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Gestión y Análisis de Políticas Públicas

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nº 5, enero-junio 2011REVISTA SEMESTRALISSN: 1134-6035

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Es la revista pionera y más significativa en España dentro de su especialidad. Editada por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), desde sus comienzos, en 1994, se ha distinguido por impul-sar los estudios interdisciplinares en la materia y el análisis de experiencias y casos de especial interés para los profesionales de las administraciones públi-cas. Con ello ha contribuido a dinamizar el debate sobre los modelos teóricos y empíricos de gestión pública, así como sobre los procesos de transforma-ción de los escenarios de acción gubernamental. A partir del año 2009 ha emprendido una Nueva Épo-ca, buscando un mayor impacto y proyección inter-nacional. No obstante, fiel a sus señas de identidad, continúa persiguiendo los objetivos de potenciar la reflexión analítica en el campo de las políticas pú-blicas y de priorizar la aplicabilidad y utilidad de los estudios sobre las mismas. GAPP asume los criterios de exigencia aplicados en aquellas revistas que gozan de máximo reconocimien-to internacional, empezando por el riguroso proceso de selección de originales mediante evaluación anó-nima por pares. Además, a la clásica versión en papel se suma otra en formato electrónico (disponible en: http://www.inap.es/gapp).

GAPP is, within its field, the leading and most influential journal in Spain. It is published by the National Institute of Public Administration (INAP). Since its debut in 1994, GAPP has successfully promoted interdisciplinary studies in the area and analysis of issues and cases of special interest to professionals in Public Policy and Administration. Accordingly, it has energized discussions about theoretical and empirical models of Public Management, and has contributed to debates about new processes to transform the scenarios for governmental action. Since 2009 it has entered into a new phase by expanding its international appeal and impact. Nevertheless, GAPP remains loyal to its founding principles and continues to foster analytical thinking in the area of public policy, and to highlight practical and applied studies usefulness in the field. GAPP meets the same quality criteria as journals of international prestige, starting with a strict selection process for contributions using anonymous peer evaluation. Moreover, in addition to our traditional printed issues, there is an electronic version (http://www.inap.es/gapp).

Director del INAP: Ángel Manuel Moreno MolinaDirector de la Revista: Francisco J. Vanaclocha Bellver (Universidad Carlos III de Madrid)

Consejo AsesorInés Alberdi Alonso (Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer), Luis F. Aguilar Villanueva (Universidad Autónoma Metropolitana, México), Mariano Baena del Alcázar (Universidad Complutense de Madrid, España), María Luisa Carcedo Roces (Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas, Espa-ña), Antonio Fernández Poyato (Fundación Internacional y para Iberoamérica de Administración y Políticas Públicas, España), Ives Mény (Instituto Universitario Europeo, Florencia, Italia), Cristina Pérez-Prat Durban (Ministerio de la Presidencia, España), Marga Prohl (European Institute of Public Administration, Maastri-cht, Holanda), Paul A. Sabatier (University of California, Estados Unidos de América), Julio Segura Sánchez (Universidad Complutense de Madrid, España), Nicoletta Stame (Università degli Studi di Roma La Sapien-za, Italia), Josép Maria Vallès Casadevall (Universitat Autònoma de Barcelona, España), Rosa Virós i Galtier (†) (Universitat Pompeu Fabra, España).

Consejo de RedacciónRafael Bañón Martínez (Universidad Complutense de Madrid), José Manuel Canales Aliende (Universidad de Alicante), Cecilia Castaño Collado (Universidad Complutense de Madrid), Rafael Catalá Polo (ESADE), Laura Chaqués Bonafont (Universitat de Barcelona), Concepción Toquero Plaza (Sociedad Estatal para Ex-posiciones Internacionales, SEEI), Manuel Villoria Mendieta (Universidad Rey Juan Carlos, Madrid), Eduar-do Zapico Goñi (Ministerio de Economía y Hacienda, España).Secretaria de Redacción: María Isabel Wences Simon (Universidad Carlos III de Madrid)Vicesecretario de Redacción: Alfonso Fernández Burgos (Centro de Publicaciones del INAP)

nº 5, enero-junio 2011Gestión y Análisis de Políticas Públicas

Nueva épocaREVISTA SEMESTRAL

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INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Con la colaboración del Instituto de Política y Gobernanza de la Universidad Carlos III de Madrid (IPOLGOB)

NIPO: 852-11-008-2 (papel); 852-11-009-8 (formato electrónico)ISSN: 1134-6035 (formato papel); 1989-8991 (formato electrónico)DEPÓSITO LEGAL: M-39.657-1994Fecha de entrada de este número en imprenta: 1 de diciembre de 2010.

La revista Gestión y Análisis de Políticas Públicas (GAPP) está incluida en la valoración integrada e índice de citas que realiza el CINDOC con las Revistas de Ciencias Sociales y Humanas (RESH) y figura en el catálogo de revistas de LATINDEX, DICE, DIALNET y ULRICH’S Periodicals Directory.

Preimpresión: Lerko Print, S.A.Impresión: Publidisa

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Los derechos de copyright® de los artículos publicados en la revista, cualquiera que sea el soporte que se utilice, han sido transferidos al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) desde el momento de la aceptación de su publicación.

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PRECIOSNúmero suelto 15,00 €Número doble 30,00 €Suscripción anual 27,03 €Incluidos IVA y gastos de envío

En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública.

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ÍndicePágina

Estudios La descentralización y la participación ciudadana a debate: un escenario de futuro complejoDecentralization and citizen participation brought into spotlight: a complex-future scenarioGorka Rodríguez Herrero

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Experiencias y Casos Organización y métodos alternativos en la evaluación de políticas y programas sociales. La experiencia consolidada y la emergente en el caso de MéxicoOrganization and Alternative Methods in the Evaluation of Social Policies and Programs in MexicoMyriam Cardozo

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La gestión paritaria en FranciaThe Joint Management in FranceEguzki Urteaga

61

Análisis de la política migratoria llevada a cabo con el proceso de normalización de 2005: autorizaciones iniciales y posteriores renovacionesAnalysis of the 2005 regularization process immigration policy: initial authorizations and subsequent renewalsMaría del Mar San Andrés Redondo

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¿Participar para transformar? La experiencia de los Presupuestos Participativos en la provincia de BarcelonaModification through participation? Participatory budgeting practice in BarcelonaIsmael Blanco Fillola Marta Ballester

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Página

La institucionalización de la igualdad de género en Galicia: un camino abiertoThe institutionalization of gender equality in Galicia: an open pathIsabel Diz Otero Marta Irene Lois González

145

Autores 167

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Estudios

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La descentralización y la participación ciudadana a debate: un escenario de futuro complejo1

Gorka Rodríguez HerreroUniversidad del País Vasco

[email protected]

ResumenEs el momento de la participación ciudadana. Los gobiernos locales apuestan por el impulso de procesos par-ticipativos como respuesta a las demandas de los colectivos sociales y vecinales, que reclaman canales para incidir en el proceso de toma de decisiones. Unas demandas que, en algunas ocasiones, los gobiernos locales han canalizado a través de procesos de descentralización utilizando el barrio o distrito como espacio de parti-cipación. En este contexto, nuestro principal objetivo es analizar los resultados de estos procesos en cinco municipios, visualizando las potencialidades y obstáculos en la definición de los tres grandes modelos que he-mos creado: clásico-institucional, deliberativo-institucional e innovador-institucional. Los resultados son cla-ros. En los tres modelos se visualizan realidades comunes con obstáculos para enriquecer la pluralidad de dis-cursos por la dificultad de integrar a sectores de la sociedad excluidos en estos procesos. A su vez, se muestran carencias en la calidad de la deliberación del proceso de toma de decisiones y por último, los resultados suelen responder a políticas públicas de bajo perfil y con una escasa implicación ciudadana.

Palabras claveGobiernos locales, desafección ciudadana, descentralización, participación ciudadana, evaluación de experien-cias participativas.

Decentralization and citizen participation brought into spotlight: a complex-future scenario

AbstractIt is time for citizen participation. Local governments are committed to the promotion of participatory proces-ses in response to the demands of social and neighborhood groups, who demand channels to influence the decision making process. Some claims that in some cases, local governments have channeled through proces-ses of decentralization using the neighborhood or district as an area of participation. In this context, our main objective to analyze the results of these processes in the five boroughs, displaying the possibilities and obsta-cles in the definition of the three models we have created: traditional and institutional, deliberative, and inno-vative institutional and institutional. The results are clear. In all three models are displayed realities common obstacles to enhance the plurality of discourses about the difficulty of integrating the excluded sectors of society in these processes. In turn, show deficiencies in the quality of the deliberation of decision-making process and finally, the results tend to respond to public policies, low profile with little citizen involvement.

Key wordsLocal governments, civil indifference, decentralization, citizen participation, evaluation of participative expe-riences.

1 Este artículo tiene como base la tesis doctoral defendida en marzo de 2009 y financiada gracias a la beca pre doctoral del Programa de Formación de Investigadores del Gobierno Vasco (2004-2008).

Debo agradecer a Pedro Ibarra Güell la revisión crítica del artículo lo que indudablemente ha contri-buido a su mejora.

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GAPP. Nueva Época, nº 5, enero-junio 2011, pp. 11-40, ISSN: 1134-6035

1. INTRODUCCIÓN

Las experiencias de participación ciudadana están conociendo una expansión sin precedentes de la mano de los gobiernos locales, en ocasiones unida a la descen-tralización administrativa. En este contexto se antoja necesaria una evaluación de esas experiencias participativas: a) ¿qué rendimientos/resultados generan?, es decir, en qué aspectos concretos se logra la mejora de la calidad de vida de la población gracias a la existencia de experiencias participativas y b) ¿se garantiza que los diferen-tes sectores sociales y ciudadanos (pluralidad sociológica) tengan presencia conti-nuada en estas experiencias participativas?

Así, el objeto de estudio son las experiencias participativas y de descentraliza-ción desarrolladas en Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Donostia-San Sebastián, Getafe y Córdoba, visualizando las potencialidades y obstáculos en la definición de los tres modelos creados y que permiten caracterizar las experiencias de participación analizadas: clásico-institucional, deliberativo-institucional e innovador-institucio-nal. Los resultados son claros. En los tres modelos existen obstáculos para enri-quecer la pluralidad de discursos por la dificultad de integrar a sectores excluidos en estas experiencias (juventud, mujeres, población inmigrante, tercera edad, per-sonas en riesgo de exclusión social…). A su vez, existen carencias en la calidad de la deliberación del proceso de toma de decisiones y, por último, los resultados suelen responder a políticas públicas de bajo perfil y con una escasa implicación ciudadana.

La estructura del artículo se desarrolla en cuatro apartados que describimos bre-vemente: a) un primer apartado teórico que pretende circunscribir las coordenadas y principios teóricos que guían la investigación posterior y que intentan explicar las ra-zones de nuestro interés por el objeto de estudio; b) un segundo apartado en el que se definen los objetivos de la investigación. Se desarrolla el cuadro de indicadores de análisis y la metodología empleada para su desarrollo, los casos concretos elegidos para su análisis y los criterios utilizados para su elección; c) un tercer apartado que desarrolla la explicación de los tres modelos construidos a raíz de los resultados del análisis; y d) un apartado de conclusiones donde se delimita el debate final y se pro-ponen interrogantes a futuro.

2. ¿POR QUÉ SE HABLA TANTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA?

2.1. Punto de partida: la desafección ciudadana

El 15 de junio de 2008, a las 12:00 del mediodía, se celebró en Bilbao una manifes-tación organizada por la Coordinadora de Asociaciones Vecinales cuyo lema era “Por-que los barrios también son de Bilbao. ¡Participación ciudadana ya!” Parece ser que algo se está moviendo en el tejido asociativo de la villa y que cada vez más se está

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reivindicando una mayor participación activa para incidir en cuestiones de interés para los barrios y el municipio. Podríamos apuntar a un cierto resurgir del movimiento vecinal bilbaíno, y ciudadano en general, que si bien no es comparable al de la década de los setenta, sí parece que sufre de una cierta revitalización.

La manifestación en Bilbao parece apuntar a que el desasosiego o desafección democrática afecta a la salud de las democracias occidentales y es ya una referencia común en cualquier análisis politológico de cierta envergadura (Arbos y Giner, Bar-ber, Bobbio, Held, Ibarra, Pasquino, Sartori, etc.). La desafección política no es algo novedoso y ya Di Palma lo definía en 1970 como ese sentimiento subjetivo de inefica-cia, cinismo y falta de confianza en el proceso político, políticos e instituciones demo-cráticas que generan distanciamiento y alineación, pero sin cuestionar la legitimidad del régimen político (Di Palma, 1970: 30; Torcal, 2001: 232). Autoras más recientes en el tiempo (Mouffe, 2003) observan la actividad de una fuerza negativa en la mayoría de las sociedades liberal-democráticas, una fuerza que contradice el triunfalismo que hemos presenciado desde el colapso del comunismo soviético. Una fuerza que pare-ce acrecentar el cinismo respecto a la política y la clase política, influyendo de una manera negativa sobre la adhesión popular a ciertos valores democráticos (Dienel y Harms, 2000).

Así, diferentes ámbitos académicos y políticos apuntan a una crisis en el sistema de democracia representativa y de los fundamentos sobre los que se asienta (Pharr y Putnam, 2000). El resultado es una erosión del monopolio de la representación, sus-tentado en la incapacidad de la democracia representativa para recoger la creciente complejidad y la rápida transformación de las sociedades actuales (Prats, 2005). Esa rápida transformación de la sociedad tiene como máxima expresión una creciente emancipación del Estado lo que facilita un aumento de las demandas ciudadanas ha-cia el sector público, que no siempre se ven recompensadas ante el escaso rendimien-to en políticas públicas eficientes del sistema democrático, generando desasosiego en la ciudadanía (Bobbio, 1985). Situación paradójica pues si bien los niveles de adhe-sión a la democracia como sistema político son elevados, ello no le exime de sufrir incisivas críticas ciudadanas. Una de las variadas razones a esta situación es el blinda-je de los sistemas democráticos. Un blindaje sustentado en procesos electorales que no son espacios de deliberación y discusión sobre temáticas de interés ciudadano, sino que se han convertido en esferas de debate sobre quién debe ocupar el poder (Subirats, 1996).

Datos ilustrativos: en el caso de España (2002) casi el 90% de la población consi-deraba que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno pero se muestra descontenta con su funcionamiento. Aproximadamente el 65% de la pobla-ción española se mostraba satisfecha con el funcionamiento democrático del país, pero estos niveles no se han mantenido constantes: entre 1978 y 1989 la satisfacción con la democracia fue en aumento; a partir de esa fecha y hasta 1995 descendió acu-ciadamente, fecha en la que volvió a recuperarse llegando al año 2000 su nivel máxi-mo del 70% (Bonet et al., 2006: 127).

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Entre 1980 y 2002 ha aumentado 15 puntos el número de personas que opina que la ineficacia de la política es importante; a fecha de 2002 algo más del 70% de la población de España cree que la clase política no se preocupa de lo que opina la ciu-dadanía (Bonet et al., 2006: 114). Una pérdida de confianza que se manifiesta de una manera más acentuada en el caso de la población joven; en la mayoría de los casos, la juventud considera que su interés por la política es casi nulo y la opinión sobre su ac-tividad es negativa (Ibarra et al., 2002: 23).

El común denominador de estos datos es que gran parte de la ciudadanía valo-ra que la acción de gobierno cada vez se encuentra más alejada de sus necesidades y preocupaciones. Se considera que los cargos públicos condicionan los intereses de la ciudadanía a la disciplina de sus respectivas organizaciones partidistas, pro-ducto del modelo de sistema electoral y del peso de los aparatos o direcciones de los partidos. Desconfianza, indiferencia, irritación o aburrimiento son los senti-mientos más extendidos entre la población hacia la política. El resultado más evi-dente de esta pérdida de confianza en el gobierno, que se expresa de muchas ma-neras, encuentra sus máximas manifestaciones en el desapego hacia la política y los políticos que manifiesta la ciudadanía o la progresiva minusvaloración de la política democrática como elemento útil para resolver el encuentro de intereses (OCDE, 2000: 23).

Además, la incapacidad de los partidos para controlar la agenda pública y el po-der progresivo de los medios de comunicación de masas favorece la fragmentación del discurso político, que la dinámica política cotidiana sufra de una personalización excesiva y que la actividad política se haya traducido en la escenificación de lo escan-daloso y en una supuesta ausencia de moral pública en la clase política (Ibarra et al., 2002). Como colofón los sistemas clásicos de representación se encuentran en una situación compleja por la falta de implicación de amplios sectores de la población (juventud, mujeres, población inmigrante, personas mayores, colectivos de excluidos sociales…); la aparición de nuevas maneras de organización y movilización socio-po-lítica a través de ONG y nuevos movimientos sociales y por último la, a veces, mala fama de los partidos políticos (Tezanos, 2002).

2.2. Hacia un cambio de paradigma en las administraciones públicas

Los cambios políticos (desafección, globalización, gobernanza, gobierno multi-nivel…) que afectan a nuestros sistemas democráticos influyen en la administración pública. Junto a la crisis de la democracia representativa nos encontramos con un cuestionamiento del modelo de administración pública. Tradicionalmente, la legiti-mación del sistema político democrático ha procedido de las actuaciones de la admi-nistración pública, sin embargo lo cierto es que sufre cambios importantes que afec-tan directamente a su legitimidad institucional y por rendimientos (Bañón y Carrillo, 1997). La adecuación de los regímenes democráticos ante los nuevos retos del siglo XXI, y un cambio en el paradigma de la administración pública tendente a una mayor

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confluencia con las ideas de regeneración democrática, serán los dos grandes desa-fíos a futuro.

Así, las sociedades se están volviendo más diversas y plurales por los cambios que está imprimiendo la globalización, provocando que la gobernabilidad se vea afec-tada en la complejidad y fragmentación de las políticas públicas, influyendo a su vez en la administración pública. Una complejidad que hace la toma de decisiones más elaborada motivado por la necesidad de buscar acuerdos y crear puntos de encuen-tro y consenso en los que la ciudadanía debe jugar un papel de mayor protagonismo (Villoria, 1997; Subirats et al. 2008). Y para ello es necesario capacitar y ofrecer las condiciones necesarias a la ciudadanía para que pueda participar (Lowndes, Prat-chett y Stoker, 2006).

La apuesta debería ser una administración pública que tiende a abandonar la relación jerárquica hacia la ciudadanía, basculando hacia una relación más horizontal e interdependiente (Nabaskues, 2003). Una opción que podría ahondar en esa mayor horizontalidad e interdependencia son las experiencias de participación ciudadana. El principal aporte en el abandono de esa relación jerárquica es el trabajo en red con diversos actores posibilitando la creación de una tercera vía que impulse el acerca-miento entre la esfera pública estatal y la sociedad. En ese esquema de impulso de la participación ciudadana puede jugar un cierto papel (como lo ha hecho en el pasado) la propia descentralización administrativa. La descentralización como tal no es consi-derada un instrumento de participación pero lo cierto es que ha facilitado, en algunos casos, que los municipios establezcan espacios de participación facilitando el acerca-miento de la administración a la ciudadanía por medio del diálogo y concertación de algunas necesidades (Gomá y Font, 2001).

Así, la relación de interdependencia entre la administración pública y los actores no estatales, a través de experiencias de participación ciudadana y descentralización administrativa, puede contribuir a la regeneración del sector público y a la creación de un organigrama más cercano a las necesidades de los agentes que componen la red. La ganancia fundamental son unas políticas públicas legitimadas por todos sus integrantes (Subirats et al., 2008).

2.3. La revitalización de lo local y la regeneración democrática

Los nuevos retos que se le presentan a la democracia representativa y a la administración pública invitan a pensar en el espacio de lo local como instrumento de revitalización democrática. El espacio de lo local es la nueva impulsora de las experiencias de participación ciudadana, entendidas como instrumentos que con-tribuyen a rediseñar las relaciones entre la ciudadanía y la democracia local. Por todo ello, el poder local ha evolucionado del concepto de Administración Pública Local al de Gobierno Local. Facilitando que la democracia local sea más deliberati-va y reflexiva contribuyendo a una acción política más participativa y transparen-

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te. Así, la proximidad puede facilitar que la ciudadanía se relacione, delibere y cree ámbitos y marcos de referencia donde encontrar las posibles soluciones a sus ne-cesidades. En este contexto, la descentralización administrativa puede ser un in-grediente que traduzca esa proximidad en políticas públicas pegadas al territorio. Entendiendo la descentralización como un proceso democratizador en el que no sólo se establezcan cauces de acceso a la democracia representativa, sino que contemple la presencia activa de la ciudadanía en el proceso de generación de las políticas públicas (Revello, 1999). Así, la democracia bascula de ser una actividad excepcional a un proceso permanente de apropiación de la realidad, de control creciente sobre los diferentes ámbitos de la vida cotidiana, de defensa y mejora de la calidad de vida de la ciudadanía (Céspedes, 2001). A una posible respuesta a la llamada crisis de las instituciones representativas y de las organizaciones burocrá-ticas, y que podría solventarse a través de una relación directa público-privada y de autogestión social que puede desarrollarse en las ciudades (Blanco y Gomá, 2002; Stewart, 1996).

Estamos asistiendo, por tanto, a una “repolitización” de lo local o nuevo loca-lismo democrático (Borja, 2000; Alguacil, 2006) producto de una ciudad que se ha convertido en un centro de atención política, económica, intelectual y cultural que le capacita para analizar los problemas y retos de las sociedades actuales (Borja, 1990). Todo ello lleva a gobiernos locales con capacidad para “definir un modelo social para el municipio, de explicitar los valores que lo informan, de construir un discurso legitimador con capacidad de concitar aportaciones y acuer-dos amplios, de perfilar el alcance de la responsabilidad municipal, de transfor-mar a ésta en opciones tangibles de política pública y de construir espacios de deliberación y de concertación social pluralista” (Brugué y Gomá, 1998: 47). Así, potenciar la democracia local es acercar la democracia a la gente, facilitar el con-trol sobre la agenda gubernamental, hacer más comprensible la política, en suma, es un factor de profundización democrática (Villoria, 2005: 55). Los gobiernos lo-cales deben ser pioneros en el proceso de profundización de la democracia, y ello con una mayor capacidad de flexibilidad, y anticipación ante los nuevos cambios y retos económico-sociales, políticos y administrativos (Canales Aliende y Pérez Guerrero, 2002: 131). Y parece que surgen experiencias que pretenden ejercer el gobierno local de una manera más integrada e innovadora hacia las políticas pú-blicas orientadas hacia la ciudadanía (Rhodes, 2000; Sintomer, 2003; Stoker y Wil-son, 2004).

Varias cuestiones ayudan en esa “repolitización” de lo local: a) la proximidad a la población en la gestión; b) la mayor capacidad de integrar las políticas públicas; c) la representatividad inmediata y directa de los gobiernos locales; d) la cultura cívica que considera iguales a todos los ciudadanos; e) la conciencia de identidad que los actuales procesos globalizadores han reforzado, como afirmación frente a la homogeneización (Borja, 2000: 3). Asistimos a un nuevo proceso de “glocaliza-ción” que reivindica el papel de las instituciones locales y regionales en las nuevas coordenadas de los procesos decisorios, en donde se les garantice jurídicamente

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tanto su autonomía como su capacidad para ser sujetos políticos y ejercer el lide-razgo (Borja, 2000)

La Carta Europea de la Autonomía Local2 ahonda en el reconocimiento del nuevo localismo y de la “repolitización” de los gobiernos locales. De la mano del Comité de las Regiones y la Carta Europea de Autonomía Local los poderes regionales y locales han empezado a recobrar un cierto protagonismo, facilitando el desarrollo del princi-pio de subsidiariedad y su plasmación en el propio ordenamiento jurídico comunita-rio. Impulsando que tanto el Comité de las Regiones como el Consejo de Europa se conviertan en los espacios de interlocución de los entes regionales y locales, dando un apoyo importante a las políticas de descentralización. Un impulso que aboga por una revisión del sistema competencial existente entre la Unión Europea, los Estados Miembros, sus Regiones y Municipios, facilitando que el principio de subsidiariedad encuentre su máximo desarrollo.

Los gobiernos locales del siglo XXI tienen entre sus retos aumentar su fortaleza en materia de competencias y de recursos, acompañándola de una labor política efi-caz, caracterizada por la colaboración y concertación con la ciudadanía a través del impulso de espacios de deliberación. “El concepto de gobernación se hace en el ám-bito local más palpable, dado que los Gobiernos locales necesitan ahora de la colabo-ración e implicación de los ciudadanos para diseñar y poner en práctica las políticas públicas para la ciudad” (Nabaskues, 2003: 53). Ahí es donde la “repolitización” de lo local encuentra su mayor apoyo.

2.4. La evaluación de la participación ciudadana

Los nuevos retos políticos (desafección, gobernanza, crisis de legitimidad…) han obligado a un replanteamiento en las pautas de actuación del gobierno local obli-gándole a ser el principal impulsor de experiencias de participación. El impulso de experiencias participativas se presta a una evaluación que dilucide en qué aspectos concretos se logra una mejora de la calidad de vida de población gracias a estas expe-riencias y en qué medida se generan espacios de diálogo y encuentro entre la ciuda-danía y el gobierno local (mejorar la calidad de la democracia y de sus miembros) (Navarro, 2008).

Parece que existe un cierto consenso en aceptar que evaluar la participación a nivel local es más complejo que la simple aplicación de un conjunto de indicadores y

2 La Carta Europea de Autonomía Local es un tratado propiciado por el Consejo de Europa que fue ratificado por España en 1988. Entre su articulado se afirma que el derecho de los ciudadanos a par-ticipar en los asuntos públicos puede ser ejercido más directamente por el poder local, ya que éste constituye la Administración más próxima al ciudadano, así como que la defensa y fortalecimiento de la autonomía local representa un valor esencial en una Europa basada en la democracia y la descentraliza-ción del poder.

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que tampoco existe una amplia literatura al respecto (Navarro, 2008). Uno de los objetivos por el que es interesante evaluar las experiencias de participación ciudada-na es la propia mejora de esas experiencias. Sin embargo, establecer un marco teóri-co que refuerce las razones por las que es conveniente evaluar es complejo. Y enten-demos que es complejo porque las estrategias de evaluación y los instrumentos disponibles son muchos y diversos; y que las preguntas que rodean la evaluación son a su vez complejas, pues se mueven en registros distintos: qué se evalúa, para qué se evalúa, cómo se evalúa, quién evalúa (OIDP, 2006). Parece apuntarse a que determi-nadas formas de evaluación pueden ir hacia criterios más políticos y otros más instru-mentales o metodológicos. Parece, así mismo, que el planteamiento de determina-dos teóricos (Navarro, 2008; Sintomer, 2003) es la de crear instrumentos de evaluación lo más completos y amplios posibles a través de una batería de indicado-res que permitan un uso lo más flexible posible. Así, se apunta a la creación de una “Caja de Herramientas” que incorpore distintos criterios de evaluación, indicadores o posibles aspectos a evaluar y diversas metodologías para la evaluación de acuerdo con las características y los objetivos de cada caso.

El marco en el que podría moverse la evaluación de las experiencias de participa-ción se circunscribiría en los siguientes aspectos:

• Análisis previo. La evaluación de una experiencia de participación exige un análisis detallado de cómo se ha integrado la misma en el proceso de toma de decisiones, qué agentes han tomado parte partiendo de su interés previo y cómo se ha de incorporar su participación y comentarios en el proceso. Para lo cual la preparación de una estrategia (previa) de evaluación producirá un mejor análisis a futuro.

• Integración con la toma de decisiones. Desde la perspectiva de la evaluación, es necesario que la inclusión de la participación forme parte de un proceso inte-gral de toma de decisiones, esto es, que exista una integración clara de las actividades de participación y en la toma de decisiones. Por ello, resulta de gran utilidad analizar cómo se ha planificado la estrategia de participación.

• Coordinación interna. La implantación de una estrategia de participación eficaz requiere a menudo que se involucre a diversos departamentos dentro de una organización municipal, por lo que es importante averiguar qué estrategia se ha utilizado para definir responsabilidades, plazos de ejecución y procedimientos.

• Revisión de la gestión. La evaluación de las experiencias de participación debe servir para definir la estrategia de participación a desarrollar en futuros proce-sos. Así, la evaluación de la experiencia proporciona al equipo gestor munici-pal la información necesaria para fijar los recursos necesarios en futuras expe-riencias e interpretar mejor los aspectos más críticos e identificar cualquier problema en procesos posteriores.

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• Revisión por los agentes involucrados. La evaluación de experiencias de partici-pación contribuye a aumentar la credibilidad de un proceso de toma de deci-siones potencialmente controvertido dando a los agentes la posibilidad de revisar la estrategia de participación que se ha desarrollado.

3. ¿QUÉ SE VA EVALUAR?

Evaluar la participación ciudadana es un proceso complejo que sólo muy recien-temente ha empezado a recibir la atención necesaria por parte de quienes trabaja-mos e investigamos esta realidad. Al respecto, merecen destacarse las aportaciones de Anduiza y Maya (2005), el Observatorio Internacional de Democracia Participativa (2006), Ajangiz y Blas (2008), Navarro (2008) todos estamos inmersos en un proceso compartido de construcción de variables, indicadores y criterios. Por el momento, el resultado es una “caja de herramientas” que contiene elementos e instrumentos de evaluación de la participación ciudadana, a seleccionar en cada caso de análisis en función de su pertinencia y relevancia específica.

Hemos hecho referencia a la “repolitización” de lo local como un fenómeno no-vedoso pero lo cierto es que en los últimos treinta años en los municipios españoles se han desarrollado políticas de descentralización administrativa que han tenido, en algunos casos, como una de sus principales apuestas la participación ciudadana. Sea como fuera, se antojaba necesaria una evaluación de estas experiencias pues enten-demos que era una manera de impulsar espacios de deliberación y acercamiento en-tre el gobierno local y la ciudadanía.

Tradicionalmente se han elaborado estudios sobre los rendimientos que la descentralización administrativa ofertaba a los propios gobiernos locales, pero no se han realizado estudios que analicen las bondades u obstáculos que ésta ha su-puesto para el impulso de la participación ciudadana. Alguacil (2005), Blas (2007), Borja (1987), Revello (1999) hacen referencia a la descentralización y el acerca-miento de servicios como posibles instrumentos de impulso de la participación ciudadana.

3.1. Objetivos

La investigación persigue tres grandes objetivos:

• Analizar la calidad de los espacios de descentralización y participación ciuda-dana.

• Comparar los modelos de descentralización y participación ciudadana anali-zando sus obstáculos y potencialidades.

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• Averiguar si la descentralización administrativa es un factor determinante para el fomento de la participación.

Analizar la calidad de los espacios de descentralización y de participación ciuda-dana, tanto en resultados tangibles como en la valoración del proceso. Es decir, vi-sualizar hasta qué nivel han cumplido los objetivos para los que fueron desarrolla-dos: acercar la gestión municipal a la ciudadanía y democratizar las relaciones de poder creando los instrumentos necesarios para que los actores no estatales pue-dan incidir en aquellos asuntos del territorio que les preocupa (mejora de la calidad de vida).

Comparar los modelos de descentralización y de participación, analizando su evo-lución y capacidad de adaptación a las nuevas realidades así como de sus potenciali-dades y obstáculos de cara a los retos de futuro. Los contextos en los que se desarro-llan, la implicación de los agentes, los recursos existentes, el historial participativo del territorio y el trabajo socio-comunitario previo pueden ser factores que condicionen los modelos de descentralización y de participación.

Averiguar si la descentralización administrativa puede ser un factor determi-nante que condicione la participación ciudadana. Hace 30 años, las asociaciones y colectivos sociales defendían la puesta en marcha de procesos de descentraliza-ción para tener una gestión municipal más cercana e incidir en asuntos de interés. La descentralización aparecía como un ingrediente muy importante en los prime-ros años de funcionamiento de los Ayuntamientos democráticos. Existía el con-vencimiento de que descentralizar era igual a más democracia y a más poder ciu-dadano, y que a la vez capacitaba para abordar los problemas ciudadanos. Ya lo veremos.

3.2. Variables-criterio y metodología

Tomando como referencia los objetivos marcados, el análisis se realiza a través de diversos indicadores en torno a tres grandes variables-criterio: la extensión y plu-ralidad de la participación (agentes), la organización de la participación y de la toma de decisiones (proceso), y los resultados y consecuencias de la participación (rendi-miento). Para cada uno de los casos concretos se han aplicado las variables-criterio señaladas.

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CUADRO 1

Variables, indicadores y técnicas del análisis

Agentes ¿De qué hablamos? Metodología

Extensión y pluralidad

Sectorial. Presencia suficiente de los cuatro ti-pos básicos de agentes: personal político, pro-fesionales y personal técnico, ciudadanía orga-nizada y ciudadanía a título individual.Ideológica. Presencia de los distintos discursos y sensibilidades existentes en el territorio.Sociológica. Presencia de los distintos colecti-vos o grupos poblacionales con especial aten-ción a las variables de sexo, edad, origen y vul-nerabilidad o exclusión social. Capacidad representativa en relación al grupo u organización de procedencia.

Recogida de datos sociode-mográficos (fuentes muni-cipales e institucionales).Sociograma o mapa del teji-do social en momentos dife-renciados (realizados en los casos de Bilbao y Vitoria)Entrevistas en profundi-dad3.

ProcesoOrganización y toma de decisiones

Existencia y aplicación de normativa específica. Agenda: inclusión y relevancia de las cuestiones.Convocatoria y recogida de actas.Horarios y formas de las sesiones.Asignación de moderación/dinamización.Deliberación y mecanismos de decisión.Recursos disponibles (humanos, materiales, económicos).Transversalidad administrativa.Participación ampliada (información activa y mecanismos de consulta).Compromiso con las resoluciones del mecanismo.Existencia y funcionamiento de comisión de se-guimiento.

Revisión de documentación y actas de los casos a anali-zar para todo el periodo es-tudiado: 1977-2007/8 (fuen-tes municipales y de todo tipo: aa.vv., colectivos socia-les, institucionales…)Observación: asistencia a plenos y comisiones así como a todas aquellas re-uniones consideradas de in-terés (realizado en el caso de Bilbao, Vitoria y Córdoba)Entrevistas en profundidad.

RendimientoResultados y consecuencias

Impactos procedimentales.Ciudadanía republicana.Ganancias y consecuencias sustantivas en rela-ción a la realidad inicial.Satisfacción y aprendizaje.Confianza social e institucional.Competencia personal y grupal.Fortalecimiento organizativo y vertebración re-ticular de la ciudadanía.

Revisión de documentación y actas de los casos a anali-zar para todo el periodo es-tudiado: 1977-2007/8.Observación: asistencia a plenos y comisiones así como a todas aquellas re-uniones consideradas de in-terés.Entrevistas en profundidad.

Fuente: Elaboración propia.3

3 Destacar que el número de entrevistas realizado en el conjunto de la investigación asciende a más de 90. Aproximadamente unas 20 entrevistas por caso. En algunas circunstancias alguna persona era entrevistada en dos ocasiones por el interés que despertaba el aporte específico de información. En los 5 casos de estudio se han realizado las entrevistas a los siguientes perfiles: ámbito político, personal técnico y ciudadanía asociada. En algún caso concreto, por ejemplo San Sebastián, se incluyó alguna entrevista a ciudadanía no asociada ante la especial relevancia que despertaba.

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La extensión y pluralidad de la participación registra cuántos discursos están pre-sentes en el mecanismo y cuál es su representatividad en relación a la realidad socio-lógica, entendida ésta como la inclusión de los distintos discursos e intereses presen-tes en el territorio, estén o no organizados. La realización de diversos mapas del tejido social nos ha permitido su evaluación.

El análisis de la organización de la participación y de la toma de decisiones abar-ca todas las variables de proceso: coordinación, formas, tiempos y procedimientos explícitos o implícitos de la participación en el mecanismo, recursos asignados, formato de la toma de decisiones, implicación e influencia de los distintos agentes en la misma, pero también iniciativas de difusión proactiva o participación amplia-da en el proceso, cantidad y calidad de la temáticas abordadas y transversalidad administrativa.

Por último, los resultados y consecuencias analiza si la participación ciudadana ha cambiado las cosas y en qué medida, en relación a cuatro dimensiones: la satisfacción de las necesidades y demandas planteadas (ganancias y consecuencias sustantivas), la mejora o incorporación de procedimientos a favor de la participación e influencia ciudadana, las valoraciones y sentimientos de satisfacción y logro personal y comuni-tario, y el empoderamiento de la ciudadanía, organizada y a título individual, en rela-ción a la representación política y la administración local.

El estudio de los indicadores-variable se ha plasmado en la elaboración de un completo cuestionario-guía de indicadores para extractar y ordenar la información disponible en la documentación y actas del mecanismo y así obtener información y contraste con los agentes implicados.

3.3. Elección de criterios y de casos

Entendemos que la elección de estos cinco casos obedece a los siguientes crite-rios: a) la apuesta estratégica que esos Ayuntamientos hicieron por el impulso de la participación ciudadana a través de la descentralización, b) la amplitud de temáticas que pueden abordar gracias a la descentralización de servicios, c) la presencia de una cierta variedad de agentes políticos, sociales y técnicos en las experiencias de partici-pación a analizar y d) el hecho de que en su día fueran experiencias de referencia y muy valoradas tanto a nivel municipal como estatal.

Y para ello queremos analizar las principales experiencias consolidadas de des-centralización y participación ciudadana que se han desarrollado en Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Getafe y Córdoba. Evaluar experiencias de participación requiere que éstas tengan un cierto recorrido en el espacio temporal para poder analizar su evolución e impactos tanto sobre el Ayuntamiento (mejora en la toma de decisiones) como sobre la ciudadanía (mejora en la calidad de vida). Los gobiernos locales españoles han puesto en marcha procesos de descentralización y participación ciudadana du-

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rante los últimos treinta años. Así, en los años ochenta, ciudades como Madrid, Barcelona, Zaragoza, Sevilla o Bilbao comenzaron a articular sus particulares mode-los de descentralización y participación ciudadana (Borja, 1987; Villasante et al., 1993). Un dato: en el período de 1987-1991, es decir durante la tercera legislatura municipal, el 70% de los gobiernos locales de más de 100.000 habitantes desarrollan reglamentos de participación (Gomá y Font, 2001). Unos reglamentos que acogen diferentes modalidades de descentralización vertebrándola con la participación ciudadana.

Por su parte a Donostia-San Sebastián la incluimos en experiencias novedosas, en clave de Plan de Desarrollo Comunitario (PDC). Entendíamos que la elección de una experiencia más reciente en el tiempo nos ayudaría a visualizar los aspectos comunes y divergentes en comparación a experiencias de mayor recorrido. No sólo en los im-pactos concretos en mejoras de la calidad de vida sino también en la manera de con-cebir la participación en comparación con las experiencias participativas de Bilbao, Vitoria-Gasteiz, Getafe y Córdoba.

CUADRO 2

¿Qué hemos analizado?

¿Qué ciudades? ¿Qué casos? ¿Qué selección de políticas?

Bilbao Consejo de Distrito (CD) Plan de urbanización de Otxarkoaga, Proyecto Piloto Urbano (PPU), Centro Cívico (CC) y comisión sociocultural.

Vitoria-Gasteiz Consejo Municipal Descentralizado

Centro Social Adurza (CS), Al-caldía de barrio, Consejo Mu-nicipal/ de Zona Olarizu (CMO/CZO), Concejalía Delegada de Zona (CZD), Centro Cívico (CC) y Consejo Territorial (CT).

Donostia-San Sebastián Plan de Desarrollo Comunitario de Alza (PDC)

Camino escolar, Plan de urba-nización de Oleta y Plan de ur-banización de la Plaza Elizasu.

Córdoba Consejo de Distrito (CD) Seguimiento y análisis de polí-ticas de urbanismo más signi-ficativas. Análisis del funciona-miento de los Centros Cívicos.

Getafe Consejos de Barrio (CB) Seguimiento y análisis de polí-ticas en urbanismo más signi-ficativas. Análisis del funciona-miento de los Centros Cívicos.

Fuente: Elaboración propia.

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CUADRO 3

Casos y criterios utilizados

¿Qué ciudad? ¿Qué criterio temático? ¿Qué espacio temporal?

Vitoria-GasteizTemáticas socio-culturales y orde-nación urbanística

1977-2006

CórdobaTemáticas socio-culturales y orde-nación urbanística

1979-2007

GetafeTemáticas socio-culturales y orde-nación urbanística

1983-2007

BilbaoTemáticas socio-culturales y orde-nación urbanística

1987-2005

Donostia-San SebastiánTemáticas socio-culturales y orde-nación urbanística

2002-2007


Además, la elección de los cinco casos de estudio obedece a dos criterios más: temático y temporal.

Justificación del criterio temporal

El marco temporal comienza en 1977 y finaliza en el 2007. Cada una de las ciuda-des-caso estudiadas tienen dos fechas, la más antigua hace referencia al año de inicio de la experiencia de descentralización y participación ciudadana y la fecha más re-ciente es el año en que concluyó la investigación. Así, obtenemos las suficientes refe-rencias de las políticas y temáticas más relevantes.

Justificación del criterio temático

Los procesos de descentralización y participación ciudadana intentan responder a la crisis de los servicios urbanos y de los equipamientos básicos (falta de viviendas, de equipamientos sociales y educativos, imprevisión urbanística a todos los niveles, carencias de transporte, etc). Debido a esas carencias de las políticas urbanas espa-ñolas, las experiencias de descentralización se han fundamentado en el urbanismo y los aspectos socioculturales para vertebrar la participación y abordar necesidades consideradas perentorias por las asociaciones. Además, en las experiencias analiza-das parece que se entendía que la existencia de la descentralización ayudaría al desa-rrollo de la participación. Por lo tanto, entendemos que la descentralización no de-pende de la participación para su desarrollo, sino al revés: la participación necesita de la descentralización para su desarrollo. De hecho, así se entendía cuando se impulsa-ron las experiencias analizadas.

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3.4. Modelos de participación ciudadana y descentralización: obstáculos y oportunidades

Los cinco casos se han analizado a través de las tres grandes variables-criterio, utilizadas como instrumentos analíticos que generan resultados para las conclusio-nes finales. Las que a su vez se han traducido en conceptos clasificatorios (limitado, más abierto y plural/inclusivo) resultado de las aportaciones y valoraciones de los agentes entrevistados sobre cada uno de los casos evaluados y de la información extraída en el proceso investigador. El desarrollo de los cinco casos de estudio, a tra-vés de las políticas analizadas, nos ha permitido la construcción de tres modelos de participación ciudadana y descentralización que caracterizan las experiencias analiza-das pero no el modelo participativo de las ciudades objeto de estudio: el clásico-insti-tucional (Bilbao y Getafe), el deliberativo-institucional (Vitoria-Gasteiz y Córdoba) y el innovador-institucional (Donostia-San Sebastián).

Añadir que el concepto institucional hace referencia a que las experiencias de participación, en mayor o en menor medida, son impulsadas por el Ayuntamiento. De ahí su diferenciación de experiencias de participación de impulso o base social/ciuda-dana. Aunque es cierto que no podemos hablar de modelos puros, pues cada uno de los casos tiene un poco de todos los modelos. A su vez, la categorización obedece a un intento por traducir la filosofía que impregna las experiencias de participación en conceptos más o menos entendibles: clásico, deliberativo e innovador. La categoriza-ción es intuitiva pero responde a los resultados obtenidos del análisis de los casos y encuentra su desarrollo, explicación y justificación en las siguientes líneas.

• Clásico-institucional: Entendemos este modelo como un instrumento donde las relaciones entre el gobierno local y la ciudadanía pasan por unas coordena-das muy definidas y poco flexibles (similares a la democracia representativa), basadas en unos esquemas de participación por invitación cuyo objetivo es mantener bajo control la participación. El objetivo es acercar servicios públi-cos y no tanto democratizar las relaciones de poder entre los agentes.

• Deliberativo-institucional: Este segundo modelo tiene unas concepciones más avanzadas que el clásico pues aunque es cierto que los esquemas de funcio-namiento de los que parte son similares, pretende generar y construir espa-cios de deliberación y acuerdo entre la esfera institucional y la ciudadana. El objetivo es definir más o menos conjuntamente la construcción del interés general.

• Innovador-institucional: En este tercer modelo se intenta romper, o cuando menos superar, los tradicionales límites del modelo clásico, para así lograr un formato de participación diferente que modifique los instrumentos y capaci-dades de los agentes, mejorando la interacción y las sinergias ciudadano-insti-tucionales. Con el objetivo último de regenerar en profundidad el sistema de democracia representativa, haciéndolo más flexible y permeable a las deman-das ciudadanas.

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CUADRO 4

Resumen de las reflexiones

Variables-criterioModelos y su clasificación

Clásico-institucionalDeliberativo-institucional

Innovador-institucional

Extensión y pluralidad Limitado Más abierto Más abierto

Organización de la participación y de la toma de decisiones

Limitado Más abierto Plural/inclusivo

Resultados y consecuencias

Limitado Más abierto Más abierto


Pluralidad y extensión

En el modelo clásico-institucional la pluralidad de la participación es limitada. En Bilbao y Getafe el esquema de participación no facilita una variada recogida de discur-sos y percepciones motivado por una serie de filtros. El reglamento de funcionamien-to recoge una tipología de asociaciones y colectivos que no ha tenido modificaciones, reduciéndose a agentes sociales de corte muy tradicional: asociaciones vecinales, culturales-deportivas, asistenciales, comerciantes y AMPAS. Ese déficit ha provocado la preponderancia de esta tipología de colectivos, vecinales mayoritariamente, exclu-yendo a grupos feministas, organizaciones juveniles, movimientos pacifistas y anti militaristas, grupos ecologistas. Tal es así que sectores como la juventud o colectivos menos institucionales crean sus espacios de interrelación al margen de los consejos (creación de la coordinadora de grupos en el caso de Bilbao y de la coordinadora de jóvenes en Getafe).

Reducida presencia de la ciudadanía no asociada en los plenos de los consejos por la utilización de métodos tradicionales de información (actas públicas, pegada de carteles o folletos en la sede del consejo y en general los medios habituales que utili-za la administración para comunicar) que se han demostrado ineficaces para trasla-dar cuestiones que se abordan en los consejos. No existe una política de comunica-ción vertebrada e integral, sino que es puntual y de escaso atractivo. Todo ello provoca que la labor de comunicación ciudadana recaiga en asociaciones y colectivos sociales con una falta de relevo generacional que no garantiza el funcionamiento di-námico. De hecho, los canales de comunicación con la ciudadanía son, en ocasiones, voluntarios y poco sistematizados.

Otro filtro es la preponderancia cuantitativa y cualitativa de los partidos. Obede-ce a un esquema que no busca la ampliación y vertebración de los discursos y sensibi-lidades ya que los partidos políticos disponen de más instrumentos para expandir su

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discurso: capacidad de voz y voto, regulación de los turnos de palabra, fomento de la presencia de la ciudadanía no asociada, contactos con sectores de población que consideren necesarios y establecer los límites de las temáticas que se abordan. Las comisiones de trabajo podían facilitar una mayor presencia de discursos y sensibilida-des pero existe escasa permeabilidad y una falta de impulso en la creación de nuevas comisiones. La consecuencia principal es la falta de oxigenación y renovación de las sensibilidades sociales pues no penetran nuevos discursos lo que ahonda en temáti-cas memos amplias, acrecentando la distancia con el resto de la sociedad e impidien-do la construcción de nexos de diálogo estables.

En el caso de los Centros Cívicos (CC) prevalecen los criterios profesionales en los que prima una buena oferta de actividades con estructuras verticales con escasa capacidad para vertebrar los diferentes discursos. El personal técnico no está capaci-tado para recoger las diferentes sensibilidades de los agentes sociales ni se disponen de estructuras para ello; los CC son espacios para ofertar actividades socio-culturales y no para vertebrar los discursos y pluralidades del territorio.

La pluralidad y extensión de la participación en el modelo deliberativo-institucio-nal es más abierto que el clásico-institucional aunque con limitaciones. Entre los de-bes: no existe una presencia reconocida y continuada de los discursos de sectores tradicionalmente excluidos de los espacios de participación (juventud, mujeres, per-sonas con reducidos recursos económicos y culturales y minorías en general). El perfil mayoritario de asociaciones son las vecinales, asistenciales y deportivas porque se entiende que son los grupos que dinamizan la comunidad y tienen una mayor presen-cia en el territorio. Quedándose con una presencia muy limitada y discontinua los movimientos juveniles, ecologistas, feministas, antimilitaristas, etc.

Al igual que en el modelo anterior existe un importante déficit en la inclusión de la ciudadanía no asociada. La administración pública y las asociaciones y colectivos sociales utilizan instrumentos poco atractivos para comunicarse con la población. Sin embargo, se ensayan nuevas maneras de contactar con la población para recoger sus sensibilidades y percepciones (semana del vecindario, juegos y fiestas populares, ex-posiciones en la vía pública, fiesta de la primavera, etc.). Se está intentando sistema-tizar las maneras y formas de contacto entre las asociaciones y colectivos sociales con la ciudadanía no asociada haciéndolas más atractivas y sugerentes. Se nota una tímida oxigenación y renovación de los discursos y se muestra mayor sensibilidad en la inclusión de la pluralidad de percepciones del territorio a pesar de las limitaciones en el desarrollo de los recursos existentes y de sus potencialidades.

Destacar la relevancia otorgada a los discursos y percepciones de los agentes sociales en detrimento de los agentes político-partidistas, facilitando la incorpora-ción de sus sensibilidades y dotándoles de un lugar preferente; presidencias de los consejos que recaen en los agentes sociales facilitando la incorporación de las sensi-bilidades y percepciones del territorio así como, experiencias de cooperación y con-certación entre los agentes sociales fomentando la escucha y receptividad de los dis-

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cursos de sectores no presentes en el espacio de participación. Lo cierto es que se producen flujos y reflujos pues se observa un decrecimiento del número de sensibili-dades y percepciones mientras que en otros momentos existe una sensible mejora en la inclusión de discursos excluidos. Son destacables los esfuerzos por vertebrar la inclusión de discursos y percepciones en los Centros Cívicos de Córdoba y Vitoria-Gasteiz a través de los consejos de centro o de experiencias similares, que no tuvie-ron el éxito deseado pero que dejaron un atractivo poso.

En el modelo innovador-institucional la pluralidad es más abierta que en los mo-delos anteriores, pero con deficiencias. Padece una falta de recursos y capacidades para conectar con aquellos sectores que no son tan visibles (población joven, muje-res, población inmigrante, minorías en general, etc.). Los motivos son la dificultad para llegar a la ciudadanía no asociada y el déficit de comunicación por la utilización de instrumentos tradicionales de comunicación (carteles, reuniones, asambleas, me-gafonía, convocatorias por carta o mensaje, etc.). No se llega de una manera muy clara provocando que la inclusión de los discursos ciudadanos sea costosa y sufra cortocircuitos. El escaso interés que despiertan en la ciudadanía los problemas que se abordan, aunque éstos tengan un carácter general, unido a que las movilizaciones se producen cuando los intereses individuales están en juego, provocan una impor-tante desmovilización y desmotivación de la pluralidad de los discursos. Además, la junta de gobierno local debe presentar rendimientos para legitimar su acción de go-bierno y a su vez, la administración pública funciona con formas de trabajo a más corto plazo lo que obliga a que no siempre se cuente con una riqueza óptima de discursos.

A pesar de las limitaciones se ha realizado un esfuerzo de inclusión del mayor número posible de discursos y sensibilidades aunque es inevitable una mayor movili-zación de los discursos de las asociaciones vecinales o de carácter más tradicional. Su discurso se encuentra más o menos presente frente al resto de colectivos que tienen más dificultades para tejer los discursos de la colectividad. A pesar de todo, se han impulsado espacios y políticas para la incorporación de los discursos más relegados, caso de la población infantil y juvenil, pero no se consigue la consolidación de la pre-sencia de esos discursos. En el camino escolar (Donostia-San Sebastián) es destaca-ble que el discurso de la población infantil y juvenil está incluida y desarrollada pero muestra dificultades para garantizar su presencia en otras políticas que se aplican en el territorio y que pueden afectar a este sector de la población.

A destacar el cambio en la administración pública en la incorporación de discur-sos excluidos en el diseño de políticas integrales. La creación de comisiones o espa-cios de trabajo conjunto contribuye a que cada área municipal traslade su discurso sobre determinada política y se contraste con las percepciones de las demás creando una mayor pluralidad discursiva. Con respecto a la clase política su presencia dentro de este modelo es muy discreta pues se entiende que sus discursos y sensibilidades se encuentran suficientemente representados y canalizados a través de los órganos municipales.

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Organización y toma de decisiones

En el modelo clásico-institucional el proceso de toma de decisiones es limitado por el predominio del dirigismo político-institucional. Así, el esquema de participación de los consejos responde a la consulta puntual de cuestiones y a concepciones técni-co-profesionales. Fomentando una participación de corto desarrollo donde la clase política marca el ritmo de los debates y del desarrollo de la agenda política, motivado por reglamentos de funcionamiento en los que no se ha contado con una participa-ción amplia de los agentes sociales. Realidad que provoca dos efectos. El primero, que los reglamentos no suelen contar con el respaldo y legitimación de las asociacio-nes y colectivos sociales, pues su presencia en la elaboración de los mismos ha estado condicionada a la predisposición de los partidos políticos; y el segundo, son espacios donde se tiende a crear dinámicas de funcionamiento por y para los partidos. El pro-ducto es un reglamento en el que las premisas y concepciones sobre las que se asien-ta han perdido vigencia en una sociedad en proceso de cambio.

Este esquema refuerza que la clase política pueda vetar, a través del voto, los temas que no considera convenientes. De hecho es el personal político del consejo el que tiene la potestad para trasladar al Ayuntamiento las demandas o peticiones (a través de la secretaría del consejo), y sin necesidad de que los temas se pacten o acuerden con la parte social. Es cierto que los agentes sociales pueden incluir asuntos de interés pero en ocasiones sólo tienen como métodos para hacerse oír la presión y la movilización o que la clase política atienda sus peticiones en el pleno del consejo y acepte integrarlas para la próxima reunión. Con respecto a las actas públicas abunda un cierto oscurantismo y falta de transparencia puesto que no son de libre acceso o no están disponibles, lo que demuestra concepciones elitistas en el uso y la expan-sión de la información. Estamos, por tanto, ante una patrimonialización de la informa-ción que no facilita una sana deliberación. En los casos en los que la clase política muestra sensibilidad a las temáticas planteadas por las asociaciones, no dejan de ser hechos puntuales de escasa relevancia siendo la demora en abordar temáticas de mayor calado, la nota dominante. Los agentes sociales dependen no sólo de que la clase política acepte sus propuestas sino que el poder local las recoja o que exista una ventana de oportunidad política (gobierno municipal en minoría y una mayoría parti-dista en el consejo contraria a la Alcaldía; diferente correlación de fuerzas).

Las propias asociaciones apuestan más por la queja que por la deliberación, bus-cando abortar todas aquellas cuestiones con las que no se muestran favorables, pero sin capacidad para mostrar una alternativa clara. No existe una vertebración de las alternativas posibles y se tiene una visión un tanto corto placista de los problemas con unas actitudes poco inclusivas en la incorporación de aportaciones de otras aso-ciaciones y colectivos, y escasamente proactivas frente a la institución. Todo ello se traduce en plenos de consejos donde no se trabaja el consenso y el acuerdo sino que se intenta trasladar a las comisiones de trabajo, en el caso de que existan. En ocasio-nes, los grupos de trabajo no muestran continuidad en el tiempo y no cuentan con objetivos claros que faciliten el interés de las asociaciones y colectivos sociales. La

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pertenencia a las mismas obedece a criterios de puro voluntarismo y para abordar temáticas de una forma parcelada y con escasa profundidad. Al final, ni las asociacio-nes ni la ciudadanía no asociada conoce su existencia con lo que la posibilidad para transmitir sus preocupaciones es prácticamente nula.

En otro orden de cosas, la limitada cooperación entre las áreas municipales pro-voca una escasa visión integral de los asuntos parcelando las demandas. En momentos puntuales existe un tímido trasvase de información hacia los consejos de distrito o de barrio pero obedece más a la presión social y asociativa y no tanto a la convicción de que es el mejor método de trabajo. El resultado: el Ayuntamiento asumirá las peticio-nes o compromisos que emanen de los consejos en función de la correlación de fuer-zas existentes y de la valoración que extraiga de la demanda, considerándola apropia-da o no. La posibilidad de generar conflicto o confrontación, tanto entre los partidos políticos como con los agentes sociales, será la variable que incline la balanza.

En el caso del modelo deliberativo-institucional la toma de decisiones es más abierta que en el anterior modelo, pues está basada en una concertación deliberativa donde se fomentan los puntos de encuentro sobre la materia a discutir. Una concer-tación deliberativa en la que están presentes el personal técnico y las asociaciones y colectivos, entendiendo la deliberación como el instrumento para lograr acuerdos sobre las temáticas y demandas que deben ser abordadas, contando con la participa-ción del mayor número de agentes posible. Es un proceso deliberativo que se suele producir a dos bandas; por un lado, entre los agentes sociales para debatir las deman-das que se le plantean al Ayuntamiento y por otro, entre los agentes sociales y el propio Consistorio o personal técnico para trasladar esas demandas e intentar llegar a un acuerdo para satisfacerlas.

Es cierto que en este modelo deliberativo-institucional suele existir una cierta predisposición a tomar en consideración las propuestas deliberadas pero siempre queda en manos del poder público adquirir un compromiso en su resolución. Lo cier-to es que la capacidad de deliberar no suele ser recogida en los reglamentos pero se entiende que es la mejor manera de organizar la toma de decisiones. Así, la política deliberativa es fruto a su vez de un consenso en el que se asume que se debe desarro-llar las decisiones de esta manera, permitiendo una cierta flexibilidad en la introduc-ción e inclusión de las temáticas de interés. Como elemento negativo: la excesiva flexibilidad puede contribuir a la falta de compromisos de las partes implicadas al adoptar actitudes delegativas.

A pesar de las similitudes, lo cierto, es que el modelo se encuentra más desarro-llado y consolidado en Córdoba fomentado por el área de Delegación de Participa-ción Ciudadana. Una Delegación que realiza una labor de concertación y acuerdo con los agentes sociales, lo que ha favorecido la construcción de canales de diálogo y encuentro, gracias a los espacios de trabajo que están suponiendo los propios Cen-tros Cívicos (CC) a pesar de la escasez de recursos. De hecho, en ocasiones han servi-do para desperezar y limar actitudes muy poco participativas. En Vitoria-Gasteiz exis-

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te esa sensibilidad del poder local por el desarrollo de la concertación a través de la deliberación pero menos sistematizada y más relacionada con las sensibilidades e in-quietudes participativas del personal técnico de cada CC. Lo cierto es que a pesar de las limitaciones esta situación se ha visto favorecida gracias a un tímido avance en la cooperación entre las áreas municipales, lo que ha facilitado que desde el Ayunta-miento se muestre una sensibilidad mayor hacia el trasvase de información a los agentes sociales y a que las áreas caminen poco a poco hacia una visión un poco más integral de las problemáticas.

Sin embargo existen limitaciones, pues la no presencia continuada de la clase política facilita la falta de compromiso para con la satisfacción de las demandas plan-teadas porque no son fruto del consenso, es decir, la clase política no ha sido partíci-pe de la elaboración de la demanda con lo que no se siente obligada a aceptarla. La inclusión del personal político puede contribuir a que las demandas concertadas de una forma deliberativa se traduzcan en consensos resolutivos en los que los cargos públicos se encuentran en la obligación moral de acatarlos puesto que también han contribuido a la construcción de ese consenso.

En el modelo innovador-institucional observamos que la organización de la toma de decisiones es plural/inclusiva pues se basa en una concertación deliberativa. Una concertación basada en la deliberación sin sustento normativo alguno, sencillamente ha sido el camino natural para integrar y armonizar los distintos intereses, tanto en el seno del Plan Desarrollo Comunitario (PDC) como en la relación con la ciudadanía no asociada. Una deliberación que continúa con unas pautas de desarrollo similares a las del modelo deliberativo-institucional pero que se diferencia de éste en que cuenta con más actores (plural/inclusivo). Por ejemplo, en el modelo innovador-institucional se garantiza una mayor riqueza de discursos a través de la inclusión de la población infantil-juvenil. En este caso se le facilitan canales y espacios de consulta para realizar labores de diagnóstico y deliberar conjuntamente con la población adulta sus necesi-dades y prioridades, haciendo que se sienta partícipe de la construcción colectiva de la sociedad. Convirtiendo el PDC en un espacio de encuentro, reflexión y deliberación entre los colectivos y asociaciones a pesar de la postura crítica que mucho de ellos mantienen frente al modelo. No existe una agenda pública diseñada previamente sino que las temáticas se abordan a medida que van surgiendo o son el producto de una política concreta que es demandada por el Ayuntamiento o por los colectivos sociales.

En ocasiones este modelo muestra deficiencias motivadas por un ejemplo típico de issue network: un espacio de concertación deliberativa sobre una extensa y varia-da agenda que no suele producir resoluciones operativas. Y cuando lo hace, no suele encontrar respuesta o receptividad en las instancias apeladas. Esta falta de respuesta es el resultado de una cadena de filtros. En primer lugar, los temas que se debatan, deliberen o consensúen están sujetos a que desde las instancias políticas se otorgue esa legitimidad. En función de las prioridades que establezca el Ayuntamiento, varia-rán el tipo de políticas que se trasladen al PDC, por ejemplo el camino escolar no ha

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surgido del plan de desarrollo o el caso de desarrollos urbanísticos (Auditz Akular); otro filtro a destacar sería la incertidumbre de los recursos económicos puesto que el plan carece de partida específica de inversiones de manera que en función de lo que se decida priorizar se pueden impulsar partidas presupuestarias para determinadas políticas (urbanización de las calles, mejora de la señalización, movilidad interna en el barrio o equipamientos de carácter social).

Unida a esta situación, en el modelo innovador-institucional los departamentos municipales muestran falta de porosidad a las demandas en políticas como cultura, educación, asuntos sociales, etc. A pesar de los intentos el resultado es una pobre cooperación interdepartamental que no garantiza la transversalidad necesaria para solucionar unas demandas territoriales que responden casi siempre a la tipología de cuestiones complejas.

Resultados y consecuencias

El modelo clásico-institucional bascula hacia resultados limitados porque las demandas y peticiones no siempre obtienen respuesta y cuando lo hacen es pro-ducto de condicionantes: gobierno municipal en minoría; grupos políticos guber-namentales en situación de desventaja en el consejo; capacidad de presión de los grupos políticos y de las asociaciones vecinales y colectivos sociales al margen del consejo y por último, el padrino partidista que cada asociación pueda tener. Todos estos factores en ocasiones uno por uno, y en otras todos juntos, pueden ser de-terminantes para que las demandas del consejo sean valoradas o tenidas en cuen-ta por el poder político. Así, las temáticas y demandas no son desarrolladas sin la complacencia de los partidos políticos haciendo de filtros a unas demandas que tienen relación con mejoras básicas en nivel y calidad de vida de los distritos o ba-rrios. Entonces, ¿a qué se debe el escaso desarrollo de este modelo de descentra-lización y de participación?

Obedece a concepciones de la participación en la que ésta debe estar sometida a continua fiscalización. Los consejos como tales ya realizan esa labor. Sin embargo, el Ayuntamiento vuelve a filtrar sus peticiones a pesar de que en ocasiones cuentan con el apoyo unánime de sus miembros. El resultado de esta política de control pro-voca que para obtener resultados sea necesaria la utilización de canales y medios de presión al margen de los consejos, como movilizaciones o peticiones ante el gobierno local. Provocando la desmotivación y el desánimo entre los colectivos sociales pre-sentes en los consejos y no logrando el refuerzo de la confianza social hacia los con-sejos como canales válidos de participación. Todo ello redunda en un modelo de es-casa implicación ciudadana y con una reducida capacidad para regenerar su conciencia democrática y facilitar la construcción colectiva de sus demandas. El modelo no ha reforzado la confianza de las asociaciones, y creemos que ni de la ciudadanía en ge-neral, en las instituciones; es más, el nivel de desconfianza y de desafección es la nota dominante.

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Los motivos: existe la sensación de que la clase política no hace caso de las de-mandas que se le plantea y cuando lo hace es por sentido común o por la tenacidad de las asociaciones; se sienten infra-representados en comparación a los partidos po-líticos sobre todo por la escasa capacidad de incidir que tienen frente a la capacidad de voto; se han impulsado políticas públicas sin tener suficientemente en considera-ción la opinión de los consejos o sencillamente se han obviado durante años las de-mandas que se planteaban y, por último, son conscientes que el diseño de los conse-jos desincentiva la participación de las asociaciones y de la ciudadanía no asociada. Su diseño no facilita la entrada natural de los discursos y percepciones de los diferentes grupos sociales de manera que más costoso resulta lograr unas relaciones sociales y ciudadanas que refuercen la confianza social y grupal e impulsen espacios de fortale-cimiento organizativo y de vertebración reticular de la ciudadanía.

Como elemento más positivo destacar que este modelo ha permitido crear un canal de comunicación permanente y reconocido entre los distritos y el Consistorio para satisfacer políticas de bajo perfil (mejoras de las aceras y del urbanismo en gene-ral, propuestas de creación de nuevas líneas de autobús, creación de equipamientos socioculturales, etc.) que mejoran puntualmente la vida cotidiana de la ciudadanía y que tienen el consejo como instrumento de impulso. Aún así, los consejos funcionan reivindicación por reivindicación con una escasa visión global de los problemas que impide abordar las políticas de una manera consensuada. No se invita a la reflexión conjunta de las demandas, en parte por los plazos electorales y también por la escasa cultura deliberativa de la clase política y de los colectivos sociales que funcionan más en clave de presión-cesión.

El modelo deliberativo-institucional se caracteriza por rendimientos más abiertos. Aunque es cierto que resulta tremendamente costosa la obtención de resultados cla-ros, el modelo ha supuesto un balance positivo al poder canalizar la participación ciuda-dana y lograr una cierta mejoría en la calidad de vida. Dividiendo los resultados en dos grandes apartados, ganancias y consecuencias sustanciales en relación con la realidad inicial y mejora de la calidad democrática, obtenemos una importante disparidad. Es cierto que cuesta lograr que los poderes públicos tomen en consideración las deman-das pero al final lo hacen motivados por la importante sistematización del trabajo reali-zado por los agentes sociales en justificar y razonar por medio de estudios, escritos o políticas de auto organización las intervenciones públicas que demandan; la tardanza de las instituciones ha supuesto que los distritos o barrios se unan y trabajen conjunta-mente para la resolución de sus necesidades, haciendo del diálogo y el acuerdo los pun-tales fundamentales para satisfacer sus necesidades; en ocasiones la implicación del personal técnico ha sido razonablemente importante para trabajar conjuntamente con los agentes sociales y dotar de recursos y contenido técnico y profesional a unas de-mandas que, en ocasiones, no ahondaban en la causa fundamental de los problemas, y por último, la resolución de las necesidades planteadas ha supuesto un aliciente para seguir trabajando en los espacios de participación a pesar de las limitaciones. Es cierto que se ha mejorado, en cierto grado, la relación con el gobierno local y se han posibilita-do la construcción de canales de encuentro, pero a nivel general no han sido suficientes.

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Con respecto a la mejora de la calidad democrática (ciudadanía republicana) existen importantes limitaciones. Los motivos: una cultura de queja demasiado asen-tada en las asociaciones y colectivos sociales que les impide desarrollar una interac-ción más profunda y sistematizada, tanto con el resto de asociaciones como con las instituciones; la existencia de canales y medios de participación que aunque son ofi-cialmente reconocidos por el poder local sufren de falta de impulso, tanto en recur-sos como en el desarrollo de sus potencialidades (es el caso de los centros cívicos y de consejos de distrito y similares); una ciudadanía no asociada apática y que no vi-sualiza la virtualidad de los espacios y canales que tiene para participar bien porque desde el poder político no se realiza una campaña de difusión o porque la desafección que sufren es tan fuerte que no vislumbran la utilidad de los mecanismos de partici-pación y descentralización; un gobierno local que en ocasiones favorece la dilatación en el tiempo de la resolución de demandas ciudadanas que son razonadas por los agentes sociales y, por último, un personal técnico desafecto, tanto en el Ayunta-miento como en los espacios de participación, que en ocasiones no es consciente de su importante papel de mediador en las demandas ciudadanas hacia los órganos competentes.

En el caso del modelo innovador-institucional los rendimientos que ofrece son más abiertos porque se han mejorado los resultados procedimentales penetrando en la estructura (procedimientos) del Ayuntamiento y mostrando una mayor sensibili-dad para abordar las demandas ciudadanas. Sin embargo, sigue pendiente una mayor celeridad en la resolución de las demandas y en mejorar los rendimientos tangibles que siguen siendo demasiado difusos. Es cierto que se han logrado mejoras en la ca-lidad de vida pero se desconoce si es producto de los beneficios del propio modelo o de políticas que desarrolla el Ayuntamiento al margen del mismo. La mayoría de los agentes entrevistados reconocen que se ha experimentado una cierta mejora en la calidad de vida, pero desconocen si son el producto del PDC. De hecho, del diagnós-tico de necesidades inicial que se realizó desconocen su nivel de cumplimiento. Por tanto, el modelo funciona más como un espacio de interrelación o de deliberación entre las asociaciones y colectivos sociales, y no tanto como un instrumento de trans-formación de la realidad.

Si bien el modelo innovador-institucional puede funcionar como un canalizador de voluntades, creando y generando un espacio de encuentro y de debate, lo cierto es que no existen políticas definidas que sean impulsadas por el plan comunitario. Las políticas analizadas han sido canalizadas a través del plan pero no impulsadas por él, facilitando la concertación y el encuentro, pero falta audacia y capacidad de iniciativa y por último, es bastante limitada su capacidad para modificar el rumbo de las políti-cas que se fraguan en el Ayuntamiento y cuando se logra, es producto de la presión de los agentes sociales. Además, la participación de la ciudadanía a título individual se ha producido en casos puntuales y motivada por políticas que afectaban a sus intere-ses individuales. Por todo ello, el modelo muestra limitaciones para crear una ciuda-danía republicana y virtuosa comprometida con la búsqueda del interés general y el bien común pero sí es un espacio que facilita la defensa de las necesidades ciudada-

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nas, aunque en ocasiones no lo consigue con demasiado éxito. En definitiva, es un modelo que responde a un cambio de actitudes y de sensibilidades (sobre todo por parte del Ayuntamiento) pero que no repercute de una manera directa y sustancial sobre la mejora de la calidad de vida.

Finalmente, parece cierto que las propuestas de interés ciudadano cuando son validadas por los agentes sociales llegan formalmente al gobierno municipal pero en ocasiones son ignoradas o vuelven a la oficina del plan con una respuesta insatisfac-toria. Las actas y documentación dan fe de estas cuestiones. La mayoría de los agen-tes implicados reconocen que es una manera de construir las relaciones entre la ad-ministración y los colectivos sociales y que, por lo tanto, se necesitará tiempo para analizar sus resultados. A pesar de las limitaciones, lo cierto es que los propios agen-tes sociales reconocen que la existencia de este modelo les ha permitido tener a su disposición un mayor número de canales y de instrumentos para dialogar y conocer-se, facilitando que los puntos de fricción o de desacuerdo se canalicen. Tampoco creemos que el modelo innovador-institucional esté suponiendo hoy por hoy un vuel-co en la vertebración del proceso de toma de decisiones público, pero lo cierto es que es un modelo que, dentro de la institución, supone ligeros avances y cambios en las formas de concebir el poder y de la relación de éste con la sociedad.

4. CONCLUSIONES

A continuación, recapitulando los tres objetivos de la investigación hacemos un balance de los retos que se les presentan a los tres modelos.

• Calidad de las experiencias de descentralización y de participación ciudadana: resultados insuficientes en la mejora de la calidad de vida de la población y dificultades importantes en incorporar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones.

Destacaríamos que en los tres modelos creados la relativa parquedad de resulta-dos podría estar motivada, entre otras cuestiones, por la escasa flexibilidad de la ad-ministración en las maneras de incorporar discursos sociales. Los complejos procesos burocráticos facilitan el distanciamiento de las asociaciones de su base social, pues emplean demasiado tiempo en la resolución de los problemas burocráticos que supo-ne trasladar las demandas a las instituciones. Contribuyendo a que la desafección ciudadana hacia lo público se incremente ante la complejidad de los trámites burocrá-ticos. De hecho, en los tres modelos, los colectivos sociales deben adoptar pautas de trabajo de la administración pública cumpliendo los plazos, horarios y los procedi-mientos requeridos para ser atendidos o simplemente trasladar sus propuestas.

La solución pasaría por una mayor transparencia de la administración y facilitar una mayor flexibilidad en los canales de contacto con el tejido social, mostrando ma-yor sensibilidad a las formas de trabajo de las asociaciones. Sobre todo si tenemos en cuenta que la globalización está creando sociedades mucho más plurales e interde-

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pendientes que necesitan de canales fluidos de información (Villoria, 1997; Subirats et al., 2008).

Pero existen otros retos que impiden que la obtención de resultados tangibles sea mejor. Así, el desafío de la deliberación nos obliga a facilitar instrumentos que permitan una discusión rica, ampliando los temas locales a ámbitos superiores. Lo cual no significa que logremos la implicación de la ciudadanía pues la realidad es que ésta se abstiene de estos procesos. Sobre todo teniendo en cuenta el hastío que de-muestra la población ante procesos electorales que no cumplen su función delibera-tiva (Subirats, 1996). De manera que será necesario realizar esfuerzos por incorporar a todas las personas que están dispuestas a participar y que su posible ausencia no esté motivada por una falta de recursos para ello. El reconocimiento público de los canales de acceso facilitaría esa inclusión y podrían mejorar a la larga los resultados en la calidad de vida y en el acercamiento de servicios.

• Comparar los modelos de descentralización y de participación: ninguno de ellos es plenamente satisfactorio en la recogida de los diferentes discursos sociales por una escasa implicación ciudadana, una información escueta y poca flexibilidad.

El fomento de la pluralidad de discursos se debería fomentar a través de dinámi-cas de inclusión de los agentes sociales y de la ciudadanía no asociada. Es necesario que los tres modelos (clásico, deliberativo e innovador) impulsen la remodelación de saberes haciéndolos más democráticos y plurales. Utilizando como herramienta pla-nes de formación que ayuden a que los/as “no expertos/as” aporten sus percepcio-nes sin que su formación profesional sea un mérito o demérito y poniendo el conoci-miento en manos de la ciudadanía. Dotar a la ciudadanía de instrumentos para trasladar sus discursos facilitaría la inclusión de los sectores excluidos (especialmente las mujeres) de los espacios de participación, en línea con la inclusión que plantea Tezanos (2002), de sectores de la población con problemas de inclusión en los espa-cios de participación.

A su vez las asociaciones deberían conectar más con su base social y ciudadana, e impulsar el relevo en sus cúpulas dirigentes de cara a descargar responsabilidades y facilitar la fluidez de la información. Además, la reforzada profesionalización de los conocimientos del personal técnico consolida su centralidad en las decisiones ante una clase política que no tiene la suficiente formación y una ciudadanía que demanda servicios de calidad. Por ello, también es importante que vean la participación como una manera distinta de trabajar; el reto consiste en visualizar la participación como algo necesario y que permite la flexibilización de las formas de trabajo sin menosca-bar o desplazar las aportaciones del personal técnico sino enriqueciéndolas.

Por otro lado, sería necesaria la obtención de mejoras en la calidad de vida, rela-cionado con lo que comentan Bañón y Carrillo (1997) de la legitimidad por rendimien-tos, y en la capacidad para generar una deliberación democrática. Entendida como el ejercicio continuado de compartir información y opiniones, analizar la información y

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las situaciones enriquecidas por las experiencias y la visión de los demás, confrontan-do las opiniones, escuchando, expresándose, asumiendo responsabilidades, rindien-do cuentas y recibiendo críticas. Todo ello será viable cuando exista también una po-lítica de devolución que permita visualizar a los agentes implicados sus aportes específicos, reforzando el sentimiento de inclusión. Una devolución que sea clara y comprensible para todos/as, sin engaños y lecturas torcidas porque de lo que esta-mos hablando es de la capacidad de incidencia real dejando claro cuál ha sido el grado de influencia tangible de cada agente.

• La descentralización administrativa es un factor importante que puede condi-cionar la participación ciudadana, facilitando o entorpeciendo las interacciones entre los poderes locales y el tejido social en el marco de la participación por invitación (de la institución a la ciudadanía).

Hace 30 años, las asociaciones y colectivos sociales defendían la puesta en mar-cha de procesos de descentralización para tener una gestión municipal más cercana e incidir en asuntos de interés. La descentralización aparecía como un ingrediente muy importante en los primeros años de funcionamiento de los Ayuntamientos de-mocráticos. Existía el convencimiento de que descentralizar era igual a más democra-cia y a más poder ciudadano, y que a la vez capacitaba para abordar los problemas ciudadanos.

La conclusión fundamental es que los procesos analizados fueron impulsados para acercar los servicios públicos a la ciudadanía y democratizar las relaciones de poder a través de la creación de espacios de participación. Sin embargo, parece que si bien la descentralización no era un factor fundamental a la hora de impulsar la participación es cierto que contribuía a ello en tanto ayuda a que la administración sea más cercana a la ciudadanía y menos jerárquica contribuyendo a crear una rela-ción más interdependiente. No tanto por la posibilidad de gestionar competencias, sino por la virtualidad de que se plasme en políticas públicas en las que la ciudadanía interviene en su definición en el territorio/barrio. Facilitando así una intervención ciudadana en el debate público y logrando una mejor calidad democrática del siste-ma representativo. La realidad en los tres modelos es que la descentralización no se ha explotado todo lo deseable y que en la práctica el número de competencias ha sido muy escaso, centrándose sobre todo en la ordenación urbanística y en políticas socioculturales. No parece que en el caso de los tres modelos creados el principal problema fuera la atrofia sufrida en la descentralización (ya hemos visto que tienen otros asuntos igual de importantes) pero parece claro que quizás el desarrollo de una política descentralizadora más ambiciosa hubiera facilitado algunos de los retos ya planteados.

• Retos a futuro: A la sombra de estos tres modelos encontramos ejemplos de importantes espacios de vertebración de la participación, conjugando el territorio y los servicios de proximidad como los principales ingredientes a desarrollar. La reali-dad cotidiana de nuestros municipios parece apuntar a una revitalización de los equi-

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pamientos de proximidad como nexos de unión y desarrollo de la participación a tra-vés del territorio, incorporando la visión ciudadana de una forma vertebrada. Parece que asistimos a un cierto cambio en los modelos, que tienen en los Centros Cívicos la referencia instrumental. Las tendencias apuntan a los equipamientos de proximidad como los nuevos referentes de la participación y el acercamiento de servicios munici-pales, y la creación de redes municipales4 así lo confirman.

Si esa revitalización es real deberíamos estudiar: 1) qué se entiende por criterios de proximidad y los instrumentos necesarios para reforzarla y conectarla con la parti-cipación ciudadana; 2) cómo se vertebran las relaciones con las áreas del Ayunta-miento, con las asociaciones y ciudadanía a título individual y con el resto de equipa-mientos de proximidad del municipio; 3) qué instrumentos existen para generar una administración relacional y que es uno de los principios sobre los que se asienta los pilares de los equipamientos de proximidad; y 4) qué diferencias existen en la manera de acercar servicios municipales a la ciudadanía y facilitar la participación, con respec-to a los modelos más tradicionales de descentralización administrativa (consejos de distrito o de barrio).

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ExpEriEncias y casos

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Organización y métodos alternativos en la evaluación de políticas y programas sociales. La experiencia consolidada y la emergente en el caso de México

Myriam CardozoUniversidad Autónoma Metropolitana. México

[email protected]

ResumenMéxico presenta graves problemas de pobreza y desigualdad, que sus gobiernos enfrentan seleccionando en-tre diferentes enfoques de política social, y consecuentemente, de evaluación de sus programas. En dicha se-lección, la política social del Gobierno Federal mexicano se caracteriza por la focalización de sus transferencias condicionadas, mientras la del Gobierno del Distrito Federal promueve criterios de universalidad y un enfoque basado en derechos. En materia de evaluación también afloran las diferencias organizativas y metodológicas entre ambos gobiernos, especialmente en el énfasis positivista y experimental del primero y el constructivista del segundo.

Palabras claveEvaluación, organización, métodos, políticas sociales, programas sociales, México.

Organization and Alternative Methods in the Evaluation of Social Policies and Programs in Mexico

AbstractMexico has acute problems of poverty and inequality being confronted by its governments, who select diffe-rent approaches to social policy, and consequently, to the evaluation of their programs. In this selection, the social policy of the Mexican Federal Government is characterized by the targeting of its conditional transfers, while that of the Federal District’s Government promotes universal criteria and an approach based on human rights. With regards to evaluation, also the organizational and methodological difference of the two govern-ments stands out. This is specially the case in the positivist and experimental emphasis of the first government and the constructionist approach of the latter.

Key wordsEvaluation, organization, methods, social policies, social programs, Mexico.


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1. INTRODUCCIÓN

Ante similares problemas sociales, los gobiernos de distinto signo ideológico aplican políticas y programas sociales diferentes que, a su vez, evalúan también en forma diversa.

El presente artículo realiza una breve revisión teórica de la evaluación de progra-mas sociales en torno a la diversidad posible en dos de sus aspectos sustantivos: sus formas de organización y sus métodos. Ambos resultan relevantes para lograr un in-forme de calidad y una utilización efectiva de las recomendaciones; sin embargo, el primero ha sido poco debatido en la literatura especializada de evaluación.

El objetivo principal del trabajo es de carácter empírico y se refiere a la evalua-ción de programas sociales en el caso mexicano, en el que se describe la experiencia emergente en el Gobierno del Distrito Federal y se compara con la relativamente con-solidada en el Gobierno Federal. Esto permite, por un lado, enriquecer el inventario de experiencias sustancialmente diferentes en materia de organización y métodos de evaluación y, por otro, resalta la importancia de la dimensión organizativa en la com-paración realizada.

El trabajo se basa en investigación documental e incluye: una breve revisión con-ceptual; la discusión teórica de los dos temas mencionados, iniciando por el más dis-cutido (métodos); el análisis empírico del caso, considerando los mismos temas en la secuencia que exige su práctica (organización antes que métodos); y finalmente, las conclusiones.

2. REVISIÓN TEÓRICA

Con objeto de facilitar la compresión del caso que se analiza, a continuación se definen los principales conceptos utilizados en el mismo:

Las políticas públicas constituyen “…un fenómeno social, administrativo y polí-tico específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se con-cretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, mismas que traducen, en un lugar y período determinado, la respuesta preponderante del Estado frente a pro-blemas públicos vividos por la sociedad civil” (Cardozo, 2006: 25-26, retomando ele-mentos desarrollados en O’Donnell y Oszlak, 1976; y Oszlak, 1980).

Las políticas referidas se concretan en sectores o temas específicos mediante el diseño de programas que presentan definiciones más precisas de sus componentes (objetivos, metas, recursos, acciones, tiempos).

Un tipo particular de políticas públicas está constituido por las políticas sociales, “…cuyo objetivo final es el logro del bienestar social mediante estrategias de redis-

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ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS ALTERNATIVOS EN LA EVALUACIÓN DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES...EX

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tribución de la riqueza y del ingreso para impulsar un mejoramiento continuo de las condiciones de vida de la población” (Cardozo, 2006: 153).

El proceso de estas políticas puede desagregarse en etapas cuya secuencia tem-poral no siempre puede respetarse en la práctica. La literatura se refiere fundamen-talmente a tres: formulación, implementación y evaluación.

La última etapa identificada analiza y valora los procesos, resultados e impactos provocados por las dos anteriores1. Puede definirse como una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, realizada mediante la aplicación de un método siste-mático, cuyos objetivos fundamentales son:

• técnicos: conocer, explicar y valorar una política o programa para aportar ele-mentos al proceso decisorio que permitan mejorar los efectos de la actividad evaluada, resaltando la importancia atribuida a la emisión de un juicio valora-tivo sobre dicha actividad, y

• políticos: contribuir al logro de una democracia efectiva, a través de la rendi-ción de cuentas del gobierno a los ciudadanos y de su participación efectiva en el proceso (Cardozo, 2006).

En consecuencia, la evaluación se justifica: a) técnicamente, por las múltiples brechas que pueden presentarse entre los problemas sociales y su definición pública, el diseño y la implementación de las políticas y programas que se proponen resolver-los; y b) políticamente, por los procesos de democratización (debate ciudadano, aprendizaje participativo, credibilidad,) y reforma del Estado (privatización, descen-tralización) que se agravan en países de gran tamaño, sujetos a una estricta disciplina fiscal, como sucede en el caso mexicano.

Cuando ésta se realiza de forma integral, ya sea externa o interna, trata de: a) describir los recursos empleados, b) describir el proceso que se llevó a cabo, c) expli-car sus determinantes y condicionantes contextuales, d) identificar, medir y valorar los resultados e impactos alcanzados, d) calificar su grado de efectividad y e) propo-ner recomendaciones para decidir si continúa aplicándose, y si lo hará con o sin modi-ficaciones tendentes a resolver, o al menos reducir, los problemas identificados. Im-plica verificar si los efectos esperados se han producido, y en qué grado éstos pueden ser atribuidos a la política o el programa evaluado, descartando impactos de otras posibles variables intervinientes, así como identificar si se han presentados efectos no planeados (externalidades positivas o negativas).

1 En el presente trabajo, la evaluación se refiere siempre a la definida en el texto, que correspon-de a la conocida como ex-post o a posteriori, para diferenciarla de la que se realiza ex-ante o a priori, que forma parte del proceso de selección de alternativas, desarrollado durante la formulación de políticas y programas públicos.

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Para llevar a cabo las actividades anteriores se utilizan métodos que dotan al evaluador de una perspectiva y un conjunto de principios o normas que guían su ac-tuación y le permiten seleccionar y coordinar las técnicas más adecuadas para el aná-lisis y valoración de una política o programa.

El debate sobre los métodos ha sido muy intenso. Algunos de los aspectos más discutidos provocan posiciones teóricas encontradas que explicitaremos a continua-ción: a) el grado de objetividad del evaluador; b) las actitudes asumidas en cuanto a la profundidad del trabajo y su referente valorativo; c) su nivel de tecnicismo y de participación; d) su enfoque uni o multidisciplinario; e) su objetivo de aprendizaje o de sanción; f) la necesidad o falta de relevancia atribuida al conocimiento del evalua-dor sobre el tema a evaluar; g) su énfasis en el papel de la teoría y de las pruebas; h) el grado en que la evaluación se construye en cada caso o se estandariza un modelo único aplicable a cualquier programa; y principalmente, i) el énfasis en la utilización de métodos cuantitativos o cualitativos.

En el abanico de posiciones asumidas frente a las opciones previas, dos grandes corrientes (en la práctica a veces combinadas en una perspectiva contingente) orien-tan prioritariamente la evaluación de programas en la actualidad: el énfasis positivista, de origen estadounidense, y el contructivista, desarrollado en el contexto europeo.

Esquemáticamente, los enfoques positivistas se caracterizan por poner distan-cia respecto del objeto analizado, preocuparse de la validez interna y externa de su diseño metodológico, la confiabilidad, el poder de generalización, la objetividad, el énfasis en la cuantificación y la utilización privilegiada de la experimentación.

Los constructivistas, por su parte, consideran que existen tantas realidades como individuos (en lugar de visiones objetivas), se interesan en fenómenos que arti-culan lo micro y lo macro, lo formal y lo informal, recuperan los efectos del contexto, la pluridimensionalidad de los problemas y la organización en red, rechazan la separa-ción tajante de las etapas del proceso de políticas públicas y la realización de estudios de caso sectoriales, y enfatizan la investigación cualitativa, a veces apoyada en la es-tadística (Mayntz,1987; Le Moigne, 1994; Thoenig, 1998; Monnier, 1995; Durán,1999).

Por otra parte, si bien el problema del método es un asunto clave en materia de evaluación, hay otro aspecto muy importante y menos estudiado que enmarca la for-ma en que se desarrollan sus trabajos: la dimensión organizativa. Se trata de com-prender que las administraciones públicas, en cuyo marco se realizan los procesos de gestión y evaluación, se componen de redes de organizaciones en que los aspectos políticos, culturales, de estructuración y de funcionamiento constituyen factores re-levantes que afectan el desempeño evaluativo. El estudio de la dimensión menciona-da, uno de los tres aspectos resaltados2 en Francia por el Informe Deleau en 1986,

2 Los otros dos temas son metodología y deontología (reglas del arte).

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constituye el aporte realizado por la sociología de las organizaciones y la sociología política al análisis de la evaluación.

El análisis de los factores organizacionales que afectan el desarrollo de la evalua-ción y la calidad de sus resultados implica tomar en cuenta al menos: a) el contexto político, jurídico y cultural; b) los órganos que deciden la realización de la evaluación y sus motivos; c) las organizaciones y actores participantes, su funcionamiento y rela-ciones formales e informales; d) la planeación del trabajo; e) los recursos asignados para su ejecución; y f) la difusión y utilización de los resultados (Cardozo, 2006).

En consecuencia, Thoenig propone redefinir la evaluación como un proceso de aprendizaje institucional, de transformación de lo que conviene hacer, de las reglas y las identidades. Para institucionalizar realmente esa evaluación, señala que es nece-sario algo muy diferente a establecer procedimientos administrativos: crear las con-diciones que se enfoquen a cambiar la teoría en actos de los decisores, a modificar los modelos cognitivos y normativos que estructuran su visión del mundo, su represen-tación de los problemas y su apreciación de los instrumentos movilizados para actuar (Thoenig, 2002).

3. EL CASO DE MÉXICO

Se expone brevemente la situación social y las políticas mexicanas así como la caracterización de la organización y los métodos empleados para realizar la evalua-ción por el Gobierno Federal (GF), con el objetivo de presentar una nueva experiencia que busca encarar su trabajo con un enfoque diferente: la del Gobierno del Distrito Federal (GDF). En su tratamiento se retoman los aspectos analizados en la revisión teórica; sin embargo, para una mejor comprensión del caso concreto se invierte el orden en que ellos fueron tratados, respetando su secuencia empírica (primero la organización de la evaluación y luego los métodos aplicados en su desarrollo).

3.1. Pobreza, desigualdad y políticas sociales mexicanas

El proceso de industrialización mexicano, iniciado en los años cuarenta, provocó altas tasas de crecimiento económico que permitieron, incluso a los más pobres, au-mentar su nivel de ingreso; sin embargo, éstas estuvieron acompañadas de una distri-bución del ingreso muy polarizada, que se fue profundizando con el paso del tiempo.

En el período 1963-1984, las mediciones realizadas (Hernández, 1991) muestran un sustantivo descenso de la pobreza general de 77 a 59%; pero, en 1994-1996, la crisis económica vivida provocó un nuevo incremento de la misma3.

3 El incremento pasó de 69 a 78% con base en la medición de Boltvinik (1998), pero su cálculo no es necesariamente compatible con la serie presentada por Hernández (1991), en el período 1963-1984.

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Entre 1996 y 2006 los tres tipos de pobreza (alimentaria, de capacidades y de patrimonio4) tendieron a disminuir; sin embargo, recién en 2001 alcanzaron aproxi-madamente el nivel que presentaban en 1992.

Entre 2006 y 2008 la tendencia volvió a invertirse; el porcentaje de personas en condición de pobreza alimentaria a nivel nacional aumentó de 13,8% a 18,2% (19,5 mi-llones de personas), y en condición de pobreza de patrimonio, de 42,6% a 47,4% (50,6 millones de personas) como consecuencia del incremento en el desempleo, la dismi-nución de las remesas recibidas del extranjero y los aumentos en el costo de la canas-ta alimenticia básica, principalmente. En cambio, este aumento no se produjo en el caso de la pobreza de capacidades debido al incremento de las transferencias efec-tuadas por los programas gubernamentales (CONEVAL, 2009a).

Pocos meses después, la misma institución dio a conocer nuevas estimaciones de pobreza para 2008, utilizando un método de medición multidimensional: 33,7% de pobreza moderada y 10,5% de pobreza extrema. Para el caso del Distrito Federal sus cálculos arrojan: 25,7% y 2,1% respectivamente (CONEVAL; 2009b). Sin embargo, las estimaciones de pobreza, efectuadas con criterios más estrictos, alcanzan aproxima-damente a la mitad de la población de la entidad, o sea, 4,5 millones de personas (Evalúa DF, 2009).

Complementariamente, en 2005, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini fue de 0,528 (Medina y Galván, 2008). Estos datos, cercanos al promedio lati-noamericano, ubican a México en una situación intermedia entre los países de la región5.

En materia de política social, México desarrolló múltiples programas federales en las décadas de auge económico, principalmente en salud, educación, seguridad social y vivienda. Los mismos respondieron a la promoción del Estado de Bienestar en América Latina, mediante la ampliación de derechos sociales y la procuración de me-jores condiciones de vida para el conjunto de la sociedad.

Pero, hacia finales de los ochenta, después de la aplicación del ajuste estruc-tural para lidiar con la crisis fiscal del Estado de Bienestar y de la implantación del mercado como nueva centralidad, las mencionadas políticas sociales federales de amplio espectro tendieron a ser sustituidas por programas focalizados a la aten-

4 El Comité de Medición de la Pobreza entiende por población en pobreza alimentaria aquella que no dispone de recursos suficientes para cubrir ni siquiera sus gastos de alimentación (similar a la indi-gencia en las mediciones de CEPAL); en pobreza de capacidades, la que logra cubrir los anteriores pero no los gastos correspondientes a salud y educación; y en pobreza de patrimonio, a la que cubre los gastos anteriores pero no alcanza a satisfacer necesidades como vivienda, vestido, zapatos, transporte, entre otras (cercana a la pobreza general de CEPAL).

5 América Latina contaba con un estimado de 34,1% de pobres en 2007 (CEPAL, 2008), y un coefi-ciente de Gini de 0,533 en 2005 (Medina y Galván, 2008).

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ción de la pobreza extrema6, situación que sigue vigente hasta la actualidad a pe-sar del cambio de partidos a cargo del Gobierno Federal (Partido Revolucionario Institucional, PRI, hasta el año 2000 y Partido Acción Nacional, PAN, en adelante)7. Estos programas enfatizan la realización de transferencias mínimas para la satis-facción de las necesidades humanas básicas, condicionadas al cumplimiento de un conjunto de obligaciones por parte de los beneficiarios, y las complementan me-diante la inversión en políticas de formación de capital humano (alimentación, sa-lud y educación).

En cambio, a nivel del Distrito Federal, desde 1997 en que el Partido de la Revo-lución Democrática (PRD) se hizo cargo del gobierno, éste ha defendido una mayor intervención estatal en la solución de problemas sociales y ha tratado de promover la participación de la sociedad en los procesos decisorios correspondientes. Así mis-mo ha definido un conjunto de principios rectores de la política, plasmados en la Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal8, entre los que figuran algunos que marcan diferencias tajantes con la política federal: universalidad combinada con criterios de focalización territorial, integralidad, avance hacia un enfoque de derechos económi-cos, sociales, culturales y ambientales exigibles, participación ciudadana, entre otros.

3.2. La organización de la evaluación

El GF mexicano estuvo durante siete décadas en poder del PRI. En el largo perío-do en que éste fungió como partido hegemónico no se generaron incentivos para impulsar estrategias de evaluación, sólo se implantaron algunos mecanismos de con-trol punitivo que provocaban temor y rechazo en los funcionarios públicos.

Sin embargo, acabando el siglo pasado, los partidos de oposición fueron ganan-do cargos en las gubernaturas estatales, los gobiernos municipales y los congresos. Ante esta situación de incertidumbre creciente y elevado nivel de conflicto, el GF priísta propuso la aplicación de evaluaciones a los programas gubernamentales, es-trategia compartida por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desa-rrollo (BID).

En consecuencia, la evaluación externa y sistemática de los programas públicos fue asumida en 2001 por el GF panista para responder a una decisión tomada por la

6 El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) se creó en diciembre de 1988. En 1997 dio inicio el Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), que se transformó, con algunas modi-ficaciones, en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en 2001 (actualmente vigente).

7 En la presentación de la nueva medición muldimensional de la pobreza, realizada en diciem-bre de 2009, CONEVAL reconoció la necesidad de desarrollar algunas políticas universales (seguridad social, educación, salud), además de las políticas focalizadas priorizadas hasta el presente (CONEVAL, 2009b).

8 Aprobada en el año 2000 y reformada en 2004 y 2009.

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Cámara de Diputados. La misma se introdujo en todos los programas gubernamenta-les relevantes9, pretendiendo cubrir anualmente todo su proceso (incluso la medi-ción de impacto), sin previa preparación de funcionarios y formación de especialistas que hasta ese momento se habían desempeñado en un universo ajeno a la cultura de evaluación, y sin modificar una legislación poco adecuada para la contratación de evaluadores externos.

En el proceso debían participar múltiples organizaciones (Cámara de Diputados, Secretarías de Estado responsables de los programas evaluados, órgano operadores de los anteriores, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de la Función Pública y universidades y centros de investigación invitados o contratados para apli-car las evaluaciones externas), lo que provocó problemas administrativos internos por falta de experiencia y dificultades en la coordinación interorganizacional.

La evaluación fue planeada por la secretaría responsable de cada programa y fue organizada, contratada y pagada por la organización que lo opera, lo que puso de relieve otros problemas: la ausencia de criterios de equidad para la fijación del monto de recursos disponible para evaluar cada programa, la falta de autonomía financiera del evaluador para garantizar su objetividad, así como la posterior difusión y utiliza-ción limitada de sus resultados (Cardozo, 2006).

En 2006, el GF creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)10. El mismo logró avances importantes en la organización y funcio-namiento del sistema de evaluación; sin embargo, algunos problemas importantes siguen aún sin resolverse. Se trata principalmente de la ausencia de un fondo inde-pendiente de recursos para la contratación de todos los evaluadores, la aplicación generalizada de mecanismos de contratación por concurso, y la utilización efectiva de los resultados de la evaluación.

Es importante aclarar que el primer problema antes señalado y el cambio en la periodicidad de la evaluación de los programas, requeriría de una modificación de la legislación federal vigente.

Por su parte, en 2008, el gobierno local del Distrito Federal instaló el Comité de Evaluación y Recomendaciones del Consejo de Evaluación de la Política de Desarro-llo Social (Evalúa DF)11, creado el año anterior por decreto de su Jefe de Gobierno (de orientación política perredista), ante la necesidad de instrumentar un proceso, casi inexistente en su administración, que contribuyera a mejorar la gestión de sus programas.

9 En 2002, sólo una secretaría (Desarrollo Social) tuvo que evaluar 31 programas.10 El CONEVAL está conformado por el titular de la Secretaría de Desarrollo Social federal, seis in-

vestigadores académicos elegidos por la Comisión Nacional de Desarrollo Social a través de convocatoria pública, y un Secretario Ejecutivo designado por el Ejecutivo Federal.

11 Evalúa DF está compuesto por el Secretario de Desarrollo Social del DF, y seis consejeros ciuda-danos seleccionados en convocatoria pública por la Comisión Interinstitucional de Desarrollo Social del Distrito Federal.

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Evalúa DF ha organizado un sistema de evaluación sustantivamente diferente al federal. En su presentación se pondrá énfasis en las acciones y propuestas de Evalúa DF frente a los principales problemas identificados en el contexto federal.

Reconociendo la limitada aceptación cultural que la evaluación tiene entre los funcionarios mexicanos, el relativo nivel de institucionalización de esta función y de profesionalización de quienes la realizan, Evalúa DF decidió discutir, analizar y capaci-tar a los servidores públicos en el tema, en forma paralela al inicio de sus trabajos, proceso que no se realizó a nivel federal. Se espera que el evaluador recoja y juzgue evidencias, pero también que actúe como facilitador de un proceso de aprendizaje, lo que a mediano plazo implica un cambio en su rol y en las características requeridas para cumplirlo (interdisciplinariedad, habilidades de negociación, didácticas, etc.), as-pectos resaltados en la experiencia francesa (Monnier, 1995).

Durante la capacitación señalada ha sido muy importante resaltar el papel posi-tivo de la evaluación, ligado al aprendizaje de los servidores públicos y de la ciudada-nía, en contraste con el temido enfoque punitivo aplicado por el GF durante el siglo pasado. También se han señalado las limitaciones de este proceso, de manera que las expectativas generadas sean realistas.

A nivel federal, la falta de capacitación de los funcionarios en el tema se agravó debido a la ausencia de un manual básico o guía de evaluación que apoyara específi-camente el nuevo trabajo a realizar. En Evalúa DF se pretende retomar la experiencia de países como Francia, Gran Bretaña o Canadá para la elaboración de una guía apro-piada a nuestro contexto; sin embargo, la urgencia en la realización de otras tareas ha venido postergando su elaboración.

Por otra parte y como ya fuera mencionado, en el caso federal, la decisión asumi-da por la Cámara de Diputados en materia de evaluación llevó a que se tratara de evaluar anualmente todos los programas gubernamentales federales sujetos a Re-glas de Operación, en todos sus aspectos: recursos, procesos, resultados e impactos. Esto resulta muy ambicioso, ningún país lo ha hecho, y se corre un altísimo riesgo de transformar a la evaluación en un procedimiento superficial y “rutinizado” (como el que vivió Canadá a inicios de los noventa), que busca cumplir una disposición legal sin hacer una contribución real al mejoramiento de los programas. Para evitar dicho ries-go, en 2008, Evalúa DF solicitó la evaluación externa de diseño y operación (poster-gando la medición de resultados e impactos) de sólo 13 programas12, seleccionados con base en una combinación de diversos criterios (presupuesto del programa, visibi-lidad y sensibilidad ante la población, programas “centrales” y delegacionales, entre

12 Los programas mencionados fueron: - Pensión alimentaria para adultos mayores; - Acceso gra-tuito a los servicios médicos y medicamentos de las personas residentes en el DF que carecen de seguridad social laboral; - Apoyo económico a las personas con discapacidad; - Atención integral de cáncer de mama en el DF; - Microcréditos para actividades productivas de autoempleo; - Vivienda en conjunto; - Mejora-miento de vivienda y/o lote familiar del DF; - Estímulos para el bachillerato universal; - Programas de Desa-rrollo Social de las Delegaciones Iztapalapa, Gustavo A. Madero, A. Obregón, Tláhuac y M. Hidalgo.

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otros). En 2009, en cambio, se optó por solicitar la evaluación de la formulación e implementación de cuatro políticas sociales13 (no sólo de programas), nivel en que la experiencia internacional es casi inexistente.

Para la contratación de los evaluadores, Evalúa DF comenzó por hacer una amplia convocatoria para conformar su padrón (el que se mantiene abierto en forma conti-nua), seleccionando a los interesados que demostraron contar con conocimientos y experiencia en la materia. Posteriormente, se invitó a todos los que quedaron inscritos en el padrón a participar, vía concurso, en la realización de la primera y segunda rondas de trabajos, evitando así los procedimientos federales centrados en la invitación a tres o más instituciones y, en casos extremos, la asignación directa. En su selección se tomó en cuenta no sólo el compromiso de cumplimiento de lo solicitado por los Términos de Referencia, sino la calidad que puede ofrecer el equipo evaluador y su solvencia ética.

Adicionalmente, la experiencia federal muestra equipos de evaluadores que tienden a concentrar varias evaluaciones al mismo tiempo como forma de incremen-tar sus ingresos, lo que puede reducir la calidad del trabajo. Por ello Evalúa DF limitó a dos el número de evaluaciones que un mismo equipo podría realizar. En las dos primeras rondas de trabajos ningún equipo evaluó más de un programa o política.

Como ya se mencionó, un aspecto importante para garantizar lo más posible la necesaria independencia del evaluador es evitar que su pago sea realizado con recur-sos del mismo programa que está evaluando, problema que se presenta en la expe-riencia federal. En contraste, Evalúa DF conforma un fondo específico que distribuye los recursos disponibles de manera autónoma y en función de la complejidad del tra-bajo a realizar. Además, los montos a pagar son trasparentados desde la convocato-ria y no quedan sujetos a competencia, como sucede en la experiencia federal.

Evalúa DF interviene a lo largo de todo el proceso de evaluación, en particular, poniendo en práctica procedimientos de acompañamiento del evaluador para supe-rar ágilmente los problemas a que éste se enfrenta. De manera muy especial, en el caso de la contratación de evaluaciones externas (en forma similar al Consejo Cientí-fico de la Evaluación en Francia), Evalúa DF opina sobre la propuesta técnica (meto-dología, fuentes de información, mecanismos de participación, contenido tentativo del informe, cronograma de trabajo, etc.) que los equipos postulantes presentan y, una vez finalizado el trabajo, elabora un dictamen sobre la calidad del informe pre-sentado: sus datos, métodos, conclusiones y recomendaciones.

Con base en el anterior, Evalúa DF redacta sus propias recomendaciones, mis-mas que tienen carácter de vinculatorio u obligatorio, diferencia sustantiva con el procedimiento federal, que se espera permita la efectiva utilización de los resultados encontrados para el mejoramiento del diseño, eficacia, eficiencia, equidad y calidad

13 Las políticas en proceso de evaluación en 2009 incluyen: Infancia, Juventud, Acceso al agua potable, y Promoción del empleo y protección del trabajo.

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de los programas en curso. Además, este Comité ha diseñado un sistema de segui-miento de la aplicación de dichas recomendaciones y del impacto que van logrando en el programa, a fin de garantizar una verdadera gestión por resultados. Dicho siste-ma recién se está poniendo en práctica debido a que acaban de emitirse 121 recomen-daciones vinculantes de la primera ronda, de la cuales 86 han sido aceptadas total o parcialmente por los programas evaluados, y con ellas se está iniciando el proceso.

Frente al casi único método de difusión de los informes finales empleado por CONEVAL (páginas de Internet), Evalúa DF considera importante divulgar amplia-mente (como lo hace Costa Rica, por ejemplo) una síntesis de los resultados de las evaluaciones en periódicos y revistas de amplia circulación, para fomentar el debate ciudadano. Complementariamente, considera la posibilidad de publicar en forma de libro algunas evaluaciones seleccionadas. Sin embargo, a la fecha es poco lo que se ha podido realizar debido a restricciones presupuestales.

En resumen, podemos esquematizar la práctica de evaluación desarrollada a ni-vel federal y contrastarla con la emergente en el GDF (acciones y propuestas) en ma-teria de organización:

TABLA IComparación de la organización de la evaluación en México

Práctica desarrollada en el GF Práctica emergente en el GDF

Proceso implantado sin preparación previa.Impartición efectiva de cursos y diplomados en evaluación. Propuesta de elaboración de guías para facilitar el trabajo.

Evaluación anual de todos los programas gu-bernamentales sujetos a Reglas de Operación.

Propuesta de evaluación plurianual de algu-nos programas seleccionados con base en cri-terios explícitos. Evaluación en curso de polí-ticas sociales.

Evaluación anual de todos los aspectos del programa, incluido su impacto.

Evaluación plurianual de aspectos selecciona-dos, incluida la percepción de impacto.

Convocatoria por invitación o asignación di-recta. Convocatoria por concurso abierto.

Posible acumulación de múltiples trabajos de evaluación en paralelo.

Limitación efectiva del número de evaluacio-nes a realizar al mismo tiempo.

Monto de los contratos sujeto a concurso. Monto preestablecido y trasparentado en la convocatoria.

Pago efectuado por el propio programa eva-luado con su presupuesto (salvo evaluaciones contratadas directamente por CONEVAL).

Creación de un fondo independiente para el pago de las evaluaciones.

Limitada consideración de las recomendacio-nes en la gestión de los programas.

Recomendaciones efectuadas por el Comité con carácter vinculante para las políticas y pro-gramas evaluados. Proceso reciente cuya efec-tividad aún no puede ser valorada.

Difusión de informes casi exclusivamente por Internet.

Propuesta de amplia difusión de resultados en periódicos, revistas, y de ser posible, libros; además de Internet. Aplicación aún limitada.

Fuente: Elaboración propia a partir de la información contenida en: <http://www.sedesol.gob.mx>, <http://www.coneval.gob.mx> y <http://www.evalua.df.gob.mx>.

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El contraste anterior, si bien en algunos casos no alcanza a denotar acciones sustancialmente diferentes debido a la mayor antigüedad de la práctica federal, seña-la propuestas y procesos de planeación que implican diferencias de valores y de crite-rios de organización y decisión.

3.3. Los métodos de evaluación

Desde sus comienzos la evaluación federal se ha mostrado interesada en la bús-queda de los métodos más rigurosos y objetivos, lo que la ha llevado a preferir las mediciones cuantitativas y las mediciones de impacto mediante métodos experimen-tales. En la práctica, éstos últimos han sido poco utilizados por falta de grupo de control, de información sobre la línea de base del programa, o de presupuesto para cubrir su costo. Por otro lado, la evaluación no ha sido cuidadosa en la determinación de tamaños muestrales de las encuestas, sus mecanismos de selección, y su inclusión en el informe, de manera que el lector pueda valorar la calidad de la información en que se basó el trabajo realizado.

También ha tendido a priorizar la expertise sobre la participación social, a lo sumo se limita a la respuesta de encuestas por los beneficiarios, y la especialización económica y econométrica sobre otras disciplinas.

La creación del CONEVAL, aunque se ha caracterizado por la continuidad meto-dológica de fondo, ha resuelto algunos problemas importantes como el contar con lineamientos más claros para la ejecución del trabajo o incluir en forma expresa la evaluación del diseño del programa (originalmente referida sólo a su operación) y solicitar su reestructuración con base en el Marco Lógico.

También ha introducido una clasificación de los tipos de evaluación de progra-mas que planea realizar: de consistencia y resultados, de indicadores, de procesos, de impacto y específicas (no incluidas en las categorías anteriores). En 2007 el primer tipo, que incluye el diseño del programa, la planeación estratégica, la cobertura y fo-calización, la operación, la percepción de la población objetivo y los resultados, se estandarizó mediante un conjunto de preguntas con respuestas dicotómicas aplica-bles a los 106 programas evaluados (34 preguntas exclusivamente para diseño y 100 para consistencia y resultados en su conjunto).

En el caso de Evalúa DF, puesto que los estudios experimentales y cuasiexperi-mentales requieren la selección de un grupo al que se le aplica el programa y otro de control, con las mismas características, pero que no recibe los bienes, servicios o transferencias entregados por el programa, su política prioritariamente universal y basada en derechos, no permite identificar a un grupo excluido del programa, salvo que éste se autoexcluya, en cuyo caso ya no es igual al compuesto por quienes deci-den obtener el apoyo del mismo. Por esta razón, por sus altos costos y, muy funda-

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mentalmente, por los múltiples problemas éticos que implica, Evalúa DF se propone utilizarlos sólo en casos excepcionales.

Por otra parte, Evalúa DF aparece menos preocupado por la objetividad de las mediciones, más abierto a la utilización de métodos tanto cuantitativos como cualita-tivos, más interesado en la participación de las organizaciones sociales y los ciudada-nos en general, y en la conformación de equipos multidisciplinarios donde el peso relativo de cada disciplina depende del programa evaluado.

Por último, el Comité local considera que cada evaluación debe construirse en función del tipo de programa a evaluar (de transferencias, de servicios, de construc-ción de infraestructura, entre otras), del área en que se trabaje (salud, educación, vi-vienda, transporte, etc.), de la etapa del proceso en que se han detectado problemas (diseño, operación, resultados, impactos), y cualquier otro criterio que resulte rele-vante en el caso particular. Así mismo, que el evaluador experimentado debe gozar de libertad para definir los métodos con los cuales cumplir con los objetivos de la evaluación solicitada. Sin embargo, al planear la primera ronda de evaluaciones en 2008, ante la limitada información disponible sobre la gestión de los programas, la urgencia por iniciar los procesos, y la demora en la elaboración de una guía de evalua-ción, Evalúa DF decidió elaborar un amplio cuestionario único para la evaluación de diseño y operación solicitada en esa oportunidad.

Adicionalmente, en 2009, al poner en marcha las evaluaciones de políticas, Eva-lúa DF diseñó Términos de Referencia ad hoc para cada una de ellas. Estos incluyen el listado de asuntos a revisar, pero ya no predefinen cuestionario alguno.

A la fecha el Comité local no ha solicitado aún evaluaciones de impacto o de sa-tisfacción de la población, que requieran trabajo de campo. Cuando esto se realice se planea que su informe incluya un anexo en que se especifique y fundamente la forma en que fue determinada la o las muestras de la población encuestada, así como los parámetros utilizados en su cálculo y las limitaciones de la misma.

Por último, si bien a nivel federal se ha mencionado el interés de realizar una metaevaluación, con asesoría de un organismo internacional, que analice, valore y contribuya a mejorar la calidad de las evaluaciones realizadas, no se tiene conoci-miento de que la misma haya sido realizada. Evalúa DF, considerando la importancia de reflexionar sobre lo realizado en su primer año de trabajo, ha puesto en práctica una metaevaluación que analizará todo el proceso desarrollado.

Esquemáticamente, las diferencias más relevantes encontradas entre los méto-dos de evaluación del GF y el GDF, incluyen:

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TABLA II

Comparación de métodos de evaluación

GF GDF

Busca descubrir una verdad objetiva y única.Reconoce la existencia de múltiples y subjeti-vas verdades.

Aspira a la realización de estudios experi-mentales como la forma más rigurosa de identificar los impactos de un programa.

Considera que los estudios experimentales son muy difíciles y costosos, no han dado los resultados técnicos esperados y tienen im-portantes connotaciones éticas negativas.

Considera que todos los programas deben ser evaluados en forma similar.

Propone que cada evaluación debe cons-truirse en función de las características espe-cíficas del programa.

Valora la cuantificación (medición y pruebas) muy por encima de la aplicación de métodos cualitativos.

Estima tanto la contribución de los métodos cuantitativos como de los cualitativos (inter-pretación, comprensión).

Promueve la realización de trabajos por ex-pertos, en detrimento de la participación social.

Realiza trabajos especializados pero pro-mueve la participación social para generar aprendizaje ciudadano y credibilidad de la evaluación.

Prioriza el análisis disciplinario de corte eco-nómico.

Enfatiza la necesidad de contar con equipos interdisciplinarios pertinentes al programa.

Se desconoce si ha realizado alguna metae-valuación.

Está llevando a cabo la metaevaluación de su primera ronda de evaluaciones.


Las características contrastadas nos llevan a identificar una mayor tendencia fe-deral hacia el enfoque positivista de evaluación, mientras que el método empleado por el GDF presenta más connotaciones de índole constructivista.

4. CONCLUSIONES

El estudio empírico, desarrollado a partir del marco teórico expuesto, muestra que los problemas de pobreza y desigualdad continúan siendo muy fuertes en Méxi-co; la primera incluso se ha incrementado a partir de 2006, lo que si bien se relaciona con la crisis mundial, el desempleo, el incremento del precio de los alimentos y la disminución de las remesas recibidas del exterior, también cuestiona la efectividad de las políticas y programas sociales aplicados, especialmente en la última década.

Como fue referido, los principios y criterios que guían el diseño de dichas políti-cas a nivel federal y del GDF son sustantivamente diferentes y responden a concep-ciones filosóficas y políticas opuestas en torno al debate del intervencionismo esta-tal. Ante el cuestionamiento de las mismas, CONEVAL ha reconocido la insuficiencia

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de las políticas focalizadas y la necesidad de complementarla con algunas políticas de carácter universal. Por su parte, Evalúa DF ha argumentado los errores de inclusión y exclusión cometidos por el programa Oportunidades y la poca efectividad de los pro-gramas focalizados en general. Para ello ha calculado la efectividad de las políticas de ambos gobiernos en la reducción de la pobreza: 0,98 y 2,85% para el nivel nacional y el Distrito Federal respectivamente en el caso de pobres; y 6,77 y 9,18% en el mismo orden para indigentes (Evalúa DF, 2009). Lo anterior, sin negar la gravedad de la si-tuación local en que está viviendo la mitad de la población y la necesidad de proponer ajustes en la formulación e implementación de la política social del GDF.

En materia de evaluación, a pesar de que el GF tiene ya una cierta consolidación en su organización y sus métodos, y una experiencia acumulada de aproximadamente 10 años, el aprendizaje realizado a partir del análisis de experiencias extranjeras y del propio GF, está permitiendo a Evalúa DF organizarse y definir un enfoque metodológi-co emergente y novedoso para el contexto mexicano, que se espera se traduzca en mayor efectividad de los programas (recomendaciones profundamente analizadas y vinculantes) y mayor desarrollo de ciudadanía (mejor informada y participante).

Las diferencias encontradas en los dos sistemas de evaluación estudiados son múltiples en el plano metodológico, pero resultaron aún más numerosas en el orga-nizativo, que juega un papel relevante en facilitar las condiciones que permiten a un especialista en métodos de evaluación arribar a la elaboración de un informe de cali-dad en sus análisis, conclusiones y recomendaciones. La organización del sistema también es responsable de que las recomendaciones resulten efectivamente incor-poradas, después del estudio minucioso de su viabilidad, al rediseño y la gestión del programa.

El trabajo empírico realizado permite enriquecer el inventario de experiencias de evaluación disponibles, cuya efectividad será posible comparar con el transcurso del tiempo. Pero su estudio ha servido fundamentalmente para llamar la atención sobre la dimensión organizativa de la evaluación, que en la primera parte del trabajo se muestra relativamente descuidada en comparación con el intenso tratamiento mere-cido por la discusión metodológica.


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La gestión paritaria en Francia

Eguzki UrteagaUniversidad del País Vasco

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ResumenLa gestión paritaria constituye un mecanismo que reúne a los representantes patronales y sindicales para asegurar conjuntamente una misión de interés general en el ámbito laboral. Conoce un desarrollo notable en las instituciones de protección social que se ponen en marcha en Francia a partir de la posguerra. Es un produc-to de la práctica contractual y de las decisiones del poder político que ilustra la institucionalización paradójica del sistema de relaciones laborales francés. Se trata de un procedimiento que pretende estructurar, a través de la combinación de intereses distintos y organizados, la relación capital/trabajo para asociar la representa-ción y la producción de bienes colectivos o de reglas establecidas en la consecución del interés general. Los agentes sociales tienen dificultades para concluir pactos sociales, aunque gestionen numerosas instituciones del Estado de bienestar. Por la presencia histórica del Estado en la gestión de la Seguridad Social y su interven-ción creciente en el UNEDIC, ciertos observadores consideran que se trata cada vez más de una gestión parita-ria ilusoria.

Palabras claveGestión paritaria, agentes sociales, protección social, Francia.

The Joint Management in France

AbstractThe joint management constitutes a device that associates the employer and trade union representatives to assure jointly a mission of general interest in the labour world. He knows an important development in the institutions of social protection that are started from the postwar period. The joint management is a pro-duct of the contractual practice and of the decisions of the political power that illustrates the paradoxical institutionalization of the French system of labour relations. It is a question of a procedure that tries to structure, across the combination of different and organized interests, the relation between capital and work to associate the representation and the production of collective goods or to establish rules in the attainment of the general interest. Because of the historical presence of the State in the management of the social Safety and his increasing intervention in the UNEDIC, certain observers consider that it is increasingly an illusory joint management.

Key wordsJoint management, social agents, social protection, France.


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1. INTRODUCCIÓN

La gestión paritaria constituye fundamentalmente un mecanismo que reúne a los representantes patronales y sindicales para asegurar conjuntamente una misión de interés general en el ámbito laboral. Nace de las relaciones laborales (Consejos de prud’hommes, en 1848; Cajas de Jubilaciones Obreras y Campesinas, en 1910; Consejo Nacional Económico, en 1924), conoce un notable desarrollo en las instituciones de protección social que se ponen en marcha a partir de la Liberación (1945). Hasta en-tonces, los modelos de organización eran diversos, puesto que “la gestión patronal, la gestión obrera y el mutualismo conviven con una gestión tripartita, generalmente vinculada a la participación financiera y/o a la intervención de salvaguardia del Esta-do” (Duclos, 2006: 58). El llamamiento a los agentes sociales para gestionar en nom-bre de los interesados la Seguridad Social, creada en 1945, es pensada, sin embargo, en unos términos de democracia social. Según Friot (1997), esta noción hace referen-cia a unas instituciones financiadas por las cotizaciones sociales, consideradas como una parte del salario, y gestionadas mayoritariamente por los actores implicados, en las cuales la tutela estatal no sustituye al poder de gestión de las Cajas.

La gestión paritaria se impone con los regímenes complementarios de jubilación y sobre todo con la UNEDIC1. Dicho solo aparece de manera tardía y será populariza-do al inicio de los años 1960 por André Bergeron, una de las grandes figuras del mo-delo paritario. Solicitado por Pompidou en 1967 para trabajar tanto en la Seguridad Social como en la UNEDIC, rechaza la propuesta porque el problema era diferente en aquel contexto socio-político. La UNEDIC, que es presidida en alternancia entre los representantes de las centrales sindicales y de la patronal entre 1959 y 1990, ilustra “su fundamento filosófico y político” (Bergeron, 2004). Más allá de las diferencias que ponen de manifiesto las dos nociones de democracia social y de gestión paritaria, ambas hacen referencia a una esfera social reservada a los agentes sociales por los poderes públicos para conseguir una regulación compartida.

La gestión paritaria es, por lo tanto, un producto de la práctica contractual y de una decisión del poder político. Constituye una perfecta ilustración de la instituciona-lización paradójica del sistema de relaciones laborales francés. Este “procedimiento pretende estructurar, a través de la combinación de distintos intereses organizados, la relación capital/trabajo para asociar la representación y la producción de bienes colectivos o de reglas establecidas para la consecución del interés general” (Duclos, 2006: 19). Por la presencia histórica del Estado en la gestión de la Seguridad Social y su intervención creciente en la UNEDIC, ciertos observadores consideran que se trata cada vez más de una gestión paritaria ilusoria.

1 La Unión Nacional Interprofesional para el Empleo en la Industria (UNEDIC) y el Comercio es una asociación dirigida por los agentes sociales que se encarga de la gestión del seguro de desempleo, teniendo en cuenta que dicho seguro está financiado por las cotizaciones de los trabajadores y de las empresas del sector privado. Asegura una renta de sustitución a los trabajadores involuntariamente privados de empleo y favorece un retorno al empleo a través de la financiación de ayudas y de prestaciones adecuadas.

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2. LAS PRINCIPALES INSTITUCIONES DE LA GESTIÓN PARITARIA

Se distinguen habitualmente dos tipos de gestiones paritarias: el amplio y el es-trecho. El primero asocia los agentes sociales, y a veces a otros actores concernidos, a la gestión de los servicios sociales que aspiran a encarnar el interés general. Los agentes sociales no están necesariamente representados de manera igualitaria y el papel del Estado sigue siendo notable. La Seguridad Social pertenece a este tipo. El segundo se caracteriza por un número similar de administradores que representan a los trabajadores y a los empleadores, a los que se confiere una delegación para admi-nistrar un servicio de interés general. Las Cajas de Jubilaciones Complementarias, como la AGIRC2 y el seguro de desempleo (UNEDIC), obedecen, por lo menos en sus orígenes, a esta concepción de la gestión paritaria. Las instituciones de formación profesional y los prud’hommes pueden igualmente ser consideradas como pertene-cientes a este tipo de gestión paritaria, sin olvidar que la función pública ofrece asi-mismo numerosos ejemplos de instituciones paritarias.

2.1. La Seguridad Social

Una disposición del 4 de octubre de 1945 instaura “una organización de la Segu-ridad Social destinada a proteger a los trabajadores y a sus familias frente a los ries-gos de cualquier naturaleza”. Esta decisión se inscribe en el esfuerzo de reconstruc-ción del país al finalizar la Segunda Guerra Mundial, puesto que Francia está destrozada, la población está empobrecida y la demografía es deficiente. Los seguros de enfermedad, discapacidad, familia y vejez aspiran a proteger a los trabajadores y a garantizar su seguridad en el futuro. La idea nace en el seno del Consejo nacional de la resistencia, inspirada por Pierre Laroque, jurista y consejero de Estado, que será entre 1945 y 1951 el primer director de la Seguridad Social. Es cuestión, según sus propias palabras, de construir “un nuevo orden social”, de modo que la Seguridad Social sea la prolongación social de la democracia política, una forma de integración de la clase obrera.

La organización de la Seguridad Social se fundamenta en el rechazo de un siste-ma asistencial en provecho de una lógica de seguro social. En su origen, se trata de un compromiso entre las pretensiones universalistas y unitarias de Beveridge y la lógica aseguradora de Bismarck (Merrien, 1997). El objetivo del régimen único será rápida-mente abandonado, excepto para el seguro familiar cuya unidad era efectiva antes de la guerra. Perdurarán finalmente los regímenes especiales de los trabajadores del Banco de Francia, de los funcionarios, de los agentes del ferrocarril, de los mineros o de los agentes de EDF (Electricidad de Francia), que disponían desde hace mucho

2 AGIRC (Asociación General de las Instituciones de Jubilación de Cuadros) gestiona el régimen de jubilación de los cuadros del sector privado de la industria, el comercio, los servicios y la agricultura. Tiene como misiones: 1) informar, coordinar y controlar las instituciones AGIRC; 2) centralizar los resulta-dos estadísticos y financieros; y 3) realizar previsiones.

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tiempo de una protección social organizada. En nombre de los “derechos conquista-dos”, sus beneficiarios se oponen a la integración en el régimen general, lo que ha-bría significado unas prestaciones inferiores. Con unas prestaciones contributivas proporcionales a los salarios, financiadas únicamente por las cotizaciones salariales y no por el impuesto al que se somete la totalidad de los ingresos, el sistema se parece cada vez más al modelo bismarckiano.

La gestión de la Seguridad Social es confiada a las organizaciones sindicales y patronales. En 1945, los sindicatos consiguen por designación las tres cuartas partes de los puestos de administradores. Como observa Catrice-Lorey (1997: 88), “tanto los empresarios como los mutualistas son los grandes perdedores de esta operación”, ya que la composición de los consejos refleja una relación de fuerzas favorable a los sindicatos y a su concepción de la democracia obrera. La mutualidad, responsable desde 1930 de las empresas de seguro obligatorio, percibida como una fuerza conser-vadora, deja de ocupar un lugar determinante en los consejos de administración de la Seguridad Social. Su papel se limita a partir de entonces a unas acciones de preven-ción, de solidaridad y de ayuda mutua. Para sus afiliados funciona igualmente como una sección local de las organizaciones de seguro de enfermedad.

No obstante, las modalidades de designación de los administradores cambian constantemente. Así, la CFTC (Confederación Francesa de Trabajadores Cristianos) cuestiona la modalidad del reparto y no desea participar en los consejos de adminis-tración, al habérsele concedido un solo puesto en contraste con los siete asignados a la CGT (Confederación General de Trabajadores). En 1946, se modifica este sistema para introducir la elección de los administradores, pero sin cuestionar la regla de las cuotas. Las elecciones de 1947 constituyen una relativa sorpresa, puesto que la CFTC consigue el 26,4% de los votos y, aunque en declive, la CGT, con más del 40% de los sufragios, sigue siendo la principal organización sindical. Este dato incide directamen-te en la disposición Jeanneney de 1967, que introduce un modelo paritario estricto por designación. La representación igualitaria de los agentes sociales modifica el equilibrio político en el seno de los consejos y cristaliza el reparto de los escaños en-tre las organizaciones. Para la CGT, representa el abandono de la democracia social; filosofía que prefiere a la de la gestión paritaria, de la que tanto FO (Fuerza Obrera) como la CFTC son partidarios. El fundamento electoral y la representación mayorita-ria de los trabajadores son instaurados en 1982. El resultado principal de las eleccio-nes organizadas en 1983 es, sin embargo, una tasa de abstención del 50%, de modo que ninguna organización criticará verdaderamente la decisión tomada en 1996 de volver a las reglas de 1967.

Desde entonces, los consejos de administración locales constan de 8 represen-tantes de las organizaciones sindicales, 8 de la patronal, 2 de las mutuas o de las asociaciones familiares y 4 personalidades cualificadas. Por su parte, los consejos na-cionales constan de 13 representantes de las centrales sindicales, 13 de la patronal, 3 de la mutualidad francesa para la Caja Nacional del Seguro de Enfermedad de los Trabajadores Asalariados y 5 representantes de la Unión Nacional de las Asociaciones

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Familiares para la Caja Nacional de Ayudas Familiares, así como de 4 personalidades cualificadas.

Estas modalidades son parcialmente simbólicas, puesto que ninguna de las par-tes puede imponer a la otra unas decisiones importantes. Sería contrario al espíritu de una regulación negociada, incluso desde el punto de vista de la democracia social en la que los administradores asalariados son mayoritarios. Sin embargo, tienen su importancia para la elección de los presidentes de las Cajas, teniendo en cuenta la división sindical. Efectivamente, con independencia de que las organizaciones sindi-cales sean mayoritarias o no, los votos en el seno de los consejos de administración pueden conducir a unos resultados que no reflejan la relación de fuerzas intersindica-les provenientes de las urnas. Si bien la CGT ha sido siempre el sindicato que ha con-seguido el mayor número de votos, jamás ha dirigido una caja nacional y tan solo ha dirigido un escaso número de cajas locales. De hecho, los representantes patronales juegan un papel de árbitro y alimentan las divisiones sindicales. Como observa Friot (1997), a partir de los años 1950, la patronal ha fomentado las divisiones sindicales y “el apoyo de la patronal a los candidatos de FO y posteriormente de la CFDT permitirá excluir ampliamente a la CGT de las presidencias de las cajas”. Los efectos de la uni-dad de acción entre la CGT y la CFDT, concluida en 1966 serán anulados por las dispo-siciones posteriores.

La autonomía de gestión de los agentes sociales se ejerce en un marco estricta-mente definido por el Código de la Seguridad Social. El Estado ejerce una tutela y unas competencias, especialmente financieras, que han ido incrementándose con el tiem-po. En nombre de la salvaguarda del interés general y de los derechos estatales, los organismos de la Seguridad Social están sometidos a un control administrativo estric-to. La tutela practicada por el ministerio encargado de la Seguridad Social y, especial-mente por las Direcciones Nacionales y Regionales de la Seguridad Social, se ejerce sobre las personas y sus actos. Los directores de los organismos nacionales son nom-brados por decreto y los demás deben conseguir el consentimiento ministerial. En este sentido, las deliberaciones de los consejos de administración solo llegan a ejecu-tarse si el Ministerio encargado de la Seguridad Social o el de Economía y Hacienda se oponen a ello. Esta arquitectura institucional de la Seguridad Social constituye la base del modelo social francés. Los derechos sociales son la contrapartida de las cotizacio-nes sociales salariales, los agentes sociales están asociados a la gestión de las institu-ciones sociales y el Estado juega un papel clave en la regulación del sistema.

2.2. Los regímenes complementarios de jubilación

La existencia de unos regímenes complementarios de jubilación es reconocida en 1945 por una disposición del Código de la Seguridad Social que precisa que estas instituciones solo pueden conceder “una ventajas que se añaden a aquellas que re-sultan de la organización de la Seguridad Social”. La ley de 22 de mayo de 1946 afirma el principio de la generalización del seguro de enfermedad al conjunto de la pobla-

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ción. No obstante, los afiliados de los regímenes especiales que habían sido instaura-dos en el sector público, incluso antes de la ley de 1930, y los trabajadores de las em-presas privadas que se habían beneficiado de los regímenes complementarios en un marco convencional, temen que sus logros sean cuestionados. Por su parte, los direc-tivos viven su afiliación al nuevo régimen general de la Seguridad Social como una proletarización y manifiestan su descontento.

La patronal se aprovecha de estos temores para desarrollar una visión de la ges-tión paritaria alternativa a la democracia social de la Seguridad Social. Las negociacio-nes concluyen el 14 de marzo de 1947 con la creación de la AGIRC (Asociación General de las Instituciones de Jubilación de los Directivos). Este régimen corresponde en cierta medida al proyecto paritario original, ya que los agentes sociales gozan de una representación paritaria y el nivel de cotización así como el acceso a las prestaciones, son fijados por los firmantes del convenio. El Código de la Seguridad Social prevé la obligación de afiliación, la negociación en el marco de los convenios colectivos nacio-nales interprofesionales y la gestión paritaria por los afiliados y los participantes, tra-bajadores y antiguos asalariados.

Estos regímenes de jubilación complementarios se extienden progresivamente. En 1957, se crea una unión encargada de favorecer la puesta en marcha de los regíme-nes complementarios de jubilación para los obreros. En 1961, siempre por convenio, el conjunto de los regímenes complementarios, excepto el de los directivos (ARRCO)3, es federado en una asociación de los regímenes complementarios de jubilación. Por último, la ley del 29 de diciembre de 1972 obliga a todos los trabajadores a afiliarse a un régimen complementario de jubilación. Si la AGIRC es un régimen único desde 1947, el ARRCO solo lo es desde 1994. Sus prestaciones representan alrededor del 40% de los ingresos de sustitución de los jubilados, aunque existan notables desigual-dades según el género, puesto que los hombres tienen unos complementos dos ve-ces superiores a los de las mujeres.

2.3. El seguro de desempleo

En 1951, la ratificación por Francia del Convenio Internacional del Desempleo plantea el problema de la protección de los desempleados, que no había sido tomado en consideración tras la Liberación. El Estado se encarga entonces de la indemniza-ción de los parados, aunque las ayudas sean escasas, ya que obedecen más a un prin-cipio de asistencia que a una lógica aseguradora. La idea de un seguro de desempleo cobra fuerza a partir de 1956. La CGT-FO inicia el proyecto y será, con el CNPF (Conse-jo Nacional de la Patronal Francesa)4, el copiloto del proceso de negociación. La CGT

3 El ARRCO es una asociación para el régimen complementario de los asalariados que reúne tanto a los trabajadores como a los directivos.

4 El CNPF se crea en diciembre de 1945 a petición del GPRF, o gobierno provisional, que desea tener como interlocutor una organización representativa de la patronal francesa.

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considera por su parte que el seguro por desempleo debería integrar la Seguridad Social y se mantiene al margen de las negociaciones que tienen lugar en 1958. De Gaulle, que acaba de volver al poder, expresa, en una intervención televisada, su de-seo de que el proyecto llegue a buen puerto. El 31 de diciembre de 1958, el CNPF, la CGT-FO, la CFTC y la CGC firman un convenio colectivo nacional, reconocido por el Estado, que organiza un régimen de seguro obligatorio contra el riesgo de desem-pleo. Los trabajadores que han cotizado logran el derecho a una prestación de des-empleo. Desde el inicio, la idea de una ayuda de retorno al empleo está presente. La CGT se suma finalmente a los firmantes de 1959, con la creación efectiva de la UNE-DIC, que federa las ASSEDIC5.

Inicialmente complementaria con la ayuda pública prestada por el Estado, la co-existencia de dos regímenes se traduce en una reglamentación compleja, fuente de discriminaciones entre los desempleados. El convenio de 1979 fusiona las ayudas pú-blicas y la ayuda del seguro por desempleo en un solo régimen. La crisis financiera, resultante en parte del aumento del paro, conduce al Gobierno (1984) a instaurar una estricta separación de las responsabilidades del Estado y de la UNEDIC. De este modo, existen dos regímenes separados desde entonces. El régimen de seguro por desem-pleo, financiado por las contribuciones de los empleadores y de los trabajadores, in-demniza a los desempleados que han cotizado a lo largo de su trayectoria profesional y se rige por unos convenios firmados cada tres años, desde 1979 por los agentes sociales. Estos convenios fijan el nivel de las contribuciones, así como la cuantía y la duración de las ayudas que dependen de los salarios anteriores. La UNEDIC gestiona el sistema y tanto las treinta ASSEDIC regionales como el GARP6 lo ponen en marcha.

El régimen de solidaridad funciona para las personas que no están o que han dejado de estar cubiertas por el régimen de seguro. Es un régimen de asistencia finan-ciado por el presupuesto del Estado que concede unas ayudas de solidaridad de una cuantía fijada y según unas reglas determinadas por los poderes públicos. Este régi-men está gestionado por el seguro de desempleo. Durante su primer año de funcio-namiento, la UNEDIC indemniza a 24.000 desempleados. La cotización inicial se eleva al 1% del salario. El escaso nivel de desempleo durante la posguerra permite reducir la tasa al 0,25% en 1961, pero con el incremento del número de desempleados a partir de 1968, las cotizaciones no dejan de aumentar. El convenio de la UNEDIC, firmado en 2006 y válido hasta 2008, ha fijado la tasa de cotización en el 6,48%. En 2006, han sido

5 Las Asociaciones para el Empleo en la Industria y el Comercio conocidas como ASSEDIC se cons-tituyen en 1958 y permanecen hasta la aprobación de la ley del 13 de febrero de 2008 relativa a la reforma de la organización del servicio público del empleo que procede a la fusión, el 1 de enero de 2009, de las ASSEDIC y de la ANPE (Agencia Nacional Para el Empleo) en un nuevo organismo denominado Polo em-pleo. Las misiones de las ASSEDIC consisten en: 1) afiliar a las empresas, 2) proceder a la inscripción de los desempleados, 3) recaudar las cotizaciones sociales y realizar el pago de las indemnizaciones por desem-pleo, y 4) asegurar el seguimiento y el acompañamiento de los parados, en colaboración con la ANPE. En-tre las 30 ASSEDIC existentes en Francia, cada una está dotada de un Consejo de administración paritario. Las ASSEDIC están coordinadas a nivel nacional por la Unión nacional interprofesional para el empleo en la industria y el comercio (UNEDIC).

6 Agrupación de las ASSEDIC en la región parisina.

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instruidos más de siete millones de expedientes, pero únicamente el 45% de los para-dos fueron indemnizados.

2.4. La formación profesional

La formación profesional continua forma el cuarto ámbito de actuación de la gestión paritaria. Su desarrollo se produce en 1969, cuando se inician las negociacio-nes en el contexto de la “Nueva sociedad” de Jacques Chaban-Delmas que se inspira de los trabajos de Michel Crozier (1970), que tiene como ambición refundar las rela-ciones laborales en Francia. Dirigida pos su asesor, Jacques Delors, la formación pro-fesional tiene vocación de estar en el centro de la negociación entre los agentes so-ciales antes de dar lugar a una acción legislativa. Delors la presenta a la vez como un instrumento para adaptar la formación de la mano de obra a las nuevas necesidades empresariales y como una posibilidad de promoción social, ofreciendo una segunda oportunidad a los trabajadores. Vincent (1997) señala que el gobierno de Chaban-Delmas se ve obligado a utilizar el término “conversación” para llevar a la mesa de negociaciones a una patronal que rechaza categóricamente cualquier idea de iniciar unas verdaderas negociaciones.

Sin embargo, los agentes sociales llegan a un acuerdo en julio de 1970, que me-jora los derechos para la formación de los trabajadores despedidos, confirma el dere-cho para la formación durante la jornada laboral y obliga el empleador a consultar al comité de empresa sobre el plan de formación. La ley de julio de 1971 prolonga y com-pleta el acuerdo, pero “aspira a renovar completamente su espíritu inscribiéndolo en un dispositivo de educación permanente”. La ley obliga a las empresas a una financia-ción de la formación profesional (el 0,8% de la masa salarial en 1972, antes de pasar al 1,6% en 2003), crea el “permiso individual” para la formación, prevé unas instituciones paritarias de recaudación, de mutualización y de gestión de los fondos de formación. Las empresas pueden hacer frente a su obligación de financiación de la formación emprendiendo formaciones o dando su contribución a unos organismos especializa-dos. El dinero así recaudado puede ser utilizado por las empresas que han presenta-do una solicitud o para realizar otras acciones de formación.

Criticado por su opacidad, su complejidad y las numerosas excepciones aporta-das al principio paritario, este sistema ha sido profundamente reformado por la ley quinquenal de 1993 que impone, a través de unos acuerdos sectoriales, la creación de los Organismos Paritarios Recaudadores (OPCA), cuyas competencias son precisa-das. En 2006, se contabilizan 99 OPCA, que recaudan más de cuatro billones de euros. Compuestos de manera igualitaria por los representantes sindicales y patronales, es-tos organismos deben recibir el consentimiento de los poderes públicos. Desde la ley de 2004, su poder se ha incrementado, ya que deben recibir el 44% de las contribucio-nes de las empresas de más de 10 trabajadores y la totalidad de las contribuciones de las empresas de menos de 10 trabajadores. Para Cahuc y Zylberberg (2006:46), muy críticos hacia el sistema de formación profesional para adultos, los OPCA “tienen un

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poder considerable en la orientación del mercado de la formación profesional” ya que constituyen “unas importantes fuentes de distorsión de competencia en favor de los prestadores de formación próximos a los OPCA”.

Por lo tanto, la gestión paritaria concierne únicamente a estos organismos mu-tualizadores. Efectivamente, a nivel central, desde 1970, las reglas en materia de for-mación profesional continua están determinadas por unos acuerdos interprofesiona-les que figuran generalmente en unas leyes y que están completados por unos acuerdos sectoriales. Si este modo de elaboración de las normas ha permitido sin lu-gar a dudas, ampliar y diversificar los derechos de los trabajadores, no ha conseguido reducir las desigualdades de acceso a la formación entre los menos cualificados y los más formados. El acuerdo de 2003, sobre la formación a lo largo de la vida, figura en la ley del 4 de mayo de 2004, ejemplo emblemático de la abundancia convencional y legal, intenta mejorar el sistema creando un derecho individual a la formación bajo la forma de un crédito anual de 20 horas acumulable durante seis años.

Tampoco existe una gestión paritaria en el seno de la empresa. Como contrapar-tida de su obligación de financiación, el empleador decide libremente cuáles son las acciones emprendidas en el marco del plan de formación, con la condición de consul-tar anteriormente el comité de empresa. Sin embargo, los representantes del perso-nal tienen a menudo una influencia limitada sobre el contenido de este plan y el repar-to del gasto.

2.5. Los Consejos de prud’hommes

Los prud’hommes constituyen la más antigua institución paritaria (Cotterau, 1987). El primer Consejo fue creado el 18 de marzo de 1806, en la región de Lyon, para responder a la solicitud de los fabricantes de la industria de la seda. Los empresarios temían el desorden social creado durante el periodo revolucionario y consideraban que las vías represivas carecían de efectividad. Temiendo la transformación de las empresas en verdaderos “campos de batalla”, asignaron “a los prud’hommes la fun-ción de reconstruir un orden industrial haciendo reconocer una reglas que sean legí-timas para todos” (Fridenson, 2000 : 409). Napoleón decide que la jurisdicción podría extenderse a todos los lugares en los que fuera necesario. Si en 1830 existen 53 con-sejos de prud’hommes, son 71 en 1848 y 270 en 2007. El decreto de 27 de mayo de 1848 instaura la paridad del Consejo y fija el principio de elección de los consejeros de los prud’hommes por todos los profesionales, incluyendo los trabajadores. La presi-dencia es ejercida alternativamente por un empresario o un trabajador. Entre 1905 y 1907, unas nuevas leyes sientan las bases del sistema actual, creando las secciones especializadas, abandonando la paridad total, instaurando el recurso al juez en caso de igualdad de voto, extendiendo la competencia de los consejos a los empleadores y a los asalariados del comercio, y reconociendo a las mujeres el derecho de votar y de ser elegidas. El régimen es renovado por la ley Boulin de 18 de enero de 1979 (Mi-chel y Willemez, 2008).

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Las cinco secciones (industria, comercio, actividades variadas, agricultura y direc-ción) se generalizan. Los gastos de personal y de funcionamiento son asumidos por el Estado y, además, los consejeros, indemnizados y formados, se benefician de una pro-tección contra el despido. Los trabajadores son inscritos en las listas electorales por sus empleadores, las elecciones tienen lugar durante la jornada laboral, el modo de escruti-nio es la representación proporcional y los consejeros prud’hommales son elegidos por cinco años, renovándose por mitades cada tres años. El Consejo de prud’hommes es la primera jurisdicción cuando se produce un litigio a propósito de la ejecución y de la ruptura del contrato laboral entre el empleador y el empleado del sector privado, o cuando se trata de trabajadores del sector público que ejercen su actividad laboral en las condiciones regidas por el derecho privado. El Consejo de prud’hommes es igual-mente competente para decidir sobre un conflicto que enfrenta a dos trabajadores. El litigio debe concernir preferentemente a un problema individual, si bien la mayoría de los litigios laborales colectivos son competencia de tribunales de instancia superior. En el marco de sus funciones, los consejeros prud’hommales se encargan de la mediación entre las partes cuyo procedimiento que representa una proporción notable de su acti-vidad (aproximadamente del 20%). Para algunas situaciones, existe un procedimiento de urgencia que conduce a una decisión rápida (Fridenson, 2000: 412).

Los consejeros prud’hommales se benefician de un estatus especial. Tratándose de consejeros asalariados, los empleadores tienen la obligación de dejarles el tiempo necesario para asistir y participar en las actividades prud’hommales. Su ausencia de la empresa, justificada por el ejercicio de sus funciones, no debe conllevar ninguna dis-minución de su remuneración ni de sus ventajas. Además, el tiempo pasado fuera de la empresa durante las horas de trabajo por los consejeros del colegio trabajador, en el ejercicio de sus funciones se asimila a un tiempo de trabajo efectivo para la deter-minación de los derechos que el asalariado posee en función de su contrato de traba-jo y de las disposiciones legislativas, reglamentarias y convencionales. Como jurisdic-ción de excepción, paritaria y electiva, el consejo de prud’hommes constituye una institución original cuya elección es uno de los principales test de representatividad para los sindicatos de trabajadores.

3. ALCANCE Y LÍMITES DE LA GESTIÓN PARITARIA

Hablar de crisis del modelo paritario se ha convertido en algo habitual, ya que numerosos observadores consideran que los agentes sociales carecen de autonomía en la gestión paritaria y que el Estado se ha convertido en el actor principal. Se piensa a menudo que todas las grandes reformas de la Seguridad Social y de la UNEDIC han sido impuestas y decididas por el Estado. Sean cual fueren los poderes delegados a los agentes sociales, se hace un llamamiento sistemático al Estado en caso de proble-mas, especialmente porque los sindicatos tienen dificultades para asumir las refor-mas impopulares. La gestión paritaria solo sería una ficción y, en el mejor de los ca-sos, se trataría de un tripartidismo. La tutela cada vez más estrecha del Estado sobre las instituciones paritarias constituye un argumento que fortalece semejante análisis.

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No obstante, ¿se puede deducir de todo ello que asistimos a la marginación de los agentes sociales en las instituciones? Para valorar el alcance y los límites de su influen-cia, conviene ir más allá de los poderes de gestión de sus representantes, para carac-terizar este tipo de regulación utilizado en las instituciones de protección social.

3.1. Una tutela estatal cada vez más estrecha

La tutela estatal figura en los primeros textos que reglamentan la Seguridad So-cial. Desde el inicio, el poder político ha conservado competencias fundamentales, ta-les como el poder de fijar las tasas de cotización y las cuantías de las prestaciones o de definir las reglas del juego y el control de la ejecución correcta del mandato confiado. La acción del Estado es más sutil y menos aparente en los organismos paritarios pro-venientes de la negociación colectiva. Es cierto que el crecimiento y, posteriormente, la crisis del Estado de bienestar han incrementado la importancia de lo que está en juego estratégicamente en estas instituciones y han conllevado una intervención cre-ciente de los poderes públicos en el ámbito de la protección social. Las modalidades de control de la tutela estatal ejercida por la dirección de la Seguridad Social y las direc-ciones regionales de la acción sanitaria y social han continuado imponiéndose en los consejos de administración. Las cuentas deficitarias tanto de la Seguridad Social como del seguro de desempleo y el rechazo de los agentes sociales de modificar las tasas de las cotizaciones o su incapacidad para tomar ciertas decisiones, explican el hecho de que el Estado haya tomado el relevo y haya sustituido a los administradores.

En realidad, “la autonomía de gestión” que caracteriza al modelo paritario siem-pre se ha restringido a la Seguridad Social. Ante la ausencia de un poder de decisión sobre las cotizaciones y prestaciones, los poderes de las Cajas son casi inexistentes en la CNAV7 y muy limitados tanto en la CNSE (Caja Nacional de Seguro de Enferme-dad) como en la CNAF (Caja Nacional de Ayudas Familiares) en las cuales el Estado tiene la costumbre de modificar numerosas prestaciones familiares sin concertación alguna (Adam, 2000: 156). A pesar de la delegación de competencias de la que se benefician las Cajas para gestionar las relaciones con los profesionales sanitarios, la responsabilidad política corresponde al ministro. Cuando se produce un incidente en este sector, los profesionales de la sanidad se dirigen al Estado, éste es interpelado por los parlamentarios en caso de dificultad y es considerado por la opinión pública como el principal responsable de los resultados obtenidos en este ámbito.

Como explican Labbé y Nezosi (2007), el nombramiento de los dirigentes ha es-capado muy rápidamente al control de los agentes sociales. Hasta 1960, los consejos de administración nombraban a los agentes de dirección, lo que los situaba de hecho

7 La Caja Nacional de Seguro de Vejez, gestiona la rama de jubilación del régimen general de la Seguridad Social: las pensiones básicas de los trabajadores del comercio, la industria y los servicios. En 2007, el régimen general de la Seguridad Social agrupa a 16,8 millones de cotizantes y a 11,9 millones de jubilados, lo que lo convierte en el principal régimen de jubilación de Francia.

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bajo su control. Este poder ha sido cuestionado en 1960 con la instauración de una lista de habilidades definidas por el ministerio. La creación del Centro Nacional de Estudios Superiores de la Seguridad Social (CNESS) y posteriormente el consenti-miento ministerial ante cualquier nombramiento de cargos directivos, han limitado su poder. Desde 1967, los directores de las Cajas nacionales son nombrados en Con-sejo de Ministros y, desde 1996, el director nacional controla el nombramiento de los directores de las Cajas, cuando se trataba anteriormente de la competencia de los consejos de administración paritarios.

La reforma de 1996 ha culminado un largo proceso de control cada vez más estre-cho por una ley orgánica que confiere al Parlamento la responsabilidad de votar anual-mente la ley de financiación de la Seguridad Social. Ha creado igualmente los Convenios de Objetivo y de Gestión (COG). Los actores de la Seguridad Social acuerdan con el Es-tado unos objetivos y unos resultados para un periodo de cuatro años. Aunque para Hassenteufel, el seguro de enfermedad sea una regulación paritaria ilusoria, las dispo-siciones de 1996, “lejos de marginar a los agentes sociales, ofrecen nuevos medios de acción con la condición de que estén capacitados para utilizarlos” (IRES, 1997: 186).

Es difícil considerar si la Seguridad Social constituye una verdadera gestión dele-gada. La reforma del seguro de enfermedad en 2004, que sustituye los consejos de administración y de vigilancia de la CNAMTS (Caja Nacional de Seguro de Enfermedad de los Trabajadores Asalariados) por un simple consejo que fija unas orientaciones, confirma este punto de vista. Algunos consideran que esta reforma pone fin al mode-lo paritario sin decirlo, con el consentimiento de los agentes sociales. Es por esta falta de autonomía de gestión por lo que el MEDEF (Movimiento de las Empresas de Fran-cia), quiere quedar excluido de la Seguridad Social. Su retirada entre 2001 y 2005 ha demostrado que las instituciones de la Seguridad Social podían funcionar perfecta-mente sin los administradores patronales. No obstante, para valorar correctamente el alcance de la gestión paritaria, es preciso distinguir el poder cada vez más formal de unos administradores y la influencia que conservan las organizaciones en la toma de decisiones. Incluso en la UNEDIC, la responsabilidad ha pasado desde 1984 de los administradores a las centrales sindicales (Bergeron, 2004: 8).

3.2 Una regulación compartida

Centrándose en las cuestiones puramente organizacionales o reglamentarias, el modelo paritario es una ficción, pero si se toma en consideración el peso de las orga-nizaciones en la regulación global y sectorial del sistema de protección social, su pa-pel sigue siendo notable.

Las instituciones paritarias forman una esfera de regulación compartida de lo social situada entre el mercado y el Estado. A la liberación, señalan la voluntad del poder político de asociar los agentes sociales a la definición de la política social y a la gestión de los organismos que constituyen el Estado de bienestar en pleno proceso de construcción. La organización administrativa de la Seguridad Social manifiesta

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esta voluntad de confiar a los interesados, y más especialmente a los representantes de los trabajadores, la tarea de gestionar unas misiones de servicio público asumien-do los derechos sociales de los mismos. No obstante, las relaciones entre el Estado y los agentes sociales en el ámbito paritario son complejas, ya que nunca se ha tratado de autonomía ni de independencia. El Estado jamás ha abdicado de su soberanía en la política social, ya que es un principio que se halla en el corazón del modelo social francés. El hecho de haber elegido el trabajo como piedra angular de la arquitectura del sistema le obliga, sin embargo, a componer con los agentes sociales para su admi-nistración y su evolución. Este rol no se ejerce principalmente en los consejos de ad-ministración de las instituciones paritarias sino en su regulación global y sectorial, en la cual la influencia de las organizaciones sindicales y patronales es incuestionable.

Como subraya Bruno Palier (Palier, 2006: 10-11), “el contexto institucional espe-cífico del sistema francés de protección social determina la forma tomada por estas reformas sectoriales. Todas comparten efectivamente un cierto número de rasgos característicos y deben preservar el sistema en lugar de desmantelarlo. Son negocia-das entre el Estado y los agentes sociales, sobre la base de un debate entre el seguro y la solidaridad, y consisten en estrechar los lazos entre las cotizaciones y las presta-ciones”. Si durante un largo periodo los gobiernos han preferido “aumentar las coti-zaciones sociales en lugar de reducir el nivel de las prestaciones sociales para resolver los problemas financieros de la Seguridad Social”, es porque parecía ser la decisión más aceptable para los agentes sociales.

Desde los años 1970, todas las reformas han supuesto unos compromisos más o menos tácitos con los agentes sociales o por lo menos con una parte de estos actores. Es el caso, en 1984, en la UNEDIC y se confirma en las reformas siguientes del seguro de desempleo. Sucede lo mismo tanto con las reformas de las pensiones, desde 1993, como con el seguro de enfermedad. “A partir del momento en que los seguros sociales son gestionados por los agentes sociales, ninguna reforma puede ser impuesta por el Gobierno” (Palier, 2006: 11). La reforma de las pensiones de 2003 solo ha podido hacer-se gracias al acuerdo de la CFDT (Confederación Francesa Democrática del Trabajo), de la CFTC y de la CGC. Por lo tanto, si el Estado controla la fijación de la tasa de cotización y el nivel de las prestaciones, solo se puede comprender la lógica de sus decisiones ha-ciendo abstracción de los agentes sociales. Si bien se puede concluir la existencia de un tripartidismo en la Seguridad social, este punto de vista parece ser excesivo para los organismos paritarios provenientes de la negociación colectiva en el seno de los cuales los agentes sociales han podido mantener una autonomía relativa pero real.

3.3. Un seguro paritario

Si la gestión paritaria se practica ampliamente en la Seguridad Social, la noción es probablemente más apropiada en la UNEDIC y en los regímenes complementarios de jubilación. A pesar de los puntos de vista a menudo divergentes de la patronal y de los sindicatos, los agentes sociales saben realizar unas concesiones para que estas instituciones puedan resistir a las tensiones que afectan a la protección social. Estas

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concesiones se corresponden, para cada parte implicada, a unas opciones estratégi-cas, a veces antiguas.

Según Pollet y Renard (IRES, 1997: 70) la elección del modelo paritario por la patronal representaría, en 1910 y posteriormente en 1930, una línea de defensa para las Cajas de jubilación de origen patronal. “Es el instrumento de un doble rechazo: el del control de las instituciones de protección social por el Estado y el de su adminis-tración por los beneficiarios”. Se trata de la misma estrategia que fue utilizada en 1947, durante la creación de los regímenes complementarios de jubilación. Si bien la patronal parece estar dispuesta a no asistir a los consejos de administración de la Seguridad Social, desea sin embargo mantener las instituciones paritarias fruto de la negociación colectiva. Sus objetivos se enfrentan a los intereses de las organizacio-nes sindicales, para las cuales los organismos paritarios representan unos recursos políticos y materiales de suma importancia.

En las instituciones paritarias, la autonomía de gestión es mucho más real, inclu-so cuando las tasas de cotización están impuestas o negociadas en unos protocolos tripartitos. Si bien las negociaciones sobre las pensiones del régimen general generan fuertes oposiciones entre los agentes sociales, en el seno de las Cajas complementa-rias de jubilación (AGIRC y ARRCO), los agentes sociales han demostrado su compro-miso a la hora de tomar unas medidas necesarias para mantener el equilibrio financie-ro de estos regímenes. Pero ello no significa la ausencia o la falta de interés del Estado, que se halla siempre entre bastidores. Ante una cierta deriva de los regíme-nes complementarios de jubilación, que conducen a unas colaboraciones con las compañías privadas de seguro con las cuales estos regímenes compiten, la ley de 8 de agosto de 1994 obliga a una separación contable y jurídica entre las operaciones de jubilación y las de prevención (Adam, 2000: 163).

En realidad, se enfrentan más a una desviación que al cuestionamiento de los orga-nismos paritarios. Esta desviación se hace en parte con el consentimiento de los agen-tes sociales que aceptan una distinción creciente entre el seguro y la solidaridad. En este sentido, la reforma de la UNEDIC de 1984 es un modelo, en la medida en que, ante el incremento del desempleo de masas y el notable déficit del régimen, el CNPF, que de-seaba ver al Estado asumir una amplia parte de la financiación de las indemnizaciones por desempleo y que rechaza cualquier aumento de las cotizaciones sociales, denuncia en 1982 el convenio UNEDIC, obligando el Gobierno a gestionar el régimen por decreto durante dos años. El Estado modifica la cuantía de las ayudas y la tasa de las contribucio-nes. Y la nueva reglamentación distingue dos regímenes, uno que obedece a la lógica del seguro y de la gestión paritaria y otro a la lógica de la solidaridad y del Estado. Los seguros sociales gestionados paritariamente aumentan la contribución de las prestacio-nes, así como el vínculo entre las cotizaciones y las prestaciones. Las prestaciones públi-cas son menos desiguales y provienen de la solidaridad nacional y del impuesto.

En consecuencia, al lado del sistema de seguros sociales han aparecido unas nue-vas medidas que rompen con la lógica del sistema. La creación de la CSG (Contribu-

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ción Social Generalizada)8 representa una de las decisiones más relevantes, ya que, sustituyendo una parte de las cotizaciones asentadas sobre el salario por un impues-to que concierne al conjunto de las rentas y que está destinada a la protección social, afecta al principio central de la financiación basada en el trabajo. Todo ello cuestiona el papel privilegiado de los interesados en la gestión del sistema y una concepción muy sectorial del Estado de bienestar. De hecho, la reforma ha sido muy criticada por la CGT. El voto anual de una ley de financiación de la Seguridad Social ha venido a completar esta evolución.

4. CONCLUSIÓN

La cuestión de la “verdadera” o de la “falsa” gestión paritaria hace referencia a las especificidades del modelo social francés. En este modelo, el rol desempeñado por el Estado es central, se presume la representatividad de los agentes sociales y es relativa la autonomía de la negociación colectiva. Nunca ha existido una autonomía contractual en la protección social, ni de una gestión compartida de las instituciones, como en Alemania, donde el Estado no tiene el monopolio de la fijación de las cotiza-ciones y de las prestaciones. Para Denis Kessler, uno de los responsables del MEDEF, el modelo paritario consagra una división entre lo económico y lo social: “Todo suce-de como si un Yalta implícito había decidido que el progreso social pasaba por una redistribución de los recursos decidida entre los agentes sociales y por una gestión colectiva de los diversos riesgos de la vida”.

Este modelo paritario redistribuidor de las rentas y gestor del riesgo no se ha be-neficiado de ningún poder en materia económica y especialmente en el seno de las empresas. En Francia, el pacto social ha consagrado, en definitiva, la noción de no-inclu-sión de los sindicatos en el ámbito económico y una formidable integración de estos en la vida social” (Kessler, Gourcuechon, y Simompoli, 1994:178). Como explican Duclos y Mériaux (Duclos y Meriaux ,2001 : 19-33) “el objetivo perseguido es aprovechar la capa-cidad de las organizaciones sindicales y patronales para conseguir unos apoyos, con el fin de incrementar la legitimidad y la efectividad de la acción pública”. El fenómeno se fundamenta en un “intercambio político implícito que procura al fuerte el beneficio de las capacidades del débil para conseguir unos apoyos y producir consentimiento. Se trata de aumentar su dotación para restaurar sus capacidades de control a cambio pre-cisamente de su participación en el control social” (Duclos, 2006: 94).

Es cierto que más allá del reto de las políticas de protección social, la gestión paritaria consagra la representatividad de los agentes sociales. “El Estado organiza y garantiza principalmente la situación de oligopolio representativo, con todas las ven-tajas asociadas en términos de información y de presencia en los círculos de decisión. Abre así a los agentes sociales el acceso a unos recursos que les permiten, entre otros aspectos, disminuir la presión de la afiliación: las subvenciones públicas, la gestión de

8 La CSG es un impuesto instaurado el 16 de noviembre de 1990, cuya recaudación permite finan-ciar la Seguridad Social.

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un mercado laboral interior y la flexibilidad del control estatal sobre los órganos pari-tarios” (Duclos, 2006: 94). El intercambio político se enfrenta sin embargo a dos difi-cultades. En la gestión de las instituciones paritarias, el socio sindical tiene problemas crecientes para hacer valer su representatividad y para afirmar un poder de control social, a pesar de tener una capacidad movilizadora. Esta situación puede estar vincu-lada al hecho de que su poder institucional está percibido cada vez más como la répli-ca de las desigualdades del asalariado.

Con los regímenes especiales, el desarrollo de la lógica aseguradora representa una de las características fundamentales que confirma, a pesar de ciertas especifici-dades, que Francia pertenece a un tipo de Estado de bienestar corporativo. Las des-igualdades de la estratificación salarial francesa están inscritas y fortalecidas en y por su sistema de protección social. Unos impuestos elevados, y parcialmente progresi-vos, bajo la forma de cotizaciones, financian una cobertura selectiva y jerárquica de prestaciones. Lo que se denomina fracaso de la puesta en marcha de un régimen único de Seguridad Social es, en realidad, la elección realizada por una coalición de actores entre los cuales ninguno tenía la capacidad de realizar en su propio ámbito las concesiones necesarias para construir un sistema solidario.

La principal carencia del sistema social galo no es financiera sino democrática. La desigualdad de los derechos sociales, la exclusión duradera del principal sindicato de las presidencias en las Cajas de la Seguridad Social, la exclusión de las categorías mar-ginadas del asalariado en la representación, la presunta representatividad de las or-ganizaciones sindicales debilitan la legitimidad de los dispositivos que presuntamen-te deben asegurar la democracia social. No obstante, numerosos responsables sindicales no están dispuestos a renunciar a su monopolio de representación en los organismos paritarios, en razón de las ventajas simbólicas y materiales considerables que les están vinculadas.

La cuestión importante que plantea el modelo paritario no es tanto el rol efecti-vo que desempeñan los agentes sociales en la regulación de la protección social sino las modalidades de regulación que privilegian. La segmentación de los beneficiarios de los derechos sociales, la separación entre el seguro y la solidaridad y el papel cre-ciente de los actores privados, debilitan la credibilidad de las instituciones del Estado de bienestar francés. La cuestión es saber si este sistema es todavía viable para tomar decisiones difíciles. Viable no solamente desde el punto de vista económico, sino también desde la perspectiva de la equidad social para hacer frente a la fragmenta-ción creciente del sistema de protección social galo.

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Recibido: 13 de marzo de 2009Aceptado: 10 de septiembre de 2009

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Análisis de la política migratoria llevada a cabo con el proceso de normalización de 2005:

autorizaciones iniciales y posteriores renovaciones

María del Mar San Andrés RedondoMinisterio de la Presidencia. España

[email protected]

ResumenEl objeto de este estudio es valorar, tras cuatro años, desde que se llevó a cabo por parte del Gobierno Español el proceso de regularización de inmigrantes del año 2005, si los objetivos de aquella política pública culmina-ron de forma satisfactoria, y analizar sus resultados hasta el momento actual. El estudio se centra en la evalua-ción de los flujos migratorios a partir de los expedientes de autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena concedidos en el año 2005 y sus posteriores renovaciones en 2006 y 2008. Podría decirse que el proceso fue un éxito desde el punto de vista de la gestión y de los resultados obtenidos, ya que se trató del mayor proceso de afloramiento de economía sumergida en Europa de los últimos 40 ó 50 años, permitiendo a corto plazo la inserción de más de medio millón de trabajadores en el sistema económico productivo y en el régimen de la Seguridad Social. El 66% de los inmigrantes han mantenido su empleo hasta comienzos de 2009, a pesar de la crisis económica de los últimos años.

Palabras claveRegularización de inmigrantes, políticas de integración, permiso de trabajo y residencia, inmigrantes ilegales, sin papeles, economía sumergida.

Analysis of the 2005 regularization process immigration policy: initial authorizations and subsequent renewals

AbstractThe purpose of this study is to evaluate the effects of the 2005 Spanish government’s immigrant regulariza-tion policy, examinating whether that public policies were successful and analyzing their results up to now. The analysis is based on the migratory flows assessment taking as a starting point the initial residence and employment permissions released in 2005 and their renewals in 2006 and 2008. We can affirm that the pro-cess was successful according to the management and the achievements: it was the largest process showing up irregular economy in Europe in the last 40 or 50 years, allowing, in the short term, the labor integration of more than half a million workers. Sixty six percent of these workers succeeded in keeping their jobs up to 2009, despite of the current economic crisis.

KeywordsImmigrants’ regularization, integration policy, work and residence permits, illegal immigrants, undocumen-ted, irregular economy.


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1. INTRODUCCIÓN

La inmigración ha adquirido un protagonismo que se ha percibido durante mu-cho tiempo como uno de los asuntos de la agenda política de las instituciones, de ahí que el proceso de regularización de inmigrantes, llevado a cabo por el Gobierno en el año 2005, fuera un tema de gran debate y conflicto político y social en su momento.

El presente estudio pretende describir cómo se gestionó el proceso de normali-zación de 2005 desde la Administración Pública y analizar sus resultados a partir de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena concedidas en 2005 y sus posteriores renovaciones en 2006 y 2008, valorando si los objetivos de aquella política pública culminaron de forma satisfactoria.

La principal fuente de información manejada han sido los datos obtenidos de la Aplicación de Gestión y Tramitación de Expedientes de Extranjería, herramienta infor-mática que permite al personal de las Oficinas y Unidades de Extranjeros1 adscritas al Ministerio de la Presidencia la tramitación de los expedientes de extranjería que se llevan a cabo en todo el territorio nacional.

2. LA INMIGRACIÓN EN ESPAÑA EN EL CONTEXTO DE LA UNIÓN EUROPEA - VÍAS DE ACCESO

La inmigración es un fenómeno que ha tenido lugar a lo largo de toda la historia de la humanidad. En la actualidad es reconocida como un derecho fundamental de las personas, así, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948) dice en su artículo 13 que “toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su resi-dencia dentro del territorio de un Estado” y “toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y de regresar al mismo”.

Europa es un continente con tradición migratoria hacia el exterior, sin embargo, se ha convertido en poco tiempo en la tierra prometida para muchos inmigrantes. Especialmente España que hasta los años 80 era básicamente un país de emigrantes, y ha visto invertido este flujo, siendo el fenómeno de la inmigración relativamente reciente en nuestro país.

La Comisión Europea habla de tres ejes de la Política Migratoria de la Unión: las Políticas de Control, las Políticas de Integración y la eliminación de las causas que promueven la migración en los países de origen a través de la cooperación al desarro-llo (Garcialoro, 2008).

1 Las Oficinas de Extranjeros son las unidades que integran los diferentes servicios de la Adminis-tración General del Estado competentes en materia de extranjería e inmigración en el ámbito provincial. Dependen orgánicamente de la correspondiente Delegación o Subdelegación del Gobierno, y funcional-mente del Ministerio de Trabajo e Inmigración, y del Ministerio del Interior, ambos en el ámbito de sus respectivas competencias.

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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA MIGRATORIA LLEVADA A CABO CON EL PROCESO DE NORMALIZACIÓN DE 2005...EX

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Las Políticas de Control y las de Integración se pusieron en marcha casi simultá-neamente, sin embargo, es necesaria una mayor coordinación entre las Políticas de Integración de los Estados miembros, tal y como señala el Consejo Europeo en el Programa de la Haya.

En la cumbre de Bruselas celebrada en diciembre de 2007 se propusieron dos objetivos referentes a la lucha contra la inmigración ilegal: por un lado, los veintisiete Estados instaron al Parlamento Europeo para que aumentasen las sanciones a em-presas o personas que diesen trabajo a extranjeros con residencia irregular; y por otro, los Jefes de Estado y Gobierno de la Unión Europea dieron el visto bueno a la propuesta sobre una política común de retorno de inmigrantes.

La actual política migratoria en España se ha visto directamente influida por la entrada de nuestro país en la Unión Europea y los acuerdos derivados de las políticas migratorias europeas. Los Tratados y Cumbres Europeas han dejado su reflejo en la política migratoria española plasmada en las modificaciones legislativas y procesos de regularización (Pereda, Actis, y de Prada, 2001), el Tratado de Schengen (1985), el Tratado de Maastritch (1992), el Tratado de Ámsterdam (1997), la Cumbre de Tampe-re (1999), la Cumbre de Niza (2000) y la Cumbre de Estocolmo (2001), entre otros, coinciden temporalmente con la primera ley española de inmigración (1985), la refor-ma del Reglamento de la Ley de Extranjería (1996), las propuestas de modificación de la Ley de Inmigración (1997), la aprobación de la Ley de Inmigración 4/2000, y el Re-glamento de la Ley 8/2000, coincidiendo en temporalidad también con los procesos de regularización de 1985, 1991, 1996, 2000, 2001 y 2005, que se verán más adelante.

En España, en los últimos años y hasta la actual crisis económica, uno de los ob-jetivos de las políticas de inmigración era proporcionar vías de entrada para colmar las necesidades del mercado laboral, teniendo en cuenta la situación de la mano de obra nacional.

Existen dos sistemas de acceso de los trabajadores extranjeros extracomunitarios al mercado laboral: el régimen general y el contingente, y en ambos casos, los extranje-ros que quieran trabajar en España deberán recibir una oferta de empleo en su país de origen2, lo que hace que el procedimiento resulte complicado, pues el empleador debe contratar a personal generalmente desconocido, con el riesgo que ello supone.

Las dificultades de los procedimientos de acceso al mercado laboral y la deman-da de trabajadores en determinados sectores económicos necesitados de mano de

2 El régimen general supone la contratación del trabajador extranjero bajo una oferta concreta de trabajo, siempre y cuando no existan demandantes para cubrir esa oferta de empleo en España. (El Servicio Público de empleo Estatal elabora el catálogo de ocupaciones de difícil cobertura, cuyos puestos pueden ser ocupados por trabajadores extranjeros).

El contingente es un mecanismo de canalización de flujos laborales, mediante el cual se permite la contratación programada de trabajadores que no residen en España, y van a ocupar empleos con cierta estabilidad. Los trabajadores son directamente seleccionados en sus países de origen a partir de las ofertas genéricas presentadas por los empresarios.

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obra de baja cualificación, han supuesto un imán para buscar vías de acceso irregular de los inmigrantes al mercado laboral.

La llegada de extranjeros irregulares a las costas sigue despertando un interés mediático y propicia la percepción de que existe un problema de control migratorio. Sin embargo, el ingreso clandestino, por vía marítima, no representa el canal de in-greso más importante. De hecho, y sin quitar importancia al drama humano que con-lleva este tipo de inmigración, los flujos clandestinos procedentes de África son muy reducidos en comparación con los procedentes de otros países. La gran mayoría de los inmigrantes irregulares son inmigrantes que han hecho su ingreso con visado y no han vuelto a su país una vez caducado el mismo.

A pesar de la mejora que se ha hecho en los controles exteriores y la presión sobre los flujos clandestinos, no se ha podido evitar la presencia de extranjeros irre-gulares, acogidos por una boyante economía sumergida.

La inmigración que se ha producido en los últimos años está estrechamente liga-da con las necesidades de mano de obra planteadas por nuestro mercado laboral, por ello, hemos recibido la inmigración que nuestra economía ha necesitado y en el mo-mento en el que la ha necesitado; y ello es así porque el verdadero efecto llamada para la inmigración laboral es la existencia de una oferta amplia de puestos de trabajo que puede ser cubierta por inmigrantes (Pajares, 2009).

Los motivos por los que España ha podido acoger a un número tan elevado de inmigrantes en los últimos años han sido, en primer lugar, porque la situación econó-mica en España ha cambiado espectacularmente en los últimos veinte años; en se-gundo, porque la mano de obra autóctona se ha desplazado hacia sectores económi-cos más atractivos dejando puestos libres, entre otros, en sectores como el de la agricultura, o en el sector del servicio doméstico en el que se han creado muchos nuevos puestos de trabajo a raíz del elevado bienestar de la población española.

Algunos autores añaden al principal motor de la inmigración ilegal, atribuido a la demanda de mano de obra barata, las mejores condiciones económicas en el país de destino en comparación con las del país de origen y la inadecuada legislación inmigra-toria de los países cuando se está produciendo el aumento del número de irregulares. Por ejemplo, una mayor celeridad en el proceso, desde la demanda de mano de obra por los empresarios hasta la llegada de los inmigrantes por las vías regulares sí podría contribuir a la reducción de la inmigración ilegal (Kostova, 2006).

La reducción de la inmigración irregular se ha convertido en una prioridad políti-ca. Existen dos procedimientos para legalizar la situación de trabajadores extranje-ros: el procedimiento extraordinario y el ordinario. El procedimiento extraordinario, también denominado normalización o regularización, consiste en la concesión de las autorizaciones de residencia y trabajo, por un periodo determinado, para aquellos extranjeros que residen en España y cumplen unos requisitos que están establecidos.

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El procedimiento ordinario consiste en la concesión de lo que llamamos una autoriza-ción de residencia por arraigo3: arraigo laboral acreditando la permanencia continua-da en España durante un período mínimo de dos años, o arraigo social acreditando la permanencia durante un período de tres años.

La inmigración irregular existe en todos los países europeos, aunque sea muy variable su proporcionalidad y la eficacia de las medidas para combatirla. El volumen de inmigrantes irregulares es diferente entre los países de antigua inmigración (Ale-mania, Bélgica, Francia y el Reino Unido) y los de nueva inmigración (como Italia y España), así como su relación con la economía sumergida. Por ello, en algunos países se ha llegado a la necesidad de organizar procesos de regularización masiva mientras que no en otros. Las diferencias en las políticas de los distintos Estados europeos, en el área de la inmigración, vienen dadas por su propia experiencia inmigratoria y no es tarea fácil llevar a cabo una política común eficiente.

Los años 90 estuvieron marcados por un intenso debate sobre la capacidad de algunos Estados para controlar flujos migratorios indeseados. España se caracterizó por una extendida tolerancia hacia la inmigración irregular y una destacada tendencia a realizar regularizaciones, con efectos negativos sobre la gestión racional de los flu-jos (Finotelli, 2007). Existía una percepción de que España, junto con otros países mediterráneos, fuera una vía de entrada fácil hacia Europa, puesto que la entrada de nacionales de terceros países en un Estado miembro afecta al resto de países comu-nitarios pertenecientes al Espacio Schengen.

3. PROCESOS DE REGULARIZACIÓN DE INMIGRANTES

Dadas las dificultades originadas por la presencia continua de un gran número de residentes ilegales, algunos Estados miembros han emprendido programas de re-gularización a gran escala en los últimos años. Estas medidas nacionales dieron lugar a expresiones de preocupación en los demás Estados miembros, sobre todo debido a las posibles repercusiones en un espacio sin fronteras interiores.

En Europa se han realizado las siguientes regularizaciones extraordinarias de ca-rácter masivo: 6 procesos en España, 5 en Italia, 3 en Portugal, 2 en Grecia, 2 en Fran-cia y 1 en Bélgica (Kostova, 2006; Aguilera, 2006).

3 El arraigo laboral se concede siempre que carezcan de antecedentes penales y que demues-tren la existencia de relaciones laborales cuya duración no sea inferior a un año. El arraigo social se concede siempre que carezcan de antecedentes penales, cuenten con un contrato de trabajo firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud cuya duración no sea inferior a un año, bien acrediten vínculos familiares con otros extranjeros residentes, o presenten un informe que acredite su inserción social emitido por el ayuntamiento en el que tenga su domicilio habitual (Real Decreto 2393/2004).

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La regularización de inmigrantes realizada en España en 2005 suscitó numerosas críticas en la UE, y después de dicho proceso de normalización se estableció la obliga-ción de que un Estado europeo informara a los demás de sus planes de regularización.

España ha tenido 6 procesos de regularización de inmigrantes en un periodo de 20 años, desde 1985 hasta 2005 (Aguilera, 2006):

1. La Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los ex-tranjeros en España4 establecía que la situación de los extranjeros que se en-contrasen en España, insuficientemente documentados en la fecha de entra-da en vigor de la Ley, podría ser regularizada siempre que los extranjeros o los empleadores presentasen la documentación necesaria dentro del plazo de tres meses. Más de 38.000 extranjeros fueron regularizados en ese proceso5.

2. La Resolución de 7 de junio de 1991, por la que se dispone la publicación del acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1991 sobre regularización de trabajadores extranjeros, aprobó un nuevo proceso de regularización para ex-tranjeros que cumplieran ciertos requisitos de permanencia. En esa ocasión se concedieron más de 100.000 autorizaciones de trabajo y residencia.

3. El Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, por el que se aprobaba el Regla-mento de Ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, establecía un nuevo proceso de regularización por el que podían ser documentados con un permiso de trabajo y residencia, o permiso de residencia, los extranjeros que se hallasen en situación irregular en España siempre y cuando cumplieran ciertos requi-sitos. En este caso se concedieron 24.691 permisos6.

4. La Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero abrió un proceso extraordinario de regulación de extranjeros al que se presentaron 247.000 solicitudes. De és-tas, 57.000 fueron rechazadas, pero las críticas de la oposición y las moviliza-ciones de los “sin papeles” (encierros en iglesias y manifestaciones en mu-chas ciudades de España con importante apoyo de la opinión pública) obligaron al gobierno a revisar de oficio los casos denegados, otorgando la documentación a otros 36.000 extranjeros más.

5. La Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre en su disposición transitoria cuarta establecía que el Gobierno determinaría los requisitos que permiti-rían, sin necesidad de presentar nueva documentación, la regularización de los extranjeros que se encontrasen en España y que, habiendo presentado solicitud de regularización al amparo de lo previsto en el Real Decreto 239/2000, de 18 de febrero, hubieran visto denegada la misma, por no cum-

4 Vigente hasta el 1 de febrero de 2000.5 De los cuales la cuarta parte se quedaron de nuevo en situación irregular (Kostova, 2006).6 De los cuales 17.676 correspondían a permisos de trabajo y residencia y sólo 7.015 fueron permi-

sos de residencia (Kostova, 2006).

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plir el requisito de encontrarse en España antes del 1 de junio de 1999. En cumplimiento de este mandato, se dicta el Real Decreto 142/2001, de 16 de febrero, que regula un procedimiento de examen de oficio de todas las soli-citudes denegadas. En este proceso adicional se resolvieron favorablemen-te 61.365 solicitudes (Kostova, 2006).

6. La disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004 aprobó un nue-vo proceso de regularización de inmigrantes, denominado proceso de nor-malización, con la vinculación de las autorizaciones de residencia y trabajo a la existencia de un contrato laboral. En este proceso, eran los propios empre-sarios y no los trabajadores los que debían presentar las solicitudes. Se resol-vieron favorablemente 566.589 solicitudes, tal y como se verá más adelante.

En los procesos de regularización en España hasta el año 2000, el principal colec-tivo de inmigrantes regularizados fue procedente de Marruecos. A partir de entonces empiezan a serlo nacionales de países del Este de Europa y América del Sur.

Todas las regularizaciones en España excepto la de 2005, preveían la regulariza-ción de la residencia a través de la regularización de la situación laboral. Sin embargo existía una desconexión entre los requisitos exigidos y la situación laboral del traba-jador extranjero, concediendo una autorización de trabajo independientemente de que el extranjero tuviera una oferta de empleo. Aunque en el proceso de regulariza-ción de 1996 sí se pidió esta oferta de empleo, no se exigía que se materializase en un contrato de trabajo.

La vinculación en el proceso de regularización de 2005 de la autorización a un contrato de trabajo se hizo buscando una solución que evitara la vuelta a la irregula-ridad en el momento de solicitar la renovación de las autorizaciones concedidas.

Gestión del Proceso de Normalización de 2005

De conformidad con lo previsto en el artículo 149.1.2 de la Constitución, le corres-ponde al Gobierno la definición, planificación, regulación y desarrollo de la Política de Inmigración, sin perjuicio de las competencias que puedan ser asumidas por las Comu-nidades Autónomas7 y por las Entidades Locales. Al Ministerio de Trabajo e Inmigración (Real Decreto 1129/2008), le corresponde desarrollar la política del Gobierno en materia de extranjería e inmigración, la coordinación con otros centros directivos y con las Ofi-cinas de Extranjeros, así como la elaboración de instrucciones en materia de inmigra-ción dirigidas a los órganos periféricos de la Administración General del Estado.

7 En la actualidad, la Comunidad Autónoma de Cataluña y la Comunidad Autónoma de Andalucía contemplan en sus estatutos de autonomía la posibilidad del traspaso de algunas funciones en materia de extranjería. Hasta la fecha, este traspaso de competencias se ha hecho efectivo en el caso de Cataluña (Real Decreto 1463/2009), para el caso de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña.

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La constatación en el año 2004 por parte del Gobierno de la existencia de un elevado número de trabajadores extranjeros en situación irregular que estaba gene-rando bolsas de marginalidad y economía sumergida llevó a buscar una solución al problema8. No sólo preocupaba el aumento de la economía sumergida a raíz del em-pleo de un gran número de trabajadores irregulares, y la no cotización a la Seguridad Social o su no contribución al pago de impuestos, sino que también preocupaba la actitud poco ética de algunos empresarios que los empleaban, las pésimas condicio-nes de trabajo que tenían y, por lo tanto, la marginalización social de ese colectivo y las barreras que esto creaba para su integración.

El proceso de regularización de 2005 tenía como objetivo la regularización e in-tegración de esos extranjeros que residían en nuestro país en situación marginal, tra-bajando de forma irregular, y que por lo tanto no gozaban de sus derechos sociales ni laborales.

Para llevar a cabo el Proceso se hizo una previsión tanto de ámbito nacional como provincial, de destinatarios potenciales susceptibles de acogerse al mismo. A partir de los datos del Instituto Nacional de Estadística y del Padrón, al número de extranjeros no comunitarios en edad laboral empadronados se le restó el número de residentes no comunitarios ya legalizados con anterioridad9.

Según estos datos se preveía un total de entre 500.000 y 800.000 extranjeros con posibilidad de acceder al proceso de regularización, y se planificaron los disposi-tivos necesarios para alcanzar los objetivos previstos10.

Podían acogerse al Proceso los empresarios o empleadores y los trabajadores extranjeros que reunían los requisitos previstos en la Orden PRE/140/2005, solicitan-do una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena, siempre y cuando se cumpliera:

8 La Ley Orgánica 4/2000 incluyó una medida transitoria y extraordinaria dirigida a hacer posible la normalización de extranjeros que se encontrasen en España antes del día 1 de junio de 1999 y que acre-ditasen haber solicitado en alguna ocasión una autorización de residencia o trabajo, o que lo hubieran te-nido en los tres últimos años. El Real Decreto 2393/2004 incorpora, en su Disposición transitoria tercera, la previsión de un proceso de normalización de trabajadores extranjeros que se encontrasen en España y reunieran determinados requisitos para poder acogerse al mismo. La Orden PRE/140/2005, desarrolló el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en el Real Decreto 2393/2004.

9 No existe un registro de inmigrantes indocumentados, pero nos podemos aproximar a ese nú-mero por el contraste entre el número de inmigrantes residentes que proporciona el padrón, y el número de permisos según la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración. Teniendo en cuenta los datos del Instituto Nacional de Estadística, en enero de 2005 existían en España en torno a 2.914.869 extranjeros resi-dentes extracomunitarios, de los cuales 468.559 eran menores de 16 años y 56.205 mayores de 65 años, por tanto, existían 2.390.105 extranjeros entre los 16 y los 64 años. Según la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, el número de permisos a 31 de diciembre de 2004 era de 1.214.518, por lo que el número de inmigrantes extracomunitarios indocumentados en edad de trabajar fue de 1.175.587. Aplicando una tasa de actividad del 70%, se llega a la cifra de 822.911 indocumentados extracomunitarios activos (Torres, 2005),

10 Dirección General de Inmigración. Dirección General de la Tesorería de la Seguridad Social. Direc-ción General de Recursos Humanos, Programación Económica y Administración Periférica del MAP (2006).

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a) Que el trabajador figurase empadronado en un municipio español con al menos seis meses de anterioridad al 7 de febrero de 2005, acreditando su presencia continuada en territorio español durante dicho periodo.

b) Que existiera un contrato de trabajo firmado entre empresario o empleador y trabajador, en el que se incorporase un compromiso del empleador de mantener la prestación laboral por un período mínimo, según la actividad de que se tratase: seis meses con carácter general y tres meses en el sector agrario. En los sectores de la construcción y la hostelería, el mantenimiento de la prestación laboral de seis meses podría llevarse a cabo dentro de un período máximo de un año.

Las condiciones del contrato de trabajo debían ajustarse a la normativa vi-gente para esa actividad, categoría profesional y localidad, y el trabajador debía poseer la titulación, debidamente homologada, que acreditase la ca-pacitación exigida para el ejercicio de la profesión.

En el caso de servicio doméstico de carácter parcial o discontinuo, las presta-ciones laborales le debían garantizar un periodo mínimo de actividad de seis meses, y debía reunir los requisitos que determinasen su inclusión en el Régi-men Especial de Empleados de Hogar, conforme a su normativa reguladora.

c) Que las empresas solicitantes estuvieran inscritas en el correspondiente ré-gimen del sistema de Seguridad Social y se encontrasen al corriente del cum-plimiento de sus obligaciones tributarias y de las cuotas exigibles por la Se-guridad Social. El empleador debía acreditar los medios económicos, materiales y personales de los que disponía para realizar la contratación.

d) Que el trabajador extranjero careciera de antecedentes penales tanto en España como en los países en los que hubiera residido en los cinco años anteriores.

Dado que la vía laboral era la única para acceder a la normalización, para evitar las ofertas falsas, el expediente lo debía presentar el empresario y el permiso se vin-culaba al alta efectiva en la Seguridad Social.

El Proceso mantuvo un diseño orientado a la regularización definitiva de inmi-grantes, pero planteó algunos aspectos que limitaron su cobertura. A pesar de su proclamado carácter laboral, dejaba fuera a los trabajadores por cuenta propia, pues se dirigía a los inmigrantes indocumentados en activo, excluyendo de entrada a quie-nes por su edad o situación personal y social no desarrollaban una activad económica por cuenta ajena. El inmigrante además, debía acreditar que residía en España antes del 7 de agosto de 2004, mediante un certificado de padrón, criterio que fue criticado desde las organizaciones de inmigrantes y de acogida, pues también dejaba fuera a los inmigrantes con residencia superior a la exigida pero no empadronados, bien por temor o bien por otras causas.

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Las solicitudes podían presentarse en los Órganos Administrativos o de las Enti-dades de Derecho Público, a los que el entonces Ministerio de Administraciones Pú-blicas, por razones de eficacia, encomendó la recepción. Podían ser presentadas tam-bién en las Oficinas de Extranjeros de ámbito provincial o en el Área o Dependencia de Trabajo y Asuntos Sociales de la Delegación o Subdelegación del Gobierno corres-pondiente a la provincia en la que fuera a ejercerse la actividad laboral. Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, o, en su caso, los Sub-delegados del Gobierno en las provincias, fueron los competentes de la resolución de las mismas.

Para conseguir el objetivo inicial actuaron coordinadamente varios Departamen-tos Ministeriales y se contó con la colaboración de otras Administraciones Públicas, así como de ONG y Agentes Sociales.

La experiencia adquirida desde la entrada en vigor de la última reforma de la Ley había permitido apreciar que en los procesos que pudieran afectar a un elevado nú-mero de personas era necesario agilizar al máximo la tramitación de solicitudes para lograr un grado de celeridad y eficacia que permitiera resolverlas en plazo. Todo ello aconsejó aprovechar al máximo los recursos disponibles, sumando los existentes en la red de oficinas y unidades de extranjeros, órganos competentes para la tramita-ción, a los que mediante la correspondiente encomienda de gestión, pudieran apor-tar otras organizaciones públicas.

A tal objeto, la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, el Secretario de Estado de la Seguridad Social, la Subsecretaria de Administraciones Públicas, el Director General del Instituto de la Seguridad Social, el Director General de la Tesore-ría General de la Seguridad Social y el Director General del Instituto Social de la Mari-na, con fecha 3 de febrero de 2005, suscribieron un Convenio de colaboración como estrategia.

Según el Convenio, la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración asumi-ría la gestión de la información necesaria para el conocimiento del proceso por parte de las personas interesadas, la formación de cualquier participante en el proceso que pudiera colaborar con la Administración competente, la gestión de los procedi-mientos y la administración de los fondos destinados a financiar los gastos que se generasen.

Resultaba esencial que los potenciales beneficiarios del proceso contasen con información de calidad sobre su desarrollo, aun cuando los sujetos legitimados para iniciar el procedimiento fuesen, con carácter general, los empleadores. En consecuencia, debía diseñarse un procedimiento que permitiera a las entidades lo-cales, organizaciones, colectivos, asociaciones y demás agrupaciones colaborar con la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración en el proceso de informa-ción a los trabajadores extranjeros interesados en su normalización. Además, el proceso de normalización laboral de extranjeros iba a producir un efecto favorable

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en el sistema de la Seguridad Social, como consecuencia del afloramiento de la eco-nomía sumergida.

La Secretaría de Estado de Seguridad Social se comprometió a permitir el uso gratuito de los locales y oficinas, así como al ejercicio de la encomienda de funciones que aceptaron relativas a la presentación de las solicitudes y asumir los gastos que se generasen con ocasión de su participación en el Proceso. Participó en la financiación de los gastos comunes, teniendo en cuenta los beneficios que para el sistema de la Seguridad Social se derivarían del afloramiento de nuevos empleos y de la lucha con-tra la economía sumergida.

El Ministerio de Administraciones Públicas proporcionaría a las Oficinas de Re-gistro las guías de procedimiento con las instrucciones relativas a la documenta-ción que debía acompañarse a las solicitudes, formaría al personal dependiente de las entidades gestoras y de servicio común de la Seguridad Social que se encargó de la recepción de las solicitudes, pondría a disposición de las entidades colabora-doras la aplicación informática necesaria para la tramitación de las solicitudes, y adoptaría las medidas de organización y personal necesarias para que la tramita-ción y resolución de las solicitudes en las Oficinas y Unidades de Extranjeros depen-dientes de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, pudiera realizarse de forma óptima.

Cada una de las partes que suscribieron el Convenio, atendieron sus propios gas-tos derivados de la ejecución, con cargo a sus respectivos presupuestos.

Con el fin de analizar los ingresos obtenidos como consecuencia del proceso de normalización, se tomaron para el cálculo las tasas mínimas para cada uno de los grupos y conceptos y, para las cuotas, las bases mínimas de cotización. Así, el total de ingresos por tasas en el proceso de normalización de trabajadores extranjeros fue de 92.859.672 euros, y el total de ingresos por cotizaciones a la Seguridad Social fue es-timado en 93.345.503 euros/mes.

Como resultado, el proceso de normalización de 2005 supuso la regularización de miles de trabajadores extranjeros que se encontraban en España en situación irre-gular y que, por consiguiente, no contribuían fiscalmente al sostenimiento de los ser-vicios públicos ni cotizaban a la Seguridad Social.

4. ANÁLISIS

En la evaluación anual de solicitudes de los diferentes tipos de autorizaciones, según se representa en el gráfico 1, se ve clara la importancia del proceso de regulari-zación de 2005 por el incremento tan notable del número de autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena que se concedieron en el año 2005 y sus res-pectivas renovaciones en los años 2006 y 2008.

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GRÁFICO 1

Evolución anual de solicitudes por tipo de autorización

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Fuente: Datos de Aplicación de Gestión y Tramitación de Expedientes de Extranjería del Ministerio de la Presidencia (30/11/2009).

De todas las autorizaciones iniciales de residencia temporal y trabajo solicitadas (gráfico 2), las de cuenta ajena representan en torno al 93% cada año, porcentaje que ascendió al 98% en 2005 debido al proceso de regularización, y que descendió al 80% en 2008 por el efecto de la crisis económica y el aumento considerable de las autori-zaciones de residencia temporal y trabajo de duración determinada.

GRÁFICO 2

Solicitudes de autorizaciones iniciales de residencia y trabajo

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4.1. Análisis de las autorizaciones iniciales del proceso de regularización y sus renovaciones

Solicitudes y resoluciones

Según se muestra en la tabla 1, de todas las solicitudes iniciales de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena presentadas en 2005, más del 80% fueron debidas al proceso de normalización.

TABLA 1

Solicitudes iniciales de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena

Total de solicitudesSolicitudes debidas

al proceso de regularización

Porcentaje

Iniciales 856.343 694.157 80%

1.a renovación (2006) 651.077 480.058 74%

2.a renovación (2008) 493.676 317.679 64%


En el caso de la primera renovación en 2006, las debidas al proceso de regulari-zación, supusieron un 6% menos que las autorizaciones iniciales del 2005. Y en la se-gunda renovación en 2008, estas solicitudes se redujeron un 16% frente a las autoriza-ciones iniciales.

Esto indica que el descenso de solicitudes en las renovaciones del proceso de normalización fue de un 31% en la primera renovación y de un 34% en la segunda reno-vación, lo cual supone que las solicitudes de segunda renovación de autorizaciones se redujeron un 54% frente a las autorizaciones iniciales.

Tal y como se aprecia en la tabla 2, no hay una diferencia significativa entre el número de solicitudes y el de resoluciones en las autorizaciones iniciales y su primera y segunda renovación realizadas respectivamente en 2006 y 2008.

TABLA 2

Solicitudes y resoluciones realizadas en el Proceso de Normalización

Solicitudes Resoluciones

Iniciales 694.157 694.139

1.a renovación (2006) 480.058 480.001

2.a renovación (2008) 317.679 317.587


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La diferencia tan pequeña entre solicitudes y resoluciones es un índice de la efi-cacia en la gestión del Proceso, pues prácticamente el total de las solicitudes fueron resueltas a tiempo.

De las solicitudes iniciales (tabla 3), se resolvieron 694.139, de las cuales 566.589 se resolvieron favorablemente y causaron 550.136 altas en la Seguridad Social11.

El número de renovaciones favorables en 2006 fue un 19% menos que el de las autorizaciones iniciales de 2005, y el de las de renovaciones concedidas en 2008 un 36% menos que el de las autorizaciones iniciales. Por tanto, de las autorizaciones ini-ciales concedidas en 2005, sólo el 52% se renovaron favorablemente en 2008 (porcen-taje algo inferior al de las solicitudes). Esto indica que más de la mitad de los regulari-zados en 2005 no renovaron su autorización de trabajo en 2008.

TABLA 3

Resoluciones favorables y desfavorables del Proceso de Normalización

Resoluciones Favorable Desfavorable No definidoIniciales 694.139 566.589 110.608 16.9421.a renovación (2006) 480.001 460.773 4.807 14.4212.a renovación (2008) 317.587 297.073 13.050 7.464


De las autorizaciones iniciales resueltas, el 82% fueron favorables. En el caso de la primera renovación de 2006, obtuvieron un resultado favorable el 96% de las resolucio-nes, y en la segunda renovación de 2008, el 94%, (gráfico 3), lo que indica que los por-centajes de denegación fueron bastante reducidos, especialmente en las renovaciones.

GRÁFICO 3

Porcentaje de resoluciones favorables del Proceso de Normalización

FAVORABLE DESFAVORABLE NO DEFINIDO

0%

Inicial

1ª renovación

2ª renovación

20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%10%

94%

96%

82% 16%

1%

4%


11 A 30 de diciembre de 2005 (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 2005).

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Causas de resolución desfavorable

Las principales causas de resolución desfavorable en las autorizaciones iniciales (gráfico 4), fueron debidas al incumplimiento de los requisitos que establecía la legis-lación, de los cuales la mitad eran debidos a que el trabajador no cumplía el requisito de empadronamiento en la fecha exigida.

GRÁFICO 4

Causas de resolución desfavorable en autorizaciones iniciales del Proceso de Normalización

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En la primera renovación (gráfico 5), la cuarta parte de las resoluciones desfavo-rables se denegaron por causas relacionadas con la pérdida de empleo, y un 20% por informe gubernativo desfavorable. Dado que en la primera renovación, las resolucio-nes desfavorables representaron sólo un 1% del total de las resoluciones, los porcen-tajes anteriormente mencionados no resultan significativos en el cómputo global de las resoluciones realizadas.

GRÁFICO 5

Causas de resolución desfavorable en la primera renovación del Proceso de Normalización

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El análisis de las principales causas de resolución desfavorable en la segunda renovación (gráfico 6), manifiesta que hubo un 37% de causas de denegación rela-cionadas con la pérdida del empleo, lo cual supone un aumento del 45% respecto a la primera renovación, claramente afectado por la crisis económica del momento. Sin embargo, este porcentaje escasamente representa el 2% del total de las resolu-ciones de la segunda renovación. Tener antecedentes penales, en este caso, repre-senta el 0,7% de las segundas renovaciones, y el informe gubernativo desfavorable el 0,5%.

GRÁFICO 6

Causas de resolución desfavorable en la segunda renovación del Proceso de Normalización

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El análisis de los resultados del proceso de regularización de 2005 que se desa-rrolla a continuación, se basa en el número de resoluciones favorables, que fueron las que definitivamente dieron lugar a una autorización de residencia y trabajo12.

Porcentaje de renovaciones

El porcentaje de renovaciones respecto a las autorizaciones iniciales ha ido dis-minuyendo cada año (tablas 1 y 2). Así, de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena llevadas a cabo en el proceso de normalización de 2005, sólo se renovaron de forma favorable el 81% en primera renovación, y de éstas, el 64% en segunda renovación. Esto supone que, del proceso de regularización de 2005, en 2008 sólo se renovaron un 52%. Sería muy interesante analizar en diciembre de 2010, qué porcentaje de inmigrantes de los que han renovado por segunda vez, han obte-nido la residencia de larga duración.

12 Puede también hablarse de autorizaciones concedidas, entendiendo que éstas son diferentes al número de solicitudes.

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En cuanto a las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena en general, no estrictamente referidas al proceso de regularización, los porcentajes de renovaciones son algo superiores. De hecho, de las autorizaciones iniciales de re-sidencia y trabajo por cuenta ajena en 2005, se renovaron de forma favorable el 94% en primera renovación, y de éstas, el 73% en segunda renovación, lo cuál supone que de las autorizaciones iniciales de 2005, en 2008 se han renovado casi el 70%, porcen-taje muy superior al obtenido en el proceso de regularización.

La situación especial a partir del año 2007 de los ciudadanos búlgaros y ruma-nos13, debido a la adhesión a la Unión Europea de sus respectivos países, hizo que ambos colectivos no estuvieran obligados en 2008 a la renovación de sus autorizacio-nes de residencia y trabajo, lo cual afectó significativamente al descenso de la solici-tud de segunda renovación respecto a las autorizaciones iniciales.

La tabla 4 presenta las resoluciones favorables obviando las solicitudes inicia-les tanto de búlgaros como de rumanos, y pone de manifiesto que el porcentaje de renovaciones respecto a las autorizaciones iniciales en este caso fue superior, y de las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena llevadas a cabo en 2005, se renovaron el 82% en primera renovación, y de éstas, el 81% en segunda renovación.

TABLA 4

Resoluciones favorables de búlgaros y rumanos en el Proceso de Normalización

Resoluciones

favorables

Resoluciones favorables de

búlgaros y rumanos

Resoluciones favorables menos

búlgaros y rumanos

Iniciales 566.589 119.157 447.432

1.a renovación (2006) 460.773 95.313 365.460

2.a renovación (2008) 297.073 3 297.070


Esto supone que del proceso de normalización de 2005, en 2008 se han renova-do un 66% de las autorizaciones, porcentaje más cercano al 70% que se obtenía en la segunda renovación de 2008 para las autorizaciones de residencia y trabajo de cuen-ta ajena en general.

13 El 1 de enero de 2007 se hizo efectiva la adhesión a la Unión Europea como Estados miembros de pleno derecho de la República de Bulgaria y Rumania, y el régimen aplicable a los trabajadores búlgaros y rumanos (Instrucción DGI/SGRJ/03/2007), sería el régimen contenido en el Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Euro-pea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, por lo que a partir del 17 de marzo de 2007, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 240/2007, no necesitarían ninguna autoriza-ción en materia de extranjería para trabajar en España por cuenta ajena.

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Distribución por Comunidades Autónomas y provincias

En el ámbito territorial, el mayor número de solicitudes se ha dado en las comu-nidades autónomas que habían concentrado un mayor aumento de residentes ex-tranjeros en los últimos años. De manera que, de las autorizaciones iniciales concedi-das por Comunidades Autónomas, destacaron Madrid con 133.145 autorizaciones, Cataluña con 118.172 y la Comunidad Valenciana con 83.612. Estas Comunidades Autó-nomas destacaron también en el número de renovaciones conseguidas, y aquellas en las que menos extranjeros realizaron su primera renovación fueron, Galicia y País Vas-co, y en la segunda renovación fueron Navarra, Castilla-La Mancha y Extremadura.

GRÁFICO 7

Autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por CCAA

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En el gráfico 8 se muestra la distribución geográfica de las autorizaciones conce-didas por rangos.

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MAPA 1

Distribución por provincias de autorizaciones iniciales concedidas en el Proceso de Normalización

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Destacan Madrid y Barcelona en número de autorizaciones concedidas, segui-das de Murcia, Valencia, Alicante y Almería. Sólo en esas seis provincias se concedie-ron más de la mitad del total de autorizaciones, el 62%, y en total 13 provincias agluti-naron el 80% de las mismas, una clara evidencia de la desigual distribución de la población inmigrante en el territorio nacional, dirigiéndose especialmente hacia aquellas zonas con una mayor demanda de trabajos poco cualificados.

En el proceso de regularización en Ceuta y Melilla (mapa 1), el número de solici-tudes iniciales es muy reducido. El motivo es que el principal tipo de autorizaciones que se concedieron son de trabajo por cuenta ajena o propia para trabajadores trans-fronterizos, y la población inmigrante en esas Ciudades Autónomas, en el momento de la normalización de 2005 no cumplía con el requisito de permanencia en España exigido.

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Las provincias en que menos resoluciones de primera renovación se autorizaron fueron Guipúzcoa, Pontevedra, León y Murcia, y en la segunda renovación Ponteve-dra, León, Guipúzcoa y Navarra.

Distribución por continentes y países de procedencia

La distribución por continentes de origen muestra que la mitad de las autoriza-ciones iniciales concedidas fueron a inmigrantes que procedían del continente ameri-cano. Los porcentajes de distribución por continentes en las renovaciones fueron muy similares a los de las autorizaciones iniciales. Hay un marcado descenso en la segunda renovación de los extranjeros que provenían de Europa, debido a la entrada de Bulgaria y Rumania en la UE.

GRÁFICO 8

Autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por continente de origen

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La mitad de las autorizaciones concedidas en el proceso de normalización, tanto en las iniciales como en sus renovaciones, fueron a favor de nacionales de Ecuador, Rumania, y Marruecos, seguidas de Colombia, Bolivia y Bulgaria14.

Se esperaba que el proceso de regularización supusiera la regularización de mu-chos extranjeros de nacionalidad marroquí, tal y como había pasado en procesos an-teriores, (Kostova, 2006), y sorprendió que el número mayoritario de inmigrantes regularizados, eran latinoamericanos procedentes de Ecuador y europeos proceden-tes de Rumania.

14 Excepto en la segunda renovación, en la que Rumanía y Bulgaria ya se encuentran adheridas a la Unión Europea.

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GRÁFICO 9

Autorizaciones iniciales concedidas en el Proceso de Normalización por país de origen

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Una distribución más clara de las autorizaciones iniciales concedidas por conti-nente y país de procedencia, se representa en el gráfico 10.

GRÁFICO 10

Autorizaciones mayoritariamente concedidas en el Proceso de Normalización por continentes

17,19%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

RUM

AN

ÍA

3,84% 3,37%

1,16%

22,34%

8,76%

6,91%

3,72%

1,68% 1,35% 1,17%

11,84%

1,25% 1,12% 1,48% 1,39%0,45%

BULG

ARI

A

UCR

AN

IA

RUSI

A

ECU

AD

OR

COLO

MBI

A

BOLI

VIA

ARG

ENTI

NA

URU

GU

AY

BRA

SIL

VEN

EZU

ELA

MA

RRU

ECO

S

SEN

EGA

L

MA

LI

PAKI

STÁ

N

CHIN

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IND

IA

Europa América África Asia


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En la distribución por provincias (gráfico 11), Almería adquirió una importante población marroquí, y Barcelona y Murcia una importante población ecuatoriana. En Valencia destaca el porcentaje de población búlgara, y en Alicante, de población colombiana.

GRÁFICO 11

Distribución de nacionalidades en las principales provincias

0%

MADRID

BARCELONA

MURCIA

ALICANTE

VALENCIA

ALMERÍA

ILLES BALEARS

MÁLAGA

ECUADOR RUMANÍA MARRUECOS COLOMBIA BOLIVIA BULGARIA

20% 40% 60% 80% 100%

11%

12%

21%

37%

27%

23%

4%

4%

12%

17%

19%

7%

7% 14%

9%

33%

5%

9%

26%

14%

5%

8%

10%

2%

10%

15%

4%

7%

10% 7%

9%

9%

3%

10%

1%

5%

5% 4%

6%

3%

9%

6%

3%

1%

4%


La proporción de renovaciones para los extranjeros procedentes de los países mayoritariamente emisores, se mantiene en porcentajes muy similares en todos ellos (gráfico 12).

GRÁFICO 12

Autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por países de origen

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

ECUADOR MARRUECOS COLOMBIA RUMANÍA RESTO

Iniciales1ª renovación2ª renovación

126.576

102.201

86.240

67.11052.774

41.64449.648 41.787

34.486

97.416

78.224

225.838

185.782

134.695


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Los extranjeros procedentes de países americanos son los que más autorizacio-nes han renovado (tabla 5), con un porcentaje en torno al 70%. Esto indica que los in-migrantes latinoamericanos poseen una mayor capacidad de adaptación y perma-nencia en el mercado laboral.

El porcentaje de renovaciones también es alto entre los inmigrantes ucranianos, sin embargo resulta bajo en el caso de los extranjeros procedentes de Marruecos.

TABLA 5

Porcentaje de renovaciones del Proceso de Normalización por países de origen

Primera renovación

Segunda renovación

Total

PERÚ 90% 84% 76%

BOLIVIA 84% 84% 70%

URUGUAY 84% 84% 70%

PARAGUAY 85% 82% 70%

COLOMBIA 84% 83% 69%

REPÚBLICA DOMINICANA 85% 81% 69%

VENEZUELA 86% 80% 68%

ECUADOR 81% 84% 68%

CHILE 83% 81% 68%

CUBA 81% 82% 66%

ARGENTINA 83% 80% 66%

UCRANIA 84% 85% 71%

RUSIA 85% 79% 67%

MARRUECOS 79% 79% 62%

CHINA 93% 74% 69%

INDIA 81% 83% 67%


Distribución por sexos

El 44% de los extranjeros que se regularizaron en el proceso extraordinario de 2005 fueron mujeres, porcentaje que aumentó ligeramente en las renovaciones de 2006 y 2008 (gráfico 13).

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GRÁFICO 13

Porcentaje de autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por sexo

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La distribución por sexos varía considerablemente según el continente de proce-dencia del que se trate (gráfico 14). En las autorizaciones iniciales, en el caso de inmi-grantes procedentes de América, el porcentaje de mujeres sobrepasa el 50%, y sin embargo disminuye a niveles del 15% y 17% en el caso de inmigrantes procedentes de África y Asia.

GRÁFICO 14

Porcentaje de autorizaciones por sexo según continente de origen

2ª renovación

Iniciales

1ª renovación

2ª renovación

Iniciales

1ª renovación

2ª renovación

Iniciales

1ª renovación

2ª renovación

Iniciales

1ª renovación

2ª renovación

Iniciales

1ª renovación

0%

Oce

anía

mujer hombre

Asi

aÁ

fric

aA

mér

ica

Euro

pa

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

64%

50%

50%

17%

18%

17%

16%

15%

15%

56%

55%

54%

55%

49%

48%

36%

50%

50%

83%

82%

83%

84%

85%

85%

44%

45%

46%

45%

51%

52%


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En las renovaciones, en el caso de inmigrantes procedentes de Europa y Oce-anía, el porcentaje de mujeres ha aumentado superando el 50%, especialmente en la segunda renovación. En el caso de inmigrantes procedentes de América, el porcenta-je de mujeres siempre es superior al de hombres, similar en las renovaciones a las autorizaciones iniciales. Sin embargo, el porcentaje de mujeres en el caso de inmi-grantes procedentes de África y Asia, es muy inferior al de hombres, y también se mantiene en las renovaciones como en las autorizaciones iniciales.

Distribución por sectores de actividad

La distribución de las solicitudes presentadas por sectores de actividad respon-de al tipo de inserción laboral de los inmigrantes y a los sectores menos regulariza-dos, de manera que el proceso de normalización tuvo un significativo impacto en determinados sectores de actividad como el servicio doméstico y la construcción, que aglutinaron más de la mitad de las autorizaciones concedidas, tanto iniciales (gráfico 15) como renovaciones, seguido de la agricultura y la hostelería que supusie-ron un 25% adicional.

GRÁFICO 15

Autorizaciones iniciales concedidas en el Proceso de Normalización por sector de actividad

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La demanda de inmigrantes en el servicio doméstico corresponde a la necesidad de un servicio para el cuidado de niños y ancianos fundamentalmente. Pero aunque el servicio doméstico representara un importante canal de inclusión, es también el primero que los inmigrantes abandonan en cuanto pueden acceder regularmente a otro tipo de actividad, tal y como se verá más adelante con el bajo porcentaje de sus renovaciones (gráfico 16).

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El alto número de regularizados en el sector de la construcción en España se explica por la importancia de este sector para el crecimiento económico y ocupacio-nal en los últimos años. Al menos así ha sido hasta finales de 2007.

El sector de la agricultura representa un importante nicho para la inmigración irregular en algunas zonas de nuestro país, lo que explica el elevado número de inmi-grantes regularizados en el mismo. Sin embargo, la mayoría de los empleados en la agricultura se traslada en busca de mejores ocupaciones una vez obtenidos los permi-sos de residencia y trabajo, como se observa en el gráfico 16, con el descenso de las renovaciones.

El gráfico 16 muestra los porcentajes de autorizaciones concedidas en cada uno de los sectores de actividad y puede observarse que se redujeron ligeramente las re-novaciones en los principales sectores, especialmente en la segunda renovación, que descendieron las autorizaciones en el servicio doméstico y la hostelería en una mayor proporción que en el resto de los sectores, lo cual indica una migración del colectivo de ambos sectores a otros más atractivos.

GRÁFICO 16

Porcentaje de autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por sector de actividad

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La tabla 6 muestra el porcentaje de renovaciones por sector de actividad y ratifi-ca que el número de renovaciones en los principales sectores se redujo considerable-mente en ambas renovaciones. En agricultura y ganadería sólo se renovaron un 23% de las autorizaciones iniciales, en servicio doméstico el 41% y en la construcción el 48%. El sector de la hostelería muestra un porcentaje de renovaciones algo superior, el 56%.

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TABLA 6Porcentaje de renovaciones del Proceso de Normalización por sector de actividad

1.a renovación 2.a renovación TotalCONSTRUCCIÓN 86% 55% 48%AGRICULTURA Y GANADERÍA 63% 37% 23%HOSTELERIA 89% 63% 56%SERVICIO DOMÉSTICO 77% 53% 41%COMERCIO POR MENOR 81% 70% 57%OTRAS ACTIVIDADES EMPRESARIALES 107% 89% 96%COMERCIO AL POR MAYOR 79% 67% 53%


Sin embargo, esta reducción del número de renovaciones no fue igual en todos los sectores de actividad, ya que algunos sectores mostraron porcentajes de renova-ción superiores a los de las autorizaciones iniciales. Esto se debe a que estos sectores han sido demandantes de empleo y se han dado movimientos desde los sectores me-nos demandados. De hecho, se incrementaron las renovaciones concedidas en 2008 en sectores como la Administración Pública y Defensa, donde se ha pasado de 197 au-torizaciones iniciales concedidas en 2005 a 1.062 renovaciones en 2008. En menor me-dida, en el sector de la metalurgia se ha pasado de 652 autorizaciones iniciales en 2005 a 886 renovaciones en 2008, que supone un incremento del 36%. Las actividades de saneamiento público se incrementaron un 24% en su ocupación por inmigrantes.

La distribución por sexos en los principales sectores de actividad (gráfico 17), muestra que, en general, el porcentaje es mayor en hombres que en mujeres, excep-to en el caso del servicio doméstico ocupado mayoritariamente por mujeres, y en hostelería donde los porcentajes están muy igualados.

GRÁFICO 17Porcentaje de hombres y mujeres en las autorizaciones iniciales en los principales

sectores de actividad

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En las renovaciones se mantiene el mismo porcentaje que en las autorizaciones iniciales.

El porcentaje de autorizaciones iniciales por sectores de actividad en los princi-pales países de origen (gráfico 18), refleja que en el servicio doméstico destaca Ecua-dor (42%) y Colombia (41%), mientras que en agricultura y ganadería sobresale Ma-rruecos (37%).

En construcción destacan Rumania (28%) y Marruecos (22%), aunque los porcen-tajes son similares en los cuatro países, oscilando entre (18-28%), al igual que en hos-telería que oscilan entre (7-12%).

GRÁFICO 18

Porcentaje de autorizaciones iniciales por sectores de actividad en los principales países de origen

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Distribución por tramos de edad

Los trabajadores extranjeros comprendidos en el tramo de edad entre los 30 y 40 años fueron los que obtuvieron un mayor número tanto de autorizaciones iniciales como de renovaciones (gráfico 19), seguido de los trabajadores de 20 a 30 años.

La población más joven provenía del continente africano y la de edad más avan-zada del continente americano.

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GRÁFICO 19

Porcentaje de autorizaciones concedidas en el Proceso de Normalización por tramo de edad

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GRÁFICO 20

Porcentaje de autorizaciones concedidas por tramo de edad y continente de origen

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0%Inicial 2ª renov. 1ª renov. Inicial 2ª renov. 1ª renov. Inicial 2ª renov.

Europa África Oceanía

Menores de 20 años De 20 a 30 años De 30 a 40 años De 40 a 50 años De 50 a 60 años Mayores de 60 años


Balance de previsiones

Algunos autores expresan que “el resultado del proceso de regularización tiene una doble lectura, según se incida en el volumen de economía sumergida legalizada, es decir, los inmigrantes activos regularizados, o bien se destaquen los inmigrantes residentes que continuaron indocumentados” (Torres, 2005).

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Tal y como se dedujo anteriormente (ver nota 10), el número de indocumenta-dos extracomunitarios activos era de 822.911 inmigrantes. Dado que en el proceso de normalización fueron resueltas favorablemente 566.589 autorizaciones iniciales los inmigrantes extracomunitarios indocumentados activos no regularizados fueron 256.322, que representa un 31% de los previstos inicialmente.

Este análisis indica que el proceso supuso un afloramiento de casi el 70% de los casos de economía sumergida previsto inicialmente, por lo que se trató del mayor proceso de regularización de inmigrantes realizado no sólo en España, sino en Euro-pa Occidental.

Por lo que se refiere a los que se quedaron fuera, una parte importante de los me-nores de 16 años indocumentados pudieron ser regularizados por reagrupación familiar con los normalizados, al igual que los cónyuges. Para el resto de situaciones, las únicas vías previstas para regularizarse eran el llamado arraigo laboral y el arraigo social.

Reagrupaciones Familiares generadas por el Proceso

La variación interanual de las resoluciones de reagrupación familiar producidas desde 2005 (tabla 7), muestra que en 2006 y 2007 hubo un incremento del 23% y el 34% respectivamente y en 2008 y 2009 un descenso del 28% y 34% respectivamente.

TABLA 7

Variación interanual de resoluciones de Reagrupación Familiar

2005 2006 2007 2008 2009

Expedientes resueltos de Reagrupación Familiar

77.636 95.164 127.248 91.345 60.472

Incremento respecto al año anterior 23% 34% –28% –34%


El incremento de solicitudes de reagrupación familiar en los primeros años inme-diatamente posteriores al proceso de regularización del 2005 fue muy inferior al es-perado, pues, a lo sumo15, el 17% de los inmigrantes regularizados reagruparon algún familiar en 2006, porcentaje que ascendió al 23% en 2007.

El descenso tan notable de las reagrupaciones en 2008 y 2009 puede perfecta-mente atribuirse a la reciente crisis económica y el descenso en las renovaciones del propio proceso de normalización.

15 El dato de reagrupación familiar es referido a todos los reagrupados ese año, no exclusivamen-te a aquellos cuyo reagrupamiento proviene del proceso de regularización de 2005.

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4.2. Análisis de los planes de retorno

El Plan de Retorno Voluntario (Real Decreto 1800/2008; Real Decreto-Ley 4/2008) para trabajadores extranjeros no comunitarios desempleados, permite el abono acu-mulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajado-res extranjeros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen16.

Durante el primer año de vigencia, hasta noviembre de 2009 (Ministerio de Tra-bajo e Inmigración, 2009), se han acogido a este programa 6.399 extranjeros. Junto a los trabajadores desempleados, también sus familias han podido beneficiarse del Plan de Retorno Voluntario, y en este caso, 1.581 familiares han acompañado al titular del derecho, en el retorno a su país.

Una parte de los trabajadores desempleados beneficiarios del programa han re-cibido ayudas para el viaje de retorno que consisten en la gestión y pago del billete de retorno al país de origen, tanto para los solicitantes como para sus familiares, y una ayuda de viaje para costear los desplazamientos en el país de origen. En el año 2009 se han beneficiado de estas ayudas 3.706 personas.

Los países latinoamericanos son los principales receptores de inmigrantes ampa-rados en este Programa de Retorno Voluntario (gráfica 22). En particular, destacan Ecuador (44%) y Colombia (18%). A cierta distancia, Argentina (10%), Perú (9%) y Brasil (5%), y en menor medida, Chile (4%) y Uruguay (4%). Todos ellos, sumados, concentran casi el 94% del total de solicitudes recibidas.

GRÁFICO 21

Porcentaje de solicitudes del Plan de Retorno Voluntario por países de origen

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Fuente: Balance anual sobre el plan de retorno voluntario del Ministerio de Trabajo e Inmigración (11/11/2009).

16 La cuantía será el importe equivalente a la prestación por desempleo que el trabajador tuviera reconocido, o la cantidad que le quedara por recibir, si ya estaba percibiendo la prestación. Además, se podrán recibir ayudas complementarias para facilitar el viaje al país de origen. El abono se realiza en dos plazos: el 40% en España, una vez reconocido el derecho, y el 60% en el país de origen, entre los 30 y 90 días naturales desde la fecha del primer pago de la prestación. Transcurrido un periodo de 3 años, los trabaja-dores podrán solicitar la autorización para trabajar y residir en España. Y, de igual modo, tendrán derecho preferente para incorporarse al contingente anual de trabajadores extranjeros no comunitarios.

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En lo que se refiere a las provincias de salida de los inmigrantes, destacan Ma-drid, Barcelona y Murcia.

GRÁFICO 22

Solicitudes del Plan de Retorno Voluntario por provincias

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Fuente: Balance anual sobre el plan de retorno voluntario del Ministerio de Trabajo e Inmigración (11/11/2009).

Paralelamente al Programa de Retorno Voluntario, se da el Programa de Retor-no Social que está destinado a paliar la difícil situación de aquellas personas que, de-bido a diferentes circunstancias, no desean continuar en nuestro país y carecen de los medios económicos para realizar el viaje a su país de origen17.

La evolución del Programa de Retorno Social desde el año 2003 hasta la actuali-dad muestra una evolución claramente positiva, con un aumento de número de retor-nados constante de año en año, (Ministerio de Trabajo e Inmigración, 2009). Es en el periodo comprendido en los años 2008 y 2009 cuando el aumento en el número de retornados es mayor, suponiendo un incremento del 57%.

Hasta el 10 de noviembre de 2009, la Comunidad Autónoma desde la que más retorno social se ha dado, ha sido Madrid con 635 personas, seguida de Valencia con 600, Andalucía con 599, y Cataluña con 287 retornados. Estas cuatro comunidades absorben el 67% del total de los beneficiados por este programa.

17 Los beneficiarios, entre otros, pueden ser inmigrantes en situación irregular o con permisos de residencia y trabajo, y han de encontrarse en situación de falta de recursos económicos y vulnerabilidad social, y una permanencia en España no inferior a seis meses.

El programa incluye el pago del billete desde el lugar de residencia en España hasta el país de origen, gastos imprevistos de medicamentos u otros como acompañamiento, debidamente justificados, una pro-visión de ayuda económica del viaje de 50 euros por persona, y una ayuda para la reintegración en su país de 400 euros por persona, hasta un máximo de 1.600 euros por unidad familiar.

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GRÁFICO 23

Evolución anual de solicitudes del Programa de Retorno Social

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Fuente: Balance anual sobre el programa de retorno social del Ministerio de Trabajo e Inmigración (11/11/2009).

GRÁFICO 24

Solicitudes del Programa de Retorno Social por CCAA

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Fuente: Balance anual sobre el programa de retorno social del Ministerio de Trabajo e Inmigración (11/11/2009).

En cuanto al país de origen de los retornados, Bolivia es el lugar al que han viaja-do más personas, 805, seguido de Argentina con 504 y Brasil con 413.

Por tanto, la posibilidad de retorno al país de origen se ha convertido en una opción real para muchos inmigrantes, y el Programa de Retorno Social está facilitan-do esta opción voluntaria, resultando funcional a las necesidades de las personas que más lo necesitan.

Si sumamos durante el año 2009 los beneficiarios del Plan de Retorno Volunta-rio y el Programa de Retorno Social, podemos hablar de unas 9.559 beneficiarios directos.

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Dado que en el año 2005 se concedieron 447.432 autorizaciones iniciales de resi-dencia y trabajo debidas al proceso de regularización (quitando los ciudadanos búlga-ros y rumanos), de las cuales en segunda renovación sólo se renovaron 297.070, esto quiere decir que, en principio, 150.362 extranjeros volvieron a quedar en situación irregular.

Si suponemos que parte de estos extranjeros son los que se han acogido a los planes de retorno voluntario, supondría que el 6,4% de los extranjeros que no pudie-ron llevar a cabo la segunda renovación de su autorización obtenida en el proceso de regularización, se han beneficiado de una ayuda para volver a sus países de origen.

Los datos cuantitativos alcanzados hasta la fecha con el Programa de Retorno, ponen de manifiesto que no se ha alcanzado el 10% de acogida al programa esperado en un principio por el Gobierno.

5. CONCLUSIONES

No hay que olvidar que la inmigración es hoy un fenómeno estructural más que coyuntural, que juega un papel fundamental en nuestro crecimiento económico y en la sostenibilidad de nuestro modelo social.

El mercado de trabajo irregular es el verdadero imán de la inmigración irregular, pues los trabajadores extranjeros encuentran generalmente trabajo en la economía sumergida, por tanto, si se desea reducir la inmigración ilegal, habría que controlar la contratación ilegal (Carrasco, 1998).

La mejora de los controles exteriores y la presión sobre los flujos clandestinos no han podido evitar la presencia de extranjeros irregulares y mantener un número ele-vado de inmigrantes ilegales es socialmente negativo, por lo que los gobiernos tratan de controlar el porcentaje de ilegales mediante procedimientos de regularización.

Los procesos de regularización, plantean en general aspectos positivos y negati-vos: por un lado ayudan a reducir la economía sumergida y a cubrir en el mercado puestos de trabajo de difícil ocupación, son favorables para la integración del inmi-grante pues reducen la explotación laboral y la exclusión social, permiten a los Estados tener un panorama de quién está en su territorio y aumentan los ingresos públicos mediante el pago de impuestos y Seguridad Social, además de contribuir al desarrollo en los países de origen de los extranjeros, por las remesas de divisas enviadas. Como contraparte, los procesos de regularización pueden estimular la inmigración ilegal, y la población inmigrante incrementa el gasto social. El proceso además puede suponer simplemente una solución a corto plazo si no se consigue mantener la autorización de trabajo con el tiempo, volviendo nuevamente a la situación de irregularidad.

Respecto al proceso de normalización de 2005, los principales objetivos se orien-taron a la regularización e integración de aquellos extranjeros que residían en nues-

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tro país y se encontraban trabajando de forma irregular, por lo que no gozaban de sus derechos como trabajadores ni contribuían a la Seguridad Social.

La gestión del proceso fue un éxito gracias al Convenio de Colaboración que la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración suscribió con otros Órganos de la Administración, y permitió que prácticamente el total de las solicitudes fueran resuel-tas en fecha.

El proceso se dirigió a los inmigrantes extracomunitarios indocumentados en activo, de los cuales se regularizaron el 70%, pero dejó fuera a quienes por su edad, o situación personal y social, no desarrollaban una activad económica por cuenta ajena. Sin embargo, permitió la regularización de miles de trabajadores extranjeros que se encontraban en España en situación irregular y la posterior reagrupación de sus fami-liares en porcentajes poco significativos.

Las principales causas de resolución desfavorable en las autorizaciones iniciales fueron debidas al incumplimiento de los requisitos que establecía la legislación (prin-cipalmente el de empadronamiento), aunque este porcentaje representó escasa-mente el 8% del total de las resoluciones.

El total de ingresos por cotizaciones a la Seguridad Social fue estimado en 93.345.503 euros/mes, que sumados a los 92.859.672 euros que se ingresaron por tasas, supuso una buena contribución a las arcas del Estado.

Uno de los objetivos de las políticas de inmigración era cubrir con trabajadores extranjeros aquellos puestos de trabajo para los que no existían trabajadores nacio-nales (principalmente vía contingente). Muchos de estos trabajadores, una vez finali-zados sus contratos, no retornaron a sus países de origen, permaneciendo en España de forma irregular. De ahí que el crecimiento de la inmigración en los últimos años, se ha distribuido de forma desigual en el territorio nacional, dirigiéndose hacia aquellas zonas con mayores posibilidades de trabajo poco cualificado como Madrid, Cataluña, Comunidad Valenciana y Murcia, que recibieron el mayor número de solicitudes del proceso de normalización.

Más de la mitad de las autorizaciones iniciales concedidas en el proceso de regu-larización respondieron precisamente a los sectores demandantes de mano de obra más desregularizados, como el servicio doméstico y la construcción, seguidos de la agricultura y la hostelería.

Sin embargo, el bajo porcentaje de las renovaciones en el servicio doméstico y la agricultura, indica que los inmigrantes en estos sectores, una vez obtenido los permi-sos de residencia y trabajo, se derivan hacia otros sectores más atractivos como la Administración Pública y Defensa, que mostraron un mayor número de autorizacio-nes de renovación que de autorizaciones iniciales.

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Dado que el proceso buscaba una solución que no fuera temporal y evitara la vuelta a la irregularidad en el momento de solicitar la renovación, se vinculó la con-cesión de la autorización a la existencia de un contrato de trabajo. De hecho, del proceso de regularización de 2005, en 2008 se renovaron un 66% de las autorizacio-nes, dado que las principales causas de resolución desfavorable estuvieron relacio-nadas con la pérdida de empleo, claramente afectada por la crisis económica del momento.

La mitad de las autorizaciones iniciales concedidas fueron a inmigrantes que pro-cedían del continente americano, a pesar de que en procesos de regularización ante-riores, la mayor parte de los inmigrantes regularizados procedían de Marruecos.

Los inmigrantes latinoamericanos también fueron los que más renovaciones rea-lizaron, indicando una mayor capacidad de integración y permanencia en el mercado laboral.

De los extranjeros que quedaron en situación irregular (unos 150.000), el 6,4% se han acogido voluntariamente a programas de ayuda del Gobierno para el retorno a sus países de origen.

La valoración por tanto del proceso de regularización de 2005 como política pú-blica resulta positiva dado que permitió, a corto plazo, el afloramiento de más de medio millón de trabajadores de economía sumergida, de los cuales, las dos terceras partes, han mantenido su empleo hasta la actualidad a pesar de la crisis económica de los últimos años.


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Textos legalesLey Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros

en España y su integración social (BOE de 12 de enero de 2000: 1139-1150).Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11

de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integra-ción social (BOE de 23 de diciembre de 2000 sección 1: 45508-45522).

Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extran-jeros en España y su integración social (BOE de 7 de enero de 2005 sección 1: 485-539).

Orden PRE/140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento apli-cable al proceso de normalización previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/ 2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Regla-mento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (BOE de 3 de febrero de 2005 sección 1: 3709-3723).

Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (BOE de 28 de febrero de 2007 sección 1: 8558-8566).

Instrucción DGI/SGRJ/03/2007, de 22 de marzo de 2007, de la Dirección General de Inmigración del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, relativas al Real Decre-to 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. En linea: <http://sie.fer.es/recursos/richImg/doc/4862/Instrucciones%20DGI.pdf> (Consul-ta 19 de noviembre de 2009).

Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranje-ros no comunitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen (BOE de 20 de septiembre de 2008 sección 1: 38377-38378).

Real Decreto 1800/2008, de 3 de noviembre, por el que se desarrolla el Real Decreto-Ley 4/2008, de 19 de septiembre, sobre abono acumulado y de forma anticipada de la prestación contributiva por desempleo a trabajadores extranjeros no co-munitarios que retornen voluntariamente a sus países de origen (BOE de 11 de noviembre de 2008 sección 1: 44727-44729).

Recibido: 26 de marzo de 2010Aceptado: 31 de mayo de 2010

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¿Participar para transformar? La experiencia de los Presupuestos Participativos en la provincia de Barcelona1

Ismael BlancoUniversitat Pompeu Fabra

[email protected]

Marta Ballester Universitat de Barcelona

[email protected]

Resumen¿Qué cabe esperar de los procesos de participación ciudadana en las políticas públicas locales?, ¿Es razonable esperar transformaciones políticas significativas? En este artículo se identifican aquellas condiciones que, a nivel teórico, podemos prever que determinen la capacidad transformadora de la participación ciudadana. Esta discusión teórica da lugar a un marco de evaluación de las prácticas de participación que se aplica al aná-lisis de las 11 experiencias vigentes de presupuestos participativos en la provincia de Barcelona. El análisis pone en evidencia los límites de este tipo de prácticas de participación, los cuales están relacionados con tres facto-res principales: su posición institucional periférica; el escaso margen de decisión que se concede a la ciudada-nía; y la escasa movilización social. Sin embargo, los casos analizados obtienen buenos resultados en dos as-pectos importantes: el impacto de las propuestas ciudadanas en la toma de decisiones públicas y la transformación de las actitudes políticas, técnicas y ciudadanas hacia la participación. El marco de evaluación propuesto nos ayuda a identificar ámbitos críticos de mejora de los procesos participativos y de fortalecimien-to de su capacidad transformadora.

Palabras claveParticipación ciudadana, presupuestos participativos, políticas públicas locales, transformación política.

Modification through participation? Participatory budgeting practice in BarcelonaAbstractWhat can we expect from citizen participation processes in local policymaking? Is it reasonable to expect sig-nificant political transformations? In this article, we identify the conditions that theoretically determine the transformation capacity of citizen participation. Such theoretical discussion gives place to a framework for the assessment of participative practices, which we use to analyse 11 cases of participatory budgeting in the province of Barcelona. The analysis puts in evidence the limits of this kind of participative practices, which are linked to three main factors: their peripheral institutional position; the scarce decision margin that is given to the citizens; and the lack of social mobilization. However, the cases analysed reach a good performance in two important aspects: the impact of citizens’ proposals on public decision-taking and the transformation of the attitudes of local authorities, the public employees and the citizens themselves towards public participation. The assessment framework proposed helps us to identify critical aspects for the improvement and the streng-thening of the transformation capacity of participative processes.Key wordsCitizen participation, participatory budgeting, local public policies, political transformation.

1 EsteartículoesfrutodeltrabajocolectivorealizadoenelmarcodelGrupodeAprendizajeenPresupuestosParticipativospromovidoporlaOficinadeParticipaciónCiudadana(OPC)delÁreadeIgual-dadyCiudadaníadelaDiputacióndeBarcelona.Losautoresdelartículoquierenagradeceralosintegran-tesdeesteGruposuparticipaciónactiva,aportandovaliosísimasinformacionesyreflexionesdelasquesealimentaesteartículo.TambiénquierenagradecerloscomentarioscríticosdeGuidaObradorydeLauraGiménez(OPC),asícomodelosdosevaluadoresanónimos.


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1. INTRODUCCIÓN

A lo largo de los últimos años, hemos asistido a una eclosión de experiencias de participación ciudadana en las políticas públicas, particularmente (aunque no exclusi-vamente) en el ámbito local. Sin duda, la elaboración participativa de las políticas lo-cales continúa siendo la excepción y no la regla, aunque disponemos de evidencias empíricas que nos permiten constatar no sólo un incremento significativo de las prác-ticas locales de participación ciudadana, sino también una creciente preocupación por la innovación metodológica (Font, 2001; Del Pino y Colina, 2003).

Entre la gran diversidad de experiencias participativas impulsadas en estos últi-mos años, cabe destacar los denominados Presupuestos Participativos. Existen dis-tintas razones para considerarlos como uno de los dispositivos participativos más emblemáticos: la gran proyección internacional que han adquirido las experiencias brasileñas; la incidencia directa de estos procesos participativos sobre las finanzas municipales; y el hecho que las propuestas formuladas por la ciudadanía en estos es-pacios participativos tengan impactos claros y tangibles, fácilmente observables en la configuración de los pueblos y ciudades.

En Brasil, se cuentan más de 200 experiencias de Presupuesto Participativo a ni-vel municipal (Avritzer y Navarro, 2003). Experiencias como las de Porto Alegre, Belo Horizonte o Recife, además, han servido como referente para muchas otras ciudades del Cono Sur. También en Europa empezaron a llegar las primeras experiencias de Presupuestos Participativos a finales de los años 90. Una investigación realizada en 2005 contaba por aquel entonces 55 experiencias en Europa, el 25% de las cuales se estaban desarrollando en España (Sintomer et al., 2008). Ganuza y Gómez (2008) identificaron 22 casos en España con anterioridad a las elecciones municipales de 2007. En el estudio que aquí presentamos, identificamos 11 experiencias entre los 311 municipios de la provincia de Barcelona, algunas de las cuales, a pesar de ser vigen-tes, no habían sido detectadas por los estudios que acabamos de citar.

¿Qué cabe esperar de este tipo de prácticas de participación ciudadana? ¿Es razo-nable esperar de ellas efectos transformadores significativos? Creemos que en la lite-ratura sobre mecanismos de participación ciudadana han predominado las visiones optimistas. Algunos, por ejemplo, han defendido la participación como un instrumen-to de combate a la desafección democrática (Dalton, 2004); otros han observado en este tipo de prácticas una oportunidad para contrarrestar la crisis del capital social (Putnam, 2002); también se ha argumentado la participación como vía de mejora de la eficiencia y la equidad las políticas públicas (Fung, 2004; Wainwright, 2006); e, incluso, particularmente en el contexto latinoamericano, como estrategia de empoderamien-to político de los sectores sociales mas desfavorecidos (Abers, 2001; Nylen, 2002).

En este artículo sostenemos que, en realidad, la capacidad transformadora de las prácticas de democracia participativa a nivel local depende del cumplimiento de una serie de condiciones previas, las cuales están relacionadas con lo que la literatura re-

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ciente sobre evaluación de la participación ha identificado como “criterios de calidad participativa” (Parés, 2009; Papadopoulos y Warin, 2007; Font y Blanco, 2006). Con-cretamente, entendemos que el poder transformador de las prácticas de participación ciudadana depende de: a) La existencia de un liderazgo político fuerte y la asunción transversal de la participación dentro de los aparatos administrativos municipales; b) La amplitud de los márgenes de decisión de la ciudadanía; c) La visibilidad y el conoci-miento de los espacios participativos por parte de la población, así como su capacidad de movilización y su representatividad social; d) La evidencia de impactos sobre las decisiones públicas; y e) el cambio en las actitudes políticas de los actores involucra-dos (concejales, técnicos municipales, asociaciones y los propios participantes).

Tomando como base de estudio las 11 experiencias vigentes de Presupuesto Par-ticipativo en la provincia de Barcelona, el artículo que aquí presentamos persigue cinco grandes objetivos. Primero, ofrecer un marco interpretativo sobre las condicio-nes que fortalecen los impactos de la participación. Segundo, describir las experien-cias de Presupuestos Participativos en Barcelona y, de este modo, contribuir a la sis-tematización del conocimiento sobre este tipo de prácticas participativas en España. Tercero, testar el alcance y los impactos de este tipo de prácticas de participación a partir de los parámetros señalados. Cuarto, observar la incidencia de factores como el tamaño de los municipios o la correlación local de fuerzas políticas en la variabili-dad de las experiencias participativas. Y quinto, contribuir a la reflexión sobre las perspectivas políticas de las prácticas locales de participación ciudadana sobre la base de las evidencias empíricas obtenidas.

Empezamos haciendo una justificación teórica de los parámetros de evaluación propuestos. A continuación, explicamos resumidamente el origen y la metodología del estudio del que parte este artículo. Seguidamente, realizamos una descripción de las experiencias de Presupuestos Participativos en Barcelona. A continuación, evalua-mos estas experiencias a partir de los criterios que acabamos de mencionar. Y por último, cerramos el artículo con una síntesis de resultados y con unas conclusiones.

2. CONDICIONES PARA UNA PARTICIPACIÓN TRANSFORMADORA

Como decíamos en la introducción, la literatura sobre mecanismos de participa-ción ciudadana en las políticas públicas ha tendido hacia una visión optimista sobre los efectos transformadores que ésta puede llegar a generar. La conciencia de los problemas contemporáneos de la democracia liberal-representativa y la preferencia política por una democracia más participativa son la base, más o menos explícita, de tal actitud intelectual.

Tal como indican Barnes et al. (2007) es importante reconocer que los discursos que sustentan la expansión de los mecanismos participativos en las políticas publicas son en realidad diversos, y a menudo contradictorios. Sin embargo, es posible identi-ficar algunas expectativas compartidas. La primera hace referencia a la posibilidad de

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combatir, a través de las prácticas de participación ciudadana, la desafección demo-crática y la crisis de capital social que subyace en ella. Para Dalton (2004) por ejemplo, este tipo de mecanismos participativos encajan con una ciudadanía cada vez más so-fisticada políticamente, con mayores recursos informativos y cognitivos, más espe-cializada en sus intereses temáticos y menos confiada en la capacidad representativa de los partidos políticos o de las instituciones tradicionales. Putnam (2002) incluye este tipo de mecanismos participativos a nivel local dentro de su paquete de medidas “para capitalistas sociales”, esperando que puedan contribuir a estimular el interés de la ciudadanía por los asuntos colectivos, reforzar su identificación con la comuni-dad, y alimentar su sentido de confianza y de reciprocidad con los otros.

Otro de los grandes motivos esgrimidos a favor de la participación ciudadana se refiere a la necesidad de repensar las formas de gobierno ante la creciente complejidad de los problemas públicos (Clarke y Stewart, 1997; Christiensen, 1999). Transformacio-nes estructurales como la globalización económica, la creciente volatilidad de los mer-cados laborales, la erosión de los lazos familiares tradicionales, la individualización, o la proliferación de nuevos elementos de identidad y de nuevas formas de acción colectiva se proyectan con fuerza sobre el ámbito local, conllevando mayor fragmentación y ma-yores incertidumbres. La literatura ha señalado en este sentido como, en contra del credo tecnocrático tradicional, la participación ciudadana no sólo no es un elemento que necesariamente reste eficiencia a los procesos de decisión sino que, al contrario, puede convertirse en un poderoso elemento de mejora de las políticas. Particularmen-te ante problemas complejos, nos dicen algunos autores, la participación ciudadana puede contribuir al enriquecimiento de la capacidad de diagnóstico de los problemas colectivos, alimentar la creatividad y la innovación política, generar soluciones de equi-librio entre intereses contrapuestos, estimular el sentido de corresponsabilidad de los actores con la implementación de las decisiones y, en último término, gestionar conflic-tos que de otra forma podrían derivar en un enquistamiento de la toma de decisiones.

Incluso, algunos autores han insistido en el potencial de la participación ciudada-na en tanto que estrategia de empoderamiento e inclusión social de los colectivos so-ciales más desfavorecidos. Se trata de un argumento mucho más extendido en Améri-ca Latina que en Europa, quizás con la excepción británica, donde se manifiesta una gran preocupación por los efectos particularmente negativos de la erosión del capital social en las comunidades más desfavorecidas (Smith et al., 2007). El argumento, en cambio, toma tintes políticamente más radicales en países latinoamericanos como Brasil, donde organizaciones como el Partido de los Trabajadores defienden la parti-cipación popular no sólo como una vía para transformar los procedimientos demo-cráticos, sino sobretodo, como una vía para dar voz a los “sin voz”, empoderando políticamente los sectores más desfavorecidos frente a unas instituciones represen-tativas que se consideran contaminadas por la influencia desproporcionada de las elites económicas (Nylen, 2002; Baiocchi, 2003).

Pero, ¿qué condiciones deberían cumplir los mecanismos participativos para lo-grar tales efectos? En parte, esta pregunta ha sido abordada por la literatura reciente

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sobre evaluación de la “calidad participativa” (Parés, 2009; Papadopoulos y Warin, 2007; Font y Blanco, 2006), aunque se trata de una corriente más preocupada por las características procedimentales que confieren legitimidad democrática a los proce-sos participativos que por sus efectos o sus consecuencias. Y sin embargo, en diálogo con ella podemos identificar una serie de condiciones que, a nivel teórico, podemos prever que refuercen el alcance transformador de las prácticas de participación.

La primera de ellas se refiere al liderazgo político, que debe ser fuerte y generali-zado dentro de la estructura de gobierno municipal. Junto con Haus et al. (2005), entendemos que un liderazgo político fuerte no debería ser contradictorio con los procesos participativos, siempre y cuando no se confunda con el intervencionismo o la voluntad de ejercer un rígido control sobre las dinámicas participativas. Por el con-trario, el liderazgo político debe permitir que el proceso participativo ocupe una po-sición importante dentro de la estructura de gobierno, comprometiendo a aquellos agentes político-administrativos que tienen recursos clave como información, cono-cimiento experto, competencia política o recursos financieros. En negativo, la ausen-cia de liderazgo político o de implicación por parte de las áreas de gobierno clave puede condenar a los procesos participativos a ocupar una posición periférica en el proceso cotidiano de elaboración de las políticas.

La segunda condición se refiere a la amplitud de los márgenes de decisión ciudada-na. Básicamente, entendemos como tal la capacidad de la ciudadanía de incidir en los múltiples aspectos que en cualquier campo de política pública acostumbran a estar ínti-mamente interrelacionados. Los márgenes de decisión de la ciudadanía son estrechos cuando sólo se le permite posicionarse sobre aspectos muy concretos de una determi-nada problemática, excluyéndose del debate otros aspectos que, objetivamente, tie-nen una incidencia clara sobre la problemática concreta que se está abordando. Por el contrario, los márgenes de decisión ciudadana son amplios cuando la ciudadanía puede discutir la problemática en cuestión desde una perspectiva integral. Así entendida, la li-teratura demuestra que una de las grandes contribuciones que puede hacer la participa-ción ciudadana a los procesos de elaboración de las políticas públicas es promover mira-das holística a los problemas colectivos, superando las rígidas segmentaciones de los problemas que establecen las estructuras burocráticas tradicionales (Wagenaar, 2007).

La tercera condición se refiere a la visibilidad y a la capacidad de movilización de los procesos participativos. Tal como advierten Font y Blanco (2006), cabe distinguir, dentro de esta dimensión, entre varios sub-criterios: el primero y más elemental sería el de la extensión, en el sentido de “cantidad de participantes”; el segundo sería el del pluralismo, en referencia a la diversidad de intereses grupales y organizativos repre-sentados en el proceso; el tercero sería el de la representatividad sociodemográfica de los participantes, es decir, la similitud entre el perfil de éstos y la población a la que pertenecen; y el último haría referencia a la visibilidad de la participación entre el con-junto de la población. Los efectos educativos de la participación, por ejemplo, serán inevitablemente muy limitados si los procesos participativos no consiguen ir más allá de las elites participativas habituales y si, al mismo tiempo, la gran mayoría de la pobla-

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ción desconoce su existencia. La contribución de los procesos participativos a la cali-dad de las políticas puede verse mermada por la ausencia de ciertos colectivos con intereses y con información relevante para el tema que se debate. Por último, difícil-mente la participación puede ser socialmente transformadora si sistemáticamente excluye a los colectivos sociales más desfavorecidos, como los inmigrantes.

La cuarta condición se refiere al impacto de las propuestas ciudadanas en las deci-siones públicas. Sin pretender que la participación ciudadana implique dejación de responsabilidades políticas por parte de los gobiernos, entendemos que difícilmente ésta puede llegar a tener efectos transformadores significativos si los impactos en las decisiones son nulos o muy débiles. Desde que Arnstein (1969) propusiera su clásica escalera de la participación, en la literatura se han propuesto múltiples tipologías par-ticipativas en función del grado de autoridad o poder de los procesos participativos. Fung (2006: 68-60), por ejemplo, ha distinguido recientemente entre cinco grandes modos de participación en función de esta dimensión (aunque, como muchos otros autores, reconoce que ésta no es la única dimensión importante en el momento de establecer tipos participativos):

1) aquellos en los que los ciudadanos sólo pueden aspirar a obtener beneficios personales (información, relaciones sociales, la satisfacción de haber cumpli-do un deber cívico…);

2) aquellos en los que la participación ejerce una influencia comunicativa sobre las autoridades públicas;

3) los que están específicamente diseñados para el consejo y la consulta;

4) los que generan estructuras de co-gobernanza para el diseño y/o el desplie-gue de planes y políticas; y

5) los que permiten a la ciudadanía ejercer una autoridad directa sobre las de-cisiones o los recursos públicos.

Tal como reconoce el mismo autor, ascender en esta escala participativa no im-plica necesariamente que las decisiones que se deriven de la participación sean mejo-res o más justas socialmente, pero en todo caso sí que es una condición que favorece el sentido de empoderamiento político entre la ciudadanía y la relevancia de la parti-cipación en las políticas.

Por último, el cambio cultural nos parece no sólo una de las posibles consecuencias de los procesos participativos, sino también uno de los requisitos necesarios para que éstos puedan llegar a tener efectos transformadores significativos. Entendemos que este cambio cultural debe producirse en tres niveles: en un nivel político, el reto es tran-sitar desde una cultura del monopolio representativo a una cultura del diálogo y la co-rresponsabilidad para con la ciudadanía (Subirats, 2003); en un nivel administrativo, el reto consiste en avanzar desde una mentalidad burocrática basada en la lógica del

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“cada uno hace lo que le toca” hacia una mentalidad pos-burocrática basada en el “en-tre todos debemos hacerlo todo” (Brugué, 2004); y por último, en el nivel ciudadano, el reto es superar la cultura de la pasividad y de la delegación, particularmente extendida en el contexto actual de desafección democrática. Los efectos transformadores de los procesos participativos se ven altamente limitados cuando chocan con ciertas tradicio-nes culturales contrarias a la participación, sin lograr modificarlas significativamente.

3. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

El estudio que aquí presentamos fue el resultado de una iniciativa de la Oficina de Participación Ciudadana (OPC) del Área de Igualdad y Ciudadanía de la Diputación de Barcelona, quien en 2008 decidió impulsar un Grupo de Aprendizaje sobre Presu-puestos Participativos. El proceso de constitución y dinamización del Grupo de Apren-dizaje no estaba pensado para evaluar sistemáticamente los impactos de los Presu-puestos Participativos o sus efectos transformadores, pero sí nos aportó abundante información sobre las principales características de estos procesos, lo cual nos permi-te calibrar el alcance de estas experiencias en su contexto local e inferir, a partir de los argumentos teóricos presentados, su potencial transformador.

La dinamización de este Grupo de Aprendizaje fue encargada a los autores de este artículo, quienes diseñamos y ejecutamos un proceso de trabajo estructurado en tres grandes etapas:

• Una primera etapa consistente en la elaboración de un informe preliminar so-bre las experiencias de Presupuestos Participativos vigentes en la provincia. Este informe se basó en la realización de 30 entrevistas semi-estructuradas en profundidad con un representante político (concejal de participación ciudada-na o similar), un técnico/a de participación ciudadana y un representante del tejido asociativo de cada municipio2. También se realizó un extenso análisis do-cumental a partir de la información disponible en los sitios Web municipales y de la documentación facilitada por los propios organizadores de cada proceso.

• Una segunda etapa de constitución y desarrollo del Grupo de Aprendizaje. Dicho Grupo lo conformaron representantes técnicos de los Ayuntamientos impulsores de los Presupuestos Participativos3, normalmente con el perfil de técnico/a de participación ciudadana. El Grupo celebró 6 sesiones de trabajo de 4 horas de duración. En cada una de ellas se abordó una temática concreta: a) experiencias internacionales de Presupuestos Participativos; b) liderazgos políticos, técnicos y sociales en los procesos de Presupuesto Participativo; c)

2 En todos los casos, se escogió un miembro de una asociación que hubiera participado en la ex-periencia de los Presupuestos Participativos (y a poder ser en más de una edición), formando parte de la comisión de seguimiento o bien participando en las distintas fases del proceso.

3 Los municipios son: Arenys de Mar, Barberà del Vallès, Callús, Figaró-Montmany, Mataró, Mo-llet, Parets del Vallès, St. Sadurní d’Anoia, St. Andreu de la Barca, St. Boi de Llobregat, Terrassa.

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metodologías de deliberación y de toma de decisiones; d) comunicación de procesos participativos y movilización ciudadana; y e) criterios de evaluación de la calidad participativa.

• Por último, sobre la base de la corrección y actualización de la información obtenida en la primera fase, y de las discusiones mantenidas a lo largo de las distintas sesiones del Grupo de Aprendizaje, se realizó un informe final que fue presentado en un acto público con los participantes en el Grupo y con re-presentantes de otros Ayuntamientos interesados en impulsar una experien-cia de Presupuestos Participativos en sus municipios. Dicho informe final es la base empírica desde la que se escribe este artículo.

4. PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN LA PROVINCIA DE BARCELONA: DESCRIPCIÓN BÁSICA

Contabilizamos 11 experiencias de Presupuestos Participativos vigentes en la provincia de Barcelona, la mayoría de las cuales fueron impulsadas en el mandato de 2003 a 2007 (Tabla 1)4.

TABLA 1

Presupuestos participativos en la provincia de Barcelona

Municipio Año inicioArenys de Mar 2007Barberà del Vallès 2004Callús 2002Figaró-Montmany 2005Mataró 2004Mollet 2004Parets del Vallès 2005St. Sadurní d’Anoia 2006St. Andreu de la Barca 2005St. Boi de Llobregat 2005Terrassa 2005

Fuente: Elaboración propia a partir de las entrevistas

4 Cabe destacar que en Barcelona existieron otras experiencias de Presupuestos Participativos, impulsadas a principios del milenio y que hoy ya no tienen continuidad. Se trata de las experiencias de Rubí y de Sabadell. El hecho que no tuvieran continuidad responde a motivos diferentes en cada caso: en Rubí, IC-V perdió la mayoría en las elecciones municipales de 2003 y el nuevo partido mayoritario, el PSC, decidió no darle continuidad, después de haberse mostrado muy crítico con la experiencia impulsada por el gobier-no anterior (Blanco, 2003); en el caso de Sabadell, existió un proceso de participación en los presupuestos municipales en el 2000, pero se trató de un proceso participativo único para toda la legislatura (Subirats et al., 2001). En ambos municipios se han desarrollado nuevos procesos participativos en estos últimos años, aunque ninguno de ellos puede ser calificado como de Presupuesto Participativo.

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Los criterios para la identificación de casos fueron bastante flexibles, en el senti-do que aceptamos como Presupuestos Participativos todos aquellos procesos que los propios Ayuntamientos definen como tales, aunque las denominaciones de cada caso son muy variopintas. Es decir, todas las experiencias caben en la definición bási-ca proporcionada por la Red Estatal por los Presupuestos Participativos, para quien “los Presupuestos Participativos son una herramienta de participación y gestión de la ciudad, mediante la cual la ciudadanía puede proponer y decidir sobre el destino de parte de los recursos municipales”5, aunque como veremos más abajo, algunas de ellas contienen algunas particularidades metodológicas que permitirían dudar sobre si cabe calificarlas o no como Presupuestos Participativos, como por ejemplo el he-cho de que no se discuta explícitamente el costo de los proyectos propuestos ni su encaje en el presupuesto (Pires y Pineda, 2008).

A continuación, ofrecemos algunos detalles más sobre las características de los procesos analizados. Empezamos con una breve caracterización de los municipios donde se llevan a cabo los Presupuestos Participativos, para luego ahondar en la ex-plicación de sus rasgos organizativos fundamentales.

Tipo de municipios

Los 11 municipios de la provincia de Barcelona con una experiencia vigente de Presupuesto Participativo son muy diversos desde el punto de vista de su tamaño (Tabla 2). En un extremo, municipios como El Figaró y Callús se sitúan alrededor de los 1.000 habitantes, mientras que en el otro, encontramos grandes municipios de la pri-mera corona metropolitana de Barcelona como Terrassa (202.136 habitantes), Mata-ró (119.035 habitantes) y Sant Boi de Llobregat (80.727 habitantes). Cabe destacar, sin embargo, el peso significativo de los municipios pequeños, sobre todo si tenemos en cuenta que, a principios del milenio, los municipios más innovadores en términos de participación ciudadana en la provincia de Barcelona (y en el conjunto de Catalu-ña) fueron municipios grandes cercanos a Barcelona (como Rubí, Sant Feliu de Llo-bregat o El Prat de Llobregat) (Subirats et al., 2001). La muestra de experiencias de Presupuestos Participativos con la que trabajamos, por lo tanto, ilustra una tendencia de expansión y diversificación territorial de las prácticas locales de innovación demo-crática en la provincia.

Si bien desde el punto de vista territorial se trata de municipios muy diversos, no podemos decir lo mismo, en cambio, con respecto a su orientación política (Ta-bla 2). La gran mayoría de municipios están gobernados por el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC), aunque, también en la mayoría de los casos, este partido gobier-na en coalición con otras formaciones políticas, siendo la composición de estas coa-liciones variable según los casos. Tal predominio de gobiernos socialistas en la mues-

5 Ver en: <http//:www.presupuestosparticipativos.com>. Como se verá en la explicación de la metodología, no todas las experiencias cumplen con los criterios utilizados por esta Red

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GRÁFICO1

Tamaño de los municipios con Presupuestos Participativos (2007)

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Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdedatosdeIdescat.

TABLA2

Composición del gobierno en el mandato en que se impulsan los presupuestos participativos

MunicipioCoalición de gobierno

(En negrita el partido principal)

ArenysdeMar PSC – ERC – ICV

BarberàdelVallès PSC – ICV – ERC

Callús MAC – PSC

Figaró CAF

Mataró PSC – ICV – ERC

Mollet PSC – ICV

ParetsdelVallès PSC – ICV

St.Sadurníd’Anoia CiU – ERC – AMI

St.AndreudelaBarca PSC

St.BoideLlobregat PSC - ICV

Terrassa PSC – ICV - ERC

Fuente:Elaboraciónpropia.

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tra responde, a nuestro entender, a dos fenómenos distintos: el primero, el propio predominio electoral del PSC en la provincia de Barcelona; el segundo, la influencia en este partido de la organización Ciutadans pel Canvi, quien ha protagonizado en estos últimos años la campaña pro-Presupuestos Participativos “Els calers on calen” (“El dinero donde es necesario”)6. Iniciativa per Catalunya - Verds (IC-V), quien a prin-cipios del milenio lideró buena parte de las experiencias de innovación democrática en los municipios catalanes (Subirats et al., 2001), continúa teniendo una presencia significativa en las coaliciones de gobierno de los municipios barceloneses con pre-supuestos participativos. Cabe destacar, también, el peso de las candidaturas políti-cas independientes, particularmente en los municipios más pequeños (Callús, El Fi-garó y Sant Sadurní).

Las entrevistas realizadas nos permiten caracterizar someramente la composi-ción y dinámica del tejido asociativo de estos municipios. Si bien el hecho de disponer sólo de impresiones al respecto no nos permite ahondar en el análisis comparado, sí podemos identificar una tendencia compartida en todos ellos: la mayoría de perso-nas entrevistadas coincide en describir un panorama asociativo marcado por la frag-mentación, la debilidad de las asociaciones vecinales, y el predomino de entidades especializadas (mayoritariamente culturales y deportivas y, en general, con escasas pretensiones políticas). Este dato nos parece relevante para contextualizar la aparen-te poca relevancia de las asociaciones en tanto que actor en muchas de las experien-cias participativas estudiadas, aspecto que analizaremos posteriormente.

Por último, las mismas entrevistas y el análisis documental nos permiten consta-tar que en ninguno de estos municipios los Presupuestos Participativos son una expe-riencia de participación ciudadana aislada. Todos ellos disponen de una red más o menos compleja de dispositivos participativos al margen de los Presupuestos Partici-pativos, aunque podemos establecer una clara diferenciación entre municipios que apuestan, fundamentalmente, por mecanismos participativos con un formato con-vencional, básicamente, consejos consultivos de base asociativa (Arenys de Mar, Ma-taró, Mollet, Sant Andreu de la Barca) y otros que, en cambio, han hecho una apuesta clara por complementar este tipo de mecanismos con otros procesos participativos más innovadores (Barberà del Vallès, Figaró-Montmany, Callús, Parets del Vallès, Sant Sadurní d’Anoia, Sant Boi, Terrassa).

Modelos de Presupuesto Participativo

Al profundizar en los rasgos organizativos de los Presupuestos Participativos de la provincia de Barcelona, observamos la existencia de una gran diversidad de expe-riencias, lo cual confirma el hecho que los Presupuestos Participativos no represen-tan una metodología participativa específica, sino una temática para la participación (Sintomer, 2005).

6 Ver en: <http//:www.elscalersoncalen.org>

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Si las primeras experiencias de Presupuestos Participativos en España, como las de Rubí o Córdoba, seguían claramente el modelo brasileño (basado en asambleas territoriales y temáticas, criterios preestablecidos de priorización de propuestas, ca-ravanas de prioridades, y consejos del Presupuesto Participativo) (Ganuza y Alvarez, 2003), las experiencias vigentes en Barcelona, en cambio, tienden a apartarse de este modelo, adaptando las metodologías al contexto local.

Los Presupuestos Participativos acostumbran a ser procesos organizativamente muy complejos que, además, evolucionan de manera significativa con el tiempo, con lo cual no existe espacio aquí para ahondar en los detalles metodológicos de cada uno de los casos estudiados. Sin embargo, a partir de un análisis global de las distintas experiencias, podemos identificar aspectos comunes y aspectos que definen mode-los diferenciados.

En cuanto a los aspectos comunes, cabe destacar, sobre todo, la organización de los procesos participativos en distintas fases que por lo general se repiten anualmen-te, de acuerdo con el ciclo presupuestario7. Así, en una primera fase se despliegan distintas herramientas encaminadas a difundir la experiencia entre el conjunto de la población. En una segunda fase, se abren distintos espacios para que la ciudadanía formule sus propuestas. En una tercera fase, el Ayuntamiento analiza esas propues-tas a partir de criterios como la competencia jurídica, la viabilidad técnica o, incluso, en algunos casos, el coste estimado de cada propuesta. En una cuarta fase, se votan o se priorizan las propuestas que han pasado el filtro anterior. Tras incorporarse en el presupuesto y aprobarse en el Pleno Municipal, algunos municipios constituyen un órgano de seguimiento que controla la ejecución de las propuestas aprobadas.

En cuanto a los criterios de diferenciación, en cambio, cabe destacar la existencia de tres grandes modelos organizativos basados en lógicas participativas muy distintas8:

• El primer modelo se fundamenta en una lógica de participación extensiva: el proceso está abierto en todas sus etapas a la participación de cualquier ciuda-dano que quiera participar, combina una gran cantidad de herramientas al respecto (urnas en equipamientos públicos, espacios virtuales…), y otorga una gran importancia a la votación final de las propuestas a través de consul-tas populares o referéndum. El caso de Callús sería paradigmático en este sen-tido (Cuadro 1).

• El segundo modelo, en cambio, se fundamenta en una lógica de participación representativa: la participación se restringe en la mayoría de las etapas a órga-

7 Cabe destacar algunas excepciones: En el caso de Terrassa, el año 2008 se pasa a realizar el proce-so cada cuatro años sobre el presupuesto de inversiones. En el caso de Sant Boi de Llobregat, después de dos ediciones, en el año 2008 se deja de repetir la experiencia. Finalmente, en el caso de Sant Sadurní d’Anoia se ha parado temporalmente la reedición del proceso cuando éste ha coincidido con los años electorales.

8 Básicamente, estos son los mismos modelos detectados por Ganuza (2005) en su estudio com-parado de experiencias en España.

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nos sectoriales o territoriales, en muchos casos preexistentes, como los Con-sejos Territoriales o los Consejos Sectoriales. La participación en estos conse-jos es mayoritariamente asociativa, con lo que las posibilidades de participación de la ciudadanía a título individual son bastante restrictivas (aunque no nece-sariamente inexistentes). Sant Boi de Llobregat, Mataró y Mollet tienden ha-cia este modelo (Cuadro 2).

• Por último, otros municipios como Parets del Vallès y El Figaró optan por una lógica de participación mixta, combinándose espacios de participación exten-siva (asambleas abiertas, consultas populares…) con otros espacios de partici-pación representativa (consejos, comisiones, grupos de trabajo…) (Figura 3).

CUADRO 1

Lógica de participación extensiva: el caso de Callús

Etapas del proceso Canales y criterios de participación1. Presentación de propuestas Todo el mundo puede presentar propuestas,

presencialmente vía urnas o mediante la web municipal.

2. Difusión y discusión de las propuestas Mediante la web municipal, panfletos y re-uniones. Cualquier persona puede hacer co-mentarios o sugerencias en relación a las propuestas.

3. Votación Virtualmente a través de la web, o mediante urnas ubicadas en equipamientos municipa-les y establecimientos. Pueden votar los ma-yores de 14 años empadronados.


CUADRO 2

Lógica de participación representativa: el caso de Sant Boi de Llobregat

Etapas del proceso Canales y criterios de participación

1. Presentación de propuestas Por parte de la ciudadanía: mediante urnas, web, oficinas ciudadanas. Por parte de las asociaciones, en el marco de los Consejos de barrio.

2. Valoración técnica/económica A cargo de los técnicos municipales, y pre-sentación de los resultados en los Consejos de barrio.

3. Priorización En el marco de los Consejos de barrio.

4. Validación final Presentación de la propuestas priorizadas y validación por parte del Consejo de ciudad.


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CUADRO 3

Lógica de participación mixta: el caso de el Figaró-Montmany

Etapas del proceso Canales y criterios de participación

1. Presentación de propuestas

Todo el mundo puede presentar propuestas, presencialmente mediante urnas, vía web, al Consejo de Pueblo, en comercios y vía Cua-derno Familiar.

2. Valoración de las propuestasEn el marco de la Comisión Permanente de Participación, aplicando criterios prefijados.

3. Priorización

A partir de criterios de necesidad básica (10%) y perspectiva estratégica (15%) valo-rados por la Comisión Permanente, y por vo-tación popular (75%) de mayores de 16 años empadronados.

4. Presentación de resultados En Audiencia Pública.


A priori, estos modelos gestionan de forma distinta el clásico trade-off entre in-clusividad y calidad deliberativa (Fishkin, 1995). Los que siguen el primer modelo per-miten romper con el monopolio representativo de las asociaciones, aunque lo hacen a expensas de la calidad del debate entre los participantes. Por el contrario, los que siguen el segundo modelo, consiguen establecer debates sobre la base de la expe-riencia acumulada de los representantes de las asociaciones, aunque lo hacen a ex-pensas de la inclusividad del proceso con respecto a la ciudadanía no asociada. El tercer modelo, por lo tanto, permite aprovechar los aspectos más positivos de cada una de las lógicas participativas anteriores, aunque lo hace a costa de una mayor complejidad organizativa.

5. EL ALCANCE Y LOS IMPACTOS DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

Analizaremos a continuación los rendimientos de las experiencias analizadas de Presupuestos Participativos a partir de los parámetros señalados en la introducción. Hablaremos, en primer lugar, del liderazgo político y del encaje institucional de los Presupuestos Participativos en la estructura político-administrativa municipal. En se-gundo lugar, haremos referencia a la amplitud de los márgenes de decisión ciudada-na dentro de los Presupuestos Participativos. En tercer lugar, analizaremos el grado de participación y de representatividad social de los participantes. En cuarto lugar, valoraremos los impactos de la participación sobre la toma de decisiones presupues-tarias. Y por último, observaremos los efectos del proceso participativo sobre las ac-titudes políticas de los actores locales.

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Liderazgo político y encaje institucional

El liderazgo político de todos los casos estudiados recae sobre las concejalías de participación ciudadana (las cuales adquieren nomenclaturas distintas según los ca-sos). En algunos municipios, como en El Figaró o Arenys de Mar, se menciona que la iniciativa del impulso de los Presupuestos Participativos recayó en la alcaldía y que ésta ha continuado apoyando activamente el proceso a pesar de haber delegado so-bre la concejalía de participación su gestión operativa. Tal aspecto se valora positiva-mente, en la medida que contribuye a moderar el aislamiento institucional de la con-cejalía de participación. También se subraya como una experiencia positiva la creación de órganos ad hoc compuestos por representantes políticos y/o técnicos de las distin-tas áreas del Ayuntamiento para hacer el seguimiento del Presupuesto Participativo, como sucede por ejemplo con las Comisiones de Seguimiento Político y Técnico del Ayuntamiento de Terrassa9.

Sin embargo, en la gran mayoría de los casos, los técnicos de participación ciuda-dana consideran que el Presupuesto Participativo todavía no ha sido asumido trans-versalmente por el Ayuntamiento y, más bien, lamentan la escasa implicación de algu-nas concejalías clave. A continuación, exponemos algunas citas literales de nuestras entrevistas que ilustran esta percepción:

Técnica de participación: [las otras áreas] “…todavía son receptoras de estos pro-cesos y los ven como algo a parte de sus departamentos”.

Técnica de participación: “Aunque este año ha mejorado el nivel de implicación de los técnicos, no conseguimos que fueran ellos los que hiciesen la devolución a la ciudada-nía en las asambleas. Tengo que hacerlo yo y no es los mismo ya que debo leer lo que me pasan…”.

Técnico de participación: “Nos encontramos con dificultades asociadas a resisten-cias funcionariales… Incluso tuve que hacer yo mismo el informe técnico, jurídico y de viabilidad de las propuestas”.

Tal situación es particularmente problemática cuando se analiza la implicación de las áreas de Urbanismo, claves en los Presupuestos Participativos, dada su afec-tación sobre proyectos de inversión urbana. Así, según el relato de los propios técni-cos de participación ciudadana y de los representantes del tejido asociativo, los téc-nicos y responsables políticos del área de urbanismo tienden a percibir el Presupuesto Participativo como un hecho ajeno a su propia área y como algo que

9 La Comisión Política está formada por representantes de todos los grupos municipales y su función principal es la de seguimiento del proceso. La Comisión Técnica la integran profesionales de las distintas áreas municipales vinculadas al proceso. Es la responsable de validar y cuantificar económicamen-te las propuestas ciudadanas y crear materiales informativos de soporte.

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sólo les sobrecarga de trabajo, sin redundar en una mejora de sus tareas cotidianas. Según el mismo relato, en la mayoría de estas áreas continúan predominando las actitudes de escepticismo, cuando no de rechazo, hacia la implicación directa de la ciudadanía en el diseño de las políticas públicas, fruto de una cultura corporativa que se considera como mayoritariamente tecnocrática. Así lo expresaron algunas de las personas que entrevistamos:

Representante tejido asociativo: “Parece que no se terminan de creer esto de la participación ciudadana ya que no se detecta un gran esfuerzo por parte de las otras áreas. La percepción que tiene el ciudadano es que Urbanismo es el más cerrado a la participación externa”.

Técnica de participación: “Hay técnicos como los de Urbanismo que delante de determinadas propuestas ciudadanas dicen: ‘¿Pero esto qué es? ¡Yo que tenía mi plan…!’”

Sólo en la experiencia de El Figaró se puede observar con claridad un liderazgo político fuerte, por parte de una alcaldesa que a su vez es la responsable política de participación ciudadana, junto con una asunción claramente transversal del proceso dentro del Ayuntamiento. Seguramente, más allá de las convicciones políticas del equipo de gobierno municipal, la coordinación de las distintas áreas se ve facilitada por el escaso tamaño de este Ayuntamiento.

Amplitud de los márgenes de decisión ciudadana

La amplitud de los márgenes de decisión ciudadana en el marco de los Presu-puestos Participativos puede observarse a través de los ámbitos del presupuesto municipal que se someten a la consideración de la ciudadanía. Los casos de Barcelo-na se asemejan a la mayoría de experiencias conocidas a nivel internacional (Sinto-mer, 2005; Sintomer et al., 2008) en el sentido que la participación se centra en el gasto y no en los ingresos municipales y también en el sentido que, mayoritariamen-te, la participación concierne a las inversiones municipales, excluyéndose otros capí-tulos (Tabla 3)10.

10 Como es sabido, los capítulos del gasto en un presupuesto municipal son nueve: el capítulo 1, de gastos del personal; el capítulo 2, de gasto de bienes corrientes y de servicios; el capítulo 3, de gastos finan-cieros; el capítulo 4, de transferencias corrientes; el capítulo 5, que queda abierto; el capítulo 6, de inver-siones reales; el capítulo 7, de transferencias de capital; el capítulo 8, de activos financieros; y el capítulo 9, de pasivos. Dentro del presupuesto, hay una serie de conceptos que podrían considerarse “fijos”, como los de gasto de personal, la mayor parte de gastos corrientes, gastos comprometidos en contratos a largo plazo con terceros, u otros gastos derivados de operaciones financieras. Sin embargo, resulta muy difícil determinar un porcentaje exacto de los gastos “fijos” sobre el total, ya que lo que es considerado fijo varía mucho en función de los municipios y, además, la determinación de lo que es fijo o no siempre es opinable. Por ello hemos optado por hablar del porcentaje con respecto al total del presupuesto o con respecto al total de inversiones, aunque este dato pueda resultar dudoso dada la magnitud de los gastos que puedan considerarse como “fijos” en cada caso.

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TABLA 3

Partidas presupuestarias e influencia en las decisiones en los municipios con Presupuestos Participativos

Municipio (núm. de

habitantes)

Partida sometida a participación

(% sobre el total del Presupuesto)

Límites temáticos Dimensión

Arenys de Mar (14.164)

175.000€0,94%

Proyectos de mantenimiento y mejora

del espacio público

Capítulo de inversiones

Barberà del Vallès (29.208)

No hay partida específica

% variable según la edición

Temática anual del Plan de Ciudad

Callús (1.610) 24.000€0,89% Cualquier temática

Capítulo de transferencias

corrientes

Figaró-Montmany (1.009)

150.000€7,92%

Se excluyen gastos plurianuales

Cualquier concepto del gasto

Mataró (119.035)No hay partida

específica. Globalidad del PAM y Presupuesto

Cualquier temática Cualquier temática

Mollet (51.365)

No hay partida específica

% variable según la edición

Cualquier temática Cualquier temática

Parets del Vallès (16.720)

300.000€1,35%

Proyectos de mejora de equipamientos y espacio

público


St. Sadurní d’Anoia (11.790)

450.000€(s.d.)

Proyectos de mejora del espacio público (medio

urbano, alumbrados, parques y jardines)


St. Andreu de la Barca (25.743)

35.000€0,2% Cualquier temática Capítulo de

inversiones

St. Boi de Llobregat (80.727)

1.500.000€1,46%

Proyectos de mantenimiento y mejora del espacio público (por

barrios)


Terrassa (202.136) 1.000.000€0,63%

A nivel de ciudad, cualquier temática.

A nivel de barrio, proyectos de

mantenimiento del espacio público



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Cabe destacar la singularidad de los casos de Mollet, Mataró y Barberà del Vallès, porque en ninguno de ellos la ciudadanía discute explícitamente sobre las finanzas municipales. En el caso de Mollet, las propuestas ciudadanas se incorpo-ran al Programa de Actuación Municipal (PAM) sin una asignación presupuestaria específica. En el caso de Mataró, se incorporan simultáneamente al PAM y al pre-supuesto municipal, aunque con dos límites importantes: la ciudadanía prioriza las propuestas que el propio Ayuntamiento formula en el marco de un Documento de Prioridades; y la incorporación de las propuestas al presupuesto municipal la reali-za el propio equipo de gobierno municipal, sin que en ningún momento del proce-so la ciudadanía haya discutido explícitamente sobre cómo ajustar las prioridades establecidas con los recursos financieros disponibles. Por último, en Barberà del Vallès, el Ayuntamiento plantea cada año una o varias temáticas concretas de acuerdo con las prioridades establecidas en el Plan de Ciudad (también elaborado participativamente), de manera que la ciudadanía participa en el diseño de proyec-tos de actuación en relación a esas temáticas, correspondiendo la valoración eco-nómica de esos proyectos y su encaje en el presupuesto municipal al propio equi-po de gobierno.

En el resto de casos, los límites a la participación ciudadana se establecen por dos vías. La primera, común a todas estas experiencias, es la fijación de una deter-minada cantidad de dinero (o porcentaje del presupuesto de inversiones) como tope sobre el cual la ciudadanía puede decidir. Esta cantidad varía significativa-mente en función de los casos y su comparación resulta muy complicada dada la gran diferencia de tamaño entre municipios, aunque podemos afirmar que en la mayoría de los casos representa entre el 0,5 y el 2% del total del presupuesto mu-nicipal o, expresado de otro modo, entre el 5 y el 10% del capítulo de inversiones11. Es el caso de Arenys de Mar, Parets del Vallès, Sant Sadurní d’Anoia, Sant Andreu de la Barca, Sant Boi o Terrassa. En Callús, se somete a participación la cantidad disponible en el capítulo de transferencias corrientes (subvenciones recibidas por el Ayuntamiento para financiar operaciones corrientes). En El Figaró-Montmany, en cambio, se puede proponer cualquier proyecto independientemente del capí-tulo del gasto a que haga referencia, siendo el principal límite que no implique gastos plurianuales.

La otra vía de limitación de la participación, que no es excluyente con la ante-rior, es el establecimiento de límites temáticos explícitos. En varios casos, se circuns-cribe el ámbito de discusión a proyectos de construcción, mantenimiento o mejora de equipamientos, infraestructuras y vía publica (Arenys de Mar, Parets del Valles, Sant Sadurní d’Anoia, Terrassa y Sant Boi de Llobregat). En el caso de Sant Boi de

11 En realidad, el porcentaje sobre el total de inversiones es muy variable según los casos. Si bien la mayoría se sitúan entre el 5 y el 10%, hay otros casos extremos como St. Andreu de la Barca, donde la cifra baja alrededor del 1%, o el de St. Sadurní d’Anoia, donde ésta se eleva hasta cerca del 20%. Sin embargo, estas fuertes variaciones se explican, en parte, por la desigual capacidad inversora de unos municipios u otros, lo que dificulta la comparabilidad de los datos.

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Llobregat, además, se establece que las propuestas de inversión deben tener una escala de barrio.

A todo ello cabe añadir un elemento más, reconocido por los técnicos de partici-pación en las discusiones mantenidas en el Grupo de Aprendizaje: el elevado poder de filtro de las propuestas ciudadanas por parte del Ayuntamiento. Así, en la mayoría de experiencias, los técnicos municipales deben analizar las propuestas ciudadanas antes de ser sometidas a votación final, de acuerdo con criterios de competencia jurí-dica, viabilidad técnica y viabilidad económica. A pesar de la aparente neutralidad de tales criterios, ciertos segmentos de la ciudadanía han criticado que las propuestas descartadas son excesivas y que los criterios para hacerlo pueden esconder motiva-ciones políticas, y no sólo técnicas.

Por último, cabe destacar de nuevo la singularidad del caso de El Fígaro, el único municipio de los estudiados que, siguiendo el ejemplo brasileño, pondera las pro-puestas no sólo a partir de las votaciones, sino también a partir de otros criterios re-ferentes a los efectos redistributivos y la perspectiva estratégica de los proyectos.

Participación y representatividad social

Las cifras de participación son muy desiguales en función de las experiencias, lo cual se explica por dos grandes motivos. El primero y más evidente tiene que ver con las grandes diferencias de tamaño entre municipios. El segundo, con la gran diversi-dad de metodologías utilizadas.

Sin embargo, desde el punto de vista de la extensión participativa, podemos detectar dos tendencias bastante claras (Tabla 4). La primera, que los volúmenes de participación son, en términos generales, bastante bajos. La segunda, ya observada por otros estudios en España (Ganuza y Gómez, 2008), es que, en términos relativos, éstos tienden a ser bastante más altos en los municipios pequeños (como Callús, El Figaró o Arenys de Mar) que en los municipios grandes (como Mataró, Terrassa o Sant Boi de Llobregat).

Los modelos participativos adoptados, en cambio, no tienen un efecto claro so-bre la cantidad de participantes. Si bien en un principio podríamos prever que la lógi-ca de participación extensiva debería promover una participación más cuantiosa, ob-servamos que, en realidad, los municipios que apuestan por una participación asociativa pueden demostrar volúmenes de participación similares a los primeros.

Más importante que la extensión de la participación, sin embargo, puede ser el grado de pluralismo asociativo o el grado de representatividad social de los partici-pantes (Font y Blanco, 2006). Sin embargo, los Ayuntamientos no disponen de infor-maciones precisas en ninguno de estos sentidos. Así, para la mayoría de los casos, sólo podemos basarnos en las impresiones de las personas consultadas.

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TABLA 4

Participación en los presupuestos participativos

Fase de propuestas Fase de votacionesMunicipio

(n.° de habitantes)

Lógica de participación

Participantes (n.° personas)

Lógica de participación

Participantes (n.° personas)

Arenys de Mar (14.164) Extensiva 11

Extensiva (mayores de 16

años empadronados)

353

Barberà del Vallès (29.208) Extensiva 246 No hay distinción entre fases

Callús (1.610) Extensiva 17

Extensiva (mayores de 14 años

empadronados)

163

Figaró-Montmany

(1.009)Extensiva –

Mixta (mayores de 16 años

empadronados)262

Mataró (119.035) Representativa 400 Equipo de gobierno

Mollet (51.365)Mixta (ciudadanos

mayores de 16 años empadronados)

245 y 5 asociaciones Representativa s.d.

Parets del Vallès(16.720)

Extensiva (mayores de 12 años

vinculados al municipio)

217

Extensiva (mayores de 12

años vinculados al municipio)

1.149

St. Sadurní d’Anoia (11.790)

Extensiva (pero se crea un grupo de 25 personas escogidas

por los grupos municipales)

25 Asistencia al primer taller 11

St. Andreu de la Barca (25.743) Extensiva 15 Extensiva 25

St. Boi de Llobregat (80.727)

Mixta 75 y 23 asociaciones Representativa 57

asociaciones

Terrassa (202.136)

Extensiva(Para formar parte

del Consejo Plenario: mayores

de 16 años, vinculados al

municipio.Para formular propuestas:

asistencia mínima a 2 talleres)

198Extensiva

(Formar parte del Consejo plenario)

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Respecto a la participación asociativa, podemos inferir de las entrevistas y discu-siones en el Grupo de Aprendizaje que ésta ha tendido a ser más intensa y plural en los casos en que la participación se ha canalizado a través de órganos estables de participación como los Consejos sectoriales o el Consejo de ciudad (Mataró y Sant Boi de Llobregat). En cambio, en aquellos municipios donde se ha apostado predominan-temente por una lógica extensiva, las asociaciones han jugado un papel poco relevan-te, si bien no han ejercido una estrategia de oposición a los Presupuestos Participati-vos como sucedió con algunas entidades (particularmente las vecinales) en ciudades como Córdoba (Ganuza, 2003) o Rubí (Blanco, 2003). Algunas de las personas entre-vistadas destacan, en este sentido, que el distanciamiento asociativo con respecto a los presupuestos participativos responde, fundamentalmente, a la falta de incentivos para la participación:

Técnica de participación: “Las asociaciones tienen más vía directa con la adminis-tración y ya tienen sus canales ordinarios para hacer propuestas; en cambio, era a la ciudadanía a quien le faltaba esta vía”.

Representante tejido asociativo: “Cuando empezó la experiencia todo el mundo pensaba que su asociación saldría beneficiada. Pero cuando se dan cuenta de que se debe mirar por el conjunto del pueblo, entonces se descuelgan más… El hecho de que algunas asociaciones no se sumen al proceso es por falta de interés, y por ver que no podrán obtener nada para su asociación”.

No siempre las entidades se han autoexcluido de los procesos basados en la ló-gica extensiva, sin embargo, en el caso de Callús, por ejemplo, éstas han sido las más activas en el momento de presentar propuestas que luego han sido sometidas a la votación popular.

Las entrevistas y discusiones en el marco del grupo de aprendizaje también nos permiten detectar tres tendencias claras con respecto al perfil sociodemográfico de los participantes: primero, un equilibrio importante en la representación de hombres y mujeres; segundo, una tendencia significativa a la sobrerrepresentación de las per-sonas adultas mayores en detrimento de las más jóvenes; y tercero, una marcada subrepresentación del colectivo de inmigrantes. De nuevo, El Figaró puede ser pre-sentado como una excepción con respecto a las dos tendencias más negativas que acabamos de señalar.

Los datos no sólo son precarios para el análisis del perfil de los participantes, sino que, además, ninguno de los Ayuntamientos dispone de datos sobre el grado de conocimiento de los Presupuestos Participativos entre el conjunto de la pobla-ción, con lo cual, cualquier valoración al respecto resultaría excesivamente arriesga-da, aunque en el marco del Grupo de Aprendizaje los técnicos de participación reco-nocen que la comunicación del proceso es uno de los mayores retos que deben enfrentar.

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Impactos en las decisiones presupuestarias

El carácter vinculante o consultivo de la participación ciudadana es uno de los te-mas que más polémica política suscita. Sin embargo, nuestro marco jurídico no permi-te delegar el poder vinculante de toma de decisiones presupuestarias a ningún órgano externo al propio Ayuntamiento. Por lo tanto, más allá de si las decisiones deberían ser jurídicamente vinculantes o no, el debate pertinente es si éstas tienen consecuencias políticas claras: si efectivamente influyen en las decisiones que toman los gobiernos (y que deben aprobar los Plenos Municipales) y si, una vez formuladas las propuestas ciudadanas, éstas obtienen respuesta institucional (Font y Blanco, 2006).

Resulta difícil evaluar este aspecto en aquellos casos donde la participación se orienta hacia la formulación de propuestas para ser incluidas en el PAM y no directa-mente en el presupuesto municipal, en el sentido que el hecho que se incorporen en el PAM no garantiza que se vayan a ejecutar. Mataró y Mollet se encuentran en esta situa-ción. Por la misma razón, en estos casos la ciudadanía encuentra muchas más complica-ciones para hacer un seguimiento y balance del grado de ejecución de sus propuestas.

En cambio, podemos concluir que, allí donde los procesos participativos se orien-tan explícitamente a formular propuestas de gasto (y más concretamente, de inver-sión), los impactos en la toma de decisiones presupuestarias son claros. Los procedi-mientos de aprobación de propuestas e inclusión en el presupuesto municipal varían en función de las experiencias. En algunas, como Callús o Sant Andreu de la Barca, la partida presupuestaria prevista debe asignarse a un solo proyecto, aquel que resulte ganador en las votaciones finales. En otras experiencias, en cambio, no existe un límite de propuestas, sino simplemente un montante económico determinado, de manera que se aprueban tantas propuestas como recursos económicos existan.

A pesar de que en algunos casos se relatan dificultades económicas y técnicas para implementar algunas de las propuestas incluidas en el presupuesto, éste es, sin duda uno de los aspectos más positivos de las experiencias de Presupuestos Partici-pativos en la provincia de Barcelona. Así lo expresan sus responsables políticos y técnicos:

Concejal de participación: “Es uno de los proyectos que da más prestigio porque son cosas que se ven en la calle: cuando se instalan o mejoran los alumbrados… y se ve en un año. Sirve para las personas que han participado y para acercar a más gente”.

Concejal de participación: “Cuando se vieron los resultados la gente dijo que en la segunda edición iba a participar porque se vio que lo que se había aprobado en las jorna-das se terminó haciendo en la calle…”.

Técnica de participación: “Cuando el siguiente año ves el PAM y identificas tu pro-puesta entonces es cuando la gente va ganando confianza en el proceso. La gente que participa en una edición sigue participando”.

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Como punto culminante del proceso participativo, la mayoría de experiencias pre-vén algún mecanismo de devolución de resultados por parte del Ayuntamiento hacia la ciudadanía: la presentación de resultados en los Consejos Territoriales y/o Sectoriales o en una Comisión de Seguimiento de los Presupuestos Participativos; el envío de cartas informativas a los participantes; la notificación de resultados a través de boletos infor-mativos o Internet; o varios de estos mecanismos simultáneamente. En algunos casos, los Consejos o la Comisión de Seguimiento tienen asignada la función de seguimiento de la implementación de las propuestas, mientras que en otros es la propia concejalía de participación quien asume esta función de fiscalización, informando, en cualquier caso, a los órganos participativos, al Pleno Municipal y/o a la Junta de Gobierno.

Impactos en la cultura participativa

¿Hasta qué punto la práctica de los Presupuestos Participativos se ve acompaña-da de procesos de cambio cultural en los niveles político, técnico y ciudadano? Sin duda, el hecho que la mayoría de experiencias sean tan recientes limita el alcance de cualquier proceso de cambio cultural. Sin embargo, según la propia interpretación de las personas entrevistadas, existen algunos indicios, más o menos evidentes, de tales procesos de cambio.

Algunas personas entrevistadas, por ejemplo, observan que la participación ciuda-dana ha ido en aumento en las distintas ediciones del presupuesto participativo, lo cual guarda relación, según ellas, con la evidencia que la participación tiene consecuencias tangibles. El caso de Mollet nos permite ilustrar con claridad esta evolución (Gráfico 2).

GRÁFICO 2

Número de propuestas ciudadanas en los Presupuestos Participativos en el municipio de Mollet

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Fuente: Elaboración propia a partir de las informaciones facilitadas por el Ayuntamiento de Mollet.

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Otras destacan cómo los propios técnicos/as municipales muestran señales de aprendizaje y reconocimiento del valor de la participación ciudadana para su activi-dad cotidiana de gestión. A pesar de que persisten muchas resistencias en este senti-do, algunas de las personas entrevistadas sostienen que:

Técnica de participación: “Hay departamentos como el de Urbanismo donde se ha visto que la participación es muy importante; se hizo una plaza sin participación y se tuvo que volver a hacer porque la gente no estaba nada contenta”.

Técnica de participación: “Los primeros años de la experiencia fueron muy duros, enviabas propuestas [a los otros departamentos] y los técnicos pasaban. Ahora ya no; todo el mundo sabe lo que se tiene que hacer”.

Concejal de participación: “Las otras áreas se están dando cuenta que si hacen un proceso de participación le dedicaran tiempo pero se ganará en tiempo”.

Por último, también en un plano político se destaca que la participación ciudada-na tiene un efecto contagioso:

Técnica de participación: “Este año nos han pedido procesos para todo [los otros departamentos]. Ya no somos nosotros quienes tenemos que ir detrás suyo”.

Hasta qué punto tales tendencias se consolidaran y/o se extenderán es una cues-tión que sólo futuras investigaciones podrán vislumbrar.

6. SÍNTESIS Y CONCLUSIONES

El análisis realizado de las experiencias de Presupuestos Participativos en la pro-vincia de Barcelona nos permite observar las siguientes tendencias generales en rela-ción a los parámetros de evaluación utilizados.

Primero, se trata de procesos que acostumbran a ocupar una posición institucio-nal periférica, en el sentido que son liderados por concejalías de participación que acostumbran a tener un peso institucional escaso dentro de la estructura político-administrativa municipal. Sólo en algunos casos se observa una situación de co-lide-razgo con la alcaldía o de coordinación con otras áreas de gobierno, pero ni tan sólo en estos casos existen evidencias que nos permitan afirmar que los Presupuestos Participativos sean asumidos transversalmente por el conjunto de los respectivos Ayuntamientos. En definitiva, la falta de un compromiso político generalizado dentro de la estructura de gobierno puede actuar como un fuerte limitador del alcance trans-formador de estas experiencias.

Segundo, las reglas del juego marcan importantes límites a la capacidad decisoria de la ciudadanía, a través de vías distintas. En algunos casos, porque se excluye del

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debate la estimación de los costes de las propuestas ciudadanas y su encaje en un presupuesto que, por definición, dispone de recursos escasos. Tal ejercicio de prioriza-ción presupuestaria, en estos casos, continúa siendo una prerrogativa institucional, lo cual nos lleva a dudar de que este tipo de procesos, por más que lo pretendan, puedan calificarse, efectivamente, como Presupuestos Participativos. En el resto de los casos, la participación se restringe al capítulo de inversiones, excluyéndose otros aspectos del gasto y de los ingresos, aunque ésta no es ninguna particularidad de las experien-cias de Barcelona, sino que se da en la mayoría de las experiencias que conocemos a nivel europeo (Sintomer et al., 2008). Sin embargo, sí que llama poderosamente la atención el escaso porcentaje del presupuesto que se somete a la participación ciuda-dana, con algunas excepciones dignas de mencionar, como la de El Figaró. Tales lími-tes a la participación se ven reforzados aún más si cabe en otras experiencias por el establecimiento de límites temáticos. Todas estas restricciones podrían influir muy ne-gativamente en la percepción ciudadana que éstas sean experiencias realmente em-poderadoras, aunque éste es un aspecto que aquí sólo podemos apuntar.

Tercero, los niveles de participación ciudadana son muy escasos en la mayoría de las experiencias y, además, se producen sesgos representativos muy marcados. Si bien este hecho no es exclusivo de las experiencias de Presupuestos Participativos, ya que se da en otros procesos de participación ciudadana, en alguno de los casos anali-zados en este estudio vemos cómo los niveles de participación en los presupuestos pueden venir inducidos por unas reglas del juego que privilegian a los miembros de las asociaciones y excluyen o dejan en una posición periférica a la ciudadanía no organiza-da. En otros casos, éstos son producto de la desigualdad de recursos y de motivacio-nes políticas de distintos grupos sociales y de la incapacidad de las metodologías para contrarrestar sus efectos en términos de movilización social. También el tamaño del municipio parece influir significativamente en el porcentaje de participación, más alto en los municipios más pequeños. El hecho que las propuestas ciudadanas generen re-sultados tangibles (y que se visibilice a partir de una buena campaña de comunicación institucional) también parece influir la participación en ediciones posteriores. En cual-quier caso, los datos producidos por los Ayuntamientos al respecto son muy precarios, lo cual denota escasa conciencia de la necesidad de evaluar este aspecto.

Cuarto, uno de los aspectos más positivos de las experiencias de Presupuestos Participativos que se incluyen en este estudio es la existencia de impactos claros en la toma de decisiones presupuestarias y, podemos suponer, su reflejo en aspectos más o menos importantes de la configuración urbanística de los municipios. Este aspecto se ve reforzado por el hecho que la mayoría de experiencias adopten mecanismos de seguimiento y control de la ejecución de las propuestas. Sin embargo, en las expe-riencias en donde la traducción de las propuestas al presupuesto es indirecta, los efectos sobre la toma de decisiones presupuestarias son más difíciles de discernir.

Por último, las entrevistas realizadas nos permiten detectar indicios de cambio en las actitudes políticas de los principales actores locales (políticos, técnicos, asocia-ciones, ciudadanía) como consecuencia del proceso participativo. Si bien se trata de

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procesos muy recientes y aunque las resistencias culturales continúan pesando mu-cho sobre este tipo de procesos, algunos indicios nos permiten afirmar que otro de los efectos más significativos de los Presupuestos Participativos son sus consecuen-cias en términos de cambio cultural, aunque el escaso volumen de la participación li-mita, necesariamente, los efectos educativos entre la ciudadanía.

Hasta aquí hemos sintetizado las tendencias compartidas por todas las experien-cias en mayor o menor intensidad. Pero, si afinamos el análisis comparado, ¿existen tendencias diferenciadas significativas? ¿De qué dependen?

La elevada homogeneidad política de estos municipios no nos permite contras-tar la influencia de esta variable en los rendimientos de las distintas experiencias de participación analizadas, aunque podríamos aventurar que el peso de las candidatu-ras independientes de orientación política progresista, con un fuerte compromiso ideológico respecto a la participación popular, explica en parte la potencia de algunas experiencias como Callús y El Figaró. Sea como sea, las experiencias lideradas por el PSC son muy desiguales entre sí.

Sin duda, sin embargo, también interviene aquí el tamaño de los municipios. Así, contrastando lo observado por otros estudios (Ganuza y Gómez, 2008), podemos afir-mar que, en los municipios pequeños, la coordinación de las distintas áreas de gobier-no alrededor de los Presupuestos Participativos es más evidente; los porcentajes del presupuesto destinados a la participación son mayores; y los porcentajes de participa-ción ciudadana son ligeramente más altos. Aparentemente, también en estos munici-pios es donde las decisiones son más visibles para la población y donde los impactos sobre la cultura participativa son más significativos. Ahora bien, de nuevo hay que re-marcar que entre los municipios más grandes hay una diversidad notable de casos, lo cual nos lleva a concluir que no cabe ningún determinismo con respecto a las posibili-dades de éxito de este tipo de procesos en municipios grandes.

¿Qué lecciones podemos extraer de este análisis? En negativo, podemos concluir que las experiencias analizadas presentan limitaciones demasiado importantes como para esperar de ellas efectos transformadores significativos en las dimensiones iden-tificadas por la literatura (educación democrática, generación de capital social, mejo-ra de las políticas, inclusión social). A pesar de ello, es posible identificar buenas prác-ticas en cada uno de los parámetros señalados: el liderazgo político de las experiencias de Arenys de Mar o de El Figaró y la asunción transversal del proceso en un gran Ayuntamiento como el de Terrassa; la amplitud de los márgenes de decisión de El Fi-garó; los altos niveles de participación logrados en casos como Callús, Parets o Mata-ró, a pesar del diferente tamaño de estos municipios y de las distintas lógicas organi-zativas que siguen; los elevados impactos de la participación en experiencias como Barberà del Vallès o Sant Andreu; o la evidencia de cambios culturales más o menos significativos en la mayoría de las experiencias.

El artículo ha pretendido identificar algunas variables clave que refuerzan la ca-pacidad transformadora de procesos como los Presupuestos Participativos. No se

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ha entrado a valorar, sin embargo, si efectivamente quien impulsa políticamente es-tos procesos pretende generar o no grandes transformaciones político-culturales, sino simplemente si estos procesos cumplen las condiciones teóricamente necesa-rias para satisfacer las expectativas que la literatura académica (y ciertos discursos políticos) depositan en ellos. Conocer estas variables permite identificar retos de mejora para aquellos actores implicados en el impulso y la gestión de los proceso de participación. La experiencia del Grupo de Aprendizaje en que se basa este estudio ha pretendido contribuir a la discusión sobre las estrategias que nos acercan a estos objetivos.


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La institucionalización de la igualdad de género en Galicia: un camino abierto

Isabel Diz OteroUniversidad de Santiago de Compostela

[email protected]

Marta Lois González Universidad de Santiago de Compostela

[email protected]

ResumenEl presente artículo tiene por objetivo fundamental analizar el estado de implementación de las políticas de igualdad de género en el ámbito de la Administración pública gallega. Para ello, en primer lugar, se llevará a cabo una breve presentación de los principales conceptos y estrategias relativos al género y al feminismo ins-titucional para, en segundo lugar, a la luz de los mismos, analizar y dar cuenta del proceso de creación y desa-rrollo de las políticas de igualdad de género en Galicia. En este sentido, se busca responder a las siguientes preguntas: ¿qué tipo de actuaciones en materia de igualdad se han llevado a cabo en la Comunidad Autónoma gallega?, ¿qué cambios intraorganizativos y nuevas instituciones ha supuesto la incorporación de la perspecti-va de género en este nivel de gobierno?, ¿se puede hablar de madurez y consolidación del impulso institucional gallego en materia de género?, ¿qué grado de influencia han ejercido las políticas y organismos de igualdad de esta comunidad en el proceso de toma de decisiones?, ¿ha influido el color político en los cambios y la evolu-ción de las políticas de género en Galicia?, ¿son los recursos institucionales gallegos para la igualdad del presen-te una garantía de futuro?

Palabras claveIgualdad de trato, acciones positivas, mainstreaming, políticas públicas de género, cuotas, organismos de igualdad, Galicia.

The institutionalization of gender equality in Galicia: an open path

AbstractThis article focuses on the implementation level of gender equality policies in the Galician public administra-tion. With this goal, the main concepts and strategies related to gender and institutional feminism will be briefly discussed, setting the basis for addressing afterwards how gender equality policies have been set up in Galicia. Such an analysis intends to answer the following questions: what kind of actions in the field of equality has been set up within the Galician Autonomous Community?, Which organizational changes and new institu-tions stem from the adoption of a gender perspective in this level of government?, Is it possible to consider Galician institutional efforts in gender policies as mature and well-established?, Which degree of influence have policies and equality bodies in this Community had in the decision-making process?, Has political ideology influenced any changes in and the evolution of gender policies in Galicia?, Are current Galician institutional resources for equality a guarantee for the future?

KeywordsEqual treatment, affirmative actions, mainstreaming, gender policies, quotas, equality bodies, Galicia.


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La igualdad de género ha ocupado un lugar central en la agenda política de las últimas décadas. La acción de los poderes públicos con el fin de lograr la igual-dad real entre mujeres y hombres estuvo caracterizada hasta hace algunos años por la puesta en marcha de programas y acciones específicas dirigidas a las muje-res; en la actualidad, por el contrario, estas acciones han ido acompañadas de nuevos modelos de intervención que sitúan la igualdad de género en el centro de la planificación y gestión de la totalidad de las políticas públicas. Desde finales de la década de los noventa, y de manera similar a lo que ha ocurrido en los países del ámbito europeo y en España, las políticas de género en el nivel autonómico han ido incorporando nuevas estrategias de género (Bustelo, 2004; Lombardo, 2004). Este nivel es particularmente relevante por la importancia que las políticas autonómicas adquieren en un contexto de fuerte descentralización como el caso español. Esto ha implicado, entre otros elementos, la descentralización de las po-líticas de género y la creación de organismos específicos de promoción de la igualdad.

El presente artículo tiene por objetivo fundamental analizar el estado de im-plementación de las políticas de igualdad género en el ámbito de la Administración pública gallega. Para ello, en primer lugar, se llevará a cabo una breve presenta-ción de los principales conceptos y estrategias relativos al género y al feminismo institucional para, en segundo lugar, a la luz de los mismos, analizar y dar cuenta del proceso de creación y desarrollo de las políticas de igualdad de género en Gali-cia. En este sentido, se busca responder a las siguientes preguntas: ¿qué tipo de actuaciones en materia de igualdad se han llevado a cabo en la Comunidad Autó-noma gallega?, ¿qué cambios intraorganizativos y nuevas instituciones ha supues-to la incorporación de la perspectiva de género en este nivel de gobierno?, ¿se puede hablar de madurez y consolidación del impulso institucional gallego en ma-teria de género?, ¿qué grado de influencia han ejercido las políticas y organismos de igualdad de esta comunidad en el proceso de toma de decisiones?, ¿ha influido el color político en los cambios y evolución de las políticas de género en Galicia?, ¿son los recursos institucionales para la igualdad del presente una garantía de fu-turo en Galicia?

1. LA APARICIÓN DEL FEMINISMO INSTITUCIONAL

En las últimas décadas se ha experimentado una importante implicación de los poderes públicos en la lucha contra la desigualdad de género. Los precedentes de estas actuaciones se deben buscar en las luchas de los movimientos de mujeres de la denominada “segunda ola” del feminismo que tuvieron lugar durante los años sesen-ta y setenta. Como consecuencia de este movimiento feminista se estableció cierto consenso político acerca de la legitimidad de las demandas de las mujeres y el reco-nocimiento de que los poderes públicos pueden y deben hacer algo para eliminar las desigualdades de género y la discriminación de las mujeres. Si bien no existió acuerdo

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sobre cuál debe ser el papel del Estado en este proceso (Lovenduski, 1997) este mo-vimiento va a propiciar la creación del denominado feminismo institucional o de Esta-do. En el marco de las Administraciones públicas, desde el momento que se asume que resulta imposible evitar el Estado, ya que está presente en la mayoría de las áreas importantes de la vida social, prolifera la creación de instituciones cuyo principal co-metido es la formulación y puesta en práctica de medidas para alcanzar un mayor grado de igualdad entre mujeres y hombres. Es decir, se produce la institucionaliza-ción del feminismo en agencias u organismos para la igualdad (Stetson y Mazur, 1995).

Como en la mayoría de los países occidentales, aunque con mayor tardanza, en nuestro país se crean organismos de igualdad a partir de los años ochenta tanto a nivel estatal como a nivel autonómico. La creación en 1983 del Instituto de la Mujer significó el arranque del feminismo de Estado en España que no sólo ha tenido un impacto significativo en el planteamiento de las políticas públicas de igualdad, sino que, además, se ha convertido en el principal promotor de instituciones de este tipo, fundamentalmente, en el ámbito autonómico.

Así, a partir de 1988, año en que se crean los institutos de Andalucía y el País Vasco, se va desarrollando una red de estructuras administrativas análogas al Institu-to de la Mujer en las diferentes comunidades autónomas1.

2. LA EVOLUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE IGUALDAD DE GÉNERO

Las políticas públicas de género se pueden definir, tal y como plantea Lombardo, como el “conjunto de decisiones, objetivos y medidas adoptadas por las instituciones públicas, en relación al fomento de la igualdad entre mujeres y hombres y el avance de la situación socioeconómica, política y cultural de la mujer” (Lombardo, 2004:30). Tienen que ver, por lo tanto, con las intervenciones de los poderes públicos encami-nadas a eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres y a mejorar la situación de las primeras.

En el marco de las políticas de igualdad de género se pueden distinguir tres gran-des grupos o estrategias políticas de género que marcan la propia evolución y efecti-vidad de las mismas. Estas son: las políticas de igualdad de trato, las acciones positi-vas y el mainstreaming.

1 En este sentido, el Instituto de la Mujer representó un modelo para la institucionalización auto-nómica de organismos de igualdad en el momento de desarrollo y profundización autonómica. Actualmen-te es un organismo autónomo dependiente del Ministerio de Igualdad, a través de la Secretaría General de Políticas de Igualdad.

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CUADRO 1

Tipología de políticas públicas de igualdad de género

Estrategia Diagnosis Solución Responsabilidad

¿Qué está mal? ¿Qué hay que hacer? ¿Quién debe hacerlo?

Igualdad de tratoDesigualdad ante la ley

Cambio de las leyes para garantizar la igualdad formal

Legisladores/as

Acciones específicas para la igualdad

Desigualdades de partida. Problemas específicos de las mujeres y desventajas

Diseño y aplicación de programas específicos para las mujeres

Agencias especializadas

Mainstreaming de género

Políticas habituales e instituciones causan o perpetúan la desigualdad

Reorganizar el proceso político para tener en cuenta y tentar la erradicación las desigualdades.

Gobierno y actores implicados en los procesos políticos

Fuente: Alonso (2007a) a partir de Verloo (2001).

Las políticas de igualdad de trato tienen que ver con aquellas medidas cuyo ob-jetivo es alcanzar la igualdad formal de ambos sexos. En este sentido, buscan eliminar de la legislación existente posibles preceptos que discriminen explícitamente a algu-no de los dos sexos. Son políticas deudoras de la concepción de raigambre liberal de igualdad de iure que ha sido objeto de importantes cuestionamientos debido a que pone entre paréntesis el reconocimiento de derechos que puedan ser específicos para alguno de los sexos (Mazey, 2001). No obstante, y a la luz de los resultados, el reconocimiento del principio de igualdad formal –doctrina liberal jurídica– no implicó la desaparición de todas las discriminaciones debido a que las condiciones sociales, económicas y políticas de partida de hombres y mujeres no eran iguales. En este sen-tido, muy pronto se reconoció que las políticas de igualdad de trato llevadas a cabo mayoritariamente durante los años setenta y principios de los ochenta no fueron efi-caces ni suficientes para eliminar la desigualdad entre hombres y mujeres.

Las “acciones específicas” surgen como respuesta al déficit de igualdad de las primeras políticas de igualdad de trato. Las acciones específicas o acciones positivas suponen asumir la necesaria incorporación de un tratamiento diferenciado que posibi-lite la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. La nueva denominación obedece a un cambio de enfoque hacia un concepto más amplio de igualdad de facto. Son estrategias que van más allá de la igualdad jurídica o formal hasta lo que requiere la igualdad real, esto es, la interposición de las medidas necesarias para que la igualdad sea efectiva, removiendo las barreras tanto culturales, económicas, como de cualquie-ra otro tipo que obstaculicen su consecución. Se pueden distinguir dentro de ellas las denominadas políticas de igualdad de oportunidades y las políticas de acción positiva.

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Las primeras comprenden la eliminación de barreras legales, económicas, socia-les, culturales y de poder para que mujeres y hombres tengan las mismas oportunida-des2. El segundo tipo de estrategia, las acciones positivas, o también denominadas de discriminación positiva tienen por objetivo corregir la desventaja inicial de las mujeres con el fin de conseguir la igualdad real de hombres y mujeres mediante el fomento de la presencia de estas últimas en los más diversos ámbitos. Así, se entiende como “ac-ciones positivas”3 aquellas medidas extraordinarias que permiten a las mujeres conse-guir la igualdad efectiva. En el marco de estas acciones se puede establecer una subdi-visión entre las denominadas “acciones positivas” entendidas como la promoción de un trato preferente, para conseguir la igualdad a medio plazo y las denominadas me-didas de “discriminación positiva” que implicarían el establecimiento de cuotas enca-minadas a conseguir una igualdad inmediata (Barreme, 1997:89). Han sido estas últi-mas las medidas más controvertidas, ya que cuestionan la neutralidad de los diferentes procesos de selección. No obstante, estas acciones generalmente se han considerado como medidas temporales, es decir, entendidas como medios más que fines.

Por último, las políticas de mainstreaming constituyen la estrategia de más recien-te aplicación. Esta estrategia fue asumida explícitamente por la Plataforma para la Acción de la Cuarta Conferencia Mundial sobre Mujeres de Naciones Unidas celebrada en Pekín en 1995. El Consejo de Europa la define así: “El mainstreaming de género es la organización (reorganización), el avance, el desarrollo y la evaluación de los procesos políticos, de modo que una perspectiva de igualdad de género, se incorpore en todas las políticas, a todos los niveles y en todas las etapas, por los actores normalmente involucrados en la adopción de medidas política” (Consejo de Europa, 1999).

El mainstreaming es la única estrategia que reconoce que la desigualdad y las relaciones de género se encuentran omnipresentes. Teniendo en cuenta que las ac-tuaciones de las instituciones públicas no son neutrales respecto al género sino que forman parte activa del mantenimiento de la desigualdad estructural, esta nueva po-lítica tiene por objetivo introducir la perspectiva de género desde la propia definición del problema público que se intenta resolver, como a la hora de formular, ejecutar y evaluar las acciones públicas. Debe poder aplicarse en todas las políticas, a todos los niveles, en todas las etapas, y tener capacidad para reorganizar la práctica política. Se entiende como una nueva forma de hacer política de género que permite una aplica-ción flexible y adaptada a la realidad del ámbito donde se desarrolle.

Por otra parte, el mainstreaming como estrategia emplea diversas metodologías e instrumentos de intervención en materia de género, de modo que la revisión de las

2 El objetivo general de las mismas es el acceso de las mujeres al mundo público y su desarrollo se viene llevando a cabo por organismos especializados. Las más importantes están relacionadas con las po-líticas educativas y el acceso a formación para el mercado laboral.

3 El Consejo de Europa las define como aquellas medidas para “favorecer el acceso de miembros de ciertas categorías de personas, en este caso concreto, las mujeres, a los derechos que se le garantizó, en la misma medida que los miembros de otras categorías, en este caso, los hombres” (Consejo de Europa, 2004:54). Traducción propia.

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políticas públicas puede llevarse a cabo por procedimientos muy diversos, entre los que se encuentran los informes de impacto de género, los planes de igualdad y los presupuestos de género. En primer lugar, los “informes de impacto de género” son empleados en numerosos países y constituyen un tipo de evaluación ex-ante de las políticas públicas, por la cual antes que estas sean llevadas a la práctica, se analiza sus potenciales efectos sobre hombres y mujeres y su posible contribución a la perma-nencia de las desigualdades. En segundo lugar, los “planes de igualdad” constituyen un conjunto de medidas aprobadas por un gobierno para ser aplicadas por los depar-tamentos que lo componen en un determinado período temporal (Bustelo, 1999: 381). Bajo esta herramienta y con el objetivo de incidir en la igualdad de género se programan una serie de actuaciones públicas que no son directamente aplicadas por el organismo de igualdad, sino que requiere la participación de otros actores. En ter-cer lugar, los presupuestos sensibles al género permiten hacer un análisis del presu-puesto público para comprender el conjunto o partes del mismo, con el objetivo de conocer el alcance e impacto de las políticas públicas sobre las mujeres y niñas en comparación con los hombres y niños4. Son un mecanismo importante para asegurar una mayor consistencia entre los objetivos económicos y los compromisos sociales y políticos. Todas las políticas públicas que están o pueden estar reflejadas en el presu-puesto pueden analizarse desde el punto de vista de género.

Por último y en otro orden de cosas, es importante subrayar que el mainstreaming de género no sustituye a las acciones específicas de igualdad de género correspondien-tes a la segunda generación de políticas de género. Éstas tienen por objetivo cubrir necesidades prácticas que afectan a la mayoría de las mujeres, destinatarias de accio-nes positivas. La implementación de acciones específicas, bien políticas de igualdad de oportunidades, bien acciones positivas permite dar a conocer la situación social que afecta a las mujeres, hacerla visible. Por lo tanto, estas últimas son condición necesaria pero no suficiente para la plena equiparación social, política y económica de mujeres y hombres. Son estrategias complementarias que forman parte del denominado sistema dual formado por las acciones específicas de igualdad y las políticas de mainstreaming.

3. LA IGUALDAD DE GÉNERO EN GALICIA: ACCIONES, ESTRUCTURAS Y PRESENCIA

El desarrollo de las políticas de género en la Comunidad Autónoma de Galicia, aunque un poco más tardío5, ha sido paralelo a los avances en diferentes institucio-

4 Un aspecto fundamental del análisis del presupuesto sensible al género es el reconocimiento del trabajo no remunerado de cuidado llevado a cabo mayoritariamente por mujeres mediante el uso del tiempo y de los recursos en los hogares. En este sentido, es importante reconocer la interdependencia de los sectores productivo y reproductivo de la economía y el carácter prioritario de los objetivos del bienes-tar y desarrollo humano que visibilicen las mujeres en la macroeconomía. Consúltese: (De la Fuente, M. y Ortiz, L., 2006).

5 Este desarrollo más tardío constituye el reflejo de la asunción competencial realizada en el Es-tatuto gallego. Con posterioridad a la creación del Emakunde vasco o el Instituto Andaluz de la Mujer en el

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nes europeas y españolas. A partir de los años 90 se han llevado a cabo diversas ac-tuaciones públicas en materia de igualdad entre mujeres y hombres, actuaciones que han progresado siguiendo en gran medida a la lógica evolutiva de las distintas políti-cas de género descritas en los apartados anteriores pero también condicionadas por el color político del gobierno.

La ley 3/1991, de 14 de enero, de creación del Servicio Gallego de Promoción de la igualdad del hombre y de la mujer (SGI) fue debatida y aprobada en el Pleno del Par-lamento de Galicia el 18 de diciembre de 1990. Su aprobación supuso el punto de partida del feminismo institucional en la comunidad gallega al crear el primer organis-mo específico cuya finalidad principal ha sido la de introducir las políticas de igualdad a nivel autonómico.

Entre las razones que llevaron al primer gobierno popular presidido por Fraga Iribarne a la creación del SGI, además de las señaladas en otras investigaciones como mimetismo institucional e influencia del contexto europeo (Alonso, 2007a; Bustelo, 2004; Mahou y Bouzas, 2007), cobra un peso significativo la postura que en la oposi-ción había mantenido este partido en la anterior legislatura. Durante el gobierno tripartido de la segunda legislatura, las iniciativas parlamentarias de demanda de creación de un organismo de igualdad autonómico fueron apoyadas por el grupo parlamentario popular en la oposición. Una vez llegado al poder, la marcha atrás se hacía difícil.

Desde comienzos de los años 90 hasta el año 2005, el Partido Popular llevó a cabo políticas de igualdad de género del mismo modo que ha ocurrido en otras auto-nomías. En este sentido, a diferencia de otros contextos, estas políticas han sido pau-latinamente aceptadas en España (Orbals, 2008; Threlfall, 1996), incluso en adminis-traciones más conservadoras6. No obstante, esto no significa que exista una coincidencia en el resultado y contenido de las políticas de género7. De acuerdo con Candice Ortbals el color político del gobierno en Galicia ha marcado una diferencia significativa entre los casos gallego y andaluz, pues ha implicado un alejamiento de las demandas feministas y unas políticas públicas centradas en el rol de madre tradi-cional de la mujer y en el marco de la familia (Orbals, 2008).

año 88, la Xunta de Galicia inicia la aplicación de las competencias en materia de igualdad contenidas en el Estatuto de Autonomía (art. 4.2). Este marco estatutario le otorga competencias a la entidad autónoma gallega para actuar en materia de igualdad de género.

6 En general los partidos conservadores han incrementado sus actitudes favorables a las deman-das feministas de igualdad de género como consecuencia de aspectos diversos como la necesidad de com-petir con la izquierda por el voto femenino, la creciente influencia de la legislación supranacional europea así como una mayor incorporación de las mujeres a la política (Ruiz Jiménez, 2002: 239).

7 Los contenidos de género requieren una matización a la hora de reconocer los intereses de mujeres: normalmente, los temas de género más próximos a posicionamientos de mujeres de derechas comprenden la defensa de la familia, la igualdad de oportunidades, el empleo y la lucha contra la violencia de género; mientras que los asuntos relativos a la legalización del aborto, los métodos anticonceptivos, la educación sexual o las cuotas son demandas más específicas de mujeres de un espectro ideológico de iz-quierdas (Lois y Diz, 2006).

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A partir del cambio en el gobierno en el año 2005 y hasta principios de 2009 des-tacan dos aspectos importantes para el análisis de la evolución de las políticas de igualdad. Por un lado, el gobierno es ocupado por dos partidos de izquierda –Partido Solicialista de Galicia (PSG) - Partido Socialista Obrero Español (PSOE) y Bloque Nacio-nalista Galego (BNG)– con una importante tradición de defensa de los intereses de las mujeres. Por otro lado, al tratarse de un gobierno bipartito, los dos partidos han in-tentado liderar la política de igualdad desde sus áreas de gobierno, lo que ha contri-buido a una mayor presencia de la misma en la agenda política.

En estos momentos, a mediados del 2010, todavía resulta precipitado hacer una valoración profunda sobre las implicaciones que la vuelta del Partido Popular a la Xunta ha tenido en la evolución de las políticas de igualdad. Con todo, es posible su-brayar algunos cambios significativos que dan como resultado un escenario con luces y sombras que hacen pensar que el factor político está directamente relacionado con el nuevo giro de las políticas gallegas de género.

Acciones

El impulso de las políticas públicas de igualdad de género, esto es, de las medi-das destinadas a eliminar las discriminaciones contra las mujeres, se ha concretado fundamentalmente a través de los Planes de Igualdad de oportunidades. Los planes de igualdad, como se indicó más arriba, constituyen un conjunto de medidas aproba-das por un gobierno para ser aplicadas por los departamentos que lo componen en un determinado intervalo temporal (Arranz, 2000: 39). Son el principal instrumento de actuación de los organismos que trabajan para la eliminación de las relaciones desiguales de género. Desde la creación del SGI, se han puesto en funcionamiento cinco Planes de Igualdad:

I Plan para la igualdad de oportunidades de las mujeres gallegas, 1992-1994

II Plan para la igualdad de oportunidades de las mujeres gallegas, 1995-1997

III Plan para la igualdad de oportunidades de las mujeres gallegas, 1998-2001

IV Plan para la igualdad de oportunidades de las mujeres gallegas, 2002-2005

V Plan del Gobierno gallego para la igualdad entre mujeres y hombres, 2007-2010

El título del V Plan de igualdad, vigente en la actualidad, da cuenta de un salto cualitativo respecto a las políticas de género por dos motivos. En primer lugar, y por primera vez, nos encontramos delante de un Plan del Gobierno gallego. Los planes anteriores fueron aprobados por el Pleno del Consejo del SGI, lo que significaba un compromiso menor por parte del gobierno del momento y una mayor dificultad para lograr que otros departamentos se sintieran forzados a la hora de cumplir las medi-das recogidas en los planes. En segundo lugar, la alusión explícita a mujeres y hom-

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bres como destinatarios del V Plan, frente a la referencia sólo a las mujeres en los anteriores, evidencia el cambio de perspectiva a la hora de entender las políticas de igualdad como algo que beneficia a la sociedad en su conjunto y que necesariamente tiene que implicar también a los hombres.

En esta misma línea, si se observan con detalle los contenidos de los planes, es posible identificar otro de los aspectos significativos de la evolución de las políticas de igualdad en Galicia, a saber, la adopción de la estrategia del mainstreaming.

Como se indica en el cuadro 2 referido a las áreas de actuación de los planes ga-llegos de igualdad, el mainstreaming se incorpora por primera vez en el III Plan de Igualdad. Con todo, mientras que la mayor parte de los planes combinan políticas específicas con el nuevo mainstreaming, el V Plan avanza cualitativamente en esta estrategia diseñando líneas de actuación genéricas que persiguen el cambio de las condiciones estructurales que condicionan la persistencia de la desigualdad en las sociedades actuales8.

CUADRO 2

Tipología de áreas de actuación en los planes gallegos de igualdad

Áreas de actuación I II III IV VParticipación sociopolítica

Sensibilización

Medios de Comunicación

Educación

Formación y empleo

Conciliación

Cultura

Deporte

Desarrollo sostenible

Salud

Servicios sociales

Violencia de género

Mainstreaming

Fuente: Elaboración propia a partir de Alonso (2007a).

Junto con estos Planes de igualdad de contenido general nos encontramos con tres planes específicos que podemos enmarcar en la estrategia del mainstreaming: El

8 Las líneas estratégicas de este V plan son cuatro: participación y empoderamiento; acceso a in-formación y a los recursos; formación en igualdad entre mujeres y hombres; y tratamiento integral de la violencia de género.

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Plan de Fomento de la Corresponsabilidad y el Plan para la Salud integral de las Muje-res, aprobados los dos en el 2007 y el Programa Gallego de Mujer y Ciencia, aprobado en el año 2008.

Asimismo, otras acciones relevantes en Galicia en materia de igualdad han sido la aprobación de distintas leyes autonómicas. Nos referimos a la Ley Gallega 7/2004, de 16 de julio, para la igualdad de mujeres y hombres; a la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia y a la Ley 11/2007, de 27 de julio, ga-llega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género. La aproba-ción de medidas legislativas supone un tipo de intervención que apuesta por herra-mientas de actuación más incisivas y más comprensivas de lo que resultan los planes (Aránzazu, 2003: 67; Bustelo y Ortbals, 2007: 211). Y es que una de las limitaciones de los planes de igualdad radica en el hecho de que las políticas tienden a permanecer exclusivamente en el ámbito del ejecutivo. Por el contrario, las leyes permiten que la acción en género se amplíe al ámbito legislativo y judicial. Además, en el caso gallego, esta estrategia va a suponer la adopción del mainstreaming como principio de actua-ción de los poderes públicos gallegos.

La Ley Gallega 7/2004, de 16 de julio, para la igualdad de mujeres y hombres en la Comunidad Autónoma de Galicia establece el principio de mainstreaming en la elaboración, en la ejecución y el seguimiento de todas las políticas y de todas las actuaciones de la Xunta de Galicia. Junto con esta disposición general, la ley incor-pora a la actuación de la administración autonómica alguno de los instrumentos del mainstreaming:

• En el capítulo II, dedicado al principio de mainstreaming, introduce dos artícu-los, el séptimo y el octavo, referidos a los informes de impacto de Género en la elaboración de las leyes y de las legislaciones elaboradas por la Xunta de Galicia. Los informes de impacto se establecen de manera obligatoria, aunque no vinculante, para proyectos y proposiciones de ley.

• En el capítulo III se regula la erradicación del uso sexista del lenguaje. En él se define el lenguaje no sexista y se obliga a la Xunta a la supresión del mismo en el campo institucional; al mismo tiempo se establece que la administración gallega ha de procurar su eliminación en el campo social.

• Por último, la disposición adicional primera fija, con la finalidad de facilitar la aplicación del principio de mainstreaming, que las estadísticas e investigacio-nes con eventual repercusión en cuestiones de género realizadas por la co-munidad autónoma se encuentren desagregadas por sexos.

Luego, pese a que los instrumentos que regula, así como su descripción y defini-ción no consiguen la profundización necesaria para la optimización de la implementa-ción del mainstreaming, la Ley 7/2004 supone un paso importante en la incorporación de esta estrategia en la actuación de la Xunta de Galicia.

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En el año 2007 la actuación legislativa en materia de igualdad da un paso sig-nificativo en la incorporación del mainstreaming a la acción de la administración autonómica. Este avance obedece a la incorporación del objetivo de la igualdad como dimensión central en la actuación de políticas sectoriales: violencia y traba-jo. Así, la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia, en su artículo primero, regula que su objeto es la integración de la dimen-sión de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en las competen-cias autonómicas sobre empleo y relaciones laborales. De la misma manera, la Ley 11/2007, de 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género establece como objetivo la adopción de medidas integrales dirigidas a la prevención y atención del tratamiento de la violencia ejercida contra las mujeres, así como la asistencia a las víctimas. Esta ley pretende dotar a los po-deres públicos y a la sociedad gallega de un instrumento útil para prever, tratar y erradicar la violencia de género y, en fin, conseguir una verdadera realización del principio de igualdad.

Como se ha señalado anteriormente, uno de los aspectos positivos de la intro-ducción del mainstreaming en estas leyes es el carácter obligatorio otorgado a al-guna de sus herramientas –estadísticas, informes de impacto o lenguaje no sexis-ta–. Por ello, antes de dar por finalizado este apartado resulta pertinente el examen de alguna de ellas. En concreto, la referida a los informes de impacto de género que, como ya se ha indicado, se introducen en la ley del 2004. Los informes han sido la principal herramienta del gobierno gallego para incorporar la perspectiva de género en su legislación. Un reciente estudio (Alonso, Diz y Lois, 2009) evalúa cuál ha sido el verdadero impacto de estos informes y da cuenta de su utilización no sólo en las leyes, tal y como obliga el artículo séptimo en el que se regula, sino en otro tipo de normativa. Además, en cuanto a su influencia, se constatan dos ten-dencias. En primer lugar, no todas las áreas de gobierno han sido igualmente re-ceptivas a la inclusión de este tipo de recomendaciones. Y, en segundo lugar, cuan-to más transformadoras han sido las sugerencias presentes en los informes menos posibilidades ha habido de que éstas fueran incluidas finalmente en la normativa. Es más, el estudio subraya la importancia de la existencia de una normativa en igualdad, ya que son las medidas de igualdad que están legisladas las que finalmen-te se incorporan en otra legislación. Con todo, se puede concluir que estamos ante una herramienta bastante consolidada en el ámbito de actuación de la Xunta de Galicia.

En último lugar, y como resultado del cambio de gobierno, es preciso destacar nuevas acciones recogidas en el Anteproyecto de Ley de apoyo a la Familia y a la Con-vivencia9. En él se dilucidan nuevas orientaciones entre las que destacan las denomi-nadas acciones de “apoyo a la vida” que hacen pensar en un claro cambio de rumbo respecto a las políticas de género de la legislatura anterior. En realidad, es un proyec-

9 El 19 de mayo de 2010 la Conselleira de Traballo e Benestar presentó a la prensa el borrador de la futura Ley de apoyo a la Familia y a la Convivencia.

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to que guarda una relación muy estrecha con las recientes leyes autonómicas de Cas-tilla y León y Valencia gobernadas por el PP10.

Al parecer, esta nueva ley tendrá presente el “apoyo a la vida” con medidas ha-cia las mujeres gestantes con el fin de fomentar que el embarazo llegue a término. En este sentido, las acciones girarán en torno al “fomento del acogimiento familiar y de la adopción”. Estas propuestas de actuación se encuentran en clara sintonía con algu-nas claves de las políticas en contra del aborto manifiestamente opuestas a las de-mandas feministas.

Por otro lado, como elemento novedoso, esta futura ley considerará a las muje-res embarazadas como unidad familiar de pleno derecho y creará por primera vez en la Comunidad un registro de familias monoparentales. Con esta iniciativa legislativa se tiene por objetivo sentar las bases del Plan Gallego de Apoyo a la Familia y a la Natalidad que permitirá la creación de un Consello Galego das Familias.

Estructuras

El mainstreaming supone la creación y transformación de la organización de las estructuras administrativas con el objetivo de garantizar la introducción de la perspec-tiva de género en todo el proceso de elaboración de una política pública concreta. ¿De qué estructuras se trata? Por un lado, la necesaria estrategia dual concede un papel decisivo a los organismos de igualdad tradicionales o instituciones de igualdad especí-ficas. Por otro lado, las nuevas estructuras deben dar respuesta a algunos de los requi-sitos del mainstreaming, de manera que se creen: 1. Órganos específicos tendentes a favorecer una mayor coordinación y colaboración institucional, 2. Órganos de consulta igualitaria dirigida a la integración de la sociedad civil en el proceso de cambio y la puesta en práctica de políticas participativas y 3. Órganos que permitan la extensión de los objetivos de la igualdad de género hacia nuevas áreas competenciales.

En cuanto a los organismos de igualdad tradicionales, algunas autoras han seña-lado (Bustelo, 2004; Bustelo y Ortbals, 2007) dos elementos estructurales que se de-ben utilizar a la hora de explicar su fuerza institucional: el tipo de organismo –referido a si es un organismo autónomo, con presupuesto propio y creado por ley, o si se tra-ta, al contrario, de una dirección general, dependiente de un departamento del go-bierno y de sus decisiones– y el departamento o área gubernamental en el que está situado. De acuerdo con estas autoras, el área de gobierno preferible es la de presi-dencia ya que, por un lado, sus competencias se extienden a otras áreas de gobierno

10 Son la Ley 6/2009, de 30 de junio, de la Generalitat, de Protección a la Maternidad y la Ley 14/2008, de 18 de diciembre, por la que se crea y regula una red de apoyo a la mujer embarazada. Al pare-cer, el origen de estas leyes se encuentra en la iniciativa legislativa popular de la Fundación Red Madre. Es una red de asociaciones de asesoramiento a embarazadas impulsada en 2007 por el Foro Español de la Familia. Esta red ha ido recabando firmas en todas las comunidades autónomas para pedir que los parla-mentos autonómicos elaboren normas de apoyo a la maternidad.

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y, por otro, otorga a las femócratas o feministas de Estado una mejor situación para persuadir a los colegas de otros departamentos.

El diseño orgánico del SGI, así como otros organismos de igualdad autonómicos, siguen en su creación el modelo de la administración central: un organismo autóno-mo vinculado a un departamento percibido como de importancia secundaria, esto es, Trabajo y Servicios Sociales.

Con todo, la consejería de adscripción del SGI fue cambiando a lo largo de los años de manera que se experimenta una evolución positiva desde el punto de vista de la autoridad y de la capacidad del feminismo institucional en el nivel autonómico. La evolución cronológica de los órganos de adscripción ha sido la siguiente:

1. Consejería de Trabajo y Servicios Sociales.

2. Consejería de Familia Mujer y Juventud.

3. Consejería de promoción del Empleo, Mujer y Juventud.

4. Consejería de Familia, Juventud, Deporte y Voluntariado.

5. Vicepresidencia de la Igualdad y el Bienestar (Secretaría General de Igualdad).

6. Presidencia (Secretaría General de Igualdad).

Esta evolución de la vinculación de las responsabilidades en igualdad de género y del SGI a los diferentes departamentos determina un distinto peso político y capaci-dad de influencia en el establecimiento de la agenda. Se puede establecer una divi-sión clara entre dos grandes períodos en lo referido al nivel organizativo. Un primero, antes del 2005, donde las políticas de género se sitúan en consejerías de bajo nivel de influencia y que actúan en ámbitos de poca incidencia para las restantes unidades de gobierno.

La estructura posterior al 2005 representa, por el contrario, un salto cualitativo y abre otra etapa. El Servicio Galego de Igualdade se adscribe en este periodo al entor-no de Presidencia. Este nivel, como se acaba de indicar, determina la presencia en un plano ventajoso pues constituye un nivel privilegiado para la introducción de la estra-tegia de la mainstreaming, ya que favorece capacidad de influencia y de coordinación en otros organismos para que incluyan la igualdad entre sus objetivos.

Desde este último punto de vista, esto es, el de la introducción del mainstrea-ming, también es preciso explicar la novedad que ha representado, en cuanto a dise-ño estructural de las políticas de igualdad, la adscripción de esta área a una secretaría general incardinada en el gobierno. Sin duda, la capacidad ejecutiva de una secretaría general, frente a un organismo autónomo, significa situar en un primer plano la igual-dad en la agenda política. Por otro lado, el avance que las políticas de igualdad en

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Galicia han experimentado desde el 2005 podrían estar indicando la utilidad de este tipo de estrategia estructural. Con todo, se necesitan todavía estudios cualitativos que indaguen en esta relación, así como en las consecuencias que la aparición de es-tas estructuras puede tener sobre los organismos de igualdad tradicionales11.

La normativa aprobada por el gobierno gallego a partir del 2007 da respuesta a través de la creación de distintas estructuras a alguno de los desafíos del mainstrea-ming. En este sentido, en Galicia las femócratas han utilizado la ley como una oportu-nidad para impulsar esta estrategia en una de sus principales dimensiones, a saber, el cambio de la estructura administrativa para la igualdad. Sintetizando y de manera esquemática se puede describir este nuevo entramado institucional como sigue:

En la nueva normativa, a las unidades especializadas de igualdad –Servicio Galle-go de promoción de la Igualdad del hombre y de la mujer y, sobre todo, Secretaría General de la Igualdad– se les sigue reconociendo sus funciones y se profundiza en alguna de ellas.

Con respeto a otros cambios estructurales, se crea un organismo de coordina-ción entre consejerías: Comisión Interdepartamental de Igualdad. La creación de esta comisión que ya funcionó para la elaboración del V Plan del Gobierno gallego de igual-dad entre mujeres y hombres de Galicia, se regula en la Ley 11/2007, de 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género como un órgano colegiado e institucional de la Xunta.

La participación en el proceso de elaboración de las políticas públicas de igual-dad se garantiza con la creación de dos organismos: el Consejo gallego de las muje-res y Consejo gallego de participación de las mujeres en el ámbito del empleo y de las relaciones laborales. La Ley 11/2007, de 27 de julio, gallega para la prevención y el tratamiento integral de la violencia de género crea el Consejo Gallego de las Mujeres como órgano colegiado e institucional de Galicia, de carácter consultivo, de partici-pación y asesoramiento en materia de políticas de igualdad. Además, la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia también regula el Consejo Gallego de participación de las mujeres en el ámbito de empleo y de las re-laciones laborales, como órgano de participación mediante un canal de libre adhe-sión de las asociaciones de mujeres, donde se integren las secretarías de mujeres de los sindicatos y de la confederación de empresarios y empresarias de Galicia y con representación del departamento de la administración autonómica en materia de igualdad.

11 En el caso gallego, durante el gobierno bipartito el SGI fue adscrito a la Secretaría General de Igualdad y ambos contaban con una dirección nombrada, lo que suponía, a los ojos de la ciudadanía, la percepción de dos liderazgos en política de igualdad. El gobierno actual del Partido Popular parecía haber optado, en un primer momento, por mantener un único liderazgo. En este sentido, el caso del ejecutivo central, con la creación del Ministerio de Igualdad, resulta un cambio estructural similar donde se impone también la indagación sobre el papel del Instituto de la Mujer.

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En otro orden de cosas, con respeto a las estructuras especializadas de área, en los últimos años se crean dos: el Servicio de igualdad laboral y la Unidad Mujer y Ciencia.

El Servicio de igualdad laboral se regula en la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del tra-bajo en igualdad de las mujeres de Galicia. Se trata de la Unidad Administrativa de Igual-dad del departamento de la Administración autonómica competente en materia de trabajo, que funcionará coordinada y vinculada funcionalmente con el departamento de la administración autonómica competente en materia de igualdad. Las funciones que se le atribuyen son de asesoramiento en materias de género, impulso de la partici-pación equilibrada de mujeres y hombres en los puestos de trabajo del citado departa-mento, diseño de formación en materia de igualdad, colaboración con el departamento competente en materia de igualdad en la elaboración de los informes de impacto de género de las normas del departamento de la administración autonómica competentes en materia de trabajo, recepción de las estadísticas que este elabora, promoción del principio de igualdad, asesoramiento a las empresas, revisión de convenios colectivos, elaboración de dictámenes y vigilancia sobre el cumplimiento de esta ley.

Asimismo, se debe mencionar la creación, a través del Decreto 33/2007 del 1 de marzo, de la Unidad de Mujer y Ciencia. Se trata de un organismo especializado en potenciar la presencia de las mujeres en los ámbitos científico y tecnológico y que cuenta con la participación de hasta tres departamentos gubernamentales: la Secre-taría General de Igualdad, la Consellería de Educación y la Consellería de Innovación e Industria. La colaboración de estas dos últimas representa un claro ánimo para la aplicación del mainstreaming, ya que entran a formar parte del feminismo institucio-nal, mostrando un claro compromiso con la eliminación de las desigualdades y apor-tando su experticia (Alonso, 2008a; 2008b).

Por último, y con el cambio de gobierno en la primavera de 2009, resulta pertinen-te destacar el reciente Anteproyecto de Ley por el que se suprime el Servicio Galego da Igualdade y se modifican determinados artículos12 de la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres. Tras diecinueve años de funcionamiento de este organismo que significó el punto de arranque del feminismo institucional en Gali-cia será suprimido aludiendo a criterios de racionalización de las estructuras. En este anteproyecto se argumenta que con la concentración de las funciones en la ya existen-te Secretaría General de Igualdad se gana en eficacia a la hora de aplicar el mainstrea-ming, sin embargo, no está claro que un organismo de rango menor posea un gran poder de persuasión sobre las consejerías. Los organismos autónomos, como el SGI, se valoran como los más adecuados y extendidos en el conjunto de las autonomías13 ya que garantizan la continuidad y la estabilidad de las políticas de género al tiempo que impiden que éstas sufran grandes retrocesos con los cambios de gobierno.

12 Se modifica el artículo 7 rebajando a la “Unidad Administrativa de Igualdad”, adscrita hasta el momento a la Secretaría General de la Consellería de Traballo, a la condición de servicio.

13 La organización exclusivamente política –direcciones generales en su mayoría– está presente tan solo en los casos de Cantabria, Valencia, Madrid y Castilla-León.

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Presencia

Hasta ahora se han abordado dos de las tres estrategias utilizadas para incre-mentar la posición social de las mujeres (Squires, 2007): la creación de organismos de igualdad –con el objetivo de lograr una representación substantiva de los intereses de las mujeres– y la estrategia del mainstreaming. Queda referirse a la utilización de las cuotas para garantizar la presencia de las mujeres en los puestos representativos.

A diferencia de otras leyes de igualdad autonómicas que introducen las cuotas como medida para garantizar la paridad en la selección de personas para puestos repre-sentativos de ámbito autonómico, la Ley gallega de igualdad del 2004 establecía el fo-mento de la participación equilibrada de las mujeres, pero no garantizaba la misma a través del establecimiento de cuotas. Es la ley orgánica, 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres la que obliga a la aplicación del principio de presencia equilibrada en las elecciones a los parlamentos autonómicos. Además, la Ley 2/2007, de 28 de marzo, del trabajo en igualdad de las mujeres de Galicia utiliza las dispo-siciones adicionales para la reforma de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, de normas regula-doras de la Xunta y su presidencia y establece, mientras que el Parlamento de Galicia no legisle otro porcentaje, el mínimo del 40% de presencia femenina en el ejecutivo gallego.

Como se puede observar en las tablas siguientes, los resultados de esta norma-tiva han sido positivos aunque parciales. La presencia de parlamentarias en la cámara autonómica representa por primera vez en su historia el 40%. El análisis de las listas y los puestos de las candidatas en las mismas, sin embargo, pone de manifiesto otra interpretación que ya ha sido señalada para otros contextos (Verge, 2008; Diz y Lois, 2009). El principio de presencia equilibrada que establece un mínimo del 40% y un máximo del 60% para cada uno de los sexos, lejos de aplicarse como tal principio se utiliza sistemáticamente como una cuota del 40% para las mujeres.

Por otro lado, en cuanto a la presencia de las mujeres en el ejecutivo, el porcen-taje mínimo del 40% se cumple en el caso de conselleiras y conselleiros, pero no en los puestos de designación política que están lejos de alcanzar los porcentajes que esta-blece la ley.

TABLA 1

Presencia de mujeres en el Parlamento de Galicia al inicio de cada legislatura, en porcentajes

I LEG(81-85)

II LEG(85-89)

III LEG(89-93)

IV LEG(93-97)

V LEG(97-01)

VI LEG(01-05)

VII LEG(05-09)

VIII LEG(09-)

BNG – – 20% 15,3% 22,2% 17,6% 38,4% 50%

PP 3,8% 2,9% 10,5% 14% 14,3% 36,6% 24,3% 34,2%

PSdeG – – 17,8% 10,5% 23,1% 35,3% 40% 44%

Total 4,2%* 1,4% 12% 13,3% 17,3% 30,6% 33,3% 40%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Diario Oficial de Galicia.* En la I legislatura había otras 2 diputadas pertenecientes a UCD.

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TABLA 2

Presencia de mujeres en las listas en las elecciones al Parlamento de Galicia del 2009

Presencia listas

5 primeros puestos

(Composición 3 mujeres / 2

hombres)

Cabezas de lista

Puestos de salida

% en el parlamento

Galicia 48,8% 25% 25% 40% 40%

Fuente: Diz y Lois, 2009.

TABLA 3

Presencia de mujeres en el ejecutivo autonómico actual, en porcentajes

Presidencia ConsejeríasSecretarías generales

Direcciones generales

% mujeres – 40 35% 23%

Fuente: Novo, 2009.

4. CONCLUSIONES

En resumen, se puede concluir que, en términos generales, la Comunidad Autó-noma gallega ha alcanzado en los últimos años un notable estado de madurez e insti-tucionalización de las políticas de igualdad de género pues han sido ampliamente de-sarrolladas y equiparadas a las que podemos encontrar en las autonomías que más han avanzado en este campo e incluso respecto a las llevadas a cabo en el nivel estatal.

En los años 90 se ha producido un progreso continuo motivado en gran medida por la lógica evolutiva de las distintas estrategias de género aunque también el color político ha sido un factor significativo a la hora de entender el alcance y resultado de las políticas de género. A partir de la creación del SGI las políticas gallegas experimen-taron una evolución constante. En primer término, se desarrollaron cómo instrumen-tos específicos de actuación los planes plurianuales de igualdad y normativa específi-ca. La aprobación de los diferentes planes determinó una continua revisión y ampliación de la agenda política. Paralelamente, se han producido modificaciones en la estructura organizativa con la que se aborda la igualdad.

Ahora bien, el período de legislatura iniciado en 2005 con el gobierno bipartito supuso un salto cualitativo tanto respecto al contenido de las políticas como a las estructuras. Los nuevos planes e iniciativas legislativas se llevaron a cabo con una vocación de implementación completa del mainstreaming –en todas las áreas y en todas las políticas– creándose al mismo tiempo órganos y unidades ex-novo como la Secretaría General de Igualdad, la Comisión Interdepartamental de la Igualdad o la Unidad Mujer y Ciencia, entre otros. Pese a que estos cambios importantes pueden

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comprenderse también como fruto del proceso de consolidación de la estrategia es-tructural del mainstreaming iniciada a mediados de los años noventa, la voluntad po-lítica ha sido manifiesta.

A partir del 2009, con el regreso del PP al gobierno, y sin que haya sido posible llevar a cabo un análisis extenso debido al corto período de tiempo contemplado, se ha evidenciado un cambio de rumbo. Las transformaciones sustantivas en el conteni-do y alcance las políticas de género como la decisión de suprimir el SGI, organismo autónomo referente del feminismo institucional en Galicia, así como la modificación de la Ley 2/2007 del 28 de marzo del trabajo en igualdad de las mujeres, o el nuevo proyecto de ley sobre la familia y la convivencia, dibujan un horizonte de incertidum-bre que podría estar poniendo en peligro algunos de los recursos institucionales ga-llegos necesarios para una agenda política de igualdad de género con garantía de fu-turo. En definitiva, habrá que esperar para saber si tras el camino abierto en los últimos años, se sigue haciendo camino al andar.


Alonso, A. (2007a), El mainstreaming y la europeización de las políticas de género en Galicia. Trabajo de investigación tutorado presentado en el programa de Douto-ramento Procesos Políticos Contemporáneos. Curso 2006-2007. Santiago de Compostela: Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Santiago de Compostela.

— (2007b), “El mainstreaming y la europeización de las políticas de género en Gali-cia”. Ponencia presentada en el VIII Congreso de la Asociación Española de Ciencia Política. En línea: <http://www.aecpa.eres/congreso_08/archivos/arena6/GT-19/ALONSO-ALBA.pdf > (consulta: 21 diciembre 2009).

— (2008a), “Género y Ciencia. Una visión desde las políticas públicas gallegas”, An-daina Revista del movimiento feminista gallego, 49: 47-50.

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Recibido: 29 de enero de 2010Aceptado: 2 de junio de 2010

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BALLESTER, Marta

Licenciada en Sociología por la Universitat Autonoma de Barcelona y Diplomada en Trabajo Social por la Universitat de Barcelona. Colaboradora de la Secretaría de Juventud de la Generalitat de Catalunya como consultora en procesos de participa-ción juvenil y formación de profesionales. Ha trabajado como técnica en el Plan Co-munitario de la Sagrada Familia (Barcelona) y en programas de participación ciudada-na del Ayuntamiento de Mataró. También ha colaborado como investigadora en el Institut de Govern i Polítiques Públiques de la Universitat de Barcelona, en donde ac-tualmente cursa estudios de posgrado.

BLANCO FILLOLA, Ismael

Doctor en Ciencias Políticas por la Universitat Autonoma de Barcelona y miembro del Institut de Govern i Polítiques Públiques de la misma. Ha sido Investigador Visitan-te en la De Monfort University (Reino Unido) y actualmente es investigador Ramón y Cajal en Universitat Pompeu Fabra. Especialista en análisis de políticas públicas, redes de gobernanza local, participación ciudadana y regeneración de barrios desfavoreci-dos. Entre sus publicaciones figuran varios artículos en revistas internacionales, como la Local Government Studies y la European Journal of Political Research, así como la edi-ción de dos libros: Gobiernos locales y redes participativas (Barcelona: Ariel, 2002) y Respuestas locales frente a inseguridades locales (Barcelona: CIDOB, 2009).

CARDOZO, Myriam

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad Nacional Autónoma Metropolitana de México. Investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y Consejera Ciudadana del Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Dis-trito Federal de México. Ha trabajado en temas de descentralización, formación ge-rencial y análisis y evaluación de políticas y programas públicos, especialmente las de carácter social. Entre sus principales publicaciones destacan dos libros: La evaluación de políticas y programas públicos. El caso de los programas de desarrollo social en Méxi-co (México: Cámara de Diputados/M.A. Porrúa, 2006) y Evaluación y metaevaluación en los programas mexicanos de desarrollo social (México: UAM-X, 2009).

DIZ OTERO, Isabel

Profesora Contratada Doctora de la Universidad de Santiago de Compostela (USC). Ha participado en el desarrollo de diversos proyectos de investigación centra-


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dos en el análisis de los parlamentos y las elites políticas, así como en los estudios de género. Entre sus publicaciones cabe resaltar el libro, editado conjuntamente con M.I. Lois, titulado Mujeres, instituciones y política (Barcelona: Bellaterra, 2007). Ha sido coordinadora de la Oficina de Igualdad de Género de la USC.

LOIS GONZÁLEZ, Marta Irene

Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Santiago de Compostela y pro-fesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la misma. Especialista en estudios de género y políticas públicas de igualdad, campos en los que ha realizado diversas publicaciones, entre las que destaca la edición, conjuntamente con I. Diz, de la obra Mujeres, instituciones y política (Barcelona: Bellaterra, 2007).

RODRÍGUEZ HERRERO, Gorka

Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad del País Vasco. Ha sido becario de investigación del Instituto Vasco de Administración Pública y del Programa de Formación de Investigadores del Gobierno Vasco. Especialista en Administración pública, descentralización municipal y participación ciudadana, ámbi-tos en los cuales ha publicado diversos artículos en revistas científicas y capítulos en obras colectivas.

SAN ANDRÉS REDONDO, María del Mar

Licenciada en Ciencias Físicas por la Universidad Autónoma de Madrid. Máster en Gestión y Análisis de Políticas Públicas por la Universidad Carlos III de Madrid, pro-grama organizado conjuntamente con el Instituto Nacional de Administración Públi-ca. Posee una amplia experiencia en puestos directivos dentro de la Administración pública española, desempeñando actualmente sus funciones en la Subdirección Ge-neral de Coordinación de la Administración Periférica del Ministerio de la Presidencia. Es especialista en metrología, análisis de datos y evaluación estadística, campos en los que ha publicado diversos trabajos.

URTEAGA, Eguzki

Doctor en Sociología por la Universidad Victor Segalen Burdeos 2 y Licenciado en Historia (Mención Geografía) por la Universidad de Pau (Francia). Profesor de Socio-logía de la Universidad del País Vasco e Investigador del Centro de Investigación IKER, asociado al CNR francés. Colabora como director de colección en la editorial parisina Mare et Martin. Autor de 24 libros y más de un centenar de artículos en medios uni-versitarios de diversos países, entre sus publicaciones cabe reseñar el libro La coope-ration transfrontalière en Pays Basque (París: L´Harmattan, 2007).

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“Gestión y Análisis de Políticas Públicas” (GAPP) es la revista pionera y más significativa en España dentro de su especialidad. Editada por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), se ha distinguido por impulsar los estudios inter-disciplinares en la materia y el análisis de experiencias y casos de especial interés para los profesionales de las administraciones públicas. Con ello ha contribuido a dinamizar el debate sobre los modelos teóricos y empíricos de gestión pública, así como sobre los procesos de transformación de los escenarios de acción guberna-mental. A partir del año 2009 ha emprendido una Nueva Época, buscando un mayor impacto y proyección internacional. No obstante, fiel a sus señas de identidad, con-tinúa persiguiendo los objetivos de potenciar la reflexión analítica en el campo de las políticas públicas y de priorizar la aplicabilidad y utilidad de los estudios sobre las mismas.

Condiciones de presentación para su publicación en la revista

• Los autores deberán enviar un archivo de cada original a la dirección de correo electrónico de la Secretaría de la revista.

• Los trabajos pueden ser enviados en español o en inglés. La edición en formato impreso será siempre en español y la edición en formato electrónico puede incluir la versión en inglés.

• Los trabajos que no se ajusten a los criterios formales exigidos serán devueltos a su autor.

Evaluación y aceptación de originales

• El Consejo de Redacción remitirá al autor acuse de recibo de su trabajo y le infor-mará si el trabajo ha sido admitido al proceso de evaluación, o bien de su rechazo por no cumplir los criterios formales o editoriales.

• Todos los trabajos que cumplan con los criterios formales y editoriales serán so-metidos a un proceso de informe de dos evaluadores anónimos. Si existe contra-dicción entre los informes de los dos evaluadores se procederá a una tercera eva-luación que se considerará definitiva.

• Los artículos no deben incluir expresiones que hagan referencia a la identidad del autor o autores dentro del texto.


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• Bajo ninguna circunstancia se revelará la identidad de los evaluadores y sus infor-mes motivados serán decisivos a la hora de que el Consejo de Redacción entienda procedente o no la publicación de los trabajos.

• En un plazo máximo de seis meses (que podrá ampliarse en circunstancias ex-traordinarias) el Consejo de Redacción remitirá al autor los resultados de la eva-luación y le informará, en su caso, del tiempo de que dispone para realizar las co-rrecciones pertinentes.

Criterios formales de presentación de originales

• Los artículos deben ser presentados exclusivamente en formato electrónico en tamaño DIN A4, a un espacio y medio atendiendo a márgenes normalizados a cada página. No se establece una extensión máxima, pero se sugiere que los tra-bajos considerados Estudios no excedan las 10.000 palabras, incluyendo notas y referencias bibliográficas y que los trabajos considerados Experiencias y Casos no excedan las 8.000 palabras, incluyendo notas y referencias bibliográficas.

• En archivo aparte el autor o autores deben enviar sus datos completos (institu-ción, dirección postal, dirección electrónica y teléfono) y una breve reseña curri-cular (máximo 100 palabras) en la que incluyan grado académico, institución a la que pertenecen, líneas de investigación y principales publicaciones.

• Se recomienda que el título no exceda de 100 caracteres (incluyendo espacios).

• Cada trabajo debe acompañarse de un resumen de no más de 200 palabras, tanto en español como en inglés, y de una serie de palabras clave (máximo siete), prefe-rentemente no incluidas en el título e igualmente en español y en inglés.

• Los gráficos, tablas, cuadros y otros dibujos e imágenes deberán integrarse den-tro del texto e ir numeradas consecutivamente. Se hará referencia a las fuentes de procedencia y llevarán un título.

• Las citas en el texto deben hacerse entre paréntesis por autor y año, seguido de la página o páginas citadas (Lindblom, 1959: 79). Si se cita el trabajo de dos auto-res deberá incluirse el apellido de los dos unidos por la conjunción “y”. Si se trata de tres o más autores, es suficiente citar el primer autor seguido de et al. Si se ci-tan varios trabajos de un autor o grupo de autores de un mismo año, debe añadir-se las letras a, b, c..., después del año, tanto en el texto como en el apartado final de “Referencias bibliográficas y documentales”.

• Las notas deben ir a pie de página y el autor debe asegurarse de que estas notas y las citas incluidas en el texto coincidan con los datos aportados en la bibliografía.

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• Las referencias a prensa deberán incluir, cuando sea pertinente, el título del artí-culo que se cita entre comillas y, en todo caso, el nombre de la publicación en letra cursiva, la fecha de publicación y, si procede, la página o páginas. Por ejemplo:

The Economist, 27 de enero de 2008.

Toner, R., “New Deal Debate for a New Era”, The New York Times, 1 de agosto de 2007.

• Al final del texto debe incluirse, por orden alfabético, el listado completo de la bi-bliografía empleada. Se deben seguir los siguientes formatos:

Libro:

Meny, I. y Thoenig, J.C. (1992), Las políticas públicas. Barcelona: Ariel.

Weber, M. (1964 [1922]), Economía y sociedad. México D.F.: Fondo de Cultura Eco-nómica.

Trabajo en un libro colectivo:

Sabatier, P.A. y Jenkins-Smith, H.C. (1999), “The Advocacy Coalition Framework: An Assessment”, en P.A. Sabatier, ed., Theories of Policy Process. Boulder: West-view Press.

Artículo:

Goodsell, Ch. (2006), “A New Vision for Public Administration”, Public Administra-tion Review, 66(5): 623-635.

Página web:

Schmitter, P.C. (2004), “On Democracy in Europe and the Democratization of Europe”, Documentos de Trabajo Política y Gestión 1. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid. En línea: <http://www.uc3m.es/uc3m/dpto/CPS/schmitter.pdf> (con-sulta: 20 diciembre 2008).

• Se recomienda evitar el uso de palabras en idioma distinto al español y de neolo-gismos innecesarios. En caso de que su uso sea necesario por no existir traducción al español, se pondrá en letra cursiva.

• La primera vez que se utilicen siglas o acrónimos deberán escribirse entre parén-tesis precedidos por el nombre completo.

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Derechos y obligaciones de los autores

• Los autores ceden al INAP los derechos correspondientes al trabajo publicado en la revista, incluidos, con carácter exclusivo e ilimitado, los derechos a reproducir y distribuir el texto en cualquier forma o soporte (impresión, medios electrónicos o cualquier otra), además de los de traducción a cualquier otra lengua, sin perjuicio de las normas particulares o locales aplicables.

• El autor deberá adjuntar al original del texto que presente una declaración formal en la que haga constar que el contenido esencial del mismo no ha sido publicado ni se va a publicar en ninguna otra obra o revista mientras esté en proceso de evaluación en la revista GAPP, comprometiéndose en todo caso a comunicar de inmediato a la Dirección de la revista GAPP cualquier proyecto de publicación de dicho texto.

Secretaría de la revista: “Gestión y Análisis de Políticas Públicas”

Instituto Nacional de Administración PúblicaCentro de PublicacionesC/ Atocha, 106. 28012 MADRIDTeléfono: (91) 273 91 19. FAX: (91) 273 92 87Correo electrónico: [email protected]

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