francisco rezek

Francisco l.çze

Presidência da Câmara dos Deputados.Eleição complementar por vacância do cargono curso do primeiro biênio da legislatura(art. 8°-S2° do Regimento Interno).Investidura sobre a qual não incide a vedaçãodo artigo 57-4° da Constituição da República.

Análise da restrição constitucionalpelas diversas vias da hermenêutica jurídica.Imprestabilidade da analogiaconducente à restrição de direitos - que prova,de resto, o contrário do que tenciona provar.

Parecer de 10 de dezembro de 2016.

Consulta-me o Deputado Federal Rodrigo Maia sobre a questãoconstitucional de sua possível candidatura à Presidência daCâmara nas eleições previstas para fevereiro de 2017, relativas aosegundo biênio da legislatura corrente, diante do que dispõe oartigo 57 42 da Constituição Federal, reproduzido no artigo 59do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.

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Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. Odocumento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 12350735

Havendo sido eleito no início da legislatura - no primeiro dia defevereiro de 2015 - para mandato de dois anos, conforme adisciplina constitucional do art. 57 4, o Deputado FederalEduardo Cunha renunciou à presidência da Casa em 7 de julho de2016, após cumprir quase três quartos do mandato padrãobienal ali previsto. Rodrigo Maia foi então eleito Presidente daCâmara dos Deputados em 14 de julho de 2016, para presidir aCasa por pouco mais de seis meses, cumprindo esse denominadomandato-tampão até fevereiro de 2017, momento da convocaçãode novas eleições para o segundo período regular de dois anos dalegislatura.

EO Deputado Federal Rodrigo Maia não foi eleito no início dalegislatura para cumprir o mandato padrão bienal previsto pelaCarta - e previsto naquela mesma norma onde ela dita ocomando restritivo, o quarto parágrafo do artigo 57. Ele o foi emcircunstância excepcional, inteiramente estranha ao alcance daregra constitucional, e só referida no artigo 8 £1 -§2 L3 do RegimentoInterno da casa legislativa, para responder pelo cargo até aseleições correspondentes ao segundo biênio. Na sugestivalinguagem do dispositivo regimental, essa eleição nem teria lugarse a vaga - por morte, renúncia ou perda do mandato -ocorresse já nos dois últimos meses do biênio, caso em que aprópria Mesa designaria entre seus membros o responsável pelocargo vacante até as eleições de fevereiro seguinte.


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MEstes são os termos com que a Constituição dispõe sobre a

matéria em exame:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na CapitalFederal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 12 de agosto a 22 dedezembro.(.. ........... . ............. . ........... ................... ... ........................................................................... .)

§ 42 Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, apartir de 12 de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para aposse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, paramandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmocargo na eleição imediatamente subseqüente.

A leitura simples e honesta da regra constitucional, dado às

palavras o seu significado incontroverso e à gramática o seu

justo primado, impõe, no que concerne à cronologia, ao fator

tempo, uma conclusão única e de exemplar simplicidade: o

dispositivo refere-se a dois momentos da agenda parlamentar.

Não mais que dois momentos no roteiro das atividades de uma e

outra das casas do Congresso Nacional: (1) o romper do mês de

fevereiro no início de cada legislatura, e (II) esse mesmo ponto do

calendário no terceiro ano da legislatura - correspondente, este

último, ao início do segundo biênio, à hora em que se exaurem os

mandatos bienais ali determinados.

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wAssim, a âncora temporal da recondução proibida é unicamente aeleição ritual, precedida por sessões preparatórias, do início dalegislatura; e a eleição imediatamente subseqüente é, por óbvio,

aquela que sobrevém ao final do biênio. Nem poderia ser outra:a eleição complementar (ou acaso a simples designação pelaMesa, se iminente o desfecho do biênio) pressupõe vacânciaresultante do falecimento, da renúncia ou da perda do mandatodo titular a ser substituído, e não se há de imaginar, por absurdo,a candidatura - ao mandato-tampão - daquele que acaba derenunciar, ou de perder o mandato, ou de atender ao chamadodivino. Em outras palavras, se a eleição para o biênio que vaicomeçar em fevereiro de 2017 é a eleição imediatamentesubsequente àquela que, em julho último, escolheu o DeputadoRodrigo Maia para exercer o mandato complementar, esta, a dejulho, foi a eleição imediatamente subsequente à eleição

originária. Nessa trilha, entenderíamos que a Constituição proíbeque o parlamentar dispute o mandato-tampão na vacância de sipróprio...

oAcresce, com superlativa importância, o fato de que a eleição oudesignação complementar não tem regência constitucional:trata-se de procedimento versado tão-só em textos regimentaisdas casas do Congresso. Não há como enxertar esseprocedimento excepcional na regularidade do roteiro ditado pelaCarta. Sobretudo não há como fazê-lo para gerar, com isso, uma

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dupla restrição de direitos: o direito à candidatura doparlamentar a quem as circunstâncias confiaram o mandato-tampãotampão e, mais relevante ainda, o direito de escolha daassembléia.

A recondução vedada pela norma constitucional tem como pontode referência a única condução de que fala a própria norma, ouseja, aquele fato eleitoral ocorrente no início da legislatura. Nãose há de admitir, contra todos os parâmetros da hermenêutica,uma interpretação ampliativa do veto constitucional àrecondução. Mas tampouco é necessário que se restrinja dealgum modo o seu alcance. Tudo quanto pede o texto da Cartanesse tópico é uma interpretação estrita, ou seja, umainterpretação imaculada na sua exatidão - marcada pelo rigorcientífico que o Direito, enquanto ciência, impõe a seusoperadores.

VIIO despropósito que representaria uma interpretação ampliativada vedação constitucional em exame é patente quando se leva emconta a extravagância da norma, no tempo e no espaço. Poralgum motivo a Constituinte de 1988 há de ter querido vedar adireção de uma e outra das casas do Congresso a um mesmoparlamentar ao longo de todo o quadriênio da legislatura,inspirando-se exclusivamente em dispositivo da Carta do regimemilitar, na versão de 1969. Nenhuma de suas predecessoras,nem mesmo aquela de 1967, se ocupara de tal matéria. Mas é

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certo que os constituintes de 1988 não chegaram ao extremo delimitar direitos de candidatura e de escolha fora dos limites do

* quadriênio: isto, na linguagem de Nelson Jobim, ".. para não

condicionar a legislatura seguinte à arte da legislatura anterior."

No que agora interessa a esta análise, vale lembrar o fecundodebate conducente à vedação ora estampada no quarto parágrafodo artigo 57, envolvendo os constituintes Ulysses Guimarães,Jamil Haddad, Jarbas Passarinho e Nelson Jobim, a cujo termoeste último, relator da matéria, explicitou com segurança:

'Este é o sentido do texto quando diz 'no primeiro ano dalegislatura, para a posse de seus membros, eleição das respectivasMesas, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleiçãoimediatamente subseqüente' Ou seja, subseqüente ao quê?À eleiçãorealizada no primeiro ano da legislatura."

vifiNo bloco anterior, para destacar a importância de preservar anorma proibitiva da reeleição dentro de seus exatos limites,referi-me à raridade dessa norma no tempo e no espaço. É quenão se encontra lá fora algo semelhante. Nem nos EstadosUnidos da América, nosso reconhecido modelo constitucional -federativo, republicano, presidencialista - nem tampouco nasdemais democracias que em maior ou menor medida inspiraramoutras vertentes de nossa ordem jurídica: praticantes de umparlamentarismo autêntico, como a Alemanha, o Reino Unido, aItália; ou optantes por sistemas híbridos, como a França ePortugal.

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Não é demais ponderar que o preceito do § 4 2 do artigo 57 daCarta deve ser compreendido por inteiro, no que ele descreve umfato, e um fato somente, e no que ele estabelece a proibição deque esse fato se reproduza com igual feitio ao cabo de dois anos.Não faz sentido temperar a regra constitucional com um fato alinão previsto - e de disciplina estritamente regimental - para daítirar um resultado extensivo da restrição de direitos.

"Em muitas situações, a atividade interpretativa não envolverácomplexidades que desbordem da aplicação textual dosenunciados normativos." Essa lição de Luís Roberto Barroso(Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, Saraiva, 2012, p.315) parece oportuna no enfrentamento da questãoconstitucional em exame. O entendimento textual da Carta, emsituações do gênero, é tudo quanto se impõe ao intérprete. Não aleitura rápida, levando à conclusão também rápida, e superficial,de que reeleição é toda nova escolha de quem quer que tenha sido

antes eleito em quaisquer circunstâncias para determinado ofício

- assim me parece que alguns estudiosos se pronunciaram sobrea norma.

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Tenho notícia de que o mesmo Professor Barroso, hoje eminenteMinistro do Supremo Tribunal Federal, manifestou-se em 2008 arespeito da matéria em carta ao Senador Garibaldi Alves:

"A norma constitucional dispõe sobre as duas eleições que, emsituações normais, são realizadas no período de cada legislatura. Aprimeira deve ocorrer por ocasião das sessões preparatórias queantecedem a abertura da legislatura. A segunda ocorre para aescolha dos membros da Mesa no segundo biênio, sendo vedada amanutenção dos parlamentares em seus respectivos cargos."

O jurisconsulto defende a validade da interpretação estrita danorma, destacando, de todo modo, a importância de seuentendimento no interior do próprio Congresso:

"Em se tratando de questão afeta ao funcionamento do CongressoNacional, a solução constitucionalmente adequada será privilegiara interpretação conferida à norma pela própria casa legislativa, emrespeito à sua independência orgânica. O STF, tradicionalmente,reconhece a primazia das casas na resolução de questões internacorporis, respeitadas as balizas constitucionais. A hipótese de que setrata parece se inserir nesse contexto."

Naquela mesma ocasião, atendendo a um pedido de meu mestre,colega e amigo Ministro Paulo Brossard, também eu escrevi aoSenador Garibaldi Alves sobre essa questão constitucional. Acheientão prudente dar relevo ao fator político, à compreensão daCarta pelo parlamento, sobretudo quando se trata de harmonizaro preceito constitucional com regra regimental atinente à eleição

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extemporânea do mandatário complementar. Disse, de todomodo, sobre o quarto parágrafo do artigo 57:

A recondução vedada pela Carta parece ser aquela que se inscreveno molde da normalidade, ou seja, a reeleição do parlamentar que,dois anos antes, e na conformidade do ritual previsto pela lei maiore pelas normas regimentais, havia sido eleito para o mandato de umbiênio completo em cargo de direção da casa legislativa. A regra jánão seria pertinente à situação daquele que, diante de fatoanômalo, houvesse sido eleito num quadro metodológico tambémfora da normalidade, para uma complementação de mandato, quepoderia ser de quatorze meses ou eventualmente de bem menos queisso.,

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Tenho também conhecimento do parecer jurídico percuciente eexaustivo que o Professor Heleno Torres produziu em datarecente sobre a matéria, a pedido do Deputado Federal JarbasVasconcelos. Esse texto, exaurindo todas as vias interpretativaspossíveis da norma constitucional, garante a correção da tese deque a vedação expressa no quarto parágrafo do artigo 53 nãoincide sobre o eleito para complementação de mandato - emocasião outra, portanto, que aquela do início da legislatura. Oparecer é de especial firmeza no que repudia, com basesdoutrinárias, a chamada "analogia in pejus" ou "in malampartem". Refere-se o Professor Torres, no particular, à erronia daassimilação, por analogia, entre a eleição versada no próprioparágrafo constitucional em exame, a do princípio da legislatura,e aquela de que trata o Regimento Interno da Câmara em seuartigo 8, §2. Seu argumento opera, afortiori, para neutralizara proposta analógica estampada no parecer de 1 2 de julho


último, da Assessoria Técnico-Jurídica da própria Mesa daCâmara dos Deputados.

Esse parecer da Assessoria Técnico-Jurídica vale-se de um únicoargumento, à sombra da analogia in pejus, para fundamentar atese da inelegibilidade do mandatário complementar. Trata-sedo ali chamado "paralelo relevante": a disciplina do tema darecondução, pela segunda vez, dos eleitos para o Governo emseus três níveis (artigo 14- 5 2 da Constituição). O paraleloprova, entretanto, justamente o contrário do que pretendeprovar. Se assim desejasse o constituinte, a redação do artigo5742 teria sido outra, a dizer do mandato complementar e daprópria substituição pro tem pore como equivalentes ao mandatointegral para gerar a inelegibilidade. É bem isso o que foi feito,nos devidos termos, quanto aos titulares do mando executivo. Eisso não foi feito no que concerne aos dirigentes das casaslegislativas. Um só instante de reflexão basta para nos darmosconta do desastre que alcançaria os direitos e garantiasfundamentais - sobretudo, mas não unicamente, no domínio dalei penal - se o sistema admitisse analogias do gênero.

Volto a destacar que a questão jurídica em exame não envolveprincipio constitucional fundamental, tampouco integra áreasensível na estrutura do Estado democrático de direito. Trata-sede um cenário de acentuada coloração política, onde dificilmente

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a Justiça se animaria a interferir. Se devesse fazê-lo, de todomodo, preservaria sua convicção no sentido de que:

norma do § 49 do art. 57 não constitui um princípioconstitucional. Ela é, na verdade, simples regra aplicável àcomposição das Mesas do Congresso Nacional, norma própria, aliás,do regimento interno das câmaras." Ação Direta deInconstitucionalidade n 2 793-9, de Rondônia, relator o Ministro CarlosVeiloso, Supremo Tribunal Federal, Plenário em 3 de abril de 1997.

Da eleição complementar para a Presidência da Câmara dosDeputados, por vacância do cargo no curso do primeiro biênio dalegislatura, à luz do artigo 8 2 -§2 2 do Regimento Interno daquelacasa legislativa, resulta uma investidura sobre a qual não incide avedação do artigo 5742 da Constituição da República. ODeputado Federal Rodrigo Maia, eleito em julho de 2016 parapresidir a Câmara durante os meses restantes do mandatodaquele que fora eleito no início da legislatura, é perfeitamenteelegível, em fevereiro de 2017, para o mandato correspondenteao segundo biênio.

São Paulo, 1 2 de dezembro de 2016.

Francisco Rezek (1944), graduado em Direito pela UFMG (1966); doutor da Universidadede Paris em Direito Internacional i'úhlico (1970); Diplomo iri Law da Universidade deOxford (1979). Professor de Direito Internacional e Direito Constitucional na Universidadede Brasília, Diretor do Departamento de Direito (1974-1976) e da Faculdade de EstudosSociais (1978-1979). Professor de Direito Internacional no Instituto Rio Branco (1976-1.996). Profèssor na Academia de Direito Internacional da Haia. Procurador eSubprocurador-Geral da República (1972-1983), Ministro do Supremo Tribunal Federal(1983-1990, 1992-1997); Presidente do Tribunal Superior Eleitoral (1989-1990); Ministrode Estado das Relações Exteriores do Brasil (1990-1.992). juiz da Corte Internacional deJustiça das Nações Unidas (Haia, 1997-2006). Advogado.

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