GATT/1079 19 de mayo" de 1971.

TRADUCIDO DBL INGLÉS NO HA DE PUBLICARSE ANTES DE LAS 16 horas DEL 19 DE MAYO DE 1971

'..•••••• Discurso del Sr. Olivier Long. Director General del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, ante la Conferencia financiera internacional

organizada por "The Conference Board". Ginebra. 19 de mayo de 1971

Me complace aprovechar la oportunidad de hablar brevemente a tan distinguido auditorio sobre él cariz que. presenta actualmente el comercio internacional.

Para comenzar, puedo decirles que el comercio internacional¿ en sí, sigue progresando a buen paso. • ..'

El año pasado, las exportaciones mundiales aumentaron en valor casi un 14 por ciento. Es cierto que aproximadamente la mitad de ese incremento se debió a la inflación de los precios, que ahora repercute sobre los de exportación de una manera que no se veía desde hace casi 20 años. Pero, aun descontando la inflación, el crecimiento global.del comercio fue todavía satisfactorio -particularmente si recordamos que ha sido un año en el que el desarrollo del importante mercado de los Estados Unidos estuvo frenado. A pesar de la preocupación que Suscitan las tendencias de la política comercial, el estado del comercio en sí fue saludable en 1970, aunque es de lamentar que las exportaciones de los países en desarrollo no progresaran tanto como la media general.

Hasta el momento parece probable que en 1971 el comercio registre una nueva expansión substancial. No obstante, estaría fuera de lugar contemplar el futuro con complacencia.

Como la experiencia ha demostrado claramente en el pasado, una política irreflexiva puede, perturbar fácil y rápidamente el comercio y las relaciones mercantiles. Los años transcurridos desde la ultima parte del-decenio de 194-0 han sido un período de desarrollo sin precedentes de los intercambios.- El valor de las exportaciones mundiales ha alcanzado en la actualidad un nivel mas de cuatro

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veces superior al de 1950. Esa progresión sólo ha sido posible gracias a que los gobiernos han adoptado y seguido una política comercial sabia e inteligente; han reconocido qua es favorable para sus intereses basar el comercio en determinadas normas fundamentales, que han sido recogidas en el Acuerdo General sobre Arancele? Aduaneros y Comercio, negociar la disminución multilateral de los obstáculos al comercio y lograr, mediante consultas, soluciones convenidas para todos los problemas que surjan. Desde el final de la última guerra mundial, se ha admitido de manera general que los esfuerzos internacionales realizados en la esfera del comercio debían orientarse principalmente hacia una mayor liberalizacion. En algunos momentos el movimiento ha sido rápido, en otros más lento. Pero no ha existido duda alguna sobre la dirección que se quería dar a esos esfuerzos.

Sin embargo, determinados hechos ocurridos desde hace uno o dos años podrían indicar que tal vez las naciones mercantiles estuviesen comenzando a dar demasiado fácilmente por sentada la existencia del sistema de comercio multila­teral. En algunos sitios han aparecido síntomas de vacilación en el apego a la practica de una política comercial liberal.

F-D casi innecesario recordarles que esa vacilación -esa aparente falta de resolución- dio lugar a algunos momentos difíciles en 1970. Hubo amenazas de medidas contra las importaciones de determinados productos o contra las proce­dentes de determinados países. A esas amenazas respondieron con otras amenazas otros gobiernos. Empeoró notablemente el tono público de la discusión interna­cional de las cuestiones comerciales. No parecía que los gobiernos interesados estuviesen dispuestos a actuar de común acuerdo para hacer frente al peligro evidente, a pesar de que en el GATT disponen de mecanismos establecidos desde hace tiempo para la solución de los conflictos mediante conciliación. En pocas palabras, estaba izada la señal de peligro.

No creo ser poco realista o indebidamente optimista al percibir un cierto mejoramiento durante los últimos meses en el clima de las relaciones comerciales internacionales. Estimo que ahora se reconoce con bastante generalidad que el último año se han corrido riesgos inadmisibles -riesgos que-podrían en definitiva haber comprometido el ulterior desarrollo del comercio internacional. Si esta apreciación es correcta, se puede esperar la reanudación de un diálogo construc­tivo entre los gobiernos. Parece que actualmente debería ser posible discutir francamente acerca de las dificultades actuales del comercio mundial y evitar así la repetición de las peligrosas situaciones que se plantearon en 1970.

Sin embargo, aunque parecen haber mejorado las perspectivas de una discusión racional de los problemas comerciales, no hay todavía síntoma alguno de que los problemas, en sí mismos, hayan disirànuido.

El primer y más inmediato problema con que-tropiezan las naciones mercantiles consiste en que las fuerzas proteccionistas muestran mayor actividad actualmente que en cualquier-otro momento desde la terminación de la última guerra mundial.

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¿Cuál es la razón de ese resurgimiento del proteccionismo? A mi juicio, ello se debe a varios factores, cada uno de los cuales tiende a reforzar a los demás.

En primer lugar, está la inflación. Aunque la inflación sea hoy día un' fenómeno de alcance mundial, no acusa en todas.partes la misma intensidad. Allí donde" los precios interiores crecen con mayor rapidez, se produce Una absorción de importaciones explotando su precio ventajoso. Las importaciones irrumpen más profundamente en los mercados de las industrias nacionales menos competitivas, y éstas, siguiendo una vieja tradición, piden entonces protección. Y cuando la inflación ha alcanzado un grado y una extensión inquietantes en una economía, el crecimiento de las importaciones, y la simultánea disminución de la capacidad de competencia en los mercados de exportación, pueden ser tan graves que el país se encuentre finalmente ante dificultades de balanza de pagos. En los últimos años, la primera reacción de algunos gobiernos frente a esa situación ha sido restringir las importaciones.

Es claro que una: acción de esa clase puede procurar cierto alivio inmediato para la balanza de pagos. Sin embargo, está ampliamente comprobado que la protección, ya se conceda a determinados sectores o al conjunto de la economía, es el peor remedio posible para la inflación. El proteccionismo hace subir los precios. Hoy día los gobiernos buscan en todas partes la manera de moderar la presión inflacionista. Existe un procedimiento al alcance de la mano. Una política comercial liberal, encaminada a abrir el mercado interior a las impor­taciones, permite que las fuerzas de la competencia entren en juego y ejerzan una presión contra el alza de los precios. Ese método de contener la inflación, unido a otras medidas internas, ha sido utilizado con cierto éxito por algunos gobiernos.

La segunda razón por la que el proteccionismo está cobrando impulso es, en mi opinion, que se podría hacer mas para ayudar a los productores nacionales a adaptarse a las modificaciones de su posición competitiva.

No hay duda de que un sistema comercial liberal favorece al productor eficiente y perjudica al menos eficaz. Lo que se necesita es que los factores de la producción -tanto los hombres como el capital- puedan abandonar las acti­vidades no competitivas para pasar a desarrollar otras más productivas. Han de reconocerse las considerables dificultades internas de orden político y social que- ese proceso puede suscitar. Pero es esencial vencer esas dificultades. Esencial tanto para los intereses a largo plazo de la economía nacional e ínter-nacional como para el logro de una utilización más eficiente de los recursos en el marco de un mundo con una interdependencia económica cada vez mayor. A mi juicio, la ayuda para la adaptación de las industrias o explotaciones agrope­cuarias no competitivas tiene que desempeñar un papel de importancia creciente, ya sea bajo la forma de readaptación profesional, de préstamos para la adquisición de nuevo equipo o de otras medidas.

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Otro factor que fomenta el proteccionismo es la falta de impulso que, desde la terminación de las Negociaciones comerciales Kennedy en 1967, muestran los esfuerzos encaminados hacia una mayor liberalización comercial. A fines del presente año, se pondrán en vigor las últimas reducciones arancelarias convenidas en las Negociaciones Kennedy. Un nuevo impulso será entonces necesario. Sin embargo,- en la: actualidad no existe ninguna perspectiva firme de una nueva acción destinada a reducir los obstáculos que se oponen al comercio mundial.

Ya no es posible explicar esa ausencia de dinamismo atribuyéndola a la falta de preparación. Es evidente que los preparativos están mucho más adelantados ahora que lo estaban en 1963 cuando- los gobiernos miembros del GATT adoptaron la audaz decisión de entablar las Negociaciones Kennedy. En el GATT se ha llevado a cabo un detallado estudio de los obstáculos con que todavía tropieza el comercio internacional. Ese estudio ha abarcado tanto los obstáculos arancelarios como los no arancelarios y los productos industriales así como los agropecuarios. EL estudio rebasa ampliamente los límites de un simple catálogo de problemas>-pues contiene una detenida encuesta, en la que han participado plenamente delegados gubernamentales, sobre las diferentes formas en que podrían resolverse esos problemas. Todos esos preparativos técnicos llevados a cabo en el GATT constituyen un requisite previo esencial para cualquier nueva acción destinada a la liberalización del comercio, pero no pueden sustituir a la acción en sí.

En el ̂ aso de los obstáculos no arancelarios opuestos al comercio, se está abordando la adopción de algunas medidasj los comienzos son modestos y consisten en elaborar soluciones concretas para tres tipos de obstáculos -los que se derivan de determinaóos procedimientos de valoración aduanera, los que nacen de la manera en que se aplican las normas relativas a las licencias de importación y los que surgen subsidiariamente de la necesidad de que algunos productos respondan a las normas establecidas por razones sanitarias, de seguridad o de otra clase.

Sin embargo, esa acción en una esfera limitada, aunque sea muy oportuna, dista evidentemente mucho de constituir un programa serio de liberalización comercial.

La historia demuestra que siempre ha sido necesario que la iniciativa de una acción de amplio alcance provenga de por lo menos una de las principales naOiones mercantiles, jebido a diversas razones, esas naciones están preocupadas con otros problema! que en la actualidad les parecen más urgentes que un nuevo esfuerzo encaminado a reducir los obstáculos al comercio en una escala mundial. Allí donde debía encontrarse una iniciativa directora sólo hay un vacío, que las fuerzas proteccionistas están más que dispuestas a llenar.

El proteccionismo no es el único obstáculo con que han de enfrentarse actual­mente- las naciones mercantiles. Los importantes acontecimientos y transformaciones que- se producen en el escenario del comercio internacional plantean problemas de otra índole.

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Las relaciones comerciales nunca son estáticas, pero raramente pueden verse sometidas a influencias tan diversas como las que -sufren en el momento actual. La aparición de nuevas técnicas e industrias, de nuevas estructuras mercantiles y agrupaciones económicas, de naciones nuevas, tiende a remodelar la estructura del comercio. '..- .

Los cambios acaecidos en la industria son quizá los-más'conocidos. La aparición de-nuevos gustos y necesidades siempre ha requerido un proceso continuo de adaptación de-la industria. Pero la tecnología moderna es cada vez más complicada y exige una labor de investigación en gran escala, inversiones ingentes de capital y, a menudo, series de producción muy largas que permitan cubrir esos costos. Productos totalmente nuevos amenazan con sustituir a los tradicionales y las industrias más antiguas luchan denodadamente por su supervivencia. Con frecuencia, los ajustes necesarios para afrontar esta evolución tienen que ser de ámbito internacional más bien que nacional. El fabricante demasiado pequeño de complicado equipo electrónico y el productor de sisal o de-;caucho que compite con los sucedáneos sintéticos tienen que responder al reto del progreso tecnológico. Por. otra parte, estos cambios -las nuevas técnicas y;los gustos nuevos- se generalizan mucho mas rápidamente que en el pasado y,-por tanto, exigen ajustes _más rápidos-»que los efectuados hasta la fecha.

Los propios países también registran cambios constantemente. Sus dificul­tades y éxitos económicos se reflejan en su posición en el comercio mundial y en su capacidad de influir en los acontecimientos o asumir el papel de líderes.

Entre los de esta clase, el cambio más profundo registrado en los últimos años quizá sea la tendencia hacia la regionalización. La experiencia de las agrupaciones económicas regionales surgidas desde mediados del decenio de 1950 ha puesto de relieve cuan poderoso es el estímulo que la integración puede aportar al crecimiento económico. También -ha demostrado cuánto "más fuerte es la voz colectiva de un grupo de naciones que la de esos mismos países hablando individualmente.

La regionalización, que refuerza la eficacia conjunta de una agrupación, aumenta también su influencia en el mundo. La afiliación a un grupo, o la vinculación a él mediante lazos de otro tipo, aporta ventajas económicas. Pero, al mismo, tiempo, la tendencia hacia la regionalización perturba inevitablemente las antiguas estructuras del "comercio y los intereses económicos que ellas representan. . A veces, las perturbaciones pueden ser agudas. Por tanto, un factor de gran* importancia será la sensibilidad que tenga el grupo regional a las consecuencias que sus decisiones puedan 'tener para los terceros países. Si concede gran-prioridad a desempeñar una función constructiva en el sistema del comercio mundial y ejerce su influencia tomando la iniciativa en la adopción de políticas liberales, la agrupación económica puede ser una fuerza poderosa para el bien común.

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Otro cambio quo afecta a la situación del comercio es el creciente interés de los países de comercio estatal en el sistema comercial multilateral y, por tanto, en el GATT.

Por su naturaleza, un país de comercio estatal no se adapta fácilmente a normas que fueron concebidas teniendo en cuenta las circunstancias de los países de economía de mercado. Estss suelen dejar que sean los individuos quienes decidan lo que se ha de importar o exportar. En los países de comercio estatal, el comercio exterior depende fundamentalmente de las disposiciones previstas en un plan económico central,

:' El comerciu.entre estos dos sistemas tan diferentes no ha sido posible generalmente más que sobre la rígida base de los acuerdos bilaterales. Para pasar de esta estructura rígida de acuerdos negociados y equilibrados a un verda­dero régimen de intercambios multilaterales debe seguirse, cuando menos, un proceso gradual. Ello exigirá la supresión de las restricciones cuantitativas que, generalmente, datan de antiguo. Tal supresión quizá obligue a hacer difí­ciles reajustes en el país importador, y acaso no sea posible más que si existe una confianza mutua fruto de la experiencia. A la vez que el comercio evoluciona hacia una base multilateral es preciso introducir también un elemente» de multila-teralidad en el mecanismo de los pagos: en efecto, hasta que las monedas no sean totalmente convertibles será difícil lograr una completa liberalización del comercio.

Esta es una esfera experimental donde todavía no se ha descubierto una fórmula que garantice el éxito. En la actualidad se están elaborando y ensa­yando fórmulas diferentes: Checoslovaquia y Polonia son ya miembros del GATT, y Hungría y Rumania están negociando la accesión. La experiencia adquirida hasta él momento sugiere que, suponiendo que no se haga nada por acelerar el ritmo, los países de Europa Oriental podrán pasar en etapas sucesivas del comercio bilateral al comercio multilateral regido-por las normas del GATT.

Los países en desarrollo también constituyen un importante factor de transformación.

Aunque su parte en el comercio mundial es relativamente pequeña, los países en desarrollo constituyen ahora los dos tercios de los miembros del GATT. La mayoría de las manufacturas y muchos de los productos primarios que pueden exportar deben competir en mercados donde los artículos de los países desarro­llados se venden desde hace ya mucho tiempo. Actualmente se reconoce de manera general que los países en desarrollo necesitan que se adopten medidas especiales para ayudarles a incrementar sus exportaciones, a fin de que éstas contribuyan firmemente a su crecimiento económico.

Esas medidas especiales están tomando forma en la actualidad. Los países desarrollados están a punto de introducir un amplio sistema de preferencias en favor de l«s países en desarrollo. Por otra parte, y con el apoyo de todos los miembros del GATT, cierto número de países en desarrollo están negociando un

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intercambio de concesiones arancelarias y no arancelarias con el fin de esti­mular su comercio mutuo. Así pues, dentro del sistema de comercio multilateral habrá que encajar, de manera ordenada, dos formas distintas de preferencias: las concedidas en favor de los países en desarrollo y las intercambiadas entre estos países.

Las dificultades no son insuperables. . En primer lugar, tales preferencias no representarán en realidad un cambio permanente del sistema multilateral; desde luego, sería iluso quien no reconociera que probablemente se prolonguen durante muchos años, pero, por definición, su finalidad es estimular el desa­rrollo económico y, una vez logrado éste, perderán su razón de ser. En segundo lugar -y esto es lo más importante- el propósito de los dos sistemas de prefe­rencias es que ninguno de ellos sea discriminatorio en sí, es decir, que concedan el mismo trato a todos los países en desarrollo. Suponiendo que, en efecto, se apliquen de esta forma, el resultado sería una especie de sistema dual de comercio no discriminatorio, con un trato general de nación más favorecida para el comercio entre los países desarrollados miembros del GATT y. un trato prefe­rente especial para el comercio en el que intervengan países en desarrollo.

Entre los factores que determinan el cambio figuran, por último, las sociedades multinacionales, cuya importancia sólo se está empezando a reconocer y evaluar.

EL derecho mercantil nacional e internacional, y la teoría económica que le sirve de base, suele ignorar el hecho de que muchas importantes empresas modernas operan a través de las fronteras nacionales, realizan transacciones que son de carácter interno para la empresa, y han adquirido una flexibilidad que les permite a veces escapar a las restricciones impuestas por determinados gobiernos. Por el momento, esos gobiernos apenas han comenzado a pensar en dar una solución multilateral al.problema. Parece que.l*s gobiernos y las sociedades multinacionales tendrán que elaborar en común la mejor forma de hacer encajar las actividades de esas sociedades en el conjunto de normas, usos y trámites del comercio internacional.

Todos los cambios mencionados remodelan continuamente el escenario econó­mico mundial. Cada cambio comporta el riesgo de crear tensiones, ya que atenta contra los intereses creados, las formas de pensar y las políticas tradicionales. Pero cada cambio abre también nuevas perspectivas para las inversiones, para el comercio y para un crecimiento económico más rápido y generalizado.

Lo fundamental es que todos 1rs interesados se den cuenta de los cambios y los afronten con realismo, clarividencia y sentido de la responsabilidad.

Hace uno o dos años que la situación no es muy favorable a este respecto. Se ha hecho demasiado caso de las voces del proteccionismo y de los intereses nacionales o regionales.. No se ha prestado suficiente atención a la evolución en curso y, en consecuencia, se han corrido demasiados riesgos que han puesto en peligro la salud y seguridad del sistema comercial mundial.

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Esto no tiene que ser forzosamente así y no lo será sise adoptan ahora las iniciativas adecuadas. Se han ideñtiMcado los problemas y posibilidades actuales del comercio mundial. Se han.reconocido los riesgos de prolongaí4 la inactividad. El GATT está preparado técnicamente para actuar, para lanzar un nuevo ataque contra los obstáculos que aún se oponen al comercio y conseguir así una mayor expansión de los mercados mundiales. . El GATT está preparado también para afrontar los importantes cambios que ahora registran las relaciones comerciales y hacerlos encajar en el actual sistema de comercio multilateral.

Ha llegado el momento de emprender una acción nueva y constructiva. Hay numerosas pruebas de la recompensa que -en el campo de la expansión comercial y de la creciente armonía de las relaciones comerciales- podrá obtenerse mediante un nuevo y decidido esfuerzo de ampliar los canales del comercio mundial.'-

Cuanto más realistas sean los gobiernos y mayor visión muestren al afrontar, en sus políticas, las múltiples transformaciones que ya afectan a las relaciones comerciales en todo el mundo, mejores serán las perspectivas de que siga creciendo el comercio internacional.

FIN