos y Egresos tomando como base el proyecto que remita el Poder Ejecutivo, debidamente desglosado y resolver sobre su modificación; 33. Aprobar anualmente los presupuestos debidamente desglosados de ingresos y egresos de las instituciones descentralizadas; 36. Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo; para efectuar la contratación de empréstitos en el extranjero o de aquellos que, aunque convenidos en el país hayan de ser financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo proyecto sea aprobado por el Congreso Nacional; 37. Establecer mediante una ley los casos en que proceda el otorgamiento de subsidios y subvenciones con fines de utilidad pública o como instrumento de desarrollo económico y social; 38. Aprobar o improbar la liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y de los presupuestos de las instituciones descentralizadas y desconcentradas. El Tribunal Superior de Cuentas deberá pronunciarse sobre esas liquidaciones y resumir su visión sobre la eficiencia y eficacia de la gestión del sector público, la que incluirá la evaluación del gasto, organización, desempeño de gestión y fiabilidad del control de las auditorías internas, el plan contable y su aplicación; 39. Reglamentar el pago de la deuda nacional, a iniciativa del Poder Ejecutivo; 40. Ejercer el control de las rentas públicas; 41. Autorizar al Poder Ejecutivo para enajenar bienes nacionales o su aplicación a uso público;

c) Título V, de los Poderes del Estado. Capítulo 6, del Poder Ejecutivo.

i) El artículo 245 establece el marco general de las funciones del Presidente de la República,

dentro del cual se encuentran las atribuciones vinculadas al sistema de administración

financiera, las cuales son descritas en sus aspectos pertinentes en el Cuadro 3.

d) Título VI, del Régimen Económico.

i) Los artículos 351 y 352 definen los principios del sistema tributario y de la hacienda pública.


INFORME FINAL | 32

Los artículos 361 a 363 establecen los principios básicos del sistema presupuestario en sus aspectos de

ingresos, egresos y fondo único del tesoro. Cuadro 3

Cuadro 3 - Atribuciones del Presidente de la República en temas de administración financiera

Artículo 245.- El Presidente de la República tiene la administración general del Estado; son sus atribuciones:

19. Administrar la Hacienda Pública; 20. Dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requiera el interés nacional, debiendo dar cuenta al Congreso Nacional; 21. Negociar empréstitos, efectuar su contratación previa aprobación del Congreso Nacional cuando corresponda; 22. Formular el Plan Nacional de Desarrollo, discutirlo en Consejo de Ministros, someterlo a la aprobación del Congreso Nacional, dirigirlo y ejecutarlo; 23. Regular las tarifas arancelarias de conformidad con la ley; 26. Hacer que se recauden las rentas del Estado y reglamentar su inversión con arreglo a la ley; 27. Publicar trimestralmente el Estado de Ingresos y Egresos de la Renta Pública; 30. Dirigir la política económica y financiera del Estado;

2) Ley Orgánica del Presupuesto (Congreso Nacional_Decreto83, 2004), detalla las normas requeridas

para la preparación, elaboración y ejecución del presupuesto de la Nación. Establece el ámbito de

aplicación de la ley y los deberes de los organismos sujetos a sus disposiciones, así como las

funciones de la Secretaría de Finanzas en su calidad de órgano rector de las finanzas públicas.

Describe también los diversos subsistemas de la administración financiera pública (Presupuesto,

tesorería, contabilidad, crédito público, inversión pública, recursos humanos y bienes nacionales) y el

alcance funcional de cada uno de ellos. Esta Ley no ha sufrido modificaciones durante el periodo

2008 a 2011.

3) Ley Anual de Presupuesto, en sus Disposiciones Generales, norma diversos aspectos de la gestión y

establece diversas condiciones y elementos que deben tenerse en cuenta en la ejecución del

presupuesto y que responden a las políticas presupuestarias específicas para el ejercicio fiscal

presupuestado. Incluye también algunas disposiciones que modifican o actualizan diversos aspectos

de otras leyes vinculadas a la gestión financiera pública.

4) Las Normas Técnicas de cada uno de los Subsistemas de Administración Financiera (Contabilidad,

Tesorería, Presupuesto, Crédito Público e Inversión Pública) que fueron emitidas por la SEFIN y que

establecen prácticas y normas específicas a cada uno de los aspectos de la gestión. Esta normativa

técnica fue publicada en el año 2006 y no ha sido modificada desde esa fecha.


INFORME FINAL | 33

5) El Marco Rector de Control Interno (TSC_Acuerdo1, 2009). El TSC emitió además inicios del año

2009 el Manual de Normas de Control Interno (TSC_Acuerdo27_Revisado, 2009), que describe las

características del control interno institucional.

6) Las Normas de Auditoría Interna. El TSC emitió a inicios del año 2009 el Manual de Normas de

Auditoría Interna, que describe las características del control interno institucional, y en marzo del

2009 el Marco Rector de la Auditoría Interna Gubernamental (TSC_Acuerdo3, 2009).

7) Las Normas de Auditoría Gubernamental (TSC_AG1, 2008) emitidas a inicios del 2009 en conjunto

con la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas y su reglamento constituyen el marco

normativo del sistema de control externo del gobierno.

8) En los años 2009 y 2010 se aprobaron los Decretos: “Visión de País” que establece la estrategia de

desarrollo para el periodo 2010 al 2038; el Decreto “Plan de Nación” que establece el plan de

Desarrollo para el periodo 2010 al 2022; y, el “plan de Gobierno” para el periodo 2010 al 2014. Estos

elementos de planificación estratégica a partir del año 2010 han adquirido especial relevancia al estar

ahora obligatoriamente vinculados con el presupuesto de la República. El presupuesto de la republica

cambió también en su filosofía básica, pasando de un presupuesto de tipo programático a un

presupuesto por resultados que se encuentra estrechamente vinculado a los planes de acción

institucionales y al cumplimiento de metas y objetivos establecidos por los planes de mediano y largo

plazo mencionados.

La Ley Para el Establecimiento de una Visión de País y la Adopción de un Plan de Nación para

Honduras, que restablece la planificación. Introduce el concepto de Visión de País para el largo plazo

y el Plan de Nación para el mediano. Esta innovación sienta las bases para los programas de inversión

pública, la presupuestación plurianual y la planificación anual operativa como marco del presupuesto

anual. La planificación incluye la regionalización del país, el Plan de Gobierno fija diez y seis

regiones. El Artículo 20, numerales 10 y 11, regula que el presupuesto y la asignación de recursos

concuerden con las políticas y objetivos del Plan de Nación. El Artículo 22 manda que las UPEG

alineen los planes y programas con los objetivos y metas planificados. Para su cumplimiento la

SEPLAN certifica que los POA-Presupuestos se alinean a los objetivos de la Visión de País y Plan de

Nación y de las regiones. Solamente con esta certificación se incluyen en los presupuestos anuales. El

artículo 23 fija que la estructura organizacional, funcional y administrativa del sector público se

reforme para alinearse al Plan

9) El sistema impositivo. El sistema tributario de Honduras es disperso, no simplificado y compacto.

Diez y ocho impuestos son la fuente de los ingresos tributarios y diez y ocho son las leyes que los


INFORME FINAL | 34

regulan. Aunque solo tres generan 79 por ciento del total: el impuesto sobre la renta, el impuesto

sobre ventas y el impuesto del aporte vial. El Código Tributario establece las normas comunes que

regulan la aplicación y recaudación de los impuestos, tasas y contribuciones. La administración del

sistema corresponde a la Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), un ente desconcentrado, adscrito a la

SEFIN, con autonomía funcional, técnica, financiera y administrativa. El Director tiene rango

ministerial. La DEI se estructura alrededor de tres Direcciones Adjuntas, la de Rentas Internas, la de

Rentas Aduaneras y la de Cumplimiento. El marco tributario no ha sufrido modificaciones

sustanciales durante el periodo 2008 a 2010. Al momento de la presente evaluación está en discusión

la aplicación de nuevos impuestos para incrementar la recaudación, los cuales aun no han sido

aprobados.

10) La regulación del crédito y deuda pública. En la ley Orgánica de Presupuesto que se aprobó mediante

Decreto No.83 de 2004, se incluye un Titulo VI dedicado a la regulación del uso del crédito público y

del endeudamiento en que con ello se incurre. Esta legislación reemplazó la ley de Crédito Público

emitida con el decreto 111 de 1990. La ley Orgánica de Presupuesto considera al crédito público

como un instrumento para gestionar la obtención de “recursos financieros internos y externos” para

cubrir los requerimientos financieros de proyectos de inversión pública u otros de interés nacional

(Articulo 64).

En la nueva regulación se destacan cuatro aspectos que fortalecen la capacidad de controlar la

utilización de este recurso: i) solamente la SEFIN puede negociar los empréstitos externos, ninguna

entidad del sector público puede hacerlo sin la autorización de SEFIN (articulo 71); 2) sólo SEFIN

por medio de la Dirección General de Crédito Público puede negociar empréstitos para el sector

público; 3) las deudas contraídas por entidades del sector publico sólo se aceptarán si cuentan con los

avales, garantías o fianzas otorgadas explícitamente por el Gobierno Central, en caso contrario sus

contratos serán nulos (artículo 70); 4) se eliminó la posibilidad de considerar la deuda flotante como

deuda pública (artículo 68), tal como se establecía en la ley anterior.

La Ley fortaleció el papel de SEFIN en materia de colocación de los títulos valores en el mercado de

capitales en forma directa (artículo 77), que en la ley anterior solo podía hacerlo por medio del Banco

Central.

En el caso de la formulación de la política de endeudamiento público (artículo 66) se define con más

precisión los requerimientos para: 1) fijar el tamaño de la deuda; 2) cubrir la deuda pública interna y

externa para todo el sector publico; 3) establecer los límites máximos de endeudamiento institucional

neto; 4) la capacidad de pagos, y; 5) la prioridad de las operaciones de endeudamiento conforme a los

programas de inversión y de política monetaria. Además, aunque ya no participaba el ente de


INFORME FINAL | 35

planificación por haber sido eliminado, en la nueva ley se crea una Comisión de Crédito público que

integra SEFIN y BCH (articulo 66). Ahora con la nueva ley de SEPLAN, esta será incorporada

(artículo 23, inciso 3) y la decisión sobre una deuda pública eficiente se fortalece aun más.

En la ley anterior se establecía que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público debería llevar un

registro de la cooperación financiera internacional no reembolsable. En la nueva ley esto no se

establece.

Resumiendo puede señalare que la legislación sobre endeudamiento público es bastante completa y

moderna.

11) Ley de municipalidades. En el proceso de mejorar la gestión pública descentralizada se decretó una

nueva ley de municipalidades, en 1990, con el Decreto No. 134-90. En el marco de la organización

política, el país se organiza en 18 departamentos, los que a su vez se organizan en municipios

autónomos, habiendo 298 en total. Los municipios se organizan en ciudades, aldeas y caseríos

(artículo 17).

Los municipios se administran por las corporaciones municipales que se eligen directa y secretamente

mente por el pueblo (artículo 12-A). Tienen autonomía para tomar decisiones dentro del marco de la

ley el desarrollo municipal y los intereses nacionales (artículo 12-A). La municipalidad es el órgano

de gobierno que se organiza independientemente de los poderes del estado. Esta independencia de

acción y planificación puede causar presiones sobre el sistema financiero del sector público y crear

riesgos fiscales que deben considerarse por la gestión financiera del gobierno central.

Esta situación se relaciona con las asimetrías que en materia de recursos financieros, físicos, humanos

e institucionales presentan los municipios. No obstante que hay criterios adecuados para la creación

de municipios eficientes en su operación y crecimiento socio-económico, existe un amplio grupo de

municipios que son pobres y unos pocos que son mejor dotados. Esto hace que para un proceso de

desarrollo municipal el gobierno central tenga que transferir recursos para apoyar las operaciones

municipales, la dotación de servicios públicos y el crecimiento y desarrollo locales, para lograr una

convergencia del desarrollo municipal (se estima que 75% de los municipios corresponden a los

grupos más pobres en varios sentidos: baja disponibilidad de recursos financieros, pobres en recursos

humanos calificados y débil marco institucional).

La legislación ha cambiado en el campo de las transferencias que el gobierno central tiene que hacer a

los municipios. En la reforma de 2009, en el decreto 143-2009, se establece una asignación

porcentual progresiva que va de 7% en el año 2010, 8% en 2011, 9% en el año 2012, 10% en el 2013

y 11% a partir del año 2014 (artículo 91). También se modificaron los criterios para la asignación de


INFORME FINAL | 36

la transferencia. Ahora se transfiere un 50% en partes iguales a las municipalidades y el otro 50% en

función de índices poblacionales y de pobreza.

Con la adopción de la Ley para el Establecimiento de una Visión de País y la Adopción de un Plan de

Nación, que incorpora un esquema de planificación territorial, el papel municipal adquiere un nivel

más activo en el esquema de planificación de la descentralización, lo cual conducirá a una

transferencia mayor a los municipios que forman las 16 regiones del país. El resto del marco jurídico

municipal se ha mantenido en los años 2009-2010.

12) La ley de servicio civil. Es un instrumento jurídico que ordena la administración de los servidores

públicos. Esta ley se aprobó en 1967, se aplica solamente a los servidores del gobierno central y no

tiene una cobertura total de todo el sector público. Los servidores de los poderes legislativo y judicial

tienen sus propios regímenes de manejo de contratación y administración de personal. En el caso de

los servidores de las instituciones descentralizadas sus relaciones y administración laborales se rigen

por el Código del Trabajo.

En el campo docente existe un estatuto especial para el personal del magisterio, que es una proporción

elevada del personal del sector público. Igualmente en el campo del personal médico empleado hay

un estatuto especial. También están excluidos los empleados de confianza de las entidades del

gobierno central, los secretarios y subsecretarios de estado, y el personal pagado por planillas. Esta

ausencia de cobertura universal de la Ley de Servicio Civil incide en la gestión financiera del

Gobierno por la diferencia en el sistema de remuneraciones. Durante el periodo de 2009 al 2010 no ha

habido cambios en esta ley.

13) La ley de contratación del estado. Es una legislación bastante moderna, se decretó en el año 2001 e

incorporó procedimientos nuevos, más seguros y transparentes. Se aplica a todos los contratos de obra

pública, suministro de bienes y servicios y servicios de consultoría que celebren los entes

centralizados y descentralizados de la administración pública, también se aplica a los contratos que

celebren los poderes judiciales y legislativo (artículo 1) y el sector municipal.

La ley establece cuales son los funcionarios de cada ente de la administración pública que deben

responsabilizarse por celebrar los contratos, esto los vuelve más visibles para fines de control

(artículo 11). También regula que los contratistas deben llenar una serie de requisitos para poder ser

registrados como contratistas y así poder participar en los procesos de contratación (artículo 15), lo

cual es importante para fines de control preventivo y una sana gestión financiera. Los contratos deben

tener asignaciones presupuestarias para poder celebrarse, en caso contrario los funcionarios que lo

hicieren serán responsables y sujetos de sanciones administrativas o penales (artículo 27).


INFORME FINAL | 37

El desarrollo de los sistemas administrativos de contratación son responsabilidad de una oficina

especializada: la Oficina Normativa de Contratación y Adquisiciones (ONCAE). Está apoyada por un

comité consultivo, que es integrado por representantes del sector privado y sector público, lo que da

una mayor capacidad de acción de supervisión, control y diseño de los procedimientos

administrativos que garantizan una mejor contratación y una mejor gestión financiera. La ONCAE

recientemente se ha adscrito a la SEFIN, lo cual facilitara la aplicación de los principios de mejor y

más eficiente selección de contratistas y proveedores, conducentes a una eficaz gestión financiera

(artículo 30). La vinculación a SEFIN implica además el establecimiento de un vínculo directo con el

sistema de ejecución presupuestal (SIAFI).

Marco Institucional de GFP La Ley Orgánica de Presupuesto establece en su artículo 2.1 que: “Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y

Judicial serán absolutamente responsables e independientes en la formulación, ejecución y liquidación

de sus presupuestos, cumpliendo las disposiciones que emanan de esta Ley.” La Ley establece también

que la Secretaría de Finanzas ejercerá la rectoría y coordinación del Sistema de Administración

Financiera de todo el Sector Público, y crea en todas las entidades públicas las Gerencias Administrativas

las cuales: “deberán cumplir, entre otras, las directrices que establezcan la Secretaría de Estado en el

Despacho de Finanzas, así como las normas y procedimientos que dicten los Órganos Técnicos

Coordinadores de los subsistemas integrantes del Sistema de Administración Financiera en el marco de

sus atribuciones y tendrán a su cargo las gestiones y operaciones económico-financieras y patrimoniales

en su respectivo ámbito de competencia.” De esta manera, quedan claramente establecidos para todo el

sector público los procedimientos de coordinación interinstitucionales de la GFP así como los

responsables en cada entidad de ejecutarlos.

Entre el 2008 y el 2011 se han creado cinco nuevas Secretarías de Estado por lo que las funciones del

Estado existentes al momento de la evaluación PEFA anterior han sido redistribuidas entre las ahora 19

Secretarías. La Secretaría de Gobernación y Justicia que era responsable de la coordinación con los

gobiernos sub-nacionales, separó sus funciones en dos nuevas Secretarias, Interior y Justicia, por lo que la

coordinación con los gobiernos sub-nacionales está ahora bajo la responsabilidad de la Secretaría del

Interior. Este cambio, ha propiciado el cambio de algunas políticas en los procesos de supervisión

municipal. La creación de la Secretaría de Planificación (SEPLAN) ha incrementado la importancia de la

planificación del desarrollo en la gestión presupuestal y ha extraído de SEFIN dicha función, por lo que la

participación de SEPLAN en el proceso de formulación presupuestal y de priorización de las inversiones

y del gasto público en general, se ha vuelto gravitante.


INFORME FINAL | 38

Adicionalmente SEFIN fue reorganizada administrativamente, siendo un cambio sustantivo de este

proceso la descentralización de la Dirección Ejecutiva de Ingresos que ahora es un ente semiautónomo

descentralizado de la SEFIN, lo cual tiende a favorecer la eficiencia en la administración tributaria. Otro

cambio sustantivo es el traspaso de la Oficina Nacional de Contrataciones y Adquisiciones del Estado

(ONCAE) desde la Secretaría de la Presidencia hacia la SEFIN, lo cual favorece al vínculo entre la

gestión presupuestal y la gestión de adquisiciones. Actualmente el SIAFI verifica que para hacer un pago

referido a cualquier proceso de adquisiciones este proceso este debidamente registrado en

HONDUCOMPRAS, y que como parte del proceso de formulación presupuestal se incluya el Plan de

Adquisiciones institucional y la calendarización de sus gastos.

A excepción de los elementos mencionados, el marco institucional y funcional del Estado se ha

mantenido estable desde el punto de vista de la administración financiera, por lo que las descripciones del

mismo proporcionadas en el PEFA del año 2009 siguen vigentes.

Atributos Esenciales del Sistema de GFP Sistema de Administración Financiera Integrada (SIAFI). La Secretaría de Finanzas es la encargada de

coordinar la implementación del SIAFI, en las distintas entidades públicas. El sistema actualmente cubre

a casi la totalidad de las entidades públicas incluyendo incluso a empresas públicas y entes

descentralizados. El SIAFI procesa todas las actividades presupuestarias desde sus fases de compromiso

hasta la emisión de la orden de pago. Integra la totalidad de las operaciones de presupuesto, contabilidad

y tesorería, y tiene vínculos directos y automáticos con los sistemas de crédito público, inversiones y

recursos humanos (SIARH).

El SIAFI en su versión actual opera en tiempo real en las etapas del proceso presupuestario en los entes

rectores y otras direcciones de la SEFIN, Secretarías, entes descentralizados y empresariales y en todos

los Poderes del Estado. Actualmente con el modulo UEPEX procesa además la información de proyectos

(únicamente BID y Banco Mundial por ahora) desde sus unidades ejecutoras. De esta manera, las

entidades ejecutan el presupuesto directamente desde donde se origina el gasto.

El sistema aporta controles y elementos de seguridad muy importantes, y restringe la emisión de órdenes

de pago para transacciones que no han sido adecuadamente aprobadas por las instancias correspondientes.

A través del SIAFI, el presupuesto se formula actualmente por resultados, fijando metas físicas y

financieras, en forma desconcentrada por cada una de las entidades ejecutoras. Los proyectos de

presupuesto institucionales se consolidan y con ellos se formula el Presupuesto General de Ingresos y

Egresos del Estado.


INFORME FINAL | 39

Cada entidad ejecuta su presupuesto en tiempo real y en forma desconcentrada, a través de sus Gerencias

financieras. Se dispone de firmas electrónicas, eliminando el papel físico para ciertas operaciones, como

sucede con el soporte de los documentos hacia la SEFIN. Los pagos se realizan desde la Cuenta Única de

la tesorería mediante transferencias bancarias, por lo que existe un registro de beneficiarios

permanentemente actualizado.


INFORME FINAL | 40

3. Evaluación de los sistemas, procesos e instituciones de GFP

3.1. Credibilidad del presupuesto

ID-1. Resultados del gasto agregado en comparación con el presupuesto original aprobado Para efectos del PEFA se considera que es importante ejecutar el presupuesto según aprobado para poder

cumplir en proveer servicios públicos conforme las metas, compromisos y planes de trabajo del gobierno.

Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas el indicador ID-1 compara el presupuesto

ejecutado con el aprobado inicialmente.

En este indicador, así como los indicadores ID-2, 3 y 4 que juntos evalúan la credibilidad del presupuesto,

utilizamos los datos que aparecen en el informe de liquidación anual del presupuesto de ingresos y gastos

correspondientes a los años 2008, 2009 y 2010. Estos son los datos oficiales sobre la ejecución del

presupuesto revisados y aprobados por la Contaduría como base para la rendición de cuentas ante el

Congreso Nacional en cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 100 de la Ley Orgánica del Presupuesto

(Congreso Nacional_Decreto83, 2004).

i) Diferencia entre el gasto primario real y el gasto primario originalmente presupuestado

(excluidos los cargos del servicio de la deuda y el gasto en proyectos que cuentan con

financiamiento externo).

Esta dimensión mide la diferencia porcentual entre el presupuesto inicial aprobado y el ejecutado al final

del año. La metodología PEFA5 requiere que el examen tome en cuenta los tres últimos ejercicios fiscales

completados que en el caso de este PEFA son los años 2008, 2009 y 2010.

Conforme la metodología PEFA para medir este indicador se excluye del gasto agregado a) los pagos de

servicio de la deuda6 y b) el gasto en proyectos financiados por donantes para llegar al gasto primario. La

Tabla 7 muestra el resultado. La diferencia entre el presupuesto aprobado y el ejecutado, luego de los

ajustes, fue menos del 5% en dos de los tres años. Los Anexos A1.1, A1.2 y A1.3 muestran los valores de

ejecución presupuestal considerados para los años 2008, 2009 y 2010.

5 Guidance on evidence and sources of information to support the scoring of the indicators (Secretaría PEFA_G1, 2007). 6 Las cifras del presupuesto ejecutado según el Informe de Liquidación incluyen tanto “intereses al exterior” como “amortización deuda extrrna a largo plazo” por lo que hemos restado ambas cantidades en cada año


INFORME FINAL | 41

Tabla 7 - Gasto Primario Aprobado y Ejecutado 2008-2010 (millones de lempiras, porcentaje)

2008 a/ 2009 b/ 2010 c /

Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado

Gasto Agregado 61,066.1 63,263.6 64,029.5 70,955.7 68,230.5 69,149.2 Gastos no Incluidos en Análisis ID.1 (9,885.6) (9,937.4) (9,754.0) (10,052.7) (11,777.4) (10,947.1)

De los cuales por objeto de

Servicio de la Deuda (5,431.6) (4,355.6) (5,461.6) (5,409.3) (7,307.1) (6,524.7) Proyectos Financiados por Donantes (4,454.0) (5,581.8) (4,292.4) (4,643.4) (4,470.3) (4,422.4)

Gasto Primario 51,180.4 53,326.2 54,275.6 60,903.0 56,453.1 58,202.1 Variación aprobado/ejecutado 4.2% 12.2% 3.1% Fuentes: a/ (SEFIN_ILP2008, 2009); b/ (SEFIN_ILP2009, 2010); c/ (SEFIN_ILP2010, 2011)

La diferencia mayor se registró en el 2009, año que fue excepcional por varias razones.7 El Congreso

Nacional aprobó el presupuesto con siete meses de retraso en julio del 2009. El impacto de la crisis

económica internacional que empieza a sentirse en el 2008 se aceleró en el 2009 y esto se reflejó en una

disminución de los ingresos propios. A los problemas ocasionados por la caída del ingreso propio se

añade el de la deuda flotante que le añadió al 2009 L 12,725.0 millones en gastos que se ejecutaron en el

período comprendido entre 2006-2009 y que estaban pendientes de pago al cierre del año (Ver la Sección

2.2 de la Introducción). Esto causó una desviación significativa en la composición del gasto ejecutado en

el 2009 según se refleja en el indicador ID-2.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

Calificación A. El gasto agregado ajustado ejecutado varió del presupuesto inicial aprobado en 4.2%, 12.2% y 3.1% en el 2008, 2009 y 2010 respectivamente.

7 En el 2008 la Secretaría del Programa PEFA aclaró que el “presupuesto inicial aprobado” es el que estaba en vigor al iniciar el año, aun cuando este haya sido la continuación del presupuesto del año anterior. Un presupuesto aprobado más tarde en el año no constituye el “inicial aprobado” para efectos de este o cualquier otro indicador. Tal año se considera “excepcional” y no entra en la evaluación del indicador.


INFORME FINAL | 42

Indicador Evaluación

Justificación de calificación actual Cambios en la gestión identificados 2009 2011

ID 1 A A Método calificación M1

(i) A A

En no más de uno de los últimos tres años, el gasto real se ha desviado en un monto equivalente a más del 5% con respecto al gasto presupuestado

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

ID-2. Desviaciones del gasto presupuestario en comparación con el presupuesto original aprobado Cuando la composición del gasto ejecutado varía considerablemente del aprobado esto va en detrimento

del presupuesto como instrumento de política pública. Para medir este aspecto de la gestión de las

finanzas públicas el indicador ID-2 examina en mayor detalle que el indicador ID-1 la variación entre el

gasto presupuestado y el ejecutado.

i) La medida de la varianza en la composición del gasto durante los tres últimos años, excluidas

las partidas para contingencias.

Esta dimensión evalúa la desviación del gasto ejecutado con respecto al presupuesto inicialmente

aprobado, tomando en cuenta las variaciones en la composición del gasto sea a nivel administrativo (por

institución) o funcional (por objeto del gasto), siendo la anterior la preferida ya que en general los

presupuestos se adoptan y administran sobre bases administrativas. La metodología PEFA requiere que el

examen tome en cuenta los tres últimos ejercicios fiscales completados que en el caso de este PEFA son

los años 2008, 2009 y 2010. Al igual que en el indicador ID.1 hemos excluido los pagos de servicio de la

deuda8 y el gasto en proyectos financiados por donantes a nivel administrativo. Los Anexos A1.1, A1.2 y

A1.3 muestran los valores de ejecución presupuestal considerados para los años 2008, 2009 y 2010.

La Tabla 8 muestra el resultado del análisis de las varianzas por institución para los años 2008 al 2010.

Como se puede apreciar la varianza en la composición por nivel administrativo fue de 7.6%, 12.3% y

7.4% en los años 2008, 2009 y 2010 respectivamente. El mayor número de instituciones con una

variación mayor del 10% ocurre en el 2009 (13) lo que es sin duda consecuencia de los gastos ejecutados

en el periodo 2006-2009 que fueron registrados en ese año. El menor número ocurre en el 2010, año que

tiene la varianza promedio más baja.

8 Las cifras del presupuesto ejecutado según el Informe de Liquidación incluyen tanto “intereses al exterior” como “amortización deuda extrrna a largo plazo” por lo que hemos restado ambas cantidades en cada año


INFORME FINAL | 43

Tabla 8 - Desviaciones del gasto a nivel administrativo 2008-2010 (porcentaje)

Nivel Administrativo 2008 2009 2010 Ministerio Público 5.8% 10.1% 1.7% Poder Judicial 4.9% 7.5% 0.4% Presidencia de la República 54.8% 28.0% 1.3% Programa de Asignación Familiar 23.6% 12.5% 59.7% Secretaría de Agricultura y Ganadería 28.1% 11.7% 0.1% Secretaría de Defensa Nacional 0.3% 5.0% 1.1% Secretaría de Despacho Presidencial 21.1% 0.7% 27.0% Secretaría de Educación 3.0% 4.0% 4.0% Secretaría de Finanzas 12.2% 49.7% 11.4% Secretaría de Industria y Comercio 19.2% 10.0% 16.0% Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda 24.3% 98.2% 1.6% Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente 49.5% 24.2% 276.3% Secretaría de Relaciones Exteriores 5.6% 18.0% 14.1% Secretaría de Salud 6.8% 5.9% 3.2% Secretaría de Seguridad 4.4% 1.9% 4.2% Secretaría de Trabajo y Seguridad Social 2.3% 10.9% 8.9% Secretaría del Interior y Población 0.4% 10.4% 7.3% Fondo Hondureño de Inversión Social 26.1% 46.1% 34.7% Fondo Vial 6.9% 9.4% 7.3% Suma de los restantes 8.2% 14.8% 13.8% Comparación aprobado/ejecutado (ID.1) 4.2% 12.2% 3.1% Varianza en la composición del gasto (ID.2 dim i) 7.6% 12.3% 7.4% Fuentes: Cálculo de la varianza hecho por el equipo PEFA; datos de base proporcionados por SEFIN

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La metodología PEFA para el indicador ID 2 cambió en enero 2011 y ahora excluye los gastos en la partida de imprevistos (contingencias) para calcular la varianza por lo que los resultados de esta evaluación y los del PEFA 2009 no son comparables

Calificación B. La composición del gasto a nivel administrativo varió en menos del 10% en el 2008 y 2010. En el 2009 fue superior al 10%.

ii) El monto medio de gasto imputado efectivamente a la partida para contingencias en los

últimos tres años.

El método de calificación de este indicador cambió en enero 2011 al añadírsele una segunda dimensión

que considera la gestión de la partida presupuestaria para cubrir gastos imprevistos (contingencias). La

definición de imprevistos incluye las asignaciones globales sin objeto específico de gasto al momento de

aprobar el presupuesto, como lo son, por ejemplo, las asignaciones globales para posibles aumentos


INFORME FINAL | 44

salariales que puedan surgir en el transcurso del año fiscal. La buena práctica dispone que la partida deba

traspasarse al objeto correspondiente de gasto una vez conocida la necesidad.

En el caso de Honduras las partidas relevantes en el clasificador por objeto de gasto son el objeto 99100 y

99200 para erogaciones corrientes y de capital, respectivamente, beneficiario 4392 Imprevistos. Esta

partida se incluye en un presupuesto que administra SEFIN llamado Servicios Financieros de la

Administración Central. El presupuesto cubre posibles beneficios colaterales para empleados del gobierno

central, contrapartes que puedan requerirse en el año e imprevistos en general.9 La Tabla 9 muestra el

monto aprobado y ejecutado en esta partida en cada uno de los tres años del período. El clasificador dice

claramente que “con cargo a estos objetos [99100 y 99200] no se podrán efectuar directamente gastos de

operación ni inversiones” que es consistente con los criterios del PEFA. Sin embargo, la tabla muestra

que en cada año del periodo se ejecutaron gastos en las partidas – en el 2008 y 2010 entre otros para

subsidios a la ENEE y en el 2009 para los gastos corrientes devengados y no registrados que figuran

prominentemente en la gestión de ese año.

Tabla 9 - -Gasto ejecutado en la partida de imprevistos 2008 - 2010

Imprevistos 2008 2009 2010

Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado Aprobado Ejecutado

Monto (millones de lempiras) a/ 4,784.8 4,078.5 811.3 1,730.5 368.7 1,283.3 % ejecutado en la partida por año b/ 6.7% 2.7% 1.9%

% ejecutado en la partida promedio de los tres años (ID.2 dimensión ii) b/

3.8%

Fuentes: a/ SIAFI; b/ cálculos hechos por el equipo PEFA

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Esta dimensión se le añadió al indicador ID.2 en enero 2011, por lo que no fue considerada en el PEFA 2009 y no hay resultados comparables.

Calificación B. El monto promedio del gasto real ejecutado en la partida de imprevistos (contingencias) fue en promedio 3.8% del presupuesto inicial aprobado en los tres años del período 2008-2010, o sea más del 3% y menos del 6%.

9 El presupuesto de Servicios Financieros de la Administración Central incluye también una partida para el fortalecimiento de proyectos focalizados a la E.R.P. que excluimos en la evaluación de la gestión de la partida de imprevistos.


INFORME FINAL | 45

Indicador Evaluación Justificación de calificación

actual Cambios en la gestión identificados 2009 2011

ID 2 B B Método calificación M1

(i) B B

La varianza en la composición del gasto fue superior al 10% en no más de uno de los últimos tres años.

La metodología PEFA para el indicador ID 2 cambió en enero 2011 y ahora excluye los gastos en la partida de imprevistos (contingencias) para calcular la varianza por lo que los resultados de esta evaluación y los del PEFA 2009 no son comparables

(ii) N/A B

El gasto efectivo imputado a la partida para contingencias en promedio fue de más del 3% pero menos del 6% del presupuesto original

Esta dimensión se le añadió al indicador ID.2 en enero 2011, por lo que no fue considerada en el PEFA 2009 y no hay resultados comparables.

ID-3. Ingresos efectivos agregados en comparación con el presupuesto original aprobado

i) Ingresos internos efectivos en comparación con los ingresos internos que figuran en el

presupuesto aprobado originalmente.

La estimación correcta de los ingresos es una condición necesaria para el éxito del proceso

presupuestario. Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas el indicador ID-3 compara

la recaudación real de ingresos internos con las estimaciones de los mismos en el presupuesto original

aprobado. La metodología PEFA requiere que el examen tome en cuenta los tres últimos ejercicios

fiscales completados que en el caso de este PEFA son los años 2008, 2009 y 2010.

El Secretariado de PEFA modificó el método de análisis de este indicador en enero 2011. En su versión

anterior el indicador consideraba únicamente la situación en que el monto recaudado resultaba inferior al

estimado aprobado en el presupuesto inicial, mientras que la versión actual considera igualmente el caso

en que la recaudación supera lo estimado. Para mantener una base de comparación constante hemos hecho

el ejercicio de aplicar el indicador modificado al período del PEFA 2009, es decir del 2005 al 2007.

El Departamento de Ingresos de la DGP, la UPEG y la DEI preparan en conjunto una estimación de los

ingresos para los tres años siguientes al año fiscal en curso tomando en cuenta el comportamiento de los

ingresos en lo que va del año en curso y lo real recaudado en el año anterior así como las perspectivas

económicas del país. El Gabinete Económico revisa y aprueba la estimación.

Las principales fuentes de ingreso interno en Honduras son el impuesto sobre las ventas, el impuesto

sobre la renta, el impuesto sobre los servicios y actividades específicas y el impuesto sobre las


INFORME FINAL | 46

importaciones. Según se puede apreciar en la Tabla 10 estos ingresos lograron su nivel máximo con

relación al PIB en el 2007 para luego sufrir una caída de casi el 2 % del PBI en los años 2008/2009. La

crisis económica en el 2009 afectó adversamente la recaudación sobre todo del impuesto sobre las ventas

y del impuesto sobre la importación de bienes de consumo. A pesar del impacto positivo de las reformas

adoptadas en el 201010, la recaudación de ingresos tributarios se mantuvo a niveles comparables a los del

2009 en relación al PIB. En parte esto parece ser consecuencia de debilidades en la administración

tributaria (FMI_STB_R, 2011).

Tabla 10 - Evolución del Ingreso Tributario por Año 2005-2010

Descripción 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingreso Propio (% del PIB) 14.5 15.3 16.2 15.1 14.5 14.6 Ingreso Tributario (millones de lempiras) 26,707.6 31,548.7 38,048.8 39,851.6 39,108.0 42,438.2 Fuente: Informes de Liquidación del Presupuesto (SEFIN_ILP2005, 2006); (SEFIN_ILP2006, 2007); (SEFIN_ILP2007, 2008); (SEFIN_ILP2008, 2009); (SEFIN_ILP2009, 2010); (SEFIN_ILP2010, 2011); (BCH_WEB_Estadisticas PIB, 2011)

En la Tabla 11 se puede observar como el comportamiento macro de la recaudación de ingresos

internos se refleja en la estimación de éstos en el presupuesto en el período 2005-2010. Hasta el 2007 la

tendencia fue a subestimar los ingresos y la recaudación real fue considerablemente superior a la

estimación inicial. Estos resultados son desfavorables para efectos del Indicador 3 según se puede

apreciar en el cuadro que resume la calificación del indicador más abajo. En los años 2008 al 2010 se

observa que las estimaciones iniciales parecen haber sido acertadas y es poca la diferencia entre la

estimación inicial y la recaudación real.

Tabla 11 - Comparación de los Ingresos Internos Aprobados y Recaudados por Año 2005-2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Ingresos Tributarios

Aprobado (Lempiras millones)

25,060.9 28,389.3 33,127.4 39,100.8 40,071.4 43,262.0 Recaudado 26,707.6 31,548.7 38,048.8 39,851.6 39,108.0 42,438.2 Variación (%) 6.6% 11.1% 14.9% 1.9% -2.4% -1.9%

Ingresos No Tributarios


2,574.0 2,435.8 2,147.0 4,358.8 3,152.0 3,170.8 Recaudado 3,178.8 2,892.3 2,728.6 5,927.8 4,226.7 3,806.8 Variación (%) 23.5% 18.7% 27.1% 36.0% 34.1% 20.1%

10 Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público (Congreso Nacional_Decreto17, 2010)


INFORME FINAL | 47

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Totales


27,634.9 30,825.1 35,274.4 43,459.6 43,223.4 46,432.8 Recaudado 29,886.4 34,441.0 40,777.4 45,779.4 43,334.7 46,245.0 Variación (%) 8.1% 11.7% 15.6% 5.3% 0.3% -0.4% Fuente: Informes de Liquidación del Presupuesto (SEFIN_ILP2005, 2006); (SEFIN_ILP2006, 2007); (SEFIN_ILP2007, 2008); (SEFIN_ILP2008, 2009); (SEFIN_ILP2009, 2010); (SEFIN_ILP2010, 2011)

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El método de calificación para este indicador cambió en 2011. Al aplicar la metodología vigente, la calificación anterior cambiaría de “A” a “B” porque la recaudación varió entre 92% y 112% con respecto a las estimaciones en dos de los tres años.

Calificación A. La recaudación real de ingresos internos representó el 105.3%, 100.3% y 99.6% de las estimaciones de los ingresos internos presupuestadas en el 2008, 2009 y 2010 respectivamente.




(i) A A

Los ingresos internos efectivos fueron de entre el 97% y el 106% de los ingresos internos presupuestados en por lo menos dos de los últimos tres años

El método de calificación para este indicador cambió en 2011. Al aplicar la metodología vigente, la calificación anterior cambiaría de “A” a “B” porque la recaudación varió entre 92% y 112% con respecto a las estimaciones en dos de los tres años.

ID-4. Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos La acumulación de atrasos de pagos al cierre de un ejercicio fiscal sugieren la existencia de problemas en

el proceso presupuestario, la programación de caja y los controles internos entre otros. Los atrasos son

una forma no transparente de financiamiento del gasto y un desincentivo para las personas y firmas a

quienes les debe el gobierno. Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas el indicador

ID-4 examina la incidencia y tendencias de los atrasos y considera los esfuerzos que realiza el gobierno

para identificar, reducir y evitar los atrasos.

i) Saldo de los atrasos de pagos de gastos (como porcentaje del gasto total real del ejercicio

correspondiente) y toda variación reciente de ese saldo.


INFORME FINAL | 48

Esta dimensión mide el saldo total de los atrasos y la eficacidad de los pasos que ha tomado el gobierno

para reducir ese saldo. La metodología PEFA requiere que el examen tome en cuenta el último ejercicio

fiscal completado que en el caso de este PEFA es el 2010.

Para medir el saldo de atrasos utilizamos el Balance General de la Administración Central que prepara la

Contaduría como base para la rendición de cuentas ante el Congreso Nacional en cumplimiento a lo

dispuesto en el Artículo 100 de la Ley Orgánica del Presupuesto (Congreso Nacional_Decreto83, 2004).

El SIAFI lleva un registro de los gastos devengados pendientes de pago por la TGR11. Al cerrar el

ejercicio fiscal éstos se transfieren en la contabilidad a cuentas por pagar (sub cuenta 211) y al concluir

otro ejercicio fiscal pasan a ser cuentas por pagar de ejercicios anteriores (cuentas 2142, 2144 y 2145). La

Tabla 12 muestra la evolución de estas cuentas. Aunque la dimensión considera solamente los datos del

2010, hemos incluido la información correspondiente a todo el periodo 2005-2010 para mostrar la

evolución de las cuentas por pagar del gobierno.

Tabla 12 - Evolución del total de cuentas por pagar en proporción al gasto ejecutado total 2005-2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Cuentas por Pagar (millones de lempiras)

Ejercicio Actual a / 1,760.7 3,867.4 2,603.5 4,688.9 11,480.7 7,423.3 Ejercicios Anteriores b / 4.4 14.6 4.5 48.9 48.9 1,933.6 Total 1,765.1 3,882.0 2,608.0 4,737.8 11,529.6 9,356.9 Gasto Total Ejecutado 57,425.8 61,059.1 53,189.9 63,483.9 70,970.6 69,149.2 Como Porcentaje del Gasto (%) Ejercicio Actual % del Gasto Total 3.1% 6.3% 4.9% 7.4% 16.2% 10.7% Ejercicios Anteriores % Gasto Total 0.0% 0.0% 0.0% 0.1% 0.1% 2.8% Cuentas por Pagar % Gasto Total 3.1% 6.4% 4.9% 7.5% 16.2% 13.5% Notas: a / Cuenta 211; b / Cuentas 2142, 2143, 2145

Fuentes: (SEFIN_Contaduria_BG2005, 2006); (SEFIN_Contaduria_BG2006, 2007); (SEFIN_Contaduria_BG2007, 2008); (SEFIN_Contaduria_BG2008, 2009); (SEFIN_Contaduria_BG2009, 2010); (SEFIN_Contaduria_BG2010, 2011)

En el contexto de sus acuerdos con el FMI el Gobierno define atrasos como aquellas facturas pendientes

de pago luego de haberse vencido 45 días calendario desde la presentación correcta de los documentos de

cobro correspondientes. Antes de los 45 días se considera un “atraso técnico12” (FMI_STB, 2010). Es

11 Estos gastos devengados y no pagados al cierre del ejercicio fiscal se denominan “deuda flotante” en varios informes del propio SEFIN y en la prensa del país, pero esta terminología no aparece como tal ni en la estructura de los registros del SIAFI ni en las cuentas de la contabilidad pública. En este indicador hemos preferido utilizar la terminología que figura en las fuentes oficiales de datos sobre los atrasos. 12 El plazo de 45 días es de acuerdo a la Ley de Contratación del Estado (Congreso Nacional_Decreto74, 2001).


INFORME FINAL | 49

probable que las cuentas por pagar vigentes al finalizar el ejercicio fiscal (sub cuenta 211) incluyan una

combinación de “atrasos técnicos” y de atrasos según la definición anterior. En el caso de las cuentas por

pagar de ejercicios anteriores (que por definición llevan pendientes más de un año) (cuentas 2142, 2144 y

2145) todo el saldo son atrasos. En la Tabla 13 se observa que ese saldo de las cuentas aumenta

considerablemente como porcentaje del gasto total al finalizar el año 2010.

Para medir con mayor precisión el indicador ID-3, que considera solamente los atrasos al concluir el año

2010, SEFIN nos informó que del total de Lempiras 7,423.3 millones de cuentas por pagar

correspondientes a ese ejercicio, 6.6%, o Lempiras 487.4 millones, habían estado pendientes de pago 45

días o más al 31 de diciembre de ese año. Según se puede apreciar en la Tabla 13 esto es equivalente al

0.7% del gasto total ejecutado en ese año. Si a eso se le suman las cuentas por pagar de años anteriores se

obtiene que los atrasos totales al cierre del 2010 representan el 3.5% del gasto total ejecutado en ese año.

No hay un dato igual para el cierre del 2009, pero de los informes de ese año se sabe que quedaron por

pagar Lempiras 10, 465.4 millones de la deuda flotante, que habiendo sido registrados en abril del 2011

(luego de la prórroga del cierre del año autorizada por el Congreso Nacional) por definición tenían más de

45 días de atraso. (SEFIN_Memoria, 2009) Sumado a las cuentas por pagar de ejercicios anteriores al

cierre del 2009 esto representa el 14.8% del gasto total ejecutado en el 2009. Claramente, SEFIN logró

bajar considerablemente el saldo de atrasos entre el 2009 y el 2010.

Tabla 13 Saldo de cuentas por pagar pendientes 45 días o más al 31 de diciembre del 2010 (lempiras millones, porcentaje)

Ejecutado >45 días

Total >45 días % 2010 %

Devengado no pagado al cierre del 2010 7,423.3 487.4 6.6% 0.7% Cuentas por pagar de ejercicios anteriores 1,933.6 1,933.6 100% 2.8% Total 9,356.9 2,421.0 25.9% 69,149.2 3.5% 2009 Saldo Deuda Flotante al Cierre del 2009 10,465.4 14.7% Cuentas por pagar de ejercicios anteriores 48.9 0.1% Total 10,514.3 70,970.6 14.8% Fuente: >45 días 2010 - Tabulación especial SEFIN

El PEFA 2009 indica que no se reportaron atrasos en los pagos presupuestados en el periodo 2006-2008

sin hacer referencia a la información de los estados financieros de fin de año. La Tabla 12 demuestra

claramente que sí los hubo, aunque en cantidades mínimas. Se sabe ahora que esas cifras eran realmente

mayores y que existían gastos ejecutados y no pagados adicionales del periodo 2006-2009 que no estaban


INFORME FINAL | 50

registrados en el SIAFI o en el Balance. Éstos se incorporan oficialmente en el 2009 como parte de la

ejecución de ese año y la parte restante al finalizar el 2010 figura como cuentas por pagar de ejercicios

anteriores.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA anterior, aplicó adecuadamente la metodología PEFA pero se basó en información que siendo oficial no era correcta, lo cual generó una medición errada de la realidad, por lo que la evaluación anterior y la actual no resultan comparables.

Calificación B. El saldo de los atrasos al cierre del 2010 equivale al 3.5% del gasto total ejecutado en ese año. El porcentaje equivalente al cierre del 2009 fue de 14.5%, por lo que se ve claramente que SEFIN logró reducir considerablemente el saldo de atrasos en ese periodo.

ii) Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos.

Esta dimensión examina los métodos y procedimientos que emplea el gobierno para medir los atrasos y

para el seguimiento de los saldos. La metodología PEFA requiere que se tomen en cuenta los dos últimos

ejercicios fiscales completados que en el caso de este PEFA son los del 2009 y 2010.

La metodología PEFA distingue entre atrasos que se identifican mediante procedimientos de rutina y

aquellos que se calculan mediante un ejercicio ad hoc. Claramente, las cifras elevadas que se incluyen en

el cierre del año 2009 surgen de un cálculo ad hoc y es solo despues de este esfuerzo especial que se

incorporan a los procedimientos de rutina.

En el 2010 SEFIN implementa un seguimiento mensual de los atrasos mediante informes de la TGR que

describen los saldos al inicio del periodo; las medidas tomadas para reducir esos saldos, sea por emisión

de bonos y pago en efectivo; y, el saldo al final del periodo. Entre otros el Secretario de Finanzas recibe y

revisa esos informes. Estos resultados se comparan contra la programación financiera que prepara la

TGR. Para efectos internos la TGR también mantiene diariamente información por partida presupuestaria

sobre la antigüedad de los gastos ejecutados y no pagados del ejercicio en curso. En la fecha del mes en la

que corresponde realizar los pagos para cada partida la TGR prioriza aquellos gastos que han estado

pendientes de pago 30 días o más para así minimizar la acumulación de nuevos atrasos. (Ver ejemplo del

informe en la Ilustración 3). Ese proceso continua en el 2011. Como resultado, se cuenta con

información oportuna y completa sobre los atrasos que utiliza SEFIN para ir controlando nuevos atrasos y

reduciendo los saldos existentes.


INFORME FINAL | 51

Ilustración 3 - Ejemplo del informe de seguimiento a la antigüedad de pagos pendientes de la TGR

Este proceso funciona bien para los atrasos que se originan mediante transacciones registradas en el

SIAFI. No existe en la contabilidad una cuenta de pasivo contingente que permita anticipar posibles fallos

adversos al gobierno como resultado de demandas por pago pendientes en los tribunales. Por esta vía se

han generado en años recientes pagos de mayor cuantía no contemplados ni en el presupuesto ni en la

programación financiera de la TGR. Sin embargo, una vez que ocurre un fallo adverso en un tribunal,

SEFIN toma cuenta oficialmente del atraso incurrido y lo incorpora al seguimiento de los atrasos.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El PEFA 2009 en su calificación se refiere a un cálculo ad hoc de los atrasos sin proveer información sobre ese procedimiento. A partir del 2009 el Gobierno en general y SEFIN en particular toman conciencia del riesgo que representan los atrasos y están tomando pasos para medirlos con mayor frecuencia y controlarlos. La gestión de los atrasos ha mejorado en cuanto existe ahora un procedimiento rutinario que incluye un seguimiento mensual a los saldos y diario a la antigüedad de gastos ejecutados pendientes de pago.

Calificación A. En el 2009 SEFIN generó datos sobre los atrasos al final de año y a partir del 2010 lo hace mensualmente, con controles adicionales diarios que incluyen un perfil de edades.



ID 4 C+ B+ Método calificación M1

(i) A B

El saldo de los atrasos se sitúa entre el 2% y el 10% del total del gasto, y existen pruebas de que se ha reducido considerablemente (es decir, en más del 25%) en los dos últimos años.

La evaluación PEFA anterior, aplicó adecuadamente la metodología PEFA pero se basó en información que siendo oficial no era correcta, lo cual generó una medición errada de la realidad, por lo que la evaluación anterior y la actual no resultan comparables.

(ii) C A

Se generan datos confiables y completos sobre el saldo de los atrasos a través de procedimientos de rutina por lo menos al cierre de cada ejercicio (y esos datos incluyen un

El PEFA 2009 en su calificación se refiere a un cálculo ad hoc de los atrasos sin proveer información sobre ese procedimiento. A partir del 2009 el Gobierno en general y SEFIN en

Gestion InstitucionNro Pre compromiso Nro Id Nombre

BeneficiarioPendiente Pago Cuenta Origen Antiguedad

Detalle de inconsistencias para pagos mayores a 50 dias

2011 22 2354 0801-1973-04434 XXX 984.75 11101010006181 02011 110 2681 05029995001355 XXX 724.08 11101010006181 22011 22 2255 0805-1968-00111 XXX 6,000.00 11101010006181 142011 22 2155 08019002282867 XXX 990.00 11101010006181 222011 50 5775 0801-1965-04030 XXX 136,000.00 11101010006181 292011 110 2400 05029995001355 XXX 1,391.73 11101010006181 292011 41 1230 08019000232675 XXX 3,862.00 11101010006181 302011 240 636 0801-1977-03339 XXX 988.00 11101010006181 302011 160 1862 05019995108892 XXX 1,402.19 11101010006181 45


INFORME FINAL | 52

perfil de edades) particular toman conciencia del riesgo que representan los atrasos y están tomando pasos para medirlos con mayor frecuencia y controlarlos. La gestión de los atrasos ha mejorado en cuanto existe ahora un procedimiento rutinario que incluye un seguimiento mensual a los saldos y diario a la antigüedad de gastos ejecutados pendientes de pago.

3.2. Transparencia y universalidad

ID-5. Clasificación del presupuesto Un buen sistema de clasificación del presupuesto y contable contempla y viabiliza distintas dimensiones

de programación y análisis del gasto – por su distribución geográfica, por su impacto económico o

sectorial, por las fuentes de financiamiento – y eso le permite ser una herramienta flexible y ágil de

política pública. En tanto es compatible con las normas internacionales de estadísticas de las finanzas

públicas (EFP) facilita el análisis macro de las finanzas públicas. Para medir este aspecto de la gestión de

las finanzas públicas el indicador ID-5 examina la estructura del sistema de clasificación. La metodología

PEFA requiere que el examen tome en cuenta el sistema de clasificación empleado en el último ejercicio

fiscal concluido que en el caso de este PEFA es el del año 2010.

i) El sistema de clasificación utilizado para la formulación, ejecución e información del

presupuesto del gobierno central.

El Manual de Clasificadores de Presupuesto (SEFIN_DGP_M1, 2005) vigente al momento del ejercicio

fiscal del año 2010 es el mismo que se viene aplicando desde el 2005 y sigue vigente en el 2011. El

sistema de clasificaciones de ese manual cumple con los requerimientos del sistema de Clasificación de

Funciones de Gobierno (COFOG por sus siglas en inglés). Existe una variedad amplia y flexible de

clasificaciones del gasto público. La clasificación por funciones se hace a nivel de programa, no de

instituciones, conforme lo requiere el COFOG. La Tabla 14 resume las variantes principales de

clasificación que permite el sistema.


INFORME FINAL | 53

Tabla 14 - Estructura de los clasificadores

Clasificaciones válidas para todas las transacciones

Clasificador institucional Clasificador por tipo de moneda Clasificaciones de los ingresos públicos Clasificaciones del gasto público

• Clasificador por rubros • Clasificador EFP – ingreso

• Clasificador por ubicación geográfica • Clasificador por objeto del gasto • Clasificador por finalidades y funciones • Clasificador por fuente de financiamiento • Clasificador por organismo financiador • Clasificador por categoría programática • Clasificador EFP – gasto

Fuente: (SEFIN_DGP_M1, 2005)

El pre compromiso y compromiso son registros de orden administrativo y de control presupuestario. Para

los registros de deuda pública externa existe la interface del sistema integrado de administración

financiera (SIAFI) y del sistema de gestión y administración de la deuda (SIGADE).

En el desarrollo informático del (SIAFI), se incorporó un módulo para la generación de la Cuenta

Financiera. Al presente, esa Cuenta se elabora bajo la metodología del Manual de 1986, la cual tiene

como base de sustento a las operaciones de caja. Sin embargo, con el propósito de ir transitando hacia la

nueva metodología del manual del 2001, se le han ido incorporando muchas operaciones devengadas que

la convierten en una cuenta híbrida, pero de mucha utilidad para los fines analíticos. La generación de la

Cuenta Financiera es un proceso automático que se realiza al interior del SIAFI. Sin embargo, el sistema

prevé la necesidad de efectuar ajustes a la Cuenta por necesidades de carácter analítico o por razones de

presentación para el seguimiento de planes y programas de gobierno. En estos casos, se ha previsto la

posibilidad de realizar dichos ajustes a través de un procedimiento informático (SEFIN_SIAFI, 2008). En

el 2010 SEFIN continuó con la implementación en las Estadísticas del Sector Público No Financiero, del

Programa de Apoyo a las Estadísticas Fiscales, aplicando el “Manual de Estadísticas de las Finanzas

Públicas” (FMI_M1, 2001)13. El Cuadro 4 resume la situación de las Cuentas Financieras en su

relación con las normas de estadísticas públicas.

13 Una misión piloto de estudio de las EFP (octubre del 2006) determinó que SEFIN había tomado medidas para implementar el marco del MEFP 2001, quedando por resolver se varios aspectos de clasificación y cobertura. (FMI, 2008)


INFORME FINAL | 54

Cuadro 4 - Evolución de la Cuenta Financiera al Manual de Finanzas Públicas 2001

Notas metodológicas de registro en la elaboración de la Cuenta Financiera del Gobierno Central A raíz del cambio al Manual de Finanzas Públicas 2001, SEFIN viene realizando un plan de migración hacia la nueva metodología, por lo cual realizó cambios de forma en la elaboración de la Cuenta Financiera del Gobierno Central correspondiente a los años 2006 - 2010 en donde se muestra el gasto total y el déficit en términos netos, y no en valores brutos como se venía haciendo en años anteriores. A continuación se explica en forma breve las modificaciones realizadas. Actualmente en lo que se refiere a las Instituciones Desconcentradas, el gasto sigue siendo registrado a nivel de transferencias en la cuenta financiera. En lo referente a la amortización de deuda, ésta pasó a formar parte del financiamiento neto y no del gasto total como se venía registrando en años anteriores; modificando la presentación del gasto total bruto en términos netos, lo que es igual al gasto total bruto menos la amortización de la deuda. El renglón del déficit fiscal de la cuenta financiera, que anteriormente se presentaba en términos brutos, ahora se presenta en términos netos y se define como el resultado del ingreso total menos el gasto total neto. Este indicador macroeconómico es de suma importancia, ya que además de permitir evaluar la política fiscal del Gobierno, es un indicador reconocido internacionalmente y se utiliza para realizar análisis comparativos de las operaciones del Gobierno con otros países. En la parte del financiamiento, se utiliza el concepto de crédito externo neto y crédito interno neto, que será igual a la utilización de los recursos menos los pagos por concepto de amortización de deuda. En lo relacionado a la base de registro de la Cuenta Financiera del Gobierno Central, los valores de ingresos, el servicio de la deuda y el financiamiento, se registran con base a caja y las demás cuentas del Gobierno con base a devengado. Fuente: (SEFIN_Memoria, 2009)


Calificación A. El clasificador que se empleó en la formulación y ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 es exhaustivo y capaz de generar un informe de la Cuenta Financiera compatible con las normas de la Estadísticas de la Finanzas Públicas (EFP).




(i) A A

La formulación y ejecución del presupuesto se basan en clasificaciones administrativa, económica y subfuncional mediante la utilización de normas de EFP/CFAP o de una norma que pueda generar documentación uniforme conforme a esas normas (la clasificación subfuncional puede sustituirse por una clasificación por programas si se aplica con un nivel de detalle no menor que el de la subfuncional)



INFORME FINAL | 55

ID-6. Suficiencia de la información incluida en la documentación presupuestaria Es importante que el proyecto de presupuesto y los documentos que lo respaldan provean información

suficiente para que el poder legislativo pueda revisar el documento con conocimiento amplio y detallado

del contexto económico y fiscal y de los antecedentes y las estimaciones presupuestales. Para medir este

aspecto de la gestión de las finanzas públicas el indicador ID-6 examina la documentación que incluye el

proyecto de presupuesto anual que remite el poder ejecutivo al poder legislativo. La metodología PEFA

requiere que el examen tome en cuenta el último presupuesto enviado a consideración del poder

legislativo que en el caso de este PEFA es el que corresponde al ejercicio fiscal del año 2011.

i) Proporción de la información referida (para que pueda tenerse en cuenta en la evaluación,

deberá cumplirse plenamente la especificación del parámetro de referencia de la información)

contenida en la documentación presupuestaria publicada más recientemente por el gobierno

central.

Tabla 15 - Información incluida en la documentación presupuestal presentada al Congreso de la República para la aprobación de la Ley de Presupuesto Anual14

Componente de información Incluida Documento Comentario

1) Supuestos macroeconómicos con estimaciones del crecimiento agregado, la inflación y el tipo de cambio

Si Exposición de Motivos

Incluye los parámetros macro para el 2011 en cuanto a la tasa de crecimiento del PIB, índice de precios del consumidor, tipo de cambio, y del déficit del gobierno central y del sector público consolidado

2) Déficit fiscal, definido conforme a los EFP Si Política fiscal de

mediano plazo Presupuesto Plurianual 2012-2014 Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central 2011

Incluye además estimaciones del crecimiento del PIB en términos reales, la tasa de inflación y el tipo de cambio (por US$) para el período 2012-2014

3) Financiamiento del déficit y su composición Si

La Política Fiscal incluye el análisis, las proyecciones y las políticas macroeconómicas y fiscales históricas (2008-2010) y a mediano plazo (2012-2014) y entre otros el cuadro del déficit fiscal para esos años definido conforme las directrices EFP (1986)

14 Al momento de presentar el proyecto de presupuesto del 2011en septiembre del 2010, el ejercicio anterior es el del año 2009 y el ejercicio corriente o vigente el del año 2010.


INFORME FINAL | 56

Componente de información Incluida Documento Comentario

4) Saldo de la deuda incluyendo detalles para el año que comienza

Si

N/A

La Política Fiscal incluye un capítulo sobre el financiamiento del déficit. El Presupuesto Plurianual incluye proyecciones anuales detalladas del endeudamiento público y la obtención de préstamos propuestos. Las estadísticas globales que forman parte de la presentación del Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central proveen el detalle de la Cuenta Financiera conforme las directrices EFP (1986)

5) Activos financieros con detalles para el año que comienza;

No No incluye información sobre los activos financieros.

6) Resultados del presupuesto del ejercicio anterior (2009)

Si

Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central 2011 Proyecto de Presupuesto de Instituciones Descentralizadas 2011

El proyecto de presupuesto incluye tablas que comparan los resultados del presupuesto del 2009 (ejercicio anterior) con los del 2010 (vigente) y 2011 (proyecto). Además, al momento de presentar el presupuesto el Congreso Nacional había recibido ya el Balance General y el Informe de Liquidación del Presupuesto del ejercicio anterior (2009).

7) Presupuesto del ejercicio corriente (revisado o resultados) (2010)

Si

Las estadísticas globales que forman parte de la presentación del Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central incluyen tablas comparativas detalladas que incluyen información de los ingresos y egresos para el 2010 (ejercicio corriente).

8) Datos presupuestarios resumidos sobre el ingreso y el gasto

Si

El proyecto de presupuesto incluye información comparativa resumida para los años 2009, 2010 y 2011 por fuente de financiamiento, grupo de gasto e institución.

9) Explicación de las consecuencias presupuestarias de nuevas políticas, estimando el impacto presupuestario de las principales modificaciones de la política de ingresos y/o de modificaciones importantes de los programas de gasto.

No

Exposición de Motivos Política Fiscal de Mediano Plazo

Las estadísticas globales que forman parte de la presentación del Proyecto de Presupuesto del Gobierno Central incluyen cuadros comparativos detallados de los ingresos y egresos para el 2010 (ejercicio corriente).


INFORME FINAL | 57

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. Sin embargo, el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal del 2008 incluye el documento de Política Presupuestaria en donde aparecen tanto el cálculo del déficit (EFP 1986) histórico y estimado, como el financiamiento de ese déficit, que no fue tenido en cuenta, por lo que las evaluaciones no son comparables.

Calificación A. La documentación remitida al Congreso Nacional con el proyecto de presupuesto, sumada a otra información oficial disponible, cumplen con 7 de los 9 componentes de la información de referencia requerida.

Indicador Evaluación Justificación de

calificación actual Cambios en la gestión identificados 2009 2011

ID 6 C A Método calificación M1

(i) C A

La documentación del presupuesto reciente cubre entre siete y nueve de los nueve parámetros de referencia de la información

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. Sin embargo, el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal del 2008 incluye el documento de Política Presupuestaria en donde aparecen tanto el cálculo del déficit (EFP 1986) histórico y estimado, como el financiamiento de ese déficit, que no fue tenido en cuenta, por lo que las evaluaciones no son comparables.

ID-7. Magnitud de las operaciones gubernamentales no incluidas en informes presupuestarios La documentación que genera el proceso presupuestario en todas sus fases debe abarcar la totalidad de la

actividad del gobierno. Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas el indicador ID-7

examina el alcance y la cobertura del proyecto de presupuesto, los informes periódicos de seguimiento a

la ejecución y los estados financieros finales. La metodología PEFA requiere que el examen tome en

cuenta el último ejercicio fiscal concluido que en el caso de este PEFA es el del año 2010.

Este indicador considera únicamente el gasto de las instituciones del gobierno central según lo define la

norma EFP 2001. En el caso de Honduras esto incluye toda la administración central y solamente los 18

institutos públicos y las cuatro instituciones de seguridad social de las instituciones de la administración

descentralizada. No incluye las empresas públicas nacionales financieras y no-financieras.

i) Nivel del gasto extrapresupuestario -distinto del de los proyectos financiados por donantes- que

no se declara, es decir, que no figura en los informes fiscales.


INFORME FINAL | 58

Esta dimensión considera solamente el gasto en el ejercicio fiscal 2010 financiado con fuentes nacionales.

SEFIN elaboró y remitió al Congreso Nacional un proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal del año

2010 financiado con fondos nacionales que incluye todas las instituciones de la administración central, 18

institutos públicos, cuatro instituciones de seguridad social, ocho empresas públicas nacionales

financieras y cuatro instituciones no-financieras. La Tabla 16 muestra los estimados del presupuesto de

la administración central y la descentralizada financiados con fondos nacionales que sumaron 109,479.7

millones de lempiras.15

Los únicos fondos nacionales que podrían considerarse como extra-presupuestarios son los ingresos

recuperados por medio de cuotas de ciertas dependencias de Salud y Educación ya que éstos no ingresan a

la cuenta única del Tesoro y los ingresos y gastos correspondientes no se registran en el SIAFI.16 Aunque

las cifras no figuran en los estimados de ingreso, las Disposiciones Generales que remitió SEFIN con el

proyecto de presupuesto establecen las reglas para su gestión y uso. En todo caso estas son cantidades

sumamente pequeñas y representan menos del 1% del gasto ejecutado. Claramente, la primera fase del

ciclo presupuestario del 2010 cumplió ampliamente con los criterios de medición de este indicador.

Tabla 16 - Presupuesto 2010 fondos nacionales: estimación, ejecución, liquidación (lempiras millones)

Nivel de Gobierno Proyecto Informes Ejecución b/ Informe

Remitido a/ 2o Trimestre 3er Trimestre Liquidación

Administración Central c/ 58,919.20 24,824.00 38,047.60 60,633.59 Administración Descentralizada d/17 50,560.47 - - 36,865.40 109,479.67 24,824.00 38,047.60 97,498.99 Fuentes: a/ (SEFIN_Presupuesto 2010, 2010); b/ (SEFIN_TrimII, 2010), (SEFIN_TrimIII, 2010) ; c/ (SEFIN_ILP2010, 2011), 2010) d/ (SEFIN_AvanceInvTrimIV2010, 2010)

La Tabla 16 muestra que no se mantuvo la cobertura institucional amplia en los informes trimestrales

de ejecución presupuestaria. La fuente de los informes trimestrales es el SIAFI18 y los ingresos y egresos

de las instituciones descentralizadas no se registran en ese sistema19. Estas instituciones deben remitirle a

15 No fueron incluidos los presupuestos de las 298 municipalidades, que son autónomas y cuyos presupuestos los aprueban sus respectivas corporaciones. 16 En el caso de Educación, por ejemplo, esto incluye ingresos por aportaciones de padres de familia, Matrícula Gratis, Trabajo Educativo, alquiler de casetas y otros que se rigen por el Reglamento para la administración de recursos propios de los centros oficiales del país, organismos desconcentrados y la administración central de Educación (SE_UAI, 2010) 17 La Cuenta Financiera no provee detalles de la fuente de los recursos. Estas cifras son globales e incluyen el gasto financiado con recursos nacionales y externos. 18 Igual ocurre con los estados financieros de cierre del ejercicio fiscal. 19 Esas instituciones se financiaron en casi un 90% con recursos propios que representaron 46,172.3 millones de lempiras en un presupuesto total de 51,662.3 en el 2010. El Tesoro Nacional contribuyó menos del 9% de los recursos. (SEFIN_AnteProy, 2010) Según información de la


INFORME FINAL | 59

SEFIN sus informes periódicos de ejecución presupuestaria, pero o no lo hacen o los envían con retraso.

(Ver texto del Indicador ID-9) El informe de liquidación del presupuesto provee detalles amplios sobre

los gastos ejecutados de las instituciones de la administración central pero no hace referencia alguna a los

gastos de las instituciones descentralizadas. Esto no cumple con los criterios de medición del indicador.

La Cuenta Financiera del Sector Público Consolidado General que se remite al Congreso Nacional al

cierre del ejercicio fiscal provee cifras de los ingresos y egresos agregadas por sub-grupos de

instituciones, incluyendo todas las que componen el gobierno central en la definición del EFP 2001. Este

informe cumple mínimamente con los criterios de medición del indicador según las guías del Secretariado

del Programa PEFA.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La diferencia de calificación con respecto al PEFA 2009 refleja una diferencia de criterios de evaluación. El PEFA 2009 consideró únicamente la existencia de operaciones extrapresupuestarias, mientras que la metodología PEFA también considera las “actividades incluidas en el presupuesto pero administradas al margen del sistema de administración y contabilidad presupuestaria del sector público” que es justamente lo que se da en Honduras ya que ni el SIAFI ni la contabilidad pública, ni los informes que éstos generan, incluyen el gasto de las instituciones descentralizadas.

Calificación D. Las instituciones descentralizadas representan el 43% del presupuesto aprobado por el Congreso Nacional para el ejercicio fiscal del año 2010. Los informes de ejecución parcial del reflejan tan solo los gastos de la administración central y no incluyen el gasto de las instituciones descentralizadas.

ii) Información sobre ingresos y gastos referentes a proyectos financiados por donantes que se

incluyen en los informes fiscales.

Esta dimensión considera solamente el gasto en el ejercicio fiscal 2010 financiado con fuentes externas.

En la Tabla 17 se puede ver que el proyecto de presupuesto para el ejercicio fiscal del año 2010 que

SEFIN elaboró y remitió al Congreso Nacional incluyó 10,413.3 millones de lempiras de gastos

financiados con fondos externos de las instituciones de la administración central, 18 institutos públicos,

cuatro instituciones de seguridad social, ocho empresas públicas nacionales financieras y cuatro

instituciones no-financieras.

DGID, al 31 de diciembre del 2010 28 de las 33 instituciones descentralizadas que supervisa esa dirección general estaban interconcectadas con el SIAFI, pero sólo la ENEE estaba registrando sus transacciones directamente en el SIAFI. Las restantes seguían usando programas presupuestarios y contables distintos y regularizando periódicamente la información en el SIAFI.


INFORME FINAL | 60

Tabla 17 - Presupuesto 2010 fondos externos: estimación, ejecución, liquidación (lempiras millones)

Nivel de Gobierno Proyecto Informes Ejecución Informe

Remitido 2o Trimestre 3er Trimestre Liquidación

Administración Central c/ 9,311.40 3,031.40 5,270.50 8,515.69 Administración Descentralizada d/ 1,101.86 - - 5,293.50 - Donación 304.13 N/A - Crédito 797.73 N/A 10,413.26 3,031.40 5,270.50 13,809.19 Ver fuentes Tabla 16; d/ Incluye gastos financiados con fondos de donaciones y créditos

Como se puede apreciar en la Tabla 17 la mayoría de los fondos externos provienen de créditos. Estos

consisten de préstamos que otorgan las instituciones multilaterales y bilaterales para financiar programas

de desarrollo. Dada la incidencia importante que estos préstamos tienen en la deuda pública la

información sobre los créditos se mantiene en el SIGADE, los fondos ingresan a la cuenta única del

Tesoro (CUT) y los gastos se registran en el SIAFI. Esto aplica sin distinción a los gastos de las

instituciones de la administración central y la descentralizada. Esto permite que SEFIN publique informes

semanales y trimestrales con el detalle de las inversiones realizadas con fondos provenientes de créditos

por institución, por sector y por ente financiador. El informe del cuarto trimestre del 2010 sirvió como el

del ejercicio fiscal completo.

El caso de los gastos financiados con fondos provenientes de donaciones es menos claro. La Memoria de

SEFIN para el año 2010 reconoce que “existen donaciones de diversos países y organismos que apoyan al

gobierno de Honduras, que no aparecen en el cuadro Donaciones, debido principalmente a que las

unidades ejecutoras no incorporan dichas ayudas al Presupuesto de Ingresos de la República; por lo

tanto, es difícil hacer un registro exacto de las donaciones recibidas.” Los gastos financiados con estas

donaciones por definición son extrapresupuestarios. Esto se refleja entre otras en las inversiones que

realizó el FHIS en el 2010 según se puede apreciar en la Tabla 18. El gasto extrapresupuestario en este

caso consiste de inversiones financiadas por donaciones de la Corporación de Andalucía y de COSUDE

que las mismas fuentes de financiamiento solicitaron que no se pagaran a través de SIAFI.


INFORME FINAL | 61

Tabla 18 - FHIS: inversión ejecutada con fondos externos (millones de lempiras, %)

Presupuesto ejecutado Monto Porcentaje

SIAFI 504.1 98.7% No SIAFI 6.6 1.3% Total 510.7 100.0% Fuente: SIAFI y FHIS

La Tabla 19 provee un resumen de las donaciones que fueron incluidas en el presupuesto del año 2010.

Los fondos provenientes de estas donaciones entran a la cuenta única y los gastos figuran en los informes

semanales y trimestrales de SEFIN. Tanto la donación de la Cuenta del Milenio que alcanzó L.1,373.5

millones de lempiras esa donación como las de la CEE, BCIE, IDA y BID son considerablemente

mayores que las dos donaciones extrapresupuestarias que reporta el FHIS que suman a 6.6 millones de

lempiras por lo que hemos asumido que las donaciones extrapresupuestarias son mínimas.

Tabla 19 - Donaciones incluidas en el presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010

Institución Monto

Cuenta del Milenio 1,373.5 Otras, entre otras 726.3 - CEE 222.0 - BCIE 231.1 - IDA 109.5 - BID 118.3 Total 2,099.8 Fuente: (SEFIN_Memoria, 2010)

Tenemos además cifras de la ayuda oficial para el desarrollo de la OECD. La Tabla 20 compara esta

información con la de la Tabla 17 y calcula el monto de ayuda oficial que no parece haberse incluido en

los informes de liquidación. Por definición la diferencia entre las cifras de la OECD y las de la

liquidación proviene de donaciones ya que SEFIN mantiene un seguimiento cercano a todos los créditos.

Se observa en la tabla que esa diferencia representa el 9.6% del total de la ayuda oficial. Ese resultado es

consistente con el supuesto que las donaciones extrapresupuestarias son mínimas comparadas con el gasto

total financiado con fondos externos.


INFORME FINAL | 62

Tabla 20 - Nivel de ayuda oficial comparada con el gasto ejecutado con fondos externos

US$ Lempiras %

millones

Ayuda oficial de desarrollo a/ 808.11 15,273.3* Gasto con fondos externos b/ 13,809.2 Diferencia 1,464.1 9.6% (*) Tasa de cambio aplicada 18.9 lempiras por US$ (SEFIN_Memoria, 2010) Fuentes: a/ (SEPLAN, 2011); b/ Ver Tabla 17

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La diferencia en la calificación se debe a diferencias en el peso relativo de las donaciones extrapresupuestarias en los años 2007 y 2010.

Calificación A. Todo el gasto financiado con fondos provenientes de créditos y la mayor parte de los gastos financiados con fondos provenientes de donaciones en el 2010 se incluyeron en el presupuesto de ese año, en los informes de seguimiento a la ejecución y en el informe de cierre del año. El gasto financiado con fondos externos no incluido en estos documentos e informes representa menos del 10% del total.



ID 7 D+ D+ Método calificación M1

(i) A D

El nivel del gasto extrapresupuestario no declarado (distinto del de los proyectos financiados por donantes) supera el 10% del total del gasto

La diferencia de calificación con respecto al PEFA 2009 refleja una diferencia de criterios de evaluación. El PEFA 2009 consideró únicamente la existencia de operaciones extrapresupuestarias, mientras que la metodología PEFA también considera las “actividades incluidas en el presupuesto pero administradas al margen del sistema de administración y contabilidad presupuestaria del sector público” que es justamente lo que se da en Honduras ya que ni el SIAFI ni la contabilidad pública, ni los informes que éstos generan, incluyen el gasto de las instituciones descentralizadas.

(ii) D A

En los informes fiscales se incluye información completa sobre ingresos y gastos correspondiente al 90% (en valor) de los proyectos financiados por donantes, salvo los insumos

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La diferencia en la calificación se debe a diferencias en el peso relativo de las


INFORME FINAL | 63

ID-8. Transparencia de las relaciones fiscales intergubernamentales El gasto de los gobiernos subnacionales tiene un peso importante en el gasto total del sector público

consolidado y por ello la transparencia en el flujo de recursos del gobierno central hacia los gobiernos

sub-nacionales y la eficacia del flujo de información financiera entre los dos niveles de gobierno es

importante. Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas este indicador examina la

asignación de transferencias fiscales intergubernamentales y los informes sobre sus finanzas que le

presentan los gobiernos subnacionales al gobierno nacional. La metodología PEFA requiere que se tome

en cuenta el último ejercicio fiscal concluido que en el caso de este PEFA es el año 2010.

i) Sistemas transparentes y basados en normas de asignación horizontal, entre gobierno y

gobiernos SN, de las transferencias incondicionales y condicionales del gobierno central

(asignaciones presupuestarias y reales).

El año 2010 marca un hito importante en la evolución de las normas que rigen las transferencias

incondicionales en Honduras20:

El porcentaje de los ingresos tributarios que le corresponde a las municipalidades aumenta del

5%, nivel en que se había mantenido como norma desde la aprobación inicial de la Ley de

Municipalidades en el 199021, a un nivel progresivamente mayor empezando con el 7% en el

2010 hasta alcanzar el 11% en el 2014. 22

Se aumenta el peso del grado de pobreza en la norma para la asignación horizontal de las

transferencias al eliminarse el criterio de eficiencia fiscal que se venía utilizando desde el 2006,

quedando como criterios el 50% por parte iguales, población 20% y grado de pobreza 30%

(comparado con el 10% en el 2009)

Las transferencias dejan de ser puramente incondicionales al destinarse el 17% de las mismas a

usos específicos, entre ellos un 1% al TSC para fortalecer el programa de auditorías municipales.

20 (SEIP, 2011) 21 Decreto Legislativo 134-90 de la ley de Municipalidades, artículo 91

22 Este aumento se cubriría en parte a partir del 2011 con un 1.5% de los programas que ciertas instituciones de la administración central, entre ellas SOPTRAVI y el FHIS, para que sean ejecutadas por las municipalidades.

proporcionados en especie, O BIEN el gasto para proyectos financiados por donantes es insignificante (no llega al 1% del total del gasto).

donaciones extrapresupuestarias en los años 2007 y 2010.


INFORME FINAL | 64

La norma referente al uso del saldo mantiene características similares a las normas anteriores al

distribuirse entre gastos corrientes, inversiones, y cuotas de la AMHON y las mancomunidades.23

Esta distribución es solo a 294 municipalidades. Para los cuatro municipios puertos SEFIN

informa el valor a distribuir en cada año, y lo hace directamente a través del sistema SIAFI.

SEIP le proporcionó al equipo PEFA un archivo en Excel con la distribución inicial de las transferencias

siguiendo los parámetros vigentes para los años 2008-2011 que demuestra que la distribución inicial de

estas transferencias se rigió por las normas vigentes. Las transferencias realmente entregadas a cada

municipalidad no necesariamente son las de esta distribución porque el monto final se ve afectado por

penalidades por incumplimiento de condiciones previas a las entregas. Este sistema de penalidades se rige

por normas transparentes anunciadas de antemano.

Las municipalidades recibieron transferencias de otras fuentes en el 2010 según se puede

apreciar en la Tabla 21. Menos del 2% de las transferencias son para gastos corrientes.

Claramente las transferencias que se hacen conforme la Ley de Municipalidades dominan, siendo

aproximadamente el 75% del total. Las otras transferencias de capital son para financiar

proyectos específicos de inversión en obras de infraestructura y facilidades públicas. Entre estas

las mayores transferencias con un 13% del total son las que autoriza el Congreso Nacional que

son, además, las únicas que no se rigen por normas o procedimientos formales. Las

transferencias que se venían autorizando bajo la ERP con fondos de condonación de la deuda se

descontinuaron en el 2010.

Tabla 21 Transferencias a las municipalidades de todas las fuentes – 2010 (millones de lempiras)

Descripción Valor %

Transferencias Corrientes 48.0 2% Directos a Gobiernos Locales (SGJ) 48.0 Secretaría de Finanzas 36.0 DINADERS, ICF 12.0 A través del FHIS 0.0 Transferencias de capital 2,568.7 Gobiernos Locales 308.5 Congreso Nacional 20.0 Interior y Población 23.5

23 Para el ejercicio fiscal 2011 una nueva modificación a la Ley de Municipalidades añade mayores detalles sobre la procedencia y el uso de las transferencias y establece condiciones previas estrictas que deberán cumplir las municipalidades para recibir la transferencia. (SEIP, 2011)


INFORME FINAL | 65

Secretaría de Finanzas 265.0 Decreto 134-90 (5% de Impuestos) 2,129.3

75% ERP 4% de Ingresos de las aduanas 130.9

Otras Fuentes A través de Desconcentradas y Otras 414.0 FHIS 0.0 Desarrollo Rural Reducción de la Pobreza y Desarrollo Local 15.8 Congreso Nacional (Fondo Departamental) 398.2 13% Total 3,030.7 Fuente: SIAFI - tabulación especial SEFIN

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en los procesos de gestión desde la evaluación anterior se debe a la mayor proporción de transferencias autorizadas conforme la Ley de Municipalidades que se asignan por normas transparentes.

Calificación B. El 87% de las transferencias que recibieron las municipalidades en el 2010 se asignaron conforme la Ley de Municipalidades o en base a otros sistemas y normas transparentes. Las transferencias autorizadas por el Congreso Nacional (que representan el 13% del total) son las únicas que no respondieron a criterios formales y transparentes.

ii) Puntual suministro de información confiable a gobiernos SN sobre las asignaciones que les

hará el gobierno central para el próximo ejercicio.

SEIP le confirmó al equipo PEFA que no le informaron a los gobiernos SN sobre las asignaciones que

habrían de recibir en el año 2010 hasta después de comenzado el ejercicio fiscal.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2008 difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación en dos respectos. Primeramente, el PEFA anterior considera como suficiente la información agregada que aparece en las cuentas financieras y el presupuesto plurianual. Este PEFA considera la información detallada sobre la asignación de transferencias a gobiernos SN individuales. El PEFA anterior además no tiene en cuenta el momento en el cual se informa a los gobiernos SN sobre la asignación de las transferencias, aunque reconoce que la información correspondiente al presupuesto no se comunica “con suficiente anticipación a los municipios sino hasta el momento que es aprobado el siguiente proyecto anual de presupuesto de ingresos y egresos del gobierno central.” Por lo tanto, los resultados no son comparables.

Calificación D. Los gobiernos SN tuvieron que formular su presupuesto para el año 2010 sin conocer de antemano las transferencias que habrían de recibir en ese año. Esa información la fueron recibiendo en el transcurso del ejercicio fiscal.


INFORME FINAL | 66

iii) Medida en que se recogen y dan a conocer datos fiscales consolidados (por lo menos sobre

ingresos y gastos) referentes al gobierno general, por categorías sectoriales.

Los gobiernos SN tienen la obligación de presentar información sobre sus finanzas trimestralmente a

SEIP quien a su vez envía copia al TSC. Esta es una condición previa que deben cumplir estos gobiernos

para recibir las transferencias trimestrales, lo que hace que cumplan con el requisito. SEFIN, sin embargo,

recibe dicha información de modo tardío e incompleto. Para obtener información más oportuna y

confiable, SEFIN gestiona la información mediante un cuestionario especial que distribuye directamente a

las 18 municipalidades más grandes que representan el 80-85% del gasto SN. Los gobiernos SN deben

además obtener un dictamen de la DGCP de SEFIN previo a cualquier endeudamiento. En lo que respecta

a las cifras del déficit de las municipalidades, éstas son proporcionadas por el Banco Central de Honduras,

quien a su vez lo elabora con base en información del Sistema Bancario Nacional. SEFIN ha podido

verificar a través de esta encuesta especial que maneja el BCH con los bancos comerciales que las

municipalidades obtienen algunos préstamos sin obtener el dictamen requerido.

A partir del 2009, SEFIN consolida la información fiscal de los gobiernos SN en la Cuenta Financiera del

Sector Público No Financiero Consolidado. En esa cuenta los gobiernos SN se suman al Gobierno Central

(Administración Central e Instituciones Descentralizadas) para conformar el Gobierno General conforme

la metodología EFP 2001.24 Por su naturaleza, la Cuenta Financiera solo presenta información ex post

sobre el Gobierno General en forma muy agregada y no provee un desglose ni sectorial o funcional de los

ingresos y gastos de los gobiernos SN. No existe ningún otro informe que consolide la información fiscal

de los gobiernos SN con la del resto del sector público.

En febrero del 2011 SEFIN y SEIP firmaron un Convenio Interinstitucional para entre otros “5. Diseñar

mecanismos para la modernización de la gestión pública local, que coadyuven al ordenamiento de los

registros de presupuesto, contabilidad, rendición de cuentas y en general para el ordenamiento de la

administración y finanzas municipales.” A este sistema nuevo se le denomina Sistema de Administración

Financiera Municipal (SAMI) y se espera que mejore el flujo de información en el futuro (SEIP_SEFIN,

2011).

Calificación D. No se generó información fiscal consolidada del Gobierno General en el 2010 que presente cifras ex ante y ex post que provenga de los sistemas contables establecidos. El uso en la Cuenta Financiera de información parcial sobre las finanzas municipales que se obtuvo mediante una encuesta especial no satisface los criterios de medición de este indicador.

24 Al sumarse las empresas públicas no financieras al Gobierno General se conforma el Sector Público No Financiero. (SEFIN_Memoria, 2009)


INFORME FINAL | 67

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y metodología con los aplicados en la presente evaluación. Sin embargo, parece haber calificado incorrectamente esta dimensión si se toman en cuenta sus propias conclusiones. El PEFA 2009 reconoce que “el gobierno central no consolida la información (ex-ante y/o ex-post) en informes anuales por categorías funcionales o sectoriales del gobierno general.” Esto corresponde a una clasificación D y no C como aparece en ese informe. Por lo tanto, los resultados no son comparables.



ID 8 C D+ Método calificación M2

(i) C B

La asignación horizontal de casi todas las transferencias (por lo menos el 90%, por valor) del gobierno central se determina a través de sistemas transparentes y basados en normas

La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en los procesos de gestión desde la evaluación anterior se debe a la mayor proporción de transferencias autorizadas conforme la Ley de Municipalidades que se asignan por normas transparentes.

(ii) C D

Se proporcionan estimaciones confiables sobre transferencias después que se ha dado forma final a los presupuestos de los gobiernos SN, o las estimaciones publicadas anteriormente no son confiables

La evaluación PEFA del año 2008 difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación en dos respectos. Primeramente, el PEFA anterior considera como suficiente la información agregada que aparece en las cuentas financieras y el presupuesto plurianual. Este PEFA considera la información detallada sobre la asignación de transferencias a gobiernos SN individuales. El PEFA anterior además no tiene en cuenta el momento en el cual se informa a los gobiernos SN sobre la asignación de las transferencias, aunque reconoce que la información correspondiente al presupuesto no se comunica “con suficiente anticipación a los municipios sino hasta el momento que es aprobado el siguiente proyecto anual de presupuesto de ingresos y egresos del gobierno central.” Por lo tanto, los resultados no son comparables

(iii) C D

Se recopila y consolida información fiscal (ex ante y ex post) compatible con la información fiscal del gobierno central en relación con menos del 60% (por valor) del gasto de los gobiernos SN, O BIEN, si la cobertura es de mayor proporción, la consolidación en informes anuales, si se realiza, tiene lugar con más de 24 meses de retraso

. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y metodología con los aplicados en la presente evaluación. Sin embargo, parece haber calificado incorrectamente esta dimensión si se toman en cuenta sus propias conclusiones. El PEFA 2009 reconoce que “el gobierno central no consolida la información (ex-ante y/o ex-post) en informes anuales por categorías funcionales o sectoriales del gobierno general.” Esto corresponde a una clasificación D y no C como aparece en ese informe. Por lo tanto, los resultados no son comparables


INFORME FINAL | 68

ID-9. Supervisión del riesgo fiscal agregado provocado por otras entidades del sector público La pobre gestión de las finanzas públicas de las entidades del gobierno que no forman parte de la

administración central puede dar origen a riesgos fiscales que afecten a todo el gobierno por lo que es

importante mantener una supervisión constante de esas entidades. En Honduras, éstas incluyen 18

institutos públicos, cuatro instituciones de seguridad social, ocho empresas públicas nacionales no

financieras y tres instituciones públicas financieras. Además, hay hoy 298 municipalidades que juntas

conforman el nivel de gobierno SN. Para examinar este aspecto de la gestión de las finanzas este

indicador mide la eficacia de la función formal de supervisión de todas estas instituciones por parte del

Gobierno Central. Esa función le corresponde a la Dirección General de Instituciones Descentralizadas

(DGID) de SEFIN.25 Conforme la metodología PEFA este análisis tomó en cuenta la supervisión del

riesgo fiscal vigente al momento del último ejercicio fiscal concluido que en el caso de este PEFA es el

del año 2010.

i) Medida en que el Gobierno central realiza el seguimiento de los organismos públicos

autónomos (OPA) y las empresas públicas (EP).

La importancia de mantener una supervisión permanente de las instituciones descentralizadas queda clara

en la Carta de Intención que le presentó el Gobierno al FMI en septiembre del 2010 que reconoce la

necesidad de reforzar el resultado operativo de las empresas públicas más importantes, en particular la

ENEE y HONDUTEL; fortalecer la situación financiera de los fondos públicos de pensiones, en

particular de INJUPEMP y del INPREMA; y de mejorar la gestión y fortalecer la situación financiera del

Instituto Hondureño de Seguridad Social (FMI_STB, 2010).

En principio la DGID recibe de todas las instituciones sus proyectos de presupuesto de ingreso y gasto y

las rendiciones de cuentas trimestrales. Sin embargo, la DGID reconoce que “El proceso de recopilación

y la calidad de la información son las dos principales dificultades […]; ya que se detectan

inconsistencias con los reportes contables y presupuestarios y algunas instituciones retrasan la

presentación.” Por ejemplo, para el Informe de Recurso Humano del Sector Público Descentralizado

correspondiente al período diciembre 2009 – diciembre 2010, la Empresa Nacional de Energía Eléctrica

(ENEE), el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y la Comisión para la Defensa y Promoción de la

Competencia (CDPC) no enviaron información (SEFIN_DGID, 2011). Representantes de la DGID

también asisten a las sesiones de la junta directiva de las instituciones.

25 Las instituciones están sujetas igualmente a una auditoría externa por parte del TSC que se evalúa bajo el Indicador 26 Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa.


INFORME FINAL | 69

La DGID sigue de cerca la puntualidad de las instituciones descentralizadas en presentar sus informes de

ejecución física y financiera. Como resultado, el número de instituciones que presenta sus informes a

tiempo ha ido creciendo en cada trimestre, según se puede apreciar en la Tabla 22.

Tabla 22 Instituciones descentralizadas que presentan sus informes a tiempo – segundo trimestre del 2010 al primer trimestre del 2011 (total 33 instituciones)

2010 Segundo Trimestre

2010 Tercer Trimestre

2010 Cuarto Trimestre

2011 Primer Trimestre

Número de instituciones 16 17 18 21 Fuento: DGID Control de Ingreso de Informes de Ejecución Física y Financiera de Institucines del SPD

La DGID prepara los siguientes informes sobre la gestión de las instituciones descentralizadas:

Informe de Recursos Humanos (existe un informe a diciembre del 2010 y otros para períodos

parciales de los años 2005-2009)

Informe de Inversiones Financieras Realizadas por Los Institutos de Previsión Social (existe un

informe a diciembre del 2010 y otros para períodos parciales de los años 2005-2009)

Informes trimestrales de las siete instituciones descentralizadas más importantes (Autoridad

Portuaria, HONNDUTEL, SANAA, INJUPENH, ENEE, UNAH, INPREMA) que representan el

80 por ciento del total de recursos manejados por las 33 instituciones descentralizadas

Informe de Evaluación de la Gestión de las Instituciones del Sector Público Descentralizado

correspondientes al primer, segundo y cuarto trimestre del 2010.

Los informes de Recursos Humanos y de Inversiones Financieras tienden a ser más bien descriptivos. El

de Recursos Humanos, por ejemplo, “detalla una gama de información relacionada con la cantidad de

personal empleado, su relación contractual, su distribución por categoría ocupacional, el monto erogado

por concepto de sueldos y salarios, tanto a nivel institucional, como al interior de cada uno de los

Subsectores.” (SEFIN_DGID_RRHH, 2010). El de Inversiones Financieras de los Institutos de Previsión

Social provee información sobre la estructura y el comportamiento de la cartera de esas instituciones.

(SEFIN_DGID_InvFin, 2010).

La DGID ha diseñado un Manual de Indicadores del desempeño de las instituciones que aplican en el

análisis trimestral de las siete instituciones de mayor actividad. El manual es bastante completo e incluye

indicadores generales para todo el sector, indicadores sectoriales e indicadores para instituciones

específicas (SEFIN_DGID_Manual, 2007).


INFORME FINAL | 70

Los Informes de Evaluación de la Gestión describen en forma resumida el cumplimiento final de las

actividades programadas en el periodo y el resultado financiero, así como comentarios al resultado del

ejercicio y posibles acciones a seguir el próximo periodo. Clasifican a las instituciones en tres grupos para

diferenciar el grado de eficiencia Institucional en la obtención del resultado económico financiero según

se puede apreciar en la Tabla 23. La DGID está organizando una base de datos de la información de

cada institución para mejorar sus análisis que estará funcionando a finales del año 2011.

Tabla 23 - Evaluación de las instituciones descentralizadas al 31 de diciembre del 201026

Grupos / Instituciones

Instituciones que reportan un resultado negativo en el periodo y han entrado en un proceso de descapitalización por el crecimiento del gasto corriente, y otras circunstancias: BANADESA, ENP, UPNFM, CONAPID, CONDEPAH Instituciones que se encuentran en situación financiera difícil, ya que no obstante que algunas reportan resultado favorable en el periodo, este se atribuye a situaciones circunstanciales, y no necesariamente a tener normalizadas correctamente sus operaciones: IHMA Instituciones que desarrollaron sus operaciones normalmente sin mayores dificultades financieras, y cerraron el periodo con resultado positivo: HONDUTEL, BANASUPRO, HONDUCOR, INJUPEMP, INPREUNAH, EDUCREDITO, IHT, INAM, IHADFA, INE, ESNACIFOR, CPDC Fuente: (SEFIN_DGID, 2011)

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2008 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han registrado cambios significativos en la gestión.

Calificación C. La supervisión de las instituciones descentralizadas está bien concebida y podría ser efectiva, pero se vio afectada adversamente en el 2010 por el incumplimiento de ciertas de las instituciones en remitirle a tiempo a SEFIN sus informes fiscales entre ellas ENEE, SANAA, IHSS, INPREMA e INA.

ii) Medida en que el gobierno central realiza el seguimiento de la posición fiscal de los gobiernos

SN.

Las 298 municipalidades comprenden el gobierno SN en Honduras. Conforme las Disposiciones

Generales del Presupuesto del 201027 las municipalidades deben presentar a SEIP en forma digital los

informes de ingresos y egresos y de ejecución de proyectos trimestralmente y anualmente los informes de 26 Como muestra adicional del incumplimiento por parte de algunas instituciones en remitir a tiempo la información el Informe analiza sólo 18 Instituciones Descentralizadas de las 33 existentes, no habiendo enviado información en tiempo y forma las siguientes: Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE), Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados (SANAA), Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), Instituto Nacional de Previsión del Magisterio (INPREMA), Instituto Nacional Agrario (INA), Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHNFA), Patronato Nacional de la Infancia (PANI), Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Instituto Hondureño de Cooperativas (IHDECOOP), Instituto de Formación Profesional (INFOP), Universidad Nacional Agrícola (UNA), Instituto Hondureño de Antropología e Historia (IHAH), Banco Central de Honduras (BCH) y Ferrocarril Nacional de Honduras (FNH). 27 Artículo 92 del Decreto N° 16-2010 contentivo de las Disposiciones Generales del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Ejercicio Fiscal 2010


INFORME FINAL | 71

rendición de cuentas, plan de arbitrios y el presupuesto municipal. De no presentarlos, SEIP puede retener

las transferencias correspondientes al trimestre. A pesar de este requisito, no existe un flujo confiable y

oportuno de información detallada sobre la posición fiscal de los gobiernos nacionales, en parte porque

algunos municipios no cumplen con enviar la información, pero mayormente porque la calidad de la

información es pobre. Una que esté funcionando el sistema de información financiera municipal,

conocido como SAMI, se espera que esto mejore.

Mientras tanto, la UPEG de SEFIN y el BCH juntos obtienen información sobre en endeudamiento y la

posición fiscal muniicipal que sirve de base para un seguimiento al riesgo fiscal SN en el contexto de los

acuerdos con el FMI. (Ver Inidicador 8, dimensión iii.) Conforme la Carta de Compromiso de septiembre

del 2010 el Gobierno se comprometió a presentarle al FMI datos sobre la variación del saldo de créditos

de proveedores […] del resto del SPNF, según informe del banco central mensualmente, dentro de los 45

días siguientes al final de cada mes. Además el Gobierno se comprometió a establecer normativas

específicas para el control y manejo de las deudas a nivel municipal, para febrero 2011 (FMI_STB, 2010)

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe al seguimiento que realizan juntos SEFIN y en BCH del riego SN en el contexto del acuerdo con el FMI.

Calificación A. SEFIN y el BCH han logrado construir fuentes indirectas de información sobre la posición fiscal de las municipalidades y consolidan esta información anualmente en sus informes sobre las finanzas del sector público no financiero. Esto provee información suficiente para supervisar el riesgo fiscal que representan las municipalidades en conjunto pero no en forma individual.



ID 9 D+ C+ Método calificación M1

(i) C C

La mayoría de los principales OPA/EP presentan al gobierno central informes fiscales por lo menos anualmente, pero no se elabora un panorama consolidado, o éste es, en buena medida, incompleto.

La evaluación PEFA del año 2008 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han registrado cambios significativos en la gestión.

(ii) D A

Se realiza, por lo menos anualmente, el seguimiento de la posición fiscal neta correspondiente al más importante nivel de gobierno SN, pero no se elabora un panorama consolidado, o éste es, en buena medida, incompleto

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe al seguimiento que realizan juntos SEFIN y en BCH del riego SN en el contexto del acuerdo con el FMI.


INFORME FINAL | 72

ID-10. Acceso público a información fiscal clave El libre y fácil acceso a información sobre el presupuesto y las finanzas públicas es una condición mínima

necesaria para lograr que la gestión de esas finanzas sea transparente. Este indicador mide el acceso del

público a seis elementos de información sobre las finanzas del gobierno central que incluye tanto la

administración central y como la descentralizada, según se describen en la dimensión (i) a continuación.

Conforme la metodología PEFA se tomó en cuenta la experiencia en el último ejercicio fiscal concluido

que en el caso de este PEFA es el del año 2010.

i) Número de los elementos de acceso público a la información mencionados que se utilizan.

Según se señala en el PEFA 2009, la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información

Pública (LTAIP) en el 2006 (Congreso Nacional_Decreto170, 2006) y la creación de portales de

transparencia por parte de las secretarías y otras instituciones marcan un hito importante en la historia de

la administración pública en Honduras (Consultores Evaluación PEFA, 2009). El IAIP realizó del 25 de

julio al 5 de septiembre de 2010 una investigación que abarcó a 73 instituciones del aparato estatal

hondureño en lo referente al cumplimiento de la divulgación de la Información de Oficio (artículo 13 de

la LTAIP); el adecuado funcionamiento de las Oficinas de Información Pública y la gestión a las

peticiones de información pública presentadas por los ciudadanos.

En las 73 instituciones obligadas, el cumplimiento de los tres componentes analizados en el proceso de

evaluación, indican un promedio de 72%. De ese 72%, un 54% corresponde a la difusión de la

Información de Oficio que tiene un valor total de 75%; 16% del 20 asignado al adecuado funcionamiento

de las Oficinas de Información Pública y dos de 5% por reportar al IAIP la gestión a las peticiones de

información pública. De las 73 evaluadas, 30 lograron una calificación que oscila en 90 y 100%; diez de

80 a 89%; 11 de 60 a 79%; cinco de 40 a 59% y 18 lograron menos de39 % (IAIP_BoletínNo.3, 2010).

Los portales de transparencia no son la única fuente de información sobre las finanzas públicas. La

Ilustración 4 muestra la información disponible a través del portal principal de SEFIN y el del TSC.28

28 Las imágenes son del portal de SEFIN (http://www.sefin.gob.hn/ ) al 16 de julio del 2011 y el del TSC (http://www.tsc.gob.hn/index.html) al 19 de agosto del 2011.

http://www.sefin.gob.hn/

http://www.tsc.gob.hn/index.html


INFORME FINAL | 73

Ilustración 4 - Información disponible al público en los portales de SEFIN y del TSC

La información fiscal disponible sobre el presupuesto y las auditorías externas del ejercicio fiscal 2010 es

la siguiente:

Tabla 24 - Documentación de Acceso Público

Elementos requeridos Elementos de acceso público Evaluación

Documentación sobre el proyecto de presupuesto anual, tal como es presentada al Congreso de la República

A solicitud de SEFIN el IAIP declaró de carácter reservado y sujeto de clasificación como tal el proyecto de presupuesto en tanto el mismo no haya sido enviado oficialmente al Congreso para su aprobación. (IAIP, 2008) Pudimos confirmar con COHEP que obtuvieron copia del proyecto de presupuesto del 2010 en la página del Congreso Nacional, lo revisaron y presentaron comentarios al mismo junto con las Cámaras de Comercio de Tegucigalpa y San Pedro Sula, ANDI y FOSDEH.29

Si cumple

29 Reunión con el Director Ejecutivo de COHEP, Lic. Armando Urtecho López


INFORME FINAL | 74


Informes de ejecución presupuestal en el curso del ejercicio

Los informes completos de ejecución presupuestaria en el curso del ejercicio fiscal del año 2010 están disponibles en el portal del SEFIN y de las secretarías de estado. Aunque no tenemos la fecha en que se subieron al portal los informes correspondientes al ejercicio fiscal 2010, pudimos confirmar que los correspondientes al período que concluyó el 30 de junio de 2011 ya estaban en el portal a los 16 días de esa fecha. Los informes cubren en detalle la ejecución de la Administración Central, pero sólo incluyen información muy agregada sobre la situación de las instituciones de descentralizadas. Encontramos información sobre la ejecución presupuestaria en el portal de transparencia de ENEE y HONDUTEL, pero no está actualizada y tiende a ser condensada.30

Si cumple

Estados financieros del cierre del ejercicio

Los estados financieros del gobierno central al cierre de ejercicio fiscal del año 2010 están disponibles en el portal del SEFIN. Éstos incluyen el Balance General y el Estado de Ingresos y Egresos de la Administración Central; la Liquidación del Presupuesto de la República y de las Instituciones Descentralizadas y la Cuenta Financiera del Sector Público Consolidado General. SEFIN remitió estos informes y estados financieros al Congreso Nacional e 15 de abril del 2011 (SEFIN_OficioCGR, 2011).

Si cumple

Informes de auditoría externa

En la actualidad, en el Portal del TSC, se encuentran publicados 1,245 informes de auditorías e investigaciones especiales, realizadas por las distintas direcciones del Tribunal. Los informes se publican una vez aprobados por el Tribunal y notificados. Se lleva un archivo que incluye la fecha de publicación de cada informe que sirve de garantía de que todos los informes notificados, son publicados en la página web del TSC.

Si cumple

Las adjudicaciones de contratos

Conforme la LTAIP todas las instituciones públicas deben tener información en su portal de transparencia sobre sus contratos. En algunos de los casos lo que hay es un enlace con el portal de HONDUCOMPRAS. En otros (TSC, HONDUTEL, por ejemplo) hay un documento con información básica sobre las contrataciones. El de SEFIN provee los reportes mensuales generados por el SIAFI sobre Licitaciones Públicas. La mayor información está disponible en el portal HONDUCOMPRAS de la ONCAE, que incluye entre otros datos por institución y unidad de compra el monto y número de cada contrato y el nombre de la persona o compañía a quien se le otorgó. 31 Finalmente, la Gaceta Oficial también ofrece acceso a información sobre las contrataciones, pero según nos informó el FOSDEH esto requiere una revisión manual de cada edición o la compra de una versión digital disponible en el sector privado que es costosa.32

Si cumple

30 Por ejemplo, en el portal de la ENEE hay un informe de la inversión financiera en enero y febrero del 2011 que parece ser del mes de mayo. No hay otra información del presupuesto del 2011. En cuanto al 2010 están el Balance General y el Estado de Ingresos y Egresos, ambos creados aparentemente en julio del 2011. Esto no es sorprendente ya que SEFIN se queja de que le llegan en forma tardía los informes financieros de las instituciones descentralizadas. 31 http://www.honducompras.gob.hn/ 32 Reunión con el Sub Coordinador Raf Flores Ponce el 14 de julio del 2011

http://www.honducompras.gob.hn/


INFORME FINAL | 75


Recursos puestos a disposición de las entidades de servicios primarios

No hay información pública sistemática sobre los recursos puestos a disposición de las unidades de servicios básicos y la reglamentación de LTAIP no tiene el alcance de abarcar hasta este nivel.

No cumple

El Presupuesto Ciudadano es una iniciativa del Gobierno para hacer más claro y transparente al público

en general el uso y las fuentes de los recursos públicos. Como parte de ese esfuerzo SEFIN y SEPLAN

llevaron a cabo entre el 16 y el 20 de agosto de 2010 la socialización del Anteproyecto de Presupuesto

2011 y Prioridades del Plan de Gobierno 2010-2014 a nivel de las 16 Regiones (SEFIN_obi, 2011).

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe a los esfuerzos realizados por el gobierno para mejorar la publicación de información.

Calificación A. Aunque no es siempre detallada, el hecho es que el gobierno ha puesto a disposición del público una gran cantidad de información fiscal no tan solo del ejercicio fiscal del año 2010 sino del actual y de los años anteriores. Es notable que SEFIN recibiera una puntuación máxima de 100% en la encuesta que realizó el IAIP en el 2010 sobre el cumplimiento de la LTAIP.

3.3. Presupuestación basada en políticas

ID-11. Carácter ordenado y participación en el proceso presupuestario anual La calidad de la información que contiene el proyecto de presupuesto es un factor determinante de la

buena gestión de las finanzas públicas. Eso implica que el proceso de Presupuestario anual debe ser

ordenado y debe permitir que las distintas agencias del gobierno participen efectivamente. Para medir este

aspecto de la gestión de las finanzas públicas este indicador evalúa el diseño y la gestión y aprobación del

proceso anual de elaboración del presupuesto.



ID 10 C A Método calificación M1

(i) C A El gobierno pone a disposición del público entre cinco y seis de los seis tipos de información indicados

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe a los esfuerzos realizados por el gobierno para mejorar la publicación de información


INFORME FINAL | 76

i. Existencia y observancia de un calendario presupuestario fijo

Conforme la metodología PEFA se tomó en cuenta la experiencia en el último presupuesto aprobado que

en el caso de este PEFA es el del año 2011.

SEFIN prepara anualmente un calendario detallado en formato Excel que describe cada actividad, los

responsables de ellas y su duración. En la Tabla 25 se puede apreciar claramente que las “actividades

previas y comunes” consumen la mayor parte del tiempo y del esfuerzo. De éstas, las tres primeras –

cálculo del gasto rígido y la actualización de las disposiciones generales y del desglose de sueldos y

salarios – son las que definen en detalle los parámetros que reciben las instituciones de SEFIN como guía

para elaborar su anteproyecto de presupuesto. El análisis del comportamiento histórico y las perspectivas

a cuatro años plazo de los ingresos y gastos contribuye a la definición de los topes generales por

institución. Las instituciones cuentan con 29 días hábiles para elaborar sus anteproyectos de POA

presupuesto y su programa de inversiones plurianual. . De éstos tienen 14 para ingresar la información en

el SIAFI. Este plazo es mayor que el de años anteriores recientes cuando fluctuó entre 10 y 17 días.

SEFIN explicó que en parte se alargó el plazo para permitir más tiempo para incluir la información sobre

la ubicación geográfica del gasto propuesto, que es un requisito nuevo relacionado con la implementación

de la Visión de País, Plan de Gobierno 2010-2014.

Tabla 25 - Actividades de mayor duración en el proceso de elaborar el presupuesto 2011 (días hábiles)

Actividad Duración

Actividades previas y comunes, de las cuales

Cálculo de gastos rígidos 25 Recepción de Comentarios/Revisión y actualización de las Disposiciones Generales 50 Actualización del Anexo Desglosado de Sueldos y Salarios personal permanente (consiste de varios análisis separados para servicio civil, docentes, seguridad y defensa) 12

Análisis del comportamiento de recursos y gastos del año 2010 y perspectivas para los años 2011, 2012, 2013 y 2014) 11

Elaboración y presentación anteproyectos POA Presupuesto, de las cuales Asistencia técnica y seguimiento en la formulación del POA-Presupuesto 2011 y Plurianual 2012 - 2014 15

Presentar a la Secretaría de Finanzas e introducir al SIAFI los Anteproyectos de POA-Presupuesto año 2011, Presupuesto Plurianual y Programa de Inversiones 2012-2014 14

Revisión, Estudio y Análisis de los Anteproyectos 3 Fuente (SEFIN_DGP, 2010)

Para verificar que el calendario real se conformó al programado por SEFIN, le pedimos a la SALUD,

SOPTRAVI y al IAIP que nos informaran del proceso según ellos lo vivieron. SALUD comentó que “el


INFORME FINAL | 77

calendario da cuatro semanas a partir del 30 de junio no es adecuado dada la magnitud de los

presupuestos y el nivel de detalle.” (SALUD, 2011). La Tabla 26 nos la presentó SOPTRAVI. La tabla

confirma que contaron con cuatro semanas (del 28 de junio al 30 de julio) para preparar y presentar los

anteproyectos. Aunque ya para mediados de junio se reunieron en un taller con SEFIN y SEPLAN, ese

evento sirvió para dar a conocer y discutir los lineamientos, el manual y las políticas que servirían como

guía para la elaboración del presupuesto 2011 sin entrar en detalles. El IAIP nos envió copia del oficio

que recibieron de SEFIN el 6 de julio dando inicio al proceso de elaboración de su POA-Presupuesto

2011 y anunciando la apertura del SIAFI para ingresar esta información. (SEFIN_DGP_Circular, 2010).

Adicionalmente nos entregaron copia de esa información según aparece ya ingresada al SIAFI.

Tabla 26 - Secuencia y fecha de eventos clave en la elaboración del presupuesto del año 2011

Periodo Actividad

12 al 14 de junio

Taller sobre lineamientos presupuestario para la elaboración del POA Presupuesto 2011 Manual para la formulación del presupuesto Análisis de las políticas presupuestarias Recepción para los comentarios, sobre las disposiciones Generales del Presupuesto

28 de junio al 30 de julio

Reunión con las instituciones del sector publico centralizado y descentralizado para el proceso de alineamiento de políticas 2011 Asistencia técnica y seguimiento en la formulación del POA Presentar a la Secretaria de Finanzas la introducción del anteproyecto POA presupuesto Presentación a Finanzas el anteproyecto presupuesto plurianual 2012-2014 Presentación a Finanzas del anteproyecto del programa de inversión 2011-2014

31 de julio al 12 de septiembre

Elaboración POA presupuesto Revisión, estudio y análisis del anteproyecto POA 2011 * Marcar en el anteproyecto las estructuras relacionadas con la ERP * Preparar exposición de motivos * Envío del proyecto presupuesto del año 2011 al gabinete económico para opinión de ley * Envío del anteproyecto presupuesto a la SEPLAN, para certificar conforme a ley * Analizar y ajustar el presupuesto plurianual 2011-2014 * Presentación y aprobación del anteproyecto presupuesto de recursos y gasto al Sr. Presidente de la Republica en Consejo de Ministros

16-20 de agosto

Socialización del Plan Operativo Anual: este se dio a conocer por diferentes equipos de la Institución que se desplazaron a las diferentes regiones del país durante una semana, donde se expuso a la comunidad los proyectos a ejecutarse y los beneficios que estos representaban

Fuente (SOPTRAVI_UPEG, 2011)


INFORME FINAL | 78

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 no coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 indica que la circular presupuestaria se diseminó cuatro meses previos a la presentación del proyecto de presupuesto. Si bien esto es cierto, el cronograma para la elaboración del presupuesto de ese año le concedió apenas 17 días a las instituciones para elaborar su anteproyecto de POA-presupuesto, considerablemente menos de seis semanas. Los cronogramas de los años 2009, 2010 y 2011 otorgaron un plazo de 10, 10 y 29 días respectivamente. Ambas mediciones no son comparables.

Calificación B. SEFIN preparó un calendario preciso y claro para la elaboración del presupuesto del 2011 cuyas fechas se respetaron en la práctica. Ese calendario le permitió menos de seis y más de cuatro semanas a las instituciones para elaborar su anteproyecto de presupuesto.

ii. Claridad y generalidad de las directrices sobre preparación de los documentos presupuestarios

(circular presupuestaria o equivalente), y participación política en esa labor de orientación

Conforme la metodología PEFA se tomó en cuenta la experiencia en el último presupuesto aprobado que

en el caso de este PEFA es el del año 2011.

Esta dimensión considera dos aspectos distintos del proceso de elaborar el presupuesto anual – la claridad

de las directrices y la participación política en ese proceso. En cuanto a lo primero SALUD confirmó que

“la circular es clara e incluye techos presupuestales, aprobado por la Secretaria de Finanzas”,

(SALUD, 2011) opinión que comparten las otras instituciones que consultamos al respecto. Ayuda en

esto que el presupuesto se elabora a través del SIAFI (SEFIN_UDEM_MU, 2008), sistema que ya

conocen bien las instituciones y que facilita la distribución de techos internamente en una institución y la

transmisión de los documentos requeridos.

Un cambio notable en la participación política en el proceso de la elaboración del presupuesto es la

importancia que ha cobrado a partir justamente del presupuesto del año 2011 el alineamiento del POA a la

Visión de País y Plan de Gobierno 2010-2014. Como parte de este proceso se requiere por primera vez la

regionalización del POA y el presupuesto de cada institución, tema que se cubrió en un taller convocado

por SEFIN el 8 de junio de 2010 (SEFIN_Memoria, 2010). Este es un proceso aún incompleto que según

SEPLAN se irá perfeccionando paulatinamente.

El otro aspecto de la participación política en el proceso de formular el presupuesto del año 2011 es más

práctico y posiblemente de mayor interés para las instituciones. En junio del 2010 el Ministro de Finanzas

aprobó el Documento de Política Presupuestaria que indica que las instituciones “deberán reformular su

Proyecto de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2011, respetando los techos presupuestarios asignados

en el 2010.” (SEFIN_PolPres, 2011) Una vez elaborado el Proyecto de POA – Presupuesto el Gabinete

Económico se reunió en pleno el día viernes 3 de Septiembre del 2010, para revisar aprobar el


INFORME FINAL | 79

documento; el 4 se procedió a realizar los ajustes correspondientes para luego remitirlo al Congreso

Nacional el 13 de ese mes.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación, aunque no evidencia que los “topes presupuestales fueron aprobados previamente por gabinete de ministros.” Dicha medición no resulta comparable con la actual.

Calificación C. El proceso de elaboración del presupuesto del 2011 se basó en reglas claras. El Gabinete Económico intervino el 3 de septiembre del 2010, una vez elaborado el Proyecto de POA-Presupuesto.

iii. Puntual aprobación del presupuesto por parte del Congreso de la República

Conforme la metodología PEFA se tomó en cuenta los tres últimos presupuestos aprobados, es decir los

del 2009 al 2011.

Por factores políticos exógenos al proceso de elaboración del presupuesto el Congreso Nacional no

aprobó el presupuesto del ejercicio fiscal de los años 2009 y 2010 hasta después de iniciado el año según

se puede apreciar en la Tabla 27. El hecho de que en el ejercicio fiscal del año 2011 el proceso se haya

conformado a las fechas previstas por ley sugiere que los problemas observados fueron excepcionales y

han sido superados.

Tabla 27 - Fechas de presentación y aprobación del presupuesto por el Congreso Nacional

Presentación del proyecto de presupuesto Aprobación por el Congreso Nacional

2009 14 de julio 2009 21 de julio de 2009 2010 11 de septiembre de 200933 28 de marzo de 2010 2011 13 de septiembre de 2010 28 de Diciembre de 2010 Fuente: Oficios de remisión del anteproyecto de presupuesto; Ley Anual del Presupuesto

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación, sin embargo en el periodo analizado la aprobación de los presupuestos por el Congreso fue extemporánea en dos de los años.

33 SEFIN le remitió el 22 de marzo del 2010 al Congreso Nacional un Proyecto de Presupuesto Reformulado correspondiente al ejercicio fiscal del año 2010 (SEFIN_DGP_Oficio, 2010).


INFORME FINAL | 80

Calificación D. El Congreso Nacional aprobó el presupuesto de los años 2009 y 2010 ya empezado el período del ejercicio fiscal correspondiente. El presupuesto del 2011se aprobó en el plazo previsto.



ID 11 A C Método calificación M2

(i) A B

Existe un calendario presupuestario anual claro, pero suele cumplirse con cierto retraso. El calendario concede un plazo razonable a los MDO (por lo menos cuatro semanas a partir de la fecha en que se recibe la circular presupuestaria), de modo que la mayoría de ellos puedan completar a tiempo sus estimaciones detalladas, de modo que éstas sean útiles

La evaluación PEFA del año 2009 no coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 indica que la circular presupuestaria se diseminó cuatro meses previos a la presentación del proyecto de presupuesto. Si bien esto es cierto, el cronograma para la elaboración del presupuesto de ese año le concedió apenas 17 días a las instituciones para elaborar su anteproyecto de POA-presupuesto, considerablemente menos de seis semanas. Los cronogramas de los años 2009, 2010 y 2011 otorgaron un plazo de 10, 10 y 29 días respectivamente. Ambas mediciones no son comparables

(ii) A C

Se remite a los MDO una circular presupuestaria que incluye topes máximos para unidades administrativas o ámbitos funcionales individuales. El Gabinete recién examina y aprueba las estimaciones presupuestarias cuando los MDO las han completado en todos sus detalles, lo que reduce considerablemente la posibilidad de que el Gabinete introduzca ajustes

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación, aunque no evidencia que los “topes presupuestales fueron aprobados previamente por gabinete de ministros.” Dicha medición no resulta comparable con la actual

(iii) B D

El presupuesto se aprobó con más de dos meses de retraso en dos de los tres últimos ejercicios

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación, sin embargo en el periodo analizado la aprobación de los presupuestos por el Congreso fue extemporánea en dos de los años.


INFORME FINAL | 81

ID-12. Perspectiva plurianual en materia de planificación fiscal, política de gasto y presupuestación Para lograr una buena gestión de las finanzas públicas es importante mantener una perspectiva de la

interrelación estrecha que existe entre las decisiones que se toman en el presente y tanto las perspectivas

como las consecuencias de éstas en el futuro inmediato. Para medir este aspecto de la gestión de las

finanzas públicas este indicador considera las distintas medidas que le imparten una perspectiva de

mediano plazo al proceso de formulación del presupuesto anual. El indicador lo conforman cuatro

dimensiones y para cada una la metodología PEFA considera la gestión en ciertos años específicos según

se indica a continuación.

i. Preparación de previsiones fiscales y asignaciones funcionales plurianuales

Para evaluar esta dimensión este PEFA tomaron en cuenta las estimaciones plurianuales que sirvieron de

base para los dos últimos presupuestos aprobados, es decir el 2010 y 2011.

La documentación de soporte que remitió SEFIN con el proyecto de presupuesto del 2010 y el del 2011

incluyen los documentos de Presupuesto Plurianual: Política Fiscal de Mediano Plazo del periodo 2011-

2013 y el del 2012-2014 respectivamente. Los documentos describen de manera general la metodología

empleada para elaborar el presupuesto y el proyecto de presupuesto incluye una serie de tablas con

proyecciones detalladas por año del periodo plurianual tanto para los ingresos como para los gastos,

clasificados estos últimos por Finalidad y Función, Institucional y Grupo del Gasto, que abarcan por

separado la Administración Central y las Instituciones Descentralizadas. El Presupuesto Plurianual se

actualiza anualmente incorporando un nuevo año al final del período y descartando el primer año del

período anterior de manera que incluye siempre el presupuesto del ejercicio próximo más tres años. En

principio las instituciones públicas, con base en los criterios generales fijados en los Lineamientos de

Política Presupuestaria y en el Plan de Gobierno, efectuan proyecciones financieras que expresan las

políticas que pretenden instrumentar en el mediano plazo (SEFIN_Plurianual, 2009).

Para ver el impacto de las proyecciones plurianuales en el presupuesto de año futuros comparamos las

proyecciones al 2010 y 2011 que se elaboraron en el 2008 y 2009 con el proyecto de presupuesto de los

años 2010 y 2011. La Tabla 28 muestra el resultado.34 La crisis económica mundial que empieza en el

2008 y se agudiza en el 2009, más la crisis política interna del 2009 hacen que esta comparación sea

difícil de interpretar. Aún así, es interesante notar que en general las proyecciones al 2011 se acercan

mucho más a las cifras del proyecto de presupuesto de ese año que las proyecciones al 2010 y el proyecto

34 Como las proyecciones plurianuales son sobre la base de las cuentas financieras siguiendo la metodología del FMI 1986, las cifras del proyecto de presupuesto también son las que se presentaron siguiendo esa misma metodología.


INFORME FINAL | 82

de ese año, sobre todo en el nivel de los ingresos y el gasto total – esto a pesar de la caida fuerte en los

ingresos tributarios empezando en el 2008. En el 2011 se nota el impacto de las políticas presupuestarias

tendientes a reducir la masa salarial y aumentar la inversión pública. Por otro lado, las proyecciones al

2010 no resultaron ser muy relevantes en la formulación eventual del prespuesto de ese año.

Tabla 28 - Comparación proyecciones hechas en 2008 y 2009 con proyectos de presupuesto del 2010 y 2011

Rubros

Proyección al 2010 Proyecto de Diferencia

Plurianual Presupuesto 2010 versus

2008 2009 2010 Proy. 2008 Proy. 2009

Ingresos 54,059.9 54,510.2 51,001.0 -5.7% -6.4%

d/c Impuestos 51,482.8 50,202.7 46,432.8 -9.8% -7.5%

Gastos 62,642.6 63,493.7 64,878.8 3.6% 2.2%

d/c Inversión 10,447.3 11,228.2 11,466.1 9.8% 2.1%

d/c masa salarial 31,753.2 31,316.3 31,717.1 -0.1% 1.3%

Balance (8,582.7) (8,983.5) (13,877.8) 61.7% 54.5%

Ingresos 58,584.7 57,589.7 56,740.6 -3.1% -1.5%

d/c Impuestos 53,902.0 54,616.5 53,271.0 -1.2% -2.5%

Gastos 68,329.4 67,494.5 67,315.2 -1.5% -0.3%

d/c Inversión 11,434.6 11,209.8 13,941.8 21.9% 24.4%

d/c masa salarial 34,309.8 35,129.9 31,878.3 -7.1% -9.3%

Balance (9,744.7) (9,904.8) (10,574.6) 8.5% 6.8% Fuentes: (SEFIN_PolPres, 2011); (SEFIN_PolPres, 2008); (SEFIN_PolPres, 2009); (SEFIN_PolPres, 2010)

Los vínculos entre la política de mediano plazo y las proyecciones que se presentan en estos documentos

tienden a ser generales sin mayor análisis cuantitativo detallado y ponen mayor énfasis en establecer

“prioridades claras para asegurar primero los ingresos, de forma que su estimación sea realista y

sustentación bien fundamentada.” (SEFIN_ExpMotivos, 2010) Esto en parte refleja las limitaciones de las

estrategias sectoriales existentes como fuente de información sobre gastos corrientes e inversión en el

mediano plazo. (Ver la discusión de la dimensión iii) Los documentos de política presupuestaria que

remitió SEFIN con el proyecto de presupuesto del 2010 y el del 2011 describen la política pública que

sirvió como base para fijar los techos de gasto propuestos para esos dos ejercicios fiscales pero no se

desprende claramente porqué éstos varian de las proyecciones hechas en el 2008 y 2009, ni se explican las

diferencias.


INFORME FINAL | 83

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología empleada con la aplicada en la presente evaluación pero no así en sus criterios. Este PEFA coincide en reconocer que se prepara una proyección plurianual del presupuesto. Difiere en aceptar que existen vínculos claros entre las estimaciones plurianuales y la fijación de topes con una explicación clara de cualquier diferencia. Las mediciones no resultan comparables.

Calificación C. El Gobierno preparó proyecciones de los agregados fiscales para el ejercicio próximo más tres años para los proyectos de presupuesto del 2010 y 2011 pero no vinculó estas proyecciones con la política de mediano plazo de forma explícita ni comentó sobre las variaciones con respecto a las proyecciones plurianuales de años anteriores.

ii. Alcance y frecuencia de los análisis de sostenibilidad de la deuda

Para evaluar esta dimensión este PEFA consideró los esfuerzos por evaluar la sostenibilidad de la deuda

en los tres años previos, es decir el 2008, 2009 y 2010.

La formulación de la Política de Endeudamiento Público en Honduras corresponde a la Comisión de

Crédito Público, la que está integrada por SEFIN quien la preside y por el Banco Central de Honduras,

fungiendo como Secretario el Director General de Crédito Público de la SEFIN.Existen tres documentos

de esta Comisión de Política de Endeudamiento Público para los periodos 2008-2011, 2009-2013 y 2011-

2014 respectivamente. Cada uno de ellos está basado en un análisis de sostenibilidad de la deuda

consistente con la metodología del FMI35, perspectivas de los cooperantes extranjeros e inversionistas y

un análisis de riesgo. El análisis incluye la deuda externa e interna del gobierno central, las empresas

públicas no financieras, instituciones públicas financieras y no financieras y los gobiernos locales

(Comisión Crédito Público, 2008), (Comisión Crédito Público, 2009), (Comisión Crédito Público, 2011).

Un análisis de sostenibilidad de la deuda elaborado por un un equipo conjunto del FMI y Banco Mundial

en octubre del 2010 produjo resultados similares al análisis de la Comisión de ese año (FMI_STB, 2010).

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. A diferencia del periodo cubierto por el PEFA anterior, 2005-2007, el análisis de sostenibilidad de la deuda en el periodo del PEFA actual, 2008-2010, abarca la deuda de todas las instituciones del SPNF, incluidos los municipios (basado en datos que obtiene el BCH mediante una encuesta especial del sector bancario – ver texto del indicador ID-9, dimensión ii).

Calificación A. Existe un análisis de sostenibilidad de la deuda pública del SPNF para cada año del periodo 2008-2010 que es consistente con la metodología del FMI.

35 El análisis considera a) los coeficientes de solvencia y de liquidez; b) el impacto de las variaciones en los tipos de cambio y tasas de interés en el servicio de la deuda; c) y factores estructurales como lo es, por ejemplo, la previsible reducción del acceso al financiamiento externo en condiciones concesionales en el mediano plazo


INFORME FINAL | 84

iii. Existencia de estrategias sectoriales con determinación plurianual de costos del gasto

recurrente y de inversiones

Para evaluar esta dimensión este PEFA evaluó las estrategias sectoriales disponibles al momento de

elaborar el último presupuesto aprobado, es decir el 2011 que fue aprobado en el 2010.

A la fecha, existen entre otros: Plan Sectorial de Educación 2005–2015, Plan Nacional de Salud 2021,

Plan Estratégico de Cultura, Plan Estratégico del Sector Agroalimentario (PEAGROH), Plan Estratégico

de Seguridad Alimentaria y Nutricional, II Plan de Igualdad y Equidad de Género 2010-2022. Estos son

documentos que analizan los problemas existentes y proponen ejes estratégicos para superar los

problemas existentes y los retos anticipados. En todos sin embargo se observan dos problemas. El primero

es que no están armonizados con la Visión de País y el Plan de Nación y lo segundo, y más práctico e

inmediato, es que no existe una correlación estrecha entre estas estrategias y el POA de las distintas

secretarías de estado responsables de estos sectores (SEPLAN, 2011). Un factor adverso adicional es que

los programas existentes con apoyo de los donantes que sirven frecuentemente como fuente de

proyecciones de necesidades y costos fueron elaborados previo a la adopción de la Visión de País y el

Plan de Nación y deben ser actualizados para adecuarse a sus objetivos y metas. El Banco Mundial está

elaborando una nueva estrategia de país con este fin.

El Plan Nacional de Salud 2021 ofrece un buen ejemplo de las fortalezas y debilidades de las estrategias

sectoriales existentes. El Plan se elaboró en el 2005 cuando el énfasis en la planificación del sector

público en Honduras se centraba en la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP y en los Objetivos

de Desarrollo del Milenio (ODM). La Visión de País y el Plan de Nación incorporan la reducción de la

pobreza como uno de cuatro objetivos, siendo los otros una democracia, con seguridad y sin violencia; un

país productivo, que genera oportunidades y empleo; y un Estado moderno, transparente, responsable,

eficiente y competitivo. El Plan Nacional de Salud no considera estos tres objetivos adicionales. El Plan

incluye resultados e indicadores con metas cuantificadas para los años 2010, 2015 y 2021. Propone

reformas al sector salud, incluyendo reformas al sistema de financiación del mismo. Tiene una sección

sobre la implementación y evaluación del Plan. Pero, no tiene estimados de costo, ni proyecciones de de

gastos corrientes e inversiones que se requerirían para lograr sus objetivos (SALUD, 2005).

SEPLAN pretende que para el año 2012 la mayoría de las instituciones posean un Plan Estratégico del

cual se desprenda un plan operativo anual coherente y orientado al logro de los objetivos y metas

nacionales, sectoriales y regionales, dentro de su marco de acción específica (SEPLAN, 2011).


INFORME FINAL | 85

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se registraron cambios significativos en la gestión.

Calificación D. Existen estrategias sectoriales pero ninguna ha sido costeada para estimar el gasto corriente o la inversión necesarios para lograr sus metas y objetivos.

iv. Vínculos entre presupuestos de inversiones y estimaciones del gasto futuro

Para evaluar esta dimensión el PEFA consideró la planificación de las inversiones para el último

presupuesto aprobado, es decir el presupuesto del 2011 que fue aprobado en el 2010.

El Programa de Inversión Pública Ejercicio Fiscal 2011 incluye información histórica de la inversión

2002-2009, comportamiento año 2010, así como las perspectivas de inversión correspondiente al año

2011 y plurianual 2011-2014. Agrupa la Inversión Pública con un enfoque de Fondo Común de

Inversiones “SWAP” y “cluster”, como el conjunto de instituciones públicas que interactúan en

actividades comunes de producción y desarrollo. Las intervenciones de la inversión pública se divide en

cuatro Fondos Comunes de Inversión:1) Comunicaciones y Energía,; 2) Promoción y Protección

Humana,; 3) Agroforestal y Turismo, y 4) Fortalecimiento Institucional (SEFIN_PIP_2011, 2010).

Al momento de elaborar el Programa de Inversión del Ejercicio Fiscal 2011 la metodología formal

vigente para la elaboración de proyectos de inversión a incluirse en el plan anual de inversiones del

Gobierno era la descrita en la Guía para la Preparación de Perfiles de Proyectos. Esa guía requiere un

análisis de la relación o vinculación del proyecto, ya sea, con las políticas nacionales, sectoriales e

institucionales, o con los planes o estrategias vigentes en materia de desarrollo nacional y de inversiones.

Requiere además que el perfil incluya el monto estimado de la inversión total del proyecto, desagregado

por componentes con sus respectivas actividades al cual se le deberá adjuntar la programación anual de

desembolsos. Habla además de un análisis para determinar si el proyecto de inversión pública es

autosostenible, entendiendo por esto entre otros de la disponibilidad del recurso financiero, técnico,

material y humano para el mantenimiento del proyecto a través del tiempo.Ni la metodología ni los

formularios hacen referencia explícita al impacto de la inversión en el gasto corriente de operación y

mantenimiento (SEFIN_DGIP, 2008)36

Ante esto, no está claro cómo las instituciones hacen para cumplir con lo dispuesto en la Introducción al

Programa de Inversión Pública Ejercicio Fiscal 2011 incluye entre los Lineamientos de Politica de

Inversion Pública 2011-2014 que establece claramente que:“No deberán ejecutarse proyectos,

36 La nueva Guía General de Formulación y Evaluación de Inversión Pública que está empezando a utilizar la DGCP contempla una cuantificación detallada de los gastos corrientes que generará el proyecto una vez concluida la fase de inversión.


INFORME FINAL | 86

especialmente los orientados al sector social, sin las previsiones adecuadas para sus gastos de

funcionamiento (Escuelas, Centros de Salud) y mantenimiento, por lo que estos elementos deberán ser

incluidos en el estudio de los proyectos, para asegurar la sostenibilidad de los mismos.”

(SEFIN_PIP_2011, 2010)

Varias de las instituciones con mayor incidencia en las inversiones, como el FHIS, SALUD y

EDUCACION, informaron que ellos consideran el gasto corriente que habrán de generar las inversiones

antes de iniciar sus proyectos. No dudamos que ese sea el caso, pero no obtuvimos evidencia que vincule

esto con la elaboración del POA-presupuesto de esas instituciones. Se mantiene además lo señalado en el

PEFA 2009 sobre la “separación de compras y contrataciones estatales fuera de las responsabilidades

de la SEFIN y ante la imposibilidad del SIAFI en no poder capturar la información relacionada a la

finalización de los compromisos de inversión fija (por ejemplo, obras de construcción) y el consecuente

inicio del compromiso de gasto corriente (por ejemplo, operación y mantenimiento).” Si bien las

instituciones están concientes del impacto que tienen sus programas de inversión sobre su presupuesto de

gasto corriente no existe un proceso formal para considerar ese impacto al momento de formular su POA-

presupuesto.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. En comparación con el PEFA anterior se observó una preocupación creciente con identificar el impacto de las inversiones en el gasto corriente.

Calificación C. Al momento de elaborar el presupuesto del 2011 se requería una vinculación de los proyectos incluidos en el Programa de Inversión Pública con los planes o estrategias vigentes en materia de desarrollo nacional y de inversiones y existía un requerimiento oficial de estimar el impacto en los gastos corrientes. Parece ser que algunas instituciones toman esto en cuenta pero no existe un proceso formal que vincule la programación de las inversiones con la elaboración del POA-presupuesto.



ID 12 C+ C+ Método calificación M2

(i) A C

Se preparan previsiones de los agregados fiscales (basados en las principales categorías de la clasificación económica) para no menos de dos años, con carácter anual rotatorio.

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología empleada con la aplicada en la presente evaluación pero no así en sus criterios. Este PEFA coincide en reconocer que se prepara una proyección plurianual del presupuesto. Difiere en aceptar que existen vínculos claros entre las estimaciones plurianuales y la fijación de topes con una explicación clara de cualquier diferencia. Las


INFORME FINAL | 87



mediciones no resultan comparables

(ii) A A

Se realiza anualmente el análisis de sostenibilidad de la deuda (ASD) sobre la deuda externa e interna

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. A diferencia del periodo cubierto por el PEFA anterior, 2005-2007, el análisis de sostenibilidad de la deuda en el periodo del PEFA actual, 2008-2010, abarca la deuda de todas las instituciones del SPNF, incluidos los municipios (basado en datos que obtiene el BCH mediante una encuesta especial del sector bancario – ver texto del indicador ID-9, dimensión ii).

(iii) D D

Pueden haberse preparado estrategias sectoriales para algunos sectores, pero en ninguna de ellas se ha llevado a cabo una determinación de costos sustancialmente completa para el gasto de inversiones ni para el gasto recurrente

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se registraron cambios significativos en la gestión.

(iv) D C

Muchas decisiones sobre inversiones mantienen vínculos débiles con las estrategias sectoriales, y sólo en unos pocos casos (aunque importantes) se tienen en cuenta sus implicaciones en cuanto a costos recurrentes en las estimaciones presupuestarias futuras

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. En comparación con el PEFA anterior se observó una preocupación creciente con identificar el impacto de las inversiones en el gasto corriente.

3.4. Certeza y control de la ejecución presupuestaria

ID-13. Transparencia de las obligaciones y pasivos del contribuyente i) Claridad y universalidad de los pasivos tributarios.

Esta dimensión evalúa cuán claras, completas y comprensibles son las normas tributarias y aduaneras, a

fin de permitir que el contribuyente pueda determinar y cumplir adecuadamente con sus obligaciones

tributarias. El periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la gestión, tal como es ejecutada

actualmente.

El sistema tributario de Honduras es disperso y no simplificado. Diez y ocho impuestos son la fuente de

los ingresos tributarios cada uno con su propia ley. Sólo tres de ellos generan 79 por ciento del total: el

impuesto sobre la renta, el impuesto sobre ventas y el impuesto del aporte vial


INFORME FINAL | 88

El marco normativo tributario ha sido modificado en repetidas oportunidades desde el año 2010, creando

en algunos casos nuevos impuestos, aclarando o modificando otros o reglamentando normas existentes.

Estas modificaciones, aunque necesarias para fortalecer el marco normativo, requieren que el

contribuyente este permanentemente actualizando su conocimiento y entendimiento de las normas lo cual

no siempre se da. Las normas mencionadas por otro lado no son específicas a un tributo o a determinada

circunstancias que se desea gravar, sino que incluyen una diversidad de tributos, por lo que el

contribuyente debe revisar varias normas para poder identificar los casos que le corresponden. Así,

aunque el marco normativo es completo, por su dispersión y repetidas modificaciones resulta de momento

difícil de seguir y comprender para el contribuyente normal. De la misma manera para los fiscalizadores,

el contar con un marco normativo tan cambiante puede inducir a interpretaciones erradas o a

discrecionalidades indeseadas.

Se da el caso de la “Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto

público” (Congreso Nacional_Decreto17, 2010) que regula diversos aspectos de los tributos principales,

que en el mismo año de su publicación fue modificada y corregida, siendo que el contenido de dicha ley

ha sido cambiante en el periodo comprendido entre el 23 de abril (fecha de su publicación y entrada en

vigencia) y el 19 de noviembre (fecha de la última modificación). La Tabla 29 enumera los diversos

elementos del marco normativo tributario que han sido incorporados o modificados entre abril 2010 y

agosto 2011.

Tabla 29 - Modificaciones al marco normativo tributario en los años 2010 y 2011

2010 2011

Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público (Congreso Nacional_Decreto17, 2010)

Reforma al artículo 22 de la Ley del impuesto sobre la renta (Congreso Nacional_Decreto25, 1963)

Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público - Fe de erratas

Interpretación del artículo 3 del decreto 42-2011, en el sentido que la aplicación del mismo es a partir del periodo fiscal 2011 inclusive.

Reglamento de la ley de fortalecimiento de ingresos, equidad social y racionalización del gasto publico

Ley de seguridad poblacional (Congreso Nacional_Decreto105, 2011)

Reformas al art.7 de la Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público

Ley de eficiencia en los ingresos y el gasto público

Interpretación al artículo 12 de la Ley del impuesto sobre ventas (Congreso Nacional_Decreto287, 1975)

Instrucción de revisión del procedimiento para determinar la forma y método para el cálculo del impuesto derivado de la ganancia de capital o


INFORME FINAL | 89

cualquier otro tributo Ley sobre la privación definitiva del dominio de bienes de origen ilícito

Reforma por adición al decreto 17-2010 en el sentido de restituir en toda su extensión el impuesto al activo neto

Fuente: DEI

Desde el punto de vista aduanero, el marco normativo siendo claro, completo y de aplicación

internacional, es también complejo dado que existen diversos regímenes y normas específicas para cada

caso. Adicionalmente al código tributario, se tiene: 1) la normativa aduanera centroamericana (CAUCA,

RECAUCA y FAUCA); 2) siete tratados de libre comercio que contienen condiciones especificas y

reglamentos propios para su aplicación; 3) procedimientos de zona franca, de internamiento temporal y

tránsito; y, 4) innumerables circulares y acuerdos referidos a aspectos específicos de la gestión aduanera.

Un marco normativo tan extenso y que puede otorgar tratamientos diferenciados al mismo bien según la

norma que se aplique, resulta complejo en su entendimiento y en su aplicación, pudiendo inducir a errores

o discrecionalidades tanto por el lado del contribuyente como del fiscalizador. En nuestras entrevistas con

entidades de la sociedad civil se ha percibido cierta disconformidad por la aplicación discrecional de

algunas de estas normas o procedimientos aduaneros.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Los repetidos cambios al marco normativo durante el periodo analizado dificultan el entendimiento del contribuyente sobre el marco normativo y no le facilitan la identificación y cumplimiento de sus obligaciones tributarias. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009. En dicha evaluación no se percibió la existencia de elementos en el marco normativo que faciliten las decisiones discrecionales, los cuales si se han identificado en esta evaluación.

Calificación C. Aunque la mayoría del marco normativo es claro y completo, se han evidenciado algunas inconsistencias que han dificultado la estimación de los pasivos tributarios por el contribuyente en el periodo. La complejidad del marco normativo propicia la toma de decisiones discrecionales.

ii) Acceso de los contribuyentes a información sobre responsabilidades y procedimientos

administrativos en materia tributaria.

Esta dimensión evalúa las facilidades que la administración de ingresos proporciona al contribuyente a fin

de que este pueda determinar y cumplir adecuadamente con sus responsabilidades tributarias. El periodo

de referencia para el presente análisis se refiere a la gestión, tal como es ejecutada actualmente.

La Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI) es el ente administrador del sistema tributario y aduanero en

Honduras. Adicionalmente a las oficinas establecidas en la ciudad de Tegucigalpa hay 8 oficinas

regionales y 16 puestos de aduana distribuidos a lo largo del territorio nacional. Hay un conjunto


INFORME FINAL | 90

completo de panfletos y documentos con instructivos sobre el sistema tributario y las obligaciones del

contribuyente a disposición del público en general a nivel nacional. Hay unidades de atención al

contribuyente en todas las oficinas de la DEI a nivel nacional, y este servicio puede ser obtenido en

persona, por teléfono o por internet en el portal WEB de la DEI.

El portal WEB de la DEI, además de proporcionar procedimientos “online” para el cumplimiento de

obligaciones tributarias y para la ejecución de tramites diversos tributarios (DEI EN LINEA) y aduaneros

(SARAH), contiene mucha información valiosa para los contribuyentes (normas, procedimientos,

formularios, instructivos, calendarios de obligaciones, cursos de capacitación y otros). Adicionalmente, la

DEI tiene un programa radial de difusión bimensual a nivel nacional, donde explica la normativa

tributaria, alerta al contribuyente sobre procedimientos y vencimiento de obligaciones y trata de formar

una conciencia de tributación en el contribuyente. Tiene además un programa permanente de educación

fiscal que se dicta en cooperación con la Secretaria de Educación a través del sistema educativo (colegios

y universidades) en el que se trata de formar una conciencia cívico-tributaria en la juventud. El pago de

las obligaciones se hace mediante el sistema bancario a nivel nacional.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La DEI a partir del año 2009 inició un proceso de mejoras muy significativas en el sistema de soporte y asistencia al contribuyente, las cuales han sido evidentes al momento de la presente evaluación. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación A. La DEI ha puesto a disposición de los contribuyentes un sistema completo y de fácil acceso para la asistencia y soporte a los contribuyentes, y está desarrollando programas a nivel nacional de educación y concientización al contribuyente.

iii) Existencia y funcionamiento de un mecanismo de recursos tributarios.

En esta dimensión de evalúan las opciones que le ofrece el sistema tributario al contribuyente para que

este pueda reclamar o apelar los fallos o sanciones que se le impongan, y si estas son adecuadas y le

aseguran un tratamiento justo y equitativo. El periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la

gestión, tal como es ejecutada actualmente.

Aunque el sistema de asistencia al contribuyente en asuntos de determinación y cumplimiento de sus

obligaciones tributarias es bastante completo y de fácil acceso, para el caso de los recursos tributarios,

esta asistencia no ha podido ser evidenciada durante la presente evaluación PEFA.

Los contribuyentes tienen dos instancias para procesar sus reclamos. Una primera instancia administrativa

que se resuelve a nivel del Directorio de la DEI y una segunda y definitiva instancia que se resuelve en los

tribunales del Poder judicial. El trámite debe iniciarse a nivel personal en la oficina de la DEI que emitió


INFORME FINAL | 91

el pronunciamiento que se está reclamando. Una estadística de casos procesados por la DEI se muestra en

la Tabla 30. Debe notarse que la información sobre los casos recibidos en el cada ejercicio y la del stock

de casos pendientes no pudo ser proporcionada por la DEI. Referencias proporcionadas por entidades de

la sociedad civil mencionaron que los procesos de fiscalización tanto tributarios como aduaneros están

sujetos en algunos casos a algunas discrecionalidades en la aplicación de las normas, producto en muchos

casos de la complejidad de la misma.

Con referencia a los causales de recursos interpuestos por los contribuyentes, la DEI sólo pudo

proporcionar cifras referidas a los ajustes a la determinación de obligaciones tributarias las cuales fueron

de 1,332.1 millones de Lempiras para el año 2008; 1,493.6 millones de Lempiras para el año 2009 y

1,819.3 millones de Lempiras para el año 2010. No se ha podido determinar si estas cifras tienen alguna

distribución temática, regional o por categoría de contribuyente.

Tabla 30 - Estadística de reclamos administrativos de los contribuyentes

Año # Casos

Monto (en millones de Lempiras)

Recibidos Casos Resueltos

Casos Resueltos / Sin Lugar Confirmado Desvanecido

2008 (*) 190 100 33.1 14.2 2009 (*) 146 88 469.7 252.9 2010 (*) 249 134 937.2 328.8 Fuente: DEI (*) La información estadística sobre este aspecto no está disponible

En referencia a los reclamos que pasaron a la instancia judicial no se ha podido obtener información

estadística respecto a montos, número de casos, antigüedad de caso y resoluciones emitidas. Esta

información aparentemente es sólo administrada por el Poder Judicial y no es de acceso para la DEI o

para el público en general. Por referencias obtenidas en conversaciones con entidades de la sociedad civil

se ha tomado conocimiento que los procedimientos judiciales resultan muy morosos. Además se ha

evidenciado que sólo existen 3 juzgados en la República que cuentan con jueces con alguna experiencia

en casos tributarios, aunque estos no son especializados en materia tributaria. Por otro lado, la reciente

política de la DEI está más orientada a tratar de dar soluciones a los problemas en primera instancia y así

evitar el paso del caso al Poder Judicial donde el proceso puede ser muy prolongado.


INFORME FINAL | 92

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en el procesamiento de recursos tributarios desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. Los trámites y procedimientos existentes para procesar los recursos tributarios de los contribuyentes son morosos, poco claros.



ID 13 B B Método calificación M2

(i) B C

La legislación y los procedimientos referentes a algunos de los principales tributos son exhaustivos y claros, pero se cuestiona la equidad del sistema, debido a que las entidades públicas participantes gozan de considerables potestades discrecionales

Los repetidos cambios al marco normativo durante el periodo analizado dificultan el entendimiento del contribuyente sobre el marco normativo y no le facilitan la identificación y cumplimiento de sus obligaciones tributarias. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009. En dicha evaluación no se percibió la existencia de elementos en el marco normativo que faciliten las decisiones discrecionales, los cuales si se han identificado en esta evaluación.

(ii) B A

Los contribuyentes tienen acceso expedito a información exhaustiva, de fácil utilización para el usuario y actualizada, sobre pasivos tributarios y procedimientos de administración tributaria en relación con todos los principales tributos, lo que complementa la labor de la AIF a través de activas campañas de educación para contribuyentes

La DEI a partir del año 2009 inició un proceso de mejoras muy significativas en el sistema de soporte y asistencia al contribuyente, las cuales han sido evidentes al momento de la presente evaluación. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iii) C C

Se ha establecido un sistema de recursos en materia tributaria con procedimientos administrativos, pero es necesario modificar sustancialmente su diseño para que el sistema sea justo, transparente y eficaz

No se han identificado mejoras o cambios significativos en el procesamiento de recursos tributarios desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009


INFORME FINAL | 93

ID-14. Eficacia de las medidas de registro de los contribuyentes y estimación de la base impositiva

i) Aplicación de controles en el sistema de registro de contribuyentes.

En esta dimensión se evalúa en qué medida el registro de contribuyentes contiene información confiable y

útil para la administración tributaria. El periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la

gestión, tal como es ejecutada actualmente.

El registro de contribuyentes está desactualizado en una parte importante de sus registros. Es de carácter

pasivo, por lo que los contribuyentes pueden poner información que no es verificada ni cruzada con otros

registros. Debido a que la DEI recauda también las tasas aplicables a las licencias y propiedad de

vehículos, una buena parte del registro contiene información de propietarios de vehículos, en muchos

casos dedicados a prestar servicio de transporte público, cuyos ingresos no alcanzan los mínimos

imponibles. De esta manera, aunque el registro muestra un número apreciable de contribuyentes, estos no

necesariamente son contribuyentes activos. Los contribuyentes pueden también declarar datos que no

necesariamente posibilitan su localización (empresas que ponen la dirección de su asesoría legal y no la

dirección de negocio por ejemplo) y no actualizan los cambios de dirección.

Por el lado de la DEI, la administración del registro tampoco es muy eficaz. Aunque el registro es

informatizado, no se hace un seguimiento continuo del cambio de estado de los contribuyentes, por lo que

los registros de los contribuyentes que dejan de ser activos son reclasificados luego de 12 a 18 meses, por

lo que la información del registro resulta poco confiable. La Tabla 31 muestra el estado del Registro de

Contribuyentes activos para los últimos años. No se ha podido obtener cifras del número total de

contribuyentes (activos y pasivos) registrados, ni sobre el potencial de contribuyentes existente.

Tabla 31 - Datos del registro de contribuyentes

Descripción Contribuyentes activos (*)

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Personas individuales

43,957 41,936 41,674 38,629 54,071 Personas Jurídicas

27,010 28,927 30,117 29,198 31,014

Contribuyentes Potenciales

70,967 70,863 71,791 67,827 85,085 FUENTE: DEI (*) Contribuyentes activos son aquellos que presentan al menos una declaración en el año


INFORME FINAL | 94

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. A excepción de haberlo informatizado, no se han identificado mejoras o cambios significativos en la administración del registro de Contribuyentes desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. El Registro de Contribuyentes no tiene vínculos con otros registros que permitan verificar su información. Se lleva un control limitado de los registros de los contribuyentes activos.

ii) Eficacia en las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones de registro y declaración.

Se evalúa la eficacia de sistema de sanciones como incentivo para motivar el cumplimiento de las

obligaciones de registro y declaración por el contribuyente. El periodo de referencia para el presente

análisis se refiere a la gestión, tal como es ejecutada actualmente.

El régimen de sanciones está descrito en el Código Tributario, que define penalizaciones diversas y

severas para los que incumplen con sus obligaciones tributarias de registro y declaración. Debido a las

debilidades de los sistemas operativos de la DEI en temas de inteligencia tributaria y de seguimiento a los

contribuyentes, la aplicación del Código y sus sanciones, está supeditado a la detección de las

infracciones por los procesos de fiscalización, que son muy limitados por la escasez de recursos

institucionales.

La atención de la DEI está de momento centrada en el fortalecimiento de los sistemas vinculados al grupo

de grandes contribuyentes, por lo que la gran mayoría de contribuyentes (como número de contribuyentes

no como potencial de recaudación) queda fuera del foco operativo actual. Se tiene referencias que con la

capacidad operativa actual la probabilidad de poder fiscalizar a un contribuyente cualquiera es de una vez

cada 72 años. Así, aunque las sanciones son drásticas, la posibilidad de aplicarlas es reducida. De otro

lado, el Código define que a los 5 años muchas de las responsabilidades de contribuyente expiran, lo cual

reduce aun más la posibilidad de aplicar sanciones. Por tanto, el contribuyente está consciente de que la

posibilidad de ser detectado es baja lo cual resta eficacia al sistema de sanciones como elemento disuasivo

del incumplimiento.

No ha habido información estadística disponible para la misión PEFA sobre sanciones aplicadas por la

DEI, sin embargo, en el portal WEB de la DEI se puede encontrar el listado de los contribuyentes omisos

y morosos, así como el listado de negocios cerrados por incumplimientos diversos, pero en los dos

primeros casos no se muestra la sanción ni si esta fue aplicada. La DEI con su estrategia actual está

tratando de suplir su debilidad operativa con procedimientos imaginativos e indirectos de sanción

(sanción moral no pecuniaria) que sin consumir sus recursos internos le resultan efectivos. Así, publica


INFORME FINAL | 95

los listados de contribuyentes omisos y morosos como un instrumento para incentivar a los contribuyentes

a regularizar su situación. Se ha firmado también un convenio con las agencias de calificación de crédito,

mediante el cual las deudas tributarias son ahora también reportadas a estas agencias.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La DEI está implementando una estrategia de sanciones morales y pecuniarias que está dando resultados positivos y está permitiendo mejorar la recaudación sin afectar de manera sustantiva su capacidad operativa, lo cual representa una mejora en la gestión. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 resulto algo generoso, por lo que la evaluación actual presenta resultados similares al anterior, aunque ha existido una mejora en los procedimientos.

Calificación B. El sistema actual de sanciones es severo y cubre los tributos más importantes, aunque no siempre resulta eficaz como instrumento para incentivar el cumplimiento de las obligaciones del contribuyente.

iii) Planificación y control de los programas de auditoría e investigaciones de fraude tributario.

La presente dimensión evalúa la medida en que las auditorias y los programas de investigación de fraude

se basan en evaluaciones claras y adecuadas de riesgo y cubren los principales tributos autoliquidados. El

periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la gestión, tal como es ejecutada actualmente.

En principio todos los programas de auditoría y las investigaciones sobre fraude se basan en planes

documentados y aprobados, basados en análisis de riesgo. Sin embargo, como se mencionó en párrafos

anteriores, la debilidad de la unidad Inteligencia Fiscal que no cuenta con suficientes especialistas

experimentados en inteligencia tributaria, reduce significativamente la calidad de los análisis de riesgo

que se hacen.

La DEI cuenta con un equipo numeroso de auditores (más de 300 auditores) distribuidos a nivel nacional,

pero muchos de ellos son jóvenes que recién están adquiriendo experiencia, por lo que la eficacia de la

gestión de auditoría está supeditada a la calidad de los análisis de riesgo, y al entendimiento adecuado de

la gestión del contribuyentes (inteligencia fiscal) a fin de seleccionar adecuadamente los casos y de poder

orientar el objetivo de las auditorias a los elementos de riesgo más importantes, y así poder utilizar los

recursos institucionales con mayor eficacia. La DEI es débil en este aspecto. Hay muchos negocios que

son muy especializados (telecomunicaciones, informática, comercio exterior, producción industrial, etc.)

que requieren de conocimientos especiales para poder identificar adecuadamente los riesgos fiscales. Hay

otros negocios que no siendo tan tecnificados generan o propician actividades secundarias o informales

que pueden estar ocultas y que son fuentes de evasión o contrabando. Para todos estos casos la DEI no

cuenta con recursos experimentados y en cantidad suficiente para afrontar adecuadamente esta tarea. Así,

aunque la actividad de auditoría es planificada y basada en análisis de riesgos, su eficacia se ve reducida.


INFORME FINAL | 96

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 no consideró adecuadamente la calidad de los análisis de riesgo y de los procesos de inteligencia fiscal que son definitorios de la calidad de los planes de auditoría, por lo que asignó una calificación generosa haciendo que ambas mediciones no sean comparables. Calificación C. Existen programas continuos de auditoría pero los criterios de evaluación de riesgo y de identificación de fraude fiscal no son claros y suficientes.


INFORME FINAL | 97

Indicador Evaluación Justificación de calificación actual Cambios en la gestión identificados 2009 2011

ID 14 B C+ Método calificación M2

(i) C C

Los contribuyentes están registrados en sistemas de bases de datos referentes a determinados tributos, en los que pueden no existir vínculos completos y sistemáticos. Los vínculos con otras funciones de registro/expedición de licencias pueden ser inadecuados, pero en ese caso se complementan mediante encuestas ocasionales de potenciales contribuyentes

A excepción de haberlo informatizado, no se han identificado mejoras o cambios significativos en la administración del registro de Contribuyentes desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(ii) B B

Se han previsto sanciones por incumplimiento para los ámbitos más importantes, pero no son siempre eficaces, por ser de escala insuficiente y/o porque su administración no es uniforme

La DEI está implementando una estrategia de sanciones morales y pecuniarias que está dando resultados positivos y está permitiendo mejorar la recaudación sin afectar de manera sustantiva su capacidad operativa, lo cual representa una mejora en la gestión. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 resulto algo generoso, por lo que la evaluación actual presenta resultados similares al anterior, aunque ha existido una mejora en los procedimientos

(iii) A C

Existe un programa continuo de auditorías tributarias e investigaciones de fraude, pero los programas de auditoría no se basan en claros criterios de evaluación de riesgo

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 no consideró adecuadamente la calidad de los análisis de riesgo y de los procesos de inteligencia fiscal que son definitorios de la calidad de los planes de auditoría, por lo que asignó una calificación generosa haciendo que ambas mediciones no sean comparables

ID-15. Eficacia en materia de recaudación de impuestos

i) El coeficiente de cobro de atrasos de tributos brutos, consistente en el porcentaje de los atrasos

tributarios existentes al comienzo de un ejercicio, cobrados durante el mismo.

Esta dimensión evalúa cuán eficaz es el esfuerzo de cobranza realizado por la DEI para cobrar los fondos

provenientes de las obligaciones tributarias adeudadas por los contribuyentes. El periodo de referencia


INFORME FINAL | 98

para el presente análisis se refiere a la gestión, tal como fue ejecutada en los últimos dos ejercicios

fiscales concluidos (2009 y 2010).

Información estadística publicada en el portal WEB de la DEI (transcrita en la Tabla 32) referida al

stock de saldos en cobranza a diciembre del 2010 muestra varios listados de contribuyentes, los montos

adeudados y las diversas modalidades de cobranza en que estos se encuentran. Aunque estas cifras

podrían no ser completas, muestran como los saldos en cobranza son muy significativos (mayores al 19%)

respecto a la recaudación efectiva anual.

Tabla 32 - Saldos en cobranza publicados por la DEI a diciembre 2010

Monto (millones L$)

# contribuyentes

Relación de morosos 4,847’294,179.84 1,653 Grandes contribuyentes 2,386’272,002.55 214 Medianos y pequeños contribuyentes, Región Centro Sur 1,152’707,175.58 947 Medianos y pequeños contribuyentes, Región Norte 1,308’315,001.71 492 Casos en cobranza coactiva 3,461’112,731.48 444 Región Centro Sur 3,243’232,622.43 382 Región Norte 217’880,109.05 62 Planes de Pago vigentes 6’836,544.79 26 Región Centro Sur 1’687,182.51 13 Región Norte 5’149,362.28 13 Impuesto vehicular 1’679,483.56 307 Arreglos por pagos a cuenta 16’631,628.58 39 Grandes contribuyentes 14’171,462.70 25 Medianos contribuyentes 2’460,165.88 14 Total stock por cobrar 8,331’875,084.69 2,162 Ingresos internos por la DEI (millones de Lempiras) 43,181.0 Stock de deuda por cobrar 8,331.9 Proporción de cuentas por cobrar vs. Recaudación 19.3% Fuente: DEI

La Tabla 32 muestra también como el 58% de los montos en cobranza (morosos) aun no cuentan con

soluciones o procesos de cobranza activos, sean estos coactivos (judiciales) o mediante arreglos de pago

parciales o totales, por lo que sólo un 42% del monto total contaría con soluciones.


INFORME FINAL | 99

Para efecto de la presente dimensión se comparan los saldos por cobrar al inicio del año con los saldos

que quedan por cobrar el fin de año. Los saldos por cobrar deben estar debidamente acotados, pendientes

de pago y en proceso de cobranza vigente al inicio o fin del año según corresponda. Debido a que se mide

el esfuerzo de cobranza, no deben considerarse los montos que modificando los saldos por cobrar no están

vinculados a los esfuerzos de cobranza, tales como: los fondos en disputa dado que no constituyen deudas

ciertas; las deudas amnistiadas, expiradas o declaradas oficialmente como incobrables dado que la

reducción no es producto de la gestión de cobranza. Los arreglos de deuda mediante planes de pago

pactados durante el año y que reducen el stock de adeudos en cobranza, así como los montos

desvanecidos en los procesos de negociación para arreglo de la deuda del contribuyente, si se consideran

parte del esfuerzo de cobranza y deducen el stock de adeudos al igual que los montos efectivamente

cobrados durante el año.

La gestión de cobranza actualmente no es ejecutada por la DEI, sino que ha sido contratada con una

empresa especializada local. Así, la DEI hace la valoración de la morosidad y envía las cuentas morosas a

dicha entidad para su cobranza. Producida la cobranza los recaudos entran directamente a las cuentas de

la TGR y son registrados en las cuentas que sobre cada contribuyente tiene la DEI. Aunque existe un flujo

de información entre la DEI y la empresa de cobranzas, este aun no ha sido sistematizado adecuadamente

en una base de datos en la DEI, por lo que la información estadística, en los términos requeridos por el

PEFA es aun escasa. Aunque la información existente no permite cuantificar con alguna precisión la

gestión de cobranzas, si es posible estimar que el promedio de cobros de deudas fue inferior al 60% del

monto por cobrar. Este estimado se basa en que al cierre del 2010 las cifras publicadas por la DEI indican

que sólo un 42% del monto adeudado cuenta con planes de pago o con algún tipo de procedimiento

formalizado de arreglo voluntario o coactivo. El año 2009 fue un año más difícil en cuanto a recaudación

tributaria, por lo que no es esperable que la cobranza en dicho año fuera más efectiva.

Debido a que la información sobre morosidad y cobranzas durante el año no está disponible, no ha sido

posible cuantificar la morosidad al inicio del año 2010 ni se ha podido obtener información sobre cuanto

se ha cobrado o negociado durante el dicho año, por lo que no es posible determinar cuál ha sido la

eficacia de la cobranza en dicho periodo o en el periodo 2009. Esta circunstancia también fue identificada

y reportada en la evaluación PEFA anterior.


INFORME FINAL | 100

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobranza de adeudos a los contribuyentes, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la medición anterior estimó, sin poder evidenciarlo, que el porcentaje de cobranza superaba el 60%. En la presente evaluación usando el mismo criterio y sin poder evidenciarlo adecuadamente, se estima que el promedio de cobranzas es inferior al 60%.

Calificación D. Se estima que el porcentaje de cobranza de adeudos es inferior al 60%. Las deudas de los contribuyentes alcanzan valores significativos superiores al 2% de la recaudación tributaria total.

ii) La eficacia de la transferencia del cobro de los tributos en la tesorería por parte de la

administración de ingreso fiscal.

Esta dimensión evalúa cuán eficaz es el sistema de ingresos para poner los montos recaudados a

disposición de la Tesorería. El periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la gestión, tal

como es ejecutada al momento de la evaluación (2011).

Toda la recaudación tributaria y aduanera se realiza mediante el sistema bancario en donde la TGR tiene

abiertas cuentas de recaudación que reportan y transfieren diariamente los fondos recaudados a la CUT en

el Banco Central. Mediante un acuerdo con la TGR, los bancos pueden retener los fondos recaudados

hasta un máximo de tres días. Todo el flujo de información se realiza de modo automático y electrónico.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobro y transferencia de los fondos recaudados a la TGR, y se ha verificado que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación A. Todos los ingresos tributarios son pagados directamente en cuentas controladas por la TGR.

iii) La frecuencia de realización por parte de la tesorería de reconciliaciones completas de cuentas

entre avalúos tributarios, cobros, registros de atrasos e ingresos.

Esta dimensión evalúa la frecuencia de las reconciliaciones de cuentas entre avalúos tributarios, cobros,

registros de atrasos e ingresos a fin de tener la certeza de que el sistema de recaudación funciona

conforme a lo previsto, se realiza el seguimiento de los atrasos tributarios y se reduce al mínimo el

ingreso fiscal en tránsito.

El sistema de recaudación está íntegramente canalizado a través del sistema bancario que cuenta con el

sistema FENIX que está vinculado electrónicamente con los sistemas del Banco Central de Reserva, de la


INFORME FINAL | 101

TGR y el SIAFI. El contribuyente presenta su declaración y paga al Banco en dos modalidades. Mediante

una declaración electrónica usando un sistema proporcionado por la DEI, en cuyo caso todo el proceso es

registrado automáticamente, o mediante formularios que el Banco registra manualmente en su sistema. El

Banco diariamente consolida todas las declaraciones y pagos recibidos a nivel nacional y emite los

reportes correspondientes (Formularios PA-01, PA-01a y PA-01b37) que llegan al BCH, la DEI y la DGP

de SEFIN. El BCH concilia diariamente la información recibida y transfiere a las cuentas de la TGR los

fondos conciliados. La DEI registra en las cuentas de los contribuyentes los pagos recibidos y emite

diariamente un reporte de “Reconciliación de Ingresos” basado en la información recibida. La TGR por su

parte mediante el módulo de conciliaciones bancarias concilia diariamente los saldos en cuenta contra la

información de los formularios PA recibidos. La DGP por su parte concilia la información recibida y

registra en el SIAFI los ingresos conciliados. De esta manera, el proceso de conciliación es diario sobre la

información que se va recibiendo y se va registrando todas las transacciones conforme quedan conciliadas

por el BCH, la DEI, la DGP y la TGR. Mensualmente, como parte del proceso contable, la contaduría

hace la conciliación de las cuentas bancarias incluyendo las cuentas de recaudación, con lo cual el

proceso de conciliación queda completo por el lado del ingreso de fondos.

La DEI por su parte, verifica las omisiones a la declaración o al pago, o en caso de encontrar diferencias

entre lo declarado y/o pagado por el contribuyente y lo que debió declarar y pagar, inicia un proceso de

fiscalización para determinar la existencia de infracciones tributarias y de hacer seguimiento a los

posibles atrasos, omisiones y deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones por los contribuyentes.

Aunque este proceso puede no ser expeditivo debido a posibles debilidades operativas, la información

para ejecutarlos está disponible desde el día siguiente a la presentación del pago/declaración por el

contribuyente, o al vencimiento de los plazos para cumplir con las obligaciones en que puede detectarse

las omisiones a la declaración o al pago.

De esta manera, el proceso de reconciliación de ingresos es: a) continuo, debido a se produce diariamente

sobre las transacciones recibidas; b) integrado, debido a que es realizado simultáneamente por el BCH, la

DEI, la TGR y la DGP; y, c) permanente, debido a que se desarrolla diariamente durante todo el año

debido a que cada tributo tiene su propio calendario de vencimientos, siendo algunos de periodicidad

mensual. De esta manera, la TGR no es único responsable de la reconciliación de ingresos, pero el

37 PA-01- declaraciones manuales del contribuyente. PA-01a- declaraciones electrónicas del contribuyente. PA-01b- comisiones bancarias por servicio de recaudación.


INFORME FINAL | 102

procedimiento existente (que estaba también vigente en el año 200838) asegura la reconciliación y el

adecuado seguimiento de avalúos tributarios, cobros, atrasos y transferencias de fondos a la tesorería.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de reconciliación de ingresos, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la medición anterior sólo consideró a la TGR como entidad única responsable de la reconciliación de ingresos sin tener en cuenta el proceso integrado de reconciliación existente, por lo que el resultado de dicha medición no es comparable con el de la medición actual.

Calificación A. El proceso de reconciliación de ingresos es continuo, permanente e integrado y asegura el adecuado seguimiento y reconciliación de avalúos tributarios, cobros, atrasos y transferencias de fondos a la tesorería.



ID 15 D+ D+ Método calificación M1

(i) C D

El coeficiente del promedio de cobro de deudas en los dos ejercicios más recientes fue inferior al 60% y el monto agregado de los atrasos tributarios es significativo (superior al 2% de la cifra total anual de cobro)

No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobranza de adeudos a los contribuyentes, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la medición anterior estimó, sin poder evidenciarlo, que el porcentaje de cobranza superaba el 60%. En la presente evaluación usando el mismo criterio y sin poder evidenciarlo adecuadamente, se estima que el promedio de cobranzas es inferior al 60%.

(ii) A A

Todo el ingreso tributario se paga directamente en cuentas controladas por la Tesorería, o se realizan transferencias diarias a la Tesorería

No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobro y transferencia de los fondos recaudados a la TGR, y se ha verificado que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iii) D A

Se realiza por lo menos mensualmente, dentro del mes siguiente al final del mes, una reconciliación completa de los avalúos, cobros, atrasos y transferencias de tributos a la Tesorería

No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de reconciliación de ingresos, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la medición anterior sólo consideró a la TGR como entidad única responsable de la reconciliación de ingresos sin tener en cuenta el proceso integrado de reconciliación existente, por lo que el resultado de dicha medición no es comparable con el de la medición actual

38 El sistema de reconciliación de ingresos está completamente descrito y documentado en los Manuales de Procedimientos del SIAFI, Sistema de Tesorería, Procedimiento de Registro de Ingresos


INFORME FINAL | 103

ID-16. Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos La ejecución eficiente del presupuesto requiere que las instituciones puedan programar sus actividades

confiando que podrán contraer gastos dentro de los límites establecidos. Para medir este aspecto de la

gestión de las finanzas públicas este indicador analiza los procesos de gestión del flujo de caja, asignación

de cuotas de compromiso y modificaciones en los créditos presupuestarias. La metodología PEFA

requiere que el examen en cada una de las tres dimensiones de este indicador tome en cuenta los procesos

vigentes al momento del último ejercicio fiscal concluido que en el caso de este PEFA es el del año 2010.

i) Medida en que se realiza la previsión y seguimiento de los flujos de caja.

Esta dimensión examina la proyección, ejecución y seguimiento de las entradas y salidas de efectivo.

La programación del flujo de caja para un ejercicio fiscal empieza en junio del año anterior cuando se

reúnen la UPEG, DEI y el Departamento de Ingresos de la DGP de SEFIN para analizar el

comportamiento de los recursos del ejercicio fiscal vigente y para determinar las perspectivas para los tres

años siguientes. En el proceso se consideran también los compromisos existentes con las fuentes de

financiamiento y con el FMI. Al iniciar el ejercicio fiscal la TGR, basado en el presupuesto para el

ejercicio fiscal que aprueba el Congreso Nacional, genera e ingresa al SIAFI una proyección de los

ingresos y de los recursos provenientes de otras fuentes de financiamiento así como una proyección de los

gastos por rubros para generar el Flujo Financiero Proyectado. (SEFIN_SIAFI, 2005) La Ilustración 5

muestra un ejemplo de la programación mensual y el acumulado trimestral. 39 La TGR vigila el flujo de

caja diariamente y lo ajusta mensualmente. Se genera entre otros un informe mensual del saldo por libreta

de la Cuenta Única de la Tesorería para consideración del Secretario de Finanzas.

En años recientes la gestión del flujo de caja se ha visto complicada por ciertos problemas recurrentes que

se agudizaron en el ejercicio fiscal 2009. La Tabla 33 muestra el flujo de caja programado y ejecutado

al cierre del ejercicio fiscal 2010. Lo primero que se nota es que se cumplió la programación de “los

ingresos del mes”, que son los que provienen mayormente de los ingresos tributarios del gobierno. La

Tabla muestra que casi un 17% de los pagos efectuados corresponden a las obligaciones incurridas y no

pagadas que se registraron en el 2009 (ver Sección 2.2 de la Introducción) y que a su vez quedaron

nuevos pagos pendientes del ejercicio fiscal vigente, o sea el 2010. Los recursos de distintas fuentes que

corresponden directamente al pago de la “deuda flotante 2009” 40 alcanzaron a cubrir dos terceras partes

de los pagos efectuados y la diferencia se pagó con recursos disponibles del ejercicio fiscal 2010 que de

no ser así hubieran alcanzado a cubrir el 80% de los pagos que quedaron pendientes del 2010. 39 La tabla es fiel al original en su estructura pero las cifras han sido modificadas y no son las que corresponden realmente al periodo indicado. 40 Esto incluye la emisión de Bonos Deuda Flotante 2009 – colocación directa para el pago de pensiones; Bonos Deuda Flotante 2009 – libreta 13; y la Readecuación de la Deuda Flotante 2009 que suman L. 7, 379.8 (millones).


INFORME FINAL | 104

Ilustración 5 - Ejemplo de un componente del Flujo Financiero

A pesar de las dificultades es evidente que la gestión del flujo de caja funciona bien en el sentido que

existe una programación financiera minuciosa y que la TGR vigila constantemente el comportamiento de

las fuentes para mantener un balance entre las entradas y salidas de efectivo. El saldo de pagos

acumulados de años anteriores ha ido disminuyendo constantemente.

Tabla 33 - Flujo de caja acumulado al segundo trimestre 2011 (millones de lempiras)

Flujo de caja acumulado a diciembre 31, 2010 a/ Programado Ejecutado

Entradas de efectivo d/c Ingresos del mes 44,541.9 44,598.5 100.1% Recursos : Deuda Flotante 2009 9,890.9 7,379.8 Total disponible 68,260.8 70,192.0 Total Salarios 26,038.3 24,913.1 Total Bienes y Servicios 6,033.0 5,182.4 Construcciones (inversiones) 1,003.3 1,702.8 Total Transferencias Corrientes/de Capital 13,807.9 12,775.5 Pagos obligaciones 2009 varias 13,817.0 11,217.4 16.6% Pago de la Deuda 6,931.7 7,642.6

ENERO-PROY

ENERO-EJEC

FEB-PROY FEB-EJEC MAR-PROY

MAR-EJEC 1er Trimestre Acumulado

1er Trimestre Acum- Ejec

ENTRADAS DE EFECTIVOSaldo inicial 1,720.1 1,720.1 -1,697.1 923.5 -4,540.1 436.0 1,720.1 1,697.4d/c ingresos del mes 3,194.6 3,250.7 3,083.3 2,973.3 3,552.4 3,452.9 9,830.3 9,676.9Bonos Presupuesto 2011 0.0 0.0 280.6 309.7 280.6 751.6 561.2 1,061.3Permuta o Refinanciamiento 0.0 0.0 0.0 339.8 0.0 0.0 0.0 339.8Bonos Presupuesto 2010 4.5 4.5 630.6 0.0 282.3 0.0 917.4 4.5

TOTAL DISPONIBLE 4,919.2 4,975.3 2,297.4 4,546.3 -424.7 4,640.5 13,029.1 12,779.8

Total Salarios 2,169.2 1,305.9 2,169.2 1,891.7 2,169.2 1,802.1 6,507.5 4,999.7Sueldos y Salarios 2,169.2 1,305.9 2,169.2 1,891.7 2,169.2 1,802.1 6,507.5 4,999.7

Total Bienes y Servicios 496.0 62.2 496.0 125.7 496.0 215.6 1,488.0 403.4

Construcciones (inversiones) 123.8 0.0 123.8 5.0 123.8 19.2 371.3 24.2Total Transferencias Corrientes/de Capital 1,125.6 561.5 1,125.6 730.1 1,125.6 1,066.6 3,376.7 2,358.2

Anticipos y Devoluciones de Impuesto 14.9 96.9 98.0 0.0 209.8COMPROMISOS 2009 - 2010 1,204.6 1,939.9 1,204.6 371.1 1,204.6 386.3 3,613.9 2,697.3Compromisos 2009 0.0 149.9 0.0 49.3 0.0 286.0 0.0 485.1Compromisos 2010 1,204.6 1,790.0 1,204.6 321.9 1,204.6 100.3 3,613.9 2,212.2

SUB TOTAL PAGO DE LA DEUDA 1,495.6 167.2 1,716.7 888.5 473.4 382.5 3,685.7 1,438.2

TOTAL SALIDAS DE EFECTIVO 6,614.7 4,051.6 6,835.8 4,109.0 5,592.5 3,970.2 19,043.0 12,130.8

SALDO FINAL DE EFECTIVO -1,695.5 923.7 -4,538.4 437.3 -6,017.2 670.2 -6,013.9 649.0

PRESUPUESTO DE EFECTIVO FONDOS NACIONALES - TESORERIA GENERAL Flujo de Caja 2011

ENERO FEBRERO MARZO


INFORME FINAL | 105

Total Salidas de Efectivo 72,820.9 67,511.8 Saldo Final de Efectivo -4,560.1 2,680.2 Memorando: Recursos varios re: Deuda Flotante 2009 7,379.8

65.8% Pagos obligaciones varias 2009 11,217.4 Diferencia 3,837.5

80.7% Devengado no pagado ejercicio fiscal 2010 b/ 4,754.8 Fuente: a/ (SEFIN_TGR, 2011); b/ (SEFIN_Memoria, 2010)


Calificación A. La gestión del flujo de caja funciona bien y la TGR mantuvo un balance entre las entradas y salidas de efectivo que permitió que la ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 se desarrollara a nivel de gasto devengado conforme el presupuesto aprobado. La TGR logró además disminuir el saldo de cuentas por pagar heredado del 2009.

ii) Confiabilidad y horizonte de la información periódica dentro del ejercicio, proporcionada a los

ministerios, departamentos y organismos (MDO) sobre los topes máximos y compromisos de

gastos.

Esta dimensión examina el proceso que vincula la gestión del flujo de caja con la ejecución del

presupuesto para determinar si el proceso ofrece un horizonte estable y predecible que permita que las

instituciones programen y ejecuten el gasto de manera ordenada y eficiente conforme el presupuesto

aprobado.

Según el Manual de Programación Financiera ese proceso se realiza por medio del SIAFI y opera sobre el

momento del compromiso mediante cuotas de compromiso que autoriza la TGR trimestralmente basado

en una programación del año entero. La determinación de las cuotas de compromiso se apoya en primer

lugar en las asignaciones presupuestarias, en los pre-compromisos registrados en el sistema y en las

proyecciones de ingresos de las fuentes de financiamiento a disponer. Las Gerencias Administrativas de

cada institución pueden solicitarle a la TGR una modificación de las cuotas de compromiso en cualquier

momento siempre y cuando tengan una cuota asignable.41 Esta gerencias pueden además modificar la

cuota de compromiso mediante traspasos entre unidades ejecutoras de la misma institución y entre clases

de gasto (aunque en esto último existen restricciones por parte del crédito presupuestario, según se discute

bajo la dimensión iii). (SEFIN_SIAFI, 2005)

41 Para realizar el cálculo de la cuota asignable se toma el Crédito Vigente en tiempo real (a la fecha) y a este valor se le resta lo ejecutado del gasto en tiempo real hasta el momento. Al valor resultante también se le debe restar las cuotas no utilizadas dentro del trimestre. (SEFIN_SIAFI, 2005)


INFORME FINAL | 106

A partir de 2010, la TGR ha girado instrucciones para que las gerencias administrativas de las

instituciones hagan su programación basada en una distribución mensual en partes iguales de la

asignación presupuestaria correspondiente, determinada simplemente mediante la división de la

asignación anual, por los 12 meses del año fiscal. Cada institución puede estimar su disponibilidad de

recursos para los meses restantes del ejercicio fiscal, simplemente multiplicando su asignación alícuota

mensual por el número de meses restantes en el año y reduciendo el valor de los compromisos autorizados

a la fecha. Por ejemplo, una institución puede programar no utilizar totalmente su asignación durante uno

o dos meses consecutivos, con el fin de acumular disponibilidad y utilizar el remanente disponible para

hacer un compromiso mayor en el tercer mes, sin sobrepasar el límite de su asignación acumulada para el

periodo. Según explicaciones de parte de ejecutivos de la TGR, si una institución requiere hacer un pago

mayor a su asignación mensual acumulada, debe pedir autorización expresa a la TGR, explicando los

motivos y teniendo en cuenta que dicho exceso se compensará con menores gastos en dicho concepto en

meses o trimestres posteriores, sin sobrepasar la asignación anual ya determinada en su presupuesto.

Los funcionarios de las instituciones de línea comentan que las cuotas de compromiso no garantizan el

pago oportuno de los compromisos contraídos. El problema parece surgir de la falta de sincronización

efectiva entre el proceso de compras y la programación financiera. Aunque el manual prevé que se tomen

en cuanto los respectivos planes de compras de las gerencias administrativas, la realidad es que no existe

en la práctica una, lo que ocasiona desfases entre los dos procesos y eso si ocasiona problemas. Pudimos

confirmar con la SOPTRAVI, institución que gestiona múltiples contratos de construcción de obras

viales, de drenaje y de reparación de edificios, que al corte del 30 de abril no tenían arrastres de pagos

relacionados con compromisos contractuales de años anteriores (lo que es sin duda evidencia de lo que se

ha progresado en atender los pagos de gastos incurridos en años anteriores). En la Tabla 34 se observa

que en los contratos nuevos se debe el 81% pero que de eso SOPTRAVI ha tramitado para pago

solamente el 10%. Este es justamente el desfase que ocasiona la falta de sincronización entre el proceso

de compras y la programación financiera.

Tabla 34 - Situación de pago de los contratos de SOPTRAVI (millones de lempiras, %)

Monto % Deuda %

Contrato Pagado Adeudado Adeudado Tramitada Tramitada

Arrastre 0 0 0 0 0 0 Nuevos (finalizado solo físico) 335.6 62.9 272.7 81.3% 27.60 10.1% Fuente: (SOPTRAVI_UPEG, 2011)


INFORME FINAL | 107

En el año 2012 el Gobierno tiene programado integrar el sistema de compras de HONDUCOMPRAS con

el SIAFI. De ser así, la programación de cuotas de compromiso será mucho más efectiva al estar mejor

sincronizada con el proceso de compras.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en este PEFA. La diferencia en la calificación parece surgir, por lo tanto, de cambios en la gestión de los compromisos por la TGR.

Calificación A. El sistema de cuotas de compromiso que opera a través del SIAFI le permitió a las instituciones planificar y comprometer sus gastos en forma predecible y ordenada en el ejercicio fiscal del año 2010. Es cierto que existen problemas que impidieron el pago oportuno del gasto devengado en ese año pero eso respondió al problema de la falta de liquidez para atender necesidades del año vigente por la acumulación de obligaciones de años anteriores registradas al finalizar el ejercicio fiscal del año 2009. Eso queda fuera de lo que considera esta dimensión del indicador ID-16.

iii) La frecuencia y la transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias,

que se dispongan a un nivel superior al de la administración de los MDO.

Esta dimensión considera el impacto que pueden tener las modificaciones al presupuesto que se dan a

iniciativa de las autoridades superiores y no por iniciativa propia de las instituciones ejecutoras.

Según se describe en mayor detalle bajo el indicador ID-27, las modificaciones a las asignaciones

presupuestarias se manejan a cuatro niveles – el Congreso Nacional, la Presidencia, SEFIN y las

instituciones propias. En conjunto estas cuatro vías generan una cantidad considerable de modificaciones

que ocurren en algunos diariamente. En parte esto refleja el control minucioso que ejerce SEFIN que llega

a nivel de programa/subprograma/proyecto/actividad y objeto del gasto.

Además SEFIN debe autorizar, entre otros, traslados o transferencias de asignaciones

dentro de un mismo programa aprobadas para bienes capitalizables y transferencias de capital;

dentro de un mismo programa aprobadas que afectan el grupo 1000 “Servicios Personales”;

de asignaciones presupuestarias clasificadas como gasto corriente para incrementar el gasto de

capital;

entre objetos específicos de gasto al interior de un programa cuando se trate de programas y

proyectos de la ERP

En el año 2010 la DGP autorizó 62 modificaciones presupuestarias y otras 20 resoluciones para la

incorporación de recursos externos y para ampliaciones o traslados para el Grupo 10000 Servicios

Personales. La DGIP autorizó 805 modificaciones presupuestarias en 25 instituciones ejecutoras de


INFORME FINAL | 108

proyectos.42 (SEFIN_Memoria, 2010) Confirmamos que la mayoría de las modificaciones se hicieron a

solicitud de las instituciones. La Secretaría de Educación, por ejemplo, generó más de 35 solicitudes de

modificación del presupuesto a SEFIN de las cuales casi el 70% relacionadas con el pago de sueldos y

salarios y las restantes con otros gastos corrientes. Internamente, la Secretaría consideró sobre 40

solicitudes de modificación presentadas por las direcciones departamentales y otras 20 por las UE de

programas financiados parcialmente por fondos externos. El IAIP solicitó 24 modificaciones a su

presupuesto, aunque en este caso más para la compra de equipo y gastos corrientes no salariales.

Las modificaciones autorizadas a iniciativa de las autoridades superiores en el ejercicio fiscal del año

2010 surgen del Acuerdo Ejecutivo 1570-2010 del 2 de septiembre de 2010 que “instruye y faculta a la

Secretaría de Finanzas, para que por medio de la Dirección General de Presupuesto, previa consulta con la

Secretaría del Despacho Presidencial, proceda a efectuar una reducción del Presupuesto General de

Ingresos y Egresos de la República del ejercicio fiscal 2010, afectando a las diferentes Secretarias de

Estado, Instituciones Desconcentradas y del Sector Descentralizado, en los renglones de gasto corriente y

de inversión en los que se refleje un importante porcentaje no ejecutado del Presupuesto programado para

el 2010, exceptuando aquellos casos de emergencia nacional calificados por el Presidente de la

República.”

El indicador que mide el porcentaje no ejecutado del Presupuesto programado es uno de tantos que se

vienen utilizando en todas las instituciones desde el 2006, cuando el Presidente impulsa el Sistema de

Gestión por Resultados mediante el Decreto Ejecutivo PCM-22-2006 del 25 de julio de 2006. El sistema

emplea métodos cuantitativos para calcular los distintos indicadores (SEPLAN, 2007) y se les ha

impartido capacitación a los funcionarios de las instituciones en el uso y la aplicación de las fórmulas

desde el 2006. (Presidencia de la República, 2006) Por lo tanto el indicador del porcentaje no ejecutado

del Presupuesto es uno que conocen bien las instituciones y cuyos valores no deben venir como sorpresa

ya que ellas mismas realizan el cálculo correspondiente. En ese sentido, aunque los recortes de

presupuesto que surgen a raíz del Acuerdo Ejecutivo 1570-2010 se toman a iniciativa de SEFIN, las

normas que rigen esos recortes son transparentes y ampliamente conocidas por las instituciones afectadas.

42 SOPTRAVI provee un buen ejemplo de las modificaciones que surgen por vía de las inversiones. En lo que va del ejercicio fiscal 2011 SOPTRAVI ha solicitado 106 modificaciones, de las cuales sólo tres tienen que ver con el gasto corriente y las 103 restantes de una manera u otra con programas de inversiones.


INFORME FINAL | 109

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en la dimensión ii, arriba. Este PEFA consideró las modificaciones a las asignaciones presupuestarias que autorizan las autoridades superiores. No tenemos información para estimar lo que pudo haber sido la calificación en el 2009 conforme este criterio por lo que no es posible comparar los resultados para este indicador entre el PEFA 2009 y el actual.

Calificación B. El Acuerdo Ejecutivo 1570-2010 introdujo modificaciones del presupuesto de ciertas de las instituciones en el último trimestre del ejercicio fiscal del año 2010. Esas modificaciones se rigieron por normas transparentes.



ID 16 C+ B+ Método calificación M1

(i) A A

Se prepara para el ejercicio una previsión del flujo de caja, que se actualiza mensualmente sobre la base de la entrada y salida real de efectivo

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

(ii) C A

Los MDO están en condiciones de planificar y comprometer gastos con anticipación mínima de seis meses conforme a las apropiaciones presupuestarias.

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en este PEFA. La diferencia en la calificación parece surgir, por lo tanto, de cambios en la gestión de los compromisos por la TGR.

(iii) C B

Sólo una o dos veces por ejercicio se introducen ajustes significativos dentro del ejercicio en las asignaciones presupuestarias; su realización es bastante transparente

La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en la dimensión ii, arriba. Este PEFA consideró las modificaciones a las asignaciones presupuestarias que autorizan las autoridades superiores. No tenemos información para estimar lo que pudo haber sido la calificación en el 2009 conforme este criterio por lo que no es posible comparar los resultados para este indicador entre el PEFA 2009 y el actual.


INFORME FINAL | 110

ID-17. Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías

i) Calidad del registro y la presentación de informes en lo que respecta a datos de la deuda.

En esta dimensión se evalúa en qué medida la administración de la deuda pública se realiza de forma

oportuna y sobre la base de información precisa y actualizada con el fin de contribuir a una adecuada

programación de compromisos presupuestarios (pagos de intereses y amortizaciones).

El periodo de referencia para el análisis de la presente dimensión se refiere a la gestión, tal como es

ejecutada al momento de la evaluación (2011).

Para el registro de datos y la administración de la deuda pública, la DGCP utiliza el SIGADE. El registro

de la deuda pública es inmediato al producirse cualquier transacción de esta, asegurando su permanente

actualización. Los datos de la deuda externa son además conciliados periódicamente con los datos de los

acreedores, siendo que en muchos casos, esta conciliación se produce mensualmente. Los datos de la

deuda interna se refieren a financiamiento local y a emisiones de bonos del estado que son autorizados

por la DGCP, por lo que su registro es también oportuno. El Banco Central de Honduras (BCH), quien

también usa el SIGADE como instrumento informático para el registro y administración de la deuda, lleva

también un registro paralelo de esta deuda para lo cual toma los datos registrados por la DGCP. La DGCP

hace un seguimiento permanente del servicio de la deuda y notifica a la Tesorería la programación de

pagos en forma anual, mensual y semanal, emitiendo oportunamente las instrucciones de pago

correspondientes en todos los casos. Debe notarse que el registro de datos y transacciones de la deuda

interna contiene solo la información de la deuda formalizada, quedando montos sustantivos de cuentas

por pagar y de pasivos contingentes fuera de este registro. Dado que estos montos aun no han sido

formalmente convertidos en deuda, en el análisis del presente indicador no son tenidos en cuenta, pero si

son tenidos en cuenta en los indicadores que hacen referencia al atraso de pagos, al riesgo fiscal o a la

gestión extrapresupuestaria según corresponda.

La DGCP prepara informes trimestrales y anuales que muestran el estado de la deuda pública interna y

externa, así como detalles de esta, de los acreedores, de los desembolsos, de los diversos cargos y costos

operativos y contractuales, de las amortizaciones realizadas y de los pagos de intereses y otros costos

operativos, los cuales son publicados en el portal WEB de SEFIN dentro de los 45 días posteriores al fin

del periodo reportado.


INFORME FINAL | 111

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión de la deuda desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación A. Los registros de la deuda pública administrados por la DGCP contienen todos los datos actualizados de la deuda pública interna y externa, y son reconciliados mensualmente con los registros de los acreedores. Se preparan y publican trimestralmente informes estadísticos y de estado de la deuda incluyendo stock, servicio y transacciones, y anualmente se prepara además un informe de de estado y de gestión de la deuda a modo de memoria anual de la DGCP.

ii) Medida de la consolidación de los saldos de caja del gobierno.

En esta dimensión se evalúa si las necesidades de caja están respaldadas con información actualizada

sobre las disponibilidades de efectivo en las cuentas de la tesorería, para minimizar la generación de

deuda pública.

El periodo de referencia para el análisis de la presente dimensión se refiere a la gestión, tal como es

ejecutada al momento de la evaluación (2011).

La Tesorería General de la República administra la Cuenta Única del Tesoro (CUT) localizada en el

Banco Central de Honduras. En esta se encuentran centralizadas todas las cuentas del Gobierno central,

sin embargo, algunas instituciones mantienen cuentas bancarias propias para administrar fondos

extrapresupuestarios provenientes de fondos de cooperación externa no reembolsable o proyectos

diversos que escapan al ámbito presupuestal, tal es el caso de varios programas ejecutados por el FHIS y

posiblemente otras entidades públicas. Adicionalmente, algunas instituciones prestan servicios o aplican

tazas que generan ingresos institucionales denominados “Fondos Propios” o “Fondos Recuperados”, los

cuales pudiendo ser pequeños se utilizan muchas veces como caja chica institucional. Estos “Fondos

Recuperados” pudiendo ser depositados en la CUT quedan en algunos casos en la institución o en una

cuenta bancaria institucional, tal como sucede principalmente en las unidades ejecutoras de los sectores

salud y educación. Estos fondos (de donación y propios) al no ser reportados y no formar parte del

sistema de la CUT, no están bajo el control de la TGR y por tanto no forman parte del proceso de

consolidación de los saldos de caja del gobierno. Un caso adicional se presenta cuando algunas entidades

presupuestarias43 reciben transferencias de fondos presupuestarios que en cumplimiento de las normas

son administrados de forma reservada por la entidad, en cuyo caso tales fondos quedan fuera del control y 43 - Fondo Social de Planificación Departamental de 450 millones de Lempiras que es administrado por el Congreso de la República (Disposiciones Generales del Presupuesto, Art 119, 2008) - Fondo de Desarrollo Departamental de 250 millones de Lempiras que es administrado por el Congreso de la República (Disposiciones Generales del Presupuesto, Art 138, 2009) - Fondo de Desarrollo Departamental de 400 millones de Lempiras que es administrado por el Congreso de la República (Disposiciones Generales del Presupuesto, Art 121, 2010)


INFORME FINAL | 112

disponibilidad de la TGR. Estas opciones de fondos extrapresupuestarios, reservados y propios, no son

nuevas y existían en el año 2008.

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión de consolidación de los saldos de

caja del gobierno desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación no se tuvieron en

consideración las cuentas bancarias para fondos reservados, extrapresupuestarios y propios de las

entidades que son montos significativos ajenos al control o extraídos de la TGR. Dado que las cuentas

existían en el año 2008, el criterio de evaluación aplicado en dicho momento resulta inconsistente con el

criterio de evaluación del presente análisis.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se analizó la CUT y no se tuvieron en consideración cuentas bancarias institucionales que contienen fondos que escapan al control de la TGR y de la consolidación de los saldos de la caja fiscal, por lo que el criterio de evaluación entre las mediciones del PEFA 2009 y la actual no es comparable.

Calificación B. La mayoría de los saldos de caja son reconciliados y consolidados diariamente por la TGR, pero quedan fuera del proceso de consolidación algunas cuentas institucionales que administran fondos extrapresupuestarios, reservados o de ingresos propios institucionales.

iii) Sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías.

En esta dimensión se evalúa si la contratación de préstamos y el otorgamiento de garantías contingentes

por el gobierno central son registrados y reportados de forma transparente y oportuna, de tal forma de

contar con información sobre el riesgo fiscal implícito.

El periodo de referencia para el análisis de la presente dimensión se refiere a la gestión, tal como fue

ejecutada en el último ejercicio fiscal completado (2010).

Los artículos 71 y 74 de la Ley Orgánica de Presupuesto establecen claramente la autoridad única de la

Secretaría de Finanzas para aprobar cualquier tipo de operación de crédito público, sean estas vinculadas

a préstamos o garantías de todas las entidades públicas, tanto del gobierno nacional como de los

gobiernos municipales, y establecen también la necesidad que el Congreso de la República ratifique todo

contrato que involucre este tipo de operaciones.

Los “Lineamientos de la Política de Endeudamiento Público 2009-2013” emitidos por la Comisión de

Crédito Público de la SEFIN establecieron claramente los límites de endeudamiento basados en análisis

de riesgo-costo y de sostenibilidad de la deuda, así como la relación entre estos límites y el entorno

macroeconómico y fiscal que enmarcó la gestión del gobierno.


INFORME FINAL | 113

La Ley Anual de Presupuesto 2010 en sus disposiciones generales remarca la necesidad de tener en

cuenta la situación fiscal y los acuerdos de estabilidad fiscal y límites de endeudamiento pactados con los

organismos internacionales en las operaciones de crédito público. Las Disposiciones Generales establecen

también explícitamente una autorización a la SEFIN para contratar deuda interna hasta un máximo

establecido, previo análisis y justificación respetando las políticas de endeudamiento vigentes.

La revisión de la normativa actual y su comparación con la existente en el año 2007 y 2008 no muestra

mejoras o cambios sustantivos en esta, y es explicita en el mantenimiento de los criterios de control y

autorización por la SEFIN, y en la aplicación de criterios macroeconómicos, fiscales y de respeto a los

acuerdos con los organismos internacionales en la definición de la política de endeudamiento y en su

vigencia y aplicación irrestricta para todo el sector público.

El indicador mide la existencia de normas y procedimientos claros para la contratación de préstamos y

otorgamiento de garantías por el gobierno central, así como que exista una autoridad única responsable de

autorizar dichas operaciones. Aunque las actividades de los gobiernos municipales escapan al alcance del

presente indicador, la realidad muestra que algunas entidades municipales obtienen créditos de la banca

comercial sin la aprobación previa de SEFIN, lo cual constituye una infracción al marco regulatorio para

dichos procesos. Estos procesos se realizan fuera del conocimiento del SEFIN por lo que no menoscaban

la calidad de la normativa, ni la calidad de las políticas y procedimientos establecidos para dicho

propósito. En la actualidad SEFIN está gestionando con el sistema bancario un convenio que le permita

tener conocimiento de las transacciones de crédito solicitadas por los municipios sin contar con la

aprobación previa de SEFIN. Penalizar la evaluación de la presente dimensión por infracciones aisladas

del sector municipal a la norma y a los procedimientos de aprobación previa, tal como se estableció en la

evaluación del año 2009 no es consistente con la metodología PEFA, que mide la calidad de la norma y

sus procedimientos y no las infracciones a que esta puede estar sujeta por los gobiernos municipales.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación se consideró que los préstamos obtenidos directamente por algunos municipios, en infracción a la norma y sin participación del gobierno no permitían dar una mejor calificación. El indicador evalúa la gestión del Gobierno Central, no la de los municipios. Esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones.

Calificación A. La contratación de préstamos y el otorgamiento de garantías es en todos los casos aprobado por la SEFIN, quien aplica criterios claros y transparentes basados en políticas de endeudamiento que tienen en cuenta criterios fiscales y macroeconómicos.


INFORME FINAL | 114

Indicador Evaluación Justificación de calificación actual Cambios en la gestión identificados 2009 2011


(i) A A

Los registros de la deuda interna y externa están completos, y se actualizan y reconcilian mensualmente con datos considerados de gran integridad. Por lo menos trimestralmente se presentan informes de gestión y estadísticos cabales (que abarcan el servicio de la deuda, su volumen y operaciones).

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión de la deuda desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(ii) A B

La mayoría de los saldos de caja se calculan y consolidan por lo menos semanalmente, pero algunos fondos extrapresupuestarios quedan fuera de este sistema

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se analizó la CUT y no se tuvieron en consideración cuentas bancarias institucionales que contienen fondos que escapan al control de la TGR y de la consolidación de los saldos de la caja fiscal, por lo que el criterio de evaluación entre las mediciones del PEFA 2009 y la actual no es comparable

(iii) B A

El gobierno central contrae préstamos y otorga garantías según criterios transparentes y metas fiscales, y todos los préstamos y garantías son siempre aprobados por una sola entidad pública responsable

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación se consideró que los préstamos obtenidos directamente por algunos municipios, en infracción a la norma y sin participación del gobierno no permitían dar una mejor calificación. El indicador evalúa la gestión del Gobierno Central, no la de los municipios. Esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones

ID-18. Eficacia de los controles de la nómina En este indicador se evalúa la integridad de los registros de personal y la eficiencia de los procesos de

administración de los recursos humanos y de procesamiento de la nómina en el gobierno.

La Ley de Servicio Civil establece ciertas excepciones a sus disposiciones, por lo que el ámbito de

aplicación de la Ley incluye sólo a una parte de los servidores públicos. En el Cuadro 5 mostrado a

continuación se han transcrito las excepciones referidas.


INFORME FINAL | 115

Cuadro 5 - Ley del Servicio Civil – Del Campo de Aplicación - Articulo 3.

Extracto de la Ley de Servicio Civil Artículo 3. Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los siguientes servidores públicos: a) A los Secretarios y sub.-Secretarios de Estado y sus empleados de confianza; b) Al personal de la Secretaría General de la Presidencia de la República y a los demás servidores que desempeñen cargos de confianza personal del Presidente de la República; c) A los Oficiales Mayores de las Secretarías de Estado. d) A los Gobernadores Políticos y los miembros integrantes de las Corporaciones Municipales; d) A los Miembros del Cuerpo Diplomático y Consular; e) A los Directores y Sub-Directores Generales; f) A los Miembros del Consejo del Servicio Civil; g) Al Proveedor y Sub-Proveedor General de la República; i) A los Militares en servicio activo así como al personal de la Oficina de Seguridad Pública; j) Al Tesorero y Sub-Tesorero General de la República y a los Administradores de Rentas y Aduanas; k) A los Directores, Alcaides y custodios de centros penales; l) A los que presten servicios técnicos o especializados en virtud de un contrato especial; ll) A los protegidos por la Ley Orgánica de Educación; m) A los que presten servicios con carácter interino y los trabajadores del Estado pagados por el sistema de planillas. Sin perjuicio de lo anterior, si un trabajador pagado por el sistema de planilla al servicio del Estado, pasa a ocupar el mismo o diferente puesto en la Administración Pública por Acuerdo emitido por el Poder Ejecutivo, le será reconocida su antigüedad laboral, desde que se inició su relación laboral como trabajador pagado por el sistema de planilla. n) A los miembros de las Juntas Directivas de los Organismos Descentralizados; ñ) A los miembros del Tribunal Nacional de Elecciones y del Registro Nacional de las Personas; o) A los Presidentes y Vice-Presidentes de los Bancos del Estado; y, p) A los demás funcionarios con anexa jurisdicción nacional, siempre que sean dependiente del Poder Ejecutivo.

La Ley del Servicio Civil establece 15 categorías salariales organizadas en 4 grupos jerárquicos:

Grupo Directivo, que abarca los puestos de dirección general, de carácter claramente estratégico y

que se rige por las categorías salariales 12 a 15.

Grupo Profesional, que abarca los puestos de dirección o jefatura a los que corresponde la

responsabilidad de un área especializada estratégico y que se rige por las categorías salariales 10

y 11.

Grupo Técnico, que abarca los puestos de responsabilidad por una sección especializada y/o

trabajos en procedimientos técnicos y/o administrativos complejos o muy complejos y que se rige

por las categorías salariales 5 a 9.


INFORME FINAL | 116

Grupo operativo/administrativo, que abarca los puestos que desarrollan su actividad en el plano

operativo, proporcionando a puestos superiores apoyo administrativo o bien operativo. Trabajos

rutinarios sujetos a instrucciones de trabajo constantes. Este grupo se rige por las categorías

salariales 1 a 4.

Tabla 35 - Estadística de funcionarios sujetos al régimen de la Ley del Servicio Civil

Grupo Categoría salarial # de funcionarios

Grupo operativo/administrativo 4

1 104 2 5,629 3 14,860 4 3,208

Grupo Técnico 3

5 720 6 1,228 7 2,130 8 424 9 288

Grupo Profesional 2 10 78 11 40

Grupo Directivo 1

12 2 13 1 14 0 15 0

Total funcionarios, Régimen del Servicio Civil 28,712 Fuente: SIARH

No se ha podido obtener información estadística actual sobre la cantidad total de personas que laboran en

los diversos regímenes laborales del Gobierno, sin embargo, se estima que un 25% de estos labora bajo el

régimen de la Ley del Servicio Civil, que otro 25% labora en el sector descentralizado y que el 50%

restante labora principalmente en los regímenes laborales especiales de los sectores de educación, salud,

defensa y seguridad.

La administración de los recursos humanos es realizada por las entidades donde el personal trabaja y en

muchos casos, y en base a las excepciones establecidas en la Ley de Servicio Civil, la información

estadística sobre estos recursos no es compartida y queda para uso interno de la institución. Debido a que

el pago de la nómina tampoco está completamente centralizado en la TGR, el cálculo del universo de

trabajadores resulta difícil de estimar. Finalmente, recientes revisiones de la nómina y de algunos

reclamos salariales, han permitido identificar algunas diferencias en las cifras estadísticas, por lo que de


INFORME FINAL | 117

momento se puede decir que no hay estadísticas confiables sobre el universo total de trabajadores del

gobierno.

i) Grado de integración y conciliación entre los registros de personal y la información de la

nómina

Esta dimensión evalúa los procedimientos que aseguran la consistencia entre los siguientes aspectos: los

registros de la nómina (contienen el historial de pagos al trabajador); las fichas de personal (contienen la

información personal, laboral y profesional de los trabajadores); y, la clasificación de puestos de trabajo

(contiene la descripción de funciones, obligaciones y responsabilidades de los servidores públicos y

establece las escalas salariales). Se evalúa también cómo se verifica periódicamente la consistencia de la

información que estos contienen. El análisis de la presente dimensión se centra en la gestión, tal como es

realizada al momento de la evaluación (2011).

La existencia de diversas bases de datos de nomina y de recursos humanos, así como la desactualización

de algunos manuales de puestos y funciones, no permite hacer una conciliación completa de los recursos

humanos del gobierno. El SIARH aunque administra una base de datos bien organizada y de continua

actualización, solo reporta a un 25% del personal del Estado. La Secretaría de Educación tiene un sistema

propio para la administración de su plantel de docentes, pero su base de datos no necesariamente contiene

todos sus registros actualizados de forma permanente, lo cual se manifiesta en repetidas solicitudes de

pagos retroactivos. La Secretaría de Salud administra también de forma directa los recursos humanos

especializados del sector (solo el plantel administrativo permanente esta en el SIARH), por lo que su base

de datos presenta las mismas inconsistencias que la del sector educación. En general puede decirse que las

instituciones que realizan actividades descentralizadas a nivel nacional tienen dificultades operativas que

les impiden mantener permanentemente actualizados sus registros.

El SIARH ha permitido mejorar muchos aspectos de la gestión desde su implementación en el año 2008,

pero su cobertura es aún muy limitada. Su vinculación directa con el SIAFI constituye también un avance

importante en la mejora de los procesos de gestión de la nómina del Estado, pero aun no es posible

asegurar la integridad de los registros que no son administrados por el SIARH o por el SIAFI. El manejo

de fichas electrónicas de personal es también un avance significativo que simplifica la gestión y propicia

un mejor control y protección de la información.

Debido a que no ha habido integración entre los diversos registros de trabajadores del Estado, ni ha sido

posible reconciliar, en muchos casos, los tres registros básicos de todo sistema de gestión de personal

como son la nómina, las fichas de la historia laboral y los manuales de puestos (inexistentes o


INFORME FINAL | 118

desactualizados en muchos casos), puede afirmarse que en la evaluación del año 2009 no se aplicó

adecuadamente la metodología establecida por el PEFA.

El sistema de administración de recursos humanos del gobierno está en un proceso continuo de mejora

desde el año 2008 en que se implemento el SIARH, pero aun persisten algunas debilidades que parecerían

estar socavando la integridad de los registros de gremios muy importantes del sector público. Por otro

lado se ha verificado que el sistema de Auditoría Interna ha incluido en su normativa desde el año 2010 la

realización de auditorías de la nómina institucional al menos con periodicidad anual.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se consideró al personal incluido en el Sistema de Servicio Civil, que representa sólo una fracción del sistema de nómina del Estado y no es representativa de la gestión de recursos humanos del Estado. La desintegración existente entre los diversos sistemas de nómina y recursos humanos existentes en el gobierno ha sido tomada en cuenta en la presente evaluación y esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones.

Calificación D. En instituciones que administran porciones significativas de la nomina del Gobierno se han identificado debilidades que afectan la integridad de sus registros. No se ha podido evidenciar que se realicen conciliaciones semestrales entre los registros nómina, las fichas de la historia laboral y los manuales de puestos, sino sólo revisiones progresivas de carácter anual o auditorías parciales de nómina.

ii) Puntualidad en la introducción de cambios en los registros de personal y en la nómina

Esta dimensión evalúa cuán eficiente es la administración de los registros de personal y de nómina, de

modo de asegurar que la oportunidad de actualización de los registros posibilite el pago correcto y

oportuno de los salarios de todos los trabajadores. El análisis se centra en la gestión, tal como es realizada

al momento de la evaluación (2011).

Algunas entidades realizan las acciones en gestión de recursos humanos con algún atraso. Para este efecto

hay que tener en cuenta dos tipos de procesos: aquellos que se realizan centralmente y normalmente por

medios informáticos en el SIARH; y aquellos que corresponden a personal localizado en unidades

distribuidas a nivel nacional o en bases de datos propias de las entidades. En el primer caso solo se

registra al personal perteneciente al sistema de Servicio Civil, y en los otros casos al personal

especializado o sujeto a estatutos laborales especiales. En el primer caso y debido a que el SIARH es

administrado por otra entidad y de modo más cercano al sistema de control y supervisión del gobierno, el

registro posiblemente resulta más expeditivo. La Tabla 36 muestra una estadística de casos del año

2009 del SIARH donde se pueden identificar atrasos de hasta 6 meses en el registro de los procesos. Esta

Tabla no incluye los cambios mayores, que normalmente provienen de acciones iniciadas por las


INFORME FINAL | 119

Secretarías con su personal especializado (maestros, enfermeros, médicos, policías, etc.) que operan con

unidades a nivel nacional y que registran sus cambios en sistemas propios.

Tabla 36 - Estadística de atrasos y regularizaciones en la nómina (2011)

Entidad

Nombramientos Personal Permanente

Pagos de regularización realizados / meses de atraso / # de personas

# Procesos

Duración (días)

1 mes

2 meses

3 meses

4 meses

5 meses

6 meses

Secretaría de Despacho Presidencial 5 47 2 3

Secretaría del Interior y Población 10 26 8 1

Secretaría de Educación 29 78 9 6 7 3 3 1 Secretaría de Salud 78 97 3 10 30 31 2 2 Secretaría de Seguridad 9 19 5

Secretaría de Relaciones Exteriores 18 24 11

4

Secretaría de Defensa Nacional 6 6

Secretaría de Finanzas 67 39 62

Dirección Ejecutiva de Ingresos 366 28 83 96 4

Secretaría de Industria y Comercio 31 19 10 4

Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda 3 11 1

Secretaría de Trabajo y Seguridad Social 9 13 4

Secretaría de Agricultura y Ganadería 16 35 7 4 1

Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente 5 66 1 2 2

Secretaría de Cultura, Artes y Deportes 4 88

2

1

Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa 4 54 1 1 1

Secretaría de Justicia y Derechos Humanos 21 58 7 8 6

Secretaría de los Pueblos Indígenas y Afro-Hondureños

27 65

65

Totales 708 43 214 200 53 38 6 3 Fuente: SIARH

Información proporcionada por la TGR muestra solicitudes de pagos retroactivos solicitados por algunas

entidades sobre acciones de recursos humanos que son extemporáneos e incluso de ejercicios

presupuestarios anteriores. Las entidades entrevistadas han confirmado que muchas veces se contrata


INFORME FINAL | 120

personal y se le autoriza el inicio de labores antes de contar con la autorización previa de SEFIN tal como

es requerido por la ley (Capítulo VII, Administración de Recursos Humanos de las Disposiciones

Generales del Presupuesto, año 2010), por lo que el SIAFI rechaza la solicitud de pago generando

posteriores procesos de regularización y pagos retroactivos.

Las estadísticas del SIARH muestran atrasos en el registro de las acciones de recursos humanos, que en

algunos casos superan los tres meses y se requieren con alguna frecuencia pagos por regularización, y que

en general las demoras que exceden los tres meses son puntuales y constituyen una minoría de casos. Sin

embargo, esta estadística se basa en la gestión mejor controlada y administrada del sistema de recursos

humanos del Estado y que cubre sólo al 25% de los recursos. Estadísticas específicas de las Secretarías de

Salud, Educación, Defensa y Seguridad no se han obtenido, pero hay evidencias presupuestarias y de la

TGR que muestran debilidades en el otro 75% de la nómina del Estado.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. En la evaluación anterior sólo se consideró la información del SIARH y no la procesada directamente por las entidades sectoriales, por lo que los criterios de evaluación no resultan comparables.

Calificación C. hay demoras en los trámites que exceden los tres meses y se producen ajustes retroactivos con frecuencia. No se ha podido evidenciar que el promedio de atrasos en el registro exceda los tres meses.

iii) Controles internos de los cambios en los registros de personal y en la nómina

En esta dimensión, se evalúa la eficacia de los controles sobre la nómina y los registros de personal, los

cuales no sólo deben estar concentrados en los procedimientos informáticos, sino también, en los

procedimientos de gestión institucionales y en la asignación de responsabilidades específicas para los

funcionarios responsables de su administración. El análisis se centra en la gestión, tal como es realizada al

momento de la evaluación (2011).

En las instituciones, la responsabilidad de la administración de la nómina y de las fichas de personal está

claramente definida y asignada a una unidad especializada y debidamente capacitada para esta gestión,

que cuenta con personal específicamente nombrado que posee y centraliza la autoridad para autorizar

cualquier movimiento o cambio en los registros de personal o de nómina. Los clasificadores de puestos y

categorías y los sistemas informáticos existentes, impiden la duplicidad de funciones o de cargos en todo

el personal registrado en el sistema, salvo las excepciones establecidas en la Ley que permiten, en algunos


INFORME FINAL | 121

casos, que servidores de los sectores tales como educación y salud entre otros puedan ejercer dos cargos

públicos cuando estos se realicen en horarios compatibles.

Aunque el marco normativo e institucional es claro, el cumplimiento de las normas por los responsables

de la gestión no es muy riguroso, por lo que las Unidades de Recursos Humanos institucionales autorizan

en algunas oportunidades transacciones que no cuentan con la autorización o conformidad de la SEFIN,

las cuales son rechazadas por esta última entidad originando demoras en los procesos. De esta manera,

cuando se produce el registro de la transacción, la información es correcta, pero el proceso resulta moroso

por los rechazos a que la solicitud de registro pueda estar sujeta.

La comparación entre la gestión actual y la gestión evaluada por la misión PEFA del año 2009 no muestra

mejoras o cambios significativos en la calidad de los controles internos ni en la calidad de la gestión

realizada por los responsables institucionales. Se ha podido verificar que los elementos y características

de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El

criterio de evaluación empleado en el presente análisis coincide con el criterio empleado en la evaluación

PEFA 2009.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. Existen controles adecuados para el adecuado registro de las transacciones, tanto a nivel institucional como inter-institucional, pero estos no son suficientes para impedir que se produzcan acciones que serán rechazadas posteriormente por la SEFIN.

iv) Realización de auditorías de la nómina a fin de determinar la existencia de fallas en los

controles y/o trabajadores ficticios

Esta dimensión evalúa la frecuencia con que los registros de personal y de nómina son auditados, tanto en

sus aspectos de registro como de procedimientos de gestión, y si estos procedimientos son integrales a

nivel del gobierno. El análisis de la presente dimensión se centra en la gestión, tal como fue realizada en

los últimos tres ejercicios fiscales completados (2008, 2009 y 2010).

No se ha podido evidenciar la realización de una auditoría integral sobre los registros de personal o de

nómina en los últimos tres años, sin embargo, el TSC ha confirmado que, como parte del proceso de

auditoría a las instituciones, se revisa la nómina tratando de detectar errores, principalmente formales,

administrativos o de registro de datos. Sin embargo, esta revisión no constituye una auditoría formal de la


INFORME FINAL | 122

nómina o de los registros de personal, por lo que debe ser considerada como una auditoría parcial de los

registros de nómina y de personal.

Las Auditorías Internas institucionales, en aplicación de sus normas hacen también revisiones de la

nómina institucional que pueden ser también consideradas como auditorías parciales de los registros de

nómina y personal.

No se han identificado mejoras o cambios significativos en los procesos y procedimientos de auditoría

aplicables a los registros y a la gestión de recursos humanos desde la medición PEFA 2009, y se ha

podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior,

persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en el presente análisis

coincide con el criterio empleado en la evaluación PEFA 2009.


Calificación C. No se ha obtenido evidencia de la realización de auditorías integrales de la nómina y de los registros de personal del Gobierno en los últimos tres años, pero si se ha verificado que existen procesos de auditoría parcial sobre los registros de la mayoría de institucionales.



ID 18 C+ D+ Método calificación M1

(i) A D

La integridad de la nómina está socavada considerablemente por la falta de registros completos y de una base de datos del personal, o por la falta de conciliación entre las tres listas.

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se consideró al personal incluido en el Sistema de Servicio Civil, que representa sólo una fracción del sistema de nómina del Estado y no es representativa de la gestión de recursos humanos del Estado. La desintegración existente entre los diversos sistemas de nómina y recursos humanos existentes en el gobierno ha sido tomada en cuenta en la presente evaluación y esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones


INFORME FINAL | 123



(ii) B C

Hay demoras de hasta tres meses en la actualización de gran parte de los cambios en los registros de personal y en la nómina, lo que redunda en ajustes retroactivos frecuentes

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. En la evaluación anterior sólo se consideró la información del SIARH y no la procesada directamente por las entidades sectoriales, por lo que los criterios de evaluación no resultan comparables.

(iii) C C

Existen controles, pero no son suficientes para asegurar la plena integridad de los datos.

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iv) C C

Dentro de los tres últimos años se han realizado encuestas de personal o auditorías parciales de la nómina


ID-19. Transparencia, competencia y mecanismos para la tramitación de reclamaciones en materia de adquisiciones.

i) Transparencia, integridad y competencia en el marco jurídico y reglamentario.

Esta dimensión evalúa si se cuenta con marco jurídico bien definido y transparente que establezca

claramente las políticas, los procedimientos, la rendición de cuentas y los controles adecuados para las

adquisiciones y contrataciones públicas, así como el uso de la transparencia y la competencia como medio

para obtener precios justos y razonables y un mejor aprovechamiento general de los recursos. El periodo

de referencia es a como se encuentra actualmente.

El marco normativo vigente sobre las contrataciones públicas ha sufrido muy pocas modificaciones y su

norma principal (Ley de Contrataciones) está vigente desde el año 2001. El Cuadro 6 transcribe la

información que el portal de HONDUCOMPRAS describe como el marco de contrataciones vigente.


INFORME FINAL | 124

Cuadro 6 - Marco Normativo de las Contrataciones del Estado

Normativa de Contrataciones vigente

• Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública • Ley Contratación del Estado • Reglamento Ley de Contratación • Decreto 010-2005 Creación del Sistema de Información de Contratación y Adquisiciones del

Estado HONDUCOMPRAS • Circular 001-2005 Inscripción en el Registro de Proveedores y Contratistas • Circular 002-2005 Formulación, Tramitación y Resolución de Consultas ante la ONCAE. • Circular 003-2005 Correlatividad en la Numeración de Procedimientos de Contratación,

Contratos y Órdenes de Compra • Circular 004-2005 Difusión de los Procedimientos de Compras en HONDUCOMPRAS • Circular 005-2006 Capacitación Difusión de los Procedimientos de Compras en

HONDUCOMPRAS • Circular 006-2007 Obligatoriedad de Difusión de los Procedimientos de Contratación en

HONDUCOMPRAS • Circular 007-2010 Difusión del Plan Anual de Contrataciones Y Adquisiciones en el Sector

Publico • Circular 008-2010 Obligatoriedad de la Difusión de los Procedimientos de Contrataciones,

Adquisiciones y Compras de Manera Descentralizada del Sector Salud en el Sistema de "HONDUCOMPRAS"

• Circular 009-2011 Obligatoriedad del Uso de los Pliegos de Condiciones Armonizados

Normativa relacionada con la transparencia y el Acceso Público a la Información de Contrataciones

• Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública • Ley de Contratación del Estado Art 6, 46 • Reglamento LCE Arts. 7, incisos n) y q); 9; 10; 86; 92; 100, inciso d); 105; 106;107;108;109;

122;159 • Disposiciones Generales del Presupuesto • Decreto Año de la Transparencia

Otras normas vigentes relacionadas con las Contrataciones

• Constitución de la República • Ley de Procedimiento Administrativo • Ley General de la Administración Pública • Ley Tribunal Superior de Cuentas • Ley Jurisdicción Contencioso Administrativo

La metodología PEFA mide la idoneidad del marco normativo en función del cumplimiento de los

siguientes seis elementos:

Condición PEFA a satisfacer Términos del cumplimiento por el marco normativo Evaluación

i) estar organizado jerárquicamente y establecer

La Ley de Contrataciones y su Reglamento son los elementos primarios del sistema de contrataciones

Si cumple


INFORME FINAL | 125


claramente el orden de precedencia;

y todos los demás instrumentos legales específicos al tema de contrataciones del Estado están subordinados a esta ley.

ii) ser de libre y fácil acceso para el público a través de los medios adecuados;

Toda la normativa está disponible en el portal de HONDUCOMPRAS que es de acceso libre al público, además de haber sido publicada en el diario oficial al momento de su promulgación.

Si cumple

iii) ser aplicable a todas las adquisiciones realizadas con fondos públicos;

El ámbito de aplicación de la ley es todo el sector público que incluye gobierno central, sector descentralizado, empresas públicas y gobiernos municipales. El artículo 8 de la Ley estable las materias excluidas del ámbito de la ley, las cuales se refieren a relaciones intergubernamentales, casos específicos contemplados en otras leyes de tipo laboral, la prestación de algunos servicios públicos y otras que no alteran el espíritu y universalidad de la Ley de Contrataciones.

Si cumple

iv) hacer de la competencia abierta el método normal de adquisiciones y especificar claramente las situaciones en que pueden usarse otros métodos y la manera de justificarlos;

El artículo 7 de la Ley de contrataciones establece claramente la preferencia por el uso de procedimientos de competencia abierta e igualdad “… estará en posibilidad de participar en los procedimientos de contratación administrativa en condiciones de igualdad y sin sujeción a ninguna restricción no derivada de especificaciones técnicas y objetivas propias del objeto licitado.” La Ley de Contrataciones establece dos procedimientos menos competitivos para contrataciones: la licitación privada (art 59 y 60) y la contratación directa (art 63). En ambos caso la Ley establece las únicas circunstancias en que pueden usarse dichos procedimientos y el procedimiento de autorización para los mismos, los cuales pueden requerir de la aprobación de Presidente de la República en el caso del gobierno central y de la máxima autoridad institucional en los demás casos. La otra única opción para usar estos procedimientos es cuando los procedimientos competitivos utilizados previamente han resultado fallidos.

Si cumple

v) brindar acceso público a toda la siguiente información sobre las adquisiciones: los planes de adquisiciones públicas, las oportunidades de licitación, la adjudicación de contratos, y datos acerca de la resolución de las reclamaciones en materia de adquisiciones;

La Ley de Contrataciones en su artículo 6 establece: “Se garantiza el acceso de los oferentes a la información relacionada con la actividad de contratación administrativa; así como, la transparencia en todos los trámites y la posibilidad para los interesados de recibir noticia oportuna del inicio de un procedimiento o de la necesidad de inscribirse en el Registro que corresponda.” El artículo 10 del Reglamento de la Ley de Contrataciones establece: “La información relacionada con la actividad de contratación administrativa, cuyo acceso se garantiza a los

Si cumple


INFORME FINAL | 126


interesados de acuerdo con el artículo 6 de la Ley, incluye la referente al inicio de los procedimientos de selección de contratistas, la necesidad de precalificación o de inscripción en el Registro de Proveedores y Contratistas, el acceso al pliego de condiciones que ha de regir el procedimiento, la oportunidad para conocer el monto y demás aspectos relevantes de las ofertas con ocasión de la apertura de los sobres que las contienen y la notificación de las resoluciones que se dicten en dichos procedimientos, así como cualquier otra información que resulte de su naturaleza.” La Ley de Transparencia y Acceso a la información pública establece en su artículo 13.9 la obligatoriedad de difundir de oficio y actualizar periodicamente: “Las contrataciones, concesiones, ventas, subastas de obras, convocatorias a concurso, licitación de obras públicas y suministros, los contratos de consultoría, las actas de apertura de ofertas y adjudicación, ampliaciones, prorrogas y declaratorias de compras directas, así como sus resultados”

vi) ofrecer un proceso administrativo independiente de revisión de las adquisiciones por el que se tramitarán las reclamaciones relativas a ellas que presenten los participantes antes de la firma de los contratos.

La ley de contrataciones en su artículo 142 abre la puerta para que los interesados puedan reclamar o impugnar las diferentes fases de los procesos de contrataciones. El procedimiento en si está regulado por la Ley de Procesos Administrativos que establece los pasos a seguir, las responsabilidades y los plazos correspondientes. El marco normativo establece una primera instancia administrativa en la entidad compradora y una segunda y definitiva instancia en el poder judicial.

Si cumple

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009. El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables.

Calificación A. El marco normativo existente satisface los seis elementos evaluados por la metodología PEFA vigente.

ii) Uso de métodos competitivos de adquisiciones.

La evaluación de la presente dimensión se realiza midiendo la proporción de montos contratados por

métodos menos competitivos que han sido justificados siguiendo lo establecido en el marco normativo

existente. El periodo de referencia es a como se desarrolla actualmente la gestión.


INFORME FINAL | 127

El marco normativo es claro en cuanto a que el uso de métodos menos competitivos está limitado a casos

especiales de urgencia o emergencia que deben ser demostrados y justificados previa y oficialmente al

inicio del proceso de contratación. El estado de emergencia debe ser declarado por el Presidente de la

República mediante Decreto. Los casos de urgencia deben ser demostrados adecuadamente y ser

sometidos a la aprobación de autoridades superiores. El hecho de que se usen estos métodos de

adquisición no exime al proceso de los respectivos procedimientos de fiscalización y rendición de

cuentas, ni lo exime de publicar en HONDUCOMPRAS el proceso en sus respectivas fases ni de la

posibilidad de que los proveedores puedan impugnar el proceso en alguna de sus fases. De este modo, el

marco normativo y operacional no facilita el uso de procedimientos menos competitivos y su uso de modo

irregular resulta riesgoso y poco probable.

Aunque las estadísticas muestran que el año 2010 el uso de procedimientos menos competitivos en

conjunto fue mínimo, alcanzando a ser algo más del 1% de los casos (64 casos de 5318 procesos de

contratación) no ha sido posible cuantificar exactamente el monto de los mismos, siendo esta una

condición ineludible para la calificación del indicador.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables.

Calificación D. No se cuenta con datos confiables sobre el monto de los contratos adjudicados por métodos distintos a los de competencia abierta y que han sido justificados adecuadamente.

iii) Acceso público a información cabal, confiable y oportuna sobre las adquisiciones.

La evaluación de la presente dimensión se realiza midiendo la calidad, oportunidad y confiabilidad de la

información sobre contrataciones puesta a disposición del público. El periodo de referencia es a como se

desarrolla actualmente la gestión.

El portal HONDUCOMPRAS es muy completo mostrando la información de todas las contrataciones del

Estado. Su información debido a que está vinculada al sistema SIAFI de ejecución presupuestal esta

actualizada y completa. Es posible que en sectores no incorporados al SIAFI tales como el sector

municipal, esta información no esté completa y actualizada, pero estos sectores tienen una incidencia

menor sobre el monto total de las contrataciones públicas, por lo que en general si es posible afirmar que

la información es confiable y completa para al menos un 90% de las contrataciones públicas.

El portal de HONDUCOMPRAS en su sección de Búsqueda Avanzada permite revisar íntegramente la

base de datos mostrando entre otros aspectos: contratos, procesos de adquisición en sus diferentes fases,


INFORME FINAL | 128

objetivos de compra e instituciones solicitantes. Se muestra también una sección especial de

oportunidades de negocio. El Portal de HONDUCOMPRAS no proporciona información sobre

reclamaciones, pero esta puede ser obtenida sobre pedido en la oficina de transparencia del ONCAE o de

la institución compradora, dependiendo del estado y antigüedad de la reclamación.

El Portal cuenta con un sitio específico donde se presenta la información de todos los contratos realizados

y en ejecución. Esta área del portal ofrece un buscador especializado para contratos que permite localizar

y revisar el documento del contrato.

Por otro lado, el portal de ONCAE proporciona la información de los planes de adquisiciones

institucionales así como información de las diversas modalidades de contratación como son los contratos

marco y la gestión de adquisiciones hospitalarias.


Calificación A. La información proporcionada por los sistemas de ONCAE y de HONDUCOMPRAS es cabal, actualizada y completa cubriendo al menos un 90% del monto total de las contrataciones públicas.

iv) Existencia de un sistema administrativo independiente para la tramitación de las

reclamaciones en materia de adquisiciones.

Esta dimensión evalúa si se cuenta con un sistema administrativo independiente para procesar las

reclamaciones. El periodo de referencia es a como se desarrolla actualmente la gestión.

La metodología PEFA mide la idoneidad del sistema en función del cumplimiento de los siguientes siete

elementos, en los que se espera que las reclamaciones son resueltas por un órgano que:

Condición PEFA a satisfacer Términos del cumplimiento por el sistema existente Evaluación

i) está integrado por profesionales expertos, que conocen el marco jurídico de las adquisiciones, y también cuenta con miembros que son representantes del sector privado y la sociedad civil, así como del gobierno;

Tal como se mencionó en párrafos anteriores, el proceso de reclamaciones e impugnaciones se realiza en dos instancias. Una primera instancia administrativa que se ejecuta en la institución que realiza la compra. Esta instancia es puramente institucional y el personal asignado es personal de la entidad. La segunda instancia es la judicial en la que el proceso es resuelto por jueces conocedores del marco jurídico pero no necesariamente expertos en procesos de contrataciones.

No cumple

ii) no participa de manera La primera instancia es la institución contratante No cumple


INFORME FINAL | 129

Condición PEFA a satisfacer Términos del cumplimiento por el sistema existente Evaluación

alguna en las transacciones de adquisiciones ni en el proceso que conduce a las decisiones sobre la adjudicación de contratos; iii) no aplica cargos que hacen prohibitivo el acceso de las partes interesadas;

No se aplican cargos a las denuncias, impugnaciones y reclamos. Si cumple

iv) sigue procedimientos claramente establecidos y de acceso público para la presentación y resolución de las reclamaciones;

La Ley de Procedimientos Administrativos es clara y explícita describiendo los procesos administrativos de reclamo. Los procedimientos del Poder Judicial son también claros.

Si cumple

v) ejerce la facultad de suspender el proceso de adquisiciones;

La Ley de Procedimientos Administrativos es clara y explícita en su artículo 30 determinando que el administrados sólo podrá suspender el proceso de materia del reclamo en caso de ser conveniente para evitar perjuicios al interesado

Si cumple

vi) dicta decisiones dentro del plazo especificado en las normas y reglamentaciones, y

La Ley de Procedimientos Administrativos es clara mostrando los plazos para cada paso del proceso administrativo. La Ley establece también en diversos artículos y para las diversas modalidades de trámite, los plazos límite para la solución de los procesos, vencidos los cuales el trámite es resuelto de oficio de modo automático.

Si cumple

vii) dicta decisiones que son de cumplimiento obligatorio para todas las partes (sin impedir el acceso posterior a una autoridad superior externa).

La Ley de Procedimientos Administrativos establece términos de cumplimiento de las resoluciones que incluyen procedimientos forzosos (art 93), pero estos actos administrativos son apelables en el Poder Judicial. Las resoluciones del Poder Judicial son finales y de cumplimiento obligatorio.

Si cumple


Calificación D. El sistema de trámite de reclamaciones no satisface las condiciones i) y ii) establecidas por la metodología PEFA.


actual Cambios en la gestión

identificados 2009 2011 ID 19 B C+ Método calificación M2

(i) B A El marco jurídico cumple con los seis requisitos enumerados

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009. El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento


INFORME FINAL | 130



identificados 2009 2011 PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables.

(ii) A D

Cuando los contratos se adjudican por métodos distintos de la competencia abierta, se justifican conforme a los requisitos legales en, cuanto menos, el 80% del valor de los contratos adjudicados

El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables.

(iii) D A

La totalidad de los componentes de la principal información sobre las adquisiciones es cabal y confiable con respecto a las unidades gubernamentales a las que corresponde el 90% de las operaciones de adquisiciones (por valor) y se ponen a disposición del público de manera oportuna a través de los medios adecuados.

El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables.

(iv) N/A D

El sistema de tramitación de las reclamaciones en materia de adquisiciones no se ajusta a los criterios i) y ii) y a otro de los demás criterios, o no existe un órgano independiente de examen de las reclamaciones en materia de adquisiciones.

El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables

ID-20. Eficacia de los controles internos del gasto no salarial Este indicador mide la existencia, entendimiento y acatamiento de los controles internos y evalúa su

eficacia. Para efectos del presente análisis se considera el control de los compromisos de gasto corriente y

de capital44, el pago de bienes y servicios, los salarios de trabajadores ocasionales y las prestaciones

discrecionales del personal. El indicador cubre el marco integral de control interno, incluyendo no solo

los procesos de gasto, sino también aquellos de adquisiciones, administración de bienes del estado,

administración de archivos y registros, etc.

El periodo de referencia para el análisis se refiere a la gestión, tal como es ejecutada al momento de la

evaluación (2011).

El 5 de febrero del 2009 el TSC emitió el “Marco Rector del Control Interno de los Recursos Públicos” el

cual satisface lo establecido en las mejores prácticas y normas internacionales de control interno, pero la

implementación de esta norma por las instituciones ha sido incipiente e incompleta, por lo que sólo se ha

44 Los gastos de capital que son administrados mediante procedimientos del Donante no se incluyen, ya que el indicador evalúa la gestión del gobierno y no la de los Donantes.


INFORME FINAL | 131

logrado tener algunas actividades de control, pero no un sistema de control interno integral y bien

definido y coordinado en todos sus elementos.

El control interno en las entidades del gobierno hondureño se manifiesta actualmente de dos maneras:

1) Por los controles ejercidos por el sistema informático del SIAFI, que verifica se satisfagan

determinados elementos y precondiciones antes de aceptar el procesamiento de las transacciones. El

procedimiento SIAFI establece primero el registro de la transacción en el sistema y luego su

aprobación por las autoridades pertinentes en forma secuencial. Si se desea registrar una

transacción sin contar con presupuesto aprobado para tal fin, la transacción es rechazada y no se

permite el registro. Cuando la transacción tiene presupuesto pero no satisface alguna condiciones

para ser ejecutada (por ejemplo la emisión de una orden de pago sin contar con suficiente

asignación de recursos para ejecutar el pago), el sistema no permite aprobar la transacción pero si

su registro, quedando pendiente de aprobación hasta que la condición no cumplida sea resuelta. El

SIAFI además establece una estructura administrativa básica y procedimientos de gestión para la

administración financiera de las entidades, y ha implementado diversas modalidades de seguridad

para la administración de los datos y la aprobación de las transacciones. Esta implementación sin

embargo, solo alcanza a los aspectos financieros, pero no a la gestión administrativa en general.

2) Por los controles institucionales ejercidos sobre la gestión y las aprobaciones. Este aspecto del

control interno es débil, dado que no existe un diseño formal y documentado de la gestión que

defina explícitamente como son los procedimientos no informatizados de la gestión, cuáles son sus

puntos de control y cuál es el alcance y objetivo de los mismos. De esta manera, los funcionarios

definen sus procedimientos con su mejor criterio y experiencia, pero sin tener una visión integral de

toda la gestión. Debido a que tradicionalmente se produce una gran rotación de puestos en el

gobierno, los procedimientos de gestión se vuelven cambiantes y discrecionales, quedando como

únicos elementos fijos los puntos de vínculo con el SIAFI. La gestión no sólo no está definida

formalmente, sino que además se han identificado carencias que promueven la discrecionalidad de

las decisiones de gasto (por ejemplo no hay planes de adquisiciones, por lo que estas se deciden

discrecionalmente y cuando se producen afectan la programación de la caja fiscal). La vinculación

entre el Plan Operativo Anual (POA) y el presupuesto es muy débil, por lo que no se puede

programar el gasto, y la implementación de las decisiones queda sujeta a la disponibilidad de la caja

y no a la cobertura de necesidades. Adicionalmente, la caja fiscal está debilitada por gastos de

emergencia y de periodos anteriores, y por la inconsistencia entre las expectativas de ingresos con

la de gasto, lo cual hace que la disponibilidad de recursos y la ejecución presupuestal sean

impredecibles. En estas condiciones, no solo no existe un sistema de control interno institucional


INFORME FINAL | 132

especialmente diseñado para la institución, sino que además la gestión adquiere un carácter de

emergencia que dificulta aun más cualquier proceso de control.

i) Eficacia de los controles de los compromisos de gasto

Esta dimensión evalúa cuan eficaces son los controles existentes para restringir el gasto a la

disponibilidad de efectivo.

Debido a que el SIAFI ejerce control presupuestario de carácter cuantitativo, sólo impide comprometer o

pagar cuando los saldos presupuestarios o los saldos de la cuota asignada contienen montos insuficientes

para procesar la transacción, sin embargo, no controla ni la calidad, ni el momento, ni las condiciones del

gasto, que deben ser controladas por el sistema de control interno institucional no informatizado.

Un reporte de cuentas pendientes de pago emitido por la TGR el 14 de julio de 2011, muestra que hay un

stock de 4976 órdenes de pago pendientes que llegan hasta los 6 meses de antigüedad. Otro reporte de la

TGR muestra que al 30 de junio 2011, las cuentas por pagar del ejercicio ascendían a unos 4,300 millones

de Lempiras que equivalían al 11.8% del presupuesto ejecutado hasta dicho momento. Esto indica no hay

una armonía entre el presupuesto, el gasto aprobado y ordenado a pagar, y la disponibilidad de la caja

fiscal. Debe aclararse sin embargo, que las dificultades de la TGR en el manejo de la caja fiscal no se

origina en compromisos adquiridos actualmente, sino en compromisos adquiridos y no pagados o no

registrados de años anteriores que se vuelven ineludibles, lo cual evidencia las debilidades del sistema de

control interno en dichos años.

En el presente año dichas debilidades también son evidentes especialmente en casos referidos a la

contratación de personal, donde se comprometen gastos sin registrarlos debido a que aun no se cuenta con

las autorizaciones respectivas (por ejemplo la aprobación o modificación de partida presupuestaria que

está aún en proceso). Se han evidenciado casos de contratos de personal que se han registrado 6 meses

después que el contratado iniciara sus funciones. En estos casos el sistema de control interno institucional

no restringió la ejecución del compromiso de gasto. En el ID-18 se muestra como sólo en el año 2011 se

han producido más de 700 casos de registros de contratación de personal por regularización posterior.

Estos casos aunque numerosos corresponden a salarios de algunos funcionarios y no son de cuantía

significativa respecto al gasto presupuestario en recursos humanos de la entidad.

Hasta el año 2009 la Auditoría Interna institucional ejercía la función de control previo que el nuevo

marco rector del Control Interno ha modificado, dando a la Auditoría Interna la función de revisión

posterior. Esta medida se está implementando recién desde fines del 2010 y ha dejado en algunas

entidades un vacio aun no cubierto en sus sistemas de control interno. Debe tenerse también en cuenta que


INFORME FINAL | 133

a diferencia del año 2008, la posición de la caja fiscal actual no propicia una ejecución presupuestal fluida

y predecible, por lo que en la práctica se han flexibilizado algunos procedimientos de control, lo cual ha

impactado negativamente la presente evaluación.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Los recientes cambios en la normativa de control interno aun no han sido implementados completamente por las entidades, lo cual ha debilitado los procedimientos de control interno. La insuficiencia de los recursos de la caja fiscal ha propiciado una flexibilización de los procedimientos de control reduciendo su eficacia. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. Los controles existentes no han restringido eficazmente los compromisos de gasto a la disponibilidad real de efectivo.

ii) Amplitud, pertinencia y entendimiento de otras normas y procedimientos de control interno

Este dimensión evalúa cuan pertinente, integrado y comprendido está el marco de control entre las

diversas fases de la gestión institucional

El Acuerdo administrativo 001-2009 del TSC aprobando el “Marco Rector del Control Interno de los

Recursos Públicos”, en su último Considerando expresa:

“CONSIDERANDO: Que es necesario emitir el Marco Rector del Control Interno de los Recursos Públicos elaborado en el contexto de los estándares internacionales de la conceptualización del control interno contenida en el Informe COSO, de las Normas Internacionales de Auditoría Interna del Instituto Internacional de Auditores Internos (IIA) y de las Guías para las Normas de Control Interno y Auditoría Interna de la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) de la cual forma parte el TSC.”

Dicho documento es explicito en la definición de los preceptos y principios del sistema de control interno

que incluyen:

“Principios de Control Interno Institucional: 1) Ética Pública, 2) Legalidad, 3) Transparencia, 4) Rendición de Cuenta, 5) Complementariedad, 6) Prevención, 7) Autorregulación, 8) Integración, 9) Integralidad, 10) Autocontrol, 11) Auto evaluación y, 12) Evaluación Separada.

Preceptos de Control Interno Institucional: 1) Planeación, 2) Eficacia, 3), Economía, 4) Eficiencia, 5) Confiabilidad, 6) Priorización.”

La Normativa existente en temas de administración financiera es clara y completa y los controles internos

comprenden una gama amplia de acciones que abarcan toda la gestión. El diseño del SIAFI45 teniendo

una visión integral de la gestión permitió, en temas de administración financiera, coordinar los aspectos

45 Entendido como el Sistema de Administración Financiera del Gobierno y no únicamente como su instrumento informático.


INFORME FINAL | 134

informáticos, funcionales y organizacionales promoviendo una gestión eficiente e integrada, favoreciendo

la armonización de los diversos elementos y componentes del control interno.

El SIAFI adicionalmente a su instrumento informático que está completamente documentado en sus

instructivos de operación, proporciona también manuales de procedimientos y de referencia técnica para

los diversos módulos de la administración financiera, facilitando así la implementación del marco

normativo y la gestión de los usuarios del sistema. En los aspectos de la gestión no vinculados

directamente a la administración financiera no se ha podido evidenciar la existencia de documentos

descriptivos de la gestión o manuales de procedimientos de gestión institucionales, lo cual no facilita la

implementación de las normas y abre la posibilidad a la generación de algunos vacios o descoordinación

de control en algunos aspectos de la gestión.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La eliminación de los procesos de control previo por la auditoría interna esta propiciado una gestión institucional más ágil, pero debido a su reciente implementación aun no ha producido mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, y se ha podido verificar que a excepción del cambio mencionado, los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. En los aspectos de la gestión no vinculados directamente al instrumento informático del SIAFI no se ha podido evidenciar la existencia de documentos descriptivos de la gestión o manuales de procedimientos de gestión institucionales, lo cual no facilita la implementación de las normas y abre la posibilidad a vacios de control en algunos aspectos de la gestión.

iii) Grado de cumplimiento de las normas de procesamiento y registro de las transacciones

Se evalúa el nivel de cumplimiento de las normas.

Las entidades tienden a programar gastos mayores a los aprobados presupuestalmente, por lo que

presentan continuamente modificaciones presupuestarias cuya aprobación no necesariamente es

inmediata. En estos casos hay entidades que comprometen gastos sin registrarlos cuando la modificación

presupuestal está aún en proceso, lo cual es una infracción al marco normativo que el sistema de control

interno no ha sido capaz de restringir. La Tabla 36 del ID-18 muestra como en el presente año se han

presentado más de 700 casos de regularización de contratos de personal.

La necesidad de hacer pagos de obligaciones no registradas o no pagadas de ejercicios anteriores (ver ID-

4) ha tenido un impacto severo en la caja fiscal y ha originado la necesidad de generar endeudamiento

interno por varios miles de millones de Lempiras para cubrir las necesidades de pago. Todas esas


INFORME FINAL | 135

transacciones correspondieron a diversas modalidades de infracción al marco normativo de

administración financiera.

En el periodo 2011, el monto de las infracciones al registro y procesamiento de las transacciones

parecería haberse reducido, en respuesta a un esfuerzo muy loable que el Gobierno viene realizando desde

el año 2010 para sincerar las cuentas y registrar todos los procesos pendientes de registro de años

anteriores. Esto sin embargo, aun no es cuantificable.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Se ha evidenciado un esfuerzo importante del gobierno en el sinceramiento de las cuentas y en el registro de las cuentas pendientes de ejercicios anteriores, lo cual promueve la reducción de estos casos en el presente año, pero esto aún no se puede cuantificar. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. El acatamiento a las normas se da para la mayoría de las transacciones pero aun se presentan numerosos casos de incumplimiento evidentes al menos en casos de contratación de personal.


INFORME FINAL | 136



ID 20 C+ C Método calificación M1

(i) B C

Se aplican procedimientos de control de compromisos del gasto, que son parcialmente eficaces, pero tal vez no abarquen integralmente todos los gastos u ocasionalmente pueden ser violados

Los recientes cambios en la normativa de control interno aun no han sido implementados completamente por las entidades, lo cual ha debilitado los procedimientos de control interno. La insuficiencia de los recursos de la caja fiscal ha propiciado una flexibilización de los procedimientos de control reduciendo su eficacia. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(ii) C C

Otras normas y procedimientos de control consisten en un conjunto básico de normas de procesamiento y registro de transacciones, que es entendido por los que están directamente involucrados en su aplicación. Algunas normas y procedimientos tal vez sean excesivos, en tanto que los controles pueden ser deficientes en esferas de menor importancia

La eliminación de los procesos de control previo por la auditoría interna esta propiciado una gestión institucional más ágil, pero debido a su reciente implementación aun no ha producido mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, y se ha podido verificar que a excepción del cambio mencionado, los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iii) C C

Las normas se cumplen en una mayoría considerable de transacciones, pero el uso de procedimientos simplificados/de emergencia en situaciones injustificadas es una gran preocupación

Se ha evidenciado un esfuerzo importante del gobierno en el sinceramiento de las cuentas y en el registro de las cuentas pendientes de ejercicios anteriores, lo cual promueve la reducción de estos casos en el presente año, pero esto aún no se puede cuantificar. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

ID-21. Eficacia de la auditoría interna La gestión de auditoría interna fue redefinida y reglamentada mediante el Nuevo Marco Rector de la

Auditoría Interna del Sector Público emitido por el TSC el 30 de abril del 2009. La implementación de la

nueva norma por las unidades institucionales se ha extendido hacia el final del año 2010, por lo que el

periodo de referencia para el presente análisis se refiere a la gestión del ejercicio fiscal 2011, tal como es

ejecutada al momento de la evaluación.

i) Alcance y calidad de la función de Auditoría Interna


INFORME FINAL | 137

La presente dimensión evalúa si las unidades de auditoría interna están implementadas en todas las

entidades del gobierno central, si la gestión de estas de ajusta a las normas para el ejercicio profesional de

la auditoría, y si la gestión de auditoría se enfoca a los problemas sistémicos institucionales.

El alcance de la función de auditoría interna está definido en el “Marco Rector de la Auditoría Interna del

Sector Público” emitido por el TSC el 30 de abril del 2009 (ver Cuadro 4) el cual se ajusta a lo

recomendado por el Instituto de Auditores Internos (IAI) en sus Normas Internacionales para el Ejercicio

Profesional de la Auditoría Interna, que entre otros aspectos define la auditoría interna, como una

“actividad independiente y objetiva de aseguramiento y consulta, concebida para agregar valor y

mejorar las operaciones de una organización”.

Cuadro 7 - Alcance de la función de auditoría interna definido en el marco normativo gubernamental.

Áreas de responsabilidad (extracto del Marco Rector de la Auditoría Interna del Sector Público - Sección 4) Las responsabilidades que corresponden a la auditoría interna se agrupan en tres áreas así: Planeación, programación, análisis de riesgos y evaluación del control interno. Esta área comprende:

• Planificar estratégicamente a mediano plazo la labor de auditoría interna y programar anualmente las actividades de auditoría interna a realizar; y,

• Evaluar la efectividad de los componentes del proceso de control interno institucional: i) Ambiente de control; ii) Identificación y valoración de riesgos; iii) Actividades de Control para Gestión de Riesgos; iv) Sistema de Información y Comunicación y, v) Monitoreo y seguimiento para formular recomendaciones que agreguen valor a los procesos en función de mejorar el logro de los objetivos y resultados institucionales presupuestados o previstos.

Ejecución de Auditorías. Esta aérea comprende la realización de: • Auditorías internas específicas para determinar el grado de cumplimiento de las

disposiciones legales, reglamentarias y normativas debidamente emitidas y formular recomendaciones para mejorar dicho grado;

• Auditorias de la información financiera y operativa, para determinar el grado de confiabilidad de los estados financieros y demás información y emitir una opinión al respecto, dirigida a la Máxima Autoridad Ejecutiva de la entidad, a efecto de que dicha información pueda ser usada en la toma de decisiones, en la rendición de cuenta y en el proceso de transparencia de la gestión y formular recomendaciones para mejorar y agregar valor a la confiabilidad que proporciona el sistema de información financiera y operativa y sus canales de comunicación;

• Auditorias operacionales, de gestión o integrales, para informar al titular de la entidad sobre el grado de efectividad, economía y eficiencia de la gestión y formular recomendaciones para agregar valor a los procesos administrativos y operativos para mejorar dicho grado en relación con el logro de los objetivos institucionales y de los resultados previstos o presupuestados para la gestión; y,

• Dar seguimiento a las recomendaciones formuladas por la propia UAI, el TSC, la Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (ONADICI) y auditores privados, si existieren.

Evaluaciones especiales y otras actividades. Esta área comprende:


INFORME FINAL | 138

• La evaluación de la calidad y efectividad de los controles y seguridad de la tecnología informática aplicada;

• La asistencia en auditoría de sistemas a los procesos de evaluación o auditoría de las otras áreas, incluyendo la utilización del empleo de Técnicas de Auditoría Asistidas por Computador (TAAC); y,

• Otras actividades de evaluación no programadas o de investigaciones específicas derivadas de hallazgos de auditoría interna.

En la actualidad todas las entidades del gobierno central cuentan con una unidad de auditoría interna

operativa, sin embargo, en los casos de entidades con unidades desconcentradas o descentralizadas la

gestión de auditoría interna tiende a estar centralizada en la oficina principal, siendo pocas las unidades

desconcentradas o descentralizadas que cuentan con una unidad propia de AI. Este es por ejemplo el caso

de la Secretaría de Salud que cuenta con una unidad de AI en la Secretaría y otras tres en los tres

principales hospitales del sector, mientras que los otros 44 hospitales y centros de salud del país no

cuentan con dicha unidad y deben ser “auditados” desde la sede central. Aunque el personal de las

unidades es mayormente profesional en el área de auditoría, en el caso de las entidades sectoriales de

gestión desconcentrada o descentralizada, este resulta insuficiente para cubrir las necesidades a nivel

nacional. Por ejemplo, la Secretaría de Salud cuenta con sólo 32 auditores para cubrir las 48 instituciones

del sector a nivel nacional.

Un análisis de los planes de acción 2011 y 2012 de las unidades de auditoría interna entrevistadas,

muestra que en general más del 50% de sus recursos humanos está dedicado exclusivamente a hacer

auditorias en diversas áreas de la gestión institucional. Las auditorias son mayormente de carácter

financiero y de cumplimiento normativo, sobre el uso adecuado de los recursos institucionales y sobre

diversos aspectos del manejo de los recursos humanos institucionales. Eventualmente y según requerido

se hacen auditorías especiales para determinación de responsabilidad. El Plan Anual de auditoría, que es

aprobado por la Máxima Autoridad Institucional y por el TSC, se basa en un análisis de riesgo para la

definición del alcance y objetivo de las auditorías.

La función de auditoría interna ha sido redefinida por el Nuevo Marco Rector de la Auditoría Interna del

Sector Público. Hasta el año 2010 la auditoría interna hacia control previo de la gestión y en esos

términos fue evaluada en el PEFA 2009. En la actualidad la auditoría interna ejerce una función de

control posterior siendo sus objetivos y su modelo de gestión distintos.


INFORME FINAL | 139

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La reciente implementación del nuevo marco rector de auditoría interna ha aportado mejoras significativas a la gestión de auditoría interna, aunque aún por estar en sus primeros meses de operación presenta algunas debilidades y limitaciones. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación B. Con excepción de algunas unidades desconcentradas o descentralizadas, las entidades del gobierno central cuentan con unidades de auditoría interna operando de acuerdo a las normas para el ejercicio profesional de auditoría y enfocando al menos el 50% de sus recursos a los problemas sistémicos institucionales.

ii) Frecuencia y distribución de los informes

Los informes pueden ser específicos de auditorías y de gestión. El reglamento de cada unidad de auditoría

interna define la periodicidad y contenido de los informes de gestión para cada institución, pero

generalmente estos son de carácter cuatrimestral para reportar la gestión al TSC y de carácter trimestral

para reportar la gestión a la máxima autoridad institucional. Los informes específicos de auditoría se

presentan a la máxima autoridad institucional con copia al TSC en todos los casos. En los casos que el

informe no contenga temas de responsabilidad personal, puede ser divulgado bajo pedido a la unidad de

transparencia institucional. En caso contenga temas de responsabilidad el informe se vuelve confidencial

hasta que los temas de responsabilidad sean resueltos en las instancias correspondientes. En general los

informes de auditoría interna no son publicados. En ningún caso los informes son presentados a SEFIN de

modo recurrente.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. No se han identificado mejoras o cambios significativos en este aspecto de la gestión desde la medición PEFA 2009. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. Los informes de auditoría interna no se publican ni son presentados a SEFIN.

iii) Medida de la reacción de la administración frente a las conclusiones de auditoría interna

Los marcos normativos de control interno y de auditoría interna establecen claramente la obligatoriedad

de implementar por las autoridades institucionales las recomendaciones emitidas por el sistema de

auditoría (interna y externa). Tanto la auditoría interna como el TSC hacen un seguimiento continuo del

proceso de implementación de las recomendaciones.

El Sistema de Seguimiento de Recomendaciones de Auditoria (SISERA), reglamenta el proceso de

seguimiento y permite producir estadísticas sobre el estado de implementación de las recomendaciones.

Datos estadísticos sobre el año 2010 muestran que de un total cercano a las 2500 recomendaciones


INFORME FINAL | 140

emitidas durante el año, el 93% de las recomendaciones había sido implementado total o parcialmente, lo

cual sugiere un alto índice de acatamiento, y una reacción en general positiva de la administración a las

conclusiones de las auditorías. Este sistema fue implementado con posterioridad a la evaluación PEFA

2009.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El seguimiento de la implementación de las recomendaciones, a diferencia del año 2009, cuenta ahora con procedimientos formales y sistematizados.

Calificación A. Las estadísticas muestran un alto grado de cumplimiento y que los directivos han tomado medidas rápidas y cabales ante las conclusiones de las auditorias.



ID 21 C C+ Método calificación M1

(i) C B

La auditoría interna se cumple en la mayor parte de las entidades del gobierno central (medida por el valor de los ingresos/gastos) y se ajusta considerablemente a las normas para el ejercicio profesional. Se centra en problemas sistémicos (por lo menos el 50% del tiempo de trabajo del personal)

La reciente implementación del nuevo marco rector de auditoría interna ha aportado mejoras significativas a la gestión de auditoría interna, aunque aún por estar en sus primeros meses de operación presenta algunas debilidades y limitaciones. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(ii) C C

En el caso de la mayoría de las entidades del gobierno central, los informes se emiten periódicamente, pero tal vez no se presenten al Ministerio de Hacienda ni a la EFS

No se han identificado mejoras o cambios significativos en este aspecto de la gestión desde la medición PEFA 2009. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iii) C A Muchos de los directivos (aunque no todos ellos) toman medidas rápidas y cabales.

El seguimiento de la implementación de las recomendaciones, a diferencia del año 2009, cuenta ahora con procedimientos formales y sistematizados

3.5. Contabilidad, registro e información

ID-22. Oportunidad y periodicidad de la conciliación de cuentas Este indicador evalúa la medida en que, tanto las cuentas bancarias como las cuentas en suspenso o de

anticipo, son regularmente conciliadas, ajustadas o liquidadas a fin de asegurar que los estados financieros

institucionales y del gobierno reflejen adecuadamente la gestión financiera. El periodo de referencia para


INFORME FINAL | 141

el análisis del presente indicador se refiere a la gestión, tal como es ejecutada al momento de la

evaluación (2011).

(i) Periodicidad de la conciliación de cuentas bancarias.

La Ley Orgánica de Presupuesto en su artículo 94, numeral 13 establece que “la Tesorería General de la

República es responsable de realizar la Conciliación Bancaria, que tiene por objeto determinar la

situación financiera disponible de la Tesorería General de la República y de cada una de las Instituciones

Públicas, como resultado del movimiento de fondos, tanto de ingresos como de egresos.” (Congreso

Nacional_Decreto83, 2004)

En la Cuenta Única del Tesoro (CUT) se depositan todos los fondos presupuestarios, por lo que la TGR se

convierte en el administrador único de las cuentas bancarias del gobierno. Aunque existen algunas

cuentas bancarias institucionales, estas están restringidas a fondos extrapresupuestarios provenientes

principalmente de donaciones o a cuentas operativas menores (fondos de caja chica o de ingresos propios

tal como se mencionó en el ID-17) o a cuentas a las que el marco normativo les reconoce carácter de

reservado, por lo que son de carácter excepcional y normalmente de rápida rotación de fondos por lo que

por sus necesidades operativas requieren de hacer conciliaciones frecuentes.

Las Normas Técnicas del Subsistema de Tesorería (SEFIN_DGP_SIAFI, 2006) establecen la

responsabilidad de la TGR de conciliar todas sus cuentas bancarias diariamente. Dicho proceso se realiza

automáticamente todos los días laborables a las 5 am. En el Cuadro 8 se muestra el alcance de dicho

proceso de conciliación según descrito en el Capítulo IV, Conciliación Bancaria.

Adicionalmente, la Contaduría General de la República hace una conciliación mensual de las cuentas

bancarias de la TGR. Los entes descentralizados y autónomos, aunque llevan contabilidad propia realizan

sus transacciones financieras mediante el SIAFI por lo que sus fondos están en su gran mayoría en la

CUT.

En la revisión de los reportes diarios de conciliación bancaria, la misión PEFA no ha identificado

problemas, saldos no conciliados que pudieran insinuar fallas de conciliación, o montos significativos de

saldos históricos no conciliables. No se han identificado tampoco mejoras o cambios significativos en los

procesos y procedimientos de Conciliación Bancaria ya que tanto los aspectos normativos como los

operativos han permanecido inalterados desde la medición PEFA 2009, aunque puede mencionarse que

actualmente casi la totalidad de las entidades del Gobierno (incluyendo los entes empresariales,

descentralizados y autónomos) opera con el SIAFI. La misión ha podido verificar que el criterio de


INFORME FINAL | 142

evaluación empleado en el presente análisis coincide con el criterio empleado en la evaluación PEFA

2009.

Cuadro 8 - Procedimiento General de la Conciliación Bancaria Automática

Artículo 30. Procedimiento General de la Conciliación Bancaria Automática Efectuar las siguientes conciliaciones: 1) Conciliación de códigos y contra-códigos del extracto bancario; 2) Conciliación de códigos y contra-códigos del Libro Banco; 3) Conciliación de traspasos entre cuentas bancarias con registro previo en Libros Banco; 4) Conciliación de traspasos entre cuentas bancarias sin registro previo en Libros Banco; 5) Conciliación de traspasos de cuentas recaudadoras a la Cuenta Única de Tesorería en moneda nacional o en moneda extranjera; 6) Conciliación de cada uno de los créditos de recaudaciones fiscales que aparecen en el extracto, con los registros efectuados por el Departamento de Ingresos de la DGP; 7) Conciliación de los depósitos en moneda nacional o extranjera; 8) Conciliación de los desembolsos de financiamiento externo en cuentas especiales en moneda extranjera; 9) Conciliación de los depósitos por reversión de gastos en moneda nacional o moneda extranjera; 10) Conciliación de transferencias bancarias en la Cuenta Única de Tesorería en moneda nacional o en moneda extranjera; 11) Conciliación de débitos por comisiones bancarias; 12) Conciliación de débitos por oficios de servicio de la deuda electrónicos e impresos; 13) Conciliación de débitos por otros oficios; 14) Conciliación de débitos y créditos de extractos bancarios.


Calificación A. La conciliación de todas las cuentas bancarias del gobierno se realiza con frecuencia diaria en el caso de la CUT, o al menos una vez al mes en el caso de las cuentas menores que excepcionalmente no son administradas por la TGR.

(ii) Periodicidad de la conciliación y compensación de cuentas de orden y anticipos.

La contabilidad en aplicación de las Normas Técnicas del Subsistema de Contabilidad Gubernamental

(SEFIN, 2006) considera a los anticipos, fondos rotatorios, fondos de terceros y otros como “Gastos Sin

Imputación Presupuestaria”. El Manual de Contabilidad Para el Sector Público (SEFIN, 2006) establece

los grupos de cuentas contables “1136 Anticipos a Corto Plazo’ y “1137 Otros Anticipos”, y el grupo 4 de


INFORME FINAL | 143

cuentas de orden, establece las cuentas “4111 Cuentas de orden deudoras” y “4112 Cuentas de orden

acreedoras”. De otro lado el SIAFI, al procesar un anticipo o alguna transacción referida a las cuentas de

orden hace el registro contable y al momento de hacer la rendición de cuentas del mismo procesa

automáticamente en descargo de las cuentas contables.

La CGR cuenta ahora con una unidad permanente dedicada exclusivamente a hacer el seguimiento y

conciliación de todos los anticipos, cuentas de orden (o en suspenso) y fondos rotatorios que están

pendientes de ser liquidados. Mensualmente se reporta el estado de los mismos y se hace el seguimiento

correspondiente con las entidades públicas que los otorgaron. Al cerrar cada año fiscal y como paso

obligatorio para la preparación de los estados financieros del gobierno, la CGR procede a liquidar dentro

de los primeros 60 días del nuevo ejercicio fiscal, todos los anticipos, cuentas de orden (o en suspenso) y

fondos rotatorios que han quedado pendientes, y transfiere al próximo ejercicio los saldos que pudieran

quedar pendientes.

Las entidades que otorgaron el anticipo o que administran el fondo rotatorio son responsables de hacer el

seguimiento y liquidación oportuna de los mismos. En algunos casos, las entidades que llevan

contabilidad propia, tal es el caso de los entes autónomos y descentralizados, hacen la liquidación de estos

fondos de forma trimestral.

En la evaluación PEFA 2009, se consideró sólo el caso de los fondos rotatorios, no así los anticipos

contractuales y otros de diverso tipo que se producen en la gestión. Esta misión, confirma que los fondos

rotatorios son liquidados al menos trimestralmente, y ha podido evidenciar que los otros tipos de anticipos

y de cuentas en suspenso tienen un seguimiento y conciliación mensual de sus saldos.

Aunque se tiene información de que hay anticipos no liquidados de años anteriores, siendo algunos de

ellos del año 2009, estos son de montos pequeños no significativos y están en proceso de depuración. En

la actualidad ya no se producen esos casos por lo que dichos casos escapan al periodo de análisis de la

presente evaluación.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Actualmente los procedimientos contables aseguran la conciliación de las cuentas de orden y anticipo con periodicidad mensual, lo cual no se daba en años anteriores originando algunos saldos históricos no liquidados, pero que no afectan la evaluación de la gestión actual. El criterio de evaluación empleado en la presente evaluación no coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009, por lo cual ambas mediciones no son comparables.

Calificación A. Las cuentas de anticipo y en suspenso son conciliadas con periodicidad mensual, habiendo algunos tipos de anticipo (fondos rotatorios) que son liquidados con periodicidad trimestral. La conciliación se hace dentro de los 30 días de finalizado el periodo y en algunos casos,


INFORME FINAL | 144

principalmente originados en procesos de contrataciones, los saldos remanentes son traspasados.




(i) A A

La conciliación de todas las cuentas bancarias del gobierno central se lleva a cabo por los menos mensualmente a nivel global y pormenorizado, por lo general dentro de las cuatro semanas posteriores al fin del período


(ii) A A

La conciliación y compensación de las cuentas de orden y los anticipos se llevan a cabo por lo menos trimestralmente, dentro del mes posterior al fin del período y con pocos saldos traspasados.

Actualmente los procedimientos contables aseguran la conciliación de las cuentas de orden y anticipo con periodicidad mensual, lo cual no se daba en años anteriores originando algunos saldos históricos no liquidados, pero que no afectan la evaluación de la gestión actual. El criterio de evaluación empleado en la presente evaluación no coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009, por lo cual ambas mediciones no son comparables.


INFORME FINAL | 145

ID-23. Disponibilidad de información sobre los recursos recibidos por las unidades de prestación de servicios

i) Recopilación y procesamiento de información para demostrar los recursos efectivamente

recibidos -en efectivo o en especie- por la mayoría de las unidades de prestación de servicios de

primera línea (con el foco de atención en las escuelas primarias y las clínicas de atención primaria

de salud) en relación con los recursos puestos a disposición del sector o los sectores pertinentes,

independientemente del nivel de gobierno responsable del funcionamiento y financiamiento de

esas unidades.

En este indicador se verifica si existe información consolidada y disponible sobre los recursos

efectivamente recibidos por las unidades prestadoras de servicios, tal es el caso de las escuelas y los

centros de atención primaria en salud del país, en todas sus fuentes de financiamiento. Se verifica también

si esta información es adecuada y se utiliza para realizar un seguimiento de los recursos. Se evalúan los

ejercicios fiscales 2008, 2009 y 2010.

A partir del año 2007 el gobierno implementó un sistema de reportes trimestrales de gestión los cuales

inicialmente consistían básicamente en reportes de la gestión financiera y del cumplimiento de algunas

metas y objetivos programáticos. Estos informes fueron incluyendo progresivamente información

desagregada de la ejecución presupuestal. En la Secretaría Educación se han identificado informes

anuales para los ejercicios fiscales 2009 y 2010 denominados “Categorías Programáticas y Resultados de

Producción” que contienen la distribución detallada de recursos financieros y de útiles escolares a los

diversos programas de la Secretaría y a las escuelas de la república. En la Secretaría de Salud, se han

identificado informes mensuales y trimestrales de la gestión que contienen de cifras de producción para

cada uno de los programas sectoriales, así como, información detallada de la distribución de recursos

presupuestarios por región, y por unidad prestadora de servicios. Estor últimos datos sin embargo,

muestran las asignaciones globales a cada unidad sin especificar la composición de estos recursos. El

Poder judicial en su Memoria Anual incluye información detallada de los recursos asignados a los

juzgados distribuidos a nivel nacional, así como datos detallados de la producción de cada uno de estos.

Debido a que en todos los casos la distribución de recursos a las unidades sectoriales de servicios

primarios, se hace de modo centralizado, la información sobre los recursos así distribuidos está

actualizada y es completa y detallada. Las principales donaciones de estos sectores son también

procesadas centralmente. Existen algunos casos que en conjunto no son significativos, en los que las

unidades primarias reciben recursos de otras fuentes, normalmente producto de donaciones específicas a

la unidad o al uso de sus recursos propios (fondos recuperados que son utilizados como caja chica


INFORME FINAL | 146

institucional), los cuales no siempre son registrados en el presupuesto o en la contabilidad. Estos casos

por su reducida magnitud no impactan de modo significativo los reportes institucionales.

La evaluación PEFA del año 2009 no encontró evidencia de la existencia de estos informes e identificó

algunas debilidades en la transferencia de los recursos a las unidades primarias, muchas de las cuales aún

persisten, pero no han impedido que se reporte lo realmente transferido, siendo que la Secretaría de Salud

por ejemplo, incluye en sus informes una sección donde muestra los atrasos y las dificultades

presupuestarias en la distribución de los recursos sectoriales.

Los procedimientos vigentes de supervisión de la gestión de las entidades y de los resultados obtenidos

por estas, han producido una mejora sustantiva en el reporte de la distribución de recursos sectoriales

hacia las unidades ejecutoras, las cuales en adición a los procesos de rendición de cuentas, deben informar

periódicamente sobre su gestión y sus resultados.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. En la actualidad los sectores de salud y educación, así como el Poder Judicial producen reportes describiendo la disponibilidad y uso de los recursos recibidos por sus unidades prestadoras de servicios primarios, aunque estos no necesariamente detallan en todos los casos los tipos de recursos recibidos en especie. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación B. Los recursos recibidos por todas las unidades de prestación de servicios primarios así como los resultados de su gestión, son reportados al menos con periodicidad anual por las Secretarías de Salud y Educación, aunque no todos reportan los tipos de recursos recibidos en especie.

Las nuevas iniciativas de regionalización y de presupuestación por resultados, mejoraran aun más este

aspecto de la gestión.


INFORME FINAL | 147



ID 23 D B Método calificación M1

(i) D B

La recopilación corriente de datos o los sistemas contables brindan información confiable sobre todos los tipos de recursos recibidos en efectivo y en especie tanto por las escuelas primarias como por las clínicas de atención primaria de salud de todo el país. La información se recopila, por lo menos anualmente, en informes

En la actualidad los sectores de salud y educación, así como el Poder Judicial producen reportes describiendo la disponibilidad y uso de los recursos recibidos por sus unidades prestadoras de servicios primarios, aunque estos no necesariamente detallan en todos los casos los tipos de recursos recibidos en especie. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

ID-24. Calidad y puntualidad de los informes presupuestarios del ejercicio en curso Este indicador evalúa la medida en que los reportes sobre la ejecución presupuestal, elaborados en 2010

(último ejercicio fiscal completado), han reflejado adecuadamente las transacciones y han permitido a las

autoridades institucionales y sectoriales pertinentes hacer el seguimiento de la gestión y, en caso

necesario, implementar de manera oportuna las medidas correctivas que pudieran haberse requerido.

(i) Alcance de los informes en materia de cobertura y compatibilidad con las previsiones

presupuestarias.

La gestión presupuestaria del Gobierno Central se realiza casi íntegramente por procesos informatizados

(SIAFI) los cuales cuentan con diversos procedimientos que permiten consultar, descargar y generar

reportes automáticos sobre información actualizada de la ejecución presupuestal. De este sistema, el

usuario autorizado y el público en general desde el módulo de información gerencial del SIAFI en la

WEB de SEFIN, pueden consultar e imprimir los montos del presupuesto aprobado, modificado (vigente),

disponible (saldo no comprometido del presupuesto), ejecutado (monto devengado), y sin imputación

(gastos de registro contable y no presupuestario como son los anticipos, la apertura de Cajas Chicas,

fondos de terceros, etc.46), y el Total de Egresos (suma de los montos devengados y sin imputación). El

monto pagado a la fecha de la consulta es accesible por el módulo de tesorería, pero solo para usuarios

autorizados.

Los informes mensuales institucionales se basan en la información registrada en el SIAFI, que es el

sistema único de registro de la ejecución presupuestal del gobierno, y muestran los datos presupuestarios

46 SIAFI, Manual de Gastos (SEFIN, 2005)


INFORME FINAL | 148

siguiendo exactamente la clasificación y ordenamiento del presupuesto aprobado por el Congreso

Nacional. En estos informes se reportan los momentos del registro presupuestario y contable. Los

informes muestran valores del presupuesto aprobado, vigente (modificado), disponible y ejecutado

(devengado). De esta manera, la comparación de los montos aprobados, modificados y devengados es

directa, explicita y completa abarcando todos los rubros presupuestarios. El monto comprometido del

presupuesto no se muestra explícitamente pero puede ser calculado restando el monto disponible del

monto vigente. Los informes presupuestarios no muestran información sobre el monto del presupuesto

que ha sido pagado.

La reciente inclusión del módulo UEPEX ha permitido simplificar el reporte de los datos de la ejecución

presupuestal de los proyectos financiados con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco

Mundial.

Los reportes presupuestarios (no así las consultas hechas en el portal del SIAFI por personal autorizado)

no permiten identificar que montos devengados que han sido pagados, por lo que no facilitan la

coordinación del gasto con la disponibilidad de recursos, no resultando aparentes para la toma de

decisiones adecuada y oportuna. El indicador no mide si la información existe, sino si esta es reportada de

modo periódico, oportuno e integral. Se ha verificado la existencia de listados de computados que

muestran la ejecución presupuestal mostrando las etapas de compromiso y pagado, pero no se ha podido

evidenciar que estos listados forman parte de informes presupuestarios periódicos de circulación

institucional y/o gubernamental.

Debido a que en el año 2008 la caja fiscal contaba con mayores recursos disponibles, el procesamiento de

pagos era inmediato y no se producían atrasos, por lo que en la evaluación PEFA no se consideró

relevante distinguir entre orden de pago emitida y pagada. En el año 2010 y en la actualidad, debido a lo

limitado de los recursos de la caja fiscal se producen atrasos en los pagos, por lo que el momento del pago

se vuelve relevante en la presente evaluación y altera de modo sustantivo la medición del indicador.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El sistema de reportes presupuestarios no ha sufrido modificaciones significativas desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de la caja fiscal hacen que la omisión del registro del pagado sea relevante para evaluar la utilidad de los reportes presupuestarios la cual se ha visto reducida. La evaluación del año 2009 no tuvo en cuenta la necesidad de reportar los montos pagados, lo cual es indispensable para obtener la calificación A otorgada en dicho momento. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del año 2009 no fue consistente con la metodología PEFA.


INFORME FINAL | 149

Calificación C. Los reportes presupuestarios presentan la ejecución presupuestal de forma consistente en el tiempo y con la clasificación del presupuesto aprobado por el Congreso, permitiendo la comparación directa entre los datos del presupuesto aprobado y modificado con los de la ejecución en su momento del devengado. El monto pagado no se muestra en informes presupuestarios.

(ii) Puntualidad en la presentación de informes.

La presentación de informes sobre la ejecución presupuestal del gobierno está claramente definida en el

Reglamento de la Ley Orgánica de Presupuesto en sus artículos 13 (informes mensuales institucionales a

SEFIN) y en el artículo 16 (informes trimestrales de avance físico y financiero), los mismos que son

confirmados por las Normas Técnicas del Subsistema de Presupuesto en su artículo 30, el cual también

especifica un plazo de presentación de 15 días para los informes de los entes descentralizados. La

presentación de estos informes es obligatoria para todas las entidades públicas que operan bajo el ámbito

de la Ley Orgánica de Presupuesto (todo el sector público no financiero y financiero según establecido en

el artículo 1 de la Ley). Finalmente, la SEFIN prepara anualmente un informe de liquidación del

presupuesto en cumplimiento del artículo 100 de la Ley Orgánica de Presupuesto el cual es

posteriormente revisado por el TSC atendiendo el pedido del Congreso Nacional para este efecto.

Tabla 37 - Plazos e informes establecidos en el marco normativo

Autor del Informe Destinatario Contenido del Informe Periodo

reportado Plazo de Ley

Todas las entidades del gobierno

SEFIN

Ejecución presupuestaria

Cada mes Al día 8 del mes siguiente al periodo reportado

Estados financieros institucionales de los entes descentralizados y autónomos

Secretaría de Finanzas

Congreso Nacional y ciudadanía en general

Analítico consolidado de la ejecución presupuestal del sector público

Cada trimestre

Dentro de los 15 días posteriores al periodo reportado47

Ejecución Física y Financiera de las Inversiones del Sector Público Estado de la Deuda Pública y su servicio Liquidación del Presupuesto y Estados Financieros del gobierno

El ejercicio fiscal terminado

Al 30 de abril de cada año

Tribunal Superior de Cuentas

Informe Consolidado sobre el Comportamiento de las Finanzas del Estado, la Deuda Pública, Ingresos y Gastos del Presupuesto General de la Republica

Dentro de los 45 días útiles luego de presentada la liquidación presupuestal del gobierno

Fuente: Ley Orgánica de Presupuesto y su reglamento; SEFIN; TSC

47 El informe del primer trimestre 2010 fue presentado en mayo, el del segundo trimestre en se presentó en julio y el del tercer trimestre en diciembre 2010


INFORME FINAL | 150

El calendario establecido para el sistema de informes presupuestarios fue establecido en el año 2004 y no

ha sufrido modificaciones significativas. La presente evaluación coincide en su metodología y criterio de

evaluación con los aplicados en la evaluación del PEFA 2009, pero debe notarse que los informes del año

2010 fueron presentados con atrasos significativos, siendo que el plazo promedio de presentación durante

el año 2010 fue de 8 semanas.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. El calendario del sistema de reportes presupuestarios está establecido en el marco normativo el cual no ha sufrido modificaciones desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de gestión han generado atrasos en la presentación de los reportes. El criterio de evaluación empleado en la presente medición es consistente con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

Calificación C. Los informes trimestrales fueron presentados durante el año 2010 dentro de las ocho semanas (valor promedio del año) luego de terminado el periodo reportado.

(iii) Calidad de la información.

Aunque los informes mensuales y trimestrales existen y su presentación se realiza en plazos razonables, el

contenido de los mismos no es del todo completo, ya que en estos se reporta sólo los gastos registrados en

el SIAFI. Se tiene evidencia de operaciones que se han registrado varios meses después de realizadas, tal

como ocurre por ejemplo en algunos casos referidos a la contratación de personal (ver indicador ID-18).

Se han identificado también gastos extrapresupuestarios ejecutados por algunas instituciones, los cuales,

aunque figuran en algunos informes institucionales, no aparecen en los informes presupuestarios.

Muchas de las omisiones a los registros presupuestarios de los 3 últimos años han sido identificadas y

cuantificadas y una proporción importante de estos montos fue registrada y liquidada presupuestalmente

en fecha posterior, siendo que esto se reporta al momento de regularizar el gasto o al hacer los pagos, y

normalmente en informes posteriores, o especiales o de liquidación presupuestal, no en los informes

trimestrales o mensuales en que hubiera correspondido reportarlas. En la actualidad, aunque los informes

aun contienen algunas omisiones no explicadas, el monto de estas desde el año 2010 no fue tan

significativo como para socavar la utilidad básica de los informes presupuestarios.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. Los reportes presupuestarios no muestran adecuadamente todo el gasto presupuestario y las omisiones no son identificadas y explicadas. La presente evaluación coincide en su metodología y criterio de evaluación con los aplicados en la evaluación del PEFA 2009, sin embargo, dicha evaluación no tuvo en cuenta que los problemas y/o omisiones en los datos deben ser identificados y explicados en los informes, por lo que ambas mediciones no resultan comparables.

Calificación C. Los datos mostrados en los informes presupuestarios del año 2010 aunque con


INFORME FINAL | 151

algunas omisiones no explicadas, han proporcionado información sobre la ejecución presupuestal que ha resultado útil para la gestión y para satisfacer las necesidades gerenciales básicas de información.



ID 24 B+ C Método calificación M1

(i) A C

Sólo es posible la comparación con el presupuesto en el caso de los rubros administrativos principales. El gasto se capta en la etapa de compromiso o en la de pago (pero no en ambas etapas).

El sistema de reportes presupuestarios no ha sufrido modificaciones significativas desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de la caja fiscal hacen que la omisión del registro del pagado sea relevante para evaluar la utilidad de los reportes presupuestarios la cual se ha visto reducida. La evaluación del año 2009 no tuvo en cuenta la necesidad de reportar los montos pagados, lo cual es indispensable para obtener la calificación A otorgada en dicho momento. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del año 2009 no fue consistente con la metodología PEFA

(ii) A C

Se preparan informes trimestrales (posiblemente con exclusión del primer trimestre), y se presentan dentro de las ocho semanas posteriores al fin del trimestre que se reporta.

El calendario del sistema de reportes presupuestarios está establecido en el marco normativo el cual no ha sufrido modificaciones desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de gestión han generado atrasos en la presentación de los reportes. El criterio de evaluación empleado en la presente medición es consistente con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

(iii) B C

Hay algunas inquietudes acerca de la precisión de los datos, que tal vez no se destaque necesariamente en los informes, pero esto no socava fundamentalmente su utilidad básica

Los reportes presupuestarios no muestran adecuadamente todo el gasto presupuestario y las omisiones no son identificadas y explicadas. La presente evaluación coincide en su metodología y criterio de evaluación con los aplicados en la evaluación del PEFA 2009, sin embargo, dicha evaluación no tuvo en cuenta que los problemas y/o omisiones en los datos deben ser identificados y explicados en los informes, por lo que ambas mediciones no resultan comparables

ID-25. Calidad y puntualidad de los estados financieros anuales Este indicador evalúa cuán oportunos, completos, puntuales y basados en normas contables adecuadas son

los informes sobre los estados financieros del Gobierno Central, incluidas las instituciones

descentralizadas y autónomas.

(i) Integridad de los estados financieros.


INFORME FINAL | 152

El análisis de la presente dimensión se refiere al último estado financiero anual elaborado (2010).

La Ley Orgánica de Presupuesto define y regula la Contabilidad Gubernamental y en su Artículo 100,

establece:

“La Contaduría General de la República centralizará la información para la elaboración de la Rendición de Cuentas que sobre la gestión de la Hacienda Pública el Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas, debe elevar al Poder Legislativo, el que incluirá: 1) Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República; 2) Balance General de la Administración Central del Gobierno que incorpora en su activo los patrimonios netos de las Instituciones Descentralizadas; y, 3) Informe sobre Situación Financiera Consolidada del Sector Público”

Por tanto, la CGR no produce Estados Financieros Consolidados, sino únicamente un Informe sobre la

Situación Financiera Consolidada. Este aspecto se está tratando de mejorar como parte del proceso de

implementación de las NICSP que se espera culminar para el año 2014.

El SIAFI es el instrumento para ejecutar y registrar el presupuesto el cual de modo automático registra los

asientos contables respectivos. Casi todas las entidades públicas usan el SIAFI para este efecto, pero

aquellas que usan sus sistemas propios generan algunas debilidades en el sistema de contabilidad

gubernamental. El Manual de Contabilidad para el Sector Público, establece un Plan de Cuentas único

para todo el sector público, sin embargo, hay entidades de carácter empresarial (HONDUTEL por

ejemplo) o poderes del Estado (el Poder Judicial por ejemplo) que llevan su contabilidad en sistemas

propios y utilizando su propio Plan de Cuentas. Es estos casos, estas entidades preparan un reporte

contable ajustado al Plan de Cuentas Gubernamental para cumplir con el proceso de rendición de cuentas

establecido por la Ley. Otras entidades, como por ejemplo el Congreso de la República, reciben fondos

desde la TGR que son administrados de modo reservado por ellos y periódicamente hacen una rendición

de cuentas en el SIAFI por regularización, la cual resulta normalmente extemporánea. Adicionalmente, no

todas las transacciones presupuestarias se completan dentro del año fiscal, quedando algunas

transacciones que se completan dentro de los primeros 90 días del ejercicio fiscal siguiente, por lo que si

bien el presupuesto se cierra al 31 de diciembre, la contabilidad se cierra recién a finales del mes de

marzo.

Aunque se hace una contabilidad patrimonial, el registro del patrimonio está incompleto. En el periodo

2005 a 2007, el registro de los bienes del estado no se mantuvo actualizado, por lo que en la actualidad los

registros contables no reflejan adecuadamente el patrimonio. Adicionalmente, el sistema informático del

sistema de bienes nacionales se ha cambiado y aun se está transfiriendo la información existente en los


INFORME FINAL | 153

registros anteriores y recién se lleva un avance estimado de un 60%. Un informe del TSC referido análisis

de algunos aspectos de la gestión muestra debilidades significativas en el registro de bienes del estado. En

el Cuadro 9 se presentan las conclusiones emitidas por el TSC sobre el estado del registro contable de

los Bienes Nacionales.

Cuadro 9 - Extracto del Informe del TSC sobre Gestión de Bienes Nacionales (2009)

Informe Consolidado sobre el Comportamiento de las Finanzas del Estado, la Deuda Pública, Ingresos y Gastos del Presupuesto General de la República – Periodo 1 de enero a 31 de

diciembre del 2009 (Tribunal Superior de Cuentas) Conclusiones del Estado de los Bienes Nacionales (Pág. 55) “Podemos afirmar que en el reciente pasado el tema de los bienes muebles e inmuebles para los Jerarcas o altos funcionarios del Gobierno no era una mayor preocupación, más que administrar y ejecutar la partida presupuestaria asignada y los controles sobre los bienes quedaban en manos de los mandos intermedios o de empleados de baja jerarquía, estos criterios de administrar el patrimonio Institucional han cambiado trascendentalmente con la creación de normas y procedimientos orientados a la administración de los bienes del Estado, vale decir la Creación de la Ley Orgánica Del Tribunal Superior de Cuentas y su Reglamento, Ley Orgánica del Presupuesto y otras normas que sirven de base para poner en orden todo el contexto de la Administración Pública en General. De los bienes inmuebles propiedad del estado, la Contaduría General de la República no tiene toda la información, sólo lo del gobierno central y aun este es deficitario ya que no tiene investigación de lo que posee el Estado. Debido a que el SIAFI tenía problemas solo se han registrado los bienes inmuebles del Gobierno Central en la cuenta contable, de la información que se obtuvo podemos deducir que un sin número de inmuebles presentan problemas a los que se les debe poner atención ya que muchos de ellos están en manos de particulares que los explotan, otros se han perdido en el transcurso del tiempo y de otros se desconoce su ubicación.” Respecto a las concesiones de tierra dadas especialmente a transnacionales, cuando estas bajan su producción o dan por terminadas sus actividades en el país, estas las venden y no retornan al Estado.

Un aspecto adicional a tener en cuenta, es el referido a los saldos de apertura de las cuentas, ya que hay

algunos montos que deben ser depurados. Se ha tenido información de que hay anticipos no liquidados

desde 1999, otros anticipos del año 2009 que no cuentan con los respaldos adecuados, pero que al menos

están adecuadamente identificados.

Aunque no se producen formalmente estados financieros consolidados, si es posible obtener información

consolidada confiable para el gobierno central presupuestario, satisfaciendo el alcance de la presente

evaluación. La debilidad de las cuentas de patrimonio así como las detectadas en algunos montos

históricos no liquidados pero debidamente identificados, no socava la integridad de la información

existente sobre ingresos, gastos y activos y pasivos financieros.


INFORME FINAL | 154


Calificación B. Se prepara un estado consolidado del “Gobierno Central Presupuestario” que presenta información confiable de ingresos, gastos y activos y pasivos financieros. Las debilidades encontradas no socavan de modo significativo la calidad de la información.

La contabilidad gubernamental está siendo fortalecida con el apoyo técnico del Departamento del Tesoro

de los Estados Unidos. El proceso requerirá de hacer adecuaciones al marco normativo de la

administración financiera y a la presente Norma de la Contabilidad Gubernamental. Los efectos de este

fortalecimiento se harán evidentes progresivamente en los próximos años.

(ii) Puntualidad en la presentación de los estados financieros.

El análisis de la presente dimensión se refiere al último estado financiero anual presentado a auditoría

(2010).

Los estados financieros son preparados anualmente por SEFIN y se incluyen en la presentación de la

rendición de cuentas del Gobierno ante el Congreso Nacional que de acuerdo a lo establecido en la Ley

Orgánica de presupuesto incluye: el Informe de Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y

Egresos de la República; el Balance General de la Administración Central del Gobierno; y el Informe

sobre Situación Financiera Consolidada del Sector Público. El Congreso Nacional envía luego copia de la

documentación al Tribunal Superior de Cuentas para su revisión y opinión. La Tabla 38 muestra las

fechas en que estos informes fueron presentados.

Tabla 38 - Fechas de presentación de la rendición de cuentas del Gobierno al Congreso Nacional.

Informe de rendición de cuentas del gobierno

Fecha de presentación al Congreso

Fecha del informe del TSC

Fecha de aprobación por el Congreso

2009 29 abril 2010 Agosto 2010 Pendiente 2010 15 abril 2011 Aun en proceso Pendiente Fuentes: SEFIN, CGR.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.


INFORME FINAL | 155

Calificación A. La documentación de la rendición de cuentas del Gobierno se somete al Congreso Nacional dentro de los seis meses de terminado el periodo reportado.

(iii) Normas contables empleadas.

El periodo de referencia para el análisis de la presente dimensión se refiere a los últimos tres ejercicios

fiscales completados (2008, 2009 y 2010).

El sistema contable está regulado por dos documentos básicos que definen la norma contable y los

procedimientos que se deben aplicar en los procesos contables: el Manual de Contabilidad para el Sector

Público publicado en el año 2006, y las Normas Técnicas del Subsistema de Contabilidad Gubernamental

publicado también en 2006, ambos producidos y emitidos por la CGR. Actualmente se está en proceso de

implementar las NICSP y se espera terminar dicho proceso en el 2014.

Aunque la norma contable es única, algunos aspectos de ella son aplicados de modo diferenciado. El

Manual de Contabilidad para el Sector Público establece un Plan de Cuentas Contables único para el

Sector Público, pero deja abierta la posibilidad de que entes autónomos y descentralizados (Poder

Judicial, entidades con patrimonio propio) del Estado, puedan usar su propio sistema contable y su propio

plan de cuentas, por lo que estas entidades llevan su contabilidad institucional de modo autónomo con sus

sistemas y plan de cuentas propios. Estas entidades usan el SIAFI como un sistema paralelo de registro de

gastos e ingresos, y dichos registros son mantenidos en un espació distinto al de la contabilidad del

gobierno central. Siendo que el Plan de Cuentas único del sector público es parte de la norma contable

gubernamental, el uso de sistemas y planes de cuentas distintos por algunas entidades no permite asegurar

que la norma es de aplicación por todas las entidades.

Los estados financieros desde la publicación de las normas mencionadas mantienen un mismo estándar de

presentación asegurando permanentemente la coherencia de las cifras a lo largo del tiempo.

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada

con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión

desde la evaluación anterior.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.


INFORME FINAL | 156

Calificación B. Se aplica la Norma Contable Nacional en todos los procesos contables del gobierno central aunque no en todas las entidades presupuestarias, y los Estados Financieros se presentan en un formato coherente a lo largo del tiempo.



ID 25 B+ B+ Método calificación M1

(i) B B

Se prepara anualmente un estado consolidado del gobierno. Dicho estado contiene, con algunas excepciones, información completa acerca de los ingresos, gastos, y activos y pasivos financieros

No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

(ii) A A

El estado se somete a auditoría externa dentro de los seis meses posteriores al fin el ejercicio

La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

(iii) B B Se aplican las IPSAS o las correspondientes normas nacionales

La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

3.6. Escrutinio y auditoría externa

ID-26. Alcance, naturaleza y seguimiento de la auditoría externa La transparencia de las finanzas públicas requiere que el origen y uso de los fondos públicos sea objeto de

una auditoría externa que sea oportuna y de buena calidad. Para medir este aspecto de la gestión de las

finanzas públicas el indicador considera el alcance del mandato de la auditoría externa en el sector

público, la calidad de esa auditoría y el seguimiento a las conclusiones que emanan de las auditorías. La

institución responsable por ley de las auditorías externas en Honduras es el Tribunal Superior de Cuentas.

i) Alcance/naturaleza de la auditoría realizada, incluida la adhesión a las normas de auditoría

Esta dimensión examina la proporción del gasto total auditado y las normas de auditoría empleadas en ese

proceso. La metodología PEFA requiere que el examen tome en cuenta el último ejercicio fiscal auditado

que es el 2009 en el caso de este PEFA.


INFORME FINAL | 157

Para efectos del PEFA la auditoría externa debe “comprender los fondos presupuestarios y los organismos

autónomos.” En el caso de Honduras esto incluye 90 “fondos presupuestarios,” de los cuales 55 de la

administración central y 35 de la administración descentralizada, (SEFIN_Memoria, 2010). El

presupuesto ejecutado de estas instituciones en el ejercicio fiscal 2009 fue de 120, 804.7 millones de

lempiras.48 El presupuesto propio del TSC fue de 224.5 millones de lempiras, o sea 0.19% del valor total

de los presupuestos que debió auditar. Aunque el PEFA no mide la eficiencia de la labor de auditorías

externas que realiza el TSC, es interesante notar el peso mínimo de su presupuesto en comparación con el

gasto que le corresponde auditar.

El TSC no mantiene estadísticas sobre el valor de los presupuestos auditados por ejercicio fiscal pero

preparó para este PEFA una información completa de los informes de auditoría cuyo alcance incluye la

ejecución presupuestaria en el ejercicio fiscal 2009. El análisis tomó en cuenta solamente las auditorías

financieras y de cumplimiento legal. No se tomaron en cuenta las investigaciones especiales ni las

auditorías de programas de donantes que tienen un alcance específico que no es necesariamente

representativo de la ejecución presupuestaria general de las instituciones. Típicamente las auditorías

financieras y de cumplimiento legal examinan el gasto en los rubros de servicios personales, servicios no

personales, materiales y suministros, bienes capitalizables, transferencias y asignaciones globales. Tienen

como objetivos:

Verificar la correcta percepción de los ingresos y ejecución del gasto corriente y de inversión, de

manera tal que se cumplan los principios de legalidad y veracidad.

El examen y evaluación de las operaciones financieras y contables con el fin de emitir una

opinión sobre los estados financieros y, sobre otros informes y cuentas elaborados y presentados

por las entidades públicas;

La evaluación del cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias, estatutarias,

contractuales, normativas y políticas aplicables; y,

La evaluación de la estructura del control interno, establecido en la entidad. (TSC_AG1, 2008)

La Tabla 39 muestra el resultado del análisis del cual se desprende que el TSC auditó aproximadamente

el 43% en valor del presupuesto ejecutado y 44% de las instituciones del resto del gobierno en el 2009. La

cobertura de las instituciones y el gasto ejecutado de la Administración Central es considerablemente

menor que la cobertura del resto del gobierno. A esto habría que agregar que el TSC no ha auditado el

48 La UPEG de SEFIN aclaró que estas cifras incluyen los ingresos y gastos de las empresas públicas (en la parte de los ingresos: ventas de bienes y servicios, otros ingresos; en la parte de los gastos: sueldos y salarios y bienes y servicios). Los informes que preparan el BCH y el FM incluye solamente el total del balance operativo de las empresas públicas en la parte de los ingresos, lo que produce cifras comparables pero menores. En este PEFA hemos citado la cifra mayor porque es la que mejor describe el alcance de las auditorías que debe realizar el TSC.


INFORME FINAL | 158

gasto de Salud del 2009 y sólo ha auditado el gasto en ese año de dos de las direcciones departamentales

de Educación, siendo el gasto de estas dos secretarías los más grandes de la Administración Central.

Tabla 39 - Alcance de las auditorías externas que abarcan el ejercicio fiscal 2009

Administración Central Resto del Gobierno Total Institucione

s Presupuest

o Institucione

s Presupues

to Institucion

es Presupues

to Auditorías externas publicadas

7 12,461 6 12,461 13 24,923

Auditorías externas en proceso

12 15,051 15 11,755 27 26,806

Cobertura total auditorías externas

19 27,513 21 24,216 40 51,729

Total todas las instituciones 55 81,005 35 39,799 90 120,805

Porcentaje cobertura 34.5% 34.0% 60.0% 60.8% 44.4% 42.8% Fuente: Información sobre auditorías externas - TSC; Presupuesto ejecutado - Cuenta Financiera del Sector Publico Consolidado General 2009 Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 considera que el informe anual de rendición de cuentas que prepara el TSC cumple con el requisito de auditoría externa de esta dimensión del indicador ID-26. En este PEFA no hemos considerado como suficiente ese informe y en su lugar hemos examinado en alcance y la naturaleza de las auditorías financieras y de cumplimiento legal que realiza el TSC. Los resultados del PEFA 2009 y este PEFA no son comparables.

Calificación D. Las auditorías externas realizada por el TSC alcanzaron a cubrir menos del 50% del gasto ejecutado por el Gobierno General en el ejercicio fiscal 2009. Esas auditorías se ajustan a las normas pertinentes de auditoría.

ii) Oportunidad de la presentación de informes de auditoría al Poder Legislativo

Esta dimensión mide el tiempo transcurrido entre el cierre del ejercicio fiscal (o la entrega de los estados

financieros de final de año) y el momento cuando se transmite al poder legislativo el informe de auditoría

correspondiente a ese año (o los correspondientes a esos estados financieros). La metodología PEFA

requiere que el examen tome en cuenta el último informe anual de auditoría remitido por el TSC al

Congreso Nacional que en el caso de este PEFA es el del ejercicio fiscal del año 2010.

Por ley, el único informe de auditoría que el TSC debe remitir al Congreso Nacional es el de rendimiento

de cuentas de las actividades y resultados del ejercicio fiscal del año anterior y tiene como plazo a más


INFORME FINAL | 159

tardar el 1 de septiembre para hacerlo.49 En el Cuadro 10 se puede apreciar que el TSC cumplió con este

plazo en los tres años del periodo 2008 - 2010. Excepto cualquier informe especial que requiera el

Congreso Nacional no existe obligación legal de presentar ningún otro informe de auditoría externa.50

Cuadro 10 - Remisión del informe anual de rendición de cuentas del sector público

Informe Nº 002/DCEP/2009 correspondiente al ejercicio fiscal del año 2008 – septiembre 2009 Informe Nº 001/DF 2010 correspondiente al ejercicio fiscal del año 2009 – agosto 2010 El informe correspondiente al ejercicio fiscal del año 2010 no se ha presentado en septiembre 2011/

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Califican la dimensión de B aparentemente por tratarse de un plazo mayor de cuatro meses después de finalizado el período en estudio. Ya que el informe anual que remite el TSC se basa en el informe de liquidación del presupuesto y considerando que la liquidación es equivalente a un estado financiero, creemos que el plazo aplicable es a partir del momento en que la Contaduría le entrega la liquidación al TSC, en cuyo caso el TSC cumplió ampliamente con entregar el informe dentro de los cuatro meses de haber recibido ese documento. El PEFA 2009 tampoco tuvo en cuenta que no se presentan al Congreso los demás informes de auditoría tal como requieren las buenas practicas internacionales. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables.

Calificación D. El TSC le remitió el informe anual de rendición de cuentas del sector público dentro de 45 días de haber recibido el informe de liquidación correspondiente al cierre del ejercicio fiscal del año 2009. El TSC no le remitió al Congreso Nacional los informes de las auditorías financieras y de cumplimiento legal de los gastos ejecutados en el ejercicio fiscal del año 2009. Esto es consistente con la legislación Hondureña que sólo requiere que el TSC le remita al Congreso el informe anual de rendición de cuentas, pero se aparta de la buena práctica internacional que sirve de referencia para el PEFA.

iii) Prueba del seguimiento de las recomendaciones de la auditoría

El impacto completo de una auditoría se logra cuando se ejecutan las recomendaciones correspondientes.

Esta dimensión del indicador examina el seguimiento a las recomendaciones. Al igual que en la

dimensión i la metodología PEFA requiere que el examen tome en cuenta el último ejercicio fiscal

auditado que es el 2009 en el caso de este PEFA.

El Sistema de Seguimiento de Recomendaciones de Auditoria (SISERA) aplicable a los departamentos de

auditoría del TSC y las unidades de auditoría interna en las instituciones donde existan, tiene el propósito

de asegurar que las recomendaciones formuladas en los informes de auditoría más las recomendaciones

de carácter preventivo, una vez notificados a las instituciones, sean ejecutadas. (TSC_AG1, 2008) El TSC

49 Según el Artículo 32 de su ley orgánica, el TSC deberá presentar el informe al Congreso Nacional dentro de los primeros cuarentaicinco (45) días hábiles siguientes de recibir las liquidaciones que SEFIN les deberá enviar en los primeros seis (6) meses siguientes del cierre del ejercicio fiscal. (Congreso Nacional_Decreto10, 2002) 50 Artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas (Congreso Nacional_Decreto10, 2002)


INFORME FINAL | 160

mantiene una base de datos automatizada sobre el estado de las recomendaciones de todos los informes de

auditoría emitidos por los departamentos de auditoría del tribunal y las unidades de auditoría interna. En

la Tabla 40 se puede apreciar que se han ejecutado parcial o totalmente 93% de las recomendaciones.

Tabla 40 - Modelo de informe que genera el SISERA

Periodo Recomendaciones

Formuladas Ejecutadas Parcialmente Ejecutadas No Ejecutadas Total

Número Año 2010 2,447 1,776 496 175 2,447 Porcentaje 2010 100% 73% 20% 7% 100%

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Luego de un análisis detallado el PEFA 2008 reconoce que el TSC ejerce un seguimiento efectivo pero porque “más allá del seguimiento que realiza el TSC no existe evidencia de aplicación de sanciones administrativas y/o penales” califican la dimensión de C. Consideramos que el uso o no de sanciones y penalidades no forman parte de los criterios de esta dimensión y por lo tanto ante la misma evidencia hemos calificado de A. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables.

Calificación A. El seguimiento del TSC demuestra que las recomendaciones correspondientes a las auditorías externas del 2010 se han ejecutado total o parcialmente en 93%.


INFORME FINAL | 161




(i) B D

Se hacen auditorías de las entidades del gobierno central responsables de menos del 50% del gasto total, o bien la cobertura de las auditorías es mayor, pero en ellas no se destacan los problemas significativos

La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 considera que el informe anual de rendición de cuentas que prepara el TSC cumple con el requisito de auditoría externa de esta dimensión del indicador ID-26. En este PEFA no hemos considerado como suficiente ese informe y en su lugar hemos examinado en alcance y la naturaleza de las auditorías financieras y de cumplimiento legal que realiza el TSC. Los resultados del PEFA 2009 y este PEFA no son comparables.

(ii) B D

Los informes de auditoría se presentan al poder legislativo más de 12 meses después de finalizado el período en estudio (en el caso de los estados financieros, más de 12 meses después de su recepción por los auditores)

La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Califican la dimensión de B aparentemente por tratarse de un plazo mayor de cuatro meses después de finalizado el período en estudio. Ya que el informe anual que remite el TSC se basa en el informe de liquidación del presupuesto y considerando que la liquidación es equivalente a un estado financiero, creemos que el plazo aplicable es a partir del momento en que la Contaduría le entrega la liquidación al TSC, en cuyo caso el TSC cumplió ampliamente con entregar el informe dentro de los cuatro meses de haber recibido ese documento. El PEFA 2009 tampoco tuvo en cuenta que no se presentan al Congreso los demás informes de auditoría tal como requieren las buenas practicas internacionales. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables.

(iii) C A Hay pruebas de que se realiza un seguimiento eficaz y oportuno.

La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Luego de un análisis detallado el PEFA 2008 reconoce que el TSC ejerce un seguimiento efectivo pero porque “más allá del seguimiento que realiza el TSC no existe evidencia de aplicación de sanciones administrativas y/o penales” califican la dimensión de C. Consideramos que el uso o no de sanciones y penalidades no forman parte de los criterios de esta dimensión y por lo tanto ante la misma evidencia hemos calificado de A. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables.


INFORME FINAL | 162

ID-27. Escrutinio legislativo de la ley de presupuesto anual La manera en que el poder legislativo ejerce sus funciones y su autoridad con respecto al presupuesto

juega un papel importante en la gestión de las finanzas públicas. Para medir este aspecto de la gestión este

indicador examina la intervención del poder legislativo al autorizar primero el presupuesto y luego las

modificaciones al mismo. El indicador consta de cuatro dimensiones y conforme la metodología PEFA

todas consideran el último ejercicio fiscal completo que en el caso de este PEFA es el del año 2010.

El Cuadro 11 presenta los eventos relacionados con el trámite ante el Congreso Nacional de ese

presupuesto y los resultados más importantes.

Cuadro 11 - Evolución del ejercicio fiscal del año 2010

• 11 de septiembre 2009 – SEFIN remite proyecto de presupuesto al Congreso Nacional • 28 de marzo 2010 – Congreso Nacional aprueba el presupuesto • La aprobación inicial no modifica el monto total de ingresos y gastos del proyecto de

presupuesto que presenta SEFIN, pero si modifica algunos artículos de las Disposiciones Generales del Presupuesto

• En el transcurso del ejercicio fiscal el Congreso Nacional aprueba modificaciones al presupuesto por un monto total de L5, 378.3 millones, de los cuales L3, 452.8 millones (64.2%) fueron imputados a Ingresos Corrientes, L2, 855.9 millones (53.1%) a Recursos de Capital y en Aplicaciones Financieras se reflejó un recorte en el monto del presupuesto aprobado por un valor de L930.3 millones (-17.3%).

• Las modificaciones por parte de los gastos igualmente suman a L5, 378.3 millones, de las cuales el 36.6% (L1,967.0 millones) se financiaron con fondos nacionales y el 63.4% equivalente a L3,411.3 millones con fondos externos

• Estas modificaciones afectan el presupuesto aprobado de 49 de las 89 instituciones del Sector Público (Central, Desconcentrado y Descentralizado)

• Los gastos ejecutados durante el año 2010 representan el 93.9% del Presupuesto Vigente (aprobado más modificaciones)

i) Alcance del examen por parte del Poder Legislativo

Es importante que el poder legislativo examine y analice a fondo el proyecto de presupuesto previo a

autorizarlo. Para medir esto la dimensión examina los pasos que tomó el Congreso Nacional luego de

recibir el proyecto de presupuesto y antes de autorizarlo.

El Congreso Nacional tiene dos comisiones de presupuesto, conocidas como las Comisiones Legislativas

Ordinarias de Presupuesto I y II (ver dimensión ii). En conjunto estas comisiones revisan el proyecto de

presupuesto que les remite SEFIN. El enfoque de la revisión se centra en dos aspectos del presupuesto –

el POA de cada institución y las Disposiciones Generales del Presupuesto General, que son las reglas del

juego para la ejecución de los ingresos y egresos, y en el 2010 contienen 137 artículos.


INFORME FINAL | 163

Por ejemplo, el Capítulo VII Administración de Recursos Humanos de las Disposiciones Generales es

uno que recibió atención especial al revisar las Comisiones el presupuesto del 2010, particularmente los

artículos que tratan la aprobación de plazas de docentes y el trámite de la planilla de docentes, ambas

áreas que han generado problemas en la ejecución del presupuesto. Las Comisiones no revisan el marco

fiscal y las prioridades de mediano plazo.

A partir del ejercicio fiscal del año 2010 el Congreso Nacional debe recibir informes trimestrales sobre la

ejecución física y financiera del presupuesto y los logros cualitativos y los impactos en las metas y

objetivos: Sectoriales, Institucionales y de la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP), Visión de

País, Plan de Nación y Plan de Gobierno51.


Calificación C. El Congreso Nacional, por medio de las Comisiones de Presupuesto, revisó algunos elementos de los ingresos y gastos del proyecto de presupuesto del 2010. El Congreso no examinó las políticas y los agregados fiscales para el ejercicio venidero.

ii) Medida en que los procedimientos legislativos son reconocidos y respetados

Esta dimensión examina las estructuras internas que cumplen la función de revisión del presupuesto al

interior del poder legislativo y las normas y procedimientos formales que guían la labor de esas

estructuras.

El Artículo 69 del Reglamento Interior del Congreso Nacional que regula el funcionamiento del Poder

Legislativo comprende a las Comisiones Ordinarias, las cuales tienen como función el estudio de los

asuntos cuya resolución compete al Congreso Nacional. Entre ellas están las dos Comisiones Legislativas

Ordinarias de Presupuesto, conocidas como las Comisiones I y II. (Congreso Nacional_Manual, 2011)

El Presidente actual de la Comisión de Presupuesto I nombró en el 2010 una unidad técnica que cuenta

con una Directora y dos Coordinadores – técnico y legal – para que apoyen las labores de la Comisión.

Según nos informó el personal de esa unidad la revisión del proyecto de presupuesto del 2010 empezó,

conforme los procedimientos establecidos, con audiencias que celebró la Comisión I individualmente con

cada institución, empezando con SEFIN, que además estuvo representada en todas las audiencias. La

51 El párrafo tercero, Articulo 3, Capítulo III; Disposiciones Generales del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y de las Instituciones Descentralizadas estipula la realización de reuniones por parte del Congreso Nacional (audiencias públicas), con el propósito de ejercer una función controladora, financiera y operativa de la gestión institucional de los entes gubernamentales. Estas cuentan con el apoyo de SEFIN, SEPLAN y el TSC.


INFORME FINAL | 164

Comisión prepara luego el proyecto de decreto ley que se debate en el pleno durante un período de dos

semanas. Aparentemente, el Congreso Nacional aprobó una prórroga para ofrecerle tiempo para revisar el

presupuesto al nuevo Gobierno que tomó posesión el 27 de enero de 2010. De hecho, SEFIN le remitió el

22 de marzo del 2010 un Proyecto de Presupuesto Reformulado correspondiente al año 2010 al Congreso

Nacional. Como resultado, el presupuesto del ejercicio fiscal para el año 2010 se aprobó tres meses luego

del inicio del mismo. De conformidad con el Artículo 218 de la Constitución de la República, no fue

necesaria la sanción la Ley de Presupuesto, ni fue objeto de veto por parte del Poder Ejecutivo.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada y en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

Calificación C. Existen procedimientos formales establecidos conforme el reglamento interno del Congreso Nacional. Este procedimiento se siguió en la revisión y aprobación del presupuesto para el ejercicio fiscal 2010, excepto que el Congreso aprobó el presupuesto en marzo luego de iniciado el ejercicio fiscal.

iii) Suficiencia del tiempo para dar respuesta a las propuestas de presupuesto

El poder legislativo tiene que contar con tiempo suficiente para examinar el proyecto de presupuesto antes

de aprobarlo. Esta dimensión mide el tiempo transcurrido entre la presentación de los documentos del

proyecto de presupuesto y la aprobación del mismo.

SEFIN remitió al Congreso Nacional el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal 2010 el 11 de

septiembre. De haber deseado aprobar el presupuesto en el plazo previsto, el Congreso Nacional contaba

con más de tres meses, tiempo suficiente para cumplir sus responsabilidades. Sin embargo, SEFIN

entonces le envió un proyecto reformulado de presupuesto el 23 de marzo que el Congreso Nacional

aprueba cinco días más tarde el 28 de marzo. No hubo el tiempo suficiente en el Congreso para que sus

comisiones examinaran el proyecto reformulado.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 concluye que “es insuficiente la capacidad técnica del Congreso Nacional para realizar análisis macro fiscales exhaustivos sobre el presupuesto. El tiempo previo puede ser bastante apretado si es que no cuenta con el personal técnico idóneo y con experiencia.” En este PEFA nos hemos concentrado en determinar los plazos de tiempo entre la presentación del proyecto de presupuesto y su aprobación por el Congreso Nacional. La capacidad técnica del Congreso no es un criterio aplicable a esta dimensión. Por esta diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables.


INFORME FINAL | 165

Calificación D. SEFIN remitió al Congreso Nacional un proyecto reformulado de presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 en marzo 2010 que éste aprobó cinco días más tarde.

iv) Reglas aplicables a las enmiendas presupuestarias

Es importante que existan reglas que definan cuáles enmiendas requieren la intervención del poder

legislativo y cuáles las puede aprobar algún otro nivel administrativo. Esta dimensión considera las reglas

vigentes en el 2010 sobre la modificación del presupuesto de ese año y examina el grado de cumplimiento

de esas reglas.

La Ley Orgánica del Presupuesto, Capítulo V (Congreso Nacional_Decreto83, 2004) establece normas

claras para las modificaciones al presupuesto, las que define como “toda creación, disminución,

ampliación o traslado a las asignaciones presupuestarias votadas por el poder legislativo.” La ley define

las que deben ir al Poder Legislativo previo dictamen de la Secretaría de Finanzas, las que aprueba el

Presidente de la Republica y las que pueden hacer los Secretarios de Estado. Luego, las Disposiciones

Generales que se adoptan anualmente como parte del presupuesto establecen detalles adicionales que por

lo general significan que se requiere la aprobación a ciertos cambios por parte de SEFIN. Todas las

ampliaciones de gastos deben estar amparadas en aumentos correspondientes de los ingresos.

Para el ejercicio fiscal 2010, el Congreso Nacional aprobó un Presupuesto de Ingresos por un monto de

L68, 230.6 millones. Durante el transcurso del año se efectuaron modificaciones al presupuesto aprobado

por un monto de L5, 378.3 millones, de los cuales L 1,114.0 millones (20.8%) fueron imputados a

Ingresos Corrientes, L 1,034.3 millones (19.2%) a Recursos de Capital y L 3,230.0 millones (60.0%) a

Fuentes Financieras. A nivel del poder ejecutivo no se autorizaron aumentos ni de recursos ni de

asignaciones. En este sentido el poder ejecutivo cumplió con las disposiciones vigentes al solicitar del

Congreso que autorizara todos los aumentos de recursos y todas las ampliaciones de las asignaciones.


Calificación A. Las normas y procedimientos que rigen las modificaciones del presupuesto son claras y se han respetado en el ejercicio fiscal 2010




INFORME FINAL | 166




(i) C C

El examen por parte del poder legislativo abarca los pormenores de los gastos e ingresos, pero sólo en la etapa en que las propuestas pormenorizadas son definitivas.


(ii) B C

Existen algunos procedimientos para el examen del presupuesto por parte del poder legislativo, pero no son integrales y sólo se respetan parcialmente.

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada y en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

(iii) C D

El tiempo previsto para el examen por parte del poder legislativo es claramente insuficiente para llevar a cabo un debate significativo (considerablemente menos de un mes)

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 concluye que “es insuficiente la capacidad técnica del Congreso Nacional para realizar análisis macro fiscales exhaustivos sobre el presupuesto. El tiempo previo puede ser bastante apretado si es que no cuenta con el personal técnico idóneo y con experiencia.” En este PEFA nos hemos concentrado en determinar los plazos de tiempo entre la presentación del proyecto de presupuesto y su aprobación por el Congreso Nacional. La capacidad técnica del Congreso no es un criterio aplicable a esta dimensión. Por esta diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables.

(iv) A A

Existen reglas claras respecto de las enmiendas presupuestarias en el curso del ejercicio por parte del poder ejecutivo; ellas establecen límites estrictos respecto de la medida y naturaleza de las enmiendas y son respetadas constantemente.

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.


INFORME FINAL | 167

ID-28. Escrutinio legislativo de los auditores externos Los informes de auditoría externa contribuyen a que el poder legislativo cumpla una función efectiva de

supervisión de la ejecución del presupuesto. Para medir este aspecto de la gestión de las finanzas públicas

este indicador considera las distintas fases del proceso que sigue el poder legislativo al examinar la

ejecución del presupuesto por vía de los informes de auditoría externa.

Conforme la Constitución de la República y la Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas el TSC

deberá enviar al Congreso Nacional un informe anual en el que se “pronuncia sobre las liquidaciones del

Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y de los presupuestos de las instituciones

desconcentradas y descentralizadas y resume su visión sobre la eficiencia y eficacia de la gestión del

sector público, la que incluirá la evaluación del gasto, organización, desempeño de gestión y fiabilidad

del control de las auditorías internas, el plan contable y su aplicación.”52 Excepto cualquier informe

especial que requiera el Congreso Nacional no existe obligación legal de presentar ningún otro informe de

auditoría externa.53 Aunque la ley no lo requiere, tampoco prohíbe que el TSC le envíe todos los informes

de auditoría externa que publica, siendo eso lo que el PEFA considera.

i) Puntualidad del examen de los informes de auditoría por el Poder Legislativo

Es importante que el poder legislativo examine los informes de auditoría de manera oportuna. Para esta

dimensión del indicador el PEFA tomó en cuenta el plazo transcurrido entre el momento en que el poder

legislativo recibe los informes y su examen de los mismos. La metodología PEFA requiere que en esta

dimensión se tomen en cuenta todos los informes de auditoría remitidos al poder legislativo en los tres

últimos años, que para este PEFA son los años 2008, 2009 y 2010.

En el Cuadro 10 vimos que el TSC le envió el informe sobre las actividades y resultados del ejercicio

fiscal 2008 y 2009 a la Secretaría del Congreso Nacional en los meses de septiembre y agosto

respectivamente. El Congreso ni examinó ni debatió en el pleno estos informes. El Congreso Nacional y

el TSC tienen previsto organizar una presentación ante el pleno del informe correspondiente al año 2010.

Según se puede apreciar en la Tabla 41 en el periodo del 2008 al 2010 el TSC le remitió además al

Congreso Nacional recomendaciones en torno a investigaciones especiales de la ENEE y HONDUTEL, el

11 de abril del 2008 y el 23 de junio del 2009, respectivamente. El Congreso Nacional no recibió ningún

otro informe de auditoría en el periodo. No fue posible obtener información sobre las acciones que tomó

el Congreso en pleno o en sus comisiones especializadas en torno a estos dos informes.

52 Artículo 205 Numeral 38 de la Constitución de la República, reformado por Decreto 268-2002 del 17 de enero del 2002 53 Ver Nota 49 bajo el Indicador 26


INFORME FINAL | 168

Tabla 41 - Informes especiales remitidos por el TSC al Congreso Nacional 2008-2010

Nº de Orden de Trabajo

Institución Auditada

Tipo de Auditoría

Alcance / Período (Ejecución Fiscal) Alcance Del Al

04-2008-DASII ENEE Investigación

Especial 7/1/2007 2/28/2008

Proceso de contratación directa para suministro de 250 mw de energía eléctrica

004-2007-DASII-F HONDUTEL Investigación

Técnica 1/1/2005 12/31/2008 Control del tráfico gris

Fuente: Tabulación especial TSC

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 le asignó una calificación a esta dimensión aparentemente en base a la fecha de remisión del informe. Sin embargo, lo que mide la dimensión es el plazo entre la recepción de los informes y las acciones que toma el Congreso para examinarlos. La dimensión requiere como mínimo que el poder legislativo considere el informe en el pleno. Por la diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables.

Calificación D. El Congreso Nacional ni examinó ni debatió el informe que recibió del TSC correspondiente a los años 2008 y 2009. El TSC presentó el informe del ejercicio fiscal del año 2010 en septiembre 2011 cuando se estaba elaborando el informe final de este PEFA por lo que no se pudo medir la puntualidad de las acciones tomadas por el Congreso Nacional.

ii) Alcance de las audiencias realizadas acerca de las principales conclusiones

Es importante que el poder legislativo realice vistas con las instituciones sobre los informes de auditoría

que recibe sobre la ejecución del presupuesto, en especial cuando hay recomendaciones adversas o

reservas por parte de los auditores. Esta dimensión examina las audiencias que realizó el Congreso

Nacional sobre los informes de rendición de cuenta. Para ese examen la metodología PEFA requiere que

se tomen en cuenta las actividades del Congreso Nacional con respecto a los informes remitidas por el

TSC en los doce meses precedentes, en el caso de este PEFA entre julio 2010 y junio 2011.

El Congreso Nacional no ha realizado audiencias en ningún momento sobre los informe de rendición de

cuentas que recibió del TSC correspondiente a los años 2008 y 2009. El Congreso Nacional tiene planes

de realizar audiencias trimestrales sobre la ejecución física y financiera del presupuesto 2011 y los logros

cualitativos y los impactos en las metas y objetivos: Sectoriales, Institucionales y de la Estrategia de

Reducción de la Pobreza (ERP), Visión de País, Plan de Nación y Plan de Gobierno. En su debido

momento esto incluiría el informe de rendición de cuentas del ejercicio fiscal del año anterior. Los dos

informes especiales que se describen en la Tabla 41 caen fuera del periodo que mide esta dimensión.


INFORME FINAL | 169


Calificación D. El Congreso Nacional no realizó audiencias sobre el informe de rendición de cuentas correspondiente a los años 2008 y 2009 en el periodo entre julio 2010 y junio 2011.

iii) Recomendación de medidas y su ejecución por el Ejecutivo

Habiendo examinado los informes de auditoría en audiencias, el poder legislativo debe considerar y

aprobar medidas tendientes a corregir y/o prevenir los problemas en la ejecución del presupuesto

evidenciados en los informes de auditoría. Esta dimensión examina las medidas adoptadas por el

Congreso Nacional en base a las recomendaciones de los informes anuales de rendición de cuentas. Para

ese examen la metodología PEFA requiere que se tomen en cuenta las actividades del Congreso Nacional

con respecto a los informes remitidas por el TSC en los doce meses precedentes, en el caso de este PEFA

entre julio 2010 y junio 2011.

El Congreso Nacional no ha formulado medida alguna relacionada con el informe de rendición de cuentas

que recibió del TSC correspondiente a los años 2008 y 2009. Es de esperar que las audiencias trimestrales

que está planificando el Congreso Nacional generen recomendaciones en el futuro. Los dos informes

especiales que se describen en la Tabla 41 caen fuera del periodo que mide esta dimensión. De hecho, el

PEFA 2008 parece referirse a las recomendaciones del Congreso Nacional sobre el proceso de

contratación directa para suministro de 250 mw de energía eléctrica que es uno de los dos informes

especiales que describe la Tabla 41. Esto más bien confirma la intervención limitada del poder

legislativo en torno a las recomendaciones que emanan de los informes de auditoría externa del TSC.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. Se nota una pequeña caída en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

Calificación D. El Congreso Nacional no formuló recomendaciones relacionadas al informe de rendición de cuentas correspondiente a los años 2008 y 2009 en el periodo entre julio 2010 y junio 2011.



identificados 2009 2011

ID 28 D+ D Método calificación M1

(i) C D El poder legislativo no realiza un examen de los

La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 le asignó una calificación a esta dimensión


INFORME FINAL | 170



identificados 2009 2011 informes de auditoría o bien tarda más de 12 meses en terminarlo

aparentemente en base a la fecha de remisión del informe. Sin embargo, lo que mide la dimensión es el plazo entre la recepción de los informes y las acciones que toma el Congreso para examinarlos. La dimensión requiere como mínimo que el poder legislativo considere el informe en el pleno. Por la diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables.

(ii) D D

El poder legislativo no lleva a cabo audiencias en profundidad.


(iii) C D

El poder legislativo no formula recomendaciones

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. Se nota una pequeña caída en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

3.7. Prácticas de Donantes

D-1. Previsibilidad de apoyo presupuestal directo i) Desviación anual del apoyo presupuestario real con respecto al previsto por los organismos

donantes por lo menos seis meses, antes de que el gobierno presente sus propuestas

presupuestarias al Poder Legislativo

La presente dimensión evalúa como los donantes cumplen sus compromisos de apoyo presupuestario

directo proporcionando los fondos ofrecidos de manera completa y oportuna al gobierno. El periodo de

referencia para la presente dimensión se refiere a los últimos tres años completados (2008, 2009 y 2010).

“El apoyo presupuestario directo está constituido por toda la ayuda proporcionada a la Tesorería pública en apoyo del presupuesto público en general (apoyo presupuestario general) o para sectores específicos. Cuando son recibidos por la Tesorería pública, los fondos se utilizarán de acuerdo con los procedimientos aplicables a todos los demás ingresos generales. El apoyo presupuestario directo puede encauzarse a través de cuentas separadas o conjuntas de los donantes antes de ser liberado a la Tesorería.” (Secretaría PEFA_MR1, 2005, pág. 71)

El apoyo presupuestario es una modalidad de asistencia normalmente orientada a apoyar la

implementación de políticas gubernamentales. De esta manera, aunque los fondos entregados al gobierno,

una vez recibidos por este se convierten en fondos de libre disponibilidad, la entrega de los mismos está

normalmente supeditada al cumplimiento de determinadas condiciones iniciales que asegurarán

condiciones básicas para las políticas especificadas puedan implementarse, y a una evaluación posterior


INFORME FINAL | 171

que permita verificar como las referidas políticas fueron implementadas. En algunos casos los donantes

entregan los fondos en una única armada y en otros puede establecerse un plan de desembolsos sujeto al

cumplimiento de condiciones. De esta manera, los fondos son de libre disponibilidad pero no

necesariamente de desembolso automático e incondicional.

Los fondos de asistencia presupuestaria obligatoriamente deben incluirse en el presupuesto del gobierno

aprobado por el Congreso, por tanto el compromiso oficial del donante es el que figura presupuestado y

vigente. La Tabla 42 muestra cómo ha sido el cumplimiento de los donantes en sus compromisos de

asistencia presupuestal, según reportado oficialmente en los informes de liquidación presupuestal

correspondientes a los referidos años.

Tabla 42 - Ejecución del apoyo presupuestario (millones de Lempiras)

2008 2009 2010

Monto comprometido

Monto desembolsado

Monto comprometido

Monto desembolsado

Monto comprometido

Monto desembolsado

Monto global incluido en Ley de Presupuesto

370.1 0.0 574.0 0.0 400.0 446.9

Diferencias -100% -100% +11.7% Fuente: Informes liquidación presupuestaria (SEFIN_ILP2008, 2009, pág. 21), (SEFIN_ILP2009, 2010, pág. 20), (SEFIN_ILP2010, 2011, pág. 23)

Las cifras oficiales mostradas en la Tabla 42 podrían no ser muy confiables. Las Leyes de presupuesto

muestran las cifras a que hace referencia la Tabla mencionada, pero los informes trimestrales de

Ejecución Presupuestal emitidos por la Dirección de Presupuesto, muestran cifras distintas para el año

2008 en referencia al apoyo presupuestario:

El Informe del primer trimestre muestra un monto vigente de 55 millones de Lempiras y ningún

desembolso. Debe notarse que este informe es anterior a la aprobación de la Ley de Presupuesto

por el Congreso que se realiza recién el 3 de abril del 2008.

El informe del segundo trimestre muestra un monto vigente (presupuesto aprobado incluyendo

sus modificaciones) acumulado de 233.8 millones de Lempiras y ningún desembolso. Esta cifra

es distinta del monto que figura en la Ley de Presupuesto de 370.1 millones.

El informe del tercer trimestre muestra un monto acumulado vigente de 368.8 millones de

Lempiras y ningún desembolso. Esta cifra, considerando las posibles diferencias cambiarias es

equivalente al monto que figura en la Ley de Presupuesto.


INFORME FINAL | 172

El informe del cuarto trimestre es el informe de liquidación presupuestal presentado al Congreso

como rendición de cuentas del gobierno, cuyas cifras se muestran en la Tabla 42.

Curiosamente, esta cifra incrementa el monto aprobado de 370 a 490 millones, pero al igual que

en los casos anteriores este monto no figura como desembolsado.

Un análisis de la ejecución presupuestal por el lado del gasto, con base a cifras obtenidas del módulo de

reportes gerenciales del sistema SIAFI al 31 de diciembre de cada año, muestra que con cargo a estas

fuentes financieras se ha ejecutado gastos de 158.2 millones de Lempiras en 2008, 259.1 millones de

Lempiras en 2009 y 409.1 millones de Lempiras en 2010.

Los problemas políticos del año 2009 fueron origen de la interrupción de muchos de los desembolsos de

los donantes.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 no hizo una evaluación adecuada de la dimensión pues no se centró únicamente en temas de apoyo presupuestario. Aunque no se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior, ambas evaluaciones no resultan comparables.

Calificación D. En dos de los tres años analizados los donantes aparentemente no hicieron desembolsos de apoyo presupuestario pese a haberse comprometido fondos.

ii) Puntualidad de los desembolsos de los donantes en el curso del ejercicio

En esta dimensión se mide si se han acordado oportunamente planes de desembolso de fondos de

asistencia presupuestaria, a fin de permitir al gobierno incluir dichos fondos en su presupuesto anual, y

cómo los donantes han cumplido con estos planes acordados con el gobierno. El periodo de referencia

para la presente dimensión se refiere a los últimos tres años completados (2008, 2009 y 2010).

La dimensión anterior muestra como la información del gobierno respecto a los programas de desembolso

de los donantes en asistencia presupuestal directa, no han estado claros o no han sido adecuadamente

interpretados por el gobierno, de otro modo las leyes de presupuesto aprobadas por el Congreso hubieran

tenido información consistente con la información administrada por la DGP en sus informes trimestrales.

De otro lado, en dos de los tres años analizados, el gobierno no ha incluido estos desembolsos en sus

registros y reportes oficiales, por lo que no puede asegurarse que estos se han producido.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La falta de evidencias del cumplimiento de los planes de desembolso se mantiene.


INFORME FINAL | 173

Calificación D. No hay evidencia del cumplimiento de los planes de desembolso por los donantes en dos de los tres años analizados.



D 1 C D Método calificación M1

(i) C D

La recepción de apoyo presupuestario directo ha sido más del 15% inferior al previsto en por lo menos dos de los tres últimos años, O BIEN los organismos donantes no han proporcionado previsiones oportunas e integrales para el año por los años correspondientes.

La evaluación PEFA del año 2009 no hizo una evaluación adecuada de la dimensión pues no se centró únicamente en temas de apoyo presupuestario. Aunque no se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior, ambas evaluaciones no resultan comparables

(ii) C D No se cumple con los requisitos para recibir por lo menos la calificación C

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La falta de evidencias del cumplimiento de los planes de desembolso se mantiene

D-2. Información financiera proporcionada por los Donantes para la presupuestación y presentación de informes acerca de la ayuda a proyectos y programas

i) Integridad y puntualidad de las estimaciones presupuestarias de los Donantes con fines de

apoyo para proyectos

Esta dimensión mide cuan oportuna y completa es la negociación de los términos de asistencia en

proyectos por los donantes a fin de permitir a la entidad ejecutora la incorporación del proyecto en el

sistema presupuestario. El periodo de análisis es el año 2010.

Los proyectos que cuentan con apoyo de la cooperación internacional y que son conocidos54 por el

gobierno, deben ser registrados en el presupuesto en caso se produzca un flujo de fondos desde el donante

o cuando debe aportarse una contrapartida local. Cuando no hay flujo de fondos sino únicamente la

transferencia de bienes, el registro es puramente contable.

54 Hay proyectos en que el donante no coordina con el gobierno la asistencia, sino directamente con el beneficiario. Estos casos no se consideran de cooperación con el gobierno y se excluyen del presente análisis.


INFORME FINAL | 174

Por lo general los programas se negocian con los Entes ejecutores y no con la SEFIN. Como parte de la

negociación se concerta un plan de desembolsos y de ejecución, el cual forma parte del convenio bilateral

de cooperación y sirve de base durante la ejecución del programa.

El apoyo para proyectos incluye recursos tanto provenientes de donaciones como de préstamos. Los

recursos provenientes de préstamos y la oportunidad de los desembolsos son negociados desde la

suscripción del convenio y revisados y ajustados anualmente de acuerdo con la ejecución. La información

se proporciona de manera que pueda ser incluida en el proyecto de presupuesto.

Para los recursos provenientes de donaciones no se dispone de estimaciones presupuestarias de los

desembolsos de ayuda para proyectos. Las estimaciones presupuestales, las realizan normalmente las

Unidades Ejecutoras, con base en los presupuestos de los ejercicios anteriores, el nivel de ejecución de los

proyectos y los términos incluidos en los convenios en ejecución. En sus estimaciones de costo, los

Cooperantes normalmente usan una clasificación por partidas o componentes de proyecto, la cual puede

diferir de la clasificación presupuestaria del Gobierno. Para los programas del BID y del Banco Mundial,

se ha implementado recientemente el módulo UEPEX del SIAFI, el cual permite administrar la

información del donante y del gobierno de modo automático y simultaneo.

Los cooperantes tienen por lo general procedimientos propios para la ejecución de sus programas,

distinguiéndose una modalidad centralizada y otra descentralizada. Tanto en los casos de Modalidad

Centralizada como Descentralizada, puede haber o no contrapartida del Gobierno.

En la Modalidad Centralizada, la Agencia de Cooperación es quien maneja los fondos, es decir que los

mismos no son entregados al Gobierno. En el caso de España no entran al sistema presupuestario pero si

son parte del convenio de asistencia bilateral. Los productos de la ayuda son entregados al Gobierno para

su registro en las cuentas del Gobierno Central o Sub-nacional según corresponda, sean estos

presupuestarios o no.

En el caso de la Modalidad Descentralizada, dependiendo del destino de la ayuda (Apoyo Presupuestario

o Proyectos) y la forma de ejecución, los fondos son entregados o no al Gobierno.

Para Apoyo Presupuestario: El donante entrega los fondos al gobierno a través del “Fondo

Común”. Se establecen objetivos del programa e indicadores. Los desembolsos son anuales y

están condicionados a que los indicadores alcancen niveles esperados.

Para Programas Específicos: El donante normalmente entrega los fondos al gobierno (cuenta

especial en el BCH fuera del “Fondo Común” y luego estos son trasladados a la cuenta de gasto


INFORME FINAL | 175

de la Unidad Ejecutora) los recursos se ejecutan y posteriormente se registran los gastos en el

SIAFI. Los desembolsos se hacen previa rendición de cuentas.

Algunos donantes como la Comunidad Europea, entregan los fondos al Gobierno (cuenta especial en el

BCH fuera del “Fondo Común” y luego estos son trasladados a la cuenta de gasto de la Unidad

Ejecutora), los recursos se ejecutan y posteriormente se registran los gastos en el SIAFI. Los desembolsos

se hacen previa rendición de cuentas.

Hay casos especiales en que el donante “contrata” a una entidad pública descentralizada para ejecutar un

determinado proyecto no negociado con el gobierno. El FHIS por ejemplo tiene un proyecto ejecutándose

en esta modalidad. En este caso, aunque el proyecto no se ejecuta presupuestalmente, la entidad lo incluye

en su contabilidad institucional, aunque no en el presupuesto.

De esta manera, la coordinación previa a la ejecución del proyecto siempre existe y esta se realiza siempre

como un paso previo a su inscripción presupuestal. La Tabla 43 resume los montos de cooperación

recibidos por el gobierno de Honduras en los últimos años. Los 5 mayores donantes aplican modalidades

de cooperación como las mencionadas.

Tabla 43 - Ayuda Oficial al Desarrollo (en millones de USD)

Donante 2007 2008 2009 2010

BCIE 252.8 BID 60.85 104.21 35.29 169.6 AIF/ Banco Mundial 48.01 51.13 50.88 112.7 USA 72.62 96.33 127.14 89.35 UE 44.49 23.77 40.83 62.84 AECID 119.71 117.56 60.35 57.44 PNUD*** 20.59 16.28 11.08 16.19 ACDI 13.62 14.17 26.12 11.72 Alemania 27.97 32.17 16.27 10.95 COSUDE 8.27 3.81 7.32 JICA 23.41 40.86 37.65 6.57 Fondos GAVI 0.05 4.04 1.29 4.41 UNICEF 1.19 2.72 6.02 3.46 UNFPA 1.35 2.12 1.98 1.76 Fondo Nórdico 3.45 5.62 6.33 1 Italia 4.96 6.1 4.53 ASDI 20.69 17.48 9.29 DANIDA 3.95


INFORME FINAL | 176

Donante 2007 2008 2009 2010

Fondo Global 9.05 7.95 9.86 IFAD 7.37 6.07 2.01 Bélgica 5.16 Irlanda 5.88 5.07 4.32 Corea 9.85 4.99 PMA 2.67 Total 500.15 568.66 460.04 808.11 Fuente: SEPLAN-AIDFLOWS_OECD Cifras 2010 provienen de la 3era Encuesta de Seguimiento a la Declaración de Paris

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA ya que sólo incluyó los fondos de ayuda no reembolsables en su análisis y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

Calificación C. Más de la mitad de los fondos de cooperación, incluyendo a aquellos proporcionados por los 5 principales donantes, proporcionan oportunamente las estimaciones presupuestarias de desembolsos para sus proyectos. El desglose de gastos propuestos por los Cooperantes, no necesariamente coincide con la clasificación presupuestaria del Gobierno.

ii) Frecuencia y cobertura de la presentación de informes por los Donantes acerca de los flujos

efectivos de los mismos con fines de apoyo para proyectos

Esta dimensión evalúa como los donantes reportan periódicamente al gobierno sus desembolsos a

realizados a los programas de cooperación que están ejecutando. El periodo de análisis es el año 2010.

Los donantes tienen diferentes formas de comunicar al gobierno la ejecución de sus programas. El BID

normalmente no presenta al Gobierno informes trimestrales sobre los desembolsos realizados, pero toda la

información se encuentra permanentemente disponible en el Portal del Banco al cual tiene acceso el

Gobierno. El BM al cierre de cada mes, presenta normalmente un reporte al Gobierno sobre los

desembolsos realizados. Los informes presentan información basada en las categorías de desembolso

definidas en el Documento de Proyecto y el Convenio de Préstamo, las cuales no se ajustan a la

clasificación presupuestal del Gobierno.

En muchos casos los informes son preparados por la Unidad Ejecutora (no por los Donantes), por lo

general con una periodicidad trimestral y durante los primeros días del nuevo trimestre. En dichos

informes se reporta el estado de avance físico y financiero de los programas.


INFORME FINAL | 177

Aunque no se ha podido obtener datos estadísticos respecto al monto de la cooperación recibida que es

reportada por los donantes hacia el gobierno, debido a las prácticas empleadas por los principales

donantes que representan más del 50% de los fondos de cooperación recibidos, es posible estimar que al

menos un 50% de los fondos de la cooperación son reportados por los donantes con periodicidad

trimestral o menor.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

Calificación C. Al menos un 50% de los fondos de la cooperación (incluyendo a los de los 5 principales donantes) son reportados por los donantes con periodicidad trimestral o menor y durante el mes siguiente al periodo reportado, estando la información basada en las categorías de desembolso definidas en el Documento de Proyecto y el Convenio de Préstamo, las cuales no se ajustan a la clasificación presupuestal del Gobierno.




D 2 D C Método calificación M1

(i) D C

Por lo menos la mitad de los donantes (incluidos los cinco más importantes) proporcionan estimaciones presupuestarias completas de los desembolsos de ayuda para proyectos en etapas que guardan consonancia con el calendario de presupuestación del gobierno, y con un desglose coherente con la clasificación presupuestaria del gobierno

La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA ya que sólo incluyó los fondos de ayuda no reembolsables en su análisis y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

(ii) D C

Los donantes presentan, dentro de los dos meses de finalizado cada trimestre, informes trimestrales sobre todos los desembolsos efectuados con respecto a por lo menos el 50% de todas las estimaciones presupuestarias para proyectos con financiación externa. La información no siempre brinda un desglose coherente con la clasificación presupuestaria del gobierno

La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior


INFORME FINAL | 178

D-3. Proporción de la ayuda administrada mediante el uso de procedimientos nacionales

i) Proporción global de los fondos de ayuda para el Gobierno Central que son administrados con

arreglo a los procedimientos nacionales

Este indicador mide la proporción (en montos de asistencia) de uso de los procedimientos nacionales por

los donantes. El periodo de análisis es el año 2010.

Según los montos descritos en el informe de Liquidación del Presupuesto 2010, se tiene que del total de

los fondos recibidos de la cooperación internacional, casi la totalidad se ejecuta parcial o totalmente

usando procedimientos nacionales, o al menos, mediante los procedimientos presupuestarios del SIAFI.

Tabla 44 - Recursos de Capital (millones de Lempiras)

Origen del recurso recibido Monto Uso de sistemas nacionales

Donaciones de Capital del Sector Externo

640.9 No, sólo se registra en el SIAFI

Donación Desafío Cuenta del Milenio 1385.5 Parcial. Ejecución mediante SIAFI.

Donación Alivio de Deuda HIPC 645

Si. Ejecución como fondos propios del gobierno y están sujetos a todas las normas y procedimientos presupuestarios, de pago, de auditoría y control, de contrataciones y de reporte aplicables a los fondos públicos

Donación Alivio de Deuda MDRI 1041.7

Club de París 467.6 Apoyo presupuestario 446.9

Total 4627.6 Al menos 2601 millones son ejecutados con uso total de procedimientos nacionales

Fuente: Informes liquidación presupuestaria (SEFIN_ILP2009, 2010, pág. 23)

La Tabla 44 muestra que del total de fondos recibidos (4627.6 millones de Lempiras) 2601 millones

(56%) se ejecuta con uso de procedimientos nacionales, aplicando los mismos procedimientos

establecidos para los fondos del Estado.

Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones. La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La gestión actual plantea mayores opciones al uso de los procedimientos nacionales en forma parcial o total por lo donantes.


INFORME FINAL | 179

Calificación C. Más del 50% de los fondos de la cooperación se ejecutan parcial o totalmente usando procedimientos nacionales.




D 3 D C Método calificación M1

(i) D C

Por lo menos el 50% de los fondos de ayuda para el gobierno central son administrados con arreglo a los procedimientos nacionales

La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La gestión actual plantea mayores opciones al uso de los procedimientos nacionales en forma parcial o total por lo donantes


INFORME FINAL | 180

4. Proceso de reforma del sector público El proceso de reforma del sector público en Honduras es amplio y ambicioso. A mediados del año 2011

existen varias iniciativas importantes de reformas que tienen como objetivo específico mejorar la gestión

de las finanzas públicas o que contemplan acciones que inciden sobre esa gestión. Todas se enmarcan en

el Plan de Gobierno 2010-2014. Este plan concretiza los principios de desarrollo, objetivos y metas de la

Visión de País hacia el año 2038 y los lineamientos estratégicos e indicadores del Plan de Nación 2010-

2022. En particular el Objetivo 4 de este plan describe los objetivos y las medidas de política relacionados

con “Un Estado moderno, transparente, responsable, eficiente y competitivo” tendientes a:

La modernización del estado mediante el fortalecimiento de su recurso humano y la introducción

de procesos eficientes de gestión pública basados en plataformas tecnológicas

La modernización de la gestión pública mejorando la eficiencia y transparencia en el uso de los

recursos públicos mediante Tecnologías de Información y Comunicación (TIC)

El combate a la corrupción mediante el desarrollo de procesos que garanticen la transparencia del

quehacer gubernamental, tanto en lo referente a la gestión pública como en la prestación de

servicios por parte del Estado.

4.1. Descripción de las medidas de reforma recientes y en curso

En el contexto del Plan de Gobierno los procesos de reforma más importantes son:

El Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas, que comprende

dos grandes componentes: Gasto Publico y Rendición de Cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés) y el

Índice de Presupuesto Abierto (OBI, por sus siglas en inglés). Este es el proceso de reforma más

directamente relacionado con los hallazgos del PEFA 2009 y eventualmente con los de este PEFA.

Incluye medidas para corregir las debilidades en la gestión que fueron identificadas en ese PEFA. En ese

sentido tiene elementos en común con varios de los procesos que se describen a continuación en especial

el nuevo SIAFI y los compromisos con el FMI.

El Nuevo SIAFI, cuyos objetivos incluyen la modernización y actualización tecnológica del Sistema de

Administración Financiera Integrado – SIAFI – que incluye medidas para generar registros simultáneos, a

partir de una única carga de datos desde los lugares de trabajo; aplicar el principio de unicidad de caja

utilizando la operatoria de la Cuenta Única; operacionalizar los principios de contabilidad gubernamental

integrada; e incorporar e integrar los procedimientos de compras y contrataciones, administración de

bienes y recursos humanos desarrollados por otras entidades. Este es el proceso de reforma de más


INFORME FINAL | 181

duración ya que empieza en el 2004. Es el que resalta el informe PEFA 2009. En términos prácticos es el

que más impacto tiene sobre los procedimientos de la gestión diaria del presupuesto y las finanzas

públicas.

El programa económico del Gobierno y el marco de políticas para 2011-2012 que definen los

compromisos con el Fondo Monetario Internacional acordados en septiembre 2010 y actualizados en abril

2011, en particular los relacionados con la reducción del déficit fiscal; control del gasto en bienes y

servicios y de la masa salarial; reformas a la ley de servicio civil; y mejoras en la gestión de la inversión y

la deuda pública y en la administración tributaria.

Otras reformas puntuales a la administración pública, actualmente en proceso de implementación

incluyen:

La implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el sector público (NICSP)

de la IFAC (Consejo de la Federación Internacional de Contadores)

La modernización de la gestión pública local en el contexto de un sistema nuevo que se le

denomina Sistema de Administración Financiera Municipal (SAMI)

4.2. Factores institucionales que respaldan la planificación y aplicación de reformas

El conjunto de procesos de reforma es amplio y ambicioso lo que lleva a cuestionar si es factible que

todos reciban el mismo nivel de atención por parte de las máximas autoridades del gobierno y cuenten

con el presupuesto y los recursos humanos necesarios.

Existen varios factores que sugieren que las reformas tienen perspectivas razonables de éxito.

Varios de los procesos cuentan con apoyo político de alto nivel.

La Visión de Nación y Plan de País nacen de un compromiso de los candidatos a la Presidencia,

el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo en las elecciones del 2009 y se adoptan por ley por el

Congreso Nacional. SEPLAN y SEFIN están integrando la ejecución de estas reformas al proceso

de formulación, ejecución y seguimiento del POA-presupuesto de cada una de las instituciones

del gobierno y al sistema de Gestión por Resultados que opera desde el 2006.

El Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas, el Nuevo

SIAFI y el programa económico del Gobierno cuentan con el apoyo directo y se están

coordinando por instituciones de alta jerarquía en el poder ejecutivo, incluyendo la SDP, SEFIN y

el BCH. Los compromisos con el FMI sirven de incentivo y aseguran el seguimiento a las


INFORME FINAL | 182

reformas en la gestión de las finanzas y las del SIAFI con el apoyo de en un proceso sistemático

de seguimiento. El POA-presupuesto de SEFIN asegura la asignación de recursos para apoyar

estas reformas y el seguimiento a los resultados.

Los procesos de reforma se fundamentan en argumentos persuasivos basados en estudios técnicos

y programas de apoyo de instituciones multilaterales y bilaterales.

Entre los estudios técnicos más relevantes están los relacionados con la ERP, el CFAA del Banco

Mundial del 2004, varios informes del FMI y el PEFA 2009. Entre los programas activos están:

varios programas del Banco Mundial que apoyan las reformas al SIAFI, servicio civil, y a los

sistemas de control interno, compras administración de recursos humanos; varios programas del

BID que apoyan las reformas en la gestión por resultados, la auditoría forense de los atrasos, el

SAMI y la administración tributaria; el programa de asistencia de ASDI que apoya al TSC y el

SINACORP en especial; el programa de asistencia de la Tesorería de los EEUUA que apoya

reformas en la TGR y la Contaduría.

Cada uno de los procesos de reforma cuenta con el apoyo de organismos internacionales y de funcionarios

públicos del más alto nivel en el Gobierno de Honduras. Esto les permite actuar con cierto grado de

independencia y exigir que las instituciones técnicas y de línea dediquen tiempo y recursos a las reformas

específicas que esas instituciones están promoviendo. Esta situación se repite a nivel de los organismos e

agencias internacionales que cuentan cada una con programas que apoyan algunas pero no todas las

reformas. A esto habría que sumarle los programas de reformas sectoriales que afectan las reformas en la

gestión de las finanzas públicas y a la vez se ven afectadas por las mismas. Las reformas en los sectores

de salud y de educación y la descentralización son buenos ejemplos ya que también tienen apoyo político

e institucional de alto nivel, están bien fundamentas y cuentan con recursos técnicos y financieros de

programas de ayuda externa.

El éxito de las reformas en la gestión de las finanzas públicas requiere de mecanismos formales que

identifiquen en conjunto todas las reformas que están en proceso; formule una secuencia lógica y práctica

entre las distintas actividades; resuelva conflictos e identifique sinergias entre ellas; y, sobre todo, que

establezca prioridades sobre todo en el uso de los recursos escasos del gobierno.


INFORME FINAL | 183

Anexo 1. Datos de indicadores

Anexo A1.1 Presupuesto ejercicio fiscal 2008 - Gasto primario


INFORME FINAL | 184


Datos para el año = 2009

Desglose a nivel administrativo Aprobado Ejecutado presupuesto ajustado

desviación desviación absoluta

por ciento Aprobado Ejecutado

Ministerio Público 700,000,000 704,000,000 774,736,534 -70,736,534 70,736,534 10.1% - - Poder Judicial 1,320,100,000 1,351,791,728 1,461,042,427 -109,250,699 109,250,699 7.5% 226,653,700 75,604,104 Presidencia de la República 685,407,883 546,164,854 758,586,468 -212,421,614 212,421,614 28.0%Programa de Asignación Familiar 409,930,900 397,185,743 453,697,778 -56,512,036 56,512,036 12.5% 205,288,100 177,156,289 Secretaría de Agricultura y Ganadería 939,089,162 929,762,229 1,039,352,404 -109,590,175 109,590,175 11.7% 62,774,243 46,668,489 Secretaría de Defensa Nacional 2,101,259,240 2,441,707,343 2,325,603,287 116,104,056 116,104,056 5.0% - 141,163,523 Secretaría de Despacho Presidencial 907,986,449 1,012,210,989 1,004,928,964 7,282,026 7,282,026 0.7% 124,259,290 50,605,123 Secretaría de Educación 20,134,519,410 21,398,501,401 22,284,211,123 -885,709,722 885,709,722 4.0% 28,556,150 25,831,313 Secretaría de Finanzas 2,693,423,486 4,461,680,951 2,980,990,824 1,480,690,127 1,480,690,127 49.7% 133,677,258 290,336,379 Secretaría de Industria y Comercio 169,016,315 168,362,861 187,061,592 -18,698,730 18,698,730 10.0% - 802,176 Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda 1,888,793,241 4,142,660,987 2,090,453,042 2,052,207,945 2,052,207,945 98.2% 919,359,028 555,832,166 Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente 375,184,228 314,728,686 415,241,326 -100,512,640 100,512,640 24.2% 113,847,300 7,966,567 Secretaría de Relaciones Exteriores 686,123,182 622,441,754 759,378,137 -136,936,383 136,936,383 18.0%Secretaría de Salud 8,475,299,587 8,826,930,659 9,380,177,469 -553,246,810 553,246,810 5.9% 604,453,459 555,650,698 Secretaría de Seguridad 2,704,138,404 2,936,393,514 2,992,849,736 -56,456,222 56,456,222 1.9% - 141,163,523 Secretaría de Trabajo y Seguridad Social 549,976,340 542,101,580 608,695,377 -66,593,797 66,593,797 10.9% 17,464,356 1,809,419 Secretaría del Interior y Población 2,379,623,605 2,360,769,205 2,633,687,635 -272,918,430 272,918,430 10.4% 63,377,329 19,302,296 Fondo Hondureño de Inversión Social 535,619,651 319,411,602 592,805,874 -273,394,272 273,394,272 46.1% 411,383,556 266,534,813 Fondo Víal 1,376,529,000 1,380,492,343 1,523,496,152 -143,003,810 143,003,810 9.4% - - Proyectos Focalizados ERP 700,000,000 797,676,571 774,736,534 22,940,037 22,940,037 3.0%Suma de los restantes 3,732,262,333 3,517,500,520 4,130,742,835 -613,242,316 613,242,316 14.8% 1,381,287,857 2,286,967,931

Gasto corriente a nivel administrativo 53,464,282,416 59,172,475,520 65,217,131,672 -635,322,906 7,993,771,287 4,292,381,626 4,643,394,806 Contingencia 811,335,987 1,730,541,196 Gasto corriente total 54,275,618,403 60,903,016,716 64,029,546,141 70,955,744,768 varianza global (ID-1) 12.2%varianza en la composición del gasto (ID-2) 12.3% OK OKcuota de contingencia del presupuesto 2.7%

Inversion Fondos Extranjeros


INFORME FINAL | 185



INFORME FINAL | 186

Anexo 2. Resumen de los indicadores de desempeño

Indicador / Método

Calificación del indicador

Calificación dimensiones Justificación de calificación actual Cambios en la gestión identificados

I II III IV A. RESULTADOS DE LA GFP: Credibilidad del presupuesto

ID-1 (M1)

2009 A A Dimensión i): El gasto agregado ajustado ejecutado varió del presupuesto inicial aprobado en 4.2%, 12.2% y 3.1% en el 2008, 2009 y 2010 respectivamente

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

2011 A A

ID-2 (M1)

2009 B B N/A Dimensión i): La composición del gasto a nivel

administrativo varió en menos del 10% en el 2008 y 2010. En el 2009 fue superior al 10%. Dimensión ii): El monto promedio del gasto real ejecutado en la partida de imprevistos (contingencias) fue en promedio 3.8% del presupuesto inicial aprobado en los tres años del período 2008-2010, o sea más del 3% y menos del 6%.

Dimensión i): La metodología PEFA para el indicador ID 2 cambió en enero 2011 y ahora excluye los gastos en la partida de imprevistos (contingencias) para calcular la varianza por lo que los resultados de esta evaluación y los del PEFA 2009 no son comparables Dimensión ii): Esta dimensión se le añadió al indicador ID.2 en enero 2011, por lo que no fue considerada en el PEFA 2009 y no hay resultados comparables.

2011 B B B

ID-3 (M1)

2009 A D Dimensión i): La recaudación real de ingresos internos representó el 105.3%, 100.3% y 99.6% de las estimaciones de los ingresos internos presupuestadas en el 2008, 2009 y 2010 respectivamente

Dimensión i): El método de calificación para este indicador cambió en 2011. Al aplicar la metodología vigente, la calificación anterior cambiaría de “A” a “B” porque la recaudación varió entre 92% y 112% con respecto a las estimaciones en dos de los tres años.

2011 A A

ID-4 (M1)

2009 C+ A C Dimensión i): El saldo de los atrasos al cierre del 2010 equivale al 3.5% del gasto total ejecutado en ese año. El porcentaje equivalente al cierre del 2009 fue de 14.5%, por lo que se ve claramente que SEFIN logró reducir considerablemente el saldo de atrasos en ese periodo. Dimensión ii): En el 2009 SEFIN generó datos sobre los atrasos al final de año y a partir del 2010 lo hace mensualmente, con controles adicionales diarios que incluyen un perfil de edades.

Dimensión i): La evaluación PEFA anterior, aplicó adecuadamente la metodología PEFA pero se basó en información que siendo oficial no era correcta, lo cual generó una medición errada de la realidad, por lo que la evaluación anterior y la actual no resultan comparables. Dimensión ii): El PEFA 2009 en su calificación se refiere a un cálculo ad hoc de los atrasos sin proveer información sobre ese procedimiento. A partir del 2009 el Gobierno en general y SEFIN en particular toman conciencia del riesgo que representan los atrasos y están tomando pasos para medirlos con mayor frecuencia y controlarlos. La gestión de los atrasos ha mejorado en cuanto existe ahora un procedimiento rutinario que incluye un seguimiento mensual a los saldos y diario a la antigüedad de gastos ejecutados pendientes de pago.

2011 B+ B A

B. CARACTERÍSTICAS CLAVE DE TODAS LAS ETAPAS: Alcance y transparencia ID-5 (M1) 2009 A A Dimensión i): El clasificador que se empleó en Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus


INFORME FINAL | 187

Indicador / Método



I II III IV

2011 A A

la formulación y ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 es exhaustivo y capaz de generar un informe de la Cuenta Financiera compatible con las normas de la Estadísticas de la Finanzas Públicas (EFP)

criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

ID-6 (M1)

2009 C C

Dimensión i): La documentación remitida al Congreso Nacional con el proyecto de presupuesto, sumada a otra información oficial disponible, cumplen con 7 de los 9 componentes de la información de referencia requerida

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. Sin embargo, el proyecto de presupuesto del ejercicio fiscal del 2008 incluye el documento de Política Presupuestaria en donde aparecen tanto el cálculo del déficit (EFP 1986) histórico y estimado, como el financiamiento de ese déficit, que no fue tenido en cuenta, por lo que las evaluaciones no son comparables.

2011 A A

ID-7 (M1)

2009 D+ A D Dimensión i): Las instituciones descentralizadas representan el 43% del presupuesto aprobado por el Congreso Nacional para el ejercicio fiscal del año 2010. Los informes de ejecución parcial del reflejan tan solo los gastos de la administración central y no incluyen el gasto de las instituciones descentralizadas Dimensión ii): Todo el gasto financiado con fondos provenientes de créditos y la mayor parte de los gastos financiados con fondos provenientes de donaciones en el 2010 se incluyeron en el presupuesto de ese año, en los informes de seguimiento a la ejecución y en el informe de cierre del año. El gasto financiado con fondos externos no incluido en estos documentos e informes representa menos del 10% del total.

Dimensión i): La diferencia de calificación con respecto al PEFA 2009 refleja una diferencia de criterios de evaluación. El PEFA 2009 consideró únicamente la existencia de operaciones extrapresupuestarias, mientras que la metodología PEFA también considera las “actividades incluidas en el presupuesto pero administradas al margen del sistema de administración y contabilidad presupuestaria del sector público” que es justamente lo que se da en Honduras ya que ni el SIAFI ni la contabilidad pública, ni los informes que éstos generan, incluyen el gasto de las instituciones descentralizadas. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La diferencia en la calificación se debe a diferencias en el peso relativo de las donaciones extrapresupuestarias en los años 2007 y 2010.

2011 D+ D A


INFORME FINAL | 188

Indicador / Método



I II III IV

ID-8 (M2)

2009 C C C C

Dimensión i): El 87% de las transferencias que recibieron las municipalidades en el 2010 se asignaron conforme la Ley de Municipalidades o en base a otros sistemas y normas transparentes. Las transferencias autorizadas por el Congreso Nacional (que representan el 13% del total) son las únicas que no respondieron a criterios formales y transparentes. Dimensión ii): Los gobiernos SN tuvieron que formular su presupuesto para el año 2010 sin conocer de antemano las transferencias que habrían de recibir en ese año. Esa información la fueron recibiendo en el transcurso del ejercicio fiscal. Dimensión iii): No se generó información fiscal consolidada del Gobierno General en el 2010 que presente cifras ex ante y ex post que provenga de los sistemas contables establecidos. El uso en la Cuenta Financiera de información parcial sobre las finanzas municipales que se obtuvo mediante una encuesta especial no satisface los criterios de medición de este indicador.

Dimensión i): La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en los procesos de gestión desde la evaluación anterior se debe a la mayor proporción de transferencias autorizadas conforme la Ley de Municipalidades que se asignan por normas transparentes. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2008 difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación en dos respectos. Primeramente, el PEFA anterior considera como suficiente la información agregada que aparece en las cuentas financieras y el presupuesto plurianual. Este PEFA considera la información detallada sobre la asignación de transferencias a gobiernos SN individuales. El PEFA anterior además no tiene en cuenta el momento en el cual se informa a los gobiernos SN sobre la asignación de las transferencias, aunque reconoce que la información correspondiente al presupuesto no se comunica “con suficiente anticipación a los municipios sino hasta el momento que es aprobado el siguiente proyecto anual de presupuesto de ingresos y egresos del gobierno central.” Por lo tanto, los resultados no son comparables Dimensión iii):. La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y metodología con los aplicados en la presente evaluación. Sin embargo, parece haber calificado incorrectamente esta dimensión si se toman en cuenta sus propias conclusiones. El PEFA 2009 reconoce que “el gobierno central no consolida la información (ex-ante y/o ex-post) en informes anuales por categorías funcionales o sectoriales del gobierno general.” Esto corresponde a una clasificación D y no C como aparece en ese informe. Por lo tanto, los resultados no son comparables

2011 D+ B D D


INFORME FINAL | 189

Indicador / Método



I II III IV

ID-9 (M1)

2009 D+ C D Dimensión i): La supervisión de las instituciones descentralizadas está bien concebida y podría ser efectiva, pero se vio afectada adversamente en el 2010 por el incumplimiento de ciertas de las instituciones en remitirle a tiempo a SEFIN sus informes fiscales entre ellas ENEE, SANAA, IHSS, INPREMA e INA. Dimensión ii): SEFIN y el BCH han logrado construir fuentes indirectas de información sobre la posición fiscal de las municipalidades y consolidan esta información anualmente en sus informes sobre las finanzas del sector público no financiero. Esto provee información suficiente para supervisar el riesgo fiscal que representan las municipalidades en conjunto pero no en forma individual

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2008 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han registrado cambios significativos en la gestión. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe al seguimiento que realizan juntos SEFIN y en BCH del riego SN en el contexto del acuerdo con el FMI.

2011 C+ C A

ID-10 (M1)

2009 C C Dimensión i): Aunque no es siempre detallada, el hecho es que el gobierno ha puesto a disposición del público una gran cantidad de información fiscal no tan solo del ejercicio fiscal del año 2010 sino del actual y de los años anteriores. Es notable que SEFIN recibiera una puntuación máxima de 100% en la encuesta que realizó el IAIP en el 2010 sobre el cumplimiento de la LTAIP

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. La diferencia en la evaluación se debe a los esfuerzos realizados por el gobierno para mejorar la publicación de información

2011 A A

C. CICLO PRESUPUESTARIO C i) Presupuestación basada en políticas ID-11 (M2) 2009 A A A B Dimensión i):. SEFIN preparó un calendario

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 no coincide en sus


INFORME FINAL | 190

Indicador / Método



I II III IV 2011 C B C D

ID-12 (M2)

2009 C+ A A D D Dimensión i): El Gobierno preparó proyecciones de los agregados fiscales para el ejercicio próximo más tres años para los proyectos de presupuesto del 2010 y 2011 pero no vinculó estas proyecciones con la política de mediano plazo de forma explícita ni comentó sobre las variaciones con respecto a las proyecciones plurianuales de años anteriores. Dimensión ii): Existe un análisis de sostenibilidad de la deuda pública del SPNF para cada año del periodo 2008-2010 que es consistente con la metodología del FMI. Dimensión iii): Existen estrategias sectoriales pero ninguna ha sido costeada para estimar el gasto corriente o la inversión necesarios para lograr sus metas y objetivos Dimensión iv): Al momento de elaborar el presupuesto del 2011 se requería una vinculación de los proyectos incluidos en el Programa de Inversión Pública con los planes o estrategias vigentes en materia de desarrollo nacional y de inversiones y existía un requerimiento oficial de estimar el impacto en los gastos corrientes. Parece ser que algunas instituciones toman esto en cuenta pero no existe un proceso formal que vincule la programación de las inversiones con la elaboración del POA-presupuesto.

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología empleada con la aplicada en la presente evaluación pero no así en sus criterios. Este PEFA coincide en reconocer que se prepara una proyección plurianual del presupuesto. Difiere en aceptar que existen vínculos claros entre las estimaciones plurianuales y la fijación de topes con una explicación clara de cualquier diferencia. Las mediciones no resultan comparables Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. A diferencia del periodo cubierto por el PEFA anterior, 2005-2007, el análisis de sostenibilidad de la deuda en el periodo del PEFA actual, 2008-2010, abarca la deuda de todas las instituciones del SPNF, incluidos los municipios (basado en datos que obtiene el BCH mediante una encuesta especial del sector bancario – ver texto del indicador ID-9, dimensión ii). Dimensión iii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se registraron cambios significativos en la gestión. Dimensión iv): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y la metodología empleada con los aplicados en la presente evaluación. En comparación con el PEFA anterior se observó una preocupación creciente con identificar el impacto de las inversiones en el gasto corriente.

2011 C+ C A D C

C ii) Previsibilidad y control de la ejecución presupuestaria ID-13 (M2) 2009 B B B C Dimensión i): Aunque la mayoría del marco Dimensión i): Los repetidos cambios al marco normativo durante el


INFORME FINAL | 191

Indicador / Método



I II III IV

2011 B C A C

normativo es claro y completo, se han evidenciado algunas inconsistencias que han dificultado la estimación de los pasivos tributarios por el contribuyente en el periodo. La complejidad del marco normativo propicia la toma de decisiones discrecionales Dimensión ii): La DEI ha puesto a disposición de los contribuyentes un sistema completo y de fácil acceso para la asistencia y soporte a los contribuyentes, y está desarrollando programas a nivel nacional de educación y concientización al contribuyente. Dimensión iii): Los trámites y procedimientos existentes para procesar los recursos tributarios de los contribuyentes son morosos, poco claros

periodo analizado dificultan el entendimiento del contribuyente sobre el marco normativo y no le facilitan la identificación y cumplimiento de sus obligaciones tributarias. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009. En dicha evaluación no se percibió la existencia de elementos en el marco normativo que faciliten las decisiones discrecionales, los cuales si se han identificado en esta evaluación. Dimensión ii): La DEI a partir del año 2009 inició un proceso de mejoras muy significativas en el sistema de soporte y asistencia al contribuyente, las cuales han sido evidentes al momento de la presente evaluación. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en el procesamiento de recursos tributarios desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009


INFORME FINAL | 192

Indicador / Método



I II III IV

ID-14 (M2)

2009 B C B A

Dimensión i): El Registro de Contribuyentes no tiene vínculos con otros registros que permitan verificar su información. Se lleva un control limitado de los registros de los contribuyentes activos Dimensión ii): El sistema actual de sanciones es severo y cubre los tributos más importantes, aunque no siempre resulta eficaz como instrumento para incentivar el cumplimiento de las obligaciones del contribuyente Dimensión iii): Existen programas continuos de auditoría pero los criterios de evaluación de riesgo y de identificación de fraude fiscal no son claros y suficientes

Dimensión i): A excepción de haberlo informatizado, no se han identificado mejoras o cambios significativos en la administración del registro de Contribuyentes desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión ii): La DEI está implementando una estrategia de sanciones morales y pecuniarias que está dando resultados positivos y está permitiendo mejorar la recaudación sin afectar de manera sustantiva su capacidad operativa, lo cual representa una mejora en la gestión. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 resulto algo generoso, por lo que la evaluación actual presenta resultados similares al anterior, aunque ha existido una mejora en los procedimientos Dimensión iii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la evaluación del 2009 no consideró adecuadamente la calidad de los análisis de riesgo y de los procesos de inteligencia fiscal que son definitorios de la calidad de los planes de auditoría, por lo que asignó una calificación generosa haciendo que ambas mediciones no sean comparables

2011 C+ C B C


INFORME FINAL | 193

Indicador / Método



I II III IV

ID-15 (M1)

2009 D+ C A D

Dimensión i): Se estima que el porcentaje de cobranza de adeudos es inferior al 60%. Las deudas de los contribuyentes alcanzan valores significativos superiores al 2% de la recaudación tributaria total Dimensión ii): Todos los ingresos tributarios son pagados directamente en cuentas controladas por la TGR. Dimensión iii): El proceso de reconciliación de ingresos es continuo, permanente e integrado y asegura el adecuado seguimiento y reconciliación de avalúos tributarios, cobros, atrasos y transferencias de fondos a la tesorería

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobranza de adeudos a los contribuyentes, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la medición anterior estimó, sin poder evidenciarlo, que el porcentaje de cobranza superaba el 60%. En la presente evaluación usando el mismo criterio y sin poder evidenciarlo adecuadamente, se estima que el promedio de cobranzas es inferior al 60%. Dimensión ii): No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de cobro y transferencia de los fondos recaudados a la TGR, y se ha verificado que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iii): No se han identificado mejoras o cambios significativos desde la medición PEFA 2009 en la gestión de reconciliación de ingresos, y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. Sin embargo, el criterio de evaluación empleado en la medición anterior sólo consideró a la TGR como entidad única responsable de la reconciliación de ingresos sin tener en cuenta el proceso integrado de reconciliación existente, por lo que el resultado de dicha medición no es comparable con el de la medición actual

2011 D+ D A A


INFORME FINAL | 194

Indicador / Método



I II III IV

ID-16 (M1)

2009 C+ A C C Dimensión i): La gestión del flujo de caja funciona bien y la TGR mantuvo un balance entre las entradas y salidas de efectivo que permitió que la ejecución del presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 se desarrollara a nivel de gasto devengado conforme el presupuesto aprobado. La TGR logró además disminuir el saldo de cuentas por pagar heredado del 2009 Dimensión ii): El sistema de cuotas de compromiso que opera a través del SIAFI le permitió a las instituciones planificar y comprometer sus gastos en forma predecible y ordenada en el ejercicio fiscal del año 2010. Es cierto que existen problemas que impidieron el pago oportuno del gasto devengado en ese año pero eso respondió al problema de la falta de liquidez para atender necesidades del año vigente por la acumulación de obligaciones de años anteriores registradas al finalizar el ejercicio fiscal del año 2009. Eso queda fuera de lo que considera esta dimensión del indicador ID-16. Dimensión iii): El Acuerdo Ejecutivo 1570-2010 introdujo modificaciones del presupuesto de ciertas de las instituciones en el último trimestre del ejercicio fiscal del año 2010. Esas modificaciones se rigieron por normas transparentes.

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en este PEFA. La diferencia en la calificación parece surgir, por lo tanto, de cambios en la gestión de los compromisos por la TGR. Dimensión iii): La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 ofrece pocos detalles pero el texto da a entender que tomaron en cuenta las prácticas de la TGR en la autorización y modificación de los compromisos de pago, al igual que en la dimensión ii, arriba. Este PEFA consideró las modificaciones a las asignaciones presupuestarias que autorizan las autoridades superiores. No tenemos información para estimar lo que pudo haber sido la calificación en el 2009 conforme este criterio por lo que no es posible comparar los resultados para este indicador entre el PEFA 2009 y el actual.

2011 B+ A A B


INFORME FINAL | 195

Indicador / Método



I II III IV

ID-17 (M2)

2009 A A A B Dimensión i): Los registros de la deuda pública administrados por la DGCP contienen todos los datos actualizados de la deuda pública interna y externa, y son reconciliados mensualmente con los registros de los acreedores. Se preparan y publican trimestralmente informes estadísticos y de estado de la deuda incluyendo stock, servicio y transacciones, y anualmente se prepara además un informe de de estado y de gestión de la deuda a modo de memoria anual de la DGCP Dimensión ii): La mayoría de los saldos de caja son reconciliados y consolidados diariamente por la TGR, pero quedan fuera del proceso de consolidación algunas cuentas institucionales que administran fondos extrapresupuestarios, reservados o de ingresos propios institucionales Dimensión iii): La contratación de préstamos y el otorgamiento de garantías es en todos los casos aprobado por la SEFIN, quien aplica criterios claros y transparentes basados en políticas de endeudamiento que tienen en cuenta criterios fiscales y macroeconómicos

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión de la deuda desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión ii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se analizó la CUT y no se tuvieron en consideración cuentas bancarias institucionales que contienen fondos que escapan al control de la TGR y de la consolidación de los saldos de la caja fiscal, por lo que el criterio de evaluación entre las mediciones del PEFA 2009 y la actual no es comparable Dimensión iii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación se consideró que los préstamos obtenidos directamente por algunos municipios, en infracción a la norma y sin participación del gobierno no permitían dar una mejor calificación. El indicador evalúa la gestión del Gobierno Central, no la de los municipios. Esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones

2011 A A B A


INFORME FINAL | 196

Indicador / Método



I II III IV

ID-18 (M1)

2009 C+ A B C C

Dimensión i): En instituciones que administran porciones significativas de la nomina del Gobierno se han identificado debilidades que afectan la integridad de sus registros. No se ha podido evidenciar que se realicen conciliaciones semestrales entre los registros nómina, las fichas de la historia laboral y los manuales de puestos, sino sólo revisiones progresivas de carácter anual o auditorías parciales de nómina Dimensión ii): hay demoras en los trámites que exceden los tres meses y se producen ajustes retroactivos con frecuencia. No se ha podido evidenciar que el promedio de atrasos en el registro exceda los tres meses Dimensión iii): Existen controles adecuados para el adecuado registro de las transacciones, tanto a nivel institucional como inter-institucional, pero estos no son suficientes para impedir que se produzcan acciones que serán rechazadas posteriormente por la SEFIN Dimensión iv):No se ha obtenido evidencia de la realización de auditorías integrales de la nómina y de los registros de personal del Gobierno en los últimos tres años, pero si se ha verificado que existen procesos de auditoría parcial sobre los registros de la mayoría de institucionales

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, pero en dicha evaluación sólo se consideró al personal incluido en el Sistema de Servicio Civil, que representa sólo una fracción del sistema de nómina del Estado y no es representativa de la gestión de recursos humanos del Estado. La desintegración existente entre los diversos sistemas de nómina y recursos humanos existentes en el gobierno ha sido tomada en cuenta en la presente evaluación y esta diferencia en el criterio de evaluación no permite comparar los resultados de ambas evaluaciones Dimensión ii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. En la evaluación anterior sólo se consideró la información del SIARH y no la procesada directamente por las entidades sectoriales, por lo que los criterios de evaluación no resultan comparables. Dimensión iii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iv): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

2011 D+ D C C C

ID-19 (M2) 2009 B B A D N/A

Dimensión i): El marco normativo existente satisface los seis elementos evaluados por la

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009. El


INFORME FINAL | 197

Indicador / Método



I II III IV

2011 C+ A D A D

metodología PEFA vigente Dimensión ii): No se cuenta con datos confiables sobre el monto de los contratos adjudicados por métodos distintos a los de competencia abierta y que han sido justificados adecuadamente. Dimensión iii): La información proporcionada por los sistemas de ONCAE y de HONDUCOMPRAS es cabal, actualizada y completa cubriendo al menos un 90% del monto total de las contrataciones públicas Dimensión iv): El sistema de trámite de reclamaciones no satisface las condiciones i) y ii) establecidas por la metodología PEFA

procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables. Dimensión ii): El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables. Dimensión iii): El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables. Dimensión iv): El procedimiento de medición PEFA actual es totalmente distinto del procedimiento PEFA existente al momento de la evaluación anterior. Ambas mediciones no son comparables


INFORME FINAL | 198

Indicador / Método



I II III IV

ID-20 (M1)

2009 C+ B C C

Dimensión i): Los controles existentes no han restringido eficazmente los compromisos de gasto a la disponibilidad real de efectivo Dimensión ii): En los aspectos de la gestión no vinculados directamente al instrumento informático del SIAFI no se ha podido evidenciar la existencia de documentos descriptivos de la gestión o manuales de procedimientos de gestión institucionales, lo cual no facilita la implementación de las normas y abre la posibilidad a vacios de control en algunos aspectos de la gestión. Dimensión iii): El acatamiento a las normas se da para la mayoría de las transacciones pero aun se presentan numerosos casos de incumplimiento evidentes al menos en casos de contratación de personal.

Dimensión i): Los recientes cambios en la normativa de control interno aun no han sido implementados completamente por las entidades, lo cual ha debilitado los procedimientos de control interno. La insuficiencia de los recursos de la caja fiscal ha propiciado una flexibilización de los procedimientos de control reduciendo su eficacia. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión ii): La eliminación de los procesos de control previo por la auditoría interna esta propiciado una gestión institucional más ágil, pero debido a su reciente implementación aun no ha producido mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009, y se ha podido verificar que a excepción del cambio mencionado, los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iii): Se ha evidenciado un esfuerzo importante del gobierno en el sinceramiento de las cuentas y en el registro de las cuentas pendientes de ejercicios anteriores, lo cual promueve la reducción de estos casos en el presente año, pero esto aún no se puede cuantificar. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009.

2011 C C C C


INFORME FINAL | 199

Indicador / Método



I II III IV

ID-21 (M1)

2009 C C C C Dimensión i): Con excepción de algunas unidades desconcentradas o descentralizadas, las entidades del gobierno central cuentan con unidades de auditoría interna operando de acuerdo a las normas para el ejercicio profesional de auditoría y enfocando al menos el 50% de sus recursos a los problemas sistémicos institucionales Dimensión ii): Los informes de auditoría interna no se publican ni son presentados a SEFIN Dimensión iii): Las estadísticas muestran un alto grado de cumplimiento y que los directivos han tomado medidas rápidas y cabales ante las conclusiones de las auditorias

Dimensión i): La reciente implementación del nuevo marco rector de auditoría interna ha aportado mejoras significativas a la gestión de auditoría interna, aunque aún por estar en sus primeros meses de operación presenta algunas debilidades y limitaciones. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión ii): No se han identificado mejoras o cambios significativos en este aspecto de la gestión desde la medición PEFA 2009. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iii): El seguimiento de la implementación de las recomendaciones, a diferencia del año 2009, cuenta ahora con procedimientos formales y sistematizados

2011 C+ B C A

C iii) Contabilidad, registro e informes

ID-22 (M2)

2009 A A A Dimensión i): La conciliación de todas las cuentas bancarias del gobierno se realiza con frecuencia diaria en el caso de la CUT, o al menos una vez al mes en el caso de las cuentas menores que excepcionalmente no son administradas por la TGR Dimensión ii): Las cuentas de anticipo y en suspenso son conciliadas con periodicidad mensual, habiendo algunos tipos de anticipo (fondos rotatorios) que son liquidados con periodicidad trimestral. La conciliación se hace dentro de los 30 días de finalizado el periodo y en algunos casos, principalmente originados en procesos de contrataciones, los saldos remanentes son traspasados.

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión ii): Actualmente los procedimientos contables aseguran la conciliación de las cuentas de orden y anticipo con periodicidad mensual, lo cual no se daba en años anteriores originando algunos saldos históricos no liquidados, pero que no afectan la evaluación de la gestión actual. El criterio de evaluación empleado en la presente evaluación no coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009, por lo cual ambas mediciones no son comparables.

2011 A A A

ID-23 (M1)

2009 D D Dimensión i): Los recursos recibidos por todas las unidades de prestación de servicios primarios así como los resultados de su gestión, son reportados al menos con periodicidad anual por las Secretarías de Salud y Educación, aunque no todos reportan los tipos de recursos recibidos en especie

Dimensión i): En la actualidad los sectores de salud y educación, así como el Poder Judicial producen reportes describiendo la disponibilidad y uso de los recursos recibidos por sus unidades prestadoras de servicios primarios, aunque estos no necesariamente detallan en todos los casos los tipos de recursos recibidos en especie. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009

2011 B B


INFORME FINAL | 200

Indicador / Método



I II III IV

ID-24 (M1)

2009 B+ A A B

Dimensión i): Los reportes presupuestarios presentan la ejecución presupuestal de forma consistente en el tiempo y con la clasificación del presupuesto aprobado por el Congreso, permitiendo la comparación directa entre los datos del presupuesto aprobado y modificado con los de la ejecución en su momento del devengado. El monto pagado no se muestra en informes presupuestarios Dimensión ii): Los informes trimestrales fueron presentados durante el año 2010 dentro de las ocho semanas (valor promedio del año) luego de terminado el periodo reportado Dimensión iii): Los datos mostrados en los informes presupuestarios del año 2010 aunque con algunas omisiones no explicadas, han proporcionado información sobre la ejecución presupuestal que ha resultado útil para la gestión y para satisfacer las necesidades gerenciales básicas de información

Dimensión i): El sistema de reportes presupuestarios no ha sufrido modificaciones significativas desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de la caja fiscal hacen que la omisión del registro del pagado sea relevante para evaluar la utilidad de los reportes presupuestarios la cual se ha visto reducida. La evaluación del año 2009 no tuvo en cuenta la necesidad de reportar los montos pagados, lo cual es indispensable para obtener la calificación A otorgada en dicho momento. El criterio de evaluación empleado en la evaluación del año 2009 no fue consistente con la metodología PEFA Dimensión ii): El calendario del sistema de reportes presupuestarios está establecido en el marco normativo el cual no ha sufrido modificaciones desde la evaluación PEFA anterior, sin embargo las actuales circunstancias de gestión han generado atrasos en la presentación de los reportes. El criterio de evaluación empleado en la presente medición es consistente con el criterio empleado en la evaluación del año 2009 Dimensión iii): Los reportes presupuestarios no muestran adecuadamente todo el gasto presupuestario y las omisiones no son identificadas y explicadas. La presente evaluación coincide en su metodología y criterio de evaluación con los aplicados en la evaluación del PEFA 2009, sin embargo, dicha evaluación no tuvo en cuenta que los problemas y/o omisiones en los datos deben ser identificados y explicados en los informes, por lo que ambas mediciones no resultan comparables

2011 C C C C


INFORME FINAL | 201

Indicador / Método



I II III IV

ID-25 (M1)

2009 B+ B A B Dimensión i): Se prepara un estado consolidado del “Gobierno Central Presupuestario” que presenta información confiable de ingresos, gastos y activos y pasivos financieros. Las debilidades encontradas no socavan de modo significativo la calidad de la información. Dimensión ii): La documentación de la rendición de cuentas del Gobierno se somete al Congreso Nacional dentro de los seis meses de terminado el periodo reportado Dimensión iii):Se aplica la Norma Contable Nacional en todos los procesos contables del gobierno central aunque no en todas las entidades presupuestarias, y los Estados Financieros se presentan en un formato coherente a lo largo del tiempo

Dimensión i): No se han identificado mejoras o cambios significativos en la gestión desde la medición PEFA 2009 y se ha podido verificar que los elementos y características de la gestión evaluados en la medición anterior, persisten sin presentar diferencias significativas. El criterio de evaluación empleado en la presente medición coincide con el criterio empleado en la evaluación del año 2009. Dimensión ii): La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior Dimensión iii): La evaluación PEFA 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

2011 B+ B A B

C iv) Escrutinio y auditoría externa ID-26 (M1) 2009 C+ B B C Dimensión i): Las auditorías externas realizada Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus


INFORME FINAL | 202

Indicador / Método



I II III IV

2011 D+ D D A

por el TSC alcanzaron a cubrir menos del 50% del gasto ejecutado por el Gobierno General en el ejercicio fiscal 2009. Esas auditorías se ajustan a las normas pertinentes de auditoría Dimensión ii): El TSC le remitió el informe anual de rendición de cuentas del sector público dentro de 45 días de haber recibido el informe de liquidación correspondiente al cierre del ejercicio fiscal del año 2009. El TSC no le remitió al Congreso Nacional los informes de las auditorías financieras y de cumplimiento legal de los gastos ejecutados en el ejercicio fiscal del año 2009. Esto es consistente con la legislación Hondureña que sólo requiere que el TSC le remita al Congreso el informe anual de rendición de cuentas, pero se aparta de la buena práctica internacional que sirve de referencia para el PEFA. Dimensión iii): El seguimiento del TSC demuestra que las recomendaciones correspondientes a las auditorías externas del 2010 se han ejecutado total o parcialmente en 93%.

criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 considera que el informe anual de rendición de cuentas que prepara el TSC cumple con el requisito de auditoría externa de esta dimensión del indicador ID-26. En este PEFA no hemos considerado como suficiente ese informe y en su lugar hemos examinado en alcance y la naturaleza de las auditorías financieras y de cumplimiento legal que realiza el TSC. Los resultados del PEFA 2009 y este PEFA no son comparables. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Califican la dimensión de B aparentemente por tratarse de un plazo mayor de cuatro meses después de finalizado el período en estudio. Ya que el informe anual que remite el TSC se basa en el informe de liquidación del presupuesto y considerando que la liquidación es equivalente a un estado financiero, creemos que el plazo aplicable es a partir del momento en que la Contaduría le entrega la liquidación al TSC, en cuyo caso el TSC cumplió ampliamente con entregar el informe dentro de los cuatro meses de haber recibido ese documento. El PEFA 2009 tampoco tuvo en cuenta que no se presentan al Congreso los demás informes de auditoría tal como requieren las buenas practicas internacionales. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables. Dimensión iii): La evaluación PEFA del año 2008 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. Luego de un análisis detallado el PEFA 2008 reconoce que el TSC ejerce un seguimiento efectivo pero porque “más allá del seguimiento que realiza el TSC no existe evidencia de aplicación de sanciones administrativas y/o penales” califican la dimensión de C. Consideramos que el uso o no de sanciones y penalidades no forman parte de los criterios de esta dimensión y por lo tanto ante la misma evidencia hemos calificado de A. Los resultados del PEFA anterior y de este no son comparables.

ID-27 (M1) 2009 C+ C B C A Dimensión i): El Congreso Nacional, por medio Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus


INFORME FINAL | 203

Indicador / Método



I II III IV

2011 D+ C C D A

de las Comisiones de Presupuesto, revisó algunos elementos de los ingresos y gastos del proyecto de presupuesto del 2010. El Congreso no examinó las políticas y los agregados fiscales para el ejercicio venidero. Dimensión ii): Existen procedimientos formales establecidos conforme el reglamento interno del Congreso Nacional. Este procedimiento se siguió en la revisión y aprobación del presupuesto para el ejercicio fiscal 2010, excepto que el Congreso aprobó el presupuesto en marzo luego de iniciado el ejercicio fiscal. Dimensión iii): SEFIN remitió al Congreso Nacional un proyecto reformulado de presupuesto del ejercicio fiscal del año 2010 en marzo 2010 que éste aprobó cinco días más tarde Dimensión iv): Las normas y procedimientos que rigen las modificaciones del presupuesto son claras y se han respetado en el ejercicio fiscal

criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada y en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. Dimensión iii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en la metodología de medición empleada pero difiere en sus criterios con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 concluye que “es insuficiente la capacidad técnica del Congreso Nacional para realizar análisis macro fiscales exhaustivos sobre el presupuesto. El tiempo previo puede ser bastante apretado si es que no cuenta con el personal técnico idóneo y con experiencia.” En este PEFA nos hemos concentrado en determinar los plazos de tiempo entre la presentación del proyecto de presupuesto y su aprobación por el Congreso Nacional. La capacidad técnica del Congreso no es un criterio aplicable a esta dimensión. Por esta diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables. Dimensión iv): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

ID-28 (M1) 2009 D+ C D C Dimensión i): El Congreso Nacional ni examinó Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 difiere en sus


INFORME FINAL | 204

Indicador / Método



I II III IV

2011 D D D D

ni debatió el informe que recibió del TSC correspondiente a los años 2008 y 2009. El TSC presentó el informe del ejercicio fiscal del año 2010 en septiembre 2011 cuando se estaba elaborando el informe final de este PEFA por lo que no se pudo medir la puntualidad de las acciones tomadas por el Congreso Nacional. Dimensión ii): El Congreso Nacional no realizó audiencias sobre el informe de rendición de cuentas correspondiente a los años 2008 y 2009 en el periodo entre julio 2010 y junio 2011. Dimensión iii): El Congreso Nacional no formuló recomendaciones relacionadas al informe de rendición de cuentas correspondiente a los años 2008 y 2009 en el periodo entre julio 2010 y junio 2011

criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. El PEFA 2009 le asignó una calificación a esta dimensión aparentemente en base a la fecha de remisión del informe. Sin embargo, lo que mide la dimensión es el plazo entre la recepción de los informes y las acciones que toma el Congreso para examinarlos. La dimensión requiere como mínimo que el poder legislativo considere el informe en el pleno. Por la diferencia de criterios entre el PEFA 2009 y este PEFA los dos ejercicios no son comparables. Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2008 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior Dimensión iii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. Se nota una pequeña caída en los procesos de gestión desde la evaluación anterior.

D. PRÁCTICAS DE DONANTES

D-1 (M1)

2009 C C C Dimensión i): En dos de los tres años analizados los donantes aparentemente no hicieron desembolsos de apoyo presupuestario pese a haberse comprometido fondos Dimensión ii): No hay evidencia del cumplimiento de los planes de desembolso por los donantes en dos de los tres años analizados

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 no hizo una evaluación adecuada de la dimensión pues no se centró únicamente en temas de apoyo presupuestario. Aunque no se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior, ambas evaluaciones no resultan comparables Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior. La falta de evidencias del cumplimiento de los planes de desembolso se mantiene

2011 D D D


INFORME FINAL | 205

Indicador / Método



I II III IV

D-2 (M1)

2009 D D D Dimensión i): Más de la mitad de los fondos de cooperación, incluyendo a aquellos proporcionados por los 5 principales donantes, proporcionan oportunamente las estimaciones presupuestarias de desembolsos para sus proyectos. El desglose de gastos propuestos por los Cooperantes, no necesariamente coincide con la clasificación presupuestaria del Gobierno Dimensión ii): Al menos un 50% de los fondos de la cooperación (incluyendo a los de los 5 principales donantes) son reportados por los donantes con periodicidad trimestral o menor y durante el mes siguiente al periodo reportado, estando la información basada en las categorías de desembolso definidas en el Documento de Proyecto y el Convenio de Préstamo, las cuales no se ajustan a la clasificación presupuestal del Gobierno

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA ya que sólo incluyó los fondos de ayuda no reembolsables en su análisis y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior Dimensión ii): La evaluación PEFA del año 2009 no fue clara en la aplicación de los criterios de medición PEFA y difieren de los aplicados en la presente evaluación, por lo que los resultados de ambas mediciones no son comparables. No se han evidenciado diferencias en los procesos de gestión desde la evaluación anterior

2011 C C C

D-3 (M1)

2009 D D Dimensión i): Más del 50% de los fondos de la cooperación se ejecutan parcial o totalmente usando procedimientos nacionales

Dimensión i): La evaluación PEFA del año 2009 coincide en sus criterios y en la metodología de medición empleada con los aplicados en la presente evaluación. La gestión actual plantea mayores opciones al uso de los procedimientos nacionales en forma parcial o total por lo donantes

2011 C C


INFORME FINAL | 206

Anexo 3. Resumen de fuentes de información

Indicador Fuentes Documentarias Fuentes Institucionales

ID-1 1 Informes de Liquidación Presupuestaria 2008, 2009, 2010 Dirección General de Presupuesto

Informes de Liquidación Presupuestaria 2008, 2009, 2010

ID-2 1

Programa de Inversión Pública 2008, 2009, 2010 Tabulaciones especiales SIAFI – Ejecución por Institución, Cuenta Imprevistos Dirección General de Presupuesto

2 Dirección General de Inversión Pública Dirección General de Presupuesto

ID-3 1 Informes de Liquidación Presupuestaria 2008, 2009, 2010 FMI: First Review under Stand-By Arrangement 2011 Dirección General de Presupuesto

ID-4 1 Ley Orgánica del Presupuesto Artículo 100 Balance General 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 Dirección

General de Presupuesto 2 Tesorería General de la República Contaduría General de la República

ID-5 1 FMI: Honduras: Request for Stand-by Agreement Country Report No. 10/322

Manual de Clasificadores de Presupuesto

ID-6 1 Plan de Cuentas Único Contaduría: Implementación de las Normas Internacionales NICSP

ID-7 1 Manual de Procedimientos de la Cuenta Financiera FMI: Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP

2001) Dirección General de Presupuesto 2 Contaduría General de la República SEFIN_UPEG

ID-8

1 Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2011 Dirección General de Presupuesto

Congreso Nacional: Comisión de Presupuesto I

2 Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2011 Informe de la Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica Dirección General de Presupuesto

3 Dirección General de Crédito Público Dirección General de Instituciones Descentralizadas

ID-9 1 Secretaría de Educación Proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos 2011

2 Programa de Inversión Pública 2011-2014 Informe de la Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica

ID-10 1 Informe Trimestral de Avance Físico y Financiero de las Inversiones, II y III trimestres 2010

La Ayuda Oficial al Desarrollo en Honduras 2007-2010Dirección General de Presupuesto


INFORME FINAL | 207


ID-11

1 Dirección General de Inversión Pública SEFIN_UPEG 2 Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa FHIS

3 Normas Sobre las Transferencias Municipales 2007-2011 Secretaría del Interior y Población

N/a Secretaría del Interior y Población

ID-12

1 SEFIN Memoria 2009 Convenio Interinstitucional para el Fortalecimiento de la Gestión Fiscal Municipal Secretaría del Interior y Población

2 SEFIN_UPEG FMI: Honduras: Request for Stand-by Agreement Country Report No. 10/322

3 Informe de Evaluación de Gestión de las Instituciones del Sector Público Descentralizado 2010

Informe de Recurso Humano del Sector Público Descentralizado (SPD) Diciembre 2009 - Diciembre 2010

4 Informe de Inversiones Financieras Realizadas por los Institutos de Previsión Social a Diciembre 2010

Manual de Indicadores de Desempeño para la Evaluación de la Gestión Institucional del Sector Público Descentralizado Dirección General de Instituciones Descentralizadas


INFORME FINAL | 208


ID-13

1

• Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto public

• Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público - Fe de erratas

• Reglamento de la ley de fortalecimiento de ingresos, equidad social y racionalización del gasto publico

• Reformas al art.7 de la de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto public

• Reglamento de la ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto public

• Instrucción de revisión del procedimiento para determinar la forma y método para el cálculo del impuesto derivado de la ganancia de capital o cualquier otro tribute

• Ley sobre la privación definitiva del dominio de bienes de origen ilícito

• Reforma por adición al decreto 17-2010 en el sentido de restituir en toda su extensión el impuesto al activo neto

• Reforma al artículo 22 de la ley del impuesto sobre la renta • Interpretación del artículo 3 del decreto 42-2011, en el sentido que

la aplicación del mismo es a partir del periodo fiscal 2011 inclusive. • Ley de seguridad poblacional • Ley de eficiencia en los ingresos y el gasto public • Marco rector aduenero (CAUCA, RECAUCA, FAUCA)

• Ley Dirección Ejecutiva de Ingresos • SEFIN – Dirección General de Presupuesto, Ingresos • Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa • Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras

2 • Portal WEB de la DEI (Educación Fiscal y otros) • Portal WEB DEI en linea • Portal WEB SARAH

• Dirección Ejecutiva de Ingresos

3 Información estadística proporcionada por la DEI • Dirección Ejecutiva de Ingresos • Poder Judicial

ID-14

1 Información estadística proporcionada por la DEI • Dirección Ejecutiva de Ingresos

2 Portal WEB de la DEI (Cumplimiento ciudadano) • Dirección Ejecutiva de Ingresos • Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa • Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras


INFORME FINAL | 209


3 Información operativa proporcionada por la DEI Dirección Ejecutiva de Ingresos

ID-15 1

• Portal WEB de la DEI (Cumplimiento ciudadano) • Información operativa proporcionada por la DEI

Dirección Ejecutiva de Ingresos

2 • Información operativa proporcionada por la DEI y la TGR • SIAFI – Manual de Registro de Ingresos

• Dirección Ejecutiva de Ingresos • Tesorería General de la República 3

ID-16

1 Flujo de caja año 2010.xlsx, Flujo de Caja año 2011.xlsx SEFIN: Memoria 2010 Tesorería General de la República

2 SIAF: Manual de Cuotas de Compromiso Tesorería General de la República

SOPTRAVI

3 SEFIN Memoria 2010 Medición Gestión por Resultados 2006

ID-17

1

• Informes de la Deuda Pública 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, Memoria Anual de la DGCP 2010

• Informes trimestrales de la Deuda Pública de los años 2007 a 2011 • Listado detallado por operación y acreedor/donante del stock de

saldos de préstamos y donaciones al 30 de junio del 2011 • 2010: Informe Operaciones Crédito Público 2006 a Marzo 2010

• Dirección General de Crédito Público • Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial

2 • Reportes diarios de conciliación bancaria de la TGR • Reportes mensuales de conciliación de cuentas de la CGR • Reportes de conciliación de cuentas del FHIS

• Tesorería General de la República • Contaduría General de la República • Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)

3 • Ley Orgánica de Presupuesto Art 71 y 74 • Ley anual de presupuesto 2010 • Lineamientos de la Política de Endeudamiento Público 2009-2013

• Dirección General de Crédito Público • Tesorería General de la República • Municipalidad del Distrito Central (Tegucigalpa) • Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)

ID-18

1 • Ley del Servicio Civil • Información estadística proporcionada por la DGSC

• Dirección General de Servicio Civil • Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Tesorería General de la República • Dirección General de Presupuesto

2 • Información estadística proporcionada por la DGSC • Información estadística proporcionada por la DGT

3 • SIARH – Instructivo para Nombramiento de Personal • SIARH - Procedimiento de Nombramiento de Personal


INFORME FINAL | 210


4 • Información operativa proporcionada por las unidades de Auditoría

Interna de las Secretarias de Finanzas, Saliud, Educación, Obras Públicas, y la DGSC

• Tribunal Superior de Cuentas

ID-19 1

• Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública • Ley Contratación del Estado • Reglamento Ley de Contratación • Decreto 010-2005 Creación del Sistema de Información de

Contratación y Adquisiciones del Estado HONDUCOMPRAS • Circular 001-2005 Inscripción en el Registro de Proveedores y

Contratistas • Circular 002-2005 Formulación, Tramitación y Resolución de

Consultas ante la ONCAE. • Circular 003-2005 Correlatividad en la Numeración de

Procedimientos de Contratación, Contratos y Órdenes de Compra • Circular 004-2005 Difusión de los Procedimientos de Compras en

HONDUCOMPRAS • Circular 005-2006 Capacitación Difusión de los Procedimientos de

Compras en HONDUCOMPRAS • Circular 006-2007 Obligatoriedad de Difusión de los Procedimientos

de Contratación en HONDUCOMPRAS • Circular 007-2010 Difusión del Plan Anual de Contrataciones Y

Adquisiciones en el Sector Publico • Circular 008-2010 Obligatoriedad de la Difusión de los

Procedimientos de Contrataciones, Adquisiciones y Compras de Manera Descentralizada del Sector Salud en el Sistema de "HONDUCOMPRAS"

• Circular 009-2011 Obligatoriedad del Uso de los Pliegos de Condiciones Armonizados

• ONCAE • Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa • Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial


INFORME FINAL | 211


2 • Portal HONDUCOMPRAS • Información operativa y estadística proporcionada por ONCAE

• ONCAE • Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa • Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial

3 • Portal HONDUCOMPRAS • Información operativa y estadística proporcionada por ONCAE • Información proporcionada por el IAIP

• ONCAE • Instituto de Acceso Público a la Información (IAIP) • Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa

4 Información operativa y estadística proporcionada por ONCAE ONCAE

ID-20

1

• Marco Rector del Control Interno Institucional de los Recursos Públicos

• Información operativa proporcionada por las unidades de auditoría interna institucional

• Información de cuentas por pagar de ejercicios anteriores proporcionada por la TGR

• Tribunal Superior de Cuentas • Tesorería General de la República • Unidades de auditoría interna institucional de las Secretarías de

Finanzas, Salud, Educación, Obras Públicas, y del FHIS

2

• Marco Rector del Control Interno Institucional de los Recursos Públicos

• SIAFI – Manual de ejecución presupuestal • Información operativa proporcionada por las unidades de auditoría

interna institucional

• Tribunal Superior de Cuentas • Unidades de auditoría interna institucional de las Secretarías de


3 Información operativa proporcionada por las unidades de auditoría interna institucional

• Tribunal Superior de Cuentas • Tesorería General de la República • Unidades de auditoría interna institucional de las Secretarías de


ID-21

1 • Marco Rector de la Auditoria Interna del Sector Público • Información operativa sobre las UAI proporcionada por el TSC • Planes de acción de las Unidades de Auditoría Interna institucional

de las Secretarías de Finanzas, Salud, Educación y Obras Públicas

• Tribunal Superior de Cuentas • Unidades de auditoría interna institucional de las Secretarías

de Finanzas, Salud, Educación, Obras Públicas, y del FHIS 2


INFORME FINAL | 212


3

• Marco Rector de la Auditoria Interna del Sector Público • Marco Rector del Control Interno Institucional de los Recursos

Públicos • Sistema de Seguimiento de Recomendaciones de Auditoría

(SISERA)

ID-22

1 • Normas Técnicas del Subsistema de Tesorería • Ley Orgánica de Presupuesto • Ley Anual de Presupuesto 2011

• Contaduría General de la República • Tesorería General de la República • Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Fondo Hondureño de Inversión Social

2 • Normas Técnicas del Subsistema de Contabilidad • Manual de Contabilidad para el Sector Público

ID-23 1

• Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2009 (SEDUC)

• Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2010 (SEDUC)

• Informes trimestrales 2010 y 2011 (SALUD) • Informes mensuales 2010 (SALUD) • Memoria Anual 2009 y 2010 (Poder Judicial)

• Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Poder Judicial

ID-24 1

• SIAFI, Manual de Gastos • Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2009

(SEDUC) • Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2010

(SEDUC) • Informes trimestrales 2010 y 2011 (SALUD) • Informes mensuales 2010 (SALUD)

• Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Fondo Hondureño de Inversión Social

2 • Ley Orgánica de Presupuesto • Normas Técnicas del Subsistema de Presupuesto

• Dirección General de Presupuesto


INFORME FINAL | 213


3

• SIAFI, Manual de Gastos • Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2009

(SEDUC) • Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2010

(SEDUC) • Informes trimestrales 2010 y 2011 (SALUD) • Informes mensuales 2010 (SALUD)

• Secretaría de Educación • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda • Fondo Hondureño de Inversión Social

ID-25

1 • La Ley Orgánica de Presupuesto • Manual de Contabilidad para el Sector Público

• Contaduría General de la República

2 Ley Orgánica de Presupuesto • Congreso Nacional • Contaduría General de la República

3 • Manual de Contabilidad para el Sector Público • Normas Técnicas del Subsistema de Contabilidad Gubernamental

Contaduría General de la República

ID-26

1 SEFIN Memoria 2009, 2010 Normas de Auditoría Gubernamental

2 Informes de auditoría externa 2009 (31 informes) Tribunal Superior de Cuentas

Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas Decreto No. 10-2002-E, Articulo 32, 34

3 Tribunal Superior de Cuentas Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I

ID-27

1 Modelo de informe SISERA Tribunal Superior de Cuentas N/a Tribunal Superior de Cuentas 2 Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I Manual Hondureño de Procedimiento Legislativo

3 Presentación 1 Audiencias Públicas 2011 Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I

Oficios de remisión del anteproyecto de presupuesto 2009, 2010, 2011 Dirección General de Presupuesto

4 Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I Ley Orgánica de Presupuesto Artículos 35,36 Dirección General de Presupuesto

ID-28 1 Oficios de remisión del Informe de Rendición de Cuentas 2008,

2009 Tribunal Superior de Cuentas Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I

2 N/a N/a 3 SEFIN Memoria 2009, 2010 Normas de Auditoría Gubernamental

D-1 1 • Informes de liquidación presupuestal de los años 2008, 2009 y 2010 • Dirección General de Presupuesto


INFORME FINAL | 214


2

• Informes trimestrales de ejecución presupuestal de la DGP • Información estadística proporcionada por la DGCP • SIAFI – Módulo de reportes gerenciales • Información proporcionada por los donantes entrevistados

• Dirección General de Crédito Público • Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial • Delegación de la Union Europea • Agencia Alemana de Cooperación al Desarrollo

D-2

1

• Información estadística sobre cooperación internacional proporcionada por la SEPLAN

• Información estadística proporcionada por la DGCP • Información operativa proporcionada por el FHIS • Información proporcionada por los donantes entrevistados

• Secretaria de Planificación y Cooperación Externa • Fondo Hondureño de Inversión Social • Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial • Delegación de la Union Europea • Agencia Alemana de Cooperación al Desarrollo

2 Información proporcionada por los donantes entrevistados

• Banco Interamericano de Desarrollo • Banco Mundial • Delegación de la Union Europea • Agencia Alemana de Cooperación al Desarrollo

D-3 1 Informe de liquidación presupuestal del ejercicio fiscal 2010 Dirección General de Crédito Público


INFORME FINAL | 215

Personas Entrevistadas

Institución Institución Institución Institución

Secretaría de Finanzas (SEFIN)

Dirección General de Presupuesto (DGP)

Roberto Zúñiga Director General José Luis Ortega Sub-Director General Sindi Sánchez Pineda Sub-Director de Presupuesto – Sector Descentralizado Elsa Rosa Lagos Jefe Departamento de Análisis de Egresos Jorge Alexander Fiallos Sub Jefe Departamento de Análisis de Egresos Francisco Javier Mendoza Tabora Subjefe Departamento de Análisis de Ingresos Ligia Georgina Sánchez Cordero Jefe Departamento de Análisis de Ingresos Estela María Godoy Licona Departamento de Estadísticas Karol Lizeth Lagos Zeron

Dirección General de Inversión Pública (DGIP)

Jackeline Molina Directora General Melvin Maldonado Sub-Director

Tesorería General de la República (TGR)

Francisco Cerrato Tesorero General de la República Linda Rodríguez Sub-Tesorero General de la República Maria del Carmen Zelaya Jefe de Conciliación Bancaria Vilma Urania Gutiérrez Flores Analista de Conciliación Lesly Verónica Erazo Departamento Programación Financiera

Contaduría General de la República (CGR)

José Luis Romero Nolasco Contador General de la República Ángel Josué Moncada Sub- Contador General de la República Lourdes Margarita Martínez Supervisor Nadya Alejandra Ferrero Analista Contable Lorena García de León Jefe Departamento Procesos Contables Gloria García Fortín Jefe Departamento Normas y Procedimientos Lori Flemming Asesor del Departamento del Tesoro US

Dirección General de Crédito Público (DGCP)

Orfidia Isabel Pastora Director General Gloria Canales de Castro Sub-Director General Jorge Cruz Jefe Departamento de Gestión de Deuda y Riesgo Yaninn Martínez Analista

ONCAE

Héctor Martin Cerrato Director Verónica Bueso Sub-Directora Dea Nadine Quan Asesor legal Erwin Zelaya Honducompras

Auditoría Interna Ricardo Zelaya Auditor Interno Dirección General de Instituciones Descentralizadas (DGID)

Ing. Rigoberto A. Romero Flores Director General Lic. Juan Carlos Zelaya Director Elmer E. Castro Vázquez Analista de Empresas Públicas


INFORME FINAL | 216


Institución Institución Institución Institución Olga M. Trejo Raudales Analista de Empresas Públicas

UPEG Lic. Feliciano Herrera Director Marvin Alexander Urbina Barahona Economista Carlos Cuadra Economista

Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI)

José Oswaldo Guillén Ministro Director Marcela Pineda Gerente administración Suyapa Irias Jefe Estudios Fiscales Cecilia M. Funes Asistente Ejecutivo del Ministro Director

Secretaría de Estado del Despacho de la Presidencia (SDP)

Dirección General de Servicio Civil (DGSC)

Ignacio Israel Rodríguez Director General Carlos Ponce Coordinador SIARH/SIAFI Gladis Zavala Asesor Legal

Secretaría de Salud (SALUD)

Oficina del Ministro Arturo Bendaña Pinel Secretario de Estado

Gerencia Administrativa (GA)

Moisés Torres López Gerente de Administración Arnold Erick Aguilar Subgerente Presupuesto Saad Orozco Montoya Jefe Análisis Presupuesto Florentino Pavón Asistente Gerencia Administrativa

Unidad Planificación y Evaluación de la Gestión (UPEG)

Maria del Socorro Interiano Directora UPEG

Maria Sandoval Cruz Asistente técnico UPEG

Unidad Auditoría Interna (UAI) Auditor Interno

Secretaría del Interior y Población (SEIP)

Dirección General Fortalecimiento Local Wilson Geovanny Núñez Moran Director General

Gerencia Administrativa (GA) Juan Hernandez Gerente de Administración

Subgerencia de Presupuesto y Contabilidad Dona Ivonne Martínez Subgerente

Dirección de Modernización Wendy Oviedo Director

Banco Central de Honduras (BCH)

Departamento de Programación y Análisis Financiero

Carlos Fernando Ávila Jefe

Departamento de Estadísticas Macroeconómicas

Aracely O’Hara Jefe

Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS)

Despacho Nasry Ashura Ministro Director Dirección de Finanzas Mario Roberto Zerón Suazo Director


INFORME FINAL | 217


Institución Institución Institución Institución Elsa Arellano Ordoñez Subdirector

Auditoría Interna Miguel Ángel Torres Ramos Subdirector Mirna Flores Zepeda Supervisor

Contrataciones Will Roberto Castro Moncada Director Seguimiento y Control Roberto Zablah Director Planeamiento y evaluación de la gestión Alejandro Paredes Director

RRHH José Luis Mejía Director

Tribunal Superior de Cuentas (TSC)

Dirección General Norma Castellón Villeda Directora Ejecutiva Dirección de Fiscalización Sandra Regina Corrales Alvarado Directora Dirección de Auditorías Eda Patricia Molina Directora Dirección de Auditoría Municipal Guillermo Amado Mineros Medrano Director

Dirección de Auditoría Interna Gustavo Adolfo Aguilar López Director

Departamento de Control y Evaluacion del Presupuesto Guillermo Federico Sierra Aguilera Jefe

Poder Judicial

Dirección de Administración Alejandra Villela Director Angel Valdez Contador

Dirección de Planificación Ismael García Director Carolina Madariaga Subdirector

Dirección de Presupuesto Reina Ochoa Subdirector Auditoría Interna Lic. Anduray Auditor Interno

Secretaría de Educación

Sub-Secretaría de Administración Financiera

Sandra Maribel Sánchez Sub-Secretaria Patricia Peña Contador Central Juan Montoya Gonzalez Asesor del Sub-Secretario

Sub-Secretaría de ATP Elia A del Cid Sub-Secretaria UPEG Orlando Betancourth Director Auditoría Interna Mauricio Flores Auditor Interno

Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda (SOPTRAVI)

UPEG Luis Benitez Director de la UPEG Auditoría Interna Salomón Romero Auditor Interno Gerencia Administrativa Luis Ferrari Gerente Administrativo

GTZ Peter Palesch Director Interino Unión Europea Sección Cooperación Laurent Sillano Primer Consejero – Jefe de Cooperación BID Gestión Fiduciaria Miguel Orellana Especialista Senior


INFORME FINAL | 218


Institución Institución Institución Institución Nalda Morales Especialista Financiera

Modernización del Estado María José Jarquín Especialista Gestión Fiscal y Municipal Belinda Pérez Rincón Especialista

Banco Mundial Representante Sampaioli Especialista Senior Operaciones Martin Humberto Ochoa Oficial de Operaciones Senior Área Fiduciaria José Rezk Oficial de Administración Financiera

Cámara de Comercio e Industria de Tegucigalpa (CCIT) Aline Flores Presidente Rafael Medina Gerente General

Hospital Escuela

Dirección General Dr. Molinero Director General

Dirección administrativa

Director de Administración Contador Especialista SIAFI Asesor Presupuesto

Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH) Raf Flores Sub-Coordinador

Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP)

Presidencia Guadalupe Jerezano Mejia Comisionada Presidente Unidad de Estudios e Investigación Jurídica Lilian Avila Bier Jefe Unidad

Unidad Información Pública Karla Elvir Oficial de Informaciones SGP Abner Ordoñez Administración Dario Hernandez Administrador Auditoría Interna Rosa M. Trimarchi Galindo Auditor Interno

Consejo Hondureño de la Empresa Privada (COHEP) Armando Urtecho López Gerente Asesoría Legal Asociación Hondureña de Maquiladores (AHM) Guillermo Matamoros Gerente Regional

Congreso Nacional Comisión de Presupuesto I Grupo de Apoyo Técnico

Hector Guillermo Guillén G. Diputado y Presidente de la Comisión Lic. Victoria Chávez Madison Directora Jorge Geovanny Fiallos Coordinador Técnico Roberto Maradiaga Coordinador Legal


INFORME FINAL | 219

Anexo 4. Efectos del desempeño en la gestión de finanzas públicas Vínculos mutuos entre las seis dimensiones de un sistema de GFP abierto y ordenado y los tres niveles de resultados presupuestarios

Disciplina fiscal agregada Asignación estratégica de recursos Eficiente prestación de servicios

Credibilidad del presupuesto El presupuesto es realista y se aplica según lo previsto.

En el periodo 2008-2010 que cubre este PEFA coinciden una serie de eventos que ponen en duda la credibilidad del presupuesto como instrumento de gestión de las finanzas públicas en Honduras. Estas debilidades contribuyen al aumento del déficit fiscal.

Aunque la proporción del gasto orientado a los servicios sociales en los últimos años se mantiene más o menos estable, esto es producto de un aumento en la masa salarial mayormente en el sector de educación que se compensa con una caída abrupta de los gastos de capital. En el 2010 el Gobierno se compromete a mejorar la composición del gasto fiscal en favor de la inversión y el gasto anti-pobreza.

El aumento en la masa salarial que se viene manifestando desde el 2006 sumado a la necesidad reciente de dedicar una parte de los recursos relativamente escasos de la cuenta única al pago de atrasos no solamente se ha compensado con una caída en la inversión sino que también ha agudizado las deficiencias en los renglones no-salariales del gasto corriente. Esto afecta la prestación de servicios fundamentales de salud y educación entre otros

Universalidad y transparencia El presupuesto y la supervisión del riesgo fiscal tienen alcance universal, y el público tiene acceso a información fiscal y presupuestaria.

Los informes de ejecución del presupuesto y los estados financieros resultan insuficientes ante el crecimiento de los atrasos de pago, entre otras porque no generan información sobre la antigüedad de los pagos vencidos ni sobre los pasivos contingentes de devolución de impuestos y demandas judiciales por aspectos laborales e incumplimientos contractuales. Esto hace aún más difícil para los que observan las finanzas públicas desde afuera conocer y entender claramente cuál es la situación fiscal.

La información tardía en incompleta de ejecución de los presupuestos de las instituciones descentralizadas entorpece la coordinación efectiva del gasto público. Esto hace aún más difícil para los que observan las finanzas públicas desde afuera conocer y entender claramente cómo se están usando los recursos públicos.

La información tardía en incompleta del gasto municipal limita la información sobre el uso de los fondos asignados al nivel local, No hay información relacionada con la prestación de servicios o la eficiencia operativa en el nivel de las unidades que prestan los servicios directamente a la población. Esto hace aún más difícil para los que observan las finanzas públicas desde afuera conocer y entender claramente la calidad de los servicios.


INFORME FINAL | 220


Presupuestación basada en políticas

El Gobierno ha hecho uso efectivo del análisis y las estimaciones de la cuenta corriente para identificar e implantar medidas de política pública que le permiten vigilar, controlar el déficit fiscal y estabilizar la relación PIB/deuda pública.

El presupuesto plurianual basado en la estimación de la cuenta financiera que está sirviendo tan bien para vigilar y controlar el déficit fiscal resulta insuficiente como herramienta para facilitar y dirigir la reorientación estratégica del gasto.

No parece hacerse una programación futura del gasto corriente necesario para la operación y mantenimiento de las obras y facilidades incluidas en el programa de inversiones. En tanto esto sea cierto plantea la posibilidad de que no se haya incluido ese gasto en el presupuesto y que el beneficio en forma de mejores servicios que derivan de las inversiones no se manifieste total o parcialmente.


INFORME FINAL | 221


Certeza y control de la ejecución presupuestaria

A pesar de la caída en los ingresos, las modificaciones al presupuesto autorizadas por el Congreso Nacional en esos tres años incorporan nuevas estimaciones de ingresos propios que luego no se cumplen. A partir del 2006 empieza a crecer el gasto corriente impulsado por el aumento rápido de la masa salarial y los subsidios. El nuevo gobierno, está haciendo esfuerzos importantes para mantener la disciplina fiscal, teniendo en cuenta las dificultades por las que atraviesa la caja fiscal por la aparición de deudas no registradas de años anteriores y lo limitado de los recursos disponibles. Las reformas tributarias iniciadas en 2010, el cambio de función de la auditoría interna y el sinceramiento de las cuentas que este gobierno está propiciando, son algunos de los pilares en que se soporta el proceso de fortalecimiento del control sobre la ejecución presupuestal. Por otro lado, la programación del gasto parecería estar aun ajena a la situación de crisis de la caja fiscal y se ha incrementado progresivamente en los últimos tres años.

No se ha logrado obtener un balance entre necesidades y prioridades, lo cual conjugado con las limitaciones de la caja fiscal, no permite satisfacer adecuadamente los requerimientos sectoriales. La asignación estratégica de recursos constituye una debilidad importante de la gestión debido a que no se ha logrado un balance entre necesidades y prioridades y a que las limitaciones de la caja fiscal no permiten satisfacer adecuadamente los requerimientos sectoriales. El control se ejerce sobre el gasto pero no sobre su programación. Muchas entidades han dimensionado sus objetivos sin coordinarlos con la disponibilidad de recursos para alcanzarlos, lo cual no permite hacer una distribución adecuada de los recursos públicos.

El control se ejerce sobre el gasto pero no sobre su programación. Muchas entidades han dimensionado sus objetivos sin coordinarlos con la disponibilidad de recursos para alcanzarlos, lo cual no permite hacer una distribución adecuada de los recursos públicos. La prestación de servicios es una debilidad de la gestión gubernamental. La calidad de los servicios prestados es función de la identificación del alcance del servicio que se desea prestar, de la capacidad para prestarlos y de las estrategias sectoriales que identifican los medios más eficientes y eficaces para su provisión. Los sistemas de control existentes no aseguran una coordinación adecuada entre estos tres aspectos, ya que se orientan principalmente a la ejecución presupuestaria, no a la verificación de los aspectos estratégicos, del alcance y limites del servicio que se piensa prestar, y de la posibilidad de obtener los recursos necesarios para proveerlos.


INFORME FINAL | 222


Contabilidad, registro e información

La calidad de la información sobre la ejecución presupuestal es un elemento clave para propiciar y supervisar el acatamiento de la disciplina fiscal. El fortalecimiento iniciado sobre los sistemas informáticos del SIAFI y sobre la gestión contable del gobierno, redundarán en la producción de informes confiables y más completos de la gestión. Por otro lado la información estadística de ingresos resulta aún incipiente.

Existen reportes recurrentes de la gestión que informan sobre el gasto y el cumplimiento de las institucionales, pero que aun no se coordinan adecuadamente con la posibilidad real de gestión. Debido a que en muchos casos estos son preparados por entidades con operación desconcentrada, la información sobre los recursos recibidos y utilizados no siempre es actual y completa. Hay entidades que cuentan con almacenes regionales desde donde distribuyen sus recursos materiales, los cuales no necesariamente respondes a las demandas y dinámica de las entidades desconcentradas. Los reportes que normalmente son presupuestarios o contables y los reportes sobre inventarios son poco frecuentes.

Los informes recurrentes contienen principalmente información cuantitativa de la prestación de servicios, siendo la información cualitativa menos frecuente, incompleta o inexistente. El objetivo de contar con información sobre la prestación de servicios públicos debe permitir prevenir y dar soluciones anticipadas a posibles problemas, lo cual no se da. Los informes por lo general muestran datos estadísticos diversos de comportamiento sectorial, útiles para la toma de decisiones estratégicas y de largo plazo, pero no para tomar medidas correctivas inmediatas sobre casos particulares.

Escrutinio y auditoría externos eficaces

Las auditorías externas no identificaron el problema de la debilidad de los controles in ternos y la auditoría interna en prevenir el gasto no autorizado.

Las auditorías externas todavía no alcanzan a cubrir una mayoría del gasto público. La falta casi total de atención por parte del Congreso Nacional a las auditorías contribuye a disminuir su importancia e impacto.

Las auditorías externas todavía no alcanzan a cubrir una mayoría de los serviciows. La falta casi total de atención por parte del Congreso Nacional a las auditorías contribuye a disminuir su importancia e impacto.


INFORME FINAL | 223

Anexo 5. Bibliografía BCH_WEB_Estadisticas PIB. (2011). Producto Interno Bruto por Rama de Actividad Económica. Recuperado el 8

de 2011, de http://www.bch.hn/esteco/sector_real/pib/pibenfoque_produccion.xls

Comisión Crédito Público. (2008). Propuesta de Lineamientos de la Política de Endeudamiento Público 2008-2011.



Congreso Nacional. (2009). Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República para el Ejercicio Fiscal 2010.

Congreso Nacional; Decreto126. (1967). Ley del Servicio Civil y sus modoficaciones.

Congreso Nacional_Decreto10. (2002). Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas Decreto No. 10-2002-E.

Congreso Nacional_Decreto105. (2011). Ley de seguridad poblacional.

Congreso Nacional_Decreto16. (2010). Disposiciones Generales del Presupuesto .

Congreso Nacional_Decreto17. (2010). Ley de fortalecimiento de los ingresos, equidad social y racionalización del gasto público.

Congreso Nacional_Decreto170. (2006). Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Congreso Nacional_Decreto25. (1963). Ley del impuesto sobre la Renta.

Congreso Nacional_Decreto264. (2010). Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República para el Ejercicio Fiscal 2011.

Congreso Nacional_Decreto286. (2009). Establecimiento de Una Visión de País y la Adopción de un Plan de Nación.

Congreso Nacional_Decreto287. (1975). Ley Impuesto sobre las Ventas.

Congreso Nacional_Decreto74. (2001). Ley de Contratación del Estado.

Congreso Nacional_Decreto83. (2004). Ley Orgánica de Presupuesto. La Gaceta (30421), A-1.

Congreso Nacional_Manual. (2011). Manual Hondureño de Procedimiento Legislativo.

Consultores Evaluación PEFA. (2009). Evaluación PEFA - Gobierno Central Honduras.

Contaduría. (2010). Normas del Cierre Contable del Ejercicio Fiscal que Concluye al 31 de diciembre de 2010.

FMI. (2008). Honduras: Solicitud de Derecho de Giro.

FMI_M1. (2001). Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP 2001).

FMI_M1a. (2002). Government Financial Statistic Manual 2001, Companion Material.

FMI_M2. (1986). Manual de Estadística de Finanzas Públicas.

FMI_STB. (2010). Honduras: Request for Stand-by Agreement.

FMI_STB. (2010). Honduras: Request for Stand-by Agreement Country Report No. 10/322.

FMI_STB. (2008). Honduras: Solicitud de Derecho de Giro Reporte de País No. 08/241.

FMI_STB_R. (2011). First Review under Stand-By Arrangement.

IAIP. (2011, agosto 19). Modificaciones por IAIP año 2010 y primer semestre 2011.

IAIP_BoletínNo.3. (2010). Evaluación a Portales de Transparencia Boletín Cuentas Claras Edición No. 3.

Naciones Unidas. (2001). Clasificación de Gastos Por Finalidad. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales - Div. Estadistica. New York: Naciones Unidas.


INFORME FINAL | 224

OECD. (2001). Managing Public Expenditure - A Reference Book for Transition Countries.

Presidencia de la República. (2006). Talleres de Trabajo de Gestión por Resultados 2006.

SALUD. (2005). Plan Nacional de Salud 2021.

SALUD. (2011). Respuesta a los temas de conversación enviados por el equipo PEFA.

SE. (2011). Informe de Modificaciones Realizadas Oficio 165-SSAAYF-2011.

SE_UAI. (2010). Informe de Auditoría Interna "Instituto Técnico Vocacional del Sur" No. 04/2009 UAI-SE.

Secretaría de Educación. (2009). Categorías Programáticas y Resultados de Producción 2009.

Secretaría de Integración Económica Centroamericana. (1996). Código Aduanero Unificado de Centro América (CAUCA).

Secretaría PEFA_C1. (2008). Clarifications to the PFM Performance Measurement Framework of June 2005.

Secretaría PEFA_G1. (2007). Guidance on evidence and sources of information to support the scoring of the indicators.

Secretaría PEFA_GP1. (2010). Good Practice when Undertaking a Repeat Assessment.

Secretaría PEFA_MR1. (2005). Marco de Referencia para Medición del Desempeño. Washington, District of Columbia, USA.

Secretaría PEFA_MR2. (2011). Final text of revised indicators 2, 3, and 19 for the performance measurement framework.

SEFIN - DGCP. (2010). 2010: Informe Operaciones Crédito Público 2006 a Marzo 2010.

SEFIN. (2006). Manual de Contabilidad Para el Sector Público.

SEFIN. (2006). Normas Técnicas del Subsistema de Contabilidad Gubernamental.

SEFIN. (2006). Normas Técnicas del Subsistema de Presupuesto.

SEFIN. (2008). Política de Endeudamiento Público 2008-2011.



SEFIN. (s.f.). Portal SIAFI - SIARH - Instructivo para Nombramiento de Personal. Recuperado el 21 de 7 de 2011, de http://www.sefin.gob.hn/?p=3054

SEFIN. (s.f.). Portal SIAFI - SIARH - Procedimiento para Nombramiento de Personal. Recuperado el 21 de 7 de 2011, de http://www.sefin.gob.hn/?p=3054

SEFIN. (2011, May). Presupuesto Ciudadano 2011.

SEFIN. (2011). Resultados Fiscales 2010.

SEFIN. (2005). SIAFI - Manual de gastos.

SEFIN_AnteProy. (2010). Presentación de los Anteproyectos de Presupuesto de Recursos y Gastos del Secto Público Descentralizado 2010.

SEFIN_AvanceInvTrimIV2010. (2010). INFORME DE AVANCE FÍSICO- FINANCIERO del Programa de Inversión Pública IV Trimestre 2010.

SEFIN_Contaduria_BG2005. (2006). Balance General del Gobierno Central Efercicio Fiscal 2005. Recuperado el 8 de 2011, de http://www.sefin.gob.hn/?page_id=2398




INFORME FINAL | 225




SEFIN_Contanduría. (2011). Implementación de las Normas Internacionales NICSP.

SEFIN_Correo. (2011, August 19). Mensaje enviado por correo eléctronico por el Director General de Presupuesto.

SEFIN_Datos. (2011). Ejecución por Institución 2005.2011.xlsx.

SEFIN_DGID. (2011). Informe de Evaluación de la Gestión de las Instituciones del Sector Público Descentralizado Año 2010.

SEFIN_DGID. (2007). Manual de Indicadores de Desempeño para la Evaluación de la Gestión Institucional del Sector Público Descentralizado.

SEFIN_DGID_InvFin. (2010). Informe de Inversiones Financieras Realizadas por los Institutos de Previsión Social a Diciembre 2010.

SEFIN_DGID_Manual. (2007). Manual de Indicadores de Desempeño para la Evaluación de la Gestión Institucional del Sector Público Descentralizado.

SEFIN_DGID_RRHH. (2010). Informe de Recurso Humano del Sector Público Descentralizado (SPD) Diciembre 2009 - Diciembre 2010.

SEFIN_DGIP. (2008). Guía de Perfil de Proyectos de Inversión.

SEFIN_DGP. (2010). Cronograma POA Presupuesto 2011.

SEFIN_DGP_Circular. (2010). Proceso Presupuuestario 2011 Circular No. DGP-ID-065-2010.

SEFIN_DGP_Circular. (2010, July 9). Proceso Presupuuestario 2011 Circular No. DGP-ID-065-2010.

SEFIN_DGP_M1. (2005). Manual de Clasificaciones Presupuestarias, Ver. 2.

SEFIN_DGP_Oficio. (2010). Remisión del Presupuesto 2010 Oficio DGP-033-2010.

SEFIN_DGP_SIAFI. (2006). NORMAS TECNICAS DEL SUBSISTEMA DE TESORERÍA.

SEFIN_ExpMotivos. (2010). Exposición de Motivos Proyecto de Presupuesto 2010.

SEFIN_ILP2005. (2006). Informe de la liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica, ejercicio fiscal 2005.



SEFIN_ILP2008. (2009). Informe de la Liquidación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Republica.



SEFIN_Memoria. (2009). Memoria Institucional.

SEFIN_Memoria. (2010). Memoria Institucional.

SEFIN_obi. (2011). Presupuesto Ciudadano 2011.


INFORME FINAL | 226

SEFIN_Oficio. (2009). Oficio de Remisión del Proyecto de Presupuesto al Congreso Nacional DGP-124-2009.

SEFIN_OficioCGR. (2011). Oficio de Remisión de la Rendición de Cuentas sobre la Gestión de la Hacienda Pública Oficio CGR 811/2011.

SEFIN_PIP_2011. (2010). Programa de Inversión Pública Ejercicio Fiscal 2011 - Sector Público.

SEFIN_Plurianual. (2009). Lineamientos del Presupuesto Plurianual: Política Fiscal de Mediano Plazo.

SEFIN_PolPres. (2008). Política Presupuestaria para el Ejercicio Fiscal 2008 Anexo VIII.

SEFIN_PolPres. (2009). Política Presupuestaria para el Ejercicio Fiscal 2009.

SEFIN_PolPres. (2011). Política Presupuestaria para el Ejercicio Fiscal 2011.

SEFIN_PolPres. (2010). Política Presupuestaria para el Ejercicio Fiscal del año 2010 Anexo VI.

SEFIN_Presupuesto 2010. (2010). Presupuesto por Fuente de Financiamiento y Comparativo por Ejercicios.

SEFIN_SIAFI. (2005). Manual de Cuotas de Compromiso.

SEFIN_SIAFI. (2008). Manual de Procedimientos de la Cuenta Financieraa.

SEFIN_TGR. (2011). Archivo proporicionado por la TGR: "Flujo de caja año 2010.xlsx".

SEFIN_TrimI. (2011). Ejecución Presupuestaria de la Adminsitración Central Primer Trimestre Año 2011.

SEFIN_TrimII. (2010). Informe de Ejecución Acumulada al Segundo Trimestre 2010.

SEFIN_TrimIII. (2010). Informe de Ejecución Acumulada al Tercer Trimestre 2010.

SEFIN_UDEM_MU. (2008). Manual del Usuario Módulo Formulación Presupuestaria.

SEFIN_UPEG. (2011). Cuenta Financiera del SPNF Consolidado Ajustado 2009-2010.

SEFIN_UPEG. (2011). Tabulación Especial.

SEIP. (2011). Normas Sobre las Transferencias Municipales 2007-2011.

SEIP_SEFIN. (2011). Convenio Interinstitucional para el Fortalecimiento de la Gestión Fiscal Municipal.

SEPLAN. (2011). Formulación del POA Presupuesto 2012.

SEPLAN. (2011). La Ayuda Oficial al Desarrollo en Honduras 2007-2010.

SEPLAN. (2007, julio). Medición Gestión por Resultados 2006.

SEPLAN_Manual POA. (2011). Formulación del POA Presupuesto 2012.

SOPTRAVI_UPEG. (2011). Información Proporcionada para la Evaluación PEFA.

TSC. (2008). Normas de Auditoría Gubernamental .

TSC_Acuerdo1. (2009). Marco Rector del Control Interno Institucional de los Recursos Públicos.

TSC_Acuerdo27_Revisado. (2009). Manual de Normas de Control Interno.

TSC_Acuerdo3. (2009). Marco Rector de la Auditoria Interna del Sector Público.

TSC_AG1. (2008). Normas de Auditoría Gubernamental .

TSC_Correo. (2011, August 23). Mensaje por correo electrónico de la Lic. Castellón, Directora Ejecutiva del TSC.

USAID. (2009). La Condonación de la Deuda para Honduras, el Proceso y los Resultados.


INFORME FINAL | 227

Anexo 6. Comentarios recibidos sobre el Informe Preliminar

Del Gobierno de Honduras

La Secretaría del Despacho Presidencial consolidó en el documento adjunto todos los comentarios

recibidos de las entidades que comentaron las secciones generales del Informe Preliminar. Los

comentarios sobre la sección 3, específicos a los indicadores PEFA fueron resueltos durante el taller de

validación de 12 y 13 de setiembre y en las reuniones posteriores realizadas con las entidades que

hicieron comentarios durante el taller. No se recibieron comentarios escritos a este respecto.

Comentarios y observaciones a los informes de OBI y PEFA 1. En primer lugar, se reconoce el apoyo de MCC, particularmente a través de Bruce Kay y Jonathan

Brooks, en la realización de estos dos informes, así como en eventos (talleres) de capacitación y socialización de los mismos.

Si bien, como país necesitamos hacer más en temas relacionados con la gobernabilidad (control de la corrupción y derechos humanos, particularmente), fue acertada la decisión que se tomó a inicios del año de trabajar los temas de gestión y transparencia de las finanzas públicas, debido a la relativa facilidad con que se pueden mostrar resultados a corto plazo.

2. En segundo lugar, se considera que el trabajo realizado por NORC y FDsF se han ajustado a los tiempos establecidos por MCC, los que al mismo tiempo resultan convenientes para Honduras, de cara a la próxima reunión del Consejo Directivo de la Corporación y a los efectos que esto pueda tener sobre las determinaciones que se tomen en el mes de diciembre, sobre la elegibilidad de los países que puedan optar a un segundo compacto.

3. Con relación al informe de PEFA, se manifiestan los siguientes comentarios, observaciones y sugerencias:

Aspectos generales

3.1. Coincidimos con los autores del Informe que a pesar de las condiciones particulares que caracterizan el periodo de evaluación, los resultados de la medición de los indicadores es favorable en términos generales, tanto en aquellos indicadores o dimensiones de los mismos que pueden ser comparables con la evaluación anterior.

3.2. Las debilidades que se muestran en ciertos indicadores constituye un reto para continuar mejorando en la implementación de correctivos y la adopción de las mejores prácticas presupuestarias, tanto en términos de gestión, control interno y externo y transparencia.

3.3. La mayoría de los representantes de las instituciones públicas relacionadas con la evaluación PEFA, coinciden en señalar que si bien se reconoce que este tipo de evaluaciones se basan en estándares internacionales, el Programa PEFA debería reconocer que Honduras, al igual que los demás países, tiene sus propias legislaciones y que estas prevalecen a nivel interno, para efecto de prácticas presupuestarias y gestión fiscal.

3.4. Consideramos que el PEFA es un modelo ideal de gestión pública a través de las denominadas "Buenas Prácticas Internacionales", sin embargo, el país enfrenta limitaciones para incrementar su nivel de adecuación con dichas prácticas internacionales y, con ello,


INFORME FINAL | 228

lograr mejores resultados en la gestión de las finanzas públicas. Por ejemplo, los consultores pudieron constatar que el Tribunal Superior de Cuentas, solo podrá aumentar su capacidad operativa y gerencial en la ejecución de los procesos de auditoría y posibilitar fiscalizar mayores recursos públicos si su presupuesto institucional es incrementado.

3.5. Se reconoce que los consultores realizaron un excelente y exhaustivo trabajo en un tiempo relativamente corto. Además, su estilo de trabajo generó mucha confianza y espíritu de colaboración en todas las instituciones públicas que fueron incluidas en el trabajo de campo.

Primera Parte del Informe

3.6. Las tres secciones con números romanos, previo a la Introducción del Informe, parecen estar bajo el título de “Evaluación Resumida” (Resumen Ejecutivo), pero esto no es muy evidente por el bajo perfil de dicho título (además no se visualiza en el índice de materias) y el uso de números romanos que choca con el uso de números arábigos en los capítulos del informe.

3.7. Se sugiere que las referencias a las características del periodo 2008-2010 se señalen de una sola vez, al inicio de la primera sección de la “Evaluación Resumida” bajo un subtítulo que puede denominarse “Antecedentes o marco general”. Así se seguiría la estructura del resto del documento.

3.8. La estructura de redacción de las áreas de indicadores de la “Evaluación Resumida” podría comenzar señalando los resultados favorables y después mostrar las debilidades encontradas.

3.9. Es conveniente que en esta primera sección se incluya uno o dos de los gráficos que se utilizaron en la presentación del Taller, especialmente el que muestra los indicadores estrella y los indicadores con punto rojo, al igual que las conclusiones generales referidas a ambos grupos de indicadores.

3.10. Se sugiere revisar el capítulo 2 “Información de antecedentes sobre el país”. En lo referente a la forma del capítulo, se sugiere modificar el título del mismo y reubicar los párrafos que se refieren a la geografía y la población bajo un subtítulo propio. En cuanto al contenido se deben revisar datos y cifras, por ejemplo la extensión de Honduras es incorrecta; y la tabla 355, se debe reubicar en donde se abordan los aspectos macroeconómicos.

3.11. El informe presenta una buena descripción del marco jurídico e institucional. No obstante, sería importante incluir referencias acerca de cómo dicho marco se adecua o no a las normas y estándares que utiliza el programa PEFA para sus evaluaciones.

3.12. El capítulo referido a la evaluación de los sistemas procesos e instituciones entendemos que equivale a lo que se denomina el “Desempeño de la Ejecución Presupuestaria” en el informe de la evaluación anterior. En este caso, se considera que el titulo debe ajustarse al contenido del capítulo.

3.13. La descripción de los resultados de las diferentes áreas de la gestión de las finanzas públicas, se pueden estructurar como la que se sugiere en el 4.7 (vinculado a la evaluación resumida), en el sentido que se puedan señalar los resultados favorables y posteriormente las debilidades encontradas.

3.14. Tal como se acordó en el marco del Taller del 12 y 13 de septiembre, en el caso de los indicadores y dimensiones que no sean comparables con la evaluación anterior, deberá indicarse que la comparación entre ambas evaluaciones o periodos “No corresponde”. Incluso se mencionó, siguiendo la metodología de evaluación PEFA, que basta con que no sea comparable una dimensión, para que igual no lo sea el indicador en su conjunto.

55 Se refiere a la Tabla 3 según la nueva numeración de tablas del Informe Final.


INFORME FINAL | 229

Del Secretariado PEFA

La siguiente nota de comentarios sobre el Informe Preliminar fue recibida del Secretariado PEFA por los

consultores el 16 de setiembre del presente año.

Honduras – Public Financial Management Performance Report Draft Report, August 2011

Comments by the PEFA Secretariat

This note sets out the PEFA Secretariat comments on Honduras – PFM Performance Report, Draft, August 2011 as requested by Kay, Bruce, MCC on September 2, 2011. We are pleased to be given this opportunity to present our comments, which address the following questions:

1. Is the requisite background information for the assessment adequately included? 2. Has the standard indicator been used (with or without modification)? 3. Is the indicator correctly applied or interpreted? 4. Is sufficient evidence provided for all aspects of the indicator? If not, what is missing? 5. Is the information specific and presented clearly and used correctly? 6. Is the scoring methodology correctly chosen and applied? 7. Is the scoring correct, on the basis of the information provided? 8. Are there any specific features of the country’s PFM system that result in a mismatch

with the definition or calibration of the indicator (constitutional arrangements, system heritage)?

9. Has each indicator rating been compared to that of the previous assessment and any change in performance been explained?

10. Have the indicator related information and ratings as well as other relevant information been combined in an analysis that highlights the main strengths and weaknesses of the PFM system, explains change in systems performance since the previous assessment and indicates priorities for reform.

Our comments do not consider if the data/information presented in the report is likely to be correct and can only judge the correctness of scoring on the basis of the evidence actually presented. Our comments follow the content of the PFM-PR, section by section, and include a table of specific observations on the scoring of the individual indicators in relation to section 3. Overall impression This is a well-documented report with a substantial body of information that addresses the key elements of a PFM system in a clear way, covers all the standard features of a PFM-PR and closely follows the recommended model outline.


INFORME FINAL | 230

In terms of comparison with the 2009 PEFA assessment, the report provides in section 3 under each indicator, a useful analysis of the use of the methodology and whether scores are comparable; in many cases a direct comparison of changes in the rates at dimension level is not possible (23 indicators are said to be not comparable with the 2009 PEFA assessment). Nevertheless, the report would benefit from providing a more specific analysis of the trends (progress or lack of it) in the PFM performance over the last years and summarize the developments in relation to the main weaknesses identified in 2009. Sometimes, the basis for comparison or lack of it are not sufficiently clear which does not facilitate the understanding of whether changes in definition or interpretation have impacted in the comparison of scores. General comments A table with both set of ratings (2009 and 2011) that highlights the scores not comparable is provided in the Summary Assessment and in the annexes. At indicator level, individual boxes compare both scores, justify the current score and provide an explanation on whether scores are comparable. Although a substantial body of evidence is provided there are still some areas where additional information or clarification is needed to better evidence the rate given and explain the performance change over time. The sources of information are well specified and a list of people interviewed includes representatives of private sector and civil society which is very important for triangulating information. Basic information with respect to currency, exchange rate, fiscal year and abbreviations list is provided at the beginning of the report. Nonetheless, some abbreviations should be included in the list: e.g., SDP/UATP, SIAFI, NICSP, POA, TSC, SAMI, TSC, PRGF, SRP, AMHON, ENE, HONDUTEL and ERP. The report would also benefit from a final editing in order to correct minor spelling mistakes. Note that there are inconsistencies in how the previous assessment is referred to – sometimes ‘2008’ and sometimes ‘2009’ (it would also be useful to clarify which was the timing or snapshot date of that assessment). Section 1 – Introduction This section clearly explains the purpose of the assessment, which basically is to assess changes in PFM system performance between 2009 and 2011 and to inform the future direction of Government’s public finance management reform program. The donor coordination for the assessment could be better described. In the “Preface” it is mentioned that a special committee has been created (Comisión de Seguimiento del Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas) including donors, the Government and the team of consultants but their role in the process is not explained. It


INFORME FINAL | 231

would be useful to mention which other donors have participated in the process and how have they coordinated their action. It is very important to include a detailed description of the quality assurance process. The report briefly mentions as peer reviewers the Government, the MCC and the PEFA Secretariat but nothing is said about other donors members of the Steering Committee (e.g. Spain, EC and WB). It is suggested that the standard description, agreed by the PEFA Steering Committee in June 2011, be applied (doc attached). The Scope of the assessment could be better explained. It would be useful to explain in the narrative what the composition of the Central Government is, in particular in section 1.4 (Alcance de la evaluación según lo previsto en el informe). In table 2, the expression “total gasto gobierno central” should be “total sector público” as the table refers to the public sector structure. Section 2 – Country Background Information The country context and economic situation are well described and the information on budgetary outcomes is provided as per the outline. Information on the institutional arrangements in central and sub-national government and the institutional relations between the Executive, the Legislature and the Judiciary is missing. The previous PEFA assessment provided some interesting information about these issues. It would be useful to include information about the division of responsibilities within the MOF. This seems particularly important as substantial change has been pointed out since the last PEFA assessment. The legal framework for PFM could be better described and include information about important laws that were not mentioned e.g. municipalities, procurement, public servants, debt, transparency, etc. Please note that there is repetition in some parts. Section 3 – Performance of systems, processes and institutions This section is well structured with each indictor section specifying the current situation and comparison of 2011 with 2009. There is a comprehensive body of evidence for the indicator ratings. Nevertheless, we have specific observations on the need for additional evidence to support the scoring as well as on the correspondence between evidence provided and score given for some individual indicators, as highlighted in the table below. We also comment on the adequacy of evidence for each indicator in tracking change between the 2009 and 2011 assessments.

Indicator / dimens

Comments on evidence and rating Comparison with 2009 assessment


INFORME FINAL | 232

PI-1 Appears correctly rated as ‘A’ on the basis of evidence given. Note: The amortization of the debt (principal) should not be considered as expenditure (2nd paragraph of dim (i). Idem comment for PI-2, dim (i), 1st paragraph. Note: Data in table 7 and annex 1 are different; unclear if annex 1 is primary expenditure (it appears to include interests as well as donor funded projects)

No change, evidenced

PI-2 (i) Rate C might be correct but unclear if debt interests are excluded. Note: The reasons that explain why externally financed project expenditure cannot be excluded anymore at administrative/organizational level should be provided (the report mentions that it was possible to do so in the previous PEFA assessment).

Not comparable. The PEFA methodology for rating this dimension has changed in February 2011 (the calculation now excludes contingencies and applies a slightly different formula), so this could be an additional reason to explain the non comparability of the current rate with the previous PEFA assessment.

(ii) Rating uncertain. With the average provided (higher than 10%) the correct rate seems to be “D”. However, the calculation should be revised. The contingency share of the budget seems to be 6.7% in 2008 [resulting from 4.078,6 (actual contingency) / 61.066,1 mll lempiras (total budgeted expenditures)] instead of 7.2%), 2.7% in 2009 and 1.9% in 2010, resulting in an average of 3.8% which corresponds to a rate of “B”. Note: narrative indicates rate D but box indicates a C. Same mistake in Annex 1

Not comparable. Revise the explanation provided in the Summary Rating Table for “Cambios en la gestión identificados” as it seems to rather correspond to dim (i)

Overall Correctly combined to C, but now uncertain Not comparable PI-3 Appears correctly rated A on the basis of the evidence

given. N.B. Calculation of previous PEFA with new method shows that at least in two years (2005 & 2006) actual revenue was between 97%-112%, which would

Change of method makes no difference. Improvement seems evident. The


INFORME FINAL | 233

correspond to a B not to a C as stated. report should comment that.

PI-4 (i) Rating uncertain. The method applied to calculate the stock of arrears at the end of 2010 should be revised in order to include the expenditures registered in the account 211 that were not paid in the first 45 days (an “extracto” of the account 211 at the data 15 February 2011 could be used for that).

Not comparable, evidenced.

(ii) Appears correctly rated as ‘B’ on the basis of evidence provided in this dimension. However, in dim (i) it is said “El problema es que ni el SIAFI ni la contabilidad pública reflejan el tiempo transcurrido luego de presentada una factura o constituida una obligación de pago”. This statement seems not consistent with the assessment of this dimension which concludes “Se cuenta con información oportuna y completa sobre los atrasos que utiliza SEFIN para ir controlando nuevos atrasos y reduciendo los saldos existentes”. If necessary revise this rating.

The text should be more explicit to highlight that there is an improvement.

Overall Correctly combined to B, but now uncertain PI-5 Rate A may be correct but narrative should specify if

budget formulation and execution is based on sub-functional classification using COFOG standards. Some information provided in this indicator refers to PI-25 and could be moved there.

No change, evidenced.

PI-6 Rate A may be correct but not enough evidence is provided with respect to criteria 6, 7 and 8 (e.g. for criteria 6 data should be for 2010 not for 2009).


PI-7 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence given Note: The data mentioned in the text (109,430.7 mll lempiras) differs from the one included in Table 17 (109,479.67).

Not comparable, evidenced

(ii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given Note: Revise the summary provided in the box to justify a rate of “A”: “Todo el gasto financiado con fondos provenientes de créditos…” intead of “donaciones”. Add that the global sum that is missing represents less than 10%, otherwise the rate could be “B”.

Improvement, evidenced

Overall Correctly combined to D+ PI-8 (i) Rated A on the basis of unconditional grants but this

dimension covers unconditional and conditional transfers from the CG. Transfer to finance specific

A comparison might be possible after the revision


INFORME FINAL | 234

projects should also be taken into account (as in PEFA 2009). Rating uncertain

of the assessment.

(ii) Appears correctly rated D on the basis of unconditional grants.

Unclear why it is not comparable

(iii) Appears correctly rated D on the basis of evidence given

Deterioration not evidenced

Overall Correctly combined to C, but now uncertain PI-9 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence

given No change, should be explicitly evidenced

(ii) The report states that there is only one level of SN Government in Honduras (i.e. the “municipios”), for which the fiscal position is monitored at least annually and central government consolidates overall fiscal risk annually into a report. This situation rather corresponds to a rate of “A”.

Improvement evidenced

Overall Correctly combined to C Improvement evidenced

PI-10 Appears correctly rated as ‘A’ but could be useful to confirm that the public procurement information available include contract awards.


PI-11 (i) Appears correctly rated B on the basis of evidence given Note: Summary provided in the box needs to be revised to justify a rate of “B”: the information “less than 6 weeks” is necessary to prove that the rate is not an “A”, but to justify that it is a “B” it should also be mentioned “at least four weeks”.

It would be useful to explain the reasons for moving from a very short delay (17, 10 and 10 days in 2008, 2009 and 2010) to a reasonable delay of 29 days. This seems to be a clear improvement even if a direct comparison is impossible.

(ii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given


(iii) Appears correctly rated as D on the basis of evidence given

Deterioration, evidenced

Overall Correctly combined to C PI-12 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence

given Not comparable evidenced

(ii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given

No change in the rate, evidenced. Additional


INFORME FINAL | 235

improvement mentioned.


It would be useful to mention explicitly that there is no change.

(iv) Appears correctly rated C on the basis of evidence given

Improvement, not evidenced

Overall Correctly combined to C+ PI-13 (i) May be correctly rated but not enough evidence is

provided to justify that discretionary powers of the government entities involved are not substantial (rate of “C”), but fairly limited (rate of “B”). The situation, as it is described in the text, could correspond to a rate of C.

No changes, not evidenced



(iii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given

No changes, evidenced

Overall Correctly combined to B if arte dim (ii) confirmed PI-14 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence

given No change, evidenced

(ii) Appears correctly rated B on the basis of evidence given

Not fully comparable and improvement, both evidenced



Overall Correctly combined to C+ PI-15 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence

given Deterioration evidenced


No change evidenced

(iii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given


Overall Correctly combined to D+ PI-16 (i) Appears correctly rated A on the basis of evidence

given No change, evidenced

(ii) Appears correctly rated B on the basis of evidence given


(iii) Appears correctly rated B on the basis of evidence given


Overall Correctly combined to B+ PI-17 (i) Appears correctly rated A on the basis of evidence

given No change evidenced

(ii) Appears correctly rated B on the basis of evidence Not comparable


INFORME FINAL | 236

given evidenced

(iii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given

Not comparable evidenced

Overall Correctly combined to A PI-18 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence

given Not comparable evidenced

(ii) Rating uncertain. The rate seems to be based on data included in SIARH (25% of the total) which functions better than the other systems. Moreover, in PI-20 it is said: “Sólo en el año 2011 se han producido cerca de 500 casos de registros de contratación de personal por regularización posterior” (dim (i) and “Más de 700 casos de regularización de contratos de personal” (dim (iii). The situation described in the report seems to rather correspond to a rate of “C”.

A comparison might not be possible after the revision of the assessment



(iv) Appears correctly rated C on the basis of evidence given


Overall Correctly combined to D+ PI-19 (i) Rate A may be correct but the justification for criteria

5 should be revised to assess whether the legal framework provides or not for public access to procurement information (what in fact happens in practices is assessed under dim (iii) of this indicator).

Not comparable

(ii) Rating uncertain. According to the text, there is not reliable data available, which rather corresponds with a rate of “D”.

Not comparable

(iii) May be correctly rated A but more evidence should be provided under this dimension concerning the public access to key procurement information. Useful information now appears under dimension (i) which could be transferred here. However, it should be confirmed and explicitly mentioned that there is public access to contract awards (apparently not provided through Honducompras).

Not comparable

(iv) Appears correctly rated D on the basis of evidence given. Note: The justification for criteria iv to vii should be revised to assess the way complaints are reviewed in practice (e.g Are the mentioned legal delays applied /respected in practice?)

Not comparable

Overall Correctly combined to B but now uncertain PI-20 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence

given. Deterioration evidenced


INFORME FINAL | 237


No change evidenced

(iii) Rating uncertain. The situation described in the report (in the summary box but also in dim (i) of this indicator) rather corresponds with a rate of C.

Improvement not evidenced

Overall Correctly combined to C+ but now uncertain PI-21 (i) Appears correctly rated B on the basis of evidence

given

Unclear why is not comparable. Improvement has been demonstrated


No change evidenced

(iii) Rated B but 93% of implementation of recommendations could rather correspond to a score of A. Note: Idem note PI-26, dim (iii)

Unclear why is not comparable. Improvement has been demonstrated

Overall Correctly combined to C+ but now uncertain PI-22 (i) Appears correctly rated A on the basis of evidence

given No change in the rate, evidenced. Additional improvement mentioned.

(ii) Rate B may be correct but the reconciliation and clearance of suspense accounts (“cuentas de orden”) should also be taken into account in the assessment. Note: The information presented should be consistent with the statement made in PI-25, dim (i): “Se ha tenido información de que hay anticipos no liquidados desde 1999, otros anticipos del año 2009 que no cuentan con los respaldos adecuados, pero que al menos están adecuadamente identificados.”


Overall Correctly combined to B+ but now uncertain PI-23 Rated A but for the health sector the information is

aggregated by center and thus there is no information on each type of resource received, which could rather correspond to a score of “B”. Uncertain

Improvement could be better evidenced (e.g. the quarter reporting system that the government initiated in 2007 could not impact the 2009 PEFA assessment?)

PI-24 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence given

Not comparable


Deterioration evidenced


INFORME FINAL | 238



Overall Correctly combined to C PI-25 (i) Rating uncertain. Rate D should be revised taking into

account that the coverage for this dimension is only “the budgetary central government”. Its consolidated statement should include full information on revenue, expenditure and financial assets / liabilities (i.e. information on physical assets is welcome but not compulsory for any rate) Note: There are relevant information for this dimension in PI-5

Unclear why is not comparable



(iii) Appears correctly rated B on the basis of evidence given


Overall Correctly combined to D+ but now uncertain PI-26 (i) Appears correctly rated as ‘D’ on the basis of evidence

given. Note : The ratio «presupuesto propio del TSC/valor total de los presupuestos” seems to be 0.19% instead of 19%. Note: Revise table 38: “auditorias realizadas” or “entidades auditadas”?


(ii) Rating uncertain. The coverage of this dimension is the same as the previous one, and thus should include also the “auditorías financieras y de cumplimiento legal” produced by the TSC. These audits should be submitted to the legislature according to good international practices (although in Honduras the law does not make it compulsory).


(iii) Appears correctly rated as ‘A’ on the basis of adequate evidence. Note: It would be useful to present split data for internal and external audit.


Overall Correctly combined to D+ PI-27 (i) According to the information presented it seems that

the legislature reviews the proposal only at a stage where detailed proposals have been finalized and thus the rate should not be higher than a “C”. It is not said whether the review covers details of expenditure and revenue, but if this is confirmed, a rate of “C” seems appropriate

Unclear why it is not comparable.

(ii) Appears correctly rated C on the basis of adequate evidence.


(iii) Appears correctly rated D on the basis of evidence Unclear why it is


INFORME FINAL | 239

given not comparable. (iv) Rate A uncertain. The assessment should also provide

information about expenditure budget amendments made by the executive (including reallocations). Note: Review the text included in the box “Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones” as it refers to PI-26 Note: The 2009 final report shows a score A for this dimension not C as stated


Overall Correctly combined to D+ but now uncertain PI-28 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence

given Not comparable

(ii) Appears correctly rated D on the basis of evidence given

No change, should be explicitly evidenced


No change, should be explicitly evidenced

Overall Correctly combined to D+ D-1 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence

given Note: Budget modifications (revisions) should not be included in the assessment


(ii) Appears correctly rated D on the basis of evidence given

Deterioration not evidenced

Overall Correctly combined to C+ D-2 (i) Rating uncertain. The justification provided rather

corresponds to a rate of C because the breakdown of the estimates is generally not consistent with the government’s budget classification. Note: It would be useful to explicitly state the timeliness of the estimates provided to the government (at least 3 months prior the start of the FY?) Note: It would be useful to mention whether Table 41 includes projections or disbursements.

Not comparable, but should be better evidenced.

(ii) Rate C may be correct but the timeliness of the quarter reports provided to the government should be mentioned and be under 2 months of end-of-quarter.

Not comparable, but should be better evidenced.

Overall Correctly combined to C, but rating now uncertain D-3 Rate B may be correct but such an improvement

would merit a more specific assessment, i.e. the percentage should be calculated as an average of the proportion of donor funds that uses national systems for each of the four areas of procurement, payment/accounting, audit and reporting, and not only as the execution or not of donor funds through the

Improvement, but should be better evidenced (e.g. why “ la gestión actual plantea mayores opciones al uso de


INFORME FINAL | 240

SIAFI los procedimientos nacionales en forma parcial o total por lo donantes “; what has changed?)

Section 4 – Reform Efforts The recent and ongoing reforms are clearly described as well as the institutional factors for coordinating and implementing PFM reforms. It would be useful to better explain the statement “ Irónicamente, estos mismos factores que presentan perspectivas razonables de éxito son también una fuente de riesgo”. Summary Assessment The Summary Assessment highlights the strengths and weaknesses of the PFM system in Honduras as well as the impact of donor practices in that system. More information related to internal control, debt management, procurement and extra-budgetary expenditures could have been added. The implications for budget outcomes are well explained and are also supported by the table in annex 4 (equivalent to appendix 1 of the PEFA methodology). However, the story line could be improved in terms of the main strengths and deficiencies and link them to the situation described in the 2009 PEFA assessment. In particular, it would be useful to summarize in which extent the main weaknesses identified in the previous assessments have now been addressed. The performance change over time has not been developed in this section. Although footnotes in table 1 provide a brief explanation of why scores are not comparable, an overview of changes in performance ratings since the earlier report is missing. PEFA Secretariat September 16, 2011


INFORME FINAL | 241

La siguiente nota evaluando la forma como el equipo de consultores implementó los comentarios recibidos por la Secretaría PEFA sobre el

informe Preliminar fue recibida del Secretariado PEFA por los consultores el 17 de octubre del presente año.

Honduras - Evaluation of response to the PEFA Secretariat comments of September 16, 2011 Follow up to the PEFA Secretariat’s comments of September 16, 2011 on the Draft Report of the PEFA assessment of Honduras (August 2011). It assesses the changes made to the draft following the Secretariat’s comments, but does not address issues raised by other reviewers. All of the suggested improvements of the Secretariat’s previous comments are listed in the tables below along with our corresponding assessment of the response. Overall impression

PEFA Secretariat comments on evidence and rating (and comparison)

Assessment team’s response (from the final report, September 2011)

Secretariat’s evaluation of the

response This is a well-documented report with a substantial body of information that addresses the key elements of a PFM system in a clear way, covers all the standard features of a PFM-PR and closely follows the recommended model outline. In terms of comparison with the 2009 PEFA assessment, the report provides in section 3 under each indicator, a useful analysis of the use of the methodology and whether scores are comparable; in many cases a direct comparison of changes in the rates at dimension level is not possible (23 indicators are said to be not comparable with the 2009 PEFA assessment). Nevertheless, the report would benefit from providing a more specific analysis of the trends (progress or lack of it) in the PFM performance over the last years and summarize the developments in relation to the main weaknesses identified in 2009. Sometimes, the basis for comparison or lack of it are not sufficiently clear which does not facilitate the understanding of whether changes in definition or interpretation have impacted in the comparison of scores.

Nearly all of the Secretariat comments have been addressed in the version “Informe final” of September 2011. The Summary Assessment includes an overview of the direction of performance changes over time and additional information and data makes the analysis more specific. Additional information has been included in a number of sections and at indicator level when required.

Full response.


INFORME FINAL | 242

General observations

PEFA Secretariat comments Assessment team’s response (extract from report)

Evaluation of the response

A table with both set of ratings (2009 and 2011) that highlights the scores not comparable is provided in the Summary Assessment and in the annexes. At indicator level, individual boxes compare both scores, justify the current score and provide an explanation on whether scores are comparable. Although a substantial body of evidence is provided there are still some areas where additional information or clarification is needed to better evidence the rate given and explain the performance change over time. The sources of information are well specified and a list of people interviewed includes representatives of private sector and civil society which is very important for triangulating information. Basic information with respect to currency, exchange rate, fiscal year and abbreviations list is provided at the beginning of the report. Nonetheless, some abbreviations should be included in the list: e.g., SDP/UATP, SIAFI, NICSP, POA, TSC, SAMI, TSC, PRGF, SRP, AMHON, ENE, HONDUTEL and ERP. The report would also benefit from a final editing in order to correct minor spelling mistakes. Note that there are inconsistencies in how the previous assessment is referred to – sometimes ‘2008’ and sometimes ‘2009’ (it would also be useful to clarify which was the timing or snapshot date of that assessment).

• Additional information and data was provided throughout the report; explanations and clarifications included when necessary

• The acronyms’ list was extended

• After the revision, some score changed (either at dimension or indicator level, or both)

• Inconsistencies have been removed

Full response.


INFORME FINAL | 243

Section 1 – Introduction

PEFA Secretariat comments Assessment team’s response


This section clearly explains the purpose of the assessment, which basically is to assess changes in PFM system performance between 2009 and 2011 and to inform the future direction of Government’s public finance management reform program. The donor coordination for the assessment could be better described. In the “Preface” it is mentioned that a special committee has been created (Comisión de Seguimiento del Plan de Mejora de la Gestión, Transparencia y Escrutinio de las Finanzas Públicas) including donors, the Government and the team of consultants but their role in the process is not explained. It would be useful to mention which other donors have participated in the process and how have they coordinated their action. It is very important to include a detailed description of the quality assurance process. The report briefly mentions as peer reviewers the Government, the MCC and the PEFA Secretariat but nothing is said about other donors members of the Steering Committee (e.g. Spain, EC and WB). It is suggested that the standard description, agreed by the PEFA Steering Committee in June 2011, be applied (doc attached). The Scope of the assessment could be better explained. It would be useful to explain in the narrative what the composition of the Central Government is, in particular in section 1.4 (Alcance de la evaluación según lo previsto en el informe). In table 2, the expression “total gasto gobierno central” should be “total sector público” as the table refers to the public sector structure.

Additional information was included and explanations have been provided (both in the Preface and Introduction section). Donors were part of the Committee but did not participate in the evaluation but participated in the final workshop (they did not provide written comments) The QA arrangements have been included and are well described. The scope of the assessment is better explained and the composition provided in more details. Inconsistency removed.

Full response.

Section 2 – Background information



The country context and economic situation are well described and the The sub-section fiscal performance has been Partial response.


INFORME FINAL | 244

information on budgetary outcomes is provided as per the outline. Information on the institutional arrangements in central and sub-national government and the institutional relations between the Executive, the Legislature and the Judiciary is missing. The previous PEFA assessment provided some interesting information about these issues. It would be useful to include information about the division of responsibilities within the MOF. This seems particularly important as substantial change has been pointed out since the last PEFA assessment. The legal framework for PFM could be better described and include information about important laws that were not mentioned e.g. municipalities, procurement, public servants, debt, transparency, etc. Please note that there is repetition in some parts.

extended. Additional information on the legal and institutional framework was included. With respect to responsibilities within MOF the report mentions that the 2011 situation remains as the one in 2009 except for some “new” functions that are described in this report.

Section 3 – Assessment of PFM systems, processes and institutions

Indicator / dimens



PI-1 Appears correctly rated as ‘A’ on the basis of evidence given. Note: The amortization of the debt (principal) should not be considered as expenditure (2nd paragraph of dim (i). Idem comment for PI-2, dim (i), 1st paragraph. Note: Data in table 7 and annex 1 are different; unclear if annex 1 is primary expenditure (it appears to include interests as well as donor funded projects)

Revisions done which result in adjustments to deviation in 2009. Revised tables included in the narrative and annex 1. Note: annex , table for 2010 shows debt service (servicio de la deuda) No change in score.

Table for 2010 needs to be revised. May change variation

PI-2 (i) Rate C might be correct but unclear if debt interests are excluded. Note: The reasons that explain why externally financed project expenditure cannot be excluded anymore at administrative/organizational level should be provided (the report mentions that it was possible to do so in the previous PEFA assessment).

Revisions resulted in adjustments in the variances. New tables in narrative and annex 1. Minor changes in the narrative to clarify that externally funded projects and debt interests excluded. Note: annex 1, table for 2010 shows debt service (servicio de la deuda); this needs to be revised.

Table for 2010 needs to be revised. May change variance


INFORME FINAL | 245

(ii) Rating uncertain. With the average provided (higher than 10%) the correct rate seems to be “D”. However, the calculation should be revised. The contingency share of the budget seems to be 6.7% in 2008 [resulting from 4.078,6 (actual contingency) / 61.066,1 mll lempiras (total budgeted expenditures)] instead of 7.2%), 2.7% in 2009 and 1.9% in 2010, resulting in an average of 3.8% which corresponds to a rate of “B”. Note: narrative indicates rate D but box indicates a C. Same mistake in Annex 1

Calculation revised. New tables in narrative and annex 1. Adjustments in the average amount charged to contingencies. Same remark as in PI-1 ref annex 1 table for 2010 shows debt service. Score change to B

Full response

Overall Correctly combined to C, but now uncertain Change to B but will depend on (i) Will depend on (i) PI-3 Appears correctly rated A on the basis of the evidence

given. N.B. Calculation of previous PEFA with new method shows that at least in two years (2005 & 2006) actual revenue was between 97%-112%, which would correspond to a B not to a C as stated.

The report comments that performance improved since previous PEFA. Note: New method applied to previous PEFA shows 108,1% in 2005 and 111,7% in 2006 (or within the interval of 94%-112%) so, two years (or a B). All three years are between the intervals 92%-116%. Note: Initial PEFA Sec comments with a typo. Should read 94%-112%

Full response (but see Note)

PI-4 (i) Rating uncertain. The method applied to calculate the stock of arrears at the end of 2010 should be revised in order to include the expenditures registered in the account 211 that were not paid in the first 45 days (an “extracto” of the account 211 at the data 15 February 2011 could be used for that).

Additional information and data included in the narrative (expenditures in account 211 included). Score B maintained. Note: ref to ID-3 in paragraph above Table 13 should read ID-4.

Full response

(ii) Appears correctly rated as ‘B’ on the basis of evidence provided in this dimension. However, in dim (i) it is said “El problema es que ni el SIAFI ni la contabilidad pública reflejan el tiempo transcurrido luego de presentada una factura o constituida una obligación de pago”. This statement seems not consistent with the assessment of this dimension which concludes “Se cuenta con información oportuna y completa sobre los atrasos que utiliza SEFIN para ir controlando nuevos atrasos y reduciendo los saldos existentes”. If necessary revise this rating.

Additional information and data (includes an example of the TGR monitoring report of age profile). Score change to A

Full response

Overall Correctly combined to B, but now uncertain Correctly combined to B+


INFORME FINAL | 246

PI-5 Rate A may be correct but narrative should specify if budget formulation and execution is based on sub-functional classification using COFOG standards. Some information provided in this indicator refers to PI-25 and could be moved there.

Additional information in the narrative indicate that budget classification in line with COFOG

Full response

PI-6 Rate A may be correct but not enough evidence is provided with respect to criteria 6, 7 and 8 (e.g. for criteria 6 data should be for 2010 not for 2009).

Additional information provided for elements 6, 7 and 8. Score A maintained

Full response

PI-7 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence given Note: The data mentioned in the text (109,430.7 mll lempiras) differs from the one included in Table 17 (109,479.67).

Number revised. Full response

(ii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given Note: Revise the summary provided in the box to justify a rate of “A”: “Todo el gasto financiado con fondos provenientes de créditos…” intead of “donaciones”. Add that the Overall sum that is missing represents less than 10%, otherwise the rate could be “B”.

Justification for a score A states clearly that missing info represents less than 10%. Score A maintained

Full response

PI-8 (i) Rated A on the basis of unconditional grants but this dimension covers unconditional and conditional transfers from the CG. Transfer to finance specific projects should also be taken into account (as in PEFA 2009). Rating uncertain

Additional information and data provided (13% of transfers not based on transparent systems). Score change to B.

Full response

(ii) Appears correctly rated D on the basis of unconditional grants.

Explanation provided why is not comparable.

(iii) Appears correctly rated D on the basis of evidence given Explanation provided why is not comparable Overall Correctly combined to C, but now uncertain Overall change to D+

PI-9 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence given (ii) The report states that there is only one level of SN

Government in Honduras (i.e. the “municipios”), for which the fiscal position is monitored at least annually and central government consolidates overall fiscal risk annually into a report. This situation rather corresponds to a rate of “A”.

Score change to A Note: Justification in box (Justificacion de calificacion actual) belongs to C score. Revise Note: include DGID acronym in list of abbreviations

Full response (but see Notes)

Overall Correctly combined to C Overall change to C+ PI-10 Appears correctly rated as ‘A’ but could be useful to

confirm that the public procurement information available Additional information provided (HONDUCOMPRAS website includes amount,

Full response


INFORME FINAL | 247

include contract awards. nr of contract and the name of person or company that won the contract award)

PI-11 (i) Appears correctly rated B on the basis of evidence given Note: Summary provided in the box needs to be revised to justify a rate of “B”: the information “less than 6 weeks” is necessary to prove that the rate is not an “A”, but to justify that it is a “B” it should also be mentioned “at least four weeks”.

Summary in the box revised to justify a B (at least four weeks). Reasons for moving from a very short delay in previous years to a reasonable delay of 29 days provided.

Full response

PI-13 (i) May be correctly rated but not enough evidence is provided to justify that discretionary powers of the government entities involved are not substantial (rate of “C”), but fairly limited (rate of “B”). The situation, as it is described in the text, could correspond to a rate of C.

Change in justification. Score change to C Full response

(ii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given (iii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given

Overall Correctly combined to B if rate dim (ii) confirmed Correctly combined to B PI-18 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence given (ii) Rating uncertain. The rate seems to be based on data

included in SIARH (25% of the total) which functions better than the other systems. Moreover, in PI-20 it is said: “Sólo en el año 2011 se han producido cerca de 500 casos de registros de contratación de personal por regularización posterior” (dim (i) and “Más de 700 casos de regularización de contratos de personal” (dim (iii). The situation described in the report seems to rather correspond to a rate of “C”.

Additional information provided. Not comparable with previous PEFA. Score change to C

Full response

(iii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given (iv) Appears correctly rated C on the basis of evidence given

Overall Correctly combined to D+ Change in score did not changed overall D+ PI-19 (i) Rate A may be correct but the justification for criteria 5

should be revised to assess whether the legal framework provides or not for public access to procurement information (what in fact happens in practices is assessed under dim (iii) of this indicator).

Additional information for criteria 5. Score A maintained

Full response

(ii) Rating uncertain. According to the text, there is not reliable data available, which rather corresponds with a rate of “D”.

Additional information provided. Score change to D

Full response


INFORME FINAL | 248

(iii) May be correctly rated A but more evidence should be provided under this dimension concerning the public access to key procurement information. Useful information now appears under dimension (i) which could be transferred here. However, it should be confirmed and explicitly mentioned that there is public access to contract awards (apparently not provided through Honducompras).

Additional information provided. Score A maintained

Full response

(iv) Appears correctly rated D on the basis of evidence given. Note: The justification for criteria iv to vii should be revised to assess the way complaints are reviewed in practice (e.g Are the mentioned legal delays applied /respected in practice?)

Justification revised. Full response

Overall Correctly combined to B but now uncertain Overall change to C+ PI-20 (i) Appears correctly rated C on the basis of evidence given. (ii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given (iii) Rating uncertain. The situation described in the report (in

the summary box but also in dim (i) of this indicator) rather corresponds with a rate of C.

Minor changes in the narrative; justification revised. Score change to C

Full response

Overall Correctly combined to C+ but now uncertain Overall change to C PI-21 (i) Appears correctly rated B on the basis of evidence given Comparison: is still unclear for what reason a

change in the model prevents comparison (reason remains the same “the management model has changed”). Would be useful to clarify

(ii) Appears correctly rated C on the basis of evidence given (iii) Rated B but 93% of implementation of recommendations

could rather correspond to a score of A. Note: Idem note PI-26, dim (iii)

Minor changes in narrative & justification revised. Score change to A. Comparison: is still unclear why the new functions of the IA make it impossible to compare. The PEFA methodology assesses against international best practice and thus changes in national models should not be an obstacle to comparison.

Full response

Overall Correctly combined to C+ but now uncertain Maintained C+ PI-22 (i) Appears correctly rated A on the basis of evidence given (ii) Rate B may be correct but the reconciliation and clearance Additional information provided; narrative and Full response


INFORME FINAL | 249

of suspense accounts (“cuentas de orden”) should also be taken into account in the assessment. Note: The information presented should be consistent with the statement made in PI-25, dim (i): “Se ha tenido información de que hay anticipos no liquidados desde 1999, otros anticipos del año 2009 que no cuentan con los respaldos adecuados, pero que al menos están adecuadamente identificados.”

justification revised. “Cuentas de orden” taken into account. Score change to A

Overall Correctly combined to B+ but now uncertain Change to A PI-23 Rated A but for the health sector the information is

aggregated by center and thus there is no information on each type of resource received, which could rather correspond to a score of “B”. Uncertain

Minor changes in the justification. Score change to B

Full response

PI-25 (i) Rating uncertain. Rate D should be revised taking into account that the coverage for this dimension is only “the budgetary central government”. Its consolidated statement should include full information on revenue, expenditure and financial assets / liabilities (i.e. information on physical assets is welcome but not compulsory for any rate) Note: There are relevant information for this dimension in PI-5

The narrative has been adjusted. Score changed to B. It would be useful to clarify at the beginning of the narrative that no “formal” consolidated financial statements refer to “public sector”, (i.e. “Por tanto, la CGR no produce Estados Financieros Consolidados del sector publico”). Comparable

Full response

(ii) Appears correctly rated A on the basis of evidence given (iii) Appears correctly rated B on the basis of evidence given Additional information provided thought not

required

Overall Correctly combined to D+ but now uncertain Score change to B+ PI-26 (i) Appears correctly rated as ‘D’ on the basis of evidence

given. Note : The ratio «presupuesto propio del TSC/valor total de los presupuestos” seems to be 0.19% instead of 19%. Note: Revise table 38: “auditorias realizadas” or “entidades auditadas”?

Ratio was corrected. Additional information and data provided (table with nr of entities and amounts audited). Ad-hoc exercise by the TSC prepared for this assessment. Score D maintained

Full response

(ii) Rating uncertain. The coverage of this dimension is the same as the previous one, and thus should include also the “auditorías financieras y de cumplimiento legal” produced by the TSC. These audits should be submitted to the legislature according to good international practices

Narrative revised and is now clear why the two scores are not comparable. The coverage of the dimension is the same in the two PEFA assessments, but in the previous PEFA the period was wrongly counted (starting from the end of the

Full response


INFORME FINAL | 250

(although in Honduras the law does not make it compulsory).

fiscal year instead of the moment of reception of the audit by the TSC). Score A maintained.

(iii) Appears correctly rated as ‘A’ on the basis of adequate evidence. Note: It would be useful to present split data for internal and external audit.

Overall Correctly combined to D+ PI-27 (i) According to the information presented it seems that the

legislature reviews the proposal only at a stage where detailed proposals have been finalized and thus the rate should not be higher than a “C”. It is not said whether the review covers details of expenditure and revenue, but if this is confirmed, a rate of “C” seems appropriate.

Justification revised. Score change to C. Full response

(ii) Appears correctly rated C on the basis of adequate evidence. (iii) Appears correctly rated D on the basis of adequate evidence. (iv) Rate A uncertain. The assessment should also provide

information about expenditure budget amendments made by the executive (including reallocations). Note: Review the text included in the box “Cambios en la gestión y consistencia de las mediciones” as it refers to PI-26 Note: The 2009 final report shows a score A for this dimension not C as stated

Comparable with previous assessment. Inconsistencies removed. Score A maintained

Full response

Overall Correctly combined to D+ but now uncertain Change to C+ D-1 (i) Appears correctly rated D on the basis of evidence given

Note: Budget modifications (revisions) should not be included in the assessment

Although the score would remain unchanged (D), it should compare the initial budget support forecasts provided by the donors to the actual disbursements made at the end of the fiscal year.

No response. Need eliminating all budget revisions from the assessment.

(ii) Appears correctly rated D on the basis of evidence given Overall Correctly combined to C+

D-2 (i) Rating uncertain. The justification provided rather corresponds to a rate of C because the breakdown of the estimates is generally not consistent with the government’s budget classification. Note: It would be useful to explicitly state the timeliness of

No changes in the narrative or in the justification. Score change to C.

Full response


INFORME FINAL | 251

the estimates provided to the government (at least 3 months prior the start of the FY?) Note: It would be useful to mention whether Table 41 includes projections or disbursements.

(ii) Rate C may be correct but the timeliness of the quarter reports provided to the government should be mentioned and be under 2 months of end-of-quarter.

Additional information provided (reports prepared in the first days of the following quarter). Score C maintained

Full response

Overall Correctly combined to C, but rating now uncertain Change to C (previous overall score C+) D-3 Rate B may be correct but such an improvement would

merit a more specific assessment, i.e. the percentage should be calculated as an average of the proportion of donor funds that uses national systems for each of the four areas of procurement, payment/accounting, audit and reporting, and not only as the execution or not of donor funds through the SIAFI

Additional information, data revised (56% of donor’s funds use national systems). Score change to C

Full response

Section 4 – Government Reform Process



The recent and ongoing reforms are clearly described as well as the institutional factors for coordinating and implementing PFM reforms. It would be useful to better explain the statement “ Irónicamente, estos mismos factores que presentan perspectivas razonables de éxito son también una fuente de riesgo”.

No additional information No response

Summary Assessment



The Summary Assessment highlights the strengths and weaknesses of the PFM system in Honduras as well as the impact of donor practices in that system. More information related to internal control, debt management, procurement and extra-budgetary expenditures could have been added.

Additional information has been included. It includes an overview of the main findings of the current assessment, the improvements or deterioration in the characteristics of the PFM management during both evaluations. Changes in

Full response.


INFORME FINAL | 252

The implications for budget outcomes are well explained and are also supported by the table in annex 4 (equivalent to appendix 1 of the PEFA methodology). However, the story line could be improved in terms of the main strengths and deficiencies and link them to the situation described in the 2009 PEFA assessment. In particular, it would be useful to summarize in which extent the main weaknesses identified in the previous assessments have now been addressed. The performance change over time has not been developed in this section. Although footnotes in table 1 provide a brief explanation of why scores are not comparable, an overview of changes in performance ratings since the earlier report is missing.

the narrative to make it clearer.

PEFA Secretariat October 17, 2011


INFORME FINAL | 253

De los Donantes

Hasta el cierre del presente Informe no se han recibido comentarios de los Donantes. El Informe fue

distribuido a todos los miembros de la Comisión de Seguimiento, dentro de los cuales se encontraban

representantes de la Oficina de Representación del Banco Mundial en Honduras, de la Oficina de

Cooperación de la Unión Europea, de la Agencia Española de Cooperación Internacional y de la

Embajada de España en Honduras.

honduras informe del desempeño de la gestión de las ... · tabla 11 - comparación de los...

Documents