framework contract beneficiaries - eurobelarus › old › images › stories › researches ›...

Мониторинг и оценка программы «Децентрализованное сотрудничество» в Беларуси Краткий итоговый отчет, Л. Петерсен, В.Величко, 2008

3

Framework contract beneficiaries EUROPEAID/116548/C/SV

LOT N° 4 – Sectorial and project evaluations

Мониторинг и оценка программы «Децентрализованное сотрудничество»

в Беларуси

Итоговый отчет

Подготовлен командой экспертов:

Лине Петерсен; [email protected] Влад Величко; [email protected]

Проект финансируется Программой Внешней Помощи Европейского Союза

HTSPE Limited Thamesfield House

Boundary Way Hemel Hempstead

Hertfordshire HP2 7SR UK

Содержание публикации является зоной ответственности HTSPE Consortium и не может рассматриваться как отражение мнения Европейского Союза

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]


4

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ Сокращение Расшифровка

EU (ЕС) European Union (Европейский Союз)

BY Беларусь

EC (ЕК) European Commission (Европейская Комиссия)

ECD (ДЕК) Delegation of the European Commission (Делегация Европейской Комиссии)

NAP (НПД) National Action Programme (Национальная программа действий)

DC (ДС) Decentralised Cooperation Programme (Децентрализованное сотрудничество)

NSA (ОГ) – LA (МВ)

Programme 'Non-State Actors and Local Authorities in Development’ (Программа “Объединения граждан и местные власти: партнерство в развитии”)

ENP (ЕПД) European Neighbourhood Policy (Европейская Политика Добрососедства)

PCA (СПС) Partnership and Cooperation Agreement (Соглашение о партнерстве и сотрудничестве)

TACIS (ТАСИС) Technical Assistance to CIS countries (Программа технической помощи странам СНГ)

GAERC General Affairs & External Relations Council (Совет Министров ЕС по общим вопросам и внешним отношениям)

DCI (ИСР) Development Cooperation Instrument (Инструмент Сотрудничества в вопросах Развития)

MDG (ЦРТ) Millennium Development Goals (Цели развития тысячелетия)

ITA (МТП) International Technical Assistance (Международная техническая помощь)

UNDP (ПРООН) United Nations Development Programme (Программа Развития ООН)

UNICEF (ЮНИСЕФ)

United Nations International Children’s Emergency Fund (Детский Фонд ООН)

NGO (НПО) Non Governmental Organisation (Неправительственная организация)

GONGO (ГОО) Governmental ‘Non Governmental Organisation’ Государственное общественное объединение

CSO (ОГО) Civil Society Organisation (NGO) (Организация гражданского общества)

LA (МВ) Local authorities (Местные власти)

IR (ПО) Inception report (Первичный отчет)

PLA Participatory Learning and Action (Обучение через участие и совместные действия)

M&E (МиО) Monitoring and Evaluation (Мониторинг и оценка)


5

Содержание ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................................7 Задачи среднесрочной оценки................................................................................................7 Контроль выполнения проекта ...........................................................................................7 Среднесрочная оценка программы.....................................................................................7

Подход Программы ДС для оценки .......................................................................................7 Приоритеты Программы ДС...................................................................................................8 Применяемые методы оценки и вовлечение игроков проекта..............................................8 Сферы проекта в рамках Программы ДС ............................................................................10 Успешность проектов ДС в отношении приоритетов Программы ДС и подходы к определению устойчивости ..................................................................................................10 Мнение бенефициаров и целевых групп о проекте .............................................................12 Сотрудничество партнеров из Беларуси и Евросоюза ........................................................12 Выводы о природе партнерств .........................................................................................13

ОЦЕНКА НА УРОВНЕ ПРОГРАММЫ ..................................................................................14 Принципы Программы ДС и беларусский контекст ...........................................................14 Оценка результатов...........................................................................................................15 Поддержка законодательной и нормативной базы..........................................................16

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ...........................................................................................................17 Мониторинг и оценка реализации проектов........................................................................17 Используемые методы оценки .........................................................................................17 Регистрация проектов .......................................................................................................17 Подход МиО в отношении приоритетов Программы ДС ...............................................17 Вовлечение действующих лиц проектов в мероприятия МиО .......................................17 Сферы проектов в рамках Программы ДС.......................................................................18 Подход проектов к приоритетам Программы ДС............................................................18 Успех проектов ДС относительно приоритетов Программы ДС....................................18 Стимулирование участия ..............................................................................................19 Содействие децентрализации .......................................................................................19 Стимулирование социального диалога ........................................................................19

Поддержка проектами специфических для Беларуси приоритетов....................................20 Эффективность и результативность проектов .................................................................21 Влияние и устойчивость проектов ...................................................................................21 Партнерство ......................................................................................................................21 Сотрудничество с государственными игроками..............................................................22

Оценка программы................................................................................................................22 Команда экспертов нацелила мероприятия МиО на вышеупомянутые приоритеты.....23 Результаты программы с точки зрения соответствия приоритетам................................23 Реакция на результаты программы ..................................................................................24

Заключение о Программе ДС как о новом подходе в Беларуси .........................................25 Оценка общего воздействия программы на гражданское общество в Беларуси и его способность стимулировать сотрудничество неправительственных игроков с властями на местном и региональном уровнях ........................................................................................26 Важность Программы ДС для страновой стратегии для Беларуси.....................................27

РЕКОМЕНДАЦИИ ...................................................................................................................28 i: Краткое содержание концепции и подхода Программы ДС в отношении условий для выполнения проектов развития гражданского общества в Беларуси .................................28 Рекомендации в этой связи...............................................................................................29


6

Re. ii: Краткое описание проблем, которые появились в ходе выполнения проектов Программы ДС в общем и в частности................................................................................29 Рекомендации в этой связи...............................................................................................29

Re. iii: Краткое описание оценки приоритетов Программы «Объединения граждан и органы местного самоуправления: партнерство в развитии», заменяющей Программу ДС...............................................................................................................................................30 Рекомендации в этой связи...............................................................................................30

Комментарии к Программе NSA – LA по поводу ориентировочного распределения фондов партнерской страной/группой партнерских стран: ................................................31 Вклад заявителя ................................................................................................................31 Комментарии к вопросу регистрации для проектов, выполняемых в рамках гранта ....32

Re. iv: Предложения по партнерству в рамках программ развития гражданского общества в Беларуси .............................................................................................................................32 Рекомендации в этой связи...............................................................................................33

Re. v: Предложения по поддержке программ ЕС в Беларуси .............................................33 Предложения, касающиеся концепции программы ............................................................34 От «Провайдера услуг» к «Демократическому игроку» .................................................34 Цель программы................................................................................................................34 Элементы концепции ........................................................................................................34

Рекомендации ЕС в поддержке Беларуси ............................................................................35


7

ВВЕДЕНИЕ В результате расширения Евросоюза Беларусь стала его непосредственным соседом. Основные цели ЕС в отношении Беларуси были сформулированы в документе - страновой стратегии - следующим образом: “…Беларусь должна быть демократическим, стабильным, надежным и преумножающим свои успехи партнером, с которым расширенный ЕС будет делить не только границы, но и программу действий, основанную на общих ценностях”. Беларусь стала страной «осложненного партнерства» в рамках программы Децентрализованного Сотрудничества, поскольку ее правительство не следует в должной степени принципам децентрализации, рационального управления и участия гражданского общества в разработке политики.

При планировании бюджета на 2007-2013 гг. бюджетные линии со-финансирования ДС и НПО были заменены новой тематической программой «Объединения граждан и местные власти: партнерство в развитии» (NSA-LA) в рамках Инструмента сотрудничества в вопросах развития (DCI). Общая цель программы NSA-LA – сокращение бедности в контексте устойчивого развития, включая достижение Целей развития тысячелетия (ЦРТ) и других целей, согласованных на международном уровне. В связи с этим программа ДС в настоящее время действует только в отношении управления текущими проектами и закрытия завершенных проектов. В этой связи проводится среднесрочная оценка программы ДС.

Задачи среднесрочной оценки

Контроль выполнения проекта

• Итоговая оценка завершенных проектов; • Мониторинг/оценка текущих проектов, которые закончатся к концу апреля 2008 г.; • Мониторинг текущих проектов, завершающихся к декабрю 2008 г. и началу 2009 г.

Среднесрочная оценка программы

• Среднесрочная оценка программы проводится для того, чтобы улучшить структуру менеджмента гранта, если это необходимо; • Оценка программы и выдача рекомендаций относительно ее воздействия на гражданское общество в Беларуси с использованием подхода Программы ДС в общем контексте, а также с учетом особых условий, существующих в Беларуси (т.е. среды, в которой выполняется проект) в частности.

Подход Программы ДС для оценки Применение принципов децентрализованного сотрудничества на стадии оценки влечет за собой принятие двух приоритетов: оценка должна проводиться всеми, кого это касается, и все имеют возможность учиться друг у друга. Методы: Оценочные мероприятия основаны на желании учиться, а не выносить суждения.


8

Приоритеты Программы ДС СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ

В центре внимания следующие аспекты: (i) стимулирование диалога, (ii) распространение информации, (iii) определение соответствующих игроков и оценка их потребностей, (vi) предоставление полномочий демократическим организациям и уязвимым группам, (vii) поддержка местных демократических процессов.

СТИМУЛИРОВАНИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В центре внимания следующие аспекты: поддержка инициатив, направленных на эффективное муниципальное управление, особенно в области наращивания институционального потенциала с целью передачи основных функций, а также усовершенствования законодательной базы. СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА

В центре внимания следующие аспекты: поддержка инициатив, направленных на создание механизмов и структур в этой области, а также предоставление большей свободы социальным и экономическим партнерам. СТИМУЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ

В центре внимания следующие аспекты: поддержка инициатив, направленных на изменение существующих и разработку новых законов с целью создания среды, которая предполагает участие игроков в децентрализованном сотрудничестве. В рамках этих целей существуют специфические для Беларуси приоритеты: 1. Налаживание социального диалога между местными органами власти и организациями

гражданского общества, способствующими распространению социальных и культурных прав;

2. Действия, направленные на снижение уровня бедности; 3. Поддержка культурного разнообразия и борьба с нетерпимостью.

Применяемые методы оценки и вовлечение игроков проекта Вовлечение всех игроков проекта в процесс оценивания было важным аспектом мероприятий по мониторингу и оценке (МиО). В процессе МиО использовалось 4 основных инструмента, основанных на подходе Программы ДС к оценке: 1) Анкеты-опросники для бенефициаров гранта и их местного партнера.

2) Структурированные интервью для представителей проекта, заинтересованных сторон и целевых групп проекта.

3) PLA-встречи с бенефициарами проекта. 4) Фокус-группы с представителями проектов ДС.

Эти инструменты, с одной стороны, были направлены на оценку программы, а с другой – на оценку отдельных проектов.


9

Поскольку концепция Программы ДС и используемый в ней подход основаны на демократических методах, в них используются демократические инструменты, мероприятия МиО были основаны на вопросах, которые отражали этот подход1.

1 Все материалы, относящиеся к отдельным инструментам МиО, находятся в приложениях к полной версии финального отчета и могут быть предоставлены командой, выполнявшей оценку. Названия организаций и имена людей – закрытая информация, которая может быть предоставлена только с разрешения Делегации Европейской Комиссии в Украине и Беларуси.


10

Сферы проекта в рамках Программы ДС

Проекты ДС выполнялись в следующих сферах деятельности: Развитие сообществ: 29% Социальные проекты: 41% Развитие бизнеса: 6% Развитие образования: 6% Исследования: 6% Политика: 6% Ресурсный центр: 6%

Успешность проектов ДС в отношении приоритетов Программы ДС и подходы к определению устойчивости

Поскольку подход Программы ДС основан на процессе развития различных игроков гражданского общества, в оценке используется такой же подход.

В этой связи инструменты МиО призваны отразить успехи проектов на начальной стадии, в развитии проекта и при демонстрации результатов, поскольку устойчивость проявляется в том, что деятельность в рамках проекта оказала влияние на действующих лиц проекта. Так происходит, когда количество набранных в анкете баллов находится на стадии демонстрации результатов. Устойчивость в таком случае можно оценить, как способность игроков продолжать начатый процесс без внешней помощи, как естественное поведение и культуру общения друг с другом для участия в решении общей проблемы, основываясь на демократических ценностях. Таблица, приведенная ниже, показывает совокупный итог всех проектов в рамках Программы ДС по отношению к общим приоритетам Программы по сферам: СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И СОЦИАЛЬНЫЙ ДИАЛОГ

Стимулирование участия, децентрализация, социальный диалог

• Большинство проектов оказались успешными с точки зрения общих приоритетов, по крайней мере, продемонстрировав результат между начальным и средним уровнями. Высший уровень устойчивости не был достигнут, поскольку для этого необходимо участие

Индикаторы устойчивости Успешность проектов ДС в

отношении общих приоритетов Программы ДС

В начале В развитии При демонстрации результатов

Сфера проекта 0 5 10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Социальная Сообщества Бизнес Образование Исследования Политика Ресурсный центр


11

всех игроков, в то время как степень вовлечения игроков со стороны государства была до сих пор незначительной.

• Приоритет СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ показывает устойчивость на среднем уровне развития проекта. Хороший результат на этом этапе отражает, кроме всего прочего, достаточно высокий профессиональный уровень менеджмента беларусского партнера и партнера из ЕС.

• Приоритет СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ – демонстрирует результат в конце этапа «начальная фаза». В результате реализации большинства проектов какие-либо удовлетворительные результаты с точки зрения этого приоритета были достигнуты с большим трудом. Причина может заключаться в том, что официальная политика беларусских властей направлена в противоположную от приоритетов Программы ДС сторону, стимулируя централизацию многих сфер управления и общественной жизни.

• Приоритет СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА показывает результат с точки зрения устойчивости инициированных результатов и процессов в начале средней фазы. Актуальная ситуация в Беларуси свидетельствует о том, что едва ли возможно говорить о социальном диалоге в традиционном понимании этого понятия. Социальный диалог требует, по крайней мере, существования организованных и действующих групп, объединенных интересами, открытой коммуникации и доступа к источникам информации.

• Приоритет ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ оценивается как часть вышеуказанного приоритета.


12

Мнение бенефициаров и целевых групп о проекте

В целом было проведено 8 PLA-встреч, в которых участвовало всего 85 представителей из разных целевых групп, и 1 PLA-встреча с прямыми бенефициарами. Приведенная ниже таблица отражает итог всех PLA-встреч по отношению к общим приоритетам Программы ДС по сферам:

Итог всех PLA-встреч по отношению к общим приоритетам Программы ДС

Результаты показывают, что эти игроки были вовлечены в проект с точки зрения трех основных приоритетов Программы на уровне «начальной фазы». Приведенные выше результаты свидетельствуют о том, что Программа ДС – относительно новая для Беларуси: в стране недостаточно развиты культура и традиция применения принципов и концепции Программы ДС.

Сотрудничество партнеров из Беларуси и Евросоюза Программа ДС дала беларусским НПО возможность организовать более масштабные мероприятия в стране после долгих лет изоляции и попыток осуществить проекты в рамках IBPP, которые провалились из-за введения новых ограничений и сложной процедуры регистрации в Беларуси проектов по линии МТП. Программа ДС дала проектам возможность иметь партнера из ЕС, который мог выступать бенефициаром гранта. Два местных проекта так и не получили официальной регистрации и поэтому были отозваны.

Оценка сотрудничества партнеров из Беларуси и ЕС командой экспертов основана на следующих вопросах: - Кто инициировал партнерство? - Получил ли проект дополнительные преимущества от партнерства? - В чем была основная проблема в отношении партнерства? - Возникали ли какие-либо проблемы, если местный партнер должен был изменить

стратегию проекта и, следовательно, временные рамки мероприятий? - Насколько сотрудничество с иностранным партнером необходимо для проектов

гражданского общества в Беларуси?

Индикаторы устойчивости Успех PLA-встреч в отношении

общих приоритетов Программы ДС


Сфера проекта 0 5 10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

Социальная Сообщества Бизнес Образование Исследования Политика Ресурсный центр


13

Команда экспертов получила ответы на вышеуказанные вопросы при помощи различных инструментов МиО: Анкет-опросников для бенефициаров гранта и их местного партнера, Отчетов фасилитаторов о выездах на места и протоколов Фокус-групп.

Выводы о природе партнерств

Большинство партнерств было инициировано европейскими партнерскими организациями.

Европейские партнеры показали понимание недружественной для НПО среды, в которой должны осуществляться проекты, и защищали своих беларусских партнеров, беря на себя выполнение наиболее деликатных функций и подготовку документов, когда это было необходимо.

Для большинства проектов партнерство было частью долгосрочной стратегии будущего сотрудничества.

Большинство беларусских партнеров воспринимали партнерство как возможность наращивания потенциала их организаций и хотели, чтобы это стало одной из целей их будущих проектов, поскольку для них это реальный устойчивый компонент усиления их организаций.

Рост доверия между партнерами из ЕС и Беларуси наблюдался на уровне повседневного менеджмента с обеих сторон, этот вопрос никогда не вызывал сложностей, интервью доказали, что оба партнера были вовлечены в него в достаточной степени. Некоторые беларусские партнеры считают, что некоторые европейские организации боялись развивать сотрудничество. Это может быть связано с тем, что в СМИ, как в Беларуси, так и в ЕС, часто распространяется односторонняя информация.

Сотрудничество между проектами имело место в очень небольшом количестве, и уроки не извлекались даже в случае нескольких схожих проектов.


14

ОЦЕНКА НА УРОВНЕ ПРОГРАММЫ

Принципы Программы ДС и беларусский контекст Беларусь стала страной «осложненного партнерства» в рамках программы ДС, поскольку правительство не следует в должной степени принципам децентрализации, рационального управления и участия гражданского общества в разработке политики. Эксперты разработали свои инструменты МиО, основываясь на концепции и подходах Программы ДС, а также поставили вопросы, учитывающие приоритеты Программы ДС и особые приоритеты для Беларуси. Таблица содержит краткую информацию об итогах Структурированных интервью относительно устойчивости и с учетом приоритетов Программы ДС.

Краткая информация об итогах Структурированных интервью В PLA-встречах, где инструменты МиО в основном концентрировались на бенефициарах, участвовало всего 85 представителей целевых групп и 6 представителей группы бенефициаров. Таблица содержит краткую информацию об итогах PLA-встреч относительно устойчивости и с учетом приоритетов Программы ДС.

Краткая информация об итогах PLA-встреч

Демонстрация устойчивости


Успешность программы в отношении приоритетов Программы ДС 0 5 10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА

Демонстрация устойчивости


Успешность программы

относительно приоритетов Программы ДС 0 5 10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

100

СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА


15

Оценка результатов Приведенные выше таблицы отражают успешность программы относительно устойчивости с учетом концепции и подходов Программы ДС. Приоритеты Программы ДС, которые основаны на поддержке демократического управления и поведения, конечно, столкнутся с сопротивлением в беларусских условиях. Тем не менее, проекты смогли представить мероприятия, основанные на принципах Программы ДС. В то же время при оценке успешности и эффекта как такового необходимо принимать во внимание многие факторы:

• Во-первых, в Беларуси до сих пор не сформировались традиция и культура использования демократических инструментов, таких как подготовка повесток встреч с участием соответствующих заинтересованных сторон. Решения, принимаемые во время встреч, редко записываются, в связи с этим осложняется рефлексия и контроль выполнения решений. Во время проведения фокус-групп выяснилось, что вовлечение соответствующих заинтересованных сторон во все процессы происходит редко, потому что многие считают, что гораздо легче, например, написать заявку самим, чем заниматься дополнительными трудоемкими согласованиями.

• Та часть приоритетов ДС, которая касается «СТИМУЛИРОВАНИЯ УЧАСТИЯ», дает высокую оценку вовлечению местных менеджеров проекта. Как считает команда экспертов, эта высокая оценка отражает высокий профессионализм вовлеченных беларусских организаций. Если на этом этапе принимали участие заинтересованные стороны, они часто представляли один круг организаций, о чем свидетельствует количество вовлеченных государственных и негосударственных игроков. Лишь немногие организации преследовали цель вовлечения в процесс государственных игроков, поскольку у НПО есть трудности с этим процессом. Это, конечно, связано с их недостаточной ролью в обществе и нередкими преследованиями. Во время встреч фокус-групп стало известно, что считанные НПО знали, как вести конструктивный диалог с властями. Представители НПО отмечали, что многим не хватало коммуникативных навыков и профессиональных умений при общении с властями.

• Беларусские организации немало преуспели, несмотря на преодоление многочисленных преград и сложности вовлечения государственных игроков. Необходимо помнить, что подход Программы ДС отличается от других проектов, которые местные организации выполняли в течение многих лет; и осознание успеха подходов Программы ДС и, следовательно, их роли в развитии гражданского общества требует времени и новых усилий. “Теперь они являются не просто техническими исполнителями, а соучастниками в процессе развития гражданского общества, даже в трудных беларусских условиях”.

• Приоритет «СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ» требует сотрудничества всех игроков, как государственных, так и негосударственных, тогда мероприятия проекта могут привести к устойчивости, как финансовой и институциональной, так и на уровне политики. В государственной системе управления, построенной «снизу-вверх» такая цель представляется нереалистичной. Беларусские партнеры это знают, так как мероприятия, направленные на достижение таких целей, часто приводят к отчаянию. НПО редко сохраняют свою роль после передачи новой технологии или методологии властям. В ходе фокус-групп этот вопрос обсуждался: некоторые НПО считают, что этот процесс естественный, часто роль и задачи НПО включают разработку новой технологии для решения местной проблемы, ее тестирование и введение в институты общества, чтобы она могла быть устойчивой. Но это далеко от беларусской реальности. Необходимо помнить, что все старые и новые технологии и методологии в Беларуси основаны на


16

государственной идеологии, которая далека от идеологии плюралистичного демократического общества.

• Приоритет «СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА» в целом был воспринят как диалог между двумя партнерами, в данном случае, государственными и негосударственными игроками. Целью «Социального диалога», согласно официальным определениям, является его построение в три-партистской (трехсторонней) системе, распространенной на Западе. Эта тема широко обсуждалась на встречах фокус-групп, поскольку этот приоритет программы получил самую низкую оценку в ходе Структурированных интервью. На этот счет было высказано следующее мнение: “В Беларуси социальный диалог – это попытка говорить, это борьба за право говорить как таковое! Обезличенное государство симулирует диалог. Наша проблема заключается в том, что у нас нет традиции три-партистской системы. Если две стороны, государство и государственные общественные объединения (ГОО), которые в Беларуси представляют центральную власть, вместо того, чтобы представлять третий сектор, сольются в одну в три-партистских отношениях, коммуникация станет неравной, что противоречит социальному диалогу в том виде, как он понимается в Европе. Однако три-партизм – это ключевое условие для любого социального диалога. И если европейцы участвуют в так называемых три-партистских переговорах здесь, в Беларуси, то это просто обман!”

Поддержка законодательной и нормативной базы • В рамках Программы ДС некоторые проекты положили начало пониманию властями того факта, что разработанные и в некоторых случаях протестированные технологии могут быть полезны для поддержки законодательной и нормативной базы. Один социальный проект осуществлялся ГОО и сталкивался только с такими проблемами, как обычные административные задержки; другой социальный проект реализовал предложения частных консалтинговых компаний, и местные власти (МВ) приветствовали отсутствие платы за реализацию такой идеи. Проект в сфере экономики на протяжении нескольких лет работал в качестве консультанта для органов власти, разрабатывающих законы в области развития бизнеса. Жилищный проект продвинулся довольно далеко, но из-за внутренней проблемы не был завершен. При выполнении образовательного проекта возникло много проблем, когда в рамках существующей программы было предложено альтернативное содержание. Когда они как НПО позволили себе выдвинуть предложения, это было воспринято как критика. Лидер проекта, университетский преподаватель, потерял после этого эпизода работу, и теперь ему отказывают в работе в других университетах.

• На встречах фокус-групп, во время обсуждения поддержки законодательной и нормативной базы один из участников объяснил: “Процесс разработки законов практически закрыт в Беларуси. Большинство игроков, включая НПО, не имеют права инициировать законы. Можно сказать наверняка, что законодательная культура и уважение законов отсутствуют вовсе. Общая атмосфера подозрения и недоверия к НПО не помогают их вовлечению в процесс законотворчества. Не редки ситуации, когда парламентарии принимают нормы, прямо противоположные тем, что предлагались НПО (как в случае ужесточения норм пересечения границ в рамках борьбы с торговлей людьми). Кроме того, у большинства НПО нет квалифицированных юристов, которые могли бы профессионально организовать процедуру предложения изменений в законы. Не секрет, что многие организации потеряли свой юридический статус, что означает, что они не могут инициировать кампании по продвижению каких-либо новшеств”.


17

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ

Мониторинг и оценка реализации проектов

Используемые методы оценки При оценке всех проектов предлагалось использовать 4 различных оценочных инструмента, которые содержали: 1) результаты в отношении приоритетов Программы ДС и особых приоритетов для Беларуси – Структурированные интервью и оценка фасилитаторов; 2) рефлексию самих исполнителей проектов по поводу результатов проекта, его эффектов и менеджмента – Анкеты-опросники для бенефициаров гранта и их местного партнера; 3) рефлексию целевой группы и бенефициаров – PLA-встречи; 4) отражение инструментов на результатах – Фокус-группы.

Регистрация проектов Во всех проектах партнер из ЕС был ведущим заявителем. При необходимости и возможности местные НПО регистрировали свои мероприятия как гуманитарную помощь.

Подход МиО в отношении приоритетов Программы ДС Приоритеты Программы ДС состоят из нескольких демократически-ориентированных подходов, основанных на европейских ценностях.

Поскольку подход Программы ДС основан на идее развития различных игроков гражданского общества, при оценке эксперты стремились использовать такой же подход.

В этой связи инструменты МиО призваны отразить успехи проектов на начальной стадии, в развитии проекта и при демонстрации результатов, поскольку устойчивость проявляется в том, что деятельность в рамках проекта оказала влияние на действующих лиц проекта. Так происходит, когда количество набранных в анкете баллов находится на стадии демонстрации результатов. Устойчивость в таком случае можно оценить, как способность игроков продолжать начатый процесс без внешней помощи, как естественное поведение и культуру общения друг с другом для участия в решении общей проблемы, основываясь на демократических ценностях.

Вовлечение действующих лиц проектов в мероприятия МиО Структурированные интервью и PLA-встречи Результаты сформированы на основе интервью 38 неправительственных игроков (включая персонал проекта) и 10 государственных игроков. С точки зрения команды экспертов, это деление отражает заинтересованности проектов в вовлечении властей, а также ожидаемые результаты в эти временные рамки. Результаты PLA-встреч сформированы на основе общения с 85 представителями целевых групп и 6 бенефициарами социальных проектов. Анкеты-опросники для бенефициаров гранта и их местного партнера Представители 76 % проектов дали свою оценку, предоставив ответы партнера из ЕС или Беларуси или заполненные анкеты обоих партнеров.


18

Сферы проектов в рамках Программы ДС

Проекты ДС осуществлялись в следующих сферах гражданского общества: развитие сообществ, социальные проекты, развитие бизнеса, образования, политика, исследования и ресурсный центр.

Подход проектов к приоритетам Программы ДС Большинство проектов несоциального характера, которые использовали мероприятия, требующие участия, в своих методологиях описали собственные попытки следовать приоритетам Программы ДС.

Только в одном проекте было сложно достичь цели, поскольку в нем требовалось полное участие местных властей; это был единственный проект, который пытался в полной мере следовать концепции и подходам Программы ДС. 42% социальных проектов было построено на традиционном планировании, другие 42% попытались сознательно использовать подходы Программы ДС, а остальные 16% социальных проектов были реально построены на подходах Программы ДС.

Во всех проектах развития сообществ партнеры пытались использовать подходы Программы ДС, также как и в проектах по развития бизнеса, образования и ресурсном центре.

Успех проектов ДС относительно приоритетов Программы ДС Успехи проектов оцениваются относительно устойчивости, как это описано выше. Приведенная ниже таблица представляет уровень устойчивости в рамках трех основных приоритетов программы: СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ; СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА. Информация об успешности в рамках отдельных приоритетов находится далее в отчете.

Демонстрация устойчивости Успешность проектов ДС относительно основных приоритетов Программы ДС В начале В развитии

При демонстрации результатов

Социальное развитие Развитие сообществ Развитие бизнеса Развитие образования Исследования Политика Ресурсный центр Три основных приоритета Программы ДС, оцененных представителями действующих лиц проектов


19

Стимулирование участия • Результаты МиО Программы ДС показывают, что в большинстве проектных мероприятий, стимулирующих участие, удалось достичь «средней фазы».

• В то же время вовлечение и участие различных игроков в проектах весьма различно. В большинстве случаев вовлечение обеих партнерских организаций было довольно хорошим, иногда это присутствовал относительно успешный вклад со стороны заинтересованных сторон. В то же время в большинстве проектов едва ли возможно увидеть активное участие целевых групп и бенефициаров. Можно сказать, что главные игроки проекта в основном видят в целевых группах и бенефициарах «объекты», а не «субъектов» их проектов.

• В партнерских мероприятиях (особенно с беларусской стороны) необходимо также отметить относительно низкую культуру вовлечения и использования подхода, предполагающего участие. Удалось встретить довольно мало примеров, когда представители целевых групп и бенефициаров участвовали в планировании проекта, а также в его реализации и оценке. Команда экспертов отмечает присутствие старой советской традиции в проведении мероприятий с использованием подхода «снизу вверх», не только в госсекторе, но и среди некоторых беларусских организаций гражданского общества.

Содействие децентрализации • Важно отметить, что большинство проектов с трудом достигли каких-либо удовлетворительных результатов в рамках этого приоритета программы. Некоторый сравнительный успех был достигнут только в одном проекте, относящемся к развитию бизнеса благодаря уже существующим сильным неправительственным игрокам, признанным властями. Во всех других проектах это было в основном невозможно.

• Причина такой ситуации – официальная политика беларусских властей, направленная на достижение целей, противоположных приоритетам Программы ДС – централизация всех сфер управления и социальной жизни. В предыдущие годы эта политика была спонтанной, но последние 2 года она становилась все более и более систематической. Все больше и больше сфер общественной жизни, процессы принятия решений и самоуправление попадают под контроль государства. Можно ожидать, что в ближайшие годы эта тенденция даже усилится.

• Принимая эту тенденцию во внимание, от исполнителей проекта в рамках программ ЕС в Беларуси едва ли можно ожидать каких-то существенных результатов в отношении содействия децентрализации в ближайшем будущем. Работа с этим приоритетом может быть ориентированной не столько на достижение изменений, сколько на поддержание некоторых независимых групп интересов в обществе, которые все еще могут демонстрировать и использовать принципы децентрализации в своих действиях.

Стимулирование социального диалога • Актуальная ситуация в Беларуси свидетельствует о том, что едва ли возможно говорить о социальном диалоге в традиционном понимании этого понятия. Социальный диалог требует, по крайней мере, существования организованных и действующих групп, объединенных интересами, открытой коммуникации и доступа к источникам информации. В Беларуси много проблем с этими элементами: группы по интересам плохо организованы


20

и не заметны в обществе, существует недостаток открытых дискуссий и коммуникации, ограниченное количество возможностей заявлять о своей позиции и т.д.

• В такой ситуации ближайшая задача в рамках этой программы – поощрять стремление людей и организаций объединяться в группы по интересам, чей голос может быть услышан в обществе. В оцениваемых проектах результаты в рамках данного приоритета программы были более значительны там, где лучше были организованы группы по интересам (в сфере развития бизнеса – предпринимательские ассоциации, в сфере развития сообществ – объединения жильцов и т.п.).

• Сегодня в Беларуси даже более важно поддержать социальный диалог не столько между государственными и негосударственными игроками, сколько между различными неправительственными группами и организациями, у которых мало опыта и возможностей общаться друг с другом. Им может понадобиться опыт принятия общих взаимовыгодных решений, распределения обязанностей или обсуждения актуальных для них тем (права, доступ к информации, к гражданам, законам и т.п.). Таблица отражает степень устойчивости проектов в рамках трех главных приоритетов Программы ДС по оценке представителей бенефициаров и целевых групп проектов

Три главных приоритета Программы ДС по оценке представителей бенефициаров и целевых групп проектов

• Поскольку бенефициары присутствовали только на одной PLA-встрече, воздействие на эту группу сложно измерить, остальные результаты PLA-встреч в основном отражают мнение целевых групп.

• Целевые группы были активно вовлечены в 40% социальных проектов, что отражается на уровне оценки стадии «в развитии», а также в проекты развития сообществ.

• Результаты свидетельствуют о том, что традиция и культура вовлечения этих игроков в разработку проектов недостаточно развиты: участвовали только исполнители и обучаемые. Разницу между двумя приведенными выше таблицами (мнения действующих лиц проектов и бенефициаров/целевой группы) команда экспертов описывает как недостаток опыта, культуры и информированности о реальном вовлечении всех игроков проекта, на что обращается внимание в данном отчете в целом.

Поддержка проектами специфических для Беларуси приоритетов • Все социальные проекты были направлены на «сокращение бедности»; среди них один - чисто гуманитарного характера.

• Один проект был направлен на «развитие социального диалога, продвигающего социальные и культурные права», целями еще одного проекта являлись продвижение

Демонстрация устойчивости Успешность проектов ДС относительно главных приоритетов Программы ДС В начале В развитии При демонстрации

результатов Социальное развитие Развитие сообществ Развитие бизнеса Развитие образования Исследования Политика Ресурсный центр


21

«культурного разнообразия и борьба с нетерпимостью», в то время как более половины проектов не ставили своей целью конкретно приоритеты программы для Беларуси.

Эффективность и результативность проектов • Некоторые проекты были вынуждены внести изменения в свои планы мероприятий из-за недостаточного участия других игроков (например, малая вовлеченность государственных игроков). Изменения в графиках чаще всего происходили из-за агрессивных действий властей в отношении НПО или в связи с выборами.

• Большинство проектных мероприятий проводились согласно заявленным планам. В большинстве проектов мероприятия были направлены на целевые группы проекта, очень мало проектов имели прямые контакты с бенефициарами. В двух проектах вообще отсутствовала целевая группа. В то же время наблюдаются случаи, когда один и тот же круг лиц участвует в проектах друг друга.

• У проектов практически не было нареканий на сложное финансовое администрирование гранта.

• Во всех проектах был партнер из ЕС, который являлся бенефициаром гранта, средства гранта тратились эффективно.

Влияние и устойчивость проектов • Большинство оценок, данных действующими лицами проектов, согласно Анкетам-опросникам для бенефициаров гранта и их местного партнера, были сравнительно выше, чем результаты PLA-встреч с целевыми группами и бенефициарами. С одной стороны это вполне объяснимо, так как отражает разный уровень вовлеченности. В то же время это может быть вызвано различным пониманием условий или желанием продемонстрировать донору хорошие результаты.

• Устойчивость организации гарантируется высоким уровнем вовлечения партнера из ЕС, богатым опытом и квалификацией беларусского партнера, а также профессиональным менеджментом проекта. Было гораздо труднее достичь устойчивости для проектов без сравнительно развитой инфраструктуры или политизированных, потому что они не могли успешно противостоять неблагоприятной и даже агрессивной среде во время осуществления проекта.

• Необходимо отметить, что понимание устойчивости для осуществления в Беларуси проектов партнерами из ЕС и Беларуси отличается от традиционного понимания. Для большинства программ ЕС обеспечение устойчивости приоритетно, а это значит, что в ситуации трансформации необходимо беспокоиться о долгосрочных результатах, а не о мгновенном эффекте.

Партнерство Важной частью Программы ДС было налаживание партнерства европейских и беларусских организаций, и этот вопрос был в центре внимания команды экспертов во всех мероприятиях МиО.

Эта часть описана детально в соответствующем разделе данного отчета, но здесь хотелось бы вернуться лишь к основным выводам:


22

• Большинство партнерств было инициировано европейскими партнерскими организациями.

• Европейские партнеры показали понимание недружественной для НПО среды, в которой должны осуществляться проекты, и защищали своих беларусских партнеров, беря на себя выполнение наиболее деликатных функций и подготовку документов, когда это было необходимо.

• Для большинства проектов партнерство было частью долгосрочной стратегии будущего сотрудничества.

• Большинство беларусских партнеров воспринимали партнерство как возможность наращивания потенциала их организаций и хотели, чтобы это стало одной из целей их будущих проектов, поскольку для них это реальный устойчивый компонент усиления их организаций.

• Рост доверия между партнерами из ЕС и Беларуси наблюдался на уровне повседневного менеджмента с обеих сторон, этот вопрос никогда не вызывал сложностей, интервью доказали, что оба партнера были вовлечены в него в достаточной степени.

• Некоторые беларусские партнеры считают, что некоторые европейские организации боялись развивать сотрудничество. Это может быть связано с тем, что в СМИ, как в Беларуси, так и в ЕС, часто распространяется односторонняя информация.

• Сотрудничество между проектами имело место в очень небольшом количестве, и уроки не извлекались даже в случае нескольких схожих проектов.

Сотрудничество с государственными игроками • Поскольку Программа “Объединения граждан и местные власти: партнерство в развитии” заменяет Программу ДС и сотрудничество между неправительственными и государственными игроками становится ключевым вопросом, команда экспертов считает важным отметить, что в Программе ДС наблюдалась очень низкая степень сотрудничества между государственными и негосударственными игроками.

• Игроков, представляющих органы власти, приглашали участвовать в большинстве мероприятий, однако никто из них не участвовал целиком во всем процессе с самого начала и поэтому не может рассматриваться как заинтересованная сторона в полном смысле этого слова.

• В НПО недостаточно развиты культура и традиция «вовлечения» в соответствии с концепцией и принципами ДС. Об этом свидетельствуют результаты встреч с представителями 38 негосударственных и 10 государственных игроков, принявших участие в мероприятиях по МиО. Одной из трудностей, повлиявших на реализацию проектов, по мнению экспертов, было относительно малое число проектов, зарегистрированных в Беларуси. В основном ведущими организациями были партнеры за пределами Беларуси, таким образом, было трудно вовлечь государственных игроков.

Оценка программы Беларусь стала страной «осложненного партнерства» в рамках программы Децентрализованного Сотрудничества, поскольку ее правительство не следует в должной


23

степени принципам децентрализации, рационального управления и участия гражданского общества в разработке политики. Концепция и подход Программы ДС основаны на инструментах, которые поддерживают демократические принципы.

• Программа ДС является демократически-ориентированной программой. • Специфические приоритеты для Беларуси – это области влияния на беларусское общество, указанные в страновой стратегии ЕС. Команда экспертов нацелила мероприятия МиО на вышеупомянутые приоритеты.

Результаты программы с точки зрения соответствия приоритетам Краткое содержание всех Структурированных интервью с точки зрения устойчивости с соблюдением приоритетов Программы ДС.

Данная таблица описывает устойчивость результатов проектов относительно соблюдения основных приоритетов Программы ДС

Демонстрация устойчивости Успешность программы ДС по отношению к ее основным приоритетам В начале В развитии При демонстрации

результатов СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА

Результаты структурированных интервью с точки зрения устойчивости относительно соблюдения основных приоритетов Программы ДС

• С точки зрения следования основным приоритетам Программы ДС большинство проектов были успешны. По крайней мере, большинство из них демонстрирует результаты между первой и второй стадиями. Высший уровень устойчивости не был достигнут, поскольку для этого необходимо участие всех игроков, в то время как степень вовлечения игроков со стороны государства была до сих пор незначительной.

• Приоритет СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ показывает устойчивость на среднем уровне развития проекта. Хороший результат на этом этапе отражает, кроме всего прочего, достаточно высокий профессиональный уровень менеджмента беларусского партнера и партнера из ЕС.

• Приоритет СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ – демонстрирует результат в конце этапа «начальная фаза». В результате реализации большинства проектов какие-либо удовлетворительные результаты с точки зрения этого приоритета были достигнуты с большим трудом. Причина может заключаться в том, что официальная политика беларусских властей направлена в противоположную от приоритетов Программы ДС сторону, стимулируя централизацию многих сфер управления и общественной жизни.

• Приоритет СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА показывает результат с точки зрения устойчивости инициированных результатов и процессов в начале средней фазы. Актуальная ситуация в Беларуси свидетельствует о том, что едва ли возможно говорить о социальном диалоге в традиционном понимании этого понятия. Социальный диалог требует, по крайней мере, существования организованных и действующих групп, объединенных интересами, открытой коммуникации и доступа к источникам информации.


24

• Приоритет ПОДДЕРЖКА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ оценивается как часть вышеуказанного приоритета.

Реакция на результаты программы Команда экспертов получила обратную реакцию на проект от бенефициаров и, если таковых не было, от представителей целевых групп, пригласив их на PLA-встречи. В данной таблице отражено мнение о Программе ДС бенефициаров и целевых групп

Мнение о программе бенефициаров и целевых групп

• 8 PLA-встреч были проведены с участием 85 представителей различных целевых групп и 1 PLA-встреча – с прямыми бенефициарами.

• Результаты показывают, что эти игроки были вовлечены в проект с точки зрения трех основных приоритетов Программы на уровне «начальной фазы».

• Приведенные выше результаты свидетельствуют о том, что Программа ДС – относительно новая для Беларуси: в стране недостаточно развиты культура и традиция применения принципов и концепции Программы ДС.

Демонстрация устойчивости Успешность Программы ДС с точки зрения ее основных приоритетов В начале В развитии При демонстрации

результатов СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ СОДЕЙСТВИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ СТИМУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА


25

Заключение о Программе ДС как о новом подходе в Беларуси • Концепция Программы ДС – это новый подход в среде проектов для развития гражданского общества в Беларуси.

• Многие НПО, которые в ней участвовали, в основном действовали как исполнители проектов, а не как субъекты гражданского общества.

• Большинство местных партнеров в Беларуси не были знакомы или не использовали стратегические документы, относящиеся к программе (например, Национальная Индикативная Программа для Беларуси на 2005-2006 гг.), поэтому они не были в полной мере готовы занять стратегическую позицию в сотрудничестве с партнерами из ЕС и выполнении проекта.

• Большинство групп интересов, представленных местными партнерами, изолированы друг от друга и выглядят довольно малочисленными и слабыми в диалоге с властями. Они сами часто не располагают достаточными полномочиями для того, чтобы представлять интересы своих целевых групп.

• Инструменты, которые предположительно должны использоваться в ходе реализации проектов в рамках Программы ДС и являются демократическими инструментами, внимательно оценивались в рамках каждого проекта. Результатом оценки стал вывод экспертов о низкой степени осознания действующими лицами проектов важности и необходимости данных инструментов.

• Малая степень вовлечения государственных игроков рассматривается с нескольких сторон:

i. Во всех проектах партнер из ЕС был ведущим заявителем. В то же время не все проекты были зарегистрированы в Беларуси в той или иной форме, что осложнило вовлечение заинтересованных сторон и партнеров из местных властей;

ii. Некоторым НПО было очень сложно вовлечь в сотрудничество местные власти как институты, часто проще было пригласить их к участию в качестве физических лиц; однако это очень редко отражалось на учреждениях, в которых они работают;

iii. Недостаток традиции и культуры участия как равноправных партнеров в процессах сотрудничества с организациями гражданского общества.

• Не сегодняшний день Беларусь не может рассматриваться как «страна в стадии трансформации». Большинство тенденций в системе управления и принятия решений прямо противоположны приоритетам программы (централизация-децентрализация, участие-исключение и т.п.). В такой ситуации едва ли возможно использовать традиционные критерии устойчивости для оценки проектов, они должны определяться специально применительно к данной ситуации (например, устойчивое существование независимых групп, их способность действовать и т.д.)

• Время является критически важным фактором для программы. Если такой подход, как ДС и схожие программы дают результат - проекты должны быть долгосрочными.

• Во время дискуссий доноров о поддержке ГО в Беларуси необходимо обеспечить представительство третьего сектора Беларуси. Сектор НПО должен сам себя реорганизовать, чтобы его представители могли говорить от имени всего сектора. Процессы самоорганизации игроков НПО сектора требуют особой поддержки.


26

Оценка общего воздействия программы на гражданское общество в Беларуси и его способность стимулировать сотрудничество неправительственных игроков с властями на местном и региональном уровнях • Влияние на бенефициаров и целевые группы было ограничено, поскольку только проекты социального характера и развития сообществ имели прямых бенефициаров.

• Любая программа, которая прямо направлена на поддержку развития гражданского общества в Беларуси, может столкнуться с ограничениями, потому что здесь нет гражданского общества в соответствии с европейским пониманием и наполнением этого понятия. В Беларуси доминирует система управления «снизу-вверх», которая почти не оставляет в обществе места чему-либо альтернативному.

• Сотрудничество между государственными и негосударственными игроками в такой системе управления может быть ограничено сотрудничеством с частными лицами, работающими в госструктурах. Велика вероятность того, что организации гражданского общества (ОГО) в таких условиях могут замещаться государственными общественными объединениями (ГОО), так как развитие гражданского общества в Беларуси не рассматривается властями страны как позитивный приоритет или цель. Третий сектор в Беларуси в понимании властей это государственные общественные объединения и некоторые признаваемые ими независимые общественные организации (чаще всего гуманитарно-благотворительного характера).

• Вместе с тем в Беларуси есть некоторое количество НПО, которые выживали в течение последних 10 лет и обладают высокопрофессиональными менеджерами, а некоторые имеют собственную стратегию развития третьего сектора в Беларуси.

• Подход Программы ДС может быть наилучшим инструментом демократических изменений в беларусском обществе. Конечно же общество не сможет преобразоваться за короткий период времени, но косвенное влияние через демократическую методологию и инструменты при выполнении проектов будет происходить постепенно среди игроков, если у исполнителей проектов будут необходимые возможности, умения и осознание. Поэтому подход Программы ДС и ее основные приоритеты должны быть постоянным программным подходом в Беларуси, адаптированным под беларусскую реальность и принимающим во внимание следующие факторы:

• Сотрудничество между государственными и негосударственными игроками может осуществляться, однако чаще всего это происходит на уровне отдельных лиц, а не институтов, что приводит к незначительным результатам и их низкой устойчивости.

• Принятие решений и управление во многих сферах все еще находится под влиянием советского образа мышления, что наблюдается не только в государственном аппарате, но и среди многих представителей организаций гражданского общества.

• В Беларуси будет сложно зарегистрировать неправительственные проекты в качестве МТП, поэтому все еще есть необходимость в партнерстве с организациями из ЕС, выступающими как заявители. В то же время роль европейских партнеров должна быть переосмыслена, они должны участвовать в развитии гражданского общества и внутри Беларуси, а не только за ее пределами.


27

Важность Программы ДС для страновой стратегии 2 для Беларуси Страновая стратегия для Беларуси ставит следующие цели, которые имеют прямое отношение к Программе ДС: • Поддержка НПО и других игроков гражданского общества, которые работают в разных направлениях и вносят вклад в построение демократического общества. • Расширение полномочий (независимых) игроков гражданского общества в сферах их специализации. • Распространение информации о ЕС и предоставление лучшего доступа к источникам информации в Беларуси.

2 декабря 2008 г. Делегация Европейской Комиссии в Беларуси и Украине организовала Конференцию "Усиление участия объединения граждан и органов местного самоуправления в программах ЕС: проблемы и перспективы", нацеленную на дальнейшее продвижение программы «Объединения граждан и органы местного самоуправления в действии: партнерство на благо развития».

Участники Конференции приняли специальную Резолюцию, в которой были сформулированы следующие предложения по отношению к программам ЕС в Беларуси:

1. Разработать повестку и стратегию развития гражданского общества в Беларуси, вынести ее на открытое обсуждение, согласовать со всеми заинтересованными сторонами и принять ее в качестве ориентира дальнейшей деятельности.

2. Разработать и принять рамочный документ, нормирующий и регулирующий партнерское взаимодействие европейских структур, доноров и институтов гражданского общества с беларусским государством и структурами гражданского общества. (В этом процессе в качестве прототипа может быть использована Парижская декларация 2005 г., но с обязательным участием не только государственных субъектов, но и институтов гражданского общества).

3. Организовать для реализации такого диалога постоянно действующий коллегиальный орган (например, Общественный Совет, Круглый Стол и т.п.) с функционирующими при нем специальными экспертными группами, который был бы наделен полномочиями в осуществлении организационных, методических, юридических и оценочных функций, и способствовал развитию партнерства Беларуси и Европейского Союза. Участие такого коллегиального органа необходимо на всех этапах разработки европейских программ: от анализа ситуации и формирования замысла до оценки результативности и мониторинга эффективности на всех уровнях межинституционального взаимодействия.

4. Подписать межправительственный Меморандум о регистрации укрупненных международных программ ЕС на территории Беларуси с целью снятия необходимости регистрации отдельных проектов в рамках этих программ, тем самым реализовав на практике уведомительный принцип регистрации вместо разрешительного, использующегося в настоящее время.

2 Страновая стратегия для Беларуси была принята Европейской Комиссией 28 мая 2004 г.


28

РЕКОМЕНДАЦИИ Команда экспертов предлагает свои рекомендации, основанные на тех основных заключениях, которые могут оказать воздействие на целевые группы/бенефициаров и поддержать устойчивость организаций гражданского общества в беларусской ситуации:

i. Краткое содержание концепции и подхода Программы ДС в отношении условий для выполнения проектов развития гражданского общества в Беларуси и рекомендации в этой связи.

ii. Краткое описание проблем, которые появились в ходе выполнения проектов Программы ДС в общем и в частности, и рекомендации в этой связи.

iii. Краткое описание оценки приоритетов Программы «Объединения граждан и органы местного самоуправления: партнерство в развитии», заменяющей Программу ДС, и рекомендации в этой связи.

iv. Предложения по партнерству в рамках программ развития гражданского общества в Беларуси.

v. Предложения по поддержке программ ЕС в Беларуси.

i: Краткое содержание концепции и подхода Программы ДС в отношении условий для выполнения проектов развития гражданского общества в Беларуси Концепция Программы ДС основана на демократических подходах и инструментах в их европейском понимании. Сегодня в Беларуси существует система управления «снизу-вверх» в чистом виде. Она не оставляет места альтернативным структурам гражданского общества. На практике не существует систем местного самоуправления, поскольку все представители структур выбираются государственной администрацией. Государство разрабатывает все законы и декреты, а граждане и неправительственные организации не участвуют в этом процессе.

Принимая во внимание специфику беларусской ситуации, которую едва ли можно назвать переходной, а лучше назвать консервацией, с крайне централизованным управлением и ограниченным доступом к информации, необходимо определить специфические критерии для проектов, выполняемых в таких обстоятельствах. Использование стандартных подходов к оценке выполнения проектов приведет к неадекватному пониманию процессов, которые происходят в беларусском обществе и не даст возможности найти правильное решение в такой специфической ситуации в обществе. Приоритеты Программы ДС, СТИМУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ И СОЦИАЛЬНОГО ДИАЛОГА, далеки от приоритетов беларусских властей, поскольку эти вопросы воспринимаются как ненужное вмешательство, поэтому роль третьего сектора очень ограничена. В последние годы власти страны поддерживали создание многочисленных государственных общественных объединений, чтобы те играли роль третьего сектора в обществе. Активным неправительственным структурам больше угрожают, чем помогают, либо они просто закрываются государством.

Наблюдается недостаток опыта и культуры вовлечения различных игроков гражданского общества, не только среди госслужащих, но и среди организаций гражданского общества.


29

Очень немногие организации гражданского общества обладают опытом и умениями в оперировании демократическими инструментами в своей повседневной работе, т.е. отсутствует вовлечение заинтересованных сторон в процессы планирования и реализации проектов, ведение протоколов и практика демократических процедур принятия решений. Необходимо особо подчеркнуть, что в современной беларусской ситуации практически невозможно достичь какой-либо устойчивости в любом из указанных выше приоритетов программы. Поэтому в данной ситуации усилия должны быть направлены на формирование культуры вовлечения, участия и диалога между различными игроками в обществе.

Рекомендации в этой связи • Подход программы ДС и ее основные приоритеты должны быть постоянной стратегией в Беларуси, т.е. они должны отражаться в приложениях к Программе NSA-LA как часть выбранной методологии при выполнении мероприятий проекта, а также в описании форм работы. Сотрудничество различных заинтересованных сторон должно описываться и с точки зрения измерения его качества.

• Важно стимулировать использование демократических инструментов и подходов, как среди местных партнеров, так и в сотрудничестве с европейскими партнерами. Это может быть сделано в рамках практико-ориентированных проектов, в которых местные игроки, государственные и негосударственные, наряду с обычными гражданами будут учиться, участвуя в мероприятиях, учитывающих их потребности. Нужно время, чтобы научиться использовать подходы и инструменты, описанные в Программе ДС, поэтому проекты должны быть долгосрочными (24-60 месяцев), в отличие от теперешних 18 – 24 месяцев.

• Если проекты по-прежнему будут рассчитаны на 18 – 24 месяца, стадия ВОВЛЕЧЕНИЯ должна быть приоритетной. Мероприятия в рамках это стадии должны быть основаны на инструментах мониторинга, с помощью которых можно измерить, например, не только количество встреч и участников, но также качество и динамику изменений отношений и взаимодействия между различными игроками. Измерительный инструмент должен отражать успешность и реальное участие.

Re. ii: Краткое описание проблем, которые появились в ходе выполнения проектов Программы ДС в общем и в частности Эффект и устойчивость проектов развития гражданского общества в Беларуси необходимо рассматривать с учетом некоторых нюансов, а не с традиционной точки зрения.

Воздействие на бенефициаров и/или целевые группы можно измерить на отдельных лицах, но не на уровне институтов. В современных условиях развитие происходит, прежде всего, внутри НПО, выполняющей проект, но в условиях современной системы управления вряд ли это может происходить в государственных учреждениях. Таким образом, повышение результативности деятельности НПО часто происходит, если продолжается финансовая поддержка извне, в то время как устойчивость и институциональное развитие в наилучшей степени происходят в том случае поддержки со стороны государства.

Рекомендации в этой связи • В современной беларусской ситуации поддержка какой-либо конкретной сферы деятельности НПО (например, экология, гендерные вопросы, малый бизнес и т.п.) - это


30

вопрос второстепенной важности. Сейчас не представляется возможным достичь какого-либо значительного успеха в отдельной сфере деятельности, не решив проблем выживания и переформирования сектора НПО в Беларуси как социального института (негосударственные игроки). В этом смысле одним из ключевых критериев поддержки проектов и программ в Беларуси должна быть не деятельность организации в какой-то сфере, а то, в какой степени эта деятельность стимулирует демократические нормы, принципы, процедуры и модели поведения в беларусском обществе.

Re. iii: Краткое описание оценки приоритетов Программы «Объединения граждан и органы местного самоуправления: партнерство в развитии», заменяющей Программу ДС Программа «Объединения граждан и органы местного самоуправления: партнерство в развитии» как заменитель Программы ДС поддерживает проекты, основные идеи которых включают ее элементы. В новой программе они сформулированы не так прямо, как в Программе ДС, что связано с желанием усилить сотрудничество государственных и негосударственных игроков в обществе. Зная, что у концепции ДС не будет шансов на поддержку, приоритеты программы изменены с учетом ситуации. Снижение бедности как основная цель - не самая стабильная основа для диалога между государственными и негосударственными игроками, поскольку в Беларуси нет общепринятого понятия бедности и способов ее предотвращения. Кроме того, снижение бедности не рассматривается в сочетании с определенной (демократической, предполагающей участие, ориентированной на людей) методологией, в отличие от устойчивого развития и местной повестки 21. В таких обстоятельствах власти могут легко манипулировать общественным мнением и “играть словами”, продвигая свое собственное понимание “правильного подхода к предотвращению бедности”.

Рекомендации в этой связи • Местные стратегии разрабатываются государством и не обязательно учитывают местные потребности. Команда экспертов рекомендует сконцентрироваться на методологиях и мониторинге качества, когда речь идет о диалоге и партнерстве между негосударственными игроками и местными властями. Каждый проект должен представить свои инструменты мониторинга и стратегию в заявке, чтобы было легче оценивать эффективность, причем не только с количественной, но и с качественной точки зрения, что более важно.

• Местное самоуправление, учреждения гражданского общества и НПО в регионах должны создаваться при помощи целевых программ по переподготовке или воссозданию местных сообществ.

• Проекты, направленные на разработку новых или развитие существующих зонтичных структур ОГО, которые поддерживают общие направления в развитии гражданского общества, должны поддерживаться наряду с теми НПО, которые, действуя самостоятельно или совместно с другими, могут быть «инкубаторами» для новых ОГО или гражданских инициатив.

• Если проекты длятся более 24 месяцев, необходим постоянный внешний мониторинг. Эксперт должен обсудить с заинтересованными сторонами проекта инструменты МиО и способы измерения успешности проекта в самом начале, чтобы поддержать возможные


31

изменения в проекте. Команда, осуществляющая внешнюю оценку, должна представлять как государство ЕС, так и беларусское гражданское общество.

• Проект должен быть не просто набором мероприятий ради мероприятий. Полученный в результате продукт должен быть не продуктом «для полки», а для распространения, эффект от этого тоже необходимо отслеживать и оценивать.

• Размер гранта должен быть насколько возможно гибким, доля собственного финансирование должно быть одинаковым для беларусского и европейского партнеров, независимо от того, кто выступает в качестве основного заявителя.

• Оценивая проекты в рамках Программы NSA-LA в Беларуси, необходимо отказаться от использования какого-либо универсального подхода, но определить специфические и четкие индикаторы и критерии, основанные на реальной ситуации в стране. Поэтому доступность традиционных формальных критериев и индикаторов (строгое соблюдение процедуры, выполнение запланированных мероприятий, следование рекомендациям донора или партнера, даже количество участников, указанных в документах и т.п.) не дает соответствующей информации об эффективности мероприятий, проводимых организацией в рамках проекта, а также о позитивных изменениях в направлении демократизации, уровне устойчивости достигнутых результатов.

• В частности необходимо определить, что будет признаваться как беларусским, так и европейским партнерами, как успешный результат в вопросе устойчивости, участия, децентрализации, социального диалога и т.д. в таких странах, как Беларусь. Это также может помочь разработать методологию программ ЕС, поскольку сейчас можно увидеть довольно значительный разрыв между используемыми на международной арене “подходом помощи” (development aid) и “подходом к переходной стране” (country in transition). К Беларуси не применим ни один из этих подходов, и требуется иная методология.

• Команда экспертов предлагает использовать коммуникативную площадку, которая описана ниже, в качестве платформы для обсуждения вопросов международного и межсекторного сотрудничества, чтобы лица, заинтересованные в программе NSA-LA, пользовались общим «языком», адаптированным к беларусской ситуации.

Комментарии к Программе NSA – LA по поводу ориентировочного распределения фондов партнерской страной/группой партнерских стран:

Вклад заявителя В основных положениях для заявителей проектов следующее указано как часть финансирования в рамках гранта для проектов NSA-LA: - Для предложений, которые подают негосударственные игроки или местные власти из Беларуси, грант не может превышать 90% всех возможных затрат на мероприятия (смотрите также раздел 2.1.4). Остаток должен финансироваться за счет собственных средств заявителя или партнера, или за счет других средств, кроме бюджета Европейского Союза или Европейского Фонда Развития.

- Для предложений, которые подают негосударственные игроки или местные власти из ЕС грант не может превышать 75% всех возможных затрат на мероприятия (смотрите также раздел 2.1.4). Остаток должен финансироваться за счет собственных средств заявителя или партнера,


32

или за счет других средств, кроме бюджета Европейского Союза или Европейского Фонда Развития.

Поскольку небольшое количество местных властей в Беларуси станут ведущими заявителями из-за недостатка децентрализованного управления, эту роль возьмут на себя НПО. Если беларусская НПО действует как заявитель, доля ее собственного вклада 10% будет в силе. Если же ведущим заявителем из-за сложности беларусских процедур регистрации и администрирования будет партнер из ЕС, собственное финансирование проекта должно составить 25%. Эти 25 % собственного вклада будут разумными, если партнер из ЕС – это местные власти и таким образом «беларусское сотрудничество» – это их деятельность. Но в сегодняшних условиях власти ЕС не работают прямо с Беларусью из-за общей стратегии не иметь контактов с беларусской властью.

Беларусские независимые НПО, которым сложно зарегистрировать проект, вынуждены делать ведущим заявителем европейского партнера и таким образом вкладывать в проект 25% из собственных средств. Это создает ситуацию неравенства, потому что беларусским властям необходимо вложить только 10 % из собственных средств.

Вопрос 10%-25% таким образом создает неравенство НПО и местных властей, давая беларусским властям преимущество. Необходимо помнить, что одним из уроков, извлеченных из Программы ДС в Беларуси, является сложность регистрации проектов, которые заявлялись беларусскими НПО и были отозваны.

Команда экспертов рекомендует ЕС обратить внимание на эту сложность, поскольку для различных игроков не должно быть разницы в размере собственного вклада в проект.

Комментарии к вопросу регистрации для проектов, выполняемых в рамках гранта Оценка показала, что вовлечь местные власти сложно не только потому, что нет таких традиций и культуры, но также и потому, что государство стремится через процедуру регистрации держать этот вопрос под контролем. Так как проекты будут основаны на местных потребностях, они косвенно будут критиковать существующую систему. В результате проекты, реализуемые независимыми НПО, не приветствуются и поэтому могут быть не зарегистрированы. Команда экспертов рекомендует включить диалог о процедуре регистрации проектов и программы по линии МТП в список 12 условий non-paper, по которым начат процесс переговоров.

Re. iv: Предложения по партнерству в рамках программ развития гражданского общества в Беларуси Поскольку сотрудничество с европейским партнером часто оказывалось единственным способом получить грантовую поддержку, другие рекомендации можно принимать во внимание, если партнерство направлено на развитие гражданского общества. Игроки должны узнать и научиться, как разные секторы гражданского общества поддерживают усилия друг друга. Для этого недостаточно общения по почте или коротких визитов в Беларусь партнеров из ЕС.


33

Рекомендации в этой связи • Роль европейского партнера, если в проекте таковой имеется, должна быть описана таким образом, чтобы эксперт мог оценить роль и задачи в более широком объеме, чем финансовое управление и отчетность. Необходимо стремиться к сознанию того, что может получить беларусское общество от активности третьего сектора.

• Партнерство должно быть чем-то большим, чем просто сотрудничеством с организацией из ЕС, работающей в схожей сфере. Европейский партнер должен представлять свою роль и задачи в отношении местного сообщества, в котором он функционирует, а также свои методы сотрудничества с другими местными игроками. Беларусский партнер нацелен на то же самое.

• Частью общей задачи обоих партнеров также должны быть вопросы стратегии развития организации, направленной на ее роль как игрока, действующего совместно с другими в рамках гражданского общества.

• Ознакомительные визиты для изучения среды деятельности партнера должны быть частью проектов. Основой таких ознакомительных визитов должны быть методология и инструменты применения подходов аналогично Программе ДС.

• Использование парных моделей (города-побратимы и т.п.), включающих партнерства NSA-LA как из Беларуси, так и из ЕС;

• Стажировка различных игроков со стороны обоих партнеров в обществе/организации/учреждении друг друга также должно быть возможным с целью обучения через повседневную жизнь.

Re. v: Предложения по поддержке программ ЕС в Беларуси Проекты ДС в ходе мероприятий МиО предложили создать местную группу поддержки. До сих пор программа управлялась Представительством ЕК в Киеве.

• Команда экспертов рекомендует продолжать поддерживать программу. До сих пор для поддержки программы и усиления потенциала местных игроков принимались в рамках мероприятий по поддержке. Необходимо продолжать внешнюю поддержку, пока центр управления программой находится в Киеве.

• Мероприятия по повышению потенциала как часть мероприятий по поддержке должны продолжаться, чтобы помочь заинтересованным сторонам проекта стать настоящими игроками в проектах программы NSA-LA.

• В ходе фокус-групп участники подчеркивали, что назрела необходимость формальной коммуникативной площадки под эгидой Делегации ЕК, где ОГО рассматриваются как ресурсом, когда будет разрабатываться и обсуждаться новая программа, направленная на развитие гражданского общества в Беларуси.

• Они также подчеркнули, что ОГО в Беларуси должны иметь свой собственный сценарий позитивных социальных изменений, не обязательно похожий на тот, что был в других странах (таких, как Украина, Сербия, Грузия и др.). Беларусские эксперты и партнеры, готовые вложить долгосрочные инвестиции в демократическое развитие Беларуси должны сформулировать соответствующие стратегию и технологию. В этой


34

связи представители ОГО подчеркивали на встречах фокус-групп, что необходимо считать их представителями третьего сектора. Они высказывали необходимость дальнейшего сотрудничества и информирования о действиях друг друга, таких, как извлеченные уроки и предложения изменений.

• Команда экспертов предлагает, чтобы физическая арена коммуникации финансировалась за счет мероприятий по поддержке, чтобы у ОГО было место для дискуссий и диалога. Для координации и инициирования действий должен быть создан добровольный совет, который мог бы организовывать различные мероприятия для участников платформы и групп интересов, представляющих различные заинтересованные стороны, работающие в сфере развития гражданского общества в Беларуси. План на год следует разрабатывать на совместных ежегодных встречах.

Лица, занимающиеся платформой вебсайта www.eurobelarus.info и других сайтов, связанных с развитием гражданского общества, должны находиться в постоянном контакте с советом, чтобы можно было распространять информацию.

• Постоянный мониторинг и оценка должны быть неотъемлемой частью всех будущих программ и долгосрочных проектов. Проекты, рассчитанные более чем на 18 месяцев, должны иметь внешнюю поддержку МиО со стороны одного из игроков с самого начала. Это особенно актуально в случае проектов, ориентированных на процесс, где результат сложно измерить при помощи традиционных инструментов. Способы измерения успешности должны быть определены исполнителями проекта и тем, кто обеспечивает МиО, чтобы участвующие партнеры могли оценить любые изменения в проекте. • Мероприятия по установлению контактов между беларусской и европейской организациями при подготовке проекта должны быть одной из задач, также как и мероприятия по извлечению уроков.

Предложения, касающиеся концепции программы

От «Провайдера услуг» к «Демократическому игроку» Для развития гражданского общества команда экспертов рекомендует ОГО в Беларуси:

• Развитие «базовой демократии», основанной на подходах Программы ДС.

• Введение индикаторов оценки качества и успешности.

• Постоянный мониторинг эффективности.

Цель программы Местное устойчивое развитие – негосударственные и государственные игроки в развитии

Элементы концепции Элемент 1

• Реорганизация третьего сектора, требования к роли, задачам, обязанностям и компетенции в этой области должны быть осуществлены и сформулированы самими

http://www.eurobelarus.info


35

беларусскими ОГО, однако потребуется финансовая помощь со стороны партнеров и доноров. Элемент 2

• Демократические методы и подходы должны по-своему отражаться в каждом отдельном проекте.

• Процесс вовлечения должен быть приоритетным во всех проектах, а само вовлечение должно быть одной из основных задач в каждом проекте.

• Партнерам за пределами Беларуси не стоит действовать изолированно, а есть смысл повышать потенциал беларусских организаций через горизонтальное и меж-проектное сотрудничество. Элемент 3

• Измерение качества и постоянный мониторинг эффективности должны быть неоспоримым элементом программ развития гражданского общества в Беларуси.

Рекомендации ЕС в поддержке Беларуси Поскольку сейчас в поддержке Беларуси ЕС отдает предпочтение техническим вопросам (миграция, нормы и стандарты, окружающая среда), ЕС должен стремиться включать некоторые элементы развития гражданского общества в эти «технические» действия при помощи различных форм (например, консультации с заинтересованными сторонами, представляющими союзы производителей, потребителей и соответствующие группы интересов).

framework contract beneficiaries - eurobelarus › old › images › stories › researches ›...

Documents