finnvera plc: an international evaluation -...

Finnvera Plc:An International Evaluation

Ministry of Trade and IndustryPublications

1/2004Industries Department

Series title and number of the publication Aleksanterinkatu 4

P.O. Box 32 Tel. +358 9 16001 Publications FIN-00170 Helsinki FINLAND

FIN-00023 GOVERNMENT Helsinki FINLAND

Telefax +358 9 1606 3666 1/2004

Date February 2004

Commissioned by Ministry of Trade and Industry

Authors D.Sc., Jarna Heinonen (Director, Small Business Institute, Turku School of Economics and Business Administration) Diana Smallridge (President, International Financial Consulting Ltd.) Date of appointment

Title Finnvera Plc: An International Evaluation

Abstract Finnvera plc started its operations in 1999 following the merger of Kera Corporation and the Finnish Guarantee Board. The motives for this merger were the need to reorganise the administration of publicly supported special financing, to improve the efficiency and effectiveness of the State’s special financing and to streamline the State’s corporate governance. The evaluation of Finnvera plc aims at examining the cornerstones on which the future activities of the company will be based, taking into account the development of the market, the impacts of the European Union and other international legal framework and the availability of public funding. The evaluation covers Finnvera plc’s Export Credit Guarantee Activities, Domestic Financing and Overall Organisation. The evaluation report reviews each of the areas separately. Summary conclusions (answers to the evaluation questions) and recommendations are given for each area. According to the evaluators, export companies and banks are mostly satisfied with the activity of Finnvera plc’s Major Customers Unit, although there is some room for developing the company’s risk-taking and pricing policies. In the case of domestic financing, the evaluators recommend a stronger emphasis on guarantees and risk-sharing with banks. They further propose that the State’s credit loss compensations should be highlighted instead of interest subsidies. In addition, the evaluation contains proposals for restructuring the company’s domestic financing activities. In reviewing the operations of Finnvera plc five years after the merger, it can be concluded that the objectives of the merger have been met relatively well. However, the merger has not resulted in as much efficiency gains or stream-lining of the organisation as had been expected. In the evaluators’ view, this is hardly surprising, as domestic fi-nancing and export financing activities differ by their very nature in terms of their focus of business, customers and the risks taken. As far as the company structure is concerned, the evaluators recommend adoption of a holding company structure. Furthermore, the evaluators regard Finnvera plc’s tax liability and inability to set aside provi-sions as unnecessary limitations. MTI contacts: Industries Department/Risto Paaermaa tel. +358 (0)9 1606 3575, Sakari Arkio, tel. +358 (0)9 1606 3567

Key words Finnvera plc, evaluation, export credit guarantees, SME financing

ISSN 1236-1623

ISBN 951-739-753-4

Pages 263

Language English/Finnish partly

Price € 36

Published by Ministry of Trade and Industry

Sold by Edita Publishing Ltd

Foreword

Finnvera plc, a state-owned specialised financing company, started its operationsfrom the beginning of 1999. The company was founded by merging the activities ofKera Corporation (loans and guarantees for domestic business activities) and theFinnish Guarantee Board (export credit guarantees and special guarantees). Themain objective of the merger was to improve the availability of financial instru-ments for Finnish companies through Kera’s regional offices and to obtain econo-mies of scale through the merger.

According to the policy of the Ministry of Trade and Industry, governmentalorganisations and State aid schemes are evaluated on a regular basis by independentevaluators. Finnvera plc has now operated approximately five years and it wastherefore reasonable to examine and evaluate its operations and organisationalstructure.

The overall aim of the evaluation was to find out the cornerstones on which thefuture activities of the company will be based, taking into account the developmentof the market, the impacts of the European Union and other international legalframework and the need for availability of public funding.

The Ministry of Trade and Industry wishes to thank the evaluators, Ms DianaSmallridge, President of International Financial Consulting, Canada, and Ms JarnaHeinonen, Director of the Small Business Institute of the Turku School of Econo-mics and Business Administration, for their skilful and future orientated work.Special thanks are also extended to the steering group of the evaluation process aswell as to all others that have contributed to this project.

The findings of the evaluation will be utilised in the further development of thepublic export and domestic financing system in Finland.

Helsinki, 13 February 2004

Erkki VirtanenPermanent SecretaryMinistry of Trade and Industry

Table of Contents

Foreword . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Table of Contents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Executive Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.1.1 Background . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221.1.2 Structure of the Report . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1.2 Methodology and Analytical Framework. . . . . . . . . . . . . 25

1.3 Finnvera Plc . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

1.3.1 Background . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271.3.2 Business Activities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271.3.3 Mandate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291.3.4 Legislative Framework . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291.3.5 Objectives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301.3.6 Market Failure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2 Evaluation of Finnvera Plc's Export Credit GuaranteeActivities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

2.1 Introduction and Background . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

2.1.1 Government Involvement in Export Credit . . . . . . . . 322.1.2 ECA Market Segments . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

2.1.2.1 Export Credit Insurance . . . . . . . . . . . . . . 342.1.2.2 Investment Insurance . . . . . . . . . . . . . . . 352.1.2.3 Other Facilities . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

2.1.3 Accounting and Financial Aspects . . . . . . . . . . . . 372.1.3.1 General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.1.3.2 Open and Closed Years . . . . . . . . . . . . . . 392.1.3.3 Premium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.1.3.4 Provisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392.1.3.5 Reserves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

2.1.4 Key Developments in the Export Credit Market . . . . . 402.1.4.1 Globalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402.1.4.2 Competition and Consolidation . . . . . . . . . . 412.1.4.3 Development of Private Reinsurance Capacity . . 412.1.4.4 Substantial Claims and Write-Offs . . . . . . . . 422.1.4.5 Elimination of Export Credit Subsidies . . . . . . 422.1.4.6 Privatisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432.1.4.7 Growth in Commercial Risks . . . . . . . . . . . 432.1.4.8 Overlap between Political and Commercial Risks 44

2.1.5 Current Critical Issues Facing ECAs . . . . . . . . . . . 452.1.5.1 Operational Challenges . . . . . . . . . . . . . . 452.1.5.2 Policy Challenges . . . . . . . . . . . . . . . . . 482.1.5.3 International Legal and Regulatory Challenges. . 49

2.2 Review of the Finnish Export Credit System . . . . . . . . . . . 51

2.2.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512.2.2 Sources of Export Credit Support . . . . . . . . . . . . . 51

2.2.2.1 Private Sector Sources. . . . . . . . . . . . . . . 522.2.2.2 Official Sources . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.2.3 Demand for Export Credit Support . . . . . . . . . . . . 562.2.4 Market Gaps . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

2.3 Review of Finnvera Plc’s Export Credit and Special GuaranteesActivities . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2.3.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 592.3.2 Legislation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602.3.3 Underwriting. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602.3.4 Guarantee Products . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612.3.5 Special Guarantee Products . . . . . . . . . . . . . . . . 622.3.6 Portfolio Concentrations and Risk Management . . . . . 622.3.7 State Guarantee Fund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642.3.8 Customers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

2.3.8.1 Bank Survey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642.3.8.2 Exporter Survey . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.3.9 Regional Offices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

2.4 Export Credit System Health Assessment . . . . . . . . . . . . 69

2.4.1 Finland’s Export Credit System Health Assessment . . . 69Exporter Focus/Service . . . . . . . . . . . . . . 70Government Control/Oversight . . . . . . . . . . 71Institutional Strength . . . . . . . . . . . . . . . 72Private Sector Involvement . . . . . . . . . . . . 73

2.5 Conclusions and Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . 75

2.5.1 Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 752.5.2 Recommendations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3 An Evaluation of Finnvera Plc's Domestic Financing . . . 80

3.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

3.2 Financing of SMEs in Finland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

3.2.1 Financing Theory . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 813.2.2 Financial Sources of an SME . . . . . . . . . . . . . . . 843.2.3 An SME's Financing Functions and Financial Challenges 883.2.4 Changes on the Financial Market . . . . . . . . . . . . . 91

3.2.4.1 General Changes . . . . . . . . . . . . . . . . . 913.2.4.2 Basel II Accord . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

3.3 Domestic Financing of Finnvera Plc . . . . . . . . . . . . . . . 94

3.3.1 Government Control/Oversight . . . . . . . . . . . . . . 943.3.1.1 Objectives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 943.3.1.2 Government Involvement . . . . . . . . . . . . . 953.3.1.3 Regular Review of Activities . . . . . . . . . . . 96

3.3.2 Domestic Financial Service and Products . . . . . . . . . 973.3.2.1 Product Range and Customers . . . . . . . . . . 973.3.2.2 Market Failure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 993.3.2.3 Regional Availability . . . . . . . . . . . . . . . 1033.3.2.4 Pricing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1053.3.2.5 Proactivity of Operations . . . . . . . . . . . . . 1063.3.2.6 Venture Capital Investment – Veraventure Ltd . . 107

3.3.3 Institutional Setting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1093.3.3.1 Expertise and Competence . . . . . . . . . . . . 1093.3.3.2 Active Portfolio Management . . . . . . . . . . . 1103.3.3.3 Internal Processes . . . . . . . . . . . . . . . . . 1113.3.3.4 Human Resources and Decision-Making . . . . . 113

3.3.4 Cooperation with Other Organisations . . . . . . . . . . 1153.3.4.1 Cooperation and/or Competition with Banks . . . 1153.3.4.2 Catalysation of the Private Sector . . . . . . . . . 1163.3.4.3 Cooperation with Public Organisations . . . . . . 118



4 An Evaluation of Finnvera Plc's Overall Organisation . . 129

4.1 Evaluation of Finnvera Plc as a whole . . . . . . . . . . . . . . . 129

4.1.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1294.1.2 Efficiency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

4.1.2.1 Information Systems . . . . . . . . . . . . . . . 1304.1.2.2 Financial Systems . . . . . . . . . . . . . . . . . 1304.1.2.3 Claims and Recoveries . . . . . . . . . . . . . . 1304.1.2.4 Treasury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1314.1.2.5 Management Practices. . . . . . . . . . . . . . . 1314.1.2.6 Human Resources . . . . . . . . . . . . . . . . . 1324.1.2.7 Application of the Balanced Scorecard . . . . . . 1324.1.2.8 Marketing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1334.1.2.9 Productivity Gains. . . . . . . . . . . . . . . . . 1344.1.2.10 Market Presence . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1344.1.2.11 Culture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134

4.1.3 Transparency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1364.1.3.1 Ownership Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . 1374.1.3.2 Industrial Policy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

4.1.4 Regional Availability . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1404.1.5 Streamlining of the State’s Corporate Governance . . . . 1404.1.6 Internal Structure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1424.1.7 Fiscal Status . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1434.1.8 Structural Options . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

4.1.8.1 Description of Options . . . . . . . . . . . . . . 1464.1.8.2 Options Analysis . . . . . . . . . . . . . . . . . 148



Luku 3 alkuperäisenä suomenkielisenä tekstinä sekäluku 4 ja yhteenveto englannista suomen kielellekäännettyinä . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

3 Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoituksen arviointi . . . . . 155

3.1 Johdanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

3.2 Pk-yritysten rahoitus Suomessa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

3.2.1 Rahoituksen teoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1563.2.2 Pk-yrityksen rahan lähteet . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

3.2.3 Pk-yrityksen rahoitustoiminnot ja tyypillisetongelmatilanteet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1623.2.4 Muutokset rahoitusmarkkinoilla. . . . . . . . . . . . . . 165

3.2.4.1 Yleiset muutokset . . . . . . . . . . . . . . . . . 1653.2.4.2 Basel II -sääntely . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

3.3 Finnvera Oyj:n kotimaan rahoitus . . . . . . . . . . . . . . . . 168

3.3.1 Omistajan kontrolli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1683.3.1.1 Asetetut tavoitteet . . . . . . . . . . . . . . . . . 1683.3.1.2 Omistajan osallistuminen toimintaan . . . . . . . 1693.3.1.3 Toiminnan arviointi . . . . . . . . . . . . . . . . 170

3.3.2 Kotimaan rahoituspalvelu ja -tuotteet . . . . . . . . . . . 1713.3.2.1 Tuotevalikoima ja asiakkaat. . . . . . . . . . . . 1713.3.2.2 Markkinapuute . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1733.3.2.3 Alueellinen saatavuus . . . . . . . . . . . . . . . 1773.3.2.4 Hinnoittelu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1793.3.2.5 Toiminnan proaktiivisuus . . . . . . . . . . . . . 1803.3.2.6 Pääomasijoitustoiminta – Veraventure Oy . . . . 181

3.3.3 Finnvera organisaationa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1823.3.3.1 Ammattitaito ja osaaminen . . . . . . . . . . . . 1823.3.3.2 Vastuu-/lainakannan aktiivinen hoitaminen. . . . 1843.3.3.3 Sisäiset prosessit. . . . . . . . . . . . . . . . . . 1843.3.3.4 Henkilöstöresurssit ja päätöksenteko . . . . . . . 186

3.3.4 Yhteistyö muiden organisaatioiden kanssa . . . . . . . . 1883.3.4.1 Yhteistyö ja/tai kilpailu pankkien kanssa . . . . . 1883.3.4.2 Yksityisen sektorin katalysointi . . . . . . . . . . 1893.3.4.3 Yhteistyö julkisten organisaatioiden kanssa . . . 191

3.4 Johtopäätökset ja toimenpidesuositukset . . . . . . . . . . . . . 192

3.4.1 Johtopäätökset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1923.4.2 Toimenpidesuositukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197

4 Finnvera Oyj:n organisaatiokokonaisuuden arviointi. . . 201

4.1 Finnvera Oyj:n organisaatiokokonaisuuden arviointi . . . . . . . 201

4.1.1 Johdanto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2014.1.2 Tehokkuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

4.1.2.1 Tietojärjestelmät. . . . . . . . . . . . . . . . . . 2024.1.2.2 Laskentajärjestelmät. . . . . . . . . . . . . . . . 2024.1.2.3 Korvaukset ja takaisinperintä . . . . . . . . . . . 2024.1.2.4 Varainhallinta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2034.1.2.5 Johtamiskäytännöt. . . . . . . . . . . . . . . . . 203

4.1.2.6 Henkilöstöhallinto . . . . . . . . . . . . . . . . . 2044.1.2.7 Tasapainotetun tuloskortin soveltaminen . . . . . 2054.1.2.8 Markkinointi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2064.1.2.9 Tuottavuuden parantuminen. . . . . . . . . . . . 2064.1.2.10 Toiminta markkinoilla. . . . . . . . . . . . . . . 2064.1.2.11 Yrityskulttuuri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

4.1.3 Läpinäkyvyys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2094.1.3.1 Omistajapoliittiset tavoitteet . . . . . . . . . . . 2104.1.3.2 Elinkeinopoliittiset tavoitteet . . . . . . . . . . . 210

4.1.4 Alueellinen saatavuus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2134.1.5 Valtion hallinnointi- ja ohjausjärjestelmienyksinkertaistaminen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2144.1.6 Sisäinen rakenne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2154.1.7 Verotuksellinen asema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2164.1.8 Organisaatiorakenteen vaihtoehdot . . . . . . . . . . . . 220

4.1.8.1 Vaihtoehtojen kuvaus . . . . . . . . . . . . . . . 2204.1.8.2 Vaihtoehtojen analyysi . . . . . . . . . . . . . . 221

4.2 Johtopäätökset ja suositukset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

4.2.1 Johtopäätökset . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2224.2.2 Suositukset. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

Yhteenveto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

References . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Appendix 1: List of Interviews Conducted . . . . . . . . . . . . . . . . 239

Appendix 2: Online Surveys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

2A: Bank Survey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

2B: Exporter Survey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

2C: Employee Survey. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

Executive Summary

Finnvera began operating in 1999 following the merger of Kera Corporation andthe Finnish Guarantee Board. Motivating this merger was a desire to renew theadministration of publicly supported special financing, improve the effectivenessof the State’s special financing and simplify the State’s ownership steering.

The evaluation of Finnvera aims at examining the cornerstones on which the futureactivities of the company will be based, taking into account the development of themarket, the impacts of the European Union and other international legal frameworkand the availability of public funding. The evaluation covers Finnvera´s ExportCredit Guarantee Activities (evaluated by an international consultant, Diana Small-ridge), Domestic Financing (evaluated by a domestic evaluator, Jarna Heinonen )and Overall Organisation (joint responsibility).

Finnvera´s financing activities were reviewed by using an analytical framework –The Export Credit System Health Scorecard© developed by International FinancialConsulting Ltd. – which considers the strength of the government’s institutionalinvolvement in financing activities through Finnvera and the health of the overalldomestic and export financing system as a whole, taking into account all the officialplayers and private sector. Background material was reviewed and interviews wereconducted with a number of people. On-line surveys were also undertaken withbanks, Finnish exporters and Finnvera employees.

The range of Finnvera’s activities is reflected in the following three elements ofFinnvera’s mandate to:

1. Provide risk financing for, and development of SMEs;

2. Promote internationalization and exports of enterprises; and

3. Promote the government’s regional policy measures.

Finnvera meets these objectives largely through its two general business lines:financing of enterprise activities in Finland; and granting of export credit guaran-tees through foreign risk-taking. There are numerous Acts which govern Finnvera´sactivities on the export credit guarantees and the domestic financing.

13

An important public policy objective for Finnvera is to address market failure. It iscrucial that Finnvera is not impeding the private sector or operating in a part of themarket in which the private sector would otherwise be willing to operate. The con-cept of market gap is not straightforward. There are perhaps three characteristics ofgaps in the supply of a given product or service: 1) supply does not exist at all, or 2)supply does exist but is exceeded by demand; or 3) supply may exist but at a pricethat firms are not willing to pay. Finally, market gaps are not static, but change overtime and sometimes very rapidly.

Based on the evaluation on Finnvera´s export credit and special guarantee

activities the following recommendations are given:

1. Establishment of a National Interest Account

To be able to maintain financial integrity of Finnvera and meet thegovernment’s needs, the establishment of a National Interest Account(NIA) is recommended.

The NIA would assume all guarantee business approved by the govern-ment (under export credit or special guarantees) that is outside Finn-vera’s normal underwriting criteria (either due to size or to nature of therisk) and would be fully funded by the government as a separate accountfrom Finnvera.

Although Article 6 of the Act of the State’s Export Credit Guarantees(422/2001) refers to special risk-taking, there is no special account thatcurrently exists. The State Guarantee Fund could play the role of anNIA. The governance structure of the SGF would need to be reviewedand clarified in order that the proper accountabilities are in place.

In addition, where Finland is providing concessional financing (tied aid)and Finnvera is asked to credit guarantee the non-grant portion, thisshould be done on the NIA.

2. Role of Regional Offices

Customers in the Regional Offices, although not potential Export Creditguarantees clients, are in fact exporters which face very typicalchallenges – access to working capital and credit risk associated withforeign buyers.

14

The Regional Offices should require that all its domestic customers havetheir foreign buyers credit insured and, in fact, insist that its domesticcustomers provide Finnvera with a credit insurance policy as collateralagainst which to lend.

3. Private Credit Insurance Market

The requirement for credit insurance for Finnvera’s domestic customersmeans that the availability of credit insurance in the private market mustbe fully examined. It is therefore recommended that the government andFinnvera have detailed discussions with the senior management of theexisting private credit insurers to explore their willingness to supportSMEs in Finland. The purpose of these discussions is to get from thecredit insurers what they see as the obstacles to doing more business inFinland, if any, and what is the basis for these obstacles. The validity oftheir points can then be analysed and consideration given to anythingwhich might be reasonably be done to try to solve the perceived diffi-culties and problems.

4. Underwriting

Because Finnvera’s pricing can be higher than other Export CreditAgencies, it is important that Finnvera consider other possible means forflexibility, such as turnaround times. This does not mean that Finnverashould lower its underwriting standards. It might be helpful for Finnverato examine its approach to risk sharing requirements for markets, suchas Russia.

5. Efficiency of Resources

Given that FIDE is now a subsidiary of Finnvera, better allocation ofresources between the two organisations should be sought. For example,representation at international meetings on OECD and EU mattersshould be led by Finnvera and current resources from FIDE devoted tothese matters should be made available to Finnvera.

6. Simplification of Legislation

It is recommended that consideration be given to the consolidation ofthe acts governing Finnvera’s special guarantees into the Act on ExportCredit Guarantees.

15

Respectively there are number of recommendations resulting from the evaluationof Finnvera´s domestic financing activities:

1. Simplifying the product range

The basic Finnvera product range covers three products: loans,guarantees and export guarantees, which can all be provided on differentterms to different target groups. In practice the concepts of product andmarket segment in the Finnvera range of products are blurred which hascaused further extension of the product range. As such, there are toomany products to be manageable either by the clients or the personnel.

2. Stronger emphasis on guarantees and risk-sharing with banks

Lack of collateral for SMEs is shown to be a greater difficulty thaneither access to finance or the cost of funds, especially at current lowinterest rates. The regional interest subsidies have lost their relevance,due both to the market situation and the changed society. What isexpected of Finnvera is stronger risk-taking and risk-sharing with thebanks. By removing the regional interest subsidies and allocating thecorresponding amount of money to state credit loss compensationsrisk-taking can be increased and stronger regional policy implementedespecially in the more remote areas. Thus, the state support can inprinciple be targeted for the benefit of a larger number of enterprises. Ifrisk-sharing with the banks further increases, there is a need forFinnvera and the banks to jointly negotiate and identify the means forcase by case financing arrangements. The margin offered by the bankshould reflect the guarantee given and risk taken by Finnvera.

Nationally, there is need of special loans for business start-ups and smallenterprises, because the banks are not eager to finance these enterprisegroups. In addition, the risk-sharing involved in these cases is notreasonable and cost effective.

The role of Finnvera as a so-called broker of SME-financing in solvingthe financing problems of enterprises would alleviate the poor financingability typical to SMEs as well as their inferior status on the financingmarket. SME-brokerage could be a product liable to fee of Finnvera,which would correct the market deficit by catalysing the private sectorby its competence and complement the bank financing according toneed.

16

3. Reorganising domestic financing and dismantling of the matrix organi-sation

The matrix organisation (field unit and SME unit) has been a viablesolution at the merger stage, but the transition period is over and it hasnow served its purpose. Domestic financing needs one clear head ofmanagement, who enjoys the trust of the field staff in terms of thecustomer, financing and business competence areas. When reorganisingdomestic financing, the focus of attention, in addition to the pointsmentioned above, has to be turned to a) the need to intensify communi-cation between the regional offices and the head office and b) thechallenge of increasing the understanding of business dynamics andversatility on the client interface.

Actually all these points speak for a line organisation working under themanaging director of Finnvera, where responsibility and know-how istransferred down the line within the organisation. The manager of thisline organisation has to have responsibility for the field work. In practicethis would, within a certain time-span, mean increasing the decisionmaking powers on all the organisation levels according to competencedevelopment. This should not, however, mean that the regional or otherline of management could go as far up as to the company board ofdirectors for advice and consultation, if necessary.

4. Strengthening the competence of the regional office network

The Finnvera regional office network is a key strength of the company.In the offices, competence has to be continuously and systematicallydeveloped according to the changes in the market and society. Under-standing the regional and international enterprise networks and thebusiness logic of the growth companies is essential. Competencedevelopment cannot be a voluntary activity, but based on commontargeting and planning. Organisational changes in 2003 give a solidground for systematic competence development.

5. Effective resource allocation and use

As to resource allocation there is a marked imbalance not only betweenregional offices, but also between them and the head office. In relation tothe regional offices the head office seems to be somewhatover-resourced. Partly because of this, maybe, the head office has

17

developed different systems relevant as such, which in the opinion of theregional offices, however, are serving the purposes of the head officebetter than those of clients or the company core business. Therefore, it isrecommended that there be a better balance between Head Office andRegional Office staff taking into account the needs of customers and thevalue-added that Head Office provides.

6. Intensifying impact evaluation

Finnvera evaluates and measures several operations-related indicatorsregularly and with commendable accuracy. Compared to these theevaluation of the impact of activities has had a minor role. Especially theimpact of Finnvera on employment and regional policies needs to beexplicitly defined and stated both on the target and impact level. Somemeasures have already been taken recently within the MTI and Finnveraconcerning both of these areas.

7. Alleviating and simplifying Government steering

The Government steering is visible in Finnvera activities in multipleways and the steering impulses are not necessary in line with each other.The Ministry steers Finnvera, in many parts, like a civil servicedepartment thus causing in places needless bureaucracy in the companyactions. The direction and control of a state-owned industrial policyinstrument in a way, that would take into consideration the nature of thebusiness and the client face, is an extremely challenging task. TheMinistry does well to critically consider, how the tradition of steeringcould be from doing things right towards doing the right things. It is ofcrucial importance that Ministry systematically assesses the nature andwidth of the market failure.

Finally, the following recommendations are given based on the evaluation ofFinnvera´s overall organisation:

1. Structure

In terms of structure, the recommended approach is to create a parentcompany structure with all supporting and back office functions, havingtwo subsidiaries for export and domestic business.

18

2. Fiscal Status

a. Separation of Accounts

Finnvera should have two separate accounts for the domestic and exportcredit sides. The export credit side needs to be able show a break-even tomeet the WTO obligations.

In addition, it is recommended that a National Interest Account (NIA) beestablished for large ECG transactions outside the normal underwritingcriteria for which the government is directly responsible.

b. Provisions

Finnvera should be able to set aside from its premium income earned ina given year an amount to cover expected future losses (general provi-sions), as well an amount against unexpected losses. Specific provisionscould then be made once a claim is expected to be paid or a loss to be suf-fered.

The annual surplus/deficit could then be calculated after these provi-sions have been made.

c. Taxation

Taxation of Finnvera should not been seen as a source of income for thegovernment. Finnvera pays tax on its annual surplus to the state accord-ing to the normal corporate tax rates. The starting point has obviouslybeen, that Finnvera should not get a competitive advantage compared tothe banks through its tax exemption. The law on credit institutions willnot, however, be applied to Finnvera, so Finnvera is not allowed to makeany reserves for credit losses eligible in taxation. Thus Finnvera is actu-ally in a weaker position than the banks or private sector credit insurersin that respect.

To be internationally competitive with other ECAs, there should be notaxation of Finnvera’s surpluses. The only reason taxes might be consid-ered justified would be if Finnvera were competing against the privatemarket. This is not the case for Finnvera’s export credit guarantee busi-ness.

19

In domestic financing, taxation leads not only to unnecessary bureau-cracy, but also weakens the Finnvera capacity to take larger risks (orserve a larger clientele).

3. Responsibility of the Board

While the Board would be less in involved in day-to-day managementand approval of transactions, its focus should be on:

a. How strategy is set in Finnvera

b. How the objectives set by the MTI Working Group are integratedinto Finnvera’s Balanced Scorecard system

c. The relationship of the Balanced Scorecard to the bonus schemesfor individual units

In order to streamline the governance process, the Board of Directorsshould increase the size of ECG transactions which management canapprove, but leave open the possibility that management seeks theadvice of the Board for sensitive and difficult cases.

NIA deals would be taken to the Board but, for reasons of the nature ofthe risk or the size of the transaction, the Board would make a decisionwhether a case should be taken to the NIA and take a view on whether ornot it recommends the government support the case.

4. Strategic and Business Planning

It is recommended that a formal process for Strategic Planning andtarget setting be undertaken annually at the Board which includes:

a. A Strategic Committee of the Board be formed

b. The MTI Working Group interface with this Board committeeregularly

c. Management report quarterly to the Board on “PerformanceAgainst Objectives”

5. Supervisory Board

It is recommended that some consideration be given to the role and func-tion of the Supervisory Board as compared to the Board of Directors.

20

6. Marketing

The marketing functions can be combined, but retain in MajorCustomers and Export Credit Guarantees Unit the part of the marketingfunction that is more development oriented.

7. Claims and Recoveries

Given the specialisation in the claims and recoveries field, it is recom-mended that there be no loss of specialisation between domestic and in-ternational sides.

21

1 Introduction

1.1 Introduction

1.1.1 Background

In May 2003, the Finnish Ministry of Trade and Industry commissioned theEvaluation of Finnvera plc to be conducted by a domestic evaluator, Jarna Heino-nen from Turku School of Economics and Business Administration, and aninternational consultant, Diana Smallridge from International Financial ConsultingLtd. The Evaluation was conducted from June to December 2003.

The Terms of Reference for the Evaluation were set forth in the tender documents.The evaluation of Finnvera had the following aim:

“To examine the cornerstones on which the future activities of thecompany will be based, taking into account the development of themarket, the impacts of the European Union and other international legalframework and the availability of public funding.”

A series of questions were raised which highlight the key focus of the evaluation,and which will be considered by this report. The questions are as follows:

1. Review of Export Credit Guarantee Activities

a) Is Finnvera plc’s export guarantee activity competitive interna-tionally and aimed at addressing market failures?

b) What drivers for change can be seen in international exportguarantee activity and how should they be taken into account indevelopment of export guarantee activities?

c) Is Finnvera plc’s export guarantee activity in accordance with theobjectives of the activity and is the volume of the activity correctlysized?

d) Is Finnvera plc’s risk management process relating to its exportguarantee activity up to date and what kinds of needs for develop-

22

ing risk management can be foreseen and are the protective mea-sures taken by Finnvera plc sufficient?

e) Are the swiftness of handling financing matters, expertise inservice and client counselling sufficient from the standpoint of theexporter, buyer and the bank?

f) Is the Ministry of Trade and Industry’s industrial policy controlover Finnvera plc’s export guarantee activity appropriate and howshould the targets of industrial policy, including the self-suffi-ciency target, set by the Ministry be developed in terms of exportguarantee activity?

g) In regard to its size and internal structure, is the organization ofFinnvera plc’s export guarantee activity and the company’spersonnel appropriate considering the challenges set for it andthose that are now predictable?

h) Overall evaluation of Finnvera plc’s special guarantee activity(guarantee products based on specific laws and regulations)

2. Domestic Financing

a) Does Finnvera plc have a distinct and appropriate assignment asthe executor of the State’s special financing and have the SME andregional policy objectives set been achieved?

b) Is Finnvera plc’s domestic financing activity correctly sized?

c) In its current forms, is the effectiveness of State aid allocated forFinnvera plc’s domestic financing to the point?

d) Are Finnvera plc’s financing products well adapted to the prevail-ing market failures and has Finnvera plc’s cooperation with bankson using them been sufficient?

e) Within the next few years, what kinds of changes can be expectedon the market that should be taken into account when developingthe company’s activities?

f) Does Finnvera plc evaluate enough the effectiveness of its differ-ent financing instruments?

23

g) Does Finnvera plc have sufficient personnel and expert resourcesfor effectuating the necessary changes/for adapting to the chang-ing requirements?

h) Has the client’s perspective been taken sufficiently into account inFinnvera plc’s activities?

i) Is the Ministry of Trade and Industry’s industrial policy controlover Finnvera plc expedient and how should the industry policyrelated targets of domestic financing be developed?

3. Overall Organisation

1) As a whole, has the establishment of Finnvera plc by merging theformer Kera Corporation and the Finnish Guarantee Board beensuccessful, when considering the targets: efficiency of special fi-nancing, transparency and regional availability of the share of pub-lic funding, and streamlining of the State’s corporate governance?

2) In regard to its size and internal structure, is the organisation ofFinnvera plc’s financing activity appropriate considering the chal-lenges set for it and those that are now predictable?

3) How should Finnvera plc’s fiscal status be developed?

1.1.2 Structure of the Report

The report has four sections.

Section 1: Introduction

Section 2: Evaluation of Finnvera´s Export Credit Guarantee Activities

Section 3: Evaluation of Finnvera´s Domestic Financing

Section 4: Evaluation of Finnvera´s Overall Organisation

Following the Introduction, Sections 2, 3 and 4 focus on each of the areas outlinedabove: Export Credit Guarantees; Domestic Financing; Overall Organisation.Summary conclusions and recommendations are given for each section.

24

The evaluators would like to extend their gratitude in particular to Sakari Arkio,Markus Lounela and Risto Paaermaa from the Ministry of Trade and Industry, theSupporting Group (or Steering Group) members, as well as all the staff andmanagement of Finnvera for their time, patience and willingness to providedetailed responses to our many questions.

1.2 Methodology and Analytical Framework

The methodology followed in the evaluation process is depicted in Figure 1 below.

Figure 1. Evaluation process

Background material was reviewed and interviews were conducted with a numberof people. The list of interviews is in Appendix 1. On-line surveys were alsoundertaken with banks, Finnish exporters and Finnvera employees. These surveysare found in Appendix 2.

25

Backgroundmaterial:- Legislation- Statistics- Finnvera-material- Other material

Interviews, surveys:- Finnveraplc- Stakeholders:

• Finnish exporters• entrepreneurs• ministries• federations• banks• private credit insurers

Operatingenvironment:- Export credit market- SME sector andfinancingmarket

Evaluation:

* Finnvera plc´s export creditguarantee activities

* Finnvera plc´s domesticfinancing activities

* Finnvera plc`s overall organisation

Synthesis :

Conclusions andrecommendations

Steering

group

AN

AL

YT

ICA

LF

RA

ME

WO

RK

:T

he

Exp

ort

Cre

dit

Syste

mH

ea

lthS

core

card

©





Evaluation:




Synthesis:


Steering

group

AN

AL

YT

ICA

LF

RA

ME

WO

RK

:

Th

eE

xpo

rtC

red

itS

ystem

He

alth

Sco

reca

rd©





Evaluation:




Synthesis :


Steering

group

AN

AL

YT

ICA

LF

RA

ME

WO

RK

:T

he

Exp

ort

Cre

dit

Syste

mH

ea

lthS

core

card

©





Evaluation:




Synthesis:


Steering

group

AN

AL

YT

ICA

LF

RA

ME

WO

RK

:

Th

eE

xpo

rtC

red

itS

ystem

He

alth

Sco

reca

rd©

In previous assignments undertaken by International Financial Consulting Ltd. toreview national export credit systems, an analytic framework was developed andapplied to assess the overall “health” of the export credit system. This frameworkhas been used previously to assess the health of a number of countries’ export creditsystems.

It therefore has been applied to Finland and this review of Finnvera. In addition, theframework has been adapted for the evaluation of the domestic financing business,as many of the same dimensions are relevant.

The Export Credit System Health Scorecard© considers the strength of the govern-ment’s institutional involvement in export credits through Finnvera and the healthof the overall export credit system as a whole, taking into account all the officialplayers and private sector. This analysis covers four key parameters which areoutlined below:

1. Exporter Focus /Services

This parameter considers the extent to which exporters’ needs are beingmet in the foreign markets in which they are doing business and atinternationally competitive prices.

2. Government Control and Oversight

This parameter considers the extent to which the government as Finn-vera’s shareholder has sufficient control and oversight, communicatesits objectives and both measures and manages fiscal costs.

3. Institutional Strength

This parameter considers the overall health of the entity, Finnvera.

4. Private Sector Involvement

This parameter examines the level of private sector participation inexport credits.

These parameters will be further expanded as they are applied in the subsequentsections.

26

The Domestic Financing evaluation is based on the evaluative framework of theExport Credit System Health with customised key parameters. While the evalua-tion framework of the domestic business is similar, no scoring is given for the do-mestic financing evaluation.

1.3 Finnvera Plc

1.3.1 Background

Finnvera began operating in 1999 following the merger of Kera Corporation andthe Finnish Guarantee Board. Motivating this merger was a desire to renew theadministration of publicly supported special financing, improve the effectivenessof the State’s special financing and simplify the State’s ownership steering.

1.3.2 Business Activities

On the export credit side, Finnvera is a key contributor to the Government’s overallexport credit activities (with its subsidiary Fide Ltd, as well as Finnish ExportCredit plc), and represents Finland internationally in the Paris Club, the EuropeanCouncil Working Group on Export Credits and the OECD Export Credit Group. Inrespect of its domestic financing, Finnvera is represented on the Network ofEuropean Financial Institutions for SMEs (NEFI), and other regional and inter-national bodies.

Total domestic financing activity has been increasing steadily over the past 3 years.The most significant increase was from 2001 to 2002 which saw total domesticfinancing jump close to 9%. The increase in the other years has been much morestable at 1–3%. The first half results of 2003 suggest higher business volume thanprevious years. However, by comparison in 2002, the first 6 months represented61% of the annual total.

The product mix has been relatively stable over the three-year period, with the onlytrend being a slight decrease in special guarantees.

Over the past three years, the number of clients has decreased. This decrease wasfelt most in the number of micro-enterprises which declined, however, wasbalanced by the increase in the number of SME’s during the same period.

27

Table 1. Domestic Financing

Domestic Operations (EUR Million)

2000 2001 2002 6 months2003

Total domestic financing 688.5 708.3 770.2 447.3

Financing granted by product

Loans

Domestic guarantees

Special guarantees

318.6

308.0

61.9

332.0

323.1

53.2

352.1

361.7

56.4

216.5

198.3

32.5

Financing by sector:

Industry

Services for Business

Trade and consumer services

Tourism and rural trades

476.2

101.9

66.0

44.4

462,8

108.2

88.3

49.0

463.5

150.5

105.0

51.2

274.5

73.2

67.5

32.1

Total number of clients

Micro-enterprises (#)

SMEs (#)

LEs and other business (#)

26,351

22,283

3,584

484

26,761

22,341

3,970

450

25,676

21,055

4,244

377

25,468

20,756

4,157

555

The export credit guarantees saw greater fluctuations in the level of business thanthe domestic operations did. The total guarantees granted appeared to be remainingfairly consistent over the period 2000 to 2002. However, the first 6 months of 2003produced results consistent with full year results for the three previous years.

There are no real trends which can be detected for Finnvera’s export creditguarantees business as this business tends to be large and lumpy. The proportionalimpact of one contract can have a significant skewing effect on the shape of theportfolio.

28

Table 2. Export Credit Guarantees

Export Credit Guarantees (EUR Million)

2000 2001 2002 6 months2003

Total Guarantees Granted 1,665.2 1,764.1 1,708.8 1,732.8

Guarantees granted by region:

Asia

CIS

Central and Eastern Europe

Latin America

Middle East and North Africa

Sub-Saharan Africa

Industrialised countries

659.3

9.6

66.6

446.3

268.3

5.9

209.2

934.8

25.6

51.0

594.9

147.3

0.0

10.5

200.3

58.6

387.0

211.5

138.3

23.8

689.3

28.1

18.5

4.8

439.0

84.6

3.8

1,154.0

1.3.3 Mandate

The range of Finnvera’s activities is reflected in the following three elements ofFinnvera’s mandate to:

1. Provide risk financing for, and development of SMEs;2. Promote internationalization and exports of enterprises; and3. Promote the government’s regional policy measures.

Finnvera meets these objectives largely through its two general business lines: fi-nancing of enterprise activities in Finland; and granting of export credit guaranteesthrough foreign risk-taking. Finnvera is the official ECA of Finland. Its activitiesalso include providing support to domestic SMEs.

1.3.4 Legislative Framework

There are numerous Acts which govern Finnvera’s activities on both the exportcredit guarantees side and the domestic financing side.

In the area of export credit and special guarantees, the most important Act is the Actof the State’s Export Credit Guarantees (422/2001) which dictates the State’sinvolvement in this area. The Government Decree (558/2001) on principles to befollowed in export credit guarantee activities further elaborates these areas.

29

There are other Acts which govern “special guarantee” activities, including ship-building (572/1972), investments promoting environmental protection (609/1973)and ensuring the supply of raw materials (651/1985).

According to the Act in the State’s Export Credit Guarantees (422/2001), thepurpose of Finnvera’s export credit guarantee activity is: “to strengthen Finland’seconomic development by promoting exports and the internationalisation of enter-prises”. Finnvera is also required to take into account certain factors when grantingexport credit guarantees, such as:

• international rules and regulations;

• international competitive factors; and

• environmental impact of the project.

In addition, a key objective of the export credit guarantees is to “correct anydeficiencies that may exist on the financial market”.

In the domestic financing the Act on the State-Owned Specialised FinancingCompany (443/1998) dictates the purpose of Finnvera: to provide financingservices to promote and develop business, particularly that of SMEs and to promoteand develop the exports and internationalisation of enterprises. In addition to thisFinnvera is to promote State´s regional policy goals and focus its activities onshortcomings in the supply of financing services, i.e. on market failures. The Act onCredits and Guarantees provided by Finnvera (445/1998) further targets theoperations.

1.3.5 Objectives

Every year, the government provides Finnvera with its Public Policy Objectives.This area is dictated by the MTI’s working group and sets out the government’sOwnership Policy and Industrial Policy.

The government’s ownership policy objectives cover two points: Efficiency andCapital adequacy. With respect to the industrial policy, there are a number ofobjectives set out by the government:

• Financial self-sufficiency

• Market Gaps/failures

30

• SME objectives

• Internationalization objectives

• Regional policy objectives

• Customer service

1.3.6 Market Failure

An important public policy objective for Finnvera is to address market failure. It iscrucial that Finnvera is not impeding the private sector or operating in a part of themarket in which the private sector would otherwise be willing to operate. Thiswould be market distorting and would be in contravention of the government’sintent in requiring Finnvera to operate within the market gaps.

A market gap is by definition the unmet demand for a given product or service.However, the concept of a market gap is not straightforward. It is crucial to takeaccount of the difference between (a) the existence of a gap, i.e. lack of availabilityfrom existing sources of supply and (b) the unwillingness or inability of companiesto pay the price sought by suppliers.

In fact, there are perhaps three characteristics of gaps in the supply of a givenproduct or service:

i) supply does not exist at all; or

ii) supply does exist but is exceeded by demand; or

iii) supply may exist but at a price that firms are not willing to pay

Further, market gaps are not static, but change over time and sometimes veryrapidly.

31

2 Evaluation of Finnvera Plc'sExport Credit Guarantee Activities

2.1 Introduction and Background

In conducting the evaluation of Finnvera’s Export Credit Guarantees business, it ishelpful to examine the overall background of export credit globally and well asconsider what is happening to Export Credit Agencies (ECAs) in other countries. Itis in this context that the review of Finnvera’s Export Credit Guarantee program isconsidered.

This section therefore is divided into four parts:

1. Review of the Overall Finnish Export Credit System

2. Review of Finnvera’s Export Credit and Special Guarantees

3. Export Credit System Health Scorecard

4. Conclusions and Recommendations

The first part provides a background to export credit business in the world,considering the recent trends and key challenges. The second part looks at thespecific situation in Finland. Part 2 is the specific review of Finnvera’s activities inthis area. Part 3 evaluates the Finnish export credit system using the HealthScorecard.

The final part of this section offers conclusions, by addressing the issues raised inthe Terms of Reference for the Review of Export Credit Guarantee Activities, andoffers a set of recommendations which relate to Finnvera’s export credit guaranteebusiness.

2.1.1 Government Involvement in Export Credit

Government involvement in export credit can take many forms. While the man-dates and roles of all ECAs are broadly similar, there is no such thing as a “typical”ECA: their business models, status, objectives, institutional arrangements, and gov-ernment involvement vary widely from country to country, reflecting their ownunique national circumstances.

32

It is therefore difficult to generalise about ECAs, as no two ECAs are identical.However, they share some common characteristics and mandates. The reasonECAs exist is the same across all countries – to support and facilitate exports andoutward investment.

There is no single or perfect model or status or organisation or – for that matter –structure for government involvement in an official export credit scheme. Nor isthere such a thing as a typical ECA. Finnvera is unique amongst OECD countries inhaving both the domestic financing business and export credit business under oneroof.

Some ECAs are government departments, some are public corporations and someare private companies. Some of the latter may underwrite most of their business ontheir own account but, under an arrangement/agreement with their government,may also write business on the government’s account. Some do only short-termbusiness, some do only medium- and long-term business and some do both. Someonly insure or issue guarantees, some lend and some do both. Some are calledinsurers and some export/import banks. Some offer interest stabilisation and exportcredit under one roof, while others offer these through different schemes. Someonly offer export credit and some only investment insurance but most do both.Some primarily underwrite political risks and some write primarily commercialrisks, but most now cover both categories.

Finland is unique in having three different entities (Finnvera, FIDE and FEC)which provide different aspects of the government’s scheme – export credit guaran-tees, interest stabilisation and lender of record for withholding tax exemptions.

2.1.2 ECA Market Segments

The main focus of ECAs is to take political and commercial risks in support ofexports or investments made by national companies. The market in which ECAsoperate is made up of different sectors which are subject to different pressures anddynamics, especially growth in the private sector’s participation in some of theseareas. The three main categories or segments of ECA activities are:

• Export Credit Insurance

– short-term export credit

– medium- and long-term export credit

33

• Investment Insurance

• Other facilities such as working capital and bonding facilities

2.1.2.1 Export Credit Insurance

In the Export Credit Insurance world the insurance policies are often called“guarantees”. This is the case in Finland and other European countries. However,the term “guarantees” can be misleading and it is important to note that they are notguarantees in the normal sense in which the word is used, especially by commercialbanks, as being fully unconditional and on-demand.

Export Credit Insurance facilities are always conditional insurance policies. Thelevels of conditionality may vary from one ECA to another, though a few ECAs(EXIM in the US and ECGD in the UK) get close to a full unconditional guarantee.Importantly, this means that a claim will only be paid if the default in payment bythe buyer is caused by one of the insured events or situations set out in the policy. Inother words, the fact that a buyer has not paid does not mean that the insurer willautomatically pay a claim. Credit insurance does not provide protection againstfailure of the exporters or of non-payment by the buyer because the exporter hasfailed to perform in accordance with the contract.

It is important to note that there are two different types of credit insurance: suppliercredit and buyer credit. Supplier credit is one where the credit involved in atransaction is extended by an exporter/supplier to the overseas buyer/importer andthe terms of the credit are set out as part of the export contract.

Most short credit business is conducted on this basis. Supplier credit would not of-ten be used for projects or medium and long term credits. When supplier credit isused in the area of medium term credit, it would be normal for the exporter to acceptbills of exchange or to issue promissory notes which would apply to repayments ofthe sum outstanding, including interest, in individual credit repayments on speci-fied dates during the credit period.

Buyer credit is the technique which would normally be used for projects but canalso be used for sales of capital goods where medium or long term credit isinvolved. The normal contractual arrangements would be that an exporter entersinto a contract with a buyer. The contract would concentrate on the goods andservices to be supplied and the appropriate specifications and delivery date etc. Theterms of the credit would not be included in the contract, but would be set out in aseparate loan Agreement, often between the exporter’s bank and the buyer’s bank.

34

Short-Term Business

Short-term business is the traditional and main product of export credit insurance.This is not surprising since at least 90% of world trade is conducted on the basis ofcash or short-term credit.

Activities of the private sector insurers have grown most substantially in theshort-term area and there is now very significant capacity within the privatereinsurance market. The private insurance market is now primarily concentrated inthree big players (Euler-Hermes, Gerling NCM – now Atradius – and COFACE)which are now active and dominant worldwide.

In addition, it is in this area that there is the greatest competition for business, bothbetween private companies and also between private insurers and public insurers.The European Union has reacted to this by setting guidelines on the activities ofpublic insurers: public insurers are only allowed to underwrite “non-marketablerisks” whereas private insurers and reinsurers within the European Union canunderwrite any risks which they are willing to cover (see Section 2.1.5.3 for moreinformation).

The bulk of short-term credit insurance in OECD countries (with the exception ofJapan and Canada) is now provided by the private sector and is supported by privatesector reinsurance The involvement of most official ECAs in the provision ofshort-term credit insurance is lessening. An increasingly common role for ECAs isas a contingent reinsurer or, in for some ECAs, including Finnvera, as a directinsurer for single higher-risk transactions.

Medium and Long-Term Export Credit

Medium and Long-Term (MLT) export credit insurance is a market traditionallydominated by ECAs. As such, private sector insurers are relatively few and theinvolvement of private sector insurance has been limited. However, some privatesector insurers are now prepared to consider longer-term risks (i.e. up to 5 years).AIG, Zurich Emerging Markets, Chubb, Unistrat, Exporters Insurance Company(EIC) and Lloyds are considered to be the biggest medium term private sector creditinsurers. Their main activities have been political risk insurance, rather thancomprehensive cover (covering both commercial and political risks).

2.1.2.2 Investment Insurance

Originally, investment insurance only covered equity investment but now the bulkof new business is in relation to untied loans into projects. There is therefore an

35

overlap between export credit insurance and investment insurance loans. Exportcredit insurance is tied to supply, but investment insurance is in support of an untiedloan.

Most official insurers have enjoyed much better results from investment insurancethan from export credit insurance. This has been partly because investmentinsurance cases have been exempt from reschedulings under the Paris Club, andpartly because claims have been fewer and smaller and more have been recovered.This has led to great interest from the private sector in underwriting this class ofbusiness and thus considerable potential for competition and cooperation betweenprivate and public insurers. In fact there has been so far more co-operation betweenprivate and public insurers in terms of co-insuring and reinsuring and risk sharing inthis area than in medium- and long-term export credit insurance. Some majorprivate insurers (e.g. AIG, Zurich, and Sovereign) operate in this area and aresubstantial underwriters with large capacity. In terms of new business, the activitiesof these large private insurers are now bigger than most official schemes.

2.1.2.3 Other Facilities

Working capital is the financing required to carry out the production/processingfrom the time an export order is obtained until the goods are delivered to/acceptedby overseas buyers. Normally, ECAs are not directly involved in providingworking capital, although exporters often are able to obtain working capital fromtheir banks because the exporter can provide as security the ECA credit insurancepolicy (which may include cover of pre-credit risks) sometimes through theassignment of the policy to the bank.

A few ECAs are directly involved in the provision of working capital, offeringfacilities directly to the banks and, in certain developing countries, working capitalloans are provided by the ECA directly. In a few OECD countries, where ECAs areinvolved in working capital facilities, such facilities are usually restricted to theSME sector whose access to finance may be limited by the size of their balancesheet.

Not usually included as a segment of ECA business is finance for exporters to makeinvestments, such as to increase the capacity of companies to produce more and soexport more. This area might also cover investment in new plants or funds forgeneral export research and export marketing. In FInland, this category of businessis done by Finnvera’s domestic financing operations.

With respect to bonding and letters of guarantees, most ECAs provide cover to acommercial bank or surety company that issues a facility to a buyer on behalf of an

36

exporter. The bonds can be tender, advance payment, bid, performance orretention. A performance bond, for example, is a guarantee that the exporter willmeet the terms of its contract with the buyer.

An unfair call on the bond will result in a claim paid by the ECA, if the call can beshown to be unfair for political reasons. It is not normally the case that an ECA willcover fair calls as well as the main risk is the performance of the exporter. Thedifference between the two relates to recourse to the exporter.

2.1.3 Accounting and Financial Aspects

Export Credit Insurance is essentially a long-time scale business. This is of courseespecially true of MLT facilities. This simply reflects the fact that many years willelapse between the time that a piece of business is underwritten and the time whenthe extent of any losses can be assessed or fixed with any real degree of confidenceor certainty.

It is possible, for example, that only in year 15 that the extent of the loss suffered bythe insurer (i.e. the net claim or the difference between the amount paid as a claimand the amount recovered, taking account also of loss of interest) can be finallyassessed. Figure 2 below shows how the chain of events of a shipbuilding trans-action might occur.

37

Figure 2. Time Line

It is very important that the financial management and accounting of an insurerreflects these basic features of credit insurance and especially:

i) That it is a “long tail” long-term business.

ii) That some claims and losses are inevitable

iii) That claims are not the same as losses in that some recoveries will bemore – this is true both of claims paid in respect of commercial risks andclaims paid in respect of political risks.

iv) That premium rates should be set to try to cover all net losses, includingloss of interest.

38

• Contract signed and premium pass to insurer

• Ship is built

• Ship is delivered to buyer who – under the terms of thecontract – will be in 6 monthly instalments over 12 years

• Payments made by buyer on due dates

• Default in payment as the buyer is in financial difficulties

• Buyer goes insolvent, insurer pays claim to shipbuilderand its bank. Ship is repossessed and sold to another buyerwith payments to be spread over 5 years

• New buyer makes some repayments thus allowing insurerto make some recoveries of the amount paid as a claim

• New buyer defaults and becomes insolvent

• Ship repossessed and efforts made to find buyer

• Efforts to find new buyer fail and so ship is sold for scrap

bringing limited funds which do not fully cover the amountpaid by the insurer as a claim

Year 1

Year 2-3

Year 4

Year 5-8

Year 10

Year 11-12

Year 13

Year 14

Year 15

Year 9

Timeline Events


• Ship is built










Year 1

Year 2-3

Year 4

Year 5-8

Year 10

Year 11-12

Year 13

Year 14

Year 15

Year 9

Timeline Events


• Ship is built










Year 1

Year 2-3

Year 4

Year 5-8

Year 10

Year 11-12

Year 13

Year 14

Year 15

Year 9

Timeline Events


• Ship is built










Year 1

Year 2-3

Year 4

Year 5-8

Year 10

Year 11-12

Year 13

Year 14

Year 15

Year 9

Timeline Events

2.1.3.1 General

Few ECA’s now account only on a cash flow basis, because the results can be verymisleading. In other words, premium may be received in one year, claims paidsome years later and recoveries made later still.

2.1.3.2 Open and Closed Years

Some insurers try to approach these problems by not closing their accounts at theend of each year, but keeping the accounts open for, say, 3 years. At the end of year3, it will be easier to try to form a financial view on the out turn of businessunderwritten in year 1. A balance showing a surplus or loss can then be struck andthe accounts closed.

2.1.3.3 Premium

Another approach is not to take all premium into “profit” or income until it has beenearned. For example, if a case has a 5 year horizon of risk then even if the fullpremium is received in Year 1, only 1/5th of the premium will be credited to theaccounts in year 1 with the balance being spread over the accounts during the next 4years.

2.1.3.4 Provisions

However, probably the most important factor relates to provisions in the amount ofincome that is set aside in respect of future claims.

There are two main types of provisions: General and Specific. General provisionsare made in the financial year in which the business is underwritten. Such provi-sions are not made in respect of any particular case or country but reflect the knowl-edge that some claims are inevitable. They can be based, for example, on correlatedstatistics in respect of experience on business underwritten over, say, the previous10 years.

The key point is that General Provisions are deducted before any balance or surplusis struck. They are, therefore, in accounting terms above the line.

Specific provisions are those made in respect of particular cases or countries. Theseare usually made as a result of reviewing the portfolio of existing business of theinsurer. Where there are reasons to believe that projects or countries are already indifficulty or are likely to get into difficulty, then an assessment should be made of

39

possible/probable loss and a specific provision made for accounting. This can takeaccount of any provisions already made. There is no need to wait until claims arepaid or losses suffered before making provisions, which indeed can be a dangerousand misleading approach.

2.1.3.5 Reserves

It is very important that insurers, including ECA’s should seek to accumulatereserves. This reflects the points made earlier and also the basic fact that exportcredit insurance is a cyclical business. Thus in some years, income will exceedexpenditure and in other years the reverse will be the case.

In some countries depending on accounting practice, accumulated General andSpecific Provisions are treated as reserves. But this should not be the whole story.Thus it can be very helpful for an ECA to put all or most of surpluses from any yearinto reserves against possible losses/deficits in future years. This is not onlyprudent, but can avoid the need for Guardian Authorities to be required to find largeamounts of cash at short notice. But, importantly, it also takes account of the veryuncertain nature and long risk horizon involved in the business and avoids the riskof cash flow surpluses being wrongly regarded as “profits”.

2.1.4 Key Developments in the Export Credit Market

Over the past decade or so, traditional export credit systems and models have beensubject to significant change. In most cases, the process of change has not yet cometo an end. These changes have been driven by a range of national and global factors.These factors may not be the same in every export credit system but some globaltrends can be seen. Some of the key factors that are driving the change are coveredbelow.

2.1.4.1 Globalisation

Globalisation of companies and banks has inevitably impacted on credit insurers: towin the business insurers most want (i.e. providing cover to the largest multi-nationals), they must become similarly “global”. Therefore, national ECAs with amandate to operate support their national exporters find it difficult to serve theirmultinational customers which may be selling out of third countries.

The globalisation of the banking sector has also played an important role in theevolution of the export credit market, particularly in the medium and long-term

40

area. Global banks with representation in most, if not all, major markets areincreasingly crucial players in financing exports, especially capital goods andproject exports.

2.1.4.2 Competition and Consolidation

Competition has become an important and growing factor of export credit. Thisembraces not only competition between private companies but also actual andpotential competition for business between the private sector and the public sector.

Owing primarily to takeovers and consolidations, the “Big 3” large private creditinsurers now operate in – and out of – various countries. The competition betweenthese groups is vigorous and they are operating as both domestic and export creditinsurers, via branches, acquisitions, or “regional offices" in a growing number ofcountries in Europe and abroad.

Consolidation in the industry has been partly driven by the huge increase inoverheads – particularly IT expenditure – which meant that successful companiesneeded to spread these overheads over the largest volume of insured business.

Since 2001, the maturity of the private market has been proven by the fact that nomajor credit insurer or reinsurer has left the business.

2.1.4.3 Development of Private Reinsurance Capacity

Triggered by the 1991 privatisation of ECGD’s short-term insurance business, theprivate reinsurance market has fundamentally changed its position. Private re-insurers have also lost their fear of this category of business. This was helped by thefact that until 2001, the previous seven or eight years have, to some extent, been a“golden period” for such business and most underwriters enjoyed surpluses. Thusthe breadth and depth of the private reinsurance market has increased hugely andsubstantial private reinsurance market capacity for export credit insurance is nowavailable, embracing both political and commercial risks.

The post 9–11 period has seen a combination of events and trends which have in-creased problems for the sector. Some events have affected the whole insuranceand reinsurance market, while other events have been specific to the credit insur-ance business. Very large claims have been paid on the 9–11 events themselves but,in addition and of more direct and immediate concern to the credit insurance and

41

surety market, have been the fall out of Enron and WorldCom, the situation in Ar-gentina and heavy claims in respect of buyer failures in Germany and the USA.

In addition, continuing low interest rates have meant no increase in income from“cash” reserves and the collapse of the equity market in most countries hasrepresented a “triple blow” to insurers and reinsurers. First, in the reduction invalue of their assets held in the form of equities, second as the pressure on them tosell equities to rebuild or maintain cash holdings (e.g. to meet the requirements ofinsurance supervisors and regulators) has meant that such “forced sales” have notonly produced less cash than would have been the case in more normal times but,worse still, have further increased the downward trend in equity prices. Third, theequity prices and ratings of the insurers and reinsurers themselves have weakened,in some cases significantly.

However, even in the post 9–11 period, there has been no evidence that the majorreinsurers have pulled out of the credit and political risk business, though priceshave increased to reflect scarcer capacity.

2.1.4.4 Substantial Claims and Write-Offs

The international debt problems of the 1980s and early 1990s resulted in exportcredit insurers paying substantial claims. In many cases, these claims paymentsmore than exhausted accumulated “reserves” and many schemes faced significantcash flow deficits on the MLT business. The impact of this has been considerable.Many export credit schemes have been subject to both regular and greater scrutinyand criticism. It also impacted on premium rates (which have risen) and on theavailability of cover for the more difficult markets.

The conventional wisdom that government debts would always be collected or that“governments do not go bankrupt” has been fatally undermined by the decisions towrite off substantial debts or by the – sometimes reluctant – acceptance that someexport credit debts will never be fully recovered. The position is made even morecomplicated when debts are forgiven for “political”, “humanitarian” or “aid” policyreasons rather than for strictly commercial reasons.

2.1.4.5 Elimination of Export Credit Subsidies

The pace and scope of work within the OECD has quickened with the broadobjective of squeezing out blanket subsidies from export credit. These activitiesinitially concentrated on minimum interest rates, maximum lengths of credit, and

42

minimum downpayments and have now extended into minimum premium rates forMLT political risks.

Recent WTO rulings on export finance have even suggested that the OECDminimum interest rates (Commercial Interest Reference Rates or CIRRs) are amarket proxy and therefore any interest rate support at CIRR meets the WTO test ofnot conferring a benefit. Therefore, some even question whether the OECDArrangement has a role at all outside the WTO, but this remains a controversialarea.

2.1.4.6 Privatisation

Many governments have looked across the range of their activities to reviewwhether or not they want to be involved in activities which might be carried out inthe private sector. This, coupled with other changes referred to earlier, has helpedto encourage the trend towards short-term business, in particular, shifting more andmore to private sector hands. An EU Communiqué (discussed further in Section2.1.5.3) also has contributed to this shift of business from the public credit insurersto the private sector.

Throughout the privatisation debates, governments have considered the question ofwhether SME interests would be sufficiently looked after if the private sector wereto underwrite all the short-term business. However, this has proven to be anunnecessary concern in a number of countries (e.g. UK, the Netherlands, andAustralia) where private credit insurers have proven capable and willing to cater forsmall exporters. In fact, some feel that the private sector insurers can do SMEbusiness better than the public sector on the basis that the larger insurers have thefinancial resources to invest in the IT facilities necessary to administer policieson-line.

2.1.4.7 Growth in Commercial Risks

For both short-term and MLT business, risks have steadily shifted from beingmainly sovereign to being mainly commercial, due largely to widespread privatiza-tion and liberalization in emerging countries. This has resulted in new – and verydifficult – demands on ECAs to assess commercial risks with respect to both buyersand banks in importing countries.

Traditionally, most of ECA MLT business (particularly in non-OECD countries)involved sales to governments or public sector organisations in other countrieswhere commercial risks were thus of less significance than political risks. How-ever, this has now been substantially complicated by two developments. Firstly, the

43

change from centrally planned economies in many countries and consequentprivatisations mean that the buyers of capital goods may be private or quasi-privatecompanies where commercial risks are real and difficult to assess. Secondly, thereis growing disenchantment with sovereign guarantees both by the governmentswho gave them and by those who received them but found that they were often oflittle practical value.

As a result, many capital goods projects – even infrastructure projects – are nowhandled on a project finance basis where the risks underwritten concern theviability and cash flows of the project itself rather than the financial strength of thebuyer/borrower/guarantor. One result of these developments has been thathandling, processing and underwriting MLT business has become considerablymore difficult and labour intensive than may have been the case in the past. Inaddition, the assessment of project risks and commercial risks is now more relevantand, sometimes, is more important than the traditional assessment of political risks.Both of these factors are producing challenges for ECAs, many of whom have notbeen staffed or structured to deal with and underwrite project viability risks ormedium- to long-term commercial risks.

2.1.4.8 Overlap between Political and Commercial Risks

Traditionally, the risks in export credit insurance were divided into two categories,commercial risk and political risk. These traditional divisions have become blurredin recent years.

In the past when countries ran short of foreign exchange, they tended to stopmaking most payments and the claims on the export credit insurance were thenlooked at as political claims arising from inability to convert and transfer payment.In the more liberalised world of today, the reaction to foreign exchange shortageswill not normally be the build-up of “transfer situations” so much as depreciation inthe exchange rate. This was clearly demonstrated by the events in South East Asiaand more recently in Argentina.

Therefore it will not be primarily a question of foreign currency not being availableto repay external debts so much as a question of importers not having sufficientlocal currency to buy the foreign currency at the new rates of exchange. Thus whatin the past might have been treated as transfer (and so political risk) claims will nowcome forward as default and insolvency claims (and so commercial risk).

Much project business is now handled on a “project financing” basis. Many of thelarger cases will involve highly sophisticated and complex security packages. They

44

will often also involve host governments in many ways, e.g. as suppliers of inputs,as purchasers of outputs, as approvers of a range of issues and as “regulators”setting electricity or water or toll charges etc. Thus, the question of whether or notdefault of a host government or breach of an undertaking by a host government is acommercial or political risk suggest that there is now a blurring in the traditionaldistinctions between commercial and political risks and that there needs to begreater emphasis given to defining the risks and making it explicit in insurancepolicies whether or not they are covered.

2.1.5 Current Critical Issues Facing ECAs

ECAs face a range of operational, policy and international regulatory challenges.Some of these are common to all providers of export credit insurance while othersare particular to official ECAs.

2.1.5.1 Operational Challenges

The operational challenges facing ECAs are ones being faced by all suppliers of ex-port credit insurance and finance, challenges arising from the increasing complex-ity of a globalised economy and of the transactions arising from it.

Nature of the Risks Underwritten

Privatisation of state-owned enterprises in buying countries has lead to a shift awayfrom the traditional sovereign buyer risk or sovereign-guaranteed risk to commer-cial and project risk. This is true not only in projects but, more widely as businessand banking are privatised and reshaped in most emerging markets. There has beenincreasing reliance on project finance structures.

ECAs need skilled staff with the expertise necessary to deal with and underwritelarge numbers of MLT project viability risks involving sophisticated securitypackages. Project finance also poses other challenges to ECAs, not only in the needfor greater flexibility in national content requirements, but for the ability to commitsupport in advance of procurement decisions, counter to the normal reactive modeof most ECA operations. Moreover, the challenge of properly analysing MLTcommercial risk has proven to be extremely difficult for all players, includingECAs, and even the rating agencies have been criticized for their inability to spot aproblem.

45

Financial Requirements

ECAs – under pressure from their governments and bound by the WTO require-ments – are having to be much more careful about the financial consequences oftheir business than ever before. This has meant increased focus on portfolioconcentrations and active risk management.

Some ECAs have established risk and portfolio monitoring and managementgroups, though few, in practice, are very active yet in this area. Finnvera, byactively seeking reinsurance from the private market, has been active in portfoliomanagement. Methods of managing an existing portfolio include exposure swapsand reinsurance.

There is also ongoing discussion between certain ECAs and their governmentauthorities as to what constitutes “break-even”. The WTO stipulates that break-even must be achieved over the “long run”, although there is no definition of thelength of this period. In reality, export credit exposures can run for 10 years ormore, so the real out-turn or profitability on a piece of business will not be seen untilwell into the future.

Increasingly, ECAs are moving towards implementing a provisioning (either realor “shadow”) system which allows a certain portion of the premium earned on anew piece of business to be set aside against future losses. Annually, the portfolio isreviewed to take into account any improvement or deterioration in the individualrisks in the portfolio. Provisions are annually adjusted to reflect any changes in theexisting portfolio, plus additional business underwritten in that year. In this way, ifthere is a sudden downward shift in the quality of the risks in the portfolio, then theECA will be required to set-aside an extra amount from its premium income earnedto cover the additional risk.

Another issue which some ECAs are facing, notably ECGD in the UK, is thetreatment of their capital. Some ECAs are required to earn a return on capital. Inaddition, some ECAs are charged a fee by their government for issuing a guaranteein the name of the government.

National Interest Accounts

In some countries, there exist “National Interest Accounts” (NIA) which the ECAadministers (often for a fee) as an agent of the government separately from theirown accounts. The NIA is an account directly from the government which is usedfor business undertaken for “national interest” reasons, which would otherwise falloutside of the ECAs normal underwriting criteria because the cases are too large or

46

too risky or both. In both Germany and France, all official ECA business done byHermes and COFACE is done under the NIA. Other countries, such as the UK’sECGD, and Canada’s EDC, have their “own account”, as well as a NIA. In Finland,while the legislation governing export credit activities refers to transactions done“in the national interest”, there is no separate account on which these deals aretaken.

The NIA is the responsibility of the government and so decisions on all cases aretaken by the appropriate government department or Minister. The government istherefore responsible for the financial consequences of the NIA.

The ECA does the underwriting and risk assessment and then prepares therecommendation to the government. If the decision is to support a NIA transaction,the ECA transfers to the government the revenue arising from the case. Thegovernment reimburses the ECA both for the costs of administering the NIAportfolio and for any losses arising from it.

SME Business

SMEs are an important and sensitive category of exporters in most countries. Thereare a range of reasons for this, both industrial/commercial and political. ECAs areoften told by their governments therefore to focus on serving the SME market. Thisis particular true in Finland, where the ECA and the SME financing facilities havebeen placed together in one institution.

It is helpful to provide a description of typical SME export business. While it isimpossible to generalise about all SMEs and certain SMEs do not “fit” thischaracterisation, the majority of SMEs:

• Are not capital goods exporters

• Are selling on cash or short payment terms (less than 180 days) to theirforeign buyers

• Do not act as lead contractors or developers in overseas projects

• Are sub-contractors to large project companies both at home and abroad

Therefore, the needs of SME exporters are for the most part different from largerexporters and, thus, the role of the ECA in meeting their needs must also bedifferent. In practice, the majority of SME exporters are selling on shorter terms totheir foreign buyers. Moreover, in multiple national and global studies on SMEfinance, a majority of SME exporters cite access to finance as a key challenge.

47

There product most relevant for ECAs in meeting the needs of SME is short-termcredit insurance against non-payment of their foreign buyers. The classic positionfor SMEs is to purchase a credit insurance policy which is then pledged as collateralto the lending bank to make working capital and other finance available. However,European ECAs, subject to the EU Communiqué on ST marketable risks, arelimited in their ability to provide this kind if support.

Having made such generalisations, there are some SME sectors, particularly in thehigh tech area, which sell on longer payments terms of up to 5 years, but themajority of SMEs which are direct exporters are selling on shorter terms.

Multi-sourcing

ECAs are having to develop ways to meet the needs of multi-sourcing. In order notto disadvantage their national exporters, ECAs are having to find ways to stream-line their sometimes cumbersome bureaucracies. A network of bilateral reinsur-ance agreements between ECAs are being developed which allow one ECA to leadin a multi-sourced contract, using only one financing document backed by reinsur-ance agreements with the ECAs of other suppliers covered under the contract.From the buyer’s perspective, this lessens the burden since it is not necessary to ac-commodate the individual documentation of each ECA.

2.1.5.2 Policy Challenges

Almost all OECD governments have required their ECAs to break-even over time,so as not to operate as export subsidy mechanisms. Some governments have alsoinsisted that their ECAs function as a last resort institution, only filling the marketsgaps in the facilities offered by the private insurers and banks. However, it is veryimportant to note that it is extremely difficult to operate as a last resort insurer whileat the same time not operating at a loss and achieving break-even. The challengefor those last-resort institutions to operate at no net cost to the public is particularlydifficult, if they are only able to underwrite business that the private sector does notwant because it is either too risky or too big. This puts the ECA in a real andperhaps unsustainable dilemma. There may not be enough business or premiumincome even to keep the ECA infrastructure in place until such time as it is needed.

For a variety of reasons, over the last few years there has been much greater public,parliamentary, press and NGO interest in ECAs. This, in turn, has given rise to de-mands that there should be a clearer link between decisions on ECA facilities andother aspects of government and international policy. Official schemes are espe-

48

cially vulnerable to these demands for corporate social responsibility, encompass-ing a range of policy issues.

The common theme is the pressure for greater openness and transparency, not onlyin relation to the procedures and practices of ECAs but also in relation to specifictransactions. Obviously, this opens up very sensitive and difficult questions ofcommercial confidentiality and the competitive position of exporters vis-à-visparticular transactions. Therefore, it is important that policy development in thisarea is done on a multilateral basis, taking account of legal requirements in eachcountry, in order to ensure a level playing field is maintained.

One of the current key issues is that of the environment, and demands, especiallyfrom the NGOs, that ECA support be contingent on proof that the project ortransaction being supported meet certain environmental standards. ECAs and theirgovernments have been generally reluctant to take steps which would put their ownexporters at a competitive disadvantage and so the debate was taken up within theOECD to apply common environmental standards for capital goods exportsbenefiting from official export credit support.

Another area where there has been a growing link between export credit facilitiesand wider policy considerations is in respect of good governance and corruption.As a general rule, ECA facilities would be invalid if it were to be shown that aninsured contract had been obtained by corrupt means and so fell into the category ofan illegal contract, but a number of NGOs and countries wish to go further thanthis. This is another area where the OECD is at work.

Some governments (and of course some NGOs) would like new export creditfacilities to be made conditional on the Governments of the buying countriesmeeting some specified standards on human rights or child labour or workers’recognition. Others would like to see officially supported export credits denied forsome countries or across the board for arms sales. The desire is that new exportcredit facilities should be used as leverage to pressure governments of buyingcountries to change their performance and raise their standards in various areas.These areas are also the subject of discussions within the OECD since fewgovernments would wish to move unilaterally in this area and so put their ownexporters at a competitive disadvantage with exporters from countries which havenot implemented or introduced such requirements or conditions or exclusions.

2.1.5.3 International Legal and Regulatory Challenges

ECAs are bound by a series of international rules – some “gentlemen’s agreements”or soft law and others hard law.

49

OECD and Berne Union

The OECD Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits (asit is currently known) provides guidelines for credits with repayment periods of twoyears or more. These guidelines include minimum down payments, maximumrepayment terms, defined repayment profile, minimum interest rates as well asminimum premium levels for country risk. There is no agreement at the OECD on acommon framework for surcharges over the political risk minimum premium ratesfor commercial risks.

Members of the Berne Union also have requirements in respect of credit terms.

WTO

In addition, until 1995 there was also a GATT requirement for official export creditschemes to break even. Since then, with the advent of the WTO and a number ofimportant panel rulings on export finance cases, the relevance of the WTO to exportcredit has become even more important. However, the relevance of the WTOvis-à-vis the OECD Arrangement remains a point of considerable debate andsensitivity.

Pressure on ECAs – especially from their own government to cover the costs oftheir operation has been mounting in recent years, not least of all due to the lossesfrom the 1980s debt crisis and the WTO obligation that export credit schemesbreak-even. However, the dilemma of not competing with the private sector whileat the same time earning sufficient premium to cover the losses and costs ofoperation is a formidable challenge.

European Union

Within the European Union, there is a Communiqué relating to Short Termbusiness, the main purpose of which is to set out those areas where official schemesshould not operate. Briefly, the significance of this area is that official ECAs in theEuropean Union are not allowed to operate in the area of “marketable” risks.However, it is important to note that in most European Union countries, the privateinsurers are already underwriting on a substantial scale - and for their own account -risks which are categorised currently as “non-marketable”.

In addition, there is an EU directive on harmonisation of medium and long-termexport credits.

50

Basel Accord

The new Basel Accord also has relevance to credit insurance business. The Accordhas not fully recognised the value of credit insurance as a risk mitigant. Guarantees,provided they are direct and unconditional, are considered acceptable risk mitigantsand the risk rating of the guarantor will dictate the level of capital which must be setaside. Sovereign guarantors will be considered stronger than corporate or bankguarantors of the same risk classification. For example, a AAA sovereign guaranteewill have a zero-weight, while a AAA corporate guarantor will require 1.6%set-asides.

Individual banking regulators of each country will decide how the Accord will beapplied nationally and whether there will be a distinction made between public andprivate insurers or whether a conditional insurance policy by the ECA will attractzero-weighting. Amongst a number of European regulators, the decision hasalready been made to maintain the zero-weighting of the ECA policy and, there-fore, countries in which the ECA policy is not zero-weighted will potentially be at acompetitive disadvantage.

2.2 Review of the Finnish Export Credit System

2.2.1 Introduction

This section reviews the overall export credit system in Finland, taking into accountinternational developments. It considers the key export credit providers in theFinnish market, including private sector and official sources. It looks at the demandfor export credit support, and defines the market gaps which may exist.

A survey of exporters and banks was conducted during the course of thisevaluation. As well a number of one-on-one discussions took place. The focus ofthese was on the performance of Finnvera, and detailed findings are provided inSection 2.3.8. However, additional points were also explored which considered theavailability of support from private sector sources to determine whether thereremain any market gaps or whether Finnvera, and its related institutions, may becrowding out the private sector.

2.2.2 Sources of Export Credit Support

There are both the private and official/public sources of export credit support inFinland.

51

2.2.2.1 Private Sector Sources

As in most countries, the private sector is involved in the provision of export creditsupport to Finnish exporters and contractors. The level of private sector involve-ment varies by market segment.

This section reviews the extent of private sector activity in the traditional exportcredit market segments, namely short-term credit insurance, medium and long-termexport credit and political risk insurance, as well as in the areas of working capitalfinance and bonding/guarantees.

Short-term export credit business

There are two significant credit insurers, Finnish Credit Insurance Corporation(FCIC) and Gerling-NCM (soon to be Atradius), operating in the Finnish marketproviding short-term export credit insurance. FCIC was formerly 50-50 owned bythe largest global credit insurer, Euler-Hermes, and IF P&C Holding AB, a Nordicmulti-line insurer, but is now 100% part of the Euler-Hermes family as of late-2003. Gerling-NCM is the second largest credit insurer in the world, after Euler-Hermes.

Currently, FCIC is estimated to have about 25% of the Finnish related creditinsurance business i.e. business originated from Finnish owned or domiciledcompanies. Gerling-NCM has similar market share. Other players includeCOFACE, the world’s third largest credit insurer, with about 5% of the market, andAIG which concentrating in excess of loss solutions for large corporates. About50% of Finnish related business is underwritten by companies or branches locatedin Finland, while the remaining 50% is been underwritten directly from abroad byoverseas credit insurers.

FCIC and Gerling-NCM are concentrating on large and medium sized companies,but are prepared to offer a policy for companies with a minimum annual turnover of€2 million or more. These insurers offer whole turnover policies, underwriting anexporter’s whole portfolio (subject to creditworthiness of buyers) rather thanaccept single transaction risks. Single transactions are not insured, although someexceptions may appear but very seldom.

Although figures are not available for market penetration of credit insurance inFinland, it appears to be the case that the use of credit insurance in Finland is lesscommon than in other European market – a phenomenon which might be explainedby a few factors:

52

1) The tradition of paying debts in Finland is very strong, so demand fordomestic credit insurance was never developed;

2) the history of export credit insurance in Finland (and the other Nordiccountries) was one in which the state-backed schemes typically soldsingle-transaction insurance policies to exporters;

3) banks in Finland seem less active in encouraging the use of creditinsurance than in other countries where banks either actively:

a. require their corporate borrowers (particularly SME) to creditinsure their entire accounts receivables and use the insurancepolicy as collateral; or

b. obtain a credit insurance policy directly for their own lendingbusiness

Medium/Long-Term Business

Since the dismantling of FEC in the late 1990s, before it was re-established, therehas been a “de-monopolisation” of export finance in Finland, which has meant thatboth international and domestic banks have been involved in financing exporttransactions.

The participation of a number of banks in export finance has been a very gooddevelopment as there are now more private players taking more risks. Thisphenomenon in Finland has been in the opposite direction than the trend in otherEuropean countries where the consolidation globally in the export and structuredtrade finance banking has meant fewer banks are involved.

In the MLT insurance area, there are some private insurers active in support ofFinnish export transactions, mostly taking political risk. Although these private in-surers do not have sales offices in Finland, banks and Finnish companies do use pri-vate insurance, usually coinsuring or reinsuring with Finnvera. This is especiallythe case for very large transactions in which Finnvera will see reinsurance on thepolitical risks.

Working Capital and Bonding

Commercial banks typically supply working capital for specific export transa-ctions, but as will be discussed in Section 3 on domestic financing, banks requiresome form of collateral against which to lend. This is neither surprising norunusual.

53

There must be some question, therefore, as to whether Finnvera’s domesticfinancing, which does not require the company to pledge collateral, may becrowding out the use of credit insurance.

As with working capital, banks will provide bonds for Finnish companies, but theseare limited by the extent of collateral available.

2.2.2.2 Official Sources

There are three state-backed institutions involved in Finland’s export credit system:Finnvera, FIDE and FEC. Finnvera provides export credit guarantees, FIDEprovides interest rate support and FEC acts as lender of record for Finnish exportfinance transactions to benefit from withholding tax exemptions in a number ofmajor borrowing countries.

While this evaluation was not intended to cover in detail the activities of FIDE andFEC, their relationship to Finnvera and their role as part of the export credit systemas a whole is important.

FIDE is now a subsidiary of Finnvera, sharing the same Board of Directors but witha distinct organisation and management structure from Finnvera. At the time ofwriting this report, Finnish Export Credit is in the process of review also to becomea subsidiary of Finnvera.

FIDE offers interest stabilisation to banks financing export transactions. Mostbanks see this as an important instrument in being able to provide long-term fixedrate export finance. Other banks feel that market mechanisms exist to hedge thisrisk. FIDE’s role in providing interest stabilisation is seen to be crucial duringcertain interest rate environments when rates are expected to rise. The level ofFIDE’s activities is therefore directly related to the volatility in interest rates and istherefore itself quite volatile. In all cases, the State Treasury assumes the interestrate risk, with FIDE handling the administration of the scheme.

In some cases, Finnvera can also provide export credit guarantees to these trans-actions which have FIDE support. But this is not the case for all transactions.Banks are clear that they want the choice of getting FIDE support or Finnverasupport or both. They do not want to be forced to buy export credit cover when it isonly the interest rate volatility that they need covered.

FEC, functioning as a lender of record, plays a useful role for the banks in makingthe financial package more competitive due to the withholding tax exemption that

54

they enjoy. However, banks are very clear that they would see a problem if FECwere to expand its activities as a lender into other areas as it would potentiallycrowd them out.

Structure of the Official Support

Although Finland is the only country in the world with three separate entitiesproviding different aspects of officially supported export credit scheme, this doesnot mean that the arrangements are wrong. As was mentioned in Section 2.1.1,there is no one perfect model for organising the government’s official export creditsupport.

The key aspects are: 1) whether Finnish exporters can access the support they needand 2) whether there is organisational efficiency, avoidance of duplication and costeffectiveness.

On the question of exporters having access to the support they need, the existingschemes gives exporters the choice for their export transactions of getting:

a) Only interest stabilisation through FIDE; or

b) Only export credit guarantees through Finnvera; or

c) both interest stabilisation and export credit guarantees

All of FEC’s transactions require Finnvera cover.

Providing a choice to exporters is not unreasonable and this feature should bepreserved. The structural issue that must be considered is whether exporters shouldbe offered this menu of options through a single window or whether there needs tobe two separate windows (Finnvera and FIDE).

With respect to the interest stabilisation scheme through FIDE, it was emphasisedby a few people that it is important that there be a “Chinese Wall” between thisactivity and export credit guarantees. However, this is not really a valid argument aslong as exporters are given a menu of options from which to choose. In other words,whether there are one or two windows is not material as long as exporters have achoice.

A more relevant issue is whether there could be greater operational synergiesbetween FIDE and Finnvera, especially when FIDE’s activities are at a low levelduring periods of stable interest rates. One area in which there could be some

55

overlap between the two organisations is with respect to OECD/EU matters. BothFIDE and Finnvera devote resources to managing international relations. TheFinnvera representation is better positioned to lead the export credit matters, giventheir involvement in the OECD as a member of the bureau (which is like anExecutive Committee), as well as their involvement in the Berne Union, whereFinnvera’s Director for Major Customers and Export Credit Guarantees serves asVice-President. The area of Finnvera responsible for these matters could helpfullyuse FIDE resources to support common interests.

With respect to FEC, the issue of operational synergies is also very important,especially in light of the fact that both FEC and Finnvera are “competing” for thesame investor money. A crucial issue is therefore whether Finnvera’s Treasuryoperations, which currently borrow in respect of Finnvera’s domestic financingbusiness, could be combined with FEC’s Treasury operations.

The question of an expanded role for FEC was raised repeatedly during theevaluation by FEC itself and by stakeholders including the ministries, banks andexporters. While the overall role of FEC was outside the basic scope of theevaluation, the basic factor in determining whether or not FEC should become amore active export finance institution is whether there is current a market gap in theprovision of export finance.

It is perfectly common for major international banks to finance export transactionsfrom many countries and work with multiple ECAs and interest stabilisationschemes. Finland has seen a large increase in the number of domestic and inter-national banks financing Finnish export transactions in recent years since thedissolution of the “old” FEC.

There may be other export and project finance options available in Finland in thefuture. The establishment of KfW’s Export and Project Bank (IPEX) by early 2004as a European bank able to finance non-German exports means potentially anadditional source of export finance for Finnish exports.

2.2.3 Demand for Export Credit Support

The availability of internationally competitive export credit support is a crucialpublic policy objective for the Finnish government. Demand for this support isfrom both Finnish exporters and their banks which finance these exports. There areperhaps three main categories of exporters in Finland:

56

1. Small and Medium-sized enterprises (SMEs) selling on cash or shortterms or as sub-contractors to larger companies

2. Larger companies selling on shorter terms

3. Larger exporters and contractors selling capital goods or involved inprojects with longer payment terms, often on a buyer credit basis.

It is helpful to distinguish between these categories of exporters to consider thedifferent kinds of export credit facilities each one may need.

The relevant export credit facility for the first two categories of exporters is creditinsurance against non-payment of their foreign receivables. In the case of SMEs,they may also need access to working capital to meet their export orders.

Larger exporters selling capital goods usually need to provide or arrange buyerfinancing in emerging markets. Therefore the involvement of financing banks iscrucial.

2.2.4 Market Gaps

An important objective of Finnvera is to ensure that its activities address marketfailure. In the area of export credit, the market gap would be the difference betweenwhat exporters say they need (demand side) and what private providers are willingand able to provide (supply side).

Not all market failure should be corrected by state intervention. It is therefore veryimportant to define clearly what are the nature of the market gaps and considercarefully whether the government, through Finnvera, should be attempting to fillthese gaps.

Short-Term Business

Based on the surveys (the results of which are discussed in Section 2.3.8.) andinterviews, some exporters, particularly SMEs, suggest that they are not be gettingwhat they need in terms of short-term export credit insurance.

There are three areas that need to be considered.

1) Finland is subject to the EU communiqué on ST marketable risks.

57

2) Some exporters argue that the price offered by private sector insurers forexport credit insurance is too high, if coverage is available at all.

3) For the certain risks that Finnvera is allowed to insure because they arein non-marketable countries, Finnvera looks for a track record of salesby the exporter to the buyer.

On the first point, there are restrictions to Finnvera’s ability to support ST insurancein these countries. Finnvera’s ST credit insurance program will be further limitedby the expansion of the EU in 2004 with the accession countries. The implicationof this is that the EU communiqué is hurting small companies’ ability to accesscredit insurance.

A key question which must be considered is whether Finland is any different fromother small EU countries in this way and, if so, why. For example, the privatemarket is serving the SMEs in Denmark well and can handle policyholders with anannual turnover of even €1 million.

On the second point, if the private sector is willing to issue an insurance policy, it isdifficult to argue that there is a market gap. There may be some validity to the ideathat the private credit insurance market in Finland is not as well developed as othercountries but this needs careful review to understand why the private sector iswilling to serve this market in other countries but is not as willing or able to do so inFinland.

On the third point, some exporters can get coverage from Finnvera for 75% of theamount for certain Russian buyers with whom the exporter already has a trackrecord but from whom little or no credit information is available. This leaves thequestion whether Finnvera’s approach to requiring the exporter to have shippedalready to the buyer on an uninsured basis is consistent with the objective thatFinnvera’s activities are to address market failure. A more appropriate approachmight be to cover new buyers on a risk-sharing basis with the exporter. This meansthat the exporter would not be alone in penetrating new markets and would not haveto provide a track record as a prerequisite for Finnvera’s support.

Medium/Long-term Business

On the medium and long-term side, the key role of Finnvera must be to provideinternationally competitive facilities. This point was underlined by Finnishexporters and banks in the surveys and interviews. Finnish exporters are usuallycompeting against exporters from other countries supported by their ECAs.

58

The two main countries competing with Finland in the capital goods sector arearguably Germany and Sweden, both of whom have State-owned export financingbanks (SEK in Sweden and KfW in Germany). In the case of Sweden, SEK wasjointly owned by the Swedish government and ABB until June 2003. The govern-ment bought ABB’s shareholding, due to ABB’s efforts to sell off non-core assetsin support of their financial restructuring. It is therefore difficult to argue that theSwedish government’s increased shareholding was driven by a public policydecision to increase its involvement in this area. In the case of Germany, as notedearlier, KfW’s project and export finance business has been spun off as of January2004, and will be required by the European Commission to operate on a strictlycommercial basis.

It does not appear to be the case that there is currently market gap in the provision ofexport finance. Although Finnvera’s risk appetite may be less than other ECAs(discussed in Section 2.3.3.) which means that the banks may be required to assumemore risk, this does not suggest that the government needs to expand FEC’s role.The majority of stakeholders interviewed considered that its current role wasappropriate. This, of course, does not mean that certain exporters might want thereto be more options in the provision of export finance.

While some argue that having an enhanced role for FEC would be useful, there is noevidence of a market gap in export finance in Finland. Even if a case could be madeto re-establish FEC’s role as a full-fledged export bank, it would need to be on afully commercial stand-alone basis to meet the European Commission require-ments.

2.3 Review of Finnvera Plc’s Export Credit andSpecial Guarantees Activities

2.3.1 Introduction

This section examines Finnvera’s export credit and special guarantee activities,considering the legislative framework governing these activities, the governmentsteering and decision-making, underwriting, products, customers, risk manage-ment, management practices, the role of the Regional Offices and, finally butimportantly, financial management and administration of these activities.

59

2.3.2 Legislation

Finnvera’s export credit and special guarantee activities are focused on meeting thebasic purposes set forth in their respective Acts and take into account the keyfactors which the Acts identify.

It is always important that the right balance be struck between what should be inlegislation and what should be corporate policies and operational procedures. Inthe case of Finnvera’s export credit activities, there are a number of separate Actsgoverning these activities which could be consolidated.

2.3.3 Underwriting

Finnvera’s underwriting approach is thorough and professional. Its country riskexpertise is also valued highly by Finnfund, the Board of which includes theDirector of Finnvera’s Major Customers and Export Credit Guarantee Unit.

Many ECAs simply add a fixed increment to the basic country risk premium forcommercial risk, regardless of the commercial risk. Some ECAs add no incrementat all above the country risk for commercial risk. Finnvera’s ability both to assessand price commercial risk in developing markets is respected. However, asFinnvera attempts to price commercial risk, its premium rates are often higher thanother ECAs. In some instances, Finnvera follows the financing banks’ pricing.

In terms of risk taking, Finnvera’s standard approach is to provide 100% politicalrisk cover although in some cases a lower percentage cover is possible. In over82% of total cases supported in 2003 the political risk coverage was 95–100%. Onthe commercial risk side, Finnvera’s standard risk coverage is 90% for bank risk (or95% for public banks) and 85% for corporate risk. In 80% of the commercial riskcases supported in 2003 percentage cover was between 85 and 100%. Cover can bereduced in project finance transactions and very large cases in order to encouragerisk sharing.

The key question is whether Finnvera’s pricing and risk taking is less generous thanother ECAs, In general, Finnvera is less competitive than other ECAs on pricingand risk sharing, although on a case-by-case basis this may not always be the case.However, Finnvera has placed considerable emphasis on other aspects of support,such as timeliness, flexibility, transparency and predictability of decisions. Onearea in particular which Finnvera has been advanced is the provision of cover forlocal currency finance.

60

In addition to higher premium rates than most ECAs, Finnvera’s pricing includeshandling fees which are reported by banks to be higher than other ECAs. Inaddition, banks claim that Finnvera will more often than other ECAs seek thirdparty due diligence reports and require the exporter to pay for these. It is notunusual for ECAs to seek outside advice and to pass these charges onto theexporter.

Finnvera also is expected to provide cover for transactions which are receivingconcessional finance (tied aid) from the Ministry of Foreign Affairs. These trans-actions are normally in the poorest, worst risk countries and non-commercialsectors. In these cases, Finnvera is asked to cover 100 % of the non-grant part of thesupport, thus taking more risk than normally would be the case. It is therefore unfairfor Finnvera to be expected to take such risks.

2.3.4 Guarantee Products

Finnvera’s offers a variety export credit guarantee products, namely:

• Buyer Credit Guarantee

• Credit Risk Guarantee

• Letter of Credit Guarantee

• Finance Guarantee

• Bond Guarantee

• Investment Guarantee

All of these products are fairly “typical” ECA products. The Buyer Credit is themain product and is a standard MLT export credit facility, akin to what other ECAsoffer, apart from the percentage cover. The Credit Risk Guarantee is a SupplierCredit facility or a single transaction credit insurance policy for both ST and MTbusiness where there is no buyer financing. The Letter of Credit Guarantee is aproduct to provide a counter guarantee to confirming banks of letters of creditissued in respect of Finnish transactions. The Finance Guarantee is effectively aworking capital guarantee. The Bond Guarantee provides insurance against unfaircalling and the Investment Guarantee insures lenders or investors against certainpolitical risks.

61

2.3.5 Special Guarantee Products

In addition to these “standard” export credit products described above, Finnveraoffers:

• guarantees for working capital or bonding requirements for shipping orship owning operations (Act 573/1972) or buyer financing for ship sales

• guarantees for large companies making domestic or foreign investmentspromoting environmental protection, according to Act 609/1973

• guarantees for ensuring the supply of basic raw materials for firms witha long-term purchase contract (Act 651/1985)

The shipbuilding facilities have been a very important product for Finnvera. Theother two products have each been used only once since the inception of Finnvera.

The underwriting approach for these products is the same as other products –Finnvera prices the guarantee according to the risk and seeks risk sharing withlending banks. However, in the case of shipbuilding the amounts are usually inexcess of Finnvera’s normal risk appetite and therefore the cases – with theirdetailed supporting analysis – are taken to the Council of State for decisions.

Finnvera’s support to the shipbuilding sector is obviously very important to the in-dustry and is in support of the state’s industrial policy, giving special considerationto the employment impact etc.

While the decision to provide these facilities is taken by the highest level ofgovernment, if a claim is submitted to Finnvera on such a case, the government maynot be fully appreciate the financial consequences of decisions it takes and beprepared to fund that claim.

2.3.6 Portfolio Concentrations and Risk Management

Most ECAs face exposure concentrations by country or sector. MLT export creditand investment insurance by its nature is fairly large and lumpy. It is a fact of lifeand reflects the sales patterns of their larger exporting companies.

62

Concentration risks are less of a concern to the ECA:

i) For ECAs which are larger (such as EXIM Bank in the US and Hermesin Germany) where there is a more diversified portfolio of moreexporters and buyers; and

ii) For ECAs where the risk is taken directly on the account of the govern-ment.

By contrast, smaller ECAs, such as Finnvera, which take all risks directly (eventhose risks deemed to be beyond their normal underwriting criteria but in thenational interest) can face severe concentration problems. A single large trans-action can exhaust a country or industry limit.

There has been much discussion within the ECA community, and particularlywithin the Berne Union, about mechanisms to manage the portfolio concentrations.Some of the mechanisms considered include exposure swaps between ECAs,reinsurance with the private market and up-front risk-sharing/co-insuring withECAs and private insurers. In reality, only few ECAs have been really active in thisarea, though the problem is widely recognised.

Finnvera is placing emphasis on risk management. The risk management teamplays an important role in the underwriting process, including acting as a second“pair of eyes” in reviewing transactions. In addition, Finnvera has successfullyarranged facultative reinsurance for some key country concentrations with privateinsurers, as allowed under the Act.

Finnvera’s overall risk management framework sets out some general risk takingprinciples which are generally sound. Risks are classified by type and limits are setfor categories of risks. Country, bank and larger corporate risks are rated andcertain limits are established based on the category as well as Finnvera’s proportionof a risk. However, as noted earlier, Finnvera is required by the government to takecertain risks which it otherwise would not under its normal underwriting criteria,either due to size (e.g. ships) or risk levels (concessional transactions).

In setting the size of the limits, reference is made to the size of the State GuaranteeFund and in relation to total exposures within country categories and by countries.Up to 35% of total export credit liabilities can be in country categories 6 and 7 andup to 15% per country for categories 5, 6 and 7. Limitations are also set for singlecounterparty risks.

63

2.3.7 State Guarantee Fund

If the export credit business had been in deficit in a given year, the State GuaranteeFund would be required to act as a back-stop by providing a loan to Finnvera.Finnvera was relieved of all the old export credit liabilities from FGB, which wereplaced in the State Guarantee Fund, and it was given a fresh start in 1999. The StateGuarantee Fund is responsible for paying claims and receiving recoveries onpre-Finnvera exposures.

The State Guarantee Fund acts as a government back-stop to Finnvera. However,there must always be concern when decisions on risk taking are separated from thefinancial consequences. This is the case in Finnvera where the ultimate decisionmaker for transactions is the Board of Directors, while a separate entity – the StateGuarantee Fund – bears some responsibility for the risk.

Moreover, what happens in the event of a “catastrophic” claims being submitted isnot clear. With just over €100 million in the State Guarantee Fund, there is a riskthat one of Finnvera’s claims on a large piece of business will require not only theState Guarantee Fund to be called on, but additional cash to be sought from theFinnish Government. This is discussed more in Section 4 in relation to the overallfiscal status of Finnvera.

2.3.8 Customers

Finnvera’s Major Customers and Export Credit Guarantees Unit has about 200exporter clients, most of whom use the Buyer Credit program. Some 30 banks areactively involved in export finance as clients of Finnvera.

As part of the evaluation, web-based surveys of both exporters and banks wereundertaken. These focused mainly on Finnvera’s programs but also examined theavailability of support from private sector and other official sources.

The results of the surveys are summarised in the following section.

2.3.8.1 Bank Survey

An important stakeholder in Finland’s export credit system is the bankingcommunity. A list of banks – both domestic and international - who deal with bothFinnvera and FIDE was obtained, and these banks were asked to complete an onlinesurvey (see Appendix 2) , with questions relating to their experience with Finnvera.

64

The questions focused on:

• Familiarity with the export credit guarantee program

• Usage of the export credit guarantee program

• International competitiveness, and

• Service levels.

The following is a summary of the key findings from the bank survey.

Familiarity and Usage

The level of familiarity was highest for the buyer credit guarantee program. On theother end of the scale, the program that the banks were least familiar with was theInvestment Guarantee program. The level of usage of the other products, as well asthe usage by the banks’ regional branches was comparable.

Some of the key reasons which were suggested as reasons for lower familiaritywere that the products were not used enough or did not meet the bank’s needs. TheInitiative of customers was the rated as an important reason for high levels offamiliarity.

The patterns of usage largely reflected the same trends as that of familiarity. Thetwo most highly used products were Buyer Credit Guarantees and Letter of CreditGuarantees. Usage of the ship guarantee program was the least used.

The results also confirmed that the FIDE scheme to arrange Interest Stabilisation iscurrently in demand and is being used.

Competitive Position

80% of the respondents to the bank survey have dealt with other national ECAs.The most frequent competition with Finnvera came from EKN (Sweden) andHermes (Germany). When compared to other ECAs, Finnvera was rated as betterthan its competition in terms of:

• responsiveness to requests;

• the level of paperwork; and

• stages of commitment.

65

The areas which were highlighted as areas where Finnvera performed poorlycompared to other ECAs were:

• Pricing (particularly commercial/corporate risk);

• Quality of cover; and

• Risk appetite.

Service

Good to very good rating of the following service factors was noted in the surveyresults:

• Knowledge level of staff;

• Turnaround times

• Administrative burden.

Moreover, the service levels in the last 4 years have been better than prior to themerger. Some of the areas of improvement include:

• More pro-business and customer oriented

• More flexible and open to ideas; solutions driven

• Not as bureaucratic; improved response time, quality of service andprofessional expertise

Generally, banks reported that services levels have improved in the past few years,despite not because of the merger.

2.3.8.2 Exporter Survey

An on-line survey was also conducted of Finnish exporters (see Appendix 2). Thefeedback from exporters has been categorised based on the size of the exporter andpayment terms.

Smaller exporters selling on shorter terms

Smaller exporters had high levels of familiarity and usage with some of Finnvera’sprograms, notably, buyer credit guarantees and credit risk guarantees, and little orno usage of the other programs including FIDE.

66

All of the small exporters sold on short terms, mostly on open account. Themajority of the exports were, not surprisingly, directed to “marketable risk”countries (i.e. EU and accession countries as of May 2004) which Finnvera cannotcover.

Some of the issues raised by small exporters were:

• The deals are too small compared to the premium rates quoted

• Lack of full coverage of exports to customers in Russia which exportersbelieved to be creditworthy

• All main competitors are large multinational companies with an accessto more extensive insurance services

The small exporters rated Finnvera’s service levels as good to very good on thethree aspects considered:

• Knowledge level of staff

• Turnaround time

• Administrative burden.

In addition, Finnvera received good ratings in terms of how they managed claims,considering the speed of response; efficiency; treatment of claims; and fairness ofapproval process.

However, there was no marked change noted by these exporters in the service levelfollowing the merger between Finnish Guarantee Board and Kera Corporation.

Medium and Large Exporters selling on shorter terms

There are two very different categories for this size of exporter: those that sell onshort terms and those – usually capital goods and project exporters – that sell onlonger terms, i.e. two years or more.

The level of familiarity with the range of Finnvera export credit guaranteeprograms was higher with the medium and large exporters. Usage was concentratedmostly on buyer export credit guarantees, credit risk guarantees and letter of creditguarantees, as well as the FIDE program.

67

The destination of exports was focused to Western Europe, although EasternEurope and Asia were the next highest in importance.

Most of these exporters are selling on open account. Those who take out insuranceon their export sales chose their insurer largely on the service and price offered.However compared to their foreign competitors, the exporters felt that they had lessaccess to private export credit insurance services in Finland than in other countries.

Medium and Large Exporters selling on longer terms

For this category of larger exporters, Finnvera support was identified as veryimportant to their overall competitiveness. A large number of these exporters havesought cover from other national ECAs, primarily with US EXIM, EKN (Sweden)and ECGD (UK). In comparison to the operations of other ECAs, Finnvera wasidentified as being weak on pricing (particularly corporate/commercial risk),quality of cover, risk appetite and security requirements. Finnvera performed betteron the rating for responsiveness to requests, and stages of commitment.

The larger exporters recognised an excellent knowledge level of staff. The resultsalso gave Finnvera good markets for turnaround time and administrative burden. Inaddition, the service level was considered to have improved since the mergerbetween Kera Corporation and Finnish Guarantee Board.

2.3.9 Regional Offices

One area that deserves some discussion is efforts to market ECG products in theregions. This was to be one of the major strategic thrusts stemming from themerger.

However, the results after four years have been less than hoped. The RegionalOffices are very much focused on meeting their targets and therefore, if a particularissue is not part of their objectives, there is understandably less focus. This is verymuch the case for export credit products and other special guarantees. For example,the Regional Offices could be actively promoting the environmental investmentguarantee, particularly for domestic investments.

The disappointing results however cannot be attributed solely to the performance ofthe Regional Offices. There are indeed a number of very valid reasons:

68

a) Most of the companies in the regions are SMEs, as the larger companieshave their headquarters in Helsinki. Therefore, the target market wouldbe the SMEs.

b) As a general rule, most SMEs in every country sell their exports onshorter terms (less than two years). The most relevant product for SMEsis therefore credit insurance to cover non-payment by their foreignbuyers. The credit insurance policy can be used as collateral to the bankfor working capital facilities.

c) Because of the EC Communiqué on short-term marketable risks, Finn-vera is limited in its ability to provide short-term credit insurance.Therefore, as a practical matter, the only product where there might bedemand is the finance (or working capital) guarantee.

What is clear however is that many, if not most, customers in the regional offices,although not potential ECG clients, are in fact exporters. These exporters face verytypical challenges faced by exporters all over the world – access to working capitalto meet an export order and credit risk associated with foreign buyers.

2.4 Export Credit System Health Assessment

The evaluation of Finnvera’s export credit business needs to be set in the context ofwhat is happening internationally in the export credit market. The evaluation isundertaken using the Export Credit System Health scorecard©.

2.4.1 Finland’s Export Credit System Health Assessment

This section summarises Finland’s export credit system as a whole and explains thebasis on which scores are given. Each dimension is scored from 1–10, where 1 isweakest and 10 is strongest.

69

Exporter Focus/Service

Exporters get the coverage they need in the markets in which they are doingbusiness

Large capital goods exporters in Finland generally can access the export creditsupport, they need, but often, because of Finnvera’s risk appetite, the coverage is notas complete as other ECAs. This means that they must seek alternatives to Finnveraand their financing bank to cover the residual risk.

Large exporters selling on short term are able to get private credit insurance to supporttheir foreign sales.

It is support for the SME exporters where the market gaps may be the greatest. SMEswill most typically be exporting to neighbouring countries in the EU but have difficultygetting access to private credit insurance given their size and the relative size of thepremium income that could be earned from their policies. Meanwhile, Finnvera isrestricted by the EU in the markets in which it can underwrite short-term insurance. Fora risk market like Russia, the requirement for the exporter to have a track record withthe buyer may make it difficult for exporters to enter new markets.

The product range meets the needs of exporters and banks

In terms of the product range available to exporters from all sources in Finland – bothofficial and private – the relative important of credit insurance compared to othercountries is not high. Finnvera’s product range is adequate, although as noted above,greater use of short-term credit insurance for SMEs would be helpful.

It is clear that Finnvera’s main export credit product in terms of number of transactionsis the buyer credit guarantee which is generally used by large customers and bankswhich arrange this business out of Helsinki. For the other products, such short-termcredit insurance, it is conceivable that this could helpfully be sold from Finnvera’sregional offices. The most obvious product to be sold from the Regional Offices is thefinance guarantee which covers working capital and is closely related to the domesticfinancing business on which the regional offices are most focused. In addition, theenvironmental protection investment guarantee could be better marketed in theregions.

Pricing is internationally competitive

Finnvera’s premiums for political/country risk are the same as other ECAs as OECDcountries have agreed to minimum premium benchmarks for country risks.

Finnvera’s corporate/commercial risk premium is often higher than other ECAs, someof whom have no surcharge for commercial risk. Some exporters feel that this is acompetitive disadvantage. Banks report that Finnvera often looks to the banks to pricea transaction rather than be competitively aligned with other ECAs. Finnvera’s maincompetition is EKN in Sweden, whose premium levels are more comparable, andHermes in Germany, whose rates are usually lower.

Finnvera also charges handling fees which are considered to be higher than otherECAs. In addition, costs for third party due diligence are borne by the exporter.

70

The ECA is proactive and demonstrates innovation and flexibility

Compared to the old FGB, Finnvera is generally regarded by exporters as being moreinnovative and flexible. The service is more responsive and transparent and importantdecisions are predictable. Finnvera is seen to be more pragmatic and more creativethan FGB, especially supporting such areas as local currency financing.

Exporter Focus/Service Out of 10

Exporters get the coverage they need in the markets in which they aredoing business

6

The product range meets the needs of exporters and banks 6

Pricing is internationally competitive 4

The ECA is proactive and demonstrates innovation and flexibility 8

Government Control/Oversight

Fiscal costs are measured and managed

The existing accounting arrangements are weak and the true fiscal costs of exportcredit are not being properly measured or managed.

Firstly, the mixing of the export credit and domestic financing business is a problem,because export credit business must be break-even under WTO rules.

Secondly, a provisioning system would at least allow some in come earned to be setaside to cover future losses.

Thirdly, these annual surpluses are being taxed which makes the break-even require-ment even harder to achieve and is not internationally competitive, as most other ECAsare not taxed.

Lastly, the role of the State Guarantee Fund makes the accounting even more complexand separates the risk taking from the financial consequences.

The government has sufficient control relative to its involvement

The government, which is the owner of Finnvera, plays a crucial role through itsmembership on the Board of Directors and the Supervisory Board. However, theremust be some question as to the effectiveness of the Board and its ability to providestrategic leadership to the management of Finnvera, given its heavy involvement inapproving individual cases.

In addition, the government through its Steering Group communicates to the manage-ment of Finnvera its strategic objectives for the year.

The State Guarantee Fund is managed by the Ministry of Trade and Industry (MTI) asan entirely separate body, even though it carries the ultimate financial risks.

71

The government sets clear and attainable objectives

The MTI annually set targets for Finnvera which reflect its public policy objectives(discussed in Section 4). While these targets are clear, certain targets are rathermeaningless and need to be carefully reviewed. The self-sufficiency target for Finnverashould be taken in the context of the WTO requirement.

The system is regularly reviewed to reflect changes in the private sector

The MTI recognises that the role of Finnvera is to operate within the market gaps. A keyelement of this review is the extent to which the market gaps have changed as theprivate sector’s activities in this area have evolved.

Government Control and Oversight Out of 10

Fiscal costs are measured and minimized 3

The government has sufficient control relative to its involvement 6

The government sets clear and attainable objectives 6

The system is regularly reviewed to reflect changes in the private sector 7

Institutional Strenght

The institution’s expertise is well-recognized and sought after

Finnvera is recognised amongst its peers, having won top spot in the Trade FinanceMagazine’s annual survey of 2002. Moreover, the Berne Union, which is the Inter-national Association of Credit and Investment Insurers, recently appointed Mr. TopiVesteri, the Director of Finnvera’s Major Customers and Export Credit GuaranteesUnit, as Vice President.

Finnvera has been asked in recent years to give talks at the Berne Union on riskmanagement and commercial risk assessment.

The expertise that Finnvera staff have gained make them quite “marketable” which hasbeen a challenge to the organisation to keep top talent.

The portfolio is actively managed

Unlike other ECAs which have impressive portfolio management strategies, Finnveraactually does in fact execute risk management practices, by seeking reinsurance,coinsurance and risk sharing on transactions.

Finnvera is less active in post-commitment portfolio management than it would beunder a provisioning system which required it to put aside real cash against expectedfuture losses. In this case, annual portfolio reviews would be undertaken to ensuresufficient reserves had been built up. Currently, Finnvera undertakes regular reviews ofits portfolio to report to the State Guarantee Fund.

72

Internal processes are not bureaucratic

From the perspective of most of its customers, the ECG side of Finnvera is far lessbureaucratic than the predecessor organisations.

However, it appears to customers that Finnvera stills demands more information fromexporters and foreign borrowers than other ECAs. Moreover, it seems that thedelegation of authority to management from the Board of Directors could be increasedso that fewer straightforward cases need Board approval. Regularly reporting to theBoard of commitments is required.

The institution’s human resources are stable and decisions are consistent

Finnvera’s ECG staff are very professional and respected amongst their peers in theexport credit industry. Finnvera has more recently been able to attract more seniorpeople with some experience into its export credit side.

Decisions are more predictable and transparent than previously.

Institutional Strength Out of 10

The institution’s expertise is well-recognized and sought after 8

The portfolio is actively managed 8

The internal processes are not bureaucratic 7

The institution’s human resources are stable and decisions areconsistent

7

Private Sector Involvement

The ECA works well with banks

For Finland, this question must be considered in the context of all three governmententities working with banks in the export credit field: Finnvera, FIDE and FEC.

With respect to Finnvera, banks share the views of large customers that Finnverashould take more risk and that premiums should be internationally competitive. Bankssee Finnvera as an important risk-sharing partner.

FIDE’s role in providing interest stabilisation is seen by the banks to be crucial duringcertain interest rate environments when rates are expected to rise. The level of FIDE’sactivities is therefore directly related to the volatility in interest rates. Most banks seethis as an important instrument in being able to provide long-term fixed rate exportfinance. Other banks feel that market mechanisms exist to hedge this risk. Banks areclear that they want the choice of getting FIDE support or Finnvera support or both.They do not want to be forced to buy export credit cover when it is only the interest ratevolatility that they want to cover.

FEC, functioning as a lender of record, plays a useful role for the banks in making thefinancial package more competitive due to the withholding tax exemption that theyenjoy. However, banks are very clear that they would see a problem in FEC expandingits activities as a lender into other areas as it would potentially crowd them out.

73

The ECA works well with private insurers

There are two types of private insurers that need to be considered: those short-termcredit insurers operating in Finland and the long-term political risk insurers.

For short-term insurance, Finnvera has limited dealings with them, although in theorycan provide cover for certain higher-risk markets that the private sector is unwilling tocover.

For the longer term political risk insurers, Finnvera has a good relationship with all themajor players through its involvement in the Berne Union and has been active onco-insuring and re-insuring with the private insurers on individual transactions.

The ECA actively encourages the participation of private players

With respect to Finnvera, the regional offices could be more active in promoting the useof private short term credit insurance to their customers, even though Finnvera itself islimited in its ability to provide this product. Indeed, Finnvera could go further, requiringthat all its domestic customers have their foreign accounts receivables credit insured.Finally, Finnvera could insist that its domestic customers provide Finnvera with a creditinsurance policy as collateral against which to lend.

Some banks believe that the long-term interest rate hedging that FIDE provides couldbe handled in the market.

FEC is not seen to be actively encouraging the banks to participate in its syndicationsand would like to be able to assume more of the risk on a transaction.

There is no displacing/impeding of the private sector

On this point, there may be three areas where there is impediment to greater privatesector participation.

Finnvera’s domestic financing programs could be displacing banks lending against thecollateral of a credit insurance policy, as is often the case in other countries.

At this stage, there is no clear evidence that FEC is displacing the banks, but thereappears to be some desire to expand its activities, which runs the risk of impeding thebanks participation if there is no specific “market gap” which is being targeted.

Private Sector Involvement Out of 10

The ECA works well with banks 7

The ECA works well with private insurers 7

The ECA actively encourages participation of private players 8

There is no displacing/impeding of the private sector 7

74

2.5 Conclusions and Recommendations

2.5.1 Conclusions

The key questions that the evaluation was to address in the review of Finnvera’sExport Credit Guarantee activities are stated below with the answers.

1. Is Finnvera plc’s export guarantee activity competitive internationallyand aimed at addressing market failures?

Finnvera’s facilities are not internationally competitive with respect to

price or percentage of coverage particularly with respect to corporate/

commercial risks, even though Finnvera is relatively good at customer

service.

Finnvera regularly seeks risk-sharing with the private sector (bank,

insurer/reinsurer or exporter). However, this does not mean that Finn-

vera’s activities are focused on market failure. Finnvera often requires

risk-sharing on the worst risks where the private market is simply

unable or unwilling to provide support.

2. What drivers for change can be seen in international export guaranteeactivity and how should they be taken into account in development ofexport guarantee activities?

As noted in Section 2.1.5, there are three main drivers of change which

ECAs must face: operational issues, policy issues and international

regulatory issues. Finnvera management is well aware of these issues

and has responded to them appropriately. The one area however that

remains a concern is the application of the EU communiqué on ST

marketable risks to the accession countries. This will have a detrimental

impact on Finnvera’s ability to service the needs of its clients and is

likely to widen the market gap in the area of short-term credit insurance

for SMEs.

3. Is Finnvera plc’s export guarantee activity in accordance with theobjectives of the activity and is the volume of the activity correctlysized?

75

As described in Section 4.1.3, the objectives of Finnvera’s export credit

guarantee activities are not very well defined by the owner and therefore

it is difficult to comment on whether they are being achieved by Finn-

vera. The volume of Finnvera’s activity is largely a reflection of

Finland’s exports.

4. Is Finnvera plc’s risk management process relating to its exportguarantee activity up to date and what kinds of needs for developing riskmanagement can be foreseen and are the protective measures taken byFinnvera plc sufficient?

As described in Section 2.3.6, Finnvera’s risk management practices

are, to some extent, more advanced than many other ECAs. Finnvera is

aware of current risk management methods and applies these as

appropriate to individual transactions. However, the fact that the

existing risk management system would support Finnvera underwriting

large ship transactions raises some doubt about the rigour of the system.

5. Are the swiftness of handling financing matters, expertise in service andclient counselling sufficient from the standpoint of the exporter, buyerand the bank?

As discussed in Section 2.3.8, Finnvera’s exporter and bank clients are

generally satisfied with the manner and speed in which Finnvera

handles the transaction approval process from application to commit-

ment.

6. Is the Ministry of Trade and Industry’s industrial policy control overFinnvera plc’s export guarantee activity appropriate and how should thetargets of industrial policy, including the self-sufficiency target, set bythe Ministry be developed in terms of export guarantee activity?

As will be discussed in Section 4.1.3, MTI exercises oversight by setting

the strategic objectives for Finnvera’s export credit guarantee activi-

ties. In addition, the Chairman of Board is from MTI.

The financial objective to be self-sufficient is also set by MTI but is

impossible to monitor given: a) the cash flow accounting system; b) the

lack of provisions; c) the mixing of domestic and export results; d) the

taxation of the cash flow surplus and e) the separation of the State

Guarantee Fund from Finnvera’s operations.

76

The government (MTI in particular) may need to consider that

supporting “SME internationalisation” is effectively done through

supporting exports of larger capital goods and project companies.

Usually, SMEs are most often sub-suppliers to large companies which

are doing business abroad. The internationalisation of SMEs is there-

fore often most successful when there is an appreciation of the supply

chain of larger companies and the inherent “spin-offs” that arise from

their foreign (and domestic) contracts.

7. In regard to its size and internal structure, is the organization of Finnveraplc’s export guarantee activity and the company’s personnel appropriateconsidering the challenges set for it and those that are now predictable?

The current leadership of the Major Customers and Export Credit

Guarantee Unit of Finnvera is recognised by Finnvera customers. The

unit has been well organised in teams by industrial sectors and a

separate country and bank team. Human resources are well utilised and

there is little or no excess capacity.

8. Overall evaluation of Finnvera plc’s special guarantee activity(guarantee products based on specific laws and regulations)

As described in Section 2.3.5, Finnvera’s special guarantee activity

relates to shipping, environmental investments and supply of raw

materials. Of these three areas, shipbuilding is the most active area. The

other two have only been used once each since the inception of

Finnvera.

The support of the shipping sector is critical to the government’s

industrial policy objectives, but there are insufficient arrangements for

the government to stand behind decisions that the Council of State

makes on behalf of Finland.

2.5.2 Recommendations

There are a number of recommendations which result from the evaluation onFinnvera’s export credit and special guarantee activities. There are also additionalrecommendations on the structure and status of the government’s overall activitiesin the provision of official export credit and export finance.

77

1. Establishment of a National Interest Account

To be able to maintain financial integrity of Finnvera and meet thegovernment’s needs, the establishment of a National Interest Account(NIA) is recommended.

The NIA would assume all guarantee business approved by the govern-ment (under export credit or special guarantees) that is outside Finn-vera’s normal underwriting criteria (either due to size or to nature of therisk) and would be fully funded by the government as a separate accountfrom Finnvera.

Although Article 6 of the Act of the State’s Export Credit Guarantees(422/2001) refers to special risk-taking, there is no special account thatcurrently exists. The State Guarantee Fund could play the role of anNIA. The governance structure of the SGF would need to be reviewedand clarified in order that the proper accountabilities are in place.

In addition, where Finland is providing concessional financing (tied aid)and Finnvera is asked to credit guarantee the non-grant portion, thisshould be done on the NIA.

2. Role of Regional Offices

Customers in the Regional Offices, although not potential ECG clients,are in fact exporters which face very typical challenges – access toworking capital and credit risk associated with foreign buyers.

The Regional Offices should require that all its domestic customers havetheir foreign buyers credit insured and, in fact, insist that its domesticcustomers provide Finnvera with a credit insurance policy as collateralagainst which to lend.

3. Private Credit Insurance Market

The requirement for credit insurance for Finnvera’s domestic customersmeans that the availability of credit insurance in the private market mustbe fully examined. It is therefore recommended that the government andFinnvera have detailed discussions with the senior management of theexisting private credit insurers to explore their willingness to supportSMEs in Finland. The purpose of these discussions is to get from the

78

credit insurers what they see as the obstacles to doing more business inFinland, if any, and what is the basis for these obstacles. The validity oftheir points can then be analysed and consideration given to anythingwhich might be reasonably be done to try to solve the perceiveddifficulties and problems.

4. Underwriting

Because Finnvera’s pricing can be higher than other ECAs, it is impera-tive that Finnvera consider all other possible means for flexibility, suchas turnaround times. This does not mean that Finnvera should lower itsunderwriting standards. It might be helpful for Finnvera to examine itsapproach to risk sharing requirements for markets, such as Russia.

5. Efficiency of Resources

Given that FIDE is now a subsidiary of Finnvera, better allocation ofresources between the two organisations should be sought. For example,representation at international meetings on OECD and EU mattersshould be led by Finnvera and current resources from FIDE devoted tothese matters should be made available to Finnvera.

6. Simplification of Legislation

It is recommended that consideration be given to the consolidation ofthe acts governing Finnvera’s special guarantees into the Act on ExportCredit Guarantees.

79

3 An Evaluation of Finnvera Plc'sDomestic Financing

3.1 Introduction

An evaluation of Finnvera plc’s domestic financing is reported by utilising, asappropriate, the framework presented under Section 1. As in the case of exportfinancing, a separate Health Index of domestic financing is not presented as theresult of the evaluation, while comparable information on domestic financing islacking. As the Health Scorecard tool has been developed for evaluating exportfinancing, the evaluation of domestic financing as such cannot be based on this tool.As an evaluator of the domestic activities, I, however, ended up using the HealthScorecard tool for a number of reasons. First of all, the tool suits relatively well toevaluation of domestic financing activities, taking the essential elements for theorganisation’s steering and operations into account. In addition, it is appropriate forthe evaluators to assess the various operations of Finnvera using the same kind of aframework, so that a basis that would be as coherent as possible could be providedfor the jointly implemented evaluation, which considers the entire Finnvera as anorganisation. In the end, a consistent approach will also be reader-friendly.

Section 3 dealing with domestic financing begins with a description of the financ-ing situation of Finnish SMEs. The purpose of this Section is to outline Finnvera’sfield of operations in Finland: the financial market, sources of funding available toSMEs, typical financing-related problematic situations and foreseen changes on thefinancial market. This will lay the ground for understanding and evaluating Finn-vera’s activities. After this, Finnvera’s domestic financing activities will be evalu-ated. The survey will focus on four different sub-sectors:

1. Government control/oversight

2. Domestic financing services and products

3. Institutional setting

4. Cooperation with other organisations.

At the end of Section 3, the conclusions of the evaluation will be presented based onthe evaluation questions put forth by the MTI. After this, attention will be paid in

80

the recommendations for measures to factors with which both Finnvera itself andthe Ministry steering it can develop Finnvera’s domestic financing activities. In thisSection, Finnvera’s operations will be examined from the perspective of domesticfinancing activities only.

3.2 Financing of SMEs in Finland

In this Section, the Finnish financial market will be reviewed particularly from theperspective of small and medium-sized enterprises. First the financial market willbe discussed from the standpoint of financing theory. Then the monetary resourcesof Finnish SMEs will be dealt with in the light of statistics. The followingsub-section contains an analysis of the financing function of SMEs and the relatedmost common problematic situations1. The Section ends with an estimate on whatkinds of changes can be expected in the future.

3.2.1 Financing Theory

There are different fields of application for the theoretical models of financing. Thevarious perspectives of the financial sector can be illustrated with Figure 3 below.The surplus and deficit sectors meet on the financial market. The financial marketchannels the capital from the surplus sector for the use of the actors in the deficitsector. One single firm may operate in both the surplus and the deficit sector.However, aid to business most often regards a single firm specifically as an actor inthe deficit sector, i.e. as a supplier of financing.

81

1 Sub-sections 3.2.1.–3.2.3. are written by Mr Petteri Sinervo, M.Sc.(Econ.&Buss.Adm.), LL.M., re-searcher at the Small Business Institute.

Figure 3. Functioning of the Financial Market

The research and theories of the financial market in neo-classical economics can beroughly divided into three research trends, which are based on views presented asearly as in the 1950s and 1960s (Hutchinson 1999). These trends are the following:

1. Emphasis on the concepts of interest and time

– ”Time is money”– Present value methods, timing of investments– E.g. Fisher 1954, Hirshleifer 1958

2. Emphasis on decentralisation of investments

– “Not putting all the eggs to one basket”– E.g. Markowitz 1952, Sharpe 1964

3. Views concerning the efficiency and exchange of the market

– ”Not being able to fool all of the people at the same time”– E.g. Modigliani – Miller 1958a and 1958b, Black – Scholes 1973.

The conventional theories of the financial market are not necessarily fruitful inanalysing the financing solutions of SMEs. The theories as such do not take a standto the meaning of company size, but they assume that all firms function on themarket under the same terms and that firms obtain financing on the same conditionsregardless of their size. In fact, it can be argued that the conventional financing

82

Financial market

Investor’s

investments

(Finance investments)

Investments by

enterprises and others

(Real investments)

• Banks

• Specialisedfinancingcompanies

• Financingcompanies

• Stockexchange

• Trading centres

• Brokers

• Enterprises

• Pension funds

• Foundations

• Privateindividuals

• Public sector

• Enterprises

• Households

• State andmunicipalities

• Foundations,associations, etc.

Surplus sector Deficit sector

Financial market

Investor’s

investments

(Finance investments)

Investments by

enterprises and others

(Real investments)

• Banks

• Specialisedfinancingcompanies

• Financingcompanies

• Stockexchange

• Trading centres

• Brokers

• Enterprises

• Pension funds

• Foundations

• Privateindividuals

• Public sector

• Enterprises

• Households

• State andmunicipalities

• Foundations,associations, etc.

Surplus sector Deficit sector

theory is focused on an external analysis of financing related to the financial marketof large companies. An SME encounters such problems on the market that mostoften do not concern large companies. An SME does not have shares to beexchanged, when the value appraisement of the firm does not take place on themarket. The owners of SMEs are often responsible for all of the firm’s obligations,and the distinction between personal and corporate assets sometimes remainsunclear. Fixed transaction costs encumber relatively more the acquisition offinancing of SMEs (low quantities) than of large companies (high quantities).SMEs do not have resources specialised in financing. An SME is not capable ofutilising the economies of scale, and the margins of lending and borrowing areoften higher for SMEs than for large companies. (Ang 1991)

The difficulties of enterprises in acquisition of financing can be depicted by theconcept of financial gap2. It means that an enterprise has grown so big that it hasmaximally utilised the potential of short-term financing, but is still too small tomove to the corporate funding market, especially to the equity market. Thefinancial gap refers to a situation in which firms cannot acquire, owing to theincompleteness of the market, funding for a project, although the case wouldinvolve a profitable and reasonable investment. This means an obstacle to thegrowth and development of the firm, whereas for national economy it signifies anegative effect on the growth of economic activity and the national product. Ageneral assumption is that the financial gap derives from insufficient supply offinancing. (Stanworth – Gray 1991, Storey 1994).

SMEs are particularly exposed to falling into the financial gap. SMEs have lessfinancial know-how than large companies, so that they are not capable of utilisingall the options offered by the market (Hutchinson 1999). The financiers know largecompanies better than SMEs, and SMEs must use resources to reach financiers andto disseminate information. This asymmetry of information leads to complexity inacquisition of financing and to higher transaction costs. (Goswani et al. 1995,Leland – Pyle 1997). The monitoring and control over investments made also incurcosts for financiers. It is often more difficult to obtain information from SMEs thanfrom large companies, and the amounts of investments made in SMEs are lowerthan investments made in large companies. As the company size is increasing, themonitoring and agency costs become proportionally reduced (Jensen – Meckling1976). SMEs are also often more dependent on the work input of one or fewemployees, when the personnel risks related to the firm increase.

83

2 The term ”Financial Gap” was used for the first time in a report by the so-called MacMillan Commit-tee in 1931. The Committee dealt with the repercussions of recession on the financial market and bu-siness life and aimed to propose solutions to boost economic activity.

The impacts of the financial gap and reducing the problems caused by it have beenanalysed in a number of studies. The solutions offered have not, however,abolished all problems. For instance, no cost-efficient way of reducing theasymmetry of information has been presented (Hutchinson 1999). The so-called“pecking order hypothesis” is considered to be one consequence of the financialgap. Due to the asymmetry of information and the transaction and agency costs,enterprises seek to use the various financing options in a certain order (Donaldson1961, Myers 1984). Firms primarily seek to manage with internal funding(entrepreneur financing, income financing). When the potential of internal fundinghas been exhausted, firms start using debt financing. It is only when the possibilitiesof using debt financing become reduced that enterprises begin to acquire additionalequity. The assumptions of the hypothesis have been corrobated in several studies(e.g. Holmes – Kent 1991, Jordan et al. 1998). Nevertheless, it must be kept in mindthat firms do not nearly always have an actual possibility of choosing their source offinancing, but funding is taken where it is available. The possibilities of a smallenterprise of taking out a loan are limited, and the stock market is often totally outof the reach of a small firm.

One operating model that enterprises can use to solve the problems brought aboutby the financial gap is “financial bootstrapping”. Then the main focus is placed,instead of acquiring long-term capital, on other means of financing. The conceptcan be defined as follows: “Creative means to acquire resources for the use of afirms without borrowing or collecting capital from traditional sources” (Freear etal. 1995). Then the firm aims to maximally utilise goods credits, terms for payment,target financing (leasing) and public subsidies. Furthermore, the concept includesutilisation of cooperation between businesses and networking, when the objectiveis to utilise the resources of other organisations in business activities of one’s own.(Freear et al. 1995, Van Auken – Neeley 1998, Winborg – Landström 2001).Financial bootstrapping as such is not a new thing. Enterprises, and especially smallenterprises, have sought to make avail of short-term credits, cooperation betweencompanies, their own contacts and sources of financing that are out of the ordinary.However, the fact that this phenomenon has emerged as an object of study brings upthe alternative that it is possible in some cases to start business activities even with asmall amount of capital.

3.2.2 Financial Sources of an SME

The financial sources of an enterprise can be classified in many different ways. Oneway is to divide the financing according to its nature in relation to bookkeeping andcompany law and divide the financial sources into the two categories of quasi-equity and debt capital financing. As some of the modes of financing do not fit well

84

in this bi-partition, it is more justified to use a division that also takes other factorsinto account. Then financing can be divided e.g. as follows:

• Income financing

• Equity

– Investments by entrepreneurs

– Other investments

• Liabilities

– Bank loans

– Loans from other financial institutions

– Leasing-financing

– Other liabilities

• Mezzanine financing

– Capital loans

– Bonds with warrants

– Convertible bond loans

• Other financing

– Aid and subsidies to business.

The corporate financing market in Finland, like in the other Nordic countries, hasbeen characterised as bank-focused (Niskanen 1999, Hyytinen – Pajarinen 2001). Itis typical of a bank-focused system that, besides income financing, firms aredependent on the long-term loans granted by banks in financing of investments andbusiness activities (Drees – Pazarbasioglu 1995). Then the investments collectedfrom the market are of minor importance. In the future, the Basel II Accord on thebanking sector, which is likely to enter into force at the end of 2006, may tightenfinancing from banks to the SME sector. Along with this new regulation governingthe capital adequancy of banks, the financing costs of small and medium-sizedenterprises may rise (cf. 3.2.4.2). However, there is not yet any research dataavailable on the effects of the Basel Convention and the new capital adequancyregulations.

The following Table 3 shows the financial sources of Finnish SMEs. Equity formsnearly half of the total capital. Of liabilities, the share of short-term financing isaround 45%. Of long-term liabilities, the share of domestic banks is clearly highest.

85

Table 3. SMEs’ sources of capital

Source of finance % of the total finance

EQUITY

Principal owners

Other equity

46,2

29,4

16,8

CAPITAL LOANS (subordinated loans)

Private

Public

1,9

1,4

0,5

DEBT

Domestic banks

Other domestic financial institutions

Foreign financial institutions

Trade Credit and other short-term credits

Government institutions and subsidies

Other

51,9

13,7

2,8

0,2

23,3

2,7

9,2

TOTAL 100,0

Sources of finance of Finnish SMEs (Hyytinen – Pajarinen 2002)

All enterprises do not use long-term liabilities. According to an inquiry conductedby the Federation of Finnish Enterprises and Finnvera (2002), 42% of the FinnishSMEs operate wholly without long-term external capital3. Table 4 below presentsthe results of the above-mentioned inquiry on the use of external capital. Banksprovide financing for clearly the biggest group of enterprises (loans 38% andcheque account with overdraft facility 16%). It is also noteworthy that the financingcompanies owned by banks provide the majority of leasing and instalmentfinancing. Despite the strong foothold of banks, other sources of financing are alsoin rather general a use.

86

3 According to another study, 38% of enterprises with less than 500 employees operated without exter-nal financing (Finnish Bankers’ Association 2000).

Table 4. Use of external sources of capital in SMEs

% of all SMEs % of SMEs havingexternal finance

Bank loan

Bank guarantee

Loan from insurance company

Finnvera loan or guarantee

Leasing

Hire purchase finance

Venture Capital Investment

Factoring

Bank account limit (overdraft)

Public aid (grants & loans)

Other

38

10

5

12

18

15

5

2

16

8

1

65

18

9

21

31

26

9

4

28

14

2

Breakdown of external financing of Finnish SMEs. (Federation of Finnish Enterprises and Finnvera plc 2002)

The liberalisation of the financial market changed the situation in Finland towards amarket-focused financing system, but the major role of banks in corporatefinancing has remained in the Finnish financing system. Since the beginning of the1990s, financing collected from the market has become increasingly important.SMEs, too, have been provided with new sources of financing, e.g. risk investors(professional capital investors and the so-called business angels). Figure 4 belowshows the development of the investments by professional capital investors during1994–2002 (Finnish Venture Capital Association 2003).

87

Figure 4. Venture Capital Investments, 1994–2002

The overall venture capital portfolio amounts to around EUR 1.6 billion at present(Finnish Venture Capital Association 2003). Compared to the outstandingentrepreneur loans of banks (c. EUR 21 billion), the amount is insignificant.Venture capital investments focus, however, more than the other aid to business, onrisk-bearing objects and immaterial investments. For this purpose, venture capitalinvestments and other risk financing are an important addition to the financialsources of Finnish SMEs.

3.2.3 An SME’s Financing Functions and FinancialChallenges

Many factors affect the financing function of an enterprise, and the financingfunction itself consists of many different dimensions. Variations on the financialand commodities markets affect the financial situation of a firm. On the other hand,

88

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

No. of inv. 115 122 137 205 265 325 418 449 462

M € 31,6 37,8 83,8 136,4 192,4 285,4 397,3 340 391

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

the firm’s own plans, stage of development, financial know-how and resourceshave an effect on implementation of the financing function. Figure 5 below shows asimplified description of the components of a firm’s financing function andfinancial sources.

Figure 5. A Firm’s Financing Function and Central Financial Sources

Like the other production factors, money, or capital, is a meagre resource. From anenterprise’s point of view the basic problems of financing are:

• Sufficiency of financing, i.e. does the firm have enough money in allsituations

• Price of financing, i.e. how expensive it is to use money in differentsituations

• Risk of financing, i.e. the relation between equity and liabilities.

Know-how and resources are major restrictions in providing an SME withfinancing and in organising its financial activity. The human resources of an SMEare scanty and they do not often have personnel specialised in financing. SMEs donot necessarily know all the financing options available to them or they do notknow how to approach financiers in the right way or to submit the documentsneeded. This makes the firm’s acquisition of financing more difficult.

89

Equity

Financial

market

Liabilities

Public

sector

SubsidiesOther

Endproduct

market

Net cash

inflow

Corporate financing

• Needs for financing

• Planning of financing

• Resources

• Sources of finance

• Cooperation partners infinancing

• Meeting financingobligations

Equity

Financial

market

Liabilities

Public

sector

SubsidiesOther

Endproduct

market

Net cash

inflow

Corporate financing

• Needs for financing

• Planning of financing

• Resources

• Sources of finance

• Cooperation partners infinancing

• Meeting financingobligations

Banks are still important partners in financing of SMEs. The banks’ cheque ac-counts with overdraft facility, long-term loans and the products of the banks’ fi-nancing companies are among the key sources of external financing. The competi-tion between banks in Finland is seen to have become harder during the past tenyears. At the same time, technological development has changed the banking be-haviour of customers, especially their payment transactions. The tightened compe-tition and technological development have increased the customers’ awareness ofthe various financing alternatives and allowed customer relationships also to banksthat are located far off. The more stringent competition and SMEs’ improvedawareness of the financing options have increased arranging tender competitionsfor banks and reduced customer loyalty towards banks. Moreover, competition hasalso manifested itself in lower interest margins. (Vesala 2000, Haukioja – Hahl2001)

The common problem with SMEs is their rather weak skills in financial administra-tion and financing. This becomes evident in many ways in the activities of SMEs.Accounting reports are not known well and their use is infrequent. The connectionbetween calculations and real functions is not always understood, when monitoringof the activities and implementation of possible rectifying measures are delayed.Synchronisation of production and sales is not working well, when storage and lo-gistic costs tend to rise. Administration of short-term financial resources is not suc-cessful, which again increases the need for a cash reserve and raises the costs of fi-nancing. Product- or function-specific expenses are not known, so that steering andcost management of the activities are difficult. The consequences of changes in ac-tivities, e.g. of growth, for the financing function are not planned, which may leadto higher financing costs or liquidity problems.

It is unlikely that SMEs’ know-how in financial administration or financing wouldincrease rapidly, although expertise of entrepreneurs and the personnel of SMEs areon the increase in this sector, too (Hahl – Haukioja 2001). A partner that wouldassist a firm in financial questions in a comprehensive manner would be useful forSMEs. Accountancy firms and auditors selling their services to SMEs providesome help in this respect, although their activity varies a lot. Conversely, financiersare naturally interested most of all in selling financing products of their own, whentheir interest is not necessarily focused on financing as a whole. The need forknow-how and help becomes stressed, if an SME acquires financing that is more“untypical” than the conventional modes of financing, such as venture capitalinvestments or foreign loan money. Enterprises that are oriented towards theventure capital investment market have considered it especially difficult to find inFinland such experts whose services could be used when the enterprises haveapproached venture capital investors.

90

Enterprises looking for the “conventional” forms of financing also face restrictionsin availability of financing. On the other hand, firms changed their behaviour tosome extent during the 1990s and now aim more and more often to finance theiroperations and investments by other means than loan money (Ala-Yrkkö 1998).The difficulties of firms applying for a loan and the denial of a loan are affected e.g.by the following factors:

• problems connected with the purpose of financing (object): the activityor plan to be financed is not feasible or profitable in the financier’s view

• limited interest payment capacity

• lack of collateral

• deficient plans or calculations

• risks related to personnel or the line of business.

Ala-Yrkkö (1998) has considered low interest payment capacity to be a centralelement restricting financing of the investments of industrial companies. Plans thatthe financier deems insecure and thereby unfeasible are another important factorimpeding granting of financing. Deficient collateral is also often a restriction onobtaining financing, although modern financiers are increasingly often moreinterested in the profitability of the object to be financed and cash flows thancollateral only.

3.2.4 Changes on the Financial Market

3.2.4.1 General Changes

During the past twenty years, the financial market in Europe has undergone aprofound change particularly for the following reasons: development of ICT4,deregulation and globalisation of the market (Voithofer 2003). The financialmarket is strongly centralised, even though in Germany, France and Italy, of themajor European countries, the restructuring has not yet taken place. Structuralchanges of the financial market may have both positive and negative effects fromthe standpoint of SMEs. At the European level the possible effects of the changeson SMEs are compiled in Table 5 below.

91

4 ICT = Information and Communication Technology

Table 5. Effects of Structural Changes on the Financial Market on SMEs

Possible positive effects Possible negative effects

Better product range and service,increasing interest in SMEs

The number of banks decreases at theregional level

Lower prices due to bettercost-efficiency (interests, service fees)

Following mergers and acquisitions, thefinancing quotas earmarked for SMEsmay be cut

More customer-oriented service aselectronic banking reduces the workload of customer service

The contact persons of banks change asa result of company restructurings andthe career mobility at large banks

Along with new technology andefficiency thinking, decision-making isshifted to the local level close to theSME/customer

The decision-making systems of largebanks are more formal and slower,contacts to banks become reduced

The negotiating position of SMEsweakens as the relative size differencebetween the bank and the SME grows

The sparser network of banks increasesthe entrepreneur’s distance to the bankand may mean less competition betweenbanks at the local level

Source: Voithofer 2003

In Finland the biggest changes of the financial market are over and centralisationafter the banking crisis has already taken place. Multinational banks determinestrategic priorities of their own, which may affect the position of SMEs on thefinancial market. The banking groups do not give such indications that there wouldbe reason to expect some bank(s) to wholly withdraw from financing of SMEs. If,however, some group operated in such a way, it might mean extra room for regionaland local banks, for which Finnvera as a regional risk financier of the State might bean appropriate partner to share the risk. Generally speaking, banking groups strivefor growth, the achieving of which is challenging at the current level ofinvestments. In this respect the significance of SMEs on the financial market mayeven become stressed.

The finance warehouses that are being established and generalised in Finland bringoligopolistic features to the market. It is good as such that one house provides all thenecessary financial services (one-stop-shop), but from the SMEs’ standpoint thereis the risk that the price of financing rises and the terms become more stringent.

Along with Finland’s membership of the EU, EMU and later the common currencybrought by the euro, the situation on the financial market has clearly changed. The

92

interest rate has considerably fallen and the volatility of interest has becomereduced. When the Finnish Mark was fixed to the EMU in 1999, the interest rate(Euribor) was around 3%. After this the interest has been at c. 5% at its highest, andit is currently close to 2%. After joining the EMU, the interest rate on the Finnishfinancial market has mainly been quite low, so that a slight, though relatively slow,rise can be considered realistic in the future. At present it does not, however, seemvery likely that the interests would fast rise over 5–6%.

An important change affecting the demand for financing is the pent-up need forSMEs’ business succession. According to the Federation of Finnish Enterprises, in1999 over 40% of Finnish enterprises predicted that they would have to decide,within the next ten years, how their business would continue after the retirement ofthe entrepreneur. This would apply to approximately 90.000 enterprises (Federa-tion of Finnish Enterprises 1999). The Small Business Institute has in its studies onFinnish SMEs come up with a similar result: within the next ten years, around60.000 owner-entrepreneurs in the SME sector will retire. (Heinonen – Toivonen2003)

At the changeover of the EU programming period in 2007, it is to be expected thatin Finland the regional aid to business, whose intensity is high at present, willdecrease. This change will be concurrent with the Basel II Accord (cf. the nextsub-section 3.2.4.2.). If the EU’s regional aid to business were stopped altogether inFinland, the role of Finnvera as a regional policy instrument would probablybecome emphasised.

3.2.4.2 Basel II Accord

In 1999 the Basel Committee on Banking Supervision came out with a proposal fora profound revision of the capital adequancy rules of banks (Basel II). The purposeis that Basel II Accord would enter into force on 31 December 2006. On the basis ofBasel II, the regulation and supervision of the capital adequancy of banks are basedon three pillars that complement each other (Finnvera’s guarantees and a report bythe Basel II Committee of 2003):

• Review of the minimum capital requirements

• Strengthening of the banking supervision process

• Improvement of the market discipline.

The Basel II Accord may impair the position of weak and risk-bearing SMEs inparticular on the financial market. It may affect both the price of financing and itsavailability. In any case the pricing of banks will be itemised and specified on the

93

basis of the risk-bearing capacity of an enterprise. Basel II will hardly radicallychange the financial market in Finland. The change will take place gradually, sincemany banks already have in principle the facilities for shifting over to pricingsubject to Basel II. If zero risk can be ensured for Finnvera’s guarantees withlegislation, it is presumable that the demand for guarantees and risk-sharing withbanks will somewhat increase. However, Finnvera’s activities should not replacethe market development, which is sound as such, caused by the Basel II Accord: thefinancing cost of a risk-bearing project is naturally higher.

3.3 Domestic Financing of Finnvera Plc

This Section presents the central evaluation results of Finnvera’s domestic financ-ing activities using the framework provided by the Health Scorecard. Finnvera’sdomestic financing activities are evaluated based on four different thematic sectors– Government control/oversight, domestic financing services and products, institu-tional setting and cooperation with other organisations. The evaluation dimensionsof export credits discussed in Section 2 by theme are not directly transferable to theevaluation of domestic financing, so that the evaluation results of the differentfunctions as such should not be compared with each other.

3.3.1 Government Control/Oversight

3.3.1.1 Objectives

A working group of the Ministry of Trade and Industry draws up annually, in con-sultation with the management of Finnvera, ownership and industrial policy targetsfor Finnvera, and Finnvera reports on the implementation of these four times a yearto the Ministry. The process has developed and increased mutual understanding ofFinnvera’s activities and the related expectations. It is good that the owner’s wishescan be combined, especially because differentiating between ownership and indus-trial policy targets is somewhat artificial. The targets as such are logical and deriv-able from Finnvera’s mandate. However, attention should be paid to the unambigu-ousness and clarity of the targets (cf. sub-section 4.1.3 for transparency). Moreover,the targets may partly contradict each other: for instance, removing market failureand coordinating the self-sufficiency objective are challenging (cf. also State AuditOffice 2002).

Common target setting intensifies the interaction between Finnvera and the Minis-try. A central challenge is to run the corresponding targets through Finnvera’s or-

94

ganisation so that the targets are integrated into the everyday routines of the em-ployees of Finnvera. The targets as such can hardly been transferred to the Bal-anced Scorecards of the Units. Although in recent years the Balanced Scorecards ofthe Units have been developed, as appropriate, according to the owner’s targets, thelink should be even more distinct.

Regular reviews of the targets not only develop the process, but also enable adjust-ing the contents of the targets in line with the priorities of industrial policy. For in-stance, the target set for 2004 concerning the monitoring of the loans and guaran-tees granted for start-up and innovative companies is consistent with the notion ac-cording to which market failures of financing would be focused particularly on theearly stages of an enterprise and on rapidly growing knowledge-intensive SMEs(cf. Hyytinen – Pajarinen 2003, Georghiou et al. 2003).

During its existence, Finnvera’s domestic financing activities have met the targetsset for it by the Ministry reasonably well. Furthermore, the growth of the volume ofthe activities with nearly the same human resources reflects a rise in productivity.

3.3.1.2 Government Involvement

The owner steers Finnvera’s activities in many different ways. Laws and regula-tions lay the ground for Finnvera’s activities. The volume of the activities is regu-lated with various commitments and granting powers. Items with budgetary effects– operating aid, interest subsidies for domestic financing and loss compensations –are assessed and budgeted annually. As stated above, the Working Group of theMinistry of Trade and Industry drafts Finnvera’s ownership and industrial policytargets. In addition, the ministries that are central for Finnvera (Ministry of Tradeand Industry, Ministry of Finance, Ministry of Labour and Ministry for Foreign Af-fairs) have representatives on the Board of Directors of Finnvera. Thus ownershipsteering takes various forms in Finnvera’s activities.

The Ministry’s strict steering e.g. in relation to granting authority brings about un-necessary bureaucracy in Finnvera. It is understandable that the Ministry controlswith the granting authority the loss compensation that may possibly fall due for theState to pay later on. The connection between the granting authority and future losscompensation is not, however, linear. It seems that Finnvera’s own risk manage-ment and the general cyclical development of economy would have at least thesame effect on realisation of losses. Finnvera’s successful activities, which producevalue added on the client interface, require a more flexible budget frame and prac-tices. In Finnvera’s fund raising, too, the rigidity arising from the State’s one-timeguarantees eliminates advantageous trading opportunities whose economic profit

95

for Finnvera and thereby for its customers would be obvious. The State’s liabilitybased on legislation would allow programme financing (loans of various sizes un-der different terms), which, according to cautious estimates, would have an annualcost effect of close to EUR 1 million.

The Ministry’s steering does not in all respects bring any value added to Finnvera’sactivities on the client interface, but it rather makes it more difficult for Finnvera toreach the objectives set for it. Combining the perspectives of business activities andan SME client with efficient and transparent steering and supervision is a challeng-ing task for the Ministry. Finnvera is the State’s industrial policy instrument, and itsfunction is not so much to produce monetary value for the shareholder (dividend ora rise in the share value). Finnvera is also the Ministry’s contacting surface towardsbusiness life. To carry out its industrial policy duties, Finnvera has become a unit ofexpertise with around 400 employees, which conveys information on the clientinterface (business life) to the Ministry.

3.3.1.3 Regular Review of Activities

The cost effect of Finnvera’s domestic financing on central government finances isrelatively straightforward. Each year Finnvera receives a small amount of operatingaid from the State budget and, still during a few years, basic interest rate subsidysimilar to operating aid for old loans. The State compensates 40%–65% of thecredit losses realised5, around a half in practice. The interest subsidies obtained byFinnvera from the State for certain loans are transferred for the client’s benefit. Inthe end the State grants a guarantee for Finnvera’s borrowings without guaranteepayment, whose current price level is c. 0.55%.

Under these boundary conditions, Finnvera aims to operate in an economicallyself-sufficient manner so that the risk premiums and delivery fees of the loans andcollateral granted are used to cover Finnvera’s share of possible losses and the costsof business. Annual reviews show that in Finnvera the return on domestic financinghas continuously showed a surplus. The economic cycles during the existence ofFinnvera (since 1999) have been reasonably favourable, even if economic growthhas been modest. Examining the self-sufficiency of the activities is slightlyproblematic, because the real profitability of the activities cannot be seen until aftera ten-year time span. The Credit Institutions Act is not applicable to Finnvera, andFinnvera cannot make reservations that would be approved in taxation. Finnvera

96

5 From Finnvera’s point of view, the loss compensation as a combination of the ERDF subsidy and theState’s credit loss compensation may rise up to 80% in an assisted area.

pays taxes to the State of the profit accrued according to the normal Communityrate. The owner has not required dividends from Finnvera.

When evaluating the activities of Finnvera, market failure – its nature and extent –play a key role, since the existence of market failure lays the ground for Finnvera’sactivities. The financial needs of companies may also change rapidly in varioussectors, and the situation must be monitored from as close as possible and in realtime. In this, Finnvera’s wide-scoped network of regional offices provides the Statewith a good contact area to business life. It is important that information obtainedfrom the field is quickly and flexibly conveyed to the decision-makers and that it ispossible to react to this information in an appropriate way.

Finnvera evaluates systematically its activities from many angles (studies on theclients’ benefit, recognition, image and personnel and different kinds of inquiriesabout financing and banking services). Still, there is room for development in theimpact assessment of Finnvera’s activities. The actual activities and allocation ofresources are stressed in the Ministry’s steering, and not so much performance ofactivities nor effectiveness before all else. The State Audit Office, too, paidattention in its audit report to the fact that the regional policy targets and effects, aswell as employment effects, had not been sufficiently analysed (State Audit Office2002). In this respect, the Ministry’s ownership and industrial policy steering andsupervision were defined more accurately for the year 2004.

3.3.2 Domestic Financial Service and Products

3.3.2.1 Product Range and Customers

In domestic financing Finnvera provides loan and guarantee products intended forthe various financing situations of enterprises. The so-called special loans –development loan, women entrepreneurship loan, small loan, entrepreneur loan,environmental loan – include the State’s interest subsidy all over the country, andFinnvera is liable for 45% of losses realised, while the State compensates the rest.Finnvera also provides firms with investment and working capital loans, which,except for the assisted areas, are not eligible for interest subsidies6. The State’scredit loss compensation in these loans varies from 40% to 65%. In addition, theproduct range includes an internationalisation loan promoting internationalisationof Finnish SMEs.

97

6 In the assisted areas, interest subsidies vary between 1% and 2%.

In the case of guarantees, a guarantee by Finnvera suits to most financing needs offirms. In growth guarantees the participation of the European Investment Fundallows a guarantee provision that is lower than usual. A small guarantee is appliedfor directly from a bank, which assesses the firm’s operating conditions and risks.An environmental guarantee is intended as a guarantee for loans granted forenvironmental investments. Moreover, the range of products includes a capitalguarantee intended for collateral of capital investors and a ship guarantee forcollateral for shipbuilding and the shipping business.

In domestic financing, one of the most important repercussions of the merger of theFinnish Guarantee Board and Kera Corporation was bringing the State’s loan andguarantee products under the same roof into one single organisation – Finnvera.The financing products provided at present cover relatively well the financingneeds of SMEs. A total of 16 regional offices all over the country ensure the re-gional coverage of financial services. The product range within Finnvera is ratherinflexible, although legislation provides the products offered quite a loose frame-work. In Finnvera the external marketing titles of the financing products follow thecompany’s internal product titles, on the basis of which each product is monitoredand budgeted. The annual product-specific budgeting and monitoring are felt to beheavy, although the IT-system, which is being developed and scheduled for take upin 2004, is expected to improve the technical handling of the product titles in thedata system.

The company’s number of clients already experienced a drastic rise during the Keratime from around 8.000 clients to more than 25.000 clients. The main contributionto this growth was provided by the new loan products directed to smaller firms(small loan, women entrepreneur loan and entrepreneur loan), which have beenwell received on the market. The banks are not eager to finance very small-scalebusiness start-ups, so that Finnvera’s loan product in this sector is justified. These“small products” have brought a wholly new kind of a clientele for Finnvera. Thereis the risk that there is not so much time and spurring resources available to the tra-ditional clientele of Finnvera, or rather Kera, (firms with a little more or less than 10employees) as before. To save the personnel’s time, Finnvera has begun to pay spe-cial attention to taking care of its key customers. Key customers are defined to befirms that have obvious growth potential and whose liabilities are essential fromFinnvera’s standpoint. Such prioritisation of time spending is to be recommended,since it is impossible to think that Finnvera could serve all of its customers with thesame intensity. It is appropriate to focus on enterprises that have clear potential togrow and develop and whose capability of meeting their obligations is importantfrom Finnvera’s point of view.

Finnvera’s financing products are focused on sectors defined by an Act (445/1998,as amended by 526/2001). There is an extension to the scope of the Article on the

98

sectors in progress (Government Proposal 163/2003) to make it support mainly thelocal service and retail trade sectors. Such an extension seems appropriate and is inline with the research findings that emphasise the meaning of the service sectors assources of growth and employment in the future. As the extension of the Articledoes not lead to increasing the State’s granting authority, Finnvera will have toconsider all the more carefully how it will allocate the financing (guarantees andloans) it has granted according to its objectives and as efficiently as possible.Finnvera’s activities have reached such dimensions that it would not be appropriateto seek major growth in the volume of activities, if the changes in the nature or sizeof a market failure do not give a special cause for it. Conversely, it is recommendedthat the objects and areas and the products to be used would be strategicallyprioritised and segmented, because it is likely that an optimal outcome will not beachieved when progressing evenly on all fronts. The nature of the market failurealso speaks in favour of allocating public intervention (Hyytinen – Pajarinen 2003,cf. sub-sections 3.3.2.2 and 3.3.4.2 for market failure and catalysation of the privatesector).

In the same connection, there is reason to analyse critically to what extent the “deadzones” of financing that are problematic and topical for the activities of FinnishSMEs remain unsolved. It seems that e.g. family business succession, which willtouch upon the SME sector in particular in the near future, still lacks a well- func-tioning financing solution. Finnvera’s entrepreneur loans have been granted tomany business successions. Still, the banks and Finnvera cannot even together fi-nance all cases devoid of financing, as the price of firms is rising high on the basisof substance-derived calculation methods. From the perspective of sustainable de-velopment, it is of prime importance that transitions of firm ownership from onegeneration to another or business transfers from one owner to another are imple-mented successfully. It is not only a question of safeguarding viable entrepreneur-ship, but also of ensuring tens of thousands of jobs.

3.3.2.2 Market Failure

Situations change on the financial market of SMEs according to economic cycles.As stated in Section 3.2.3, problematic situations with financing may be linked atleast to sufficiency of financing, its price, financing risk (ratio between liabilitiesand equity), the object to be financed (profitability, feasibility), collateral, plansand calculations made, firms’ financial know-how and risks related to persons andindustries. It is a question of a market failure, when an enterprise is not capable ofacquiring financing for a project due to incompleteness of the market, although thecase would involve a profitable and reasonable investment/activity. This consti-tutes an obstacle to the enterprise’s growth. (Stanworth – Gray 1991, Storey 1994)

99

The existence of a market failure and recognition of its scope are important whenevaluating the activities of the State’s specialised financing company, because onthe basis of law (Act 443/1998) Finnvera’s activities must be directed to bridge themarket failures occurring in the supply of financing services. Finnvera is to operatein such sectors only where the actors of the private sector, banks, cannot or are notwilling to operate. Finnvera’s task is to catalyse the financing activities of banks to-wards SMEs in such a way that Finnvera complements the banks with its own fi-nancing instruments.

After the merger of the Finnish Guarantee Board and Kera Corporation, guaranteeactivities have clearly expanded in Finnvera’s domestic financing. At the sametime, the dialogue between the banks and Finnvera has changed in form, and theearlier tension, which could be sensed in this relationship to some degree, has van-ished. This can be seen particularly in Southern Finland, where the focus has shiftedto risk sharing with banks using Finnvera’s guarantees.

Feedback from the banking sector gives indications of the existence and nature of amarket failure. At present, market failures on the financial market seem to relateabove all to insufficiency of collateral, not so much to availability or price of fi-nance. Money is available at the credit institutions, if only the collateral is sufficientand the project to be financed is considered viable and profitable. In knowledge-in-tensive enterprises and in the service sectors in particular the lack of real collateralis obvious. The importance of intellectual “knowledge capital” as collateral forbusiness activities is clearly increasing, but so far we are undergoing a period oftransition. Real collateral is still of present interest and it is valued high, althoughthe meaning of intellectual knowledge capital is recognised. The collateral problemis seen especially at the start-up and growth phases of a firm (investment, workingcapital). Due to a long prevailed, relatively stable and low level of interests, theprice of finance does not usually prove an obstacle to financing, when collateral hasbeen ensured.

From the standpoint of corporate financing, the collateral problem is particularlyrelated with the financier’s capacity to bear risk. After the banking crisis, the opera-tions of banks in Finland can be characterised as prudent and risk avoiding. There-fore collateral is highly important. The banks are reluctant to finance actual growthcompanies due to their high risks exposure. Firms, too, identify risks and want totransfer them through supply and delivery chains over to often smaller firms, whichgives rise to a wholly new kind of a need for financing (cf. section 3.2.1 for theso-called financial bootstrapping).

On these bases, Finnvera’s ability to solve above all the collateral problem ofenterprises and to identify and participate in potential, although risky, objects and

100

projects to be financed becomes highly important. Heavier risk-taking and risksharing with banks are expected on the market of Finnvera as the State’s specialisedfinancing company. It seems that at present there are not enough real risk-takers onthe Finnish financial market. Finnvera’s risk-taking is guided by the demand forself-sufficiency of activities after the State’s credit loss compensations. It is goodthat clear self-sufficiency and budget responsibility is expected of a limitedcompany, although the coordination of industrial policy targets is challenging inthis respect. Therefore the aim should be to find means – without increasing theState’s cost effect – to enable Finnvera to increase its risk-taking, while retaining itsself-sufficiency, in accordance with the expectations of the market.

In the prevailing market situation the interest subsidy element related to especiallyFinnvera’s regional loans is considered to be rather inefficient State aid. Dependingon the case, interest subsidy may lead to a solution in which a loan is granted to aclient practically without any interest (during the initial loan period), which doesnot direct the firm’s activities in a target-oriented manner in the long term. Interestsubsidy focuses directly on the firms that have been granted interest subsidies,reducing their interest costs. During the 21st century, the interest subsidy directedby Finnvera to the clients has been more than EUR 10 million as special interestsubsidy and less then EUR 5 million as regional interest subsidy. Interest subsidy isnot requited nor returns-related by nature, but an actual subsidy that is directed tothe firms concerned only. In Finnvera’s financing the average loss level is around3%. The level has so far remained lower than this on average. By changing theinterest subsidy into a reserve of a corresponding amount for bigger credit losses, alarger group of firms could become eligible for Finnvera’s financial instruments or,alternatively, Finnvera’s risk-bearing capacity would increase owing to the State’shigher credit loss compensation. The credit loss compensation does not become theState’s expense until the credit loss is realised. Due to the State’s raised losscommitment, the price of the risk premium can be reduced, and the reduction wouldbe for the benefit of all clients. Changing the current system would place loans andguarantees on a par with each other and it would support the owner’s objective toput more weight on guarantees. At present the interest subsidy scheme favoursloans.

There is of course the risk that in such a situation Finnvera begins to grant guaran-tees to enterprises that are too risky or unviable. However, Finnvera’s risk manage-ment system is highly diversified and its forecasting capability is reasonable at thevery least. It seems probable that Finnvera’s professional personnel would be, insuch a new situation, capable of assessing and administering the growing risks, sup-ported by the risk management system. Stringent accountability also directs to-wards moderate activity. Deviations can be rapidly detected by means of goodmonitoring systems, and activities can be directed accordingly. However, the sys-

101

tem must be flexibly adjustable according to prevailing market situations. For in-stance, when interests rise, the State must be able to flexibly shift, without parlia-mentary readings, to using the interest subsidy element, should a need for it rise onthe market.

An important question is to what extent market failure is a permanent phenomenonwhen examining it from a single firm’s perspective. Where market failure isconnected with a certain phase of a firm – start-up or dynamic growth – marketfailure is a one-time and occasional phenomenon. This will be one of the factorsbringing natural change into Finnvera’s number of clients. On the other hand, thereare also real “regular customers” among Finnvera’s clients, which is notinappropriate, either. The nature of business activities (e.g. collateral during theguarantee period) and the changes in the logistic chains described above may bringabout a situation in which market failure (i.e. the bank’s reluctance to become theproject’s sole financier due to its size or nature) may occur all over again with onesingle enterprise. In principle, market failure may occur at any stage of a firm’s lifecycle.

Finnvera’s role as the mender of the market failure and especially as its reducer,means that Finnvera is, with its own input, capable of involving actors in the privatesector, banks, when building a comprehensive financing package for an enterprise(cf. section 3.3.4 for Finnvera’s catalysing role). In the present market situation thismeans granting more and more guarantees to banks, which again award credit toenterprises. The lack of collateral of firms supports such an operating model inwhich Finnvera grants guarantees and shares the risk with the financier. Thisactivity corresponds by nature to the so-called mutual guarantee schemes, whichare in use in many countries. Within these, firms form mutual guarantee pools inorder to improve their collateral and negotiating position on the financial market(cf. Naukkarinen 1996). From the standpoint of its industrial policy task, Finnverashould strive for such a financing solution in which it has a share of a largerfinancing whole. Especially in the turnaround projects of firms Finnvera’s ability tofunction in cooperation with banks both as provider of guarantees and as directfinancier of a firm is useful, facilitating the planning of a suitable financingsolution.

When market failure is seen as lack of collateral from the firm’s point of view,Finnvera’s guarantee products lay a good basis for rectifying the problem togetherwith the banks by applying the risk-sharing model. From the State’s standpoint,too, the risk-sharing model is well adapted to its purpose. The guarantee productssuit to situations in which enterprises move the risk and liability forward in the lo-gistic chain. In addition, the need for using the entrepreneur’s personal assets ascollateral for the firm’s commitments becomes reduced in the guarantee products,

102

which is believed to have an adverse effect on the motives for becoming anentrepreneur and for making the enterprise grow.

The loans of small enterprises may form an exception, because banks are not inter-ested in financing business start-ups. In this market failure is obvious. Similarly,risk sharing with banks in such small loan amounts is not appropriate, since the fi-nancing costs incurred to the client rise too high. These special loans have a posi-tion on the market and they support implementation of industrial policy objectivesparticularly in the case of business start-ups. In fact, Finnvera’s role in financingbusiness start-ups could be greater than today.

Finnvera’s role as a mender of market failure has been exceptionally remarkable inthe tourist industry. Due to the slack development of this industry, banks have with-drawn from it. The industry’s own capital investment activities combined withFinnvera’s products have essentially contributed to the viability of this industry.The effect of a major tourism company is considerable especially in the remotest ar-eas.

On the basis of recent studies, the nature of market failure has changed and attitudestowards the State’s intervention have become more critical than before (Georghiouet al. 2003). Young, small, growth-intensive, R&D-intensive and high-tech compa-nies, which would seem to have more problems in obtaining financing than on aver-age have been considered central market failure areas in financing. A high share ofknowledge capital of the capital structure, activities in the high-tech sectors andhigh export-orientedness are connected with such companies. Thus this means thatfinanciers do not have enough information on a firm’s expertise and activities tosupport their financing decision, when the financier is expected to have a higherrisk-bearing capacity than on average. (Georghiou et al. 2003)

Finnvera’s major challenge is to be able to assume higher risks without any signifi-cant effects on the State budget. Shifting the focus from the interest subsidy elementover to a higher credit loss compensation (e.g. moving from loans to guarantees inthe traditional assisted areas as well) offers better opportunities for more risk-bear-ing projects. Special loans, particularly the small loan, entrepreneur loan andwomen entrepreneur loan, intended for the smallest and start-up enterprises arejustified, because banks are not active in this sector. The banks’ interest in and pos-sibilities of functioning in this sector are low, and shared liabilities in small prod-ucts would offer inappropriately low shares to Finnvera and the bank.

3.3.2.3 Regional Availability

Finnvera’s specific task is to promote with its activities the implementation of thegovernment’s regional policy targets. The meaning of regional policy has changed

103

in form along with the changes in society. There is no longer a similar need for theState’s intervention than during the transition period when Finland changed froman agrarian society into an industrialised society. In a service and information soci-ety, the location decisions of companies, for example, cannot be influenced withthe State’s intervention in the same way as before. After the liberalisation of the fi-nancial market, availability of finance improved in the remotes areas, too.

In the present (Prime Minister Vanhanen’s) Government Programme, attention ispaid to a regionally balanced development of the nation. This requires that regionalpolicy occupy a prominent position. The regional importance of Finnvera’s activi-ties cannot be undermined, because Finnvera’s wide regional network is probablyone of the company’s major strengths. In terms of implementation of regional pol-icy and particularly its visibility, Finnvera’s regional policy is quite loose and basedon the demand of firms (cf. also State Audit Office 2002). In the assisted areas firmsnaturally make willingly avail of Finnvera’s loans that include interest subsidies,but they do not play a decisive role with respect of the success of these firms orwhen making location decisions. In view of mending the market failure enterprisescould in many cases just as well use Finnvera’s guarantee products and risk sharingwith banks. As the use of the loan instrument in the assisted areas is often based onthe firm’s own decision on the advantageousness of the different alternatives, itshould be considered whether such activity serves any kinds of regional orindustrial policy objectives.

Efforts related to regional policy are not seen clearly and concretely enough in theobjectives of Finnvera’s regional offices or in reports of business analyses, whichserve as the basis for granting credits to a firm in an assisted area together with re-gional policy objectives. There is the risk that when accurate regional policy criteriaare lacking the most inexpensive product is granted to a firm from Finnvera’s widerange of products regardless of whether it is the most suitable and the most appro-priate product for the firm in terms of the overall objectives of the central govern-ment finances and Finnvera.

It is important that the financing instruments used in the assisted areas do not com-promise the neutral position of enterprises. In principle, the price and availability offinance should be the same irrespective of the firm’s location. The aim should be tomake the price of the finance more reasonable in areas where the collateral valuesof firms are not on the same level as in the central areas due to the low attractivenessof the operating environment. After this, regional policy can be implemented byaiming to promote in these areas such risk bearing, although viable, projects thatwould not otherwise be eligible for funding. Raising the credit loss compensationby means of finances available to regional interest subsidies, which was brought upin the previous Section, would serve this purpose. More efficient regional policy

104

could be implemented thanks to a more strongly staggered commitment. Thus thevarious regions can take risks under better conditions, when the regional policy tar-gets can also be met more widely and better than with the interest subsidy element.Using guarantees also allows the recirculation of the capital of small financialinstitutions in remote areas.

In the remotest areas municipalities have previously actively participated inguaranteeing loans of firms. Along with the development of the local economies,municipalities have withdrawn from such industrial policy and focused on theirmain task. Finnvera has been the natural actor that has filled in the guarantor rolerejected by the municipalities.

Finnvera’s financing instruments have made it possible to transfer ERDF aid tofinancing business activities in the assisted areas. Although the method istechnically challenging and bureaucratic, Finnvera has managed to act as aconveyor of this aid. From Finnvera’s perspective, the combination of the State andthe EU allows in the assisted areas (Objective 1 and 2 Areas) a credit losscompensation that is higher than on average (67%–80%) and higher interestsubsidy (1.7%–4%). The higher credit loss compensation in particular allows ahigher risk-taking in these areas. The system has been in use since 1 April 2001only, so that there are not yet any clear results of its functioning. In the future, theaim will be to channel ERDF funding to the guarantee provision as well in theObjective 1 Area. However, it can already be seen that ERDF aid of correspondingamounts will no longer be granted to Finland during the next programming period,so that this is now a kind of a transition period.

It is a wholly different issue, and above all a political one, to what extent regionalpolicy should be regarded as a central objective of Finnvera’s activities. If theregional policy aspect is highlighted, it must also be defined what this will mean forFinnvera’s activities: what kinds of goals will be set for regional policy and howthey will be measured. At the Finnish level, a very strong focus on regional policymay lead to inefficient allocation of resources.

3.3.2.4 Pricing

Finnvera’s pricing consists of Finnvera’s operating cost margin, risk premium anddelivery fee (loans and guarantees). The operating cost margin (0.9%) and deliveryfee are aimed at covering the operating expenditure. The risk premium is to coverFinnvera’s share of the arising credit and guarantee losses over the economiccycling on average. In practice, 0.9% is barely enough for covering the operatingexpenditure, and part of the delivery fee must be covered from the risk premium.This is based on the idea that in the long term no more than 3% of credit losses on

105

average of the outstanding commitments can be covered during the entire economiccycle. In investment and working capital loans, as well as in guarantees, the riskrating points (A1–B3), collateral risk, assisted area and the maturity (between 1 and2 years) affect the determination of the risk premium. The collateral to be obtainedwill decrease the premium need directly in proportion to the decrease in thecollateral risk. Moreover, regional interest subsidies are allocated for investmentloans (1%–2%, or in ERDF loans 1.7%–4.0%) during the first two loan years. Theinterest on the loans is either fixed or tied to the 6-month Euribor. A standard pricehas been calculated for Finnvera’s special loans according to the characteristics ofthe products and their typical situations of use, and separate risk premiums are notcalculated. The interests are tied to the 6-month Euribor as follows: small loanEB6+1.5, women entrepreneur loan EB6+1.0, start-up loan EB6+2.0 and develop-ment loan EB6+0.5. The environmental loan is priced as the working capital loans,and 2%-units are deducted from the interest accrued.

In a practical pricing situation, the programme used in Finnvera gives a priceindication as instructed. The pricing is very transparent. In general, Finnvera is notcapable of participating in a price competition, but risk-taking is an importantcompetition factor. As Finnvera is the State’s specialised financing company, it isonly sound that clients at times complain about the rather high price. Finnverashould under no circumstances compete with price against other financiers. In fact,pricing should lead to a situation in which it is not reasonable for a client of the Arisk rating request financing from Finnvera, but it should turn to the banks in theprivate sector. Finnvera can in firms belonging to the A risk rating operate undercompetitive terms only when the collateral of the firm is non-existent. Then it is acase of market failure from the firm’s point of view.

In some contexts the delivery fees and operating costs collected by Finnvera aresaid to be relatively high. On the other hand, the State’s risk-financing companyshould not compete with price, but it must catalyse with its own actions the privatesector to function under competitive conditions as financier of firms and, asnecessary, fill in the deficiencies remaining on the market after this. The financingof firms has its price, and it should not be unnecessarily cut, not at least by measuresof the State. It is quite a different issue of how Finnvera’s organisation has beenadapted to the level allowed by the delivery fees and operating cost margins and towhat extent this correlates with the so-called current market price level.

3.3.2.5 Proactivity of Operations

Finnvera is regarded as a relatively flexible and both customer- and business- ori-ented organisation. Finnvera’s tight accountability with its budgeting, as well asmarketing, have been built on market terms. In terms of its management culture,

106

Finnvera works, however, like a civil service department, and the various practicesand systems that run through the entire organisation have stiffened the organisa-tion. The products have been developed based on demand, although the wide vari-ety of products is felt to be cumbersome both by the employees themselves and bythe customers.

The law provides rather a loose framework for Finnvera’s product development,which is affected, depending on the case, e.g. by the views of Parliament, the Minis-try and the EU, besides Finnvera’s own and its customers’ views. This, for its part,decelerates the product development process. Rapid pilotage of new products beingdeveloped among the clientele before the products’ national commercialisationmight be useful. This would accelerate the product development process and itwould give an immediate customer feedback on the product’s functioning and thepossible needs to develop it further.

When developing Finnvera’s activities on the basis of customer needs, attentionshould be paid, besides to customer satisfaction, to the impacts of Finnvera’sinstruments among the customers. Genuine customer-orientation considers theneeds of the customers and future changes on the market (Heinonen 1999). As theFinnvera case involves a state-owned specialised financing company, the impactaspect is also essential when directing product development.

3.3.2.6 Venture Capital Investment – Veraventure Ltd

At the beginning of 2003, the Ministry of Trade and Industry outlined regionalventure capital investment as follows:

• The capitalisation and development of regional fixed-term funds(limited partnership companies) are centralised to Finnish IndustryInvestment Ltd

• The capitalisation and development of regional funds in the limitedcompany form are centralised to Finnvera plc

• The Finnish National Fund for Research and Development (Sitra) with-draws from regional venture capital investment activities.

In 2003 Finnvera, Sitra and the Finnish Industry Investment Ltd made mutual dealson the shares on the basis of the Ministry’s outlines. Finnvera has established

107

Veraventure Ltd, a subsidiary that it owns 100%, to carry out the venture capitalinvestment assigned to Finnvera.

Finnvera aims to complement its other financing instruments with venture capitalinvestment and to expand its financial know-how. The purpose is to connect theregional offices actively to the investment activities of the regional funds and tocatalyse the regional offices for cooperation with the holding companies inarranging the financing for the target firms.

The idea of connecting Finnvera’s regional network of expertise to venture capitalinvestment is basically justified, especially as the other public capital investors(Sitra and the Finnish Industry Investment Ltd) do not have a regional network oftheir own. It is important that a mutually complementary role can be found for thevarious actors, so that the central government finances can be channelled appropri-ately for regional venture capital investment activities in such a way that it activatesother actors, too, to operate on as wide a basis as possible.

It seems that Veraventure’s role would be to support and enhance regionalindustrial policy in cooperation with local actors. Veraventure aims to supplementthe financial market’s financing subject to terms of ownership policy and toallocate the financing of its target funds especially to business start-ups, firms thatare at their early growth stage, family business successions and to the traditionalSMEs. The municipality/city, business life and Veraventure, each with a share ofone third, have been defined as the indicative ownership base of the target funds.Thus investments with regional effect and importance are sought for in the “evergreen” funds.

In practice, Veraventure’s activities as supplementer of the regional capital invest-ment market and Finnvera’s product range are still at a development phase. Basi-cally, Veraventure handles the analysis, negotiating, proposing and final stages inthe capital investment process. Administration of the funds is carried out togetherwith the regional offices. However, in the regional offices Veraventure’s role stillneeds to be specified further. Similarly, the company’s strategic outlines in relationto the other actors, particularly to Finnish Industry Investment Ltd, need to be fur-ther defined and common rules of the game will have to be drawn up, which is, infact, already in progress. Furthermore, it must be evaluated and ensured that there isa clear wall between loan and risk finance (Chinese Wall) and that the mutual dis-qualification issues between Finnvera and Veraventure have been unequivocallysolved. Finally, the capitalisation of Veraventure places a challenge of its own, be-cause the State is not prepared to inject any capital to the company during the nexteconomic and operating planning period. Veraventure’s capitalisation from the

108

so-called surpluses of Finnvera would not be transparent nor recommendable dueto the roughness of the surplus concept7.

3.3.3 Institutional Setting

3.3.3.1 Expertise and Competence

Finnvera is a reliable and regionally highly esteemed community of experts in theopinion of both clients and cooperation partners (the private and public sectors).Finnvera’s knowledge of regional sectors and markets is good and enterprisesreport that it is easy to approach Finnvera. Finnvera’s personnel have taken aserious attitude towards their work, and Finnvera has committed itself to its cliententerprises and to solving their financing problems. In the regional offices inparticular, the permanence of the staff has been especially good, so that Finnvera’spersonnel is known in the region and long-term personal contacts make interactionwith enterprises easier. Finnvera’s nationwide network of regional offices isFinnvera’s strength. The personnel are skilled and experienced, also somewhataged on average. The drawback of this matter, which is good as such, is the concernof how the employees are capable of continuously maintaining their interest inrenewal according to the requirements of the market, business environment andFinnvera’s wide-ranged product repertory.

There is the risk that the level of expertise of the personnel of Finnvera’s regionaloffices is not developing in compliance with the changes occurring in the businessenvironment. Knowledge of business analyses is a critical field of expertise inwhich the traditions of Finnvera (and its predecessor Kera) are recognised to begood and long. The clients and partners consider that between and within theoffices the problem is that the activities are not of even quality to a sufficientdegree. New branches and business sectors bring new challenges for know-how, aswell as changes in the earning logic and logistic chains of enterprises. The changeprocesses of client enterprises and cases requiring difficult turnaround easilybecome bottlenecks to know-how, since in a regional organisation one singlebusiness analyst encounters such cases only seldom. Therefore it is appropriate thata special turnaround team of the SME Unit supports the regional offices inturnaround of firms in difficulty.

109

7 The present “surpluses” in Finnvera’s balance sheet are not real surplus from activities, because indomestic financing the real profitability of activities does not become evident until after a ten-year ti-me span (cf. also 3.3.1.3). In export financing, the time horizon of the analysis is even longer (cf. also2.1.3).

The sharp increase in the number of clients due to the loan products intended forsmall and start-up enterprises has brought challenges for prioritisation of timespending. It is also clear that a one-man enterprise requires a different kind ofknowledge of the business analyst than an internationalising company with severalbranch offices, which employs tens of people. Finnvera’s challenge is to ensure thatvarious client groups receive services tailored to their needs and solutions for theirfinancing problems. However, without undermining at all the importance of small-scale clients for Finnvera’s activities or the Finnish society, it can be stated that theincreased number of clients has taken time away from serving somewhat largercompanies. At the same time, the know-how of the personnel may have gone in thedirection that Finnvera’s capacity to support and spur enterprises in really chal-lenging financing situations has weakened.

The reorganisation of Finnvera’s regional offices in 2003 (deputy regional director,managers of financing, financial advisers) gives possibilities of solving the above-mentioned challenges. However, the reorganisation as such does not yet improveskills, but systematic development plans of both the regional offices and individualemployees and the related measures must be linked to the reform.

Regional policy has always played a key role in Finnvera’s activities. Knowledgeof regional economy and of the regional enterprise networks and actors occupies acentral position when making financing decisions that suit and affect regionalpolicy. The know-how of personnel is not limited to business and client know-how,but in-depth and comprehensive knowledge of the region. In addition, in the globalmarket situation, Finnvera’s ability to support the internationalisation of its cliententerprises and the related financing solutions is essential. Finnvera must becapable of providing, more actively than before, financing solutions that supportinternationalisation and of understanding better the international business fieldwhere Finnvera’s clients operate.

3.3.3.2 Active Portfolio Management

Finnvera’s risk management system and rating of clients were transferred fromKera to Finnvera in connection with the merger. The risk management system is oftop quality, even by the international standard, bringing a clear competitive edge toFinnvera. On the domestic side, historical data have been filed in the system formany years, so that the prognosis capacity of the system can be considered at leastreasonable. The risk management system can provide various printouts by person(business analyst) and by office, as well on Finnvera as a whole. The lack ofinformation is not a problem, but the question is whether the data can be processedinto a form where its usability would be optimal. The risk management system has

110

been tuned to react fast to deviations, so that the system allows recognition of theclients in the case of whom there is reason to undertake rectifying measures.

The rating of enterprises within the risk management system is based on businessanalyses and a qualitative and quantitative evaluation of their various elements.With this tool, the business analyst is forced to pay attention to factors that arecentral in terms of risk assessment: management (ownership and corporatestructure, key personnel and organisation), business (sector, products and clients;marketing and competitiveness, as well as operating framework) and to economy(profitability, sufficiency of finance and financing structure). On these bases, thesystem produces mechanically a risk rating for an enterprise from a scale of eightratings (A1–A3, B1–B3, C and D), on which the pricing of products is also based.

From Finnvera’s point of view, the risk management system is one way ofmanaging the outstanding commitments and loans. But it is purely technicalactivity. An active encouragement and support for the client enterprises should playas important a role. Firms expect that Finnvera could discuss, more actively thanbefore, the development of activities and solving of financing problems with them.The shortage of time, which probably derives from the growth of the number ofclients, has reduced such active dialogue and spurring with firms. Businessanalyses and the related technical risk management system can never replacepersonal contacts, which also requires a certain kind of competence of the businessanalyst.

3.3.3.3 Internal Processes

The Ministry’s steering gives impulses for Finnvera’s internal processes. In sub-section 3.3.1 above, attention was paid to the Government control and to the factthat the Government’s way of steering Finnvera with ministerial guidance does notalways serve meeting the goals of Finnvera. For instance, the allocation of thegranting powers distributed among different regions as Finnvera’s internal processis unnecessary bureaucracy and does not serve the needs of the clients. Corre-spondingly, e.g. the State’s guarantee system, which has been felt to be outdatedand stiff in fund-raising causes additional work and raises the total price of thefund-raising.

The annual planning system, which is run down the line within Finnvera’s organi-sation, is relatively heavy (many different objectives and products), and it does notin all respects serve the client interface. As a result of the merger, efficiency has im-proved (compared to Kera) no doubt because the guarantees and loans were put un-der the same roof and the range of services in these was extended. On the other

111

hand, customer-orientation is considered to have decreased (compared to Kera) andbureaucracy and various systems to have increased during the existence ofFinnvera. The economic and risk management systems are excellent and precise,sometimes even too detailed. Different kinds of indicators and parameters arewidely monitored, but they may be mutually illogical. In fact, it is essential to findthe indicators that best depict the realisation of the basic tasks and to focus on theirmonitoring with the Balanced Scorecard.

Domestic financing has been vested with the head office’s field unit, under whichand under whose management the 16 accountable regional offices operate, as wellas with the SME Unit, which resembles a steering administrative body and makesoperative financing decisions. Such a matrix organisation was justified in connec-tion with the merger, when aiming to combine two different kinds of corporate cul-tures with one another. This solution has, however, come to its end and it nowcauses more problems than what it provides solutions for them, despite the fact thatcooperation between the directors of the units functions well. The head office hasbeen centralised into two parts, and the field organisation regionally into 16 offices.Particularly on the national level, the banks are unaware of which instance to con-tact in each particular situation.

Finnvera’s domestic financing is controlled from the head office with heavy em-phasis on the regional offices, with tight accountability. Managing a heterogenic re-gional network comprising 16 offices is very difficult and challenging, because theoffices have different kinds of priorities in terms of their products, objectives andoperating methods. A prominent and highly skilled leader figure is longed for in thefield. This situation becomes stressed, when the company’s top management is feltto be primarily interested in large companies and export activities.

The strict regional office -specific accountability, which is reviewed annually, maydecrease riskappetite, which is not appropriate for a State’s specialised financingcompany. An annual review by business analyst/manager of financing/regional of-fice does not necessarily lead in the best way to financing solutions that would af-fect industrial policy and/or regional policy, but at worst to unwillingness to bearrisks. Positive publicity and effectiveness have been gained with small loan prod-ucts, when measured by the number of clients, although the number of outstandingcommitments of the products is relatively low. Even though the business analysisof these products is carried out in a more mechanical and lighter manner, it takestime away from fieldwork in larger companies. The number of clients per businessanalyst varies greatly partly because the portfolios of different analysts include dif-ferent kinds of clients. The final outcome of this is that the workload among busi-ness analysts is not very evenly distributed. There are indications of a similar un-

112

even distribution of work between the various regions, as well as between the re-gions and the head office.

The predominance of the regional offices steers the personnel of a regional office tooperate on a regional basis, which is quite appropriate as such. However, societyand business have diversified and globalised regardless of whether firms areengaged in foreign trade or not. The ownership arrangements of firms have alsobecome more complex and regionally distributed. All these factors bring to theconclusion that the regional level as such is not a sufficient level for managing andevaluating Finnvera’s risk portfolio and profit formation. The perspectives of theregional office and Finnvera may be at least partly contradictory with each other.Although presence in a region is a clear strength of Finnvera, it has maybe not keptup with the dynamic development of business, which extends longer than the localclient enterprise, to other regions or abroad.

When examining Finnvera’s internal processes, it should be noted that along withthe establishment of Finnvera, different kinds of ramifications have emergedaround the core business, i.e. corporate financing, in the form of developmentprojects, which are positive as such. These systems and development projects mostlikely unite Finnvera, but they also create unnecessary rigidity and above all eat theresources of the basic function. Development is of vital importance and an integralelement of everyday business. An organisation does, however, have its saturationpoint, after which development projects become more a burden than a resource. InFinnvera, such a situation is at times close in which the systems and developmentprojects are already felt to disturb the core business.

All in all, Finnvera’s processes are relatively rapid and of high quality, althoughheavy to some extent. When streamlining Finnvera’s internal processes, at least thefollowing ones of the aspects presented above should be taken into account: thedysfunctioning of the present matrix organisation, the need for intensifying thecommunication between the network of regional offices and the head office, andthe challenges of the regional offices in understanding the dynamics and versatilityof business.

3.3.3.4 Human Resources and Decision-Making

Finnvera’s activities are professional and flexible. The personnel are experiencedand highly skilled on average. Although the regional organisation on the clientinterface is customer- and business-oriented, the organisation culture especially atthe head office is relatively authoritarian and official. A rather extensive middlestep is working between the regional offices and the top management, and themanagement of the regional offices thinks that the ideas put forth by the regions are

113

not heard as such by the top management. Therefore the systems introduced at theregional offices (e.g. the competence analysis, quality system, client segmentationand the service concepts) have not originally been sufficiently adapted toFinnvera’s organisation, and their acceptance becomes difficult. The managementis felt to be too distant from the field, although the employees agree that themanagement is under-utilised in Finnvera as a resource for the company’s strategicplanning. Such a careful estimate according to which the head office would seem tohave excessive resources in relation to the regional office network could bepresented. The regional offices feel that the head office demands different kinds ofreports and operating models, although they would not necessarily seem to bringrespective valueadded to the client enterprises or to the offices themselves. In anycase, it is sometimes difficult to see a clear connection between these.

In Finnvera, financing decisions are made rapidly and efficiently. The principles ofdecision-making powers are clearly defined in Finnvera. When necessary, thepowers are flexibly forwarded, so that the company is always capable of makingdecisions. In domestic financing the powers to grant credits and guarantees aredefined on the basis of the size of the responsibility and the enterprise’s risk rating.As the amount of responsibility increases and the risk rating falls, biggerdecision-making powers are called for. To put it simply, the powers of a regionaldirector suffice up to EUR 1 million, whereas those of a business manager or a fieldmanager go up to EUR 2 million and those of the managing director up to EUR 3million. Higher responsibilities are put before the company’s board of directors. Inpractice, financing decisions go through the SME Unit in the case of SMEs andthrough the field unit where larger companies are involved. Especially in the caseof small products, decisions are made very flexibly and rapidly. In larger and moredifficult projects decision-making is, naturally, slower because the businessanalysis and preparatory work take their time.

Finnvera is felt to be a good employer. The company invests in personnel trainingand the social benefits (e.g. occupational health service) are considered to be good.Competitiveness of earning benefits especially in the Helsinki Metropolitan Area isconsiderably lower than in the remoter regions. The advancement possibilities ofpersonnel in Finnvera’s regional offices have traditionally been minor, but therestructuring of the regional offices improved the possibilities of career develop-ment by establishing the posts of a deputy regional director, manager of financingand of a financial adviser, as appropriate. Along with the increase in the levels ofhierarchy, Finnvera’s organisational structure has become closer to that of banks.The willingness of the personnel to move elsewhere from the regions is low (cf.4.1.2.6 Human resources, for details). Finnvera as an organisation would, however,offer better advancement possibilities, if the employees were prepared to changetheir domicile. The exchange of employees particularly between domestic and

114

export financing has been very small-scale. Within the next few years, aconsiderable number of Finnvera’s employees, notably executives, will retire.Retirement is for Finnvera an opportunity in a sense, if the aim were to streamlinethe organisation and adapt it to better meet the current needs. On the other hand,retirement also presents a high risk for Finnvera. How to transfer years ofexperience to new experts without causing any trouble on the client interface? Howto ensure that the customer- and business-orientation and financial know-howremain in the key nodes with respect to the organisation’s successful and efficientactivities?

3.3.4 Cooperation with Other Organisations

3.3.4.1 Cooperation and/or Competition with Banks

At present, banks mainly regard Finnvera as a cooperation partner, supplementer oftheir financing and risk-sharer and as a competitor to some extent. In the remoter ar-eas where Finnvera acts more strongly as a direct and primary financier of enter-prises, banks characterise Finnvera as a competitor more often than in the growthcentres. In remote areas contacts with banks are also otherwise more distant and thecollaboration culture in solving financing problems of firms is younger and weaker.In general, banks would expect that Finnvera would be more active in risk-takingand that it would assume the role of an actual risk financier. However, it has notbeen possible to evaluate Finnvera’s real risk-taking capability in a relatively goodeconomic situation. Cooperation between banks and Finnvera has improved afterthe merger, and the banks’ complaints about Finnvera’s competition-distorting rolehave become more infrequent. In the growth centres in particular, the increased useof guarantee products is probably a major reason for this more balanced situation.Finnvera’s cooperation- and customer-oriented working culture may also havecontributed to improvement of the cooperation, when banks and Finnvera canactually exchange information and experiences while solving together a firm’sfinancial problem.

After the depression, banks are over-cautious and willing to share the risks withFinnvera. The increased cooperation between Finnvera and the banks in finding afinancing solution for a firm is to the point. In its own decision-making, Finnveramust consider whether the bank participates in the financing of a client enterprise,and if it does, on what conditions. If a bank cannot grant a loan to a firm, Finnveracan also act as a direct financier (e.g. in the case of start-up technology companies).If the bank finds the preconditions for the financing, Finnvera should not give acompeting bid, not at least with loan instruments including the State’s interest

115

subvention, but rather aim to complement the bank’s financing with its guarantee,when necessary. It is essential that price is not Finnvera’s competition factor, butFinnvera’s capacity to bear risks should play the decisive role.

The banks characterise Finnvera as a relatively flexible, though prudent and partlyofficial partner. The differences between the regional offices and employees(business analysts) are considerable. Compared to banks, Finnvera often has agreater decision-making power in a region than bank offices, so that decisions canbe made in Finnvera rather flexibly at the local level. Entrepreneurs in some placeshave a lower threshold to do business with Finnvera than with banks. Finnvera’scompetence in the fields of business analyses, advisory services and consultancy isoften considered to be on a better level than that of commercial banks. In manycases banks make avail of Finnvera’s business analyses, seldom the other wayaround. Like for Finnvera, business analyses of their own are for some banks astrategic competition factor and an integral part of risk management, so that it is notpossible to require that the partly overlapping work of the banks and Finnvera inthis sector could be abolished altogether. On the lower levels of responsibility thepossibilities of cooperation are no doubt better.

3.3.4.2 Catalysation of the Private Sector

The activities of the State’s specialised financing company can be seen in differentways depending on the nature of the intervention: does the State’s specialisedfinancing company mend the market failure so that it aims to rectify this failureitself or does the company aim to catalyse the private sector to function in this field,when the market failure becomes narrower. It was described in the previous Section(3.3.4.1) how Finnvera and banks can together draw up a suitable financingpackage for a firm at the local level. In the cooperation between Finnvera and abank, it is not always a question of the terms of the financing, but also of the factthat the bank would not engage itself at all in some projects as a financier. In suchcases Finnvera brings with its role new business to the bank, i.e. catalyses with itsown input a financier of the private sector to join the activity. Finnvera’s catalysingrole could be stronger, but its own sales targets may take it in a slightly differentdirection. In very remote areas Finnvera prevents, with its mere existence, a localbanking monopole and thus catalyses the bank into a competition situation. Aselectronic banking functions develop, the banking behaviour of firms has,however, changed and the presence of a local bank is no longer essential in the sameway as earlier.

It is to be seen that as Basel II enters into force on 31 December 2006 (cf.sub-section 3.2.4.2), banks will strive more than before for sharing risks with

116

Finnvera when financing a firm. The precondition for this is that the protectionbased on Finnvera’s guarantees has a zero risk for the banks. The effects of Basel IIon the activities of banks gradually begin to show on the market depending on theeconomic cycles. In principle, banks could already now apply the Basel II Accordin their pricing, but in practice the competition situation makes it more difficult.

As stated earlier in Section 3.2.3., the financing competence of SMEs is in generalon an insufficient level. Finnvera’s regional network and expertise in financingcould be utilised more systematically than before when finding and planning, basedon the needs of the client firm, a financing package suitable for a firm. In practice,business analysts are even now in many cases the “main architects” of the financingpackage, but such brokering of SME funding could be a product provided forenterprises liable to charge, consisting of Finnvera’s products. The advantages andbenefits of such activity are versatile: (1) the fund-raising of an SME becomeseasier, (2) the position of an SME on the financial market improves, and (3)Finnvera catalyses private banks and makes them compete against each other inview of financing SMEs. As an SME broker Finnvera would mend the marketfailure in such a way that it with its own expertise and contacts catalyses the privatesector to finance firms, and based on this, it could also supplement the bankfinancing as necessary.

According to a comparative study on the public specialised financing companies offive countries (Bouix et al. 2000), an intervention of the public sector on the Finnishfinancial market is relatively strong. The same study gives indications of a situationwhere the market share of public specialised financing in countries that haveadopted an indirect financing system is clearly lower, although the market failurecan be expected to be more or less of the same size. Particularly in remote areas, thehigh share of public, i.e. Finnvera’s, financing could partly be explained by thepricing, which is reasonable for the firms’ point of view, and not so much by themarket failure. As the availability of the external financing of firms on the wholehas recently improved, it is difficult to justify the intervention by public financierssolely with general market failures. The market failures are involved in some spe-cial groups of companies or at certain stages of a firm, when public inputs directedto these situations and targets are needed. On the other hand, allocation of publicfinancing to innovation may also come to the question. (Hyytinen – Pajarinen2003)

When examining Finnvera’s activities regionally and in terms of the product range,they can be said to have a relatively good coverage. There are some overlappings inthe supply of financing by Finnvera and the private sector, but the shift after theestablishment of Finnvera towards guarantees has reduced the tightness of thecontacts between banks and Finnvera. In principle, a public actor is not to step in

117

until the means of the private sector are not sufficient alone in a financing situation,i.e. when there is a market failure based on which the volume of Finnvera’sactivities must be sized. Then, too, it remains to be seen to what extent the bankintends to transfer the risk connected with its own normal business for the State tobear. Correspondingly, there is the danger that due to low competition banks mayprice a loan they grant to a firm in a risk-sharing situation to the marginal level,which does not enough take the risk that Finnvera bears with its guarantee intoaccount. In such cases Finnvera’s guarantee may be channelled as aid to banks(instead of the client), which would not be to the point, either. Finnvera and thebanks should negotiate and define the means by which Finnvera and the bankcould, when compiling a financing package for a firm, examine on a case-by-casebasis the marginal setting of a loan guaranteed by Finnvera and granted by the bankfor a firm in relation to the risk included in the project. On this basis, Finnvera couldpossibly take a stand on the maximum marginal of a loan protected by Finnvera’sguarantee in its guarantee decision.

Finnvera’s activities on the financial market as both a direct and indirect financiermake it more difficult to assess the existence, width and nature of a market failure.Neither should enterprises permanently lean on the support of a public financier,but the system ought to encourage enterprises to move over to using the banks in theprivate sector always when it is possible. (Georghiou et al. 2003).

3.3.4.3 Cooperation with Public Organisations

Attention has been paid in many contexts to the insufficient work allocationbetween public financiers and actors (e.g. State Audit Office 2002, Maula – Murray2003). Finnvera, Finpro, Sitra, Finnish Industry Investment Ltd, Tekes and theEmployment and Economic Development Centres (T&E Centres) have initiatedcooperation on the management level, aiming to make the services provided by thepublic sector for firms easily approachable and more transparent. Another objectiveis to clarify mutual allocation of work and improve the efficiency of activities withthe joint client interface. All the organisations mentioned above have their own roleto play in the Finnish innovation system, but from the client’s point of view inparticular the situation is unstructured. It is difficult for the client to see whichorganisation to turn to in each particular case.

Finnvera’s role as a regional actor is important, because its network of regionaloffices covers the whole country. Like in the case of the T&E Centres, clients canbe directed through Finnvera to other public-sector organisations, depending on theclient’s needs and problem. A real challenge is that the above-mentioned

118

organisations themselves already have a wide range of various services intendedfor firms on top of which the services and tasks of other organisations as wellshould be known at least on a general level. Thus redirecting a client is notunproblematic in practice. In some regions Finnvera has concluded a cooperationagreement with the Finnish Jobs and Society Association/Regional Service Centrefor new business enterprises on supporting start-up enterprises in their activities. Inthe case of Finnvera’s products intended for small and start-up enterprises,cooperation with the Regional Service Centre reduces the overlapping work ofdifferent instances in the field of business analyses, for example. The goal shouldbe to reach a similar cross-utilisation of expertise and work among publicorganisations.

As a regional actor, Finnvera is characterised as flexible, highly skilled and willingfor cooperation. The image of Finnvera is brighter, more flexible and more cus-tomer-oriented than, for example, that of the T&E Centres. Finnvera participatesactively in the regional network of experts, which plays a significant role in devel-opment of a region based on its strengths. Many public actors in the region expectof Finnvera a more strategic and active role in developing the region. On the otherhand, there is uncertainty as to the real extent of Finnvera’s responsibility for re-gional development and of its task to channel and sell its own financing products inthe region. It is natural that implementation of effective regional policy requires ofthe actors in the region close regional coordination and cooperation in which it isexpedient for Finnvera to be active.


In the following, as conclusions of this evaluation, the answers to the evaluationquestions concerning Finnvera’s domestic financing will be compiled. The textincludes references to the sections in which a particular matter is dealt with in moredetail. After the conclusions, recommendations will be presented to enabledevelopment of Finnvera’s activities by Finnvera itself or by the Ministry of Tradeand Industry, which steers the company.

3.4.1 Conclusions

1. Does Finnvera plc have a distinct and appropriate assignment as theexecutor of the State’s special financing and have the SME and regionalpolicy objectives set been achieved?

119

As stated in section 3.3.1, Finnvera’s legislation-based assignment is to

the point and distinct as such, even though imprecise. Finnvera has with

its internal guidelines specified some points in the legislation (e.g. in

terms of company size and sectoral limitations, cf. State Audit Office

2002), and a government proposal on the amendment and extension of

the sector article has just been adopted (HE 163/2003). It is broadly

stated in the assignment that the company intends to promote the activi-

ties of SMEs and implementation of government’s regional policy tar-

gets. The owner determines annually the ownership and industrial pol-

icy targets for the company (cf. question 9 for more details). Finnvera

has performed its extensive task reasonably well, although there is room

for development in the assessment of the impacts of its activities. In ad-

dition, attention should be paid especially to the level of the regional

policy targets and, above all, to examination of their implementation.

The significance of the regional policy aspect in Finnvera’s target set-

ting is largely a political issue. Along with the changes in society, the

need for conventional regional policy has clearly decreased. When

striving for effectiveness of regional policy, the regional policy targets

and the ways of measuring them must be defined more clearly in the as-

signment.

2. Is Finnvera plc’s domestic financing activity correctly sized?

It is stated in 3.3.4.2 that in Finland intervention by the public sector in

financing of SMEs is more frequent than in countries where the State is

using the so-called indirect instruments. As a result of the banking cri-

sis, the banking sector in Finland may well be characterised as prudent,

so that there is an obvious need for a risk financier and risk-sharer. Af-

ter the merger, the volume of Finnvera’s domestic financing has grown

along with new guaranteeing activities in particular. When sizing

Finnvera’s activities, market failure – its nature and width – plays a key

role, because Finnvera’s activity is based on mending and decreasing

market failures. Critical estimates have recently been presented accord-

ing to which market failure does not any more extensively touch upon

SMEs, but it focuses on certain stages of a firm and on firms of certain

types. This also requires more precise allocation of public intervention.

The volume growth as such should not be Finnvera’s objective, but the

volume must yield to follow the market failures detected. The nature of

activity must support optimal utilisation of the private sector’s input on

the financial market and improvement of Finnvera’s ability to assume

risks and to complement bank financing (cf. sub-section 3.3.2.2 for mar-

ket failure) (cf. also question 4).

120

3. In its current forms, is the effectiveness of State aid allocated forFinnvera plc’s domestic financing to the point?

Section 3.3.2.2 stresses Finnvera’s ability to act more strongly as a

risk-taker. At the same time, it is suspected that the goals of neither

regional policy nor industrial policy can be efficiently served with the

current interest subsidies of loans intended particularly for the assisted

areas. Therefore it is proposed that the amount of money to be used for

regional interest subsidies be allocated for State credit loss compen-

sations, when higher risks can be assumed or a larger number of enter-

prises can be served. In practice this means that the emphasis continues

to shift towards guarantees and that the direct financing granted by

Finnvera is cut (cf. also question 4).

4. Are Finnvera plc’s financing products well adapted to the prevailingmarket failures and has Finnvera plc’s cooperation with banks on usingthem been sufficient?

As stated above, market failure is by nature such that in many cases

Finnvera can mend it with its guarantee product, together with the bank.

In growth centres Finnvera’s activity has after the merger successfully

turned to this direction, which is why the relationships to banks have

markedly improved. It seems that there would be room on the market for

Finnvera’s small products (mainly small, women entrepreneur and

entrepreneur loan), because the risk-sharing model is not cost-effective

in the case of small loan amounts and because banks are not eager to act

as financiers of start-up enterprises and very small firms (cf. sub-section

3.3.2.2 for further information on market failure). When Finnvera

operates more strongly as the direct financier of firms in regions, the

relationships to the banks are not as simple. However, the traditions for

Finnvera’s (Kera’s) activities are long in the regions, so that the work

allocation between the banks and Finnvera has become reasonably

clear. The extent to which it serves regional policy targets or is

otherwise appropriate from the owner’s perspective is a wholly different

matter. All in all, Finnvera’s product range is very wide. There is reason

to suspect that managing the range of products is not unproblematic for

Finnvera, let alone that the clients would understand the differences

between various products and their suitability to their own needs for

financing (cf. sub-section 3.3.2.1 for further information on the product

range).

121

5. Within the next few years, what kinds of changes can be expected on themarket that should be taken into account when developing thecompany’s activities?

The changes on the domestic financing market are discussed in Section

3.2.4. Development of ICT and globalisation are among the central

factors changing the market in Finland, because the restructuring that

has led to centralisation of the markets in Finland has already largely

been effectuated. All in all, really drastic changes within the next few

years are not to be expected, as liberalisation, centralisation,

technological development and the increase in the importance of risk

financing are already in progress in Finland. The current level of

interests is very low and in real terms it can be expected to slightly rise,

though slowly. Taken all together, the effects on SME financing and

thereby on Finnvera’s activities are both positive and negative. The

Basel II Accord, which will enter into force at the end of 2006, is likely to

weaken the position of risky SMEs on the financial market. This may

mean an increase in the demand for Finnvera’s guarantees, if their zero

riskness can be ensured by legislative means. The growth of the number

of knowledge-intensive enterprises will also go in the same direction,

increasing the risk sharing between banks and Finnvera. During the

next EU programming period, the direct aid to business from the

Structural Funds, which are substantial at present, will at least be cut, if

not stopped altogether. Then Finnvera’s regional policy role may

become even more highlighted. Correspondingly, the government’s

regional policy outlines and the emphasis on business start-ups and

family business successions in the Entrepreneurship Policy Programme

set increasing requirements for Finnvera’s activity. On the other hand,

the increasing tendency of firms to invest, where possible, by means of

net cash inflow and a strong balance sheet will reduce the immediate

need for Finnvera’s activities in this limited enterprise group. Thus

different kinds of changes that have effects in different directions can be

seen on the market. In view of developing Finnvera’s activities, it is

impossible to name one overall big change and its direction of influence.

6. Does Finnvera plc evaluate enough the effectiveness of its differentfinancing instruments?

It is stated in sub-section 3.3.1.3 that many comprehensive analyses are

regularly conducted in Finnvera to develop the activities (studies on

clients, stakeholders, degree of recognition, banks and personnel). The

122

surveys are by nature such that they serve development of the company

activities with respect to both their content and quality. An important

aspect from the owner’s perspective – impact of activities – which the

company has not been able to sufficiently include in its studies, is

excluded from the evaluations. Making the effects of regional and

industrial policy visible is a major challenge for the company. For

instance, the employment effect, which is central from the owner’s

standpoint, is based on advance estimates, and the real employment

effects are not monitored on the basis of information obtained from

financial statements.

7. Does Finnvera plc have sufficient personnel and expert resources for ef-fectuating the necessary changes/for adapting to the changing require-ments?

When Finnvera's institutional setting was evaluated in Section 3.3.3., it

was found out that Finnvera’s personnel is highly skilled and experien-

ced on average. There is the concern that competence in business ana-

lyses and business in general, which is essential for risk management

and good customer service, will continuously develop according to

changes in the logic of the market and business activities. The regional

aspect is important, but enterprises operate dynamically on the global

market, so that Finnvera must have a broad understanding of the net-

working business of its clients. The growth of the number of clients has

brought about a rush that manifests itself as a reduced amount of spur-

ring assistance to the client. The key customer scheme is no doubt use-

ful, although not sufficient, as a solution prioritising time spending.

Correspondingly, the organisational restructuring of the regional offi-

ces allows systematic competence development, but demands other

concrete measures to support it, on the individual and regional office le-

vel, as well as on Finnvera on the whole. Allocation of human resources

does not at present optimally serve production of value added to the cus-

tomers. In relation to the regional offices, the head office seems to be so-

mewhat over-resourced. Imbalance of resources can also be seen bet-

ween the regional offices.

8. Has the client’s perspective been taken sufficiently into account inFinnvera plc’s activities?

Finnvera as an organisation is relatively customer- and business-

oriented – its contact to the client interface is very good. The head office

123

and especially the management are felt to be too distant with respect to

the clients. It may be that the regional office network does not

sufficiently encourage to understanding client relationships crossing

different regions (e.g. nationally dispersed ownership relations and risk

positions, as well as enterprise networks). Finnvera assesses regularly

its success on the client interface (client surveys). The aim has been to

direct the products to specific client segments, which has, in fact, led to a

wide product range that is difficult to manage. When time spending

focuses on important key customers and the high number of small-scale

customers, there is the risk that the middle group remains without

sufficient attention. In the assisted areas the client and demand may

direct allocation of State aid even more strongly than appropriate.

9. Is the Ministry of Trade and Industry’s industrial policy control overFinnvera plc expedient and how should the industry policy relatedtargets of domestic financing be developed?

The Ministry of Trade and Industry’s industrial policy steering is conc-

retised in the ownership and industrial policy targets formulated by the

Ministry’s working group. This central steering impulse comes to Finn-

vera “from the side” and it is not enough discussed with the company’s

board of directors. In addition, the Ministry steers the company by

means of different kinds of Acts and statutes, commitments and granting

powers, whose monitoring and allocation cause bureaucracy inside the

company. Instead of doing and allocation, the Ministry’s steering

should more focus on the assessment of the performance and impact of

operations. In the following Section 4, the Ministry’s ownership and in-

dustrial policy targets will be discussed one by one. As for domestic fi-

nancing, it can be summarised that the existence of a market failure

should be approached more clearly from the banks’ point of view, and

the role of the steering Ministry should be more active in this. Further-

more, the concept of an “innovative” enterprise needs to be defined.

The employment effects should include real employment effects instead

of the currently presented estimates. The Ministry has given new guide-

lines for assessing employment effects as from 2004 to Finnvera (and

the T&E Centres, Tekes and the Finnish Industry Investment Ltd). The

regional policy targets are relatively loose and simple, only indicating

the amount of financing allocated to the regions.

124


Respectively, there are a number of recommendations resulting from the evaluationof Finnvera´s domestic financing activities:

1. Simplifying the product range

The basic Finnvera product range covers three products: loans, guaran-tees and export guarantees, which can all be provided on different termsto different target groups. In practice the concepts of product and marketsegment in the Finnvera range of products are blurred which has causedfurther extension of the product range. As such, there are too manyproducts to be manageable either by the clients or the personnel.

2. Stronger emphasis on guarantees and risk sharing with banks

Lack of collateral for SMEs is shown to be a greater difficulty thaneither access to finance or the cost of funds, especially at current lowinterest rates. The regional interest subsidies have lost their relevance,due both to the market situation and the changed society. What isexpected of Finnvera is stronger risk-taking and risk sharing with thebanks. By removing the regional interest subsidies and allocating thecorresponding amount of money to state credit loss compensationsrisk-taking can be increased and stronger regional policy implementedespecially in the more remote areas. Thus, the state support can inprinciple be targeted for the benefit of a larger number of enterprises. Ifrisk sharing with the banks further increases, there is a need for Finnveraand the banks to jointly negotiate and identify the means for case-by-case financing arrangements. The margin offered by the bank shouldreflect the guarantee given and risk taken by Finnvera.

Nationally, there is need of special loans for business start-ups and smallenterprises, because the banks are not eager to finance these enterprisegroups. In addition, the risk sharing involved in these cases is notreasonable and cost effective.

The role of Finnvera as a so-called broker of SME-financing in solvingthe financing problems of enterprises would alleviate the poor financingability typical to SMEs as well as their inferior status on the financingmarket. SME-brokerage could be a product liable to fee of Finnvera,which would correct the market deficit by catalysing the private sector

125

by its competence and complement the bank financing according toneed.

3. Reorganising domestic financing and dismantling of the matrix organi-sation

The matrix organisation (field unit and SME unit) has been a viablesolution at the merger stage, but the transition period is over and it hasnow served its purpose. Domestic financing needs one clear head ofmanagement, who enjoys the trust of the field staff in terms of thecustomer, financing and business competence areas. When reorganisingdomestic financing, the focus of attention, in addition to the pointsmentioned above, has to be turned to a) the need to intensifycommunication between the regional offices and the head office and b)the challenge of increasing the understanding of business dynamics andversatility on the client interface.

Actually all these points speak for a line organisation working under themanaging director of Finnvera, where responsibility and know-how istransferred down the line within the organisation. The manager of thisline organisation has to have responsibility for the fieldwork. In practicethis would, within a certain time-span, mean increasing the decision-making powers on all the organisation levels according to competencedevelopment. This should not, however, mean that the regional or otherline of management could not go as far up as to the company board ofdirectors for advice and consultation, if necessary.

An alternative for this one strong and competence intensive lineorganisation -model could be the founding of another business unitbeside the present field organisation. This new organisation would beconcentrating on those enterprises, which now are in need of moreintensive spurring support, and for which Finnvera has great liabilities,as well as difficult and challenging companies in need of reorganizationand turnaround. The new unit could also be responsible for the creationof new knowledge, product development and piloting of new productsas well as the joint responsibilities of regions. In practice this wouldmean the new division of the present liability portfolio between theregional offices and the new unit. The so-called normal and easier caseswould be taken care of in the regional offices and cases, which requirespecial expertise would be transferred to the new unit. This transfer caneasily have negative repercussions on the regional office level: a) there

126

is a danger of further weakening of competence and b) the workmotivation of the personnel weakens due to decrease of challengingcases. Also the resource allocation questions have then to be taken intocritical scrutiny. On the other hand, within the client groups, which areimportant to Finnvera, client support would probably improve.

4. Strengthening the competence of the regional office network

The Finnvera regional office network is a key strength of the company.In the offices, competence has to be continuously and systematicallydeveloped according to the changes in the market and society. Under-standing the regional and international enterprise networks and thebusiness logic of the growth companies is essential. Competencedevelopment cannot be a voluntary activity, but based on commontargeting and planning. Organisational changes in 2003 give a solidground for systematic competence development.

5. Effective resource allocation and use

As to resource allocation there is a marked imbalance not only betweenregional offices, but also between them and the head office. In relation tothe regional offices the head office seems to be somewhat over-resourced. Partly because of this, maybe, the head office has developeddifferent systems relevant as such, which in the opinion of the regionaloffices, however, are serving the purposes of the head office better thanthose of clients or the company core business. Therefore, it isrecommended that there be a better balance between Head Office andRegional Office staff taking into account the needs of customers and thevalue-added that Head Office provides.

6. Intensifying impact evaluation

Finnvera evaluates and measures several operations-related indicatorsregularly and with commendable accuracy. Compared to these theevaluation of the impact of activities has had a minor role. Especially theimpact of Finnvera on employment and regional policies needs to beexplicitly defined and stated both on the target and impact level. Somemeasures have already been taken recently within the MTI and Finnveraconcerning both of these areas. This issue is further discussed in section4.

127

7. Alleviating and simplifying Government steering

The Government steering is visible in Finnvera activities in multipleways and the steering impulses are not necessary in line with each other.The Ministry steers Finnvera, in many parts, like a civil servicedepartment thus causing in places needless bureaucracy in the companyactions. The direction and control of a state-owned industrial policyinstrument in a way, that would take into consideration the nature of thebusiness and the client face, is an extremely challenging task. TheMinistry does well to critically consider, how the tradition of steeringcould be from doing things right towards doing the right things. It is ofcrucial importance that Ministry systematically assesses the nature andwidth of the market failure.

128

4 An Evaluation of Finnvera Plc'sOverall Organisation

4.1 Evaluation of Finnvera Plc as a whole

4.1.1 Introduction

This section evaluates the Finnvera organisation as a whole since the merger ofKera Corporation with the Finnish Guarantee Board.

The Terms of Reference for the evaluation focused on the following points:

a) As a whole, has the establishment of Finnvera plc by merging the formerKera Corporation and the Finnish Guarantee Board been successful,when considering the targets: efficiency of special financing, trans-parency, regional availability of the share of public funding, and stream-lining of the State’s corporate governance?

b) In regard to its size and internal structure, is the organisation of Finnveraplc’s activities appropriate considering the challenges set for it and thosethat are now predictable?

c) How should Finnvera plc’s fiscal status be developed?

This section therefore examines the merged organisation in terms of the targets:

• efficiency

• transparency

• regional availability and

• streamlining of the State’s corporate governance.

The size and structure of organization is then evaluated, as well as the fiscal status.

4.1.2 Efficiency

A key goal of the merger was to create greater efficiency. The question of the extentto which synergies have been created since the formation of Finnvera is an

129

important one. Greater institutional efficiency was one of the expected benefits tobringing together the two predecessor organisations.

The analysis below considers efficiency gains in a number of key organisationalareas, including information systems, financial systems, claims and recoveries,treasury, management practices, human resources, application of the BalancedScorecard and marketing. In addition, this section considers productivity gainsachieved by the merger and the effect of the merger on Finnvera’s market presence.Finally, this section examines whether the two predecessor organisations’ cultureshave merged and a new “Finnvera culture” has developed.

4.1.2.1 Information Systems

There are effectively two separate computer systems for the domestic financing andexport credit guarantees businesses. This is not surprising or even inappropriategiven the differences in clients and risks between the domestic side and export sidesof Finnvera. Both company-based risk rating system and Finnvera’s intranet,“Veranet”, were developed by the former Kera, but have been adjusted to serveFinnvera’s activities. The domestic side, however, is likely to make the most useout of these systems. Therefore there have been only minor efficiencies gained inthe IT area.

4.1.2.2 Financial Systems

Although the Annual Report of Finnvera reports a “joint” result, there is a need tomaintain separation of the export and domestic sides for a number of reasons, asdiscussed in the previous sections. Therefore, it would be unreasonable to expecteven greater blending of the two accounts to create more efficiency in theorganisation’s financial systems.

4.1.2.3 Claims and Recoveries

Recent organisational changes have brought together export and domestic claimsinto one area. While the process of administering claims may appear to be similarbetween the domestic and export side (analysis of potential loss, claimsminimisation etc.), they are in reality quite different. Moreover, the process ofrecovery is considerably different between domestic claims and internationalclaims. It is therefore important that Finnvera not weaken its sharp focus onrecovery of domestic or international debts.

130

4.1.2.4 Treasury

Finnvera’s Treasury currently serves the domestic loans side, by borrowing in thecapital markets to on-lend to Finnish companies. A striking fact in the evaluation isthat Finnvera’s Treasury, when seeking international investors, may find itselfcompeting against FEC also looking for international investors for its export loans.Setting aside any confusion that this potentially creates to investors in the market,there are opportunities for important synergies to be created between Finnvera andother state-owned organisations.

4.1.2.5 Management Practices

Finnvera has introduced some helpful management systems, including TotalQuality Management (TQM) and the Balanced Scorecard (BSC). The MajorCustomers and Export Credit Guarantees (MCECG) Unit believes that it hasbenefited from focus on total quality management (TQM) and the BalancedScorecard (BSC) which originated in the former Kera side of the organisation.From the perspective of the MCECG Unit, this has been a major positive factorfrom the merger.

The BSC has helped the MCECG Unit measure its performance vis-à-vis itscustomers, financial position and business activity. Annual targets are set andperformance is monitored. As with other areas of the organisation, there is a linkbetween these results and performance pay of individuals. However, as will bediscussed in Section 4.1.2.7, there may need to be some review of this system tobetter align it to the overall objectives of the organisation.

With respect to TQM, efforts have been devoted to improving processes andserving customers better. As a result, customer satisfaction levels have climbed andresults have seen important improvements in past four years. One of the key areaswhere improvements have been achieved is the process of decision-making, whichis better defined and more transparent to customers than in the FGB era. Customers(banks and exporters) feel that, while the final decisions may still not meet theirexpectations, the MCEGU is more open and transparent.

However, some customers suggest the improvements have come despite and notbecause of the merger. They have a high level of confidence in the currentmanagement team of the export credit guarantee program, but feel that the attentionpaid to the domestic side of the business may be distracting to the export business.

Stakeholders feel that the MCECG Unit’s management team is very professionaland competent. The internal structure is lean and functions well. The unit is divided

131

by sector, including bank and country analysis. The sector team leaders each have aprimary sector responsibility, but act as back-ups to their colleagues leading otherteams. There is a good “esprit de corps” and generally a fair distribution ofresponsibilities within the unit. However, there appear to be some concerns in theunit that their contributions are not as highly recognised as the domestic side.

In domestic side the decision making process is professional, flexible and rapideven though the matrix organisation per se is no longer relevant. There is some needto streamline the processes as the management by objectives is sometimesconsidered to cause unnecessary burden to the staff.

4.1.2.6 Human Resources

Synergies have been enjoyed in the HR area as personnel policies have beenstandardised between the two areas and, in theory, a common approach is nowapplied to salaries, bonuses and other terms and conditions of employment. At theinception of the merger, a promise of no layoffs was made by the FinnishParliament. But, four years later, there seems to be no reason to maintain thispolicy, particularly given that the organisation has matured.

“Career pathing” between export and domestic is not happening. There has beenlittle, if any, transfer of staff between export credit guarantees and domesticfinancing. Employees in the export side seem to be more willing than thoseworking in the domestic side to continue working in their own unit. The same kindof stability characterises the company as a whole (i.e. between regional offices, orbetween regional offices and head office). Most of the employees are reluctant tochange their unit/office (unless within Helsinki area).

Employee satisfaction and the working climate are measured annually at Finnvera.Feedback from these surveys shows generally consistent scores throughout theorganisation on both these points. Investment in skills and competence develop-ment of the staff are highly appreciated. Work is considered challenging anddemanding, especially after the merger. However, some areas, particularly theMajor Customers and Export Credit Guarantee Unit, feel that the bonus systemdoes not properly take into account the true performance of their unit.

4.1.2.7 Application of the Balanced Scorecard

Finnvera’s bonus scheme relates to the Balanced Scorecard targets for each unit.The Balanced Scorecard should relate directly back to the owner’s objectives forthe organisation. It is also very important that the targets of various units are equally

132

demanding and the scheme and its application be transparent to both employeesand, especially the owner.

Setting performance targets, linked to bonuses, for a government owned enterpriseis a great challenge, as these targets must take account of the organisation’s publicpolicy mandate. It requires focused consideration of what behaviours does theorganisation need to motivate in its staff. A review of this system by Finnvera’sBoard is required to consider not only the link between the owner’s objectives andhow top management “operationalises” them, but also how these are linked to thetargets of individual units and employees.

Finnvera working culture is characterised by clear objective orientation and apositive attitude towards work. However, some inherent contradictions can befound between certain objectives.

Firstly, the objective of financial self-sufficiency motivates a focus on the best risksand best customers. However, at the same time, Finnvera must also not competewith banks which by their nature take the best risks.

Secondly, Finnvera receives interest subsidies and loss compensation from thegovernment budget (for regional and industrial policy purposes), but is taxed on itssurpluses. This issue is discussed in more detail in section 4.1.7.

Finally, the bonuses paid to staff out of annual profits which are partly created bypublic resources may be in contradiction between long term sustainability and riskappetite of public risk financier. Especially in the domestic financing there is adanger that less risky transactions would be preferred to those with higher risk.Those transactions with respectively larger regional or industrial policy impactsmay be avoided, due to the fact that they may result in a worse financialperformance for Finnvera. From the regional office point of view it is also notunreasonable to try to set modest – or easily achievable – annual objectives, as thebonus system is based on exceeding of the objectives. This may not serve theoverall objectives of Finnvera and may take the focus away from those regions withthe greatest growth potential. This is not to say there should be no bonus system per

se, but, as noted earlier, there need to be a more viable, transparent, longer term andholistic system basing more on Balanced Scorecard application.

4.1.2.8 Marketing

Marketing functions seem to exist in both parts of the Finnvera organisation. Twobusiness areas (export and domestic) have different needs, and synergies withinthese fields have not taken place.

133

The marketing team of Finnvera basically serves domestic financing (includingregional offices). There is also a marketing team in the Major Customers Unit,which also plays an important role in organisational development, such as trainingand development with respect to Finnvera’s Regional Offices. These developmentfunctions should be retained within the MCECG Unit. Even though the “message”for marketing comes from respective units, the marketing support could beprovided by one single team.

4.1.2.9 Productivity Gains

The merger of the two organisations has improved productivity in Finnvera’sRegional offices in particular mainly due to the increase on guarantee volumes.Using a proxy to measure productivity, business volume per person has increasedon average. Thus, especially in the domestic side, the improvements in productivityhave been notable.

Some doubt exists whether the “total quality management” (TQM) or competenceassessment efforts are truly adding value to the customer. The staff recognise theemergence of some bureaucratic procedures creating even some confusion andfrustration among the staff. So far, these have not raised significant complaintsfrom customers. However, these initiatives, including the introduction of theBalanced Scorecard, have served to develop the new corporate culture.

4.1.2.10 Market Presence

It is widely acknowledged among clientele that Finnvera as a merged organisationis considered to be more flexible. Customer and business orientation has increasedand the product offering has expanded. Now with one “brand” in the market,Finnvera provides both loans and guarantees. For the Regional Offices, theinclusion of the domestic guarantee products has greatly enhanced the scope oftheir activities. The regional availability of the product portfolio of both loans andguarantees is considered by the staff to be the most important positive impact of themerger.

4.1.2.11 Culture

The two cultures of the former Kera and FGB were distinct and reflected themerged cultures of previous entities. There has been some success in the emergenceof a “new Finnvera” culture, particularly between the regions and Head Office.

The implementation of company wide management systems (e.g. total qualitymanagement, BSC) have been an important feature in creating this new culture.

134

The culture is broadly consistent throughout the organisation and there has been amarked improvement in the overall working climate

A staff survey was undertaken by the evaluators to obtain feedback from employeesabout the effects of the merger. As can be seen in the following figures, the stafffrom the predecessor organisations perceive the effects of the merger in more orless a similar way. Some minor exceptions can be found: former Kera personnelconsider more often that the efficiency has increased, whereas those coming fromFGB consider more often that the customer-orientation has increased. Whenassessing whether staff coming from different organisations are treated fairly, theviews between former Kera and former FGB staff also differ.

1=totally disagree, 5=totally agree

Figure 6: Effects of the merger by predecessor organisation

The perceptions of the effects of the merger differ when comparing domesticfinancing (Regional offices, SME unit, Field operations), export credit (Major

135

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

General goals of the merger have been achieved

The efficiency has increased

There are overlapping activities within the organization

Our financing products are better available regionally

We are more important actor/financier for our clients

Our activities are more customer-oriented

People from different organizations (Kera, FGB, others)are treated fairly

A mutual Finnvera-spirit has emerged

I have a good holistic view about FV activities

I have a good holistic view about FV objectives

Know-how within the organization has improved

Government steering has become more simplified

Overlapping activities have been cut off

Due to the merger the activities have been fragmented

Due to the merger my work has become more demanding

Elsewhere

Kera

FGB

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
















Elsewhere

Kera

FGB

Elsewhere

Kera

FGB

Customers unit) and other support units of the head office. The Major Customersunit, especially, sees less positive gains than the others, and the opposite applies forthe domestic financing.

1=totally disagree, 5=totally agree

Figure 7: Effects of the merger by Business Units

4.1.3 Transparency

The second target area of the merger was to improve transparency. The notion oftransparency of Finnvera’s operations can be considered in two ways – disclosureto the public via Annual Reports etc. and accountability to its owner. This reporthas already considered earlier the question of the need to be clearer in the accountsbetween the domestic and the export sides. This section considers the transparencyquestion from the point of view of the owners.

136

1 2 3 4 5
















Other Support Units of HO

Regions, SME, Field

Major Customers

1 2 3 4 5

















Regions, SME, Field

Major Customers


Regions, SME, Field

Major Customers

Every year, the government provides Finnvera with its Public Policy Objectives.This area is dictated by the MTI´s working group and sets out the government’sOwnership Policy and Industrial Policy.

4.1.3.1 Ownership Policy

The government’s ownership policy objectives cover two points: Efficiency andCapital adequacy. The efficiency target may be sensible, but the capital adequacytarget is rather meaningless given the basic subsidies that exist and the fact thatFinnvera does not have real capital in support of its overall business.

4.1.3.2 Industrial Policy

With respect to the industrial policy, there are a number of objectives set out by thegovernment. These objectives are discussed in more detail in the followingsections.

Financial Self-Sufficiency

The financial self-sufficiency targets are arguably more suitable as ownershiptargets than industrial targets and are notably separated between domestic andexport. The domestic financing target is to cover: a) the costs arising fromrefinancing; b) own operating expenditure and c) the company’s share of the creditand guarantee losses with the returns on the financing, including operating aid. Thisis both reasonable and understandable. However, as stated in the chapter 3.3.1.1, itis inherently challenging to combine the objectives of minimising the market gapand sustaining financial self-sufficiency. Given the nature of Finnvera as a state-owned risk financier with regional and industrial policy targets to minimise themarket failure, this target is also sensible. The export credit guarantees target isbreak-even over the long term (10–20 years), but as argued in Section 2, theintroduction of a provisioning system will help to track this target.

Market Failure

As market failure is an extremely dynamic phenomenon, Finnvera and especiallythe steering authority, the Ministry of Trade and Industry, must regularly monitorand review (formally and informally) their systems and products and adapt to themarket changes.

Finnvera has two objectives on the domestic side relating to its requirement torectify the market failure: a) the share of enterprises of the A risk class of the

137

enterprise’s outstanding commitments and b) Finnvera’s role in financing start-upand innovative enterprises. These objectives are to be followed based on theIndustrial policy objectives of MTI´s Working Group. However, these measures donot indicate clearly enough the existence nor the size of the market failure.

The recently published studies on financial systems and market failure in Finland(e.g. Hyytinen – Pajarinen 2003) suggest that start-up and innovative companieshave the most difficulty accessing finance and therefore market failure is mostlikely to take place in this these areas. However, the definition of an “innovative”company is not clear, nor does it automatically imply the existence of market failureper se. Even though a company may be in a start-up phase or classified as“innovative” does not necessarily mean there is market failure, as such companiesmay very well have access to sources of capital and therefore there may be no needfor Finnvera financing to fill a market gap.

On the export credit side, the existing measures of market failure are inadequate.Measuring the extent to which Finnvera’s activities are filling market gaps can onlybe done by understanding precisely what areas of the market the private sector ismissing and why. Therefore, a more precise measure of performance would comefrom direct feedback from the private sector banks, non-bank financial institutionsand credit insurers to determine whether from their perspective Finnvera isoperating at all in areas of the market in which they would be prepared to operate.

SMEs

The government measures Finnvera’s performance in meeting SME objectives byfocusing on employment levels and survival rate of companies. A measure of “newjobs created” in companies financed by Finnvera is very relevant to monitor. Themethod used currently by Finnvera to measure the amount of jobs, however, is notappropriate, as it only indicates the estimated – not actual – employment effects.Finnvera already systematically gathers financial statements etc. of the clientcompanies, and the employment figures could be collected simultaneously.Ministry of Trade and Industry has given Finnvera new instructions for assessingthe employment effects from the beginning of the year 2004. The survival rate ofthe companies is an appropriate measure.

Internationalisation and Exports

Finnvera has the responsibility for ensuring for its part that the export financingsystem remains competitive. This means that the other parts of the Finnish officialexport financing system must ensure that their parts, i.e. lender of record (FEC) andinterest stabilisation (FIDE), are competitive. Competitiveness must be considered

138

from the perspective of what is available to Finnish exporters’ competitors in theway of official export financing support from their national governments.

Measuring this objective by percentage of exports covered is not appropriate. Amore suitable measure would be to track what deals were lost due to the competi-tiveness of the financing package.

Finnvera also has the objective to increase the number of enterprises using exportcredit guarantees. However, because of the restrictions imposed by the EuropeanCommission on short–term credit insurance, there are limitations to what kind ofsupport Finnvera can provide.

Regional Policy

The government measures the success of Finnvera´s regional policy activities bythe amount of financing allocated to the assisted areas. The objective has been tomaintain at least the current level. This is considered to be a rather modest objectivefrom the regional policy point of view, and it does not emphasise the diversifiedneeds and potential of different regions.

Customer Service

The government’s objectives in this area only appear to cover the satisfaction ofSMEs. Major customers should also be considered and their levels of satisfactiontracked.

Summary of Government Objectives

The government’s ownership and industrial objectives are comprehensive, butneed some adjustment to ensure that they are appropriate to Finnvera’s mandate,status and operations.

Some consideration needs to be given to refine the objectives of financial sustain-ability or sufficiency, capital adequacy, market gaps, SMEs (especiallyemployment effects), internationalisation, regional policy and customer service tobetter align them to the government’s aims.

As these are the areas to which Finnvera needs to be held accountable to its owner, aformal reporting system on “Performance Against Objectives” needs to bedeveloped to ensure transparency and accountability. This point is made not tosuggest that there is currently neither transparency nor accountability of Finnverato the owner. Indeed, Finnvera prepares a quarterly report to MTI based on these

139

government objectives. However, instead of this being more of an administrativetask, there needs to be wider discussion within Finnvera’s management torecognise the importance of this formal mechanism in communicating between theowner and the company.

Beyond the relationship between Finnvera and the owner, additional considerationneeds also to be given to the communication of these objectives to other keystakeholders, including customers, banks, personnel, taxpayers etc. The achieve-ment of these objectives requires that they are clearly communicated among theFinnvera staff and closely linked to the Balanced Scorecards (BSC) and theperformance bonuses of the business units and regional offices.

4.1.4 Regional Availability

The third goal of the merger was to improve regional availability. On the domesticfinancing side, the availability of domestic guarantees since the merger of Kera andFGB strongly support the regional, market failure and SME objectives. Theregional policy objectives are rather loose and therefore not considered to besteering customer choices.

On the export credit guarantee side, there is a lack of certain products in helpingSME exporters. The EU Communiqué on ST marketable risks means that efforts tomarket certain ECG products through regional offices are restricted.

One additional major impediment to the regions doing more on the export side isthe fact that the Balanced Scorecard (BSC) for regional offices does not includeselling of ECG products. There is, therefore, little incentive for regional office staffto promote ECG products. Indeed, there may be a double disincentive for them topromote ECG products. ECG business is not treated the same way financially asdomestic business where about half of the losses are paid by the government. In thecase of loss, this has direct implications to the profit of the regional office andindividual bonuses respectively guiding, thus, daily decision making in a way thatmight not be suitable for state-owned risk financier.

4.1.5 Streamlining of the State’s Corporate Governance

The final target area of the merger of Kera and FGB was a streamlining of thestate’s corporate governance. This is an important and sensitive area.

140

In Section 4.1.3, an evaluation was made of the role of MTI Working Group andappropriateness of these objectives. However, this body is only one of the state’smechanisms for governing the company.

Finnvera’s Supervisory Board meets about five times a year to appoint members ofthe Board of Directors and review high level policy matters. Apart from selection ofBoard members, their responsibility and authority appears to be limited and the rolemore of political nature. The Supervisory Board occasionally requests informationfrom the Board of Directors, but is otherwise quite remote and invisible withinFinnvera’s daily operations.

The Board of Directors carries a heavy burden in terms of both the time require-ments and responsibility for decisions. They meet bi-weekly and are expected toreview individual cases relating to both domestic and export credit business. Theyreceive large amounts of paper to review for each Board meeting and often haveinsufficient time to review the papers and develop their own opinion inde-pendently. While undoubtedly they are all professionally competent in their ownsphere, there must be some question about their value-added in certain aspects ofdecision making, particularly given the volume of decisions that are required ofthem to make. Discussions with several Board members reflected similar concerns– too much material, too little time to review the material, and too many meetings.The Board of Directors of Finnvera must review all Export Credit Guarantee (ECG)transactions greater than €10 million and certain markets and sectors where there isa particular issue of portfolio concentration. Decisions on smaller transactions aredelegated to management. In the domestic side the transactions exceeding €3million will be reviewed by the Board of Directors.

It makes sense that the ECG transactions, which are very large, very technical andoften very complex, are taken to the Board for discussion and approval. However,recommendations and analysis of the transactions are made by the management andthe papers in support of these transactions are often delivered with insufficient or notime for proper review by Board members.

Importantly, there does not seem to be a direct link between the MTI WorkingGroup objectives for Finnvera and the Board of Directors. It would seem mostappropriate that the Board be responsible for ensuring that these objectives wereappropriate (i.e. MTI and the Board discuss them) and were carried out byFinnvera.

There was also concern that the Board of Directors did not have adequate opportu-nity to discuss and shape the strategic direction of Finnvera. The Board is heavily

141

focusing on operational financial decision making and the strategic guidance, vi-sion and future orientation of the company are not adequately discussed at theBoard level. For example, the government sets annual limits on the granting byFinnvera of loans and guarantees, which may be inconsistent with growth objec-tives of the company. These are the kinds of issues which should be discussed anddebated at the Board of Directors.

The financial consequences of decisions are partly borne by Finnvera and partly thestate, via the State Guarantee Fund (for ECG business) or direct from the StateBudget (for domestic business). As discussed in Section 2.3.7, in the case of a largeECG claim, it is not clear how the financial consequences would be borne and whowould be held responsible.

In practice Finnvera can be characterised as “halfway between a governmentaldepartment and a corporation”. The Ministry steers Finnvera as if it were agovernmental office, while other steering bodies relevant to the limited company(Finnvera´s shareholder’s meeting and a Board of Directors) do not have the fulldecision making power. The important steering impulse – the ownership andindustrial objectives prepared by the MTI Working Group – is not central to thegovernance of the company. These objectives are not extensively discussed in theBoard.

Fundamental to a healthy governance structure is clarity for the employees abouthow their jobs link to the overall mandate and strategic objectives of the organi-sation. While better than many public sector organisations, there needs to be aclearer “line of sight” between the Balanced Scorecard of the Regional Offices andBusiness Units and the owner’s Strategic Objectives.

4.1.6 Internal Structure

At the time of the merger, the size of Finnvera’s staff was fixed and there was apromise that no lay-offs would occur. As part of this evaluation, this situation hasbeen reconsidered to take account of the future of the business.

As discussed in Section 3, the balance between Head Office/Regional Offices onthe domestic financing side may need to be adjusted, as the Head Office seems to bein comparison somewhat over-resourced. The organisational structure isconsidered to be ineffective, the work load is unevenly divided and directors appearsome what distant from the day-to-day activities.

142

In terms of Head Office functions, there have been some limited synergies createdin the merger of the two predecessor organizations. But, the extent of the synergiesin both the supporting and business areas of Finnvera has been less than originallyplanned. Moreover, the scope for additional synergies is limited given thedifference in clientele and risks assumed between the domestic financing andexport credit guarantee business.

Some structural options will need to be considered, with possibilities ranging froma holding company structure for domestic operations and export operations (incl.FIDE and FEC) with joint “back office” support to a more simple option of havingmore transparency between accounts. These options are explored in more detail inSection 4.1.8.

4.1.7 Fiscal Status

Given the need for financial self-sufficiency, Finnvera’s fiscal status is a criticalelement of the evaluation.

Current Fiscal Arrangements

The current fiscal arrangements are unnecessarily complicated. There are variouslayers of government intervention in Finnvera’s financial affairs on both thedomestic and export sides:

1. at the transaction stage, e.g.: interest subsidies for certain domestic loans

2. at the claims or loss stage, e.g. loss make-up for domestic loans orguarantees

3. use of the SGF for export side as ultimate back-stop in the event ofcatastrophic loss for large export credit cases,

These fiscal arrangements are depicted in the table below. There are essentiallyfive different scenarios that currently exist. Each of these scenarios has differentfinancial consequences associated with it. In practice, the only real scenario thathas existed for Finnvera since 2000 has been Scenario E, where both the domesticand export sides have generated annual surpluses.

143

Table 6. Current Financial Scenarios

DomesticResult

ExportResult

OverallResult

Process

A Deficit surplus deficit 1. About half of domestic losses are covered byState Budget

2. Remaining overall deficit covered from ownresources;

3. If not enough, then recourse to State Budget

B Deficit surplus surplus 1. About half of domestic losses are covered byState Budget

2. Remaining domestic deficit covered by exportside

3. 29% tax on remaining overall surplus

4. Remaining surplus added to own resources

C Surplus deficit surplus 1. SG fund covers ECG deficit;


3. Overall surplus taxed at 29%


D Deficit deficit deficit 1. SG fund covers ECG deficit;


3. About half of domestic losses covered byState Budget

4. Remaining overall deficit covered from ownresources


E Surplus surplus surplus 1. 29% tax on overall surplus


In Scenarios A and B, the domestic side is in deficit for the year, but there is asurplus on the export side. About half of the domestic losses are covered by thegovernment.

In Scenario A the annual surplus on the export side is insufficient to make-up forthe domestic losses, so the overall deficit is covered by own resources, to the extentthere is sufficient. Otherwise, Finnvera must have recourse to the government.

In Scenario B, the annual surplus on the export side together with the deficit on thedomestic side leaves an overall cash surplus, which currently is taxed at 29%.

In Scenarios C and D, the export side in deficit. The export deficit would be fullyfunded by the State Guarantee Fund, unless there is insufficient amount in the SGF,in which case, the SGF would need to have recourse to the State Budget. In

144

Scenario C, the surplus on the domestic side would be taxed at 29% and in ScenarioD, as in A, Finnvera would have recourse back to the government.

Financial Viability

The long-term viability of Finnvera may be in danger. Without the ability toprovision for expected losses and annually adjust provisions for changing riskprofile of the portfolio, Finnvera is at risk of facing a large ECG claim for whichneither it nor the State Guarantee Fund will have sufficient funds to pay.

The export credit side of Finnvera (ECG) is not treated fairly compared to privateinsurers or compared to other ECAs.

Compared to private insurance:

• ECG is unable to set aside provisions against future losses, except onceclaim is made

• ECG cannot provide for performing debts in the form of generalprovisions

• ECG cannot deduct these set-asides as expenses

• Private insurers would be allow to make provisions for future claims andtreat these as tax deductible expenses.

Compared to other ECAs:

• Surpluses from the export credit guarantee business can be used bydomestic financing business

• Provisions against future losses are not allowed

• The overall result is taxed.

Finnvera is not classified as a credit institution and is therefore not allowed to makeprovisions against future losses. This means in practice that surpluses achieved in agiven year are not a reflection of the real performance of the business as the annualoutturn does take into account the quality of the risks being assumed.

It is therefore misleading to consider one year’s surplus to constitute a profit. This isparticularly important relative to the question of taxation of Finnvera. For newbusiness underwritten since 1999, Finnvera receives premium income from whichexpenses and claims on this new business (very few so far) are paid. The net surplus

145

which Finnvera’s export credit business has enjoyed over the past few years hasbeen taxed at a rate of 29%.

Also in the domestic side the concept of profit needs to be assessed in the longerrun, not annually. Only after about 10 years period and one full economic cycle it ispossible to evaluate at what extent the so called annual surplus is a real one. It iscrucial that Finnvera has enough capital for the future losses. In the domestic sidetaxation is an impediment to taking more risk or serving more clients. Thegovernment’s attitude towards these annual “surpluses” must be patient until theobligation is fully discharged from Finnvera’s balance sheet. For the domestic side,in exchange for tax exemption, Finnvera may be able to assume more risk or servemore clients, taking account of any loss compensation arrangements.

Separation of Accounts

There is a need for separate accounts for the domestic financing and export creditguarantee business in Finnvera. The reporting of a single account creates a lack oftransparency between domestic and export activities. Therefore, there could becross-subsidization between two areas (though in practice this has yet to happen).This is a crucial question for ECG activities to ensure they meet the WTOrequirement for break-even in the long-run. Moreover, the use/existence of the SGFund adds an additional layer of complexity.

4.1.8 Structural Options

This section considers four possible options that could be considered to addresssome of the structural issues which have been identified. The establishment of aNational Interest Account would be assumed in all options.

4.1.8.1 Description of Options

Option 1: Status Quo

Under this option, no changes are made to the existing structure.

Option 2: Separate Accounts

Under this option, there is a separation of financial accounts between the domesticfinancing business and the export credit guarantee business. These are reportedseparately in the Annual Reports and costs are allocated between the two accounts.

146

Option 3: Parent Company Structure

This option takes the supporting functions, such as HR, legal, financial accounting,treasury, systems, marketing etc. into a Parent Company. The domestic financingand export credit guarantees then operate as the Operating Companies which arethose subsidiaries that directly earn revenue. The subsidiaries therefore accessshared resources from the Parent Company for a fee. The structure is depicted inFigure 8.

The subsidiaries could share the same Board as the parent company, or could haveseparate Boards with members whose expertise is more relevant to each differentbusiness. The export credit subsidiary could be combined with the other elementsof Finland’s official financing scheme, i.e. FEC and FIDE to further simplify andcreate additional efficiencies. For example, FEC’s treasury function could becombined with Finnvera’s treasury function in the parent company.

Once established, the Parent Company could extend its activities into other areas byproviding back offices functions to other government entities (e.g. Finnfund).

Figure 8: Possible Structure

Option 4: De-Merger

This option restores the position of two entirely separate stand-alone entities, onefocused on domestic financing and the other on export credit. The domesticfinancing organisation would continue to provide domestic loans and guarantees.

147

FinnveraParent

Company

DomesticFinancing

Operations

Export CreditOperations

HR

Legal

Accounting

IT

Treasury

Marketing

Underwriting

Claims & Rec.

Loans

Guarantees

Loans Admin

Claims & Rec.

FinnveraParent

Company

DomesticFinancing

Operations

Export CreditOperations

HR

Legal

Accounting

IT

Treasury

Marketing

Underwriting

Claims & Rec.

Loans

Guarantees

Loans Admin

Claims & Rec.

The export credit company could also encompass the related institutions, FEC andFIDE.

This option would also envisage the possibility of the two separate organisations(domestic and export) “out-sourcing” their back office functions to anothercompany.

4.1.8.2 Options Analysis

In order to analyse these four structural options, criteria must be established. Inanalysing and assessing the preference for the options, the main questions whichmust be considered are:

1. Does this option bring greater synergies, more efficiency or a lower costof administration?

2. Does this option improve the position of the customer or increasebusiness volume?

3. Does this option address any of the shortcomings identified in theevaluation of Finnvera?

4. Does this option preserve any gains made through the merger of Keraand FGB?

Option 1: Status Quo

This is not a desirable option as it would not deal with any of the issues addressed.

Option 2: Separation of Accounts

This option is the minimum requirement for changing the fiscal status. This optionalso implies changes to both the application of taxation and the ability to set asideprovisions.

Option 3: Parent Company Structure

In many respects, this is the preferred option as it would allow there to be sharing ofsupport functions. There would be independence between the domestic and exportside to reflect the fact that their business is very different from the perspective oftheir customers, the kinds of risks they assume and the products. The final decisionon this option would need careful analysis on the cost implications.

148

Option 4: De-merger

Given the efforts that have been taken to make the merger successful, there is not astrong case to split the organisation again.


4.2.1 Conclusions

The key questions that the evaluation of the overall organisation was to address areanswered below.

1. As a whole, has the establishment of Finnvera plc by merging the formerKera Corporation and the Finnish Guarantee Board been successful,when considering the targets: efficiency of special financing, trans-parency and regional availability of the share of public funding, andstreamlining of the State’s corporate governance?

The merger has been quite successful in domestic financing due to the

fact that product portfolio (loans and guarantees) has been widened and

Finnvera’s ability to serve customers therefore has increased. As the

volume of activities has increased and the amount of personnel has

remained rather stable, there has been an increase in productivity on

the domestic side. On the export credit side, there is a certain amount of

“isolation” from the rest of the organisation, despite efforts on the part

of the management of that unit to create synergies.

The merger has not resulted in as much efficiency gains or streamlining

of the organisation as had been expected. To a large extent this is not

surprising as the nature and focus of the business are different, the

customers are different and the risks assumed are different.

2. In regard to its size and internal structure, is the organisation of Finnveraplc’s financing activity appropriate considering the challenges set for itand those that are now predictable?

Some structural options need to be considered, with possibilities

ranging from a de-merger or a parent company structure for domestic

operations and export operations with joint back office support to a

more simple option of having more transparency between accounts.

149

The balance between Head Office/Regional Offices on the domestic

financing side may need to be adjusted, as the Head Office seems to be

in comparison somewhat over-resourced. The organisational structure

is considered to be ineffective, the work load is unevenly divided and

directors appear some what distant from the day-to-day activities.

3. How should Finnvera plc’s fiscal status be developed?

On the export side, Finnvera is currently in an uncomfortable position

of having to assume risks which are partly on their own behalf and

ultimately on behalf of the government under a pretence of fiscal

autonomy and self-sufficiency.

On the domestic side, there needs to be clear and transparent

accountability which is best organized in the form of a limited company

which gives the decision-making process some clear economic

boundaries. The accounting could remain fairly straightforward, with

the loss compensation scheme from government, even if the regional

interest rate subsidies are decreased or removed.

For reasons of international competitiveness, Finnvera’s taxable status

needs to change and it needs to have the ability to set aside provisions.


Based on the above analysis, the following recommendations are given:

1. Structure

In terms of structure, the recommended approach is to create a parentcompany structure with all supporting and back office functions, havingtwo subsidiaries for export and domestic business (Option 3).

2. Fiscal Status

a. Separation of Accounts

Finnvera should have two separate accounts for the domestic and exportcredit sides. The export credit side needs to be able show a break-even tomeet the WTO obligations.

150

In addition, it is recommended that a National Interest Account (NIA) beestablished for large ECG transactions outside the normal underwritingcriteria for which the government is directly responsible.

b. Provisions

Finnvera should be able to set aside from its premium income earned ina given year an amount to cover expected future losses (general provi-sions), as well an amount against unexpected losses. Specific provisionscould then be made once a claim is expected to be paid or a loss to be suf-fered.

The annual surplus/deficit could then be calculated after these provi-sions have been made.

c. Taxation

Taxation of Finnvera should not been seen as a source of income for thegovernment. Finnvera pays tax on its annual surplus to the stateaccording to the normal corporate tax rates. The starting point hasobviously been, that Finnvera should not get a competitive advantagecompared to the banks through its tax exemption. The law on creditinstitutions will not, however, be applied to Finnvera, so Finnvera is notallowed to make any reserves for credit losses eligible in taxation. ThusFinnvera is actually in a weaker position than the banks or private sectorcredit insurers in that respect.

To be internationally competitive with other ECAs, there should be notaxation of Finnvera’s surpluses. The only reason taxes might be consid-ered justified would be if Finnvera were competing against the privatemarket. This is not the case for Finnvera’s export credit guarantee busi-ness.

In domestic financing, taxation leads not only to unnecessary bureau-cracy, but also weakens the Finnvera capacity to take larger risks (orserve a larger clientele).

3. Responsibility of the Board

While the Board would be less in involved in day-to-day managementand approval of transactions, its focus should be on:

a. How strategy is set in Finnvera

b. How the objectives set by the MTI Working Group are integratedinto Finnvera’s Balanced Scorecard system

151

c. The relationship of the Balanced Scorecard to the bonus schemesfor individual units

In order to streamline the governance process, the Board of Directorsshould increase the size of ECG transactions which management canapprove, but leave open the possibility that management seeks theadvice of the Board for sensitive and difficult cases.

NIA deals would be taken to the Board but, for reasons of the nature ofthe risk or the size of the transaction, the Board would make a decisionwhether a case should be taken to the NIA and take a view on whether ornot it recommends the government support the case.

4. Strategic and Business Planning

It is recommended that a formal process for Strategic Planning andtarget setting be undertaken annually at the Board which includes:

d. A Strategic Committee of the Board be formed

e. The MTI Working Group interface with this Board committeeregularly

f. Management report quarterly to the Board on “PerformanceAgainst Objectives”

5. Supervisory Board

It is recommended that some consideration be given to the role andfunction of the Supervisory Board as compared to the Board ofDirectors.

6. Marketing

The marketing functions can be combined, but retain in MCECG Unitthe part of the marketing function that is more development oriented.

7. Claims and Recoveries

Given the specialisation in the claims and recoveries field, it isrecommended that there be no loss of specialisation between domesticand international sides.

152

Luku 3 alkuperäisenäsuomenkielisenä tekstinä

sekäluku 4 ja yhteenveto

englannista suomen kielellekäännettyinä

153

3 Finnvera Oyj:n kotimaisenrahoituksen arviointi

3.1 Johdanto

Finnvera Oyj:n kotimaisen rahoituksen arviointi raportoidaan hyödyntäen soveltu-vin osin luvussa 1 esiteltyä viitekehystä. Viennin rahoituksen tavoin arvioinninlopputuloksena ei esitetä erillistä kotimaisen rahoituksen Health Indexiä vertailu-kelpoisen tiedon puuttuessa. Koska Health Scorecard -työkalu on kehitetty vienninrahoituksen arviointiin, kotimaan rahoituksen arviointi ei aivan sellaisenaan voi ra-kentua ko. työkalun varaan. Kotimaan toiminnan arvioijana päädyin kuitenkinkäyttämään Health Scorecard -työkalua useasta syystä. Ensinnäkin työkalu sovel-tuu suhteellisen hyvin myös kotimaisen rahoitustoiminnan arviointiin ottaen huo-mioon organisaation ohjauksen ja toiminnan kannalta keskeiset elementit. Lisäksiarvioitsijoiden on tarkoituksenmukaista arvioida Finnveran eri toiminnot saman-laista viitekehystä hyödyntäen, jotta yhteisesti toteutettavalle, koko Finnveraa or-ganisaationa käsittelevälle arviointikokonaisuudelle luodaan mahdollisimman yh-tenäinen perusta. Lopulta yhtenäinen lähestymistapa on myös lukijaystävällinen.

Kotimaan rahoitusta käsittelevä luku 3 alkaa suomalaisten pk-yritysten rahoitusti-lanteen kuvauksella. Tämän luvun tarkoituksena on hahmottaa Finnveran toiminta-kenttää Suomessa: rahoitusmarkkinoita, pk-yritysten rahoituksen lähteitä sekä ra-hoitukseen liittyviä tyypillisiä ongelmatilanteita sekä nähtävissä olevia muutoksiarahoitusmarkkinoilla. Tämä luo pohjan Finnveran toiminnan ymmärtämiselle ja ar-vioinnille. Tämän jälkeen arvioidaan Finnveran kotimaan rahoitustoiminta. Tar-kastelu kohdistuu neljään eri osa-alueeseen:

1. Omistajan kontrolli

2. Kotimaan rahoituspalvelut ja -tuotteet

3. Finnvera organisaationa

4. Yhteistyö muiden organisaatioiden kanssa.

Luvun 3 lopussa esitetään arvioinnin johtopäätökset toimeksiantajan asettamien ar-viointikysymysten perusteella. Tämän jälkeen toimenpidesuosituksissa kiinnite-tään huomiota seikkoihin, joiden avulla Finnveran kotimaista rahoitustoimintaavoidaan kehittää sekä Finnveran että sitä ohjaavan ministeriön toimesta. Tässäluvussa Finnveran toimintaa tarkastellaan yksinomaan kotimaisen rahoitustoimin-nan näkökulmasta.

155

3.2 Pk-yritysten rahoitus Suomessa

Tässä luvussa tarkastellaan Suomen rahoitusmarkkinoita erityisesti pk-yritystennäkökulmasta. Ensiksi käydään läpi rahoitusmarkkinoita rahoituksen teorian näkö-kulmasta. Sen jälkeen tarkastellaan tilastojen valossa suomalaisten pk-yritysten ra-han lähteitä. Seuraavassa luvussa tarkastelun kohteena ovat pk-yritysten rahoitus-toiminto sekä siihen liittyvät yleisimmät ongelmatilanteet8. Luvun päätteeksi arvi-oidaan, millaisia muutoksia rahoitusmarkkinoilla on tulevaisuudessa nähtävissä.

3.2.1 Rahoituksen teoria

Rahoituksen teoreettisille malleille on erilaisia soveltamisalueita. Rahoitusalan erinäkökulmia voidaan havainnollistaa alla olevan kuvion (Kuvio 3) avulla. Rahoitus-markkinoilla ylijäämä- ja alijäämäsektorit kohtaavat. Rahoitusmarkkinat kanavoi-vat ylijäämäsektorilta tulevan pääoman alijäämäsektorin toimijoiden käyttöön.Yksittäinen yritys voi toimia sekä ylijäämä- että alijäämäsektorilla. Useimmitenyritysrahoitus kuitenkin käsittelee yksittäistä yritystä nimenomaan alijäämäsekto-rin toimijana eli rahoituksen hankkijana.

Kuvio 3. Rahoitusmarkkinoiden toiminta

156

RahoitusmarkkinatSijoittajan

investoinnit

(Finanssi-investoinnit)

Yritysten ja muiden

investoinnit

(Reaali-investoinnit)

• Pankit

• Erityisrahoitus

• Rahoitusyhtiöt

• Pörssi

• Kauppapaikat

• Välittäjät

• Yritykset

• Eläkelaitokset

• Säätiöt

• Yksityishenkilöt

• Julkinen sektori

• Yritykset

• Kotitaloudet

• Valtio ja kunnat

• Säätiöt,yhdistykset, etc.

Ylijäämäsektori Alijäämäsektori

RahoitusmarkkinatSijoittajan

investoinnit

(Finanssi-investoinnit)

Yritysten ja muiden

investoinnit

(Reaali-investoinnit)

• Pankit

• Erityisrahoitus

• Rahoitusyhtiöt

• Pörssi

• Kauppapaikat

• Välittäjät

• Yritykset

• Eläkelaitokset

• Säätiöt

• Yksityishenkilöt

• Julkinen sektori

• Yritykset

• Kotitaloudet

• Valtio ja kunnat

• Säätiöt,yhdistykset, etc.

Ylijäämäsektori Alijäämäsektori

8 Luvut 3.2.1. – 3.2.3. on kirjoittanut PK-Instituutin tutkija, KTM, OTK Petteri Sinervo.

Uusklassisen taloustieteen rahoitusmarkkinoiden tutkimus ja teoriat voidaan kar-keasti jakaa kolmeen tutkimussuuntaukseen, jotka perustuvat jo 1950- ja 1960-lu-vuilla esitettyihin näkemyksiin (Hutchinson 1999). Nämä suuntaukset ovat:

1. Koron ja ajan käsitteen painottaminen

– ”Time is money”– Diskonttausmenetelmät, sijoitusten ajoitus– Esim. Fisher 1954, Hirshleifer 1958

2. Sijoitusten hajauttamisen korostaminen

– “Not putting all the eggs to one basket”– Esim. Markowitz 1952, Sharpe 1964

3. Markkinoiden tehokkuutta ja vaihdantaa korostavat näkemykset

– ”Not being able to fool all of the people at the same time”– Esim. Modigliani – Miller 1958a ja 1958b, Black – Scholes 1973

Rahoitusmarkkinoiden perinteiset teoriat eivät välttämättä ole hedelmällisiä pk-yrityksen rahoitusratkaisujen tarkasteluun. Teoriat eivät sinänsä ota kantaa yritys-koon merkitykseen, vaan olettavat, että kaikki yritykset toimivat markkinoilla sa-moilla ehdoilla ja että yritykset saavat rahoitusta samoin ehdoin koosta riippumatta.Voidaankin väittää, että perinteinen rahoituksen teoria on keskittynyt suurten yri-tysten rahoitusmarkkinoihin liittyvän rahoituksen ulkoiseen analyysiin. Pk-yrityskohtaa markkinoilla ongelmia, jotka useimmiten eivät koske isoja yrityksiä. Pk-yri-tyksellä ei ole vaihdettavia osakkeita, jolloin yrityksen arvonmääritys ei tapahdumarkkinoilla. Pk-yritysten omistajilla on usein vastuu yrityksen kaikista velvoit-teista ja henkilökohtaisen ja yritysvarallisuuden välinen ero on joskus epäselvä.Kiinteät transaktiokustannukset rasittavat suhteellisesti enemmän pk-yritysten(määrältään pientä) kuin suuryritysten (määrältään suurta) rahoituksen hankintaa.Pk-yrityksillä ei ole rahoitukseen erikoistuneita resursseja. Pk-yritys ei kykenehyödyntämään mittakaavaetuja, ja anto- ja ottolainauksen marginaalit ovat useinpk-yrityksille suuryrityksiä korkeammat. (Ang 1991)

Yritysten vaikeuksia rahoituksen hankinnassa voidaan kuvata rahoituskuilun(financial gap9) käsitteellä. Sillä tarkoitetaan, että yritys on kasvanut niin isoksi, et-tä se on maksimaalisesti hyödyntänyt lyhytaikaisen rahoituksen mahdollisuudet,

157

9 Termiä ”Financial Gap” käytettiin ensimmäisen kerran ns. MacMillan -komitean raportissa 1931.Komitea käsitteli laman vaikutuksia rahoitusmarkkinoihin ja elinkeinotoimintaan ja pyrki ehdotta-maan ratkaisuja taloudellisen toiminnan vauhdittamiseksi.

mutta on vielä liian pieni siirtymään yritysrahoitusmarkkinoille, erityisesti osake-markkinoille. Rahoituskuilu viittaa siihen, että johtuen markkinoiden epätäydelli-syydestä yritykset eivät kykene hankkimaan rahoitusta hankkeelle, vaikka kysees-sä olisi kannattava ja järkevä investointi. Tämä tarkoittaa estettä yrityksen kasvulleja kehitykselle. Kansantalouden kannalta se puolestaan tarkoittaa negatiivista vai-kutusta taloudellisen toimeliaisuuden ja kansantuotteen kasvuun. Yleinen oletuson, että rahoituskuilu johtuu riittämättömästä rahoituksen tarjonnasta. (Stanworth –Gray 1991, Storey 1994).

Pk-yritykset ovat erityisen alttiita joutumaan rahoituskuiluun. Pk-yrityksillä onsuuria yrityksiä vähemmän rahoitusosaamista, jolloin ne eivät kykene hyödyntä-mään kaikkia markkinoiden vaihtoehtoja (Hutchinson 1999). Rahoittajat tuntevatsuuret yritykset pk-yrityksiä paremmin, jolloin pk-yritysten on käytettävä resursse-ja rahoittajien saavuttamiseksi ja tiedon jakamiseksi. Tämä tiedon asymmetria joh-taa rahoituksen saannin vaikeutumiseen ja korkeampiin transaktiokustannuksiin.(Goswani et al. 1995, Leland – Pyle 1997). Rahoittajille kustannuksia aiheuttavatmyös tehtyjen sijoitusten seuranta ja valvonta. Pk-yrityksistä tiedonsaanti on useinvaikeampaa kuin suurista yrityksistä, ja pk-yrityksiin tehdyt sijoitukset ovat mää-rältään pienempiä kuin isoihin yrityksiin tehdyt sijoitukset. Yrityskoon kasvaessaseuranta- ja agenttikustannukset (monitoring and agency costs) suhteellisesti pie-nenevät (Jensen – Meckling 1976). Pk-yritykset ovat myös usein suuria yrityksiäenemmän riippuvaisia yhden tai muutaman ihmisen työpanoksesta, jolloin yrityk-seen liittyvät henkilöriskit kasvavat.

Rahoituskuilun vaikutuksia ja sen aiheuttamien ongelmien vähentämistä on selvi-tetty useissa tutkimuksissa. Tarjotut ratkaisut eivät kuitenkaan ole poistaneet kaik-kia ongelmia. Esimerkiksi kustannustehokasta tapaa tiedon asymmetrian vähentä-miseksi ei ole esitetty (Hutchinson 1999). Rahoituskuilun yhtenä seurauksena pide-tään ns. ”nokkimisjärjestyshypoteesia” (pecking order hypothesis). Johtuen tiedonasymmetrista sekä transaktio- ja agenttikustannuksista yritykset pyrkivät käyttä-mään eri rahoitusvaihtoehtoja tietyssä järjestyksessä (Donaldson 1961, Myers1984). Yritykset pyrkivät ensisijaisesti selviytymään sisäisellä rahoituksella (yrit-täjien rahoitus, tulorahoitus). Kun sisäisen rahoituksen mahdollisuudet on hyödyn-netty loppuun, yritykset siirtyvät käyttämään velkarahoitusta. Vasta kun velkara-hoituksen käyttömahdollisuudet heikentyvät, yritykset siirtyvät oman pääoman li-sähankintaan. Hypoteesin oletukset on kyetty vahvistamaan useissa tutkimuksissa(esimerkiksi Holmes – Kent 1991, Jordan et al. 1998). On kuitenkin pidettävä mie-lessä, että yrityksillä ei läheskään aina ole aitoa mahdollisuutta valita rahoitusläh-dettä, vaan rahoitusta otetaan sieltä mistä saadaan. Pienen yrityksen mahdollisuu-det saada lainaa ovat rajalliset, ja osakemarkkinat ovat usein täysin pienen yrityk-sen ulottumattomissa.

158

Yksi toimintamalli, jolla yritykset selviytyvät rahoituskuilun aiheuttamista ongel-mista, on ns. financial bootsrapping. Tällöin pääpaino asetetaan pitkäaikaisen pää-oman hankinnan sijasta muihin rahoituskeinoihin. Käsite voidaan määritellä seu-raavasti: “Luovat tavat hankkia resursseja yrityksen käyttöön lainaamatta rahaa taikeräämättä pääomaa perinteisistä lähteistä” (Freear et al. 1995). Tällöin yritys pyr-kii maksimaalisesti hyödyntämään tavaraluotot, annetut maksuajat, kohderahoi-tuksen (leasing) ja julkiset tuet. Lisäksi käsitteeseen kuuluu yritysyhteistyön ja ver-kottumisen hyödyntäminen, jolloin pyritään käyttämään hyväksi muiden organi-saatioiden resursseja omassa yritystoiminnassa. (Freear et al. 1995, Van Auken –Neeley 1998, Winborg – Landström 2001). Financial bootsrapping ei sinänsä olemikään uusi asia. Yritykset ja erityisesti pienet yritykset ovat pyrkineet hyödyntä-mään lyhytaikaisia luottoja, yritysyhteistyötä, omia suhteitaan ja tavanomaisestapoikkeavia rahoituslähteitä. Ilmiön tuleminen tutkimuksen piiriin kuitenkin nostaaesiin vaihtoehdon, että yritystoiminta on joissakin tapauksissa mahdollista aloittaavähäiselläkin pääomalla.

3.2.2 Pk-yrityksen rahan lähteet

Yrityksen rahoituslähteet voidaan luokitella usealla tavalla. Yksi tapa on jakaa ra-hoitus kirjanpidollisen ja yhtiöoikeudellisen luonteen mukaan ja jakaa rahoitusläh-teet kahteen luokkaan oman ja vieraan pääomanehtoiseen rahoitukseen. Kun jotkutrahoitusmuodot sopivat huonosti tähän kaksijakoon, on perustellumpaa käyttäämyös muita tekijöitä huomioon ottavaa jaottelua. Tällöin rahoitus voidaan jakaaesimerkiksi seuraavasti:

• Tulorahoitus• Oma pääoma

– Yrittäjien sijoitukset– Muut sijoitukset

• Vieras pääoma– Pankkilainat– Lainat muilta rahoituslaitoksilta– Leasing-rahoitus– Muu vieras pääoma

• Välirahoitus– Pääomalainat– Optiolainat– Vaihtovelkakirjalainat

• Muu rahoitus– Yritystuet ja -avustukset

159

Suomen, kuten muidenkin Pohjoismaiden, yritysrahoitusmarkkinoita on luonneh-dittu pankkikeskeiseksi (Niskanen 1999, Hyytinen – Pajarinen 2001). Pankkikes-keiselle järjestelmälle on tyypillistä, että tulorahoituksen ohella yritykset ovat riip-puvaisia pankkien myöntämistä pitkäaikaisista lainoista investointien ja yritystoi-minnan rahoituksessa (Drees – Pazarbasioglu 1995). Markkinoilta kerättyjen sijoi-tusten merkitys puolestaan on tällöin vähäinen. Tulevaisuudessa pk-sektorin pan-keista tulevaa rahoitusta voi tiukentaa pankkitoimialaa koskeva Basel II -sääntely,joka astunee voimaan vuoden 2006 lopussa. Tämän uuden pankkien vakavarai-suussääntelyn myötä pienten ja keskisuurten yritysten rahoituksen kustannuksetvoivat nousta (ks. 3.2.4.2). Sopimuksen ja uusien vakavaraisuussäännösten vaiku-tuksista ei kuitenkaan vielä ole tutkittua tietoa.

Seuraavassa taulukossa (Taulukko 3) on esitetty suomalaisten pk-yritysten rahanlähteet. Oma pääoma muodostaa lähes puolet koko pääomasta. Vieraasta pääomas-ta lyhytaikaisen rahoituksen osuus on noin 45%. Pitkäaikaisesta vieraasta pää-omasta kotimaisten pankkien osuus on selvästi suurin.

Taulukko 3. Pk-yritysten pääomalähteet

Rahoituslähde % koko rahoituksesta

OMA PÄÄOMA

Pääomistajat

Muu oma pääoma

46,2

29,4

16,8

PÄÄOMALAINAT

Yksityiset

Julkiset

1,9

1,4

0,5

VIERAS PÄÄOMA

Kotimaiset pankit

Muut kotimaiset rahoituslaitokset

Ulkomaiset rahoituslaitokset

Tavaraluotot ja muu lyhytaik.

Julkiset rahoituslaitokset (ml. tuet)

Muut

51,9

13,7

2,8

0,2

23,3

2,7

9,2

YHTEENSÄ 100,0

Lähde: Hyytinen – Pajarinen 2002

160

Kaikki yritykset eivät käytä pitkäaikaista vierasta pääomaa. Suomen Yrittäjien jaFinnveran (2002) tekemän kyselyn mukaan 42 % suomalaisista pk-yrityksistä toi-mi kokonaan ilman pitkäaikaista ulkoista pääomaa10. Seuraavassa taulukossa (Tau-lukko 4) on esitetty mainitun kyselyn tuloksia ulkoisen pääoman käytöstä. Pankittarjoavat rahoitusta selvästi suurimmalle ryhmälle yrityksiä (lainat 38% ja luotolli-nen shekkitili 16%). Huomattavaa on myös, että pankkien omistamat rahoitusyhti-öt tarjoavat valtaosan leasing- ja osamaksurahoituksesta. Pankkien vahvasta ase-masta huolimatta myös muut rahoituslähteet ovat melko yleisesti käytössä.

Taulukko 4. Ulkoisten pääomalähteiden käyttö pk-yrityksissä

% kaikistapk-yrityksistä

% pk-yrityksistä, joillaulkoista rahoitusta

Pankkilaina

Pankkitakaus

Laina vakuutusyhtiöltä

Finnveran laina tai takaus

Leasing

Osamaksurahoitus

Pääomasijoitus

Factoring

Luotollinen shekkitili

Julkiset tuet ja lainat

Muut

38

10

5

12

18

15

5

2

16

8

1

65

18

9

21

31

26

9

4

28

14

2

Lähde: Suomen Yrittäjät ja Finnvera 2002

Rahamarkkinoiden liberalisointi muutti Suomen tilannetta kohti markkinakeskeis-tä rahoitusjärjestelmää, mutta edelleen pankkien keskeinen asema yritysrahoituk-sessa on säilynyt Suomen rahoitusjärjestelmässä. 1990-luvun alusta lähtien onmarkkinoilta kerätyn rahoituksen merkitys kasvanut. Pk-yrityksillekin on tullut uu-sia rahoituslähteitä, mm. riskisijoittajat (ammattimaiset pääomasijoittajat ja ns. bu-siness enkelit). Seuraavassa kuviossa (Kuvio 4) on esitetty ammattimaisten pää-omasijoittajien sijoitusten kehitys vuosilta 1994–2002 (Suomen pääomasijoitusyh-distys 2003).

161

10 Toisen tutkimuksen mukaan alle 500 työntekijän yrityksistä 38% toimi ilman ulkoista rahoitusta(Suomen Pankkiyhdistys 2000).

Kuvio 4. Pääomasijoitukset 1994–2002

Koko pääomasijoituskanta on tällä hetkellä noin 1,6 miljardia euroa (Suomen pää-omasijoitusyhdistys 2003). Verrattuna pankkien yrityslainakantaan (noin € 21mrd.) määrä on vähäinen. Pääomasijoitukset kuitenkin keskittyvät muuta yritysra-hoitusta enemmän riskipitoisiin kohteisiin ja aineettomiin investointeihin. Tässätarkoituksessa pääomasijoitukset ja muu riskirahoitus ovat merkittävä lisä suoma-laisten pk-yritysten rahoituslähteisiin.

3.2.3 Pk-yrityksen rahoitustoiminnot ja tyypillisetongelmatilanteet

Yrityksen rahoitustoimintoon vaikuttavat monet asiat ja itse rahoitustoiminto sisäl-tää useita eri dimensioita. Vaihtelut rahoitus- ja hyödykemarkkinoilla vaikuttavatyrityksen rahoitukselliseen tilanteeseen. Toisaalta yrityksen omat suunnitelmat,kehitysvaihe, rahoituksellinen osaaminen ja resurssit vaikuttavat rahoitustoimin-

162

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Sij. lkm 115 122 137 205 265 325 418 449 462

M € 31,6 37,8 83,8 136,4 192,4 285,4 397,3 340 391

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20020

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

Sij. lkm 115 122 137 205 265 325 418 449 462

M € 31,6 37,8 83,8 136,4 192,4 285,4 397,3 340 391

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

non toteuttamiseen. Seuraavassa kuviossa (Kuvio 5) on pelkistetysti kuvattu yri-tyksen rahoitustoiminnon osatekijöitä sekä rahoituslähteitä.

Kuvio 5. Yrityksen rahoitustoiminto ja keskeiset rahan lähteet

Muiden tuotannontekijöiden tapaan raha eli pääoma on niukka resurssi. Yrityksennäkökulmasta rahoituksen perusongelmat ovat:

• Rahoituksen riittävyys eli onko yrityksellä riittävästi rahaa kaikissatilanteissa

• Rahoituksen hinta eli kuinka kallista rahan käyttäminen eri tilanteissaon

• Rahoitusriski eli oman ja vieraan pääoman suhde.

Pk-yrityksen rahoituksen hankinnassa ja rahoitustoiminnan järjestämisessä keskei-siä rajoitteita ovat osaaminen ja resurssit. Pk-yrityksen henkilöresurssit ovat niukateikä niissä useinkaan ole rahoitukseen perehtynyttä henkilöstöä. Pk-yrityksissä eivälttämättä tunneta kaikkia tarjolla olevia rahoitusvaihtoehtoja tai ei osata lähestyärahoittajia oikealla tavalla ja toimittaa tarvittavia dokumentteja. Tämä vaikeuttaayrityksen rahoituksen hankintaa.

163

Oma

pääoma

Rahoittusmarkkinat

Vieras

pääoma

Julkinen

sektori

Tuet

MuutLopputuotemarkkInat

Tulo-

rahoitus

Yrityksen rahoitus

• Rahoituksen tarpeet

• Rahoituksensuunnittelu

• Resurssit

• Rahan lähteet

• Yhteistyökumppanitrahoituksessa

• Rahoitusvelvoitteidenhoitaminen

Oma

pääoma

Rahoittusmarkkinat

Vieras

pääoma

Julkinen

sektori

Tuet

MuutLopputuotemarkkInat

Tulo-

rahoitus

Yrityksen rahoitus

• Rahoituksen tarpeet

• Rahoituksensuunnittelu

• Resurssit

• Rahan lähteet

• Yhteistyökumppanitrahoituksessa

• Rahoitusvelvoitteidenhoitaminen

Pk-yrityksen rahoituksessa pankit ovat edelleen keskeisiä kumppaneita. Pankkiensekkitililuotot, pitkäaikaiset lainat sekä pankkien rahoitusyhtiöiden tuotteet ovattärkeimpiä ulkoisen rahoituksen lähteitä. Pankkien välisen kilpailun on katsottu ki-ristyneen Suomessa viimeisen kymmenen vuoden aikana. Samaan aikaan teknolo-ginen kehitys on muuttanut asiakkaiden pankkikäyttäytymistä, erityisesti maksulii-kenteen hoitamista. Kiristynyt kilpailu ja tekniikan kehitys ovat lisänneet asiakkai-den tietoisuutta eri rahoitusvaihtoehdoista ja mahdollistaneet asiakassuhteita myöskaukana sijaitseviin pankkeihin. Kiristynyt kilpailu ja pk-yritysten parantunut tie-toisuus rahoitusvaihtoehdoista ovat lisänneet pankkien kilpailuttamista ja vähentä-neet asiakasuskollisuutta pankkeihin. Lisäksi kilpailu on myös näkynyt alhaisem-pina korkomarginaaleina. (Vesala 2000, Haukioja – Hahl 2001)

Pk-yritysten yleinen ongelma on heikohko taloushallinnon ja rahoituksen osaami-nen. Tämä näkyy useilla tavoilla pk-yritysten toiminnassa. Laskentatoimen raport-teja tunnetaan huonosti ja niiden käyttö on vähäistä. Laskelmien ja reaalitoiminto-jen yhteyttä ei aina ymmärretä, jolloin toiminnan seuranta ja mahdollisten korjaavi-en toimien tekeminen viivästyvät. Tuotannon ja myynnin synkronointi ei toimi, jol-loin varasto- ja logistiset kustannukset pyrkivät kasvamaan. Lyhytaikaisten rahoi-tuslähteiden käyttöä ei hallita, mikä puolestaan lisää kassareservin tarvetta ja nos-taa rahoituksen kustannuksia. Tuote- tai toimintokohtaisia kustannuksia ei tunneta,jolloin toiminnan ohjaaminen ja kustannusjohtaminen ovat vaikeaa. Toiminnanmuutosten mm. kasvun aiheuttamia seurauksia rahoitustoiminnolle ei suunnitella,jolloin seurauksena voivat olla kohonneet rahoituskustannukset tai likviditeettion-gelmat.

On epätodennäköistä, että taloushallinnon ja rahoituksen osaaminen pk-yrityksissänopeasti lisääntyisi, vaikka yrittäjien ja pk-yritysten henkilökunnan osaaminen täl-läkin alalla on kasvussa (Hahl – Haukioja 2001). Pk-yrityksille olisi hyödyllinensellainen kumppani, joka kokonaisvaltaisesti avustaisi yritystä rahoituksen kysy-myksissä. Pk-yrityksille palvelujaan myyvät tilitoimistot ja tilintarkastajat tarjoa-vat jonkin verran apua tässä suhteessa, joskin aktiivisuudessa on paljon kirjavuutta.Rahoittajat sen sijaan ovat luonnollisesti ennen kaikkea kiinnostuneita omien ra-hoitustuotteidensa myynnistä, jolloin heidän mielenkiintonsa ei välttämättä koh-distu rahoitukseen kokonaisuutena. Osaamisen ja avun tarve korostuu, jos pk-yri-tys hankkii perinteisiä rahoitusmuotoja ”epätyypillisempää” rahoitusta, kuten pää-omasijoituksia tai ulkomaista lainarahaa. Pääomasijoitusmarkkinoille suuntautuvatyritykset ovat kokeneet erityisen vaikeaksi löytää Suomesta asiantuntijoita, joidenpalveluksia käyttää silloin, kun yritykset ovat lähestyneet pääomasijoittajia.

Ns. perinteisiäkin rahoitusmuotoja hakevat yritykset kohtaavat rajoitteita rahoituk-sen saatavuudessa. Tosin yritykset ovat 1990-luvun aikana muuttaneet jonkin ver-

164

ran käyttäytymistään ja pyrkivät yhä useammin rahoittamaan toimintansa ja inves-tointinsa muutoin kuin lainarahalla (Ala-Yrkkö 1998). Lainaa hakevien yrityksienvaikeuksia ja lainan saamisen epäämiseen vaikuttavat mm. seuraavat asiat:

• rahoituksen tarkoitukseen (kohteeseen) liittyvät ongelmat: rahoitettavatoiminta tai suunnitelma ei rahoittajan mielestä ole toteuttamiskelpoinentai kannattava

• rajallinen koronmaksukyky

• vakuuksien puute

• puutteelliset suunnitelmat tai laskelmat

• henkilö- tai toimialariskit.

Ala-Yrkkö (1998) on todennut alhaisen koronmaksukyvyn keskeiseksi teollisuus-yritysten investointien rahoitusta rajoittavaksi tekijäksi. Rahoittajan mielestä ta-loudellisesti epävarmat ja siksi toteuttamiskelvottomat suunnitelmat ovat toinentärkeä rahoituksen saantia estävä tekijä. Puutteelliset vakuudet on myös usein ra-hoituksen saannin rajoite, joskin nykyaikaiset rahoittajat ovat yhä useammin kiin-nostuneita rahoitettavan kohteen kannattavuudesta ja kassavirroista kuin yksin-omaan vakuuksista.

3.2.4 Muutokset rahoitusmarkkinoilla

3.2.4.1 Yleiset muutokset

Euroopassa rahoitusmarkkinat ovat viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikanamuuttuneet perusteellisesti erityisesti seuraavista tekijöistä johtuen: ICT11-kehitys,sääntelyn purku ja markkinoiden globalisoituminen (Voithofer 2003). Rahoitus-markkinat ovat voimakkaasti keskittyneet, joskin Euroopan suurista maista Saksas-sa, Ranskassa ja Italiassa rahoitusmarkkinoiden rakennemuutos on vielä tapahtu-matta. Rahoitusmarkkinoiden rakennemuutoksilla voi pk-yritysten näkökulmastaolla sekä positiivisia että negatiivisia vaikutuksia. Euroopan tasolla muutostenmahdolliset vaikutukset pk-yrityksiin on kerätty seuraavaan taulukkoon (Taulukko5).

165

11 ICT = Information and Communication Technology

Taulukko 5. Rahoitusmarkkinoiden rakenteellisten muutosten vaikutukset

pk-yrityksiin

Mahdolliset positiiviset vaikutukset Mahdolliset negatiiviset vaikutukset

Parempi tuotevalikoima ja palvelu,lisääntyvä kiinnostus pk-yrityksiä kohtaan

Pankkien lukumäärä alueellisestipienenee

Paremmasta kustannustehokkuudestajohtuvat edullisimmat hinnat (korot,palvelumaksut)

Fuusioiden ja ostojen seurauksenapk-yrityksille varatut rahoituskiintiötsaattavat pienentyä

Asiakaslähtöisempi palvelu elektronisenpankkitoiminnan vähentäessä asiakas-palvelun työtaakkaa

Pankin yhteyshenkilöt vaihtuvatyritysjärjestelyjen ja suurien pankkienhenkilöstön urakierrosta johtuen

Uuden teknologian ja tehokkuusajattelunmyötä päätöksenteko siirtyy paikalliselletasolle lähelle pk-yritystä/asiakasta

Suurien pankkien päätöksenteko-järjestelmät ovat muodollisempia jahitaampia, yhteydenpito pankkiinharventuu

Pk-yrityksen neuvotteluasema heikke-nee, koska pankin ja pk-yrityksensuhteellinen kokoero kasvaa

Harventunut pankkiverkosto lisääyrittäjän etäisyyttä pankkiin ja saattaamerkitä vähäisempää pankkikilpailuapaikallisella tasolla

Lähde: Voithofer 2003

Suomessa rahoitusmarkkinoiden suurimmat muutokset ovat takanapäin ja keskitty-minen on jo pankkikriisin jälkeen tapahtunut. Monikansalliset pankit määrittelevätomia strategisia painopisteitään, mikä saattaa vaikuttaa pk-yritysten asemaanrahoitusmarkkinoilla. Pankkiryhmittymät eivät anna sellaisia viitteitä, että olisisyytä olettaa jonkun tai joidenkin pankkien kokonaan vetäytyvän pk-yritystenrahoittamisesta. Jos kuitenkin jokin ryhmittymä näin toimisi, se saattaisi merkitälisätilaa alue- ja paikallispankeille, joille Finnvera alueellisena valtion riskirahoit-tajana voisi olla tarkoituksenmukainen riskin jakaja. Yleisesti pankkiryhmittymättavoittelevat kasvua, jonka saavuttaminen on haasteellista investointien nykytasol-la. Näin ajatellen pk-yritysten merkitys rahoitusmarkkinoilla voi jopa korostua.

Suomeen syntymässä ja tiivistymässä olevat finanssitavaratalot tuovat markkinoi-hin oligopolin piirteitä. Sinänsä on hyvä, että yhdestä talosta saa kaikki tarvittavatfinanssipalvelut (one-stop-shop), mutta pk-yritysten näkökulmasta vaarana on, ettärahoituksen hinta nousee ja ehdot kiristyvät.

Suomen EU:n jäsenyyden, EMU.n ja sittemmin yhteisvaluutta Euron myötä tilannerahoitusmarkkinoilla on selkeästi muuttunut. Korkotaso on huomattavasti alentu-

166

nut sekä korkojen volatiliteetti pienentynyt. Kun Suomen markka kiinnitettiinEMUun vuonna 1999, korkotaso (Euribor) oli noin 3 %. Korkeimmillaan korkota-so tämän jälkeen on ollut noin 5 %.ssa, ja parhaillaan liikutaan noin 2 %:n tasolla.EMUun liittymisen jälkeen Suomen rahoitusmarkkinoilla korkotaso on ollut pää-sääntöisesti verrattain alhainen, joten vähäistä, joskin suhteellisen hidasliikkeistänousua voidaan tulevaisuudessa pitää realistisena. Näillä näkymin ei kuitenkaanvaikuta kovin todennäköiseltä, että korot nopeasti kipuisivat yli 5–6 % tason.

Keskeinen rahoituksen kysyntään vaikuttava muutos on patoutunut tarve pk-yritys-ten sukupolvenvaihdoksiin. Vuonna 1999 Suomen Yrittäjien mukaan yli 40 % suo-malaisista yrityksistä ennakoi joutuvansa päättämään seuraavan kymmenen vuo-den aikana, miten yrityksen toiminta jatkuu yrittäjän eläkkeellesiirtymisen jälkeen.Tilanne koskisi näin ollen arviolta 90.000 yritystä. (Suomen Yrittäjät 1999)PK-Instituutti on suomalaisia pk-yrityksiä koskevissa tutkimuksissa päätynyt sa-mansuuntaiseen tulokseen: seuraavan 10 vuoden aikana noin 60.000 pk-sektorinomistajayrittäjää jää eläkkeelle. (Heinonen – Toivonen 2003)

EU:n ohjelmakauden vaihtuessa vuoden 2007 alusta on oletettavaa, että Suomeenkohdistuvat, tällä hetkellä volyymiltaan huomattavat, alueelliset yritystuet vähene-vät. Tämä muutos tapahtuu samaan aikaan Basel II -sääntelyn kanssa (ks. seuraavaluku 3.2.4.2.). Mikäli EU:n alueelliset yritystuet loppuisivat Suomesta kokonaan,Finnveran rooli aluepoliittisena instrumenttina todennäköisesti korostuisi.

3.2.4.2 Basel II -sääntely

Baselin pankkivalvontakomitea julkaisi vuonna 1999 ehdotuksen pankkien vaka-varisuussäännösten perusteellisesta uudistamisesta (Basel II). Basel II -sääntelynon tarkoitus tulla voimaan 31.12.2006 alkaen. Basel II perusteella pankkien vaka-varaisuuden sääntely ja valvonta perustuvat kolmeen toisiaan täydentävään pilariin(Finnveran takuut ja Basel II -työryhmän mietintö 2003):

• Minimipääomavaatimusten tarkistaminen

• Pankkivalvontaprosessin vahvistaminen

• Markkinakurin parantaminen.

Basel II -sääntely saattaa heikentää erityisesti heikkojen ja riskipitoisten pk-yritys-ten asemaa rahoitusmarkkinoilla. Vaikutusta voi olla niin rahoituksen hintaan kuinsen saatavuuteen. Joka tapauksessa pankkien hinnoittelu eriytyy ja tarkentuu yri-tyksen riskipitoisuuden perusteella. Basel II tuskin radikaalisti muuttaa rahoitus-markkinoita Suomessa. Muutos tapahtuu vähittäin, koska useilla pankeilla on peri-

167

aatteessa valmiudet siirtyä Basel II mukaiseen hinnoitteluun jo nyt. Mikäli Finnve-ran takauksille kyetään lainsäädännön puitteissa varmistamaan nollariskisyys, onoletettavaa, että takausten kysyntä ja riskin jakaminen pankkien kanssa lisääntyyjonkin verran. Finnveran toiminnalla ei kuitenkaan tule kumota Basel II -sääntelynaiheuttamaa sinänsä tervettä kehitystä markkinoilla: riskipitoisen hankkeen rahoi-tuskustannus on luonnollisesti korkeampi.

3.3 Finnvera Oyj:n kotimaan rahoitus

Tässä luvussa esitetään Finnveran kotimaisen rahoitustoiminnan keskeiset arvioin-titulokset Health Scoreacard -viitekehystä hyödyntäen. Neljän eri aihealueen pe-rusteella – omistajan kontrolli, kotimaan rahoituspalvelut ja -tuotteet, Finnvera or-ganisaationa sekä yhteistyö muiden organisaatioiden kanssa – arvioidaan Finnve-ran kotimainen rahoitustoiminta. Luvussa 2 läpi käydyt aihealueittaiset viennin ra-hoituksen arviointiulottuvuudet eivät ole suoraan siirrettävissä kotimaisen rahoi-tuksen arviointiin, joten eri toimintojen arviointituloksia ei tule sellaisenaan verratatoisiinsa.

3.3.1 Omistajan kontrolli

3.3.1.1 Asetetut tavoitteet

Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä valmistelee Finnveran johtoa kuullenvuosittain Finnveralle omistaja- ja elinkeinopoliittiset tavoitteet, joiden toteutumis-ta Finnvera raportoi neljä kertaa vuodessa ministeriölle. Prosessi on kehittynyt ja li-sännyt molemminpuolista ymmärrystä Finnveran toiminnasta ja siihen liittyvistäodotuksista. On hyvä, että omistajan tahtotila voidaan koota yhteen varsinkin, kunomistaja- ja elinkeinopoliittisten tavoitteiden erottaminen toisistaan on jossakinmäärin keinotekoista. Tavoitteet sinänsä ovat loogisia ja Finnveran tehtävästä joh-dettavia. Tavoitteiden yksiselitteisyyteen ja selkeyteen on kuitenkin syytä kiinnit-tää huomiota (ks. lähemmin luku 4, läpinäkyvyys/transparency). Lisäksi tavoitteetsaattavat olla keskenään osin ristiriitaisia: esimerkiksi markkinapuutteen poistami-nen ja itsekannattavuustavoitteen yhteensovittaminen on haasteellista (ks. myösValtiontalouden tarkastusvirasto 2002).

Yhteinen tavoitteenasettelu tiivistää Finnveran ja ministeriön välistä vuorovaiku-tusta. Keskeinen haaste on juoksuttaa vastaavat tavoitteet läpi Finnveran organisaa-tion siten, että tavoitteet muodostuvat osaksi finnveralaisten arkea. Sellaisenaan ta-voitteet eivät juurikaan ole siirrettävissä yksiköiden Balance Scorecardeihin. Vaik-

168

ka viime vuosina yksiköiden Balance Scorecardeja on kehitetty soveltuvin osinomistajan tavoitteiden mukaisesti, yhteyden tulisi olla vieläkin selkeämpi.

Tavoitteiden säännöllinen tarkastelu paitsi kehittää prosessia, myös mahdollistaasen, että tavoitteiden sisältöjä voidaan muokata elinkeinopoliittisten painotustenmukaisesti. Esimerkiksi vuodelle 2004 asetettu tavoite alkaville ja innovatiivisilleyrityksille myönnettyjen lainojen ja takausten seurannasta on yhdenmukainen senkäsityksen kanssa, että rahoituksen markkinapuutteet kohdistuvat erityisesti yri-tyksen varhaisiin vaiheisiin sekä nopeasti kasvaviin, tietointensiivisiin pk-yrityk-siin (ks. Hyytinen – Pajarinen 2003, Georghiou et al. 2003).

Olemassaolonsa aikana Finnveran kotimainen rahoitustoiminta on saavuttanut mi-nisteriön sille asettamat tavoitteet kohtuullisen hyvin. Lisäksi toiminnan volyyminkasvaminen kutakuinkin samoilla henkilöstöresursseilla kertoo tuottavuuden nou-susta.

3.3.1.2 Omistajan osallistuminen toimintaan

Omistaja ohjaa Finnveran toimintaa usealla eri tavalla. Lait ja säädökset luovatpohjan Finnveran toiminnalle. Toiminnan volyymia säädellään erilaisilla sitou-muksilla ja myöntövaltuuksilla. Budjettivaikutteiset erät – toimintatuki, kotimaanrahoituksen korkotuet ja tappiokorvaukset – arvioidaan ja budjetoidaan vuosittain.Finnveran omistaja- ja elinkeinopoliittiset tavoitteet valmistellaan, kuten edellä ontodettu, kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmässä. Lisäksi Finnveran kannaltakeskeisillä ministeriöillä (kauppa- ja teollisuus-, valtiovarain-, työ- ja ulkoasiain-ministeriö) on edustus Finnveran hallituksessa. Omistajan ohjaus näyttäytyy näinollen Finnveran toiminnassa moninaisesti.

Ministeriön tiukka ohjaus esimerkiksi myöntövaltuuksien suhteen aiheuttaa Finn-verassa turhaa sisäistä byrokratiaa. On ymmärrettävää, että ministeriö myöntöval-tuuksilla kontrolloi valtiolle myöhemmin mahdollisesti lankeavaa tappiokorvaus-ta. Myöntövaltuuksien ja tulevien tappiokorvausten yhteys ei kuitenkaan ole line-aarinen. Finnveran omalla riskienhallinnalla ja talouden yleisellä suhdannekehi-tyksellä näyttäisi olevan vähintäänkin yhtä suuri vaikutus tappioiden realisoitumi-seen. Finnveran onnistunut ja lisäarvoa tuottava toiminta asiakaspinnassa edellyt-tää nykyistä joustavampaa budjettikehystä ja käytäntöjä. Myös Finnveran varain-hankinnassa valtion kerrallisista takauksista aiheutuva jäykkyys poistaa edullisiakauppatilaisuuksia, joiden taloudellinen hyöty Finnveralle ja näin ollen sen asiak-kaille olisi ilmeinen. Säädöspohjainen valtion vastuu mahdollistaisi ohjelmarahoi-tuksen (eri kokoisia lainoja erilaisin ehdoin), jolla varovasti arvioiden olisi noin 1miljoonan Euron kustannusvaikutus vuositasolla.

169

Ministeriön ohjaus ei kaikilta osin tuo lisäarvoa Finnveran toimintaan asiakaspin-nassa, vaan paremminkin vaikeuttaa Finnveraa saavuttamaan sille asetetut tavoit-teet. Yritystoiminnan ja pk-asiakkaan näkökulman yhdistäminen tehokkaaseen jaläpinäkyvään ohjaukseen ja valvontaan on ministeriölle haastava tehtävä. Finnveraon valtion elinkeinopoliittinen instrumentti, ja sen tehtävänä ei niinkään ole tuottaaosakkeenomistajalle rahallista arvoa (osinkoa tai osakkeen arvonnousua). Finnveraon myös ministeriön kosketuspinta elinkeinoelämään. Elinkeinopoliittisten tehtä-vien toteuttamiseksi Finnverasta on muodostunut noin 400 työntekijän osaamisyk-sikkö, joka välittää tietoa asiakaspinnasta (elinkeinoelämästä) ministeriöön.

3.3.1.3 Toiminnan arviointi

Finnveran kotimaan rahoituksen kustannusvaikutus valtion talouteen on verrattainyksiselitteinen. Vuosittain Finnvera saa valtion budjetista vähäistä toimintatukeasekä vielä muutaman vuoden ajan toimintatuen luonteista, vanhoihin lainoihin koh-distuvaa peruskorkotukea. Valtio korvaa toteutuneista luottotappioista 40–65%12,käytännössä noin puolet. Finnveran valtiolta saama korkotuki tiettyihin lainoihinsiirtyy asiakkaan hyödyksi. Lopulta valtio antaa Finnveran ottolainaukselle takauk-sen ilman takausveloitusta, minkä käypä hintataso on noin 0,55%.

Näillä reunaehdoilla Finnveran tavoitteena on toimia taloudellisesti itsekannatta-vasti siten, että myönnettyjen lainojen ja vakuuksien riskipreemiolla ja toimitus-maksulla katetaan Finnveran osuus mahdollisista tappioista sekä liiketoiminnastaaiheutuvat kustannukset. Finnverassa kotimaan rahoituksen tulos on ollut vuosit-tain tarkasteltuna koko ajan ylijäämäinen. Suhdanteet Finnveran olemassaolon ai-kana (vuodesta 1999 lähtien) ovat olleet kohtuullisen suotuisat, joskin talouskasvuon ollut vaatimatonta. Toiminnan itsekannattavuuden tarkastelu on hieman ongel-mallista, koska toiminnan todellinen kannattavuus selviää vasta noin 10 vuoden ai-kajänteellä. Finnveraan ei sovelleta luottolaitostoiminnasta annettua lakia, ja se eivoi tehdä verotuksessa hyväksyttäviä varauksia. Syntyneestä tuloksesta Finnveramaksaa valtiolle veroa normaalin yhteisöverokannan mukaisesti. Osinkoa omistajaei ole Finnveralta edellyttänyt.

Finnveran toimintaa arvioitaessa keskeisessä asemassa on markkinapuute – senluonne ja suuruus – koska markkinapuutteen olemassaolo luo perustan Finnverantoiminnalle. Myös yritysten rahoitukselliset tarpeet voivat eri toimialoilla muuttuanopeasti, ja tilannetta on kyettävä seuraamaan mahdollisimman läheltä ja reaa-liajassa. Tämän osalta Finnveran laaja aluekonttoriverkosto tarjoaa valtiolle hyvän

170

12 EAKR-tuen ja valtion luottotappiokorvauksen yhdistelmänä Finnveran näkökulmasta tappiokorvausvoi tukialueella nousta 80%:iin asti.

kosketuspinnan elinkeinoelämään. On tärkeää, että kentältä saatu tieto välittyy no-peasti ja joustavasti päätöksentekijöille, ja että tähän tietoon voidaan myös tarkoi-tuksenmukaisella tavalla reagoida.

Finnvera arvioi systemaattisesti toimintaansa useasta näkökulmasta (asiakas-hyöty-, tunnettuus- ja imago-, henkilökuntatutkimus sekä erilaiset rahoitus- japankkipalvelukyselyt). Finnveran toiminnan vaikuttavuusarvioinnissa on kuiten-kin kehitettävää. Ministeriön ohjauksessa painottuvat tekeminen ja resurssien allo-kointi, ei niinkään toiminnan tuloksellisuus tai ennen kaikkea vaikuttavuus. MyösValtiontalouden tarkastusvirasto tarkastuskertomuksessaan kiinnitti huomiotaFinnveran aluepoliittisten tavoitteiden ja vaikutusten sekä työllisyysvaikutusten to-dentamisen riittämättömään tasoon (Valtiontalouden tarkastusvirasto 2002). Näi-den osalta ministeriön omistaja- ja elinkeinopoliittista ohjausta ja valvontaa onvuodelle 2004 täsmennetty.

3.3.2 Kotimaan rahoituspalvelu ja -tuotteet

3.3.2.1 Tuotevalikoima ja asiakkaat

Kotimaan rahoituksessa Finnveralla on yritysten erilaisiin rahoitustilanteisiinsuunnattuja laina- ja takaustuotteita. Ns. erityislainat – kehittämislaina, naisyrittä-jälaina, pienlaina, yrittäjälaina, ympäristölaina – sisältävät valtion korkotukea kokomaassa, ja Finnveran vastuulla on 45% toteutuvista tappioista valtion korvatessaloput. Finnvera tarjoaa yrityksille myös investointi- ja käyttöpääomalainoja, jotkatukialueita lukuun ottamatta ovat korkotuettomia13. Valtion luottotappiokorvausnäissä lainoissa vaihtelee 40–65%:iin. Lisäksi tuotevalikoimaan kuuluu suomalais-ten pk-yritysten kansainvälistymistä edistävä kansainvälistymislaina.

Takausten puolella Finnvera-takaus soveltuu vakuudeksi useimpiin yrityksen ra-hoitustarpeisiin. Kasvutakauksissa Euroopan investointirahaston mukanaolo mah-dollistaa normaalia pienemmän takausprovision. Pientakaus haetaan suoraan pan-kilta, joka arvioi yrityksen toimintaedellytykset ja riskit. Ympäristötakaus on tar-koitettu ympäristöinvestointien lainojen vakuudeksi. Lisäksi tuotevalikoimaankuuluvat pääomasijoittajien vakuudeksi tarkoitettu pääomatakuu sekä laivanraken-nuksen ja varustamotoiminnan vakuutena alustakaus.

Valtion takuukeskuksen ja Keran fuusion yksi merkittävimpiä seurauksia kotimaanrahoituksessa oli valtion laina- ja takaustuotteiden tuominen saman katon alle yh-

171

13 Tukialueilla korkotuki vaihtelee 1–2%:iin.

teen organisaatioon – Finnveraan. Tällä hetkellä tarjotut rahoitustuotteet kattavatverrattain hyvin pk-yritysten rahoitustarpeet. 16 aluekonttoria ympäri maan var-mistaa rahoituspalveluiden alueellisen kattavuuden. Finnveran sisällä tuotevalikoi-ma on jäykähkö, vaikka lainsäädäntö antaa tarjottaville tuotteille verrattain löyhätpuitteet. Finnverassa rahoitustuotteiden ulkoiset markkinointinimikkeet noudatte-levat talon sisäisiä tuotenimikkeitä, joiden perusteella toteutetaan tuotekohtainenseuranta ja budjetointi. Vuosittain toteutettava tuotekohtainen budjetointi ja seu-ranta koetaan raskaaksi, joskin kehitteillä olevan ja vuonna 2004 käyttöön otetta-van atk-järjestelmän uskotaan parantavan tuotenimikkeiden teknistä käsittelyä tie-tojärjestelmässä.

Jo Keran aikana yhtiön asiakasmäärä on voimakkaasti noussut noin 8.000 asiak-kaasta runsaaseen 25.000 asiakkaaseen. Pääosin tämä on johtunut uusista, kokoluo-kaltaan pienimpiin yrityksiin suunnatuista lainatuotteista (pienlaina, naisyrittäjä-laina ja yrittäjälaina), jotka on markkinoilla otettu hyvin vastaan. Pankit eivät oleinnokkaita rahoittamaan alkavaa ja hyvin pientä yritystoimintaa, joten Finnveranlainatuote tällä sektorilla on perusteltua. Nämä ”pientuotteet” ovat tuoneet Finn-veralle kokonaan uudenlaisen asiakaskunnan. On vaarana, että Finnveran, taiparemminkin entisen Keran, perinteiselle asiakaskunnalle (hieman alle ja yli 10henkilöä työllistävät yritykset) ei riitä samassa määrin aikaa ja sparrausresurssejakuin aiemmin. Henkilökunnan ajankäytön tehostamiseksi Finnverassa on ryhdyttykiinnittämään erityistä huomiota ns. avainasiakkaiden hoitoon. Avainasiakkaiksimääritellään yritykset, joilla on selkeää kasvupotentiaalia ja joiden vastuut Finn-veran näkökulmasta ovat oleelliset. Tällainen ajankäytön priorisointi on suositelta-vaa, koska on mahdotonta ajatella, että Finnvera kykenee palvelemaan kaikkiaasiakkaitaan samalla intensiteetillä. Tarkoituksenmukaista on keskittyä sellaisiinyrityksiin, joilla on selkeää potentiaalia kasvaa ja kehittyä ja joiden kyky selviytyävelvoitteistaan on Finnveran näkökulmasta tärkeää.

Finnveran rahoitustuotteet kohdistuvat lain (445/1998, muutettu 526/2001) määrit-telemille toimialoille. Työn alla (hallituksen esitys 163/2003) on toimialapykälänsoveltamisalueen laajennus lähinnä paikallisia palvelun ja vähittäiskaupan alojatukevaksi. Tällainen laajennus vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta, ja on yhdensuun-tainen niiden tutkimustulosten kanssa, jotka korostavat palveluelinkeinojen merki-tystä kasvun ja työllisyyden lähteenä tulevaisuudessa. Koska toimialapykälänlaajennus ei johda valtion myöntövaltuuksien kasvattamiseen, Finnveran on entistätarkemmin pohdittava, miten se allokoi myöntämänsä rahoituksen (takaukset jalainat) tavoitteidensa mukaisesti ja mahdollisimman tehokkaasti. Finnveran toi-minta on laajentunut sellaisiin mittasuhteisiin, että ei liene tarkoituksenmukaistatavoitella mainittavaa kasvua toiminnan volyymin osalta, mikäli muutokset mark-kinapuutteen luonteessa tai koossa eivät anna siihen erityistä aihetta. Sen sijaan

172

suositeltavaa on strategisesti priorisoida ja segmentoida rahoitettavat kohteet jaalueet sekä käytettävät tuotteet, sillä tasaisesti kaikilla rintamilla edeten ei toden-näköisesti saavuteta optimaalista lopputulosta. Myös markkinapuutteen luonnepuhuu julkisen intervention kohdentamisen puolesta (Hyytinen – Pajarinen 2003,ks. markkinapuutteesta ja yksityisen sektorin katalysoinnista myös luvut 3.3.2.2sekä 3.3.4.2).

Samassa yhteydessä on syytä kriittisesti tarkastella, missä määrin Suomen pk-yri-tystoiminnan kannalta ongelmalliset ja ajankohtaiset rahoituksen katvealueet ovatratkaisematta. Näyttää siltä, että esimerkiksi erityisesti pk-sektoria lähivuosinakoskettava sukupolvenvaihdostilanne on yhäkin toimivaa rahoitusratkaisua vailla.Finnveran yrittäjälainalla on kyetty hoitamaan monia sukupolvenvaihdoksia. Vie-läkään pankit ja Finnvera eivät edes yhdessä kykene rahoittamaan kaikkia rahoitus-ta vailla olevia tapauksia yritysten hinnan noustessa substanssipohjaisten laskenta-tapojen perusteella korkeiksi. Sukupolven- tai omistajanvaihdosten onnistunut to-teuttaminen on kuitenkin yhteiskunnan kestävän kehityksen näkökulmasta ensiar-voisen tärkeää. Kyse on paitsi elinvoimaisen yrittäjyyden, myös kymmenien tuhan-sien työpaikkojen turvaamisesta.

3.3.2.2 Markkinapuute

Pk-yritysten rahoitusmarkkinoilla tilanteet vaihtuvat suhdanteiden mukaisesti.Kuten luvussa 3.2.3 todettiin, rahoituksen ongelmatilanteet voivat liittyä ainakinrahan riittävyyteen, sen hintaan, rahoitusriskiin (vieraan ja oman pääoman suhde),rahoitettavaan kohteeseen (kannattavuus, toteutuskelpoisuus), vakuuksiin, laadit-tuihin suunnitelmiin ja laskelmiin, yrityksen rahoitusosaamiseen sekä henkilö- jatoimialariskeihin. Markkinapuutteesta on kyse silloin, kun markkinoiden epätäy-dellisyydestä johtuen yritys ei kykene hankkimaan rahoitusta hankkeelle, vaikkakyseessä olisi kannattava ja järkevä investointi/toiminta. Tämä tarkoittaa estettäyrityksen kasvulle. (Stanworth – Gray 1991, Storey 1994)

Markkinapuutteen olemassaolo sekä sen laajuuden tunnistaminen on keskeistäarvioitaessa valtion erityisrahoitusyhtiön toimintaa, koska lain perusteella(443/1998) Finnveran toiminta on suunnattava korjaamaan rahoituspalvelujen tar-jonnassa esiintyvä markkinapuutteita. Finnveran tulee toimia vain sellaisilla alueil-la, joissa yksityisen sektorin toimijat, pankit, eivät kykene tai halua toimia. Finnve-ran tehtävänä on katalysoida pankkien rahoitustoimintaa pk-yrityskentässä siten,että Finnvera omilla rahoitusinstrumenteillaan täydentää pankkeja.

Valtion takuukeskuksen ja Keran fuusion jälkeen Finnveran kotimaan rahoitukses-sa takaustoiminta on selkeästi laajentunut. Samanaikaisesti pankkien ja Finnveran

173

välinen keskustelu on muuttanut muotoaan ja jonkinasteinen jännite siitä on kadon-nut. Erityisesti tämä on havaittavissa Etelä-Suomen alueella, jossa painopiste onsiirtynyt riskinjakamiseen pankkien kanssa Finnveran takauksia hyödyntäen.

Pankkisektorilta saatava palaute antaa viitteitä markkinapuutteen olemassaolosta jasen luonteesta. Tällä hetkellä markkinapuute rahoitusmarkkinoilla näyttää liittyvänennen kaikkea vakuuksien riittämättömyyteen, ei niinkään rahan saatavuuteen taisen hintaan. Rahaa on luottolaitoksissa saatavilla, mikäli vakuudet ovat riittävät jarahoitettava hanke nähdään elinkelpoisena ja kannattavana. Erityisesti tietointen-siivisissä yrityksissä ja palvelutoimialoilla reaalivakuuksien puute on ilmeinen.Henkisen ”tietopääoman” merkitys yrityksen toiminnan vakuutena on voimak-kaasti nousemassa esiin, mutta toistaiseksi eletään murroskautta. Vielä puhutaanreaalivakuuksista ja niitä arvostetaan, vaikka henkisen tietopääoman merkitys tun-nustetaan. Vakuusongelma näyttäytyy erityisesti yrityksen perustamis- ja kasvu-vaiheessa (investointi, käyttöpääoma). Pitkään vallinneesta suhteellisen vakaasta jaalhaisesta korkotasosta johtuen rahan hinta ei pääsääntöisesti muodostu rahoituk-sen esteeksi vakuuksien järjestyessä.

Yrityksen rahoituksen näkökulmasta vakuusongelmaan liittyy erityisesti rahoitta-jan kyky ottaa riskiä. Pankkikriisin jälkeen pankkien toimintaa Suomessa voidaanluonnehtia varovaiseksi ja riskiä karttavaksi. Tästä johtuen vakuuksien painoarvoon suuri. Pankit ovat haluttomia rahoittamaan todellisia kasvuyrityksiä juuri niidenriskipitoisuudesta johtuen. Myös yrityksissä riskit tunnistetaan ja niitä halutaansiirtää hankinta- ja toimitusketjuissa eteenpäin usein pienemmille yrityksille, mikäsynnyttää kokonaan uudentyyppisen rahoitustarpeen (ks. ns. financial bootstrapp-ing luvussa 3.2.1).

Näiden perusteella keskeiseksi kysymykseksi nousee Finnveran kyky ratkaista en-nen muuta yritysten vakuusongelmaa sekä kyky tunnistaa ja mennä mukaan poten-tiaalisiin, joskin riskipitoisiin rahoituskohteisiin ja hankkeisiin. Finnveralta valtionerityisrahoitusyhtiönä odotetaan markkinoilla nykyistä voimakkaampaa riskinot-toa sekä riskin jakamista pankkien kanssa. Näyttää siltä, että todellisia riskinottajiaSuomen rahoitusmarkkinoilla ei tällä hetkellä ole riittävästi. Finnveran riskinottoaohjaa vaatimus toiminnan itsekannattavuuteen valtion luottotappiokorvausten jäl-keen. On hyvä, että osakeyhtiöltä edellytetään selkeää itsekannattavuutta ja tulos-vastuuta, vaikka elinkeinopoliittisten tavoitteiden yhteensovittaminen tältä osin onhaasteellista. Tämän vuoksi on pyrittävä löytämään keinoja – valtion kustannusvai-kutusta lisäämättä – joiden avulla Finnvera kykenisi itsekannattavuutensa säilyttä-en lisäämään riskinottoa markkinoiden odotusten mukaisesti.

Vallitsevassa markkinatilanteessa erityisesti Finnveran alueellisiin lainoihin liitty-vää korkotukielementtiä pidetään verrattain tehottomana valtion tukena. Korkotuki

174

saattaa tapauskohtaisesti johtaa ratkaisuun, jossa laina myönnetään asiakkaallekäytännöllisesti katsoen korotta (lainan alkuaikoina), mikä ei pitkällä tähtäimelläohjaa yrityksen toimintaa tavoitteellisesti. Korkotuki kohdistuu suoraan korkotu-kea saaneisiin yrityksiin niiden korkokustannusta alentaen. 2000-luvulla Finnveranasiakkaille ohjaama korkotuki on ollut erityiskorkotukena runsaat 10 miljoonaaEuroa sekä alueellisena korkotukena vajaat 5 miljoonaa Euroa. Korkotuki ei oleluonteeltaan vastikkeellinen tai palautuva, vaan todellinen tuki, joka kohdistuuvain kyseisiin yrityksiin. Finnveran rahoituksessa keskimääräinen tappiotaso onnoin 3%. Toistaiseksi on pysytty keskimäärin tätä alhaisemmalla tasolla. Muutta-malla korkotuki vastaavansuuruiseksi varautumiseksi suurempiin luottotappioihin,laajempi yritysjoukko pääsisi Finnveran rahoitusinstrumenttien hyödyntäjäksi taivaihtoehtoisesti Finnveran riskinottokyky lisääntyisi valtion aikaisempaa kor-keamman luottotappiokorvauksen johdosta. Luottotappiokorvaus tulee valtionkustannukseksi vasta silloin, kun luottotappio realisoituu. Valtion korotetun tap-piositoumuksen vuoksi voidaan riskipreemion hintaa alentaa, ja alennus hyödyn-täisi kaikkia asiakkaita. Nykyisen järjestelmän muuttaminen tekisi lainoista ja ta-kauksista samanarvoisia ja tukisi omistajan asettamaa tavoitetta painottaa takauk-sia. Nyt korkotukijärjestelmä suosii lainoja.

Vaarana luonnollisesti on, että tällaisessa tilanteessa Finnvera ryhtyy myöntämääntakauksia liian riskipitoisille tai elinkyvyttömille yrityksille. Finnveran riskienhal-lintajärjestelmä on kuitenkin erittäin monipuolinen ja sen ennustekyky on vähin-täänkin kohtuullinen. Vaikuttaa todennäköiseltä, että Finnveran ammattitaitoinenhenkilökunta tällaisessa uudessa tilanteessa kykenisi riskienhallintajärjestelmääntukeutuen arvioimaan ja hallitsemaan kasvavat riskit. Myös tiukka tulosohjausohjaa maltilliseen toimintaan. Hyvillä seurantajärjestelmillä poikkeamat ovatnopeasti havaittavissa ja toimintaa voidaan ohjata tämän perusteella. Järjestelmänon kuitenkin oltava markkinoiden tilanteiden mukaan joustavasti muunneltavissa.Esimerkiksi korkojen noustessa valtiolla tulee olla mahdollisuus joustavasti, ilmaneduskuntakäsittelyä, siirtyä korkotukielementin käyttöön, mikäli markkinoillasiihen tarvetta löytyy.

Merkittävä kysymys on, missä määrin markkinapuute on pysyvä ilmiö tarkastel-taessa asiaa yksittäisen yrityksen näkökulmasta. Siltä osin, kun markkinapuuteliittyy yrityksen tiettyyn vaiheeseen – perustamiseen tai voimakkaaseen kasvuun –markkinapuute on kertaluontoinen ja yksittäinen ilmiö. Tämä osaltaan tuo Finn-veran asiakasmäärään ja -kantaan luonnollista muutosta. Toisaalta Finnveran asia-kaskunnassa on myös todellisia ”kanta-asiakkaita”, mikä sekään ei ole epätarkoi-tuksenmukaista. Yritystoiminnan luonne (esimerkiksi takuuajan vakuudet) jaedellä kuvattu logististen ketjujen muutokset voivat vaikuttaa siihen, että markki-napuute (ts. pankin haluttomuus lähteä yksin rahoittajaksi hankkeen koon tai

175

luonteen vuoksi) yksittäisellä yrityksellä toistuu kerta toisensa jälkeen. Periaat-teessa markkinapuute voi ilmetä missä tahansa yrityksen elinkaaren vaiheessa.

Finnveran rooli markkinapuutteen korjaajana, erityisesti sen pienentäjänä, merkit-see sitä, että Finnvera omalla panoksellaan kykenee saamaan yksityisen sektorintoimijat, pankit, mukaan rakennettaessa yritykselle kokonaisvaltaista rahoitusrat-kaisua (ks. Finnveran katalysoivasta roolista luvussa 3.3.4). Nykyisessä mark-kinatilanteessa tämä tarkoittaa enenevässä määrin takauksen antamista pankeille,jotka puolestaan luotottavat yritystä. Yritysten vakuuspula tukee sellaista toiminta-mallia, jossa Finnvera toimii takauksen antajana ja jakaa riskiä rahoittajan kanssa.Luonteeltaan tämä toiminta vastaa monissa maissa käytössä olevia ns. mutual gua-rantee -ohjelmia, joissa yritykset muodostavat keskinäisiä takausrenkaita paran-taakseen vakuus- ja neuvotteluasemaansa rahoitusmarkkinoilla (ks. Naukkarinen1996). Elinkeinopoliittisen tehtävänsä näkökulmasta Finnveran on mielekästä pyr-kiä sellaisiin rahoitusratkaisuihin, joissa Finnveralla on jonkin suuruinen osuus laa-jemmasta rahoituskokonaisuudesta. Erityisesti yritysten tervehdyttämisprojekteis-sa Finnveran kyky toimia yhteistyössä pankkien kanssa sekä takausten tarjoajanaettä yrityksen suorana rahoittajana on hyödyllistä helpottaen rahoitusratkaisunsuunnittelua.

Kun markkinapuute yrityksen näkökulmasta näyttäytyy vakuuspulana, Finnverantakaustuotteet tarjoavat hyvät lähtökohdat ongelman korjaamiseksi yhteistyössäpankkien kanssa riskinjakomalliin perustuen. Myös valtion näkökulmasta riskinja-komalli on tarkoituksenmukainen. Takaustuotteet soveltuvat tilanteisiin, joissa yri-tykset siirtävät riskiä ja vastuuta logistisessa ketjussa eteenpäin. Lisäksi takaustuot-teissa pienenee tarve käyttää yrittäjän henkilökohtaista varallisuutta yrityksen si-toumusten vakuutena, minkä uskotaan vaikuttavan negatiivisesti yrittäjäksi ryhty-misen ja yrityksen kasvattamisen motiiveihin.

Poikkeuksen muodostavat kenties pienyritysten lainat, koska pankit eivät ole kiin-nostuneita rahoittamaan aloittavia yrityksiä. Tällä alueella markkinapuute on il-meinen. Myöskään riskinjako pankkien kanssa ei tällaisissa pienissä lainamäärissäole tarkoituksenmukaista asiakkaan rahoituskustannuksen noustessa liian korkeak-si. Näillä erityislainoilla on markkinoilla paikkansa ja ne tukevat elinkeinopoliittis-ten tavoitteiden toteutumista varsinkin alkavien yritysten osalta. Finnveran roolialoittavien yritysten rahoittamisessa voisikin olla nykyistä suurempi.

Finnveran rooli markkinapuutteen korjaajana on ollut poikkeuksellisen merkittä-vää matkailualalla. Toimialan huonon kehityksen johdosta pankit ovat vetäytyneetalalta. Alan oma pääomasijoitustoiminta yhdistettynä Finnveran tuotteisiin on vai-kuttanut oleellisesti alan elinkelpoisuuteen. Merkittävän matkailuyrityksen vaiku-tus aluetalouteen on varsinkin syrjäisimmillä seuduilla huomattava.

176

Viimeaikaisten tutkimusten perusteella markkinapuute on luonteeltaan muuttunutja valtion interventioon suhtaudutaan aikaisempaa kriittisemmin (Georghiou et al.2003). Keskeisiksi markkinapuutteiden alueiksi rahoituksessa on nähty nuoret, pie-net, kasvuhakuiset, t&k-intensiiviset ja huipputeknologian yritykset, joilla näyttäi-si olevan keskimääräistä enemmän ongelmia rahoituksen saannissa. Merkittäväosaamispääoman osuus pääomarakenteessa, toiminta huipputeknologian aloilla se-kä korkea vientisuuntautuneisuus liittyvät tällaisiin yrityksiin. Näin ollen kyse onsiitä, että rahoittajilla ei ole riittävästi tietoa yrityksen osaamisesta ja toiminnastarahoituspäätöksensä tueksi, jolloin rahoittajalta edellytetään normaalia suurempaakykyä ottaa riskiä. (Georghiou et al. 2003)

Finnveran keskeinen haaste on kyetä ottamaan aikaisempaa suurempaa riskiä il-man, että sillä on merkittäviä vaikutuksia valtion budjettiin. Painotuksen siirtämi-nen korkotukielementistä nykyistä suurempaan luottotappiokorvaukseen (ts. siirty-minen lainoista takauksiin myös perinteisillä tukialueilla) tarjoaa parempia mah-dollisuuksia riskipitoisempiin hankkeisiin. Erityislainat, varsinkin pienimmille jaaloittaville yrityksille suunnatut pienlaina, yrittäjälaina ja naisyrittäjälaina, ovat pe-rusteltuja, koska pankit eivät täällä sektorilla ole aktiivisia. Pankkien kiinnostus jamahdollisuudet toimia ko. alueella ovat vähäisiä, ja jaetut vastuut pientuotteissatarjoaisivat epätarkoituksenmukaisen pieniä osuuksia Finnveralle ja pankille.

3.3.2.3 Alueellinen saatavuus

Finnveran erityisenä tehtävänä on edistää toiminnallaan valtion aluepoliittisten ta-voitteiden toteutumista. Aluepolitiikan merkitys yhteiskunnan muutosten myötä onmuuttanut muotoaan. Valtion interventiolle ei enää ole samankaltaista tarvetta kunoli siirryttäessä maatalousyhteiskunnasta teolliseen yhteiskuntaan. Palvelu- ja tie-toyhteiskunnassa esimerkiksi yritysten sijoittumispäätöksiin ei enää voida vaikut-taa valtion interventiolla samalla tavoin kuin ennen. Rahamarkkinoiden vapautu-misen jälkeen rahan saatavuus myös syrjäisimmillä alueilla parani.

Nykyisessä (Vanhasen) hallitusohjelmassa kiinnitetään huomiota valtakunnan alu-eellisesti tasapainoiseen kehittämiseen. Tämä asettaa vaatimuksia aluepolitiikannäkyväksi tekemiselle. Finnveran toiminnan alueellista merkitystä ei voi väheksyä,sillä Finnveran laaja alueellinen verkosto lienee yksi yhtiön merkittävimmistä vah-vuuksista. Aluepolitiikan toteuttamisen ja ennen muuta sen näkyvyyden näkökul-masta Finnveran aluepolitiikka on verrattain löyhää ja yritysten kysyntään perustu-vaa (ks. myös Valtiontalouden tarkastusvirasto 2002). Tukialueilla yritykset luon-nollisesti mielellään hyödyntävät Finnveran korkotukea sisältävät lainat, mutta neeivät ole ratkaisevassa asemassa yritysten menestymistä ajatellen tai sijoittumis-päätöksiä tehtäessä. Markkinapuutteen korjaamisen näkökulmasta yritykset mo-

177

nessa tapauksessa voisivat yhtä hyvin hyödyntää Finnveran takaustuotteita ja ris-kinjakoa pankkien kanssa. Kun lainainstrumentin käyttö tukialueilla perustuu useinyrityksen omaan päätökseen eri vaihtoehtojen edullisuudesta, on syytä pohtia, mis-sä määrin tällainen toiminta palvelee minkäänlaisia alue- tai elinkeinopoliittisia ta-voitteita.

Aluepoliittiset pyrkimykset eivät kyllin selkeästi ja konkreettisella tavalla näyFinnveran aluekonttoreiden tavoitteissa tai yritystutkimuskertomuksissa, joidenpohjalta aluepoliittisiin tavoitteisiin perustuen tukialueella myönnetään yritykselleluototusta. On vaarana, että täsmällisten aluepoliittisten kriteereiden puuttuessayritykselle myönnetään Finnveran laajasta tuotevalikoimasta edullisin tuote riippu-matta siitä, missä määrin se on yritykselle sopivin ja valtiontalouden ja Finnverankokonaistavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukaisin tuote.

On tärkeää, että tukialueilla hyödynnetyt rahoitusinstrumentit eivät vaaranna yri-tysten neutraalia asemaa. Periaatteessa rahan hinnan ja saatavuuden tulisi olla samakaikille yrityksen sijaintipaikasta riippumatta. Tavoitteena pitäisi olla rahan hinnankohtuullistaminen alueilla, joissa yritysten vakuusarvot eivät toimintaympäristönvähäisen kiinnostavuuden vuoksi ole samalla tasolla kuin keskusalueilla. Tämänjälkeen aluepolitiikkaa voidaan toteuttaa pyrkimällä edistämään alueilla sellaisiariskipitoisia, joskin elinkelpoisia hankkeita, jotka muutoin eivät saisi rahoitusta.Edellisessä luvussa esiin tuotu luottotappiokorvauksen korottaminen alueelliseenkorkotukeen käytettävissä olevin varoin palvelisi tällaista tarkoitusta. Voimak-kaammin porrastetun sitoumuksen ansiosta voitaisiin harjoittaa tehokkaampaaaluepolitiikkaa. Näin alueilla mahdollistuu riskinottaminen paremmilla ehdoilla,jolloin myös aluepoliittiset päämäärät toteutuvat korkotukielementtiä laajemmin javoimakkaammin. Takauksia käyttämällä saadaan myös syrjäseutujen pienten raha-laitosten pääomat kiertämään omalla alueella.

Syrjäisimmillä seuduilla kunnat ovat aiemmin olleet voimakkaasti mukana yritys-ten lainojen takaajana. Kuntien talouden kehityksen myötä kunnat ovat vetäytyneettämän kaltaisesta elinkeinopolitiikasta ja keskittyneet perustehtäväänsä. Finnveraon luontaisesti täyttänyt kunnilta vapautuneen takaajan tehtävän.

Finnveran rahoitusinstrumenttien avulla EAKR-tukea on kyetty siirtämään tuki-alueiden yritystoiminnan rahoittamiseen. Vaikka menetelmä on teknisesti haastavaja byrokraattinen, Finnvera on onnistunut toimimaan välineenä tämän tuen välittä-misessä. Finnveran näkökulmasta tarkasteltuna valtion ja EU:n yhdistelmänä tuki-alueilla (tavoite 1 ja 2 alueet) saadaan normaalia korkeampi luottotappiokorvaus(67–80%) sekä suurempi korkotuki (1,7–4%). Erityisesti korkeampi luottotap-piokorvaus mahdollistaa alueilla suuremman riskinoton. Järjestelmä on ollut käy-

178

tössä vasta 1.4.2001 lähtien, joten selkeitä tuloksia sen toimivuudesta ei vielä ole.Tulevaisuudessa tavoite 1-alueella EAKR-tukea on tarkoitus ohjata myös takaus-provisioon. On kuitenkin nähtävissä, että seuraavalla ohjelmakaudella vastaavansuuruisia EAKR-tukia ei Suomeen enää osoiteta, joten kyse on tietynlaisesta mur-roskaudesta.

Kokonaan toinen asia, ja ennen kaikkea poliittinen kysymys on, missä määrin alue-politiikkaa tulee pitää Finnveran toiminnan keskeisenä tavoitteena. Jos aluepoliit-tista näkökulmaa korostetaan, on myös määriteltävä, mitä tämä tarkoittaa Finnve-ran toiminnassa: millaisia tavoitteita aluepolitiikalle asetetaan ja kuinka niitä mita-taan. Suomen tasolla hyvin voimakas aluepoliittinen painotus saattaa johtaa resurs-sien tehottomaan allokointiin.

3.3.2.4 Hinnoittelu

Finnveran hinnoittelu koostuu Finnveran toimintakulumarginaalista ja riskipree-miosta ja toimitusmaksusta (lainat ja takaukset). Toimintakulumarginaalilla (0,9%)ja toimitusmaksulla on tarkoitus kattaa toimintakulut. Riskipreemiolla on tarkoituskattaa Finnveran osuus syntyvistä luottoja takaustappioista keskimäärin yli suh-dannekierron. Käytännössä 0,9% riittää korkeintaan niukasti toimintakuluihin, jaosa toimituskuluista joudutaan kattamaan riskipreemiosta. Taustalla on ajatus, ettäpitkällä aikavälillä kyetään kattamaan keskimäärin korkeintaan 3 %:n luottotappiotvastuukannasta koko suhdannekierron aikana. Investointi- ja käyttöpääomalainois-sa sekä takauksissa riskipreemion määräytymiseen vaikuttavat riskiluokituspisteet(A1–B3), vakuusriski, tukialue sekä maturiteetti (välillä 1–2 vuotta). Saatava va-kuus laskee preemiotarvetta suoraan vakuusriskin alenemisen suhteessa. Lisäksiinvestointilainoihin kohdistetaan alueellista korkotukea (1–2%, tai EAKR-lainois-sa 1,7–4,0%) kahdelle ensimmäiselle lainavuodelle. Lainojen korko on joko kiinteätai sidottu 6 kk Euriboriin. Finnveran erityislainat on standardihinnoiteltu tuottei-den ominaisuuksien ja tyypillisten käyttötilanteiden mukaan ja erillistä riskipree-mioita ei lasketa. Korot on sidottu 6 kk:n Euriboriin seuraavasti: pienlainaEB6+1,5, naisyrittäjälainan EB6+1,0, perustamislaina EB6+2,0 sekä kehittämis-laina EB6+0,5. Ympäristölaina hinnoitellaan kuten käyttöpääomalainat, ja saadus-ta korosta vähennetään 2%-yksikköä.

Käytännön hinnoittelutilanteessa Finnverassa käytettävä esittelyohjelma antaa oh-jeen mukaisen hintaindikaation. Hinnoittelu on varsin läpinäkyvää. PääsääntöisestiFinnvera ei kykene hintakilpailuun, vaan riskinotto on keskeinen kilpailutekijä.Kun kyseessä on valtion erityisrahoitusyhtiö, on tervettä, että asiakkaat toisinaanvalittavat korkeahkosta hinnasta. Finnveran ei missään nimessä tule kilpailla hin-

179

nalla muiden rahoittajien kanssa. Hinnoittelun tuleekin johtaa siihen, että A-riski-luokan asiakkaan ei ole järkevää pyytää rahoitusta Finnveralta, vaan yksityisensektorin pankeilta. Finnvera voi A-riskiluokan yrityksissä toimia kilpailukykyisinedellytyksin ainoastaan silloin, kun yrityksen vakuudet omat olemattomat. Tällöinyrityksen näkökulmasta on kyse markkinapuutteesta.

Joissakin yhteyksissä Finnveran perimiä toimitusmaksuja ja toimintakuluja luon-nehditaan verrattain korkeiksi. Toisaalta valtion riskirahoitusyhtiön ei tule kilpaillahinnalla, vaan sen tulee omalla toiminnallaan katalysoida yksityistä sektoria toimi-maan kilpailukykyisin ehdoin yritysten rahoittajana sekä tarvittaessa täyttää mark-kinoille tämän jälkeen jäävät puutteet. Yrityksen rahoituksella on hintansa, ja sitä eitule tarpeettomasti laskea ainakaan valtion toimenpitein. Kokonaan toinen kysy-mys on, kuinka hyvin Finnveran organisaatio on suhteutettu toimitusmaksujen jatoimintakulumarginaalien sallimalle tasolle ja missä määrin tämä vastaa ns. käypäähintatasoa.

3.3.2.5 Toiminnan proaktiivisuus

Finnveraa pidetään suhteellisen joustavana sekä asiakas- ja businesslähtöisenä or-ganisaationa. Finnveran tulosohjaus budjetointeineen ja markkinointi on rakennet-tu markkinaehtoisesti. Johtamiskulttuuriltaan Finnvera on kuitenkin virkamiesmäi-nen, ja erilaiset organisaation läpi kulkevat käytännöt ja järjestelmät ovat kangista-neet organisaatiota. Tuotteet on kehitetty kysyntälähtöisesti, joskin tuotteiden suurimäärä koetaan hankalaksi niin talon sisällä kuin asiakaspinnassa.

Laki antaa verrattain löyhät puitteet Finnveran tuotekehitykselle. Tuotekehityk-seen vaikuttavat tapauskohtaisesti esimerkiksi eduskunnan, ministeriön ja EU:nnäkemykset Finnveran omien ja asiakkaiden näkemysten lisäksi. Tämä osaltaan hi-dastaa tuotekehitysprosessia. Uusien kehitteillä olevien tuotteiden nopea pilotointiasiakaspinnassa ennen tuotteen valtakunnallista levittämistä saattaisi olla hyödyl-listä. Tämä nopeuttaisi tuotekehitysprosessia ja antaisi asiakkaan välittömän pa-lautteen tuotteen toimivuudesta ja mahdollisista muutostarpeista.

Kehitettäessä Finnveran toimintaa asiakaslähtöisesti huomiota tulee kiinnittääasiakkaan tyytyväisyyden lisäksi Finnveran instrumenttien vaikuttavuuteen asia-kaspinnassa. Aito asiakaslähtöisyys ottaa huomioon asiakkaiden tarpeet sekä tule-vaisuuden muutokset markkinoilla (Heinonen 1999). Koska Finnveran tapauksessakyse on valtion omistamasta erityisrahoitusyhtiöstä, myös vaikuttavuusnäkökulmaon oleellinen tuotekehitystä suunnattaessa.

180

3.3.2.6 Pääomasijoitustoiminta – Veraventure Oy

Vuoden 2003 alussa kauppa- ja teollisuusministeriö linjasi alueellista pääomasijoi-tustoimintaa seuraavasti:

• Suomen Teollisuussijoitus Oy:lle keskitetään alueellisten määräaikais-ten rahastojen (Ky) pääomittaminen ja kehittäminen

• Finnvera Oyj:lle keskitetään osakeyhtiömuotoisten alueellisten rahasto-jen pääomittaminen ja kehittäminen

• Sitra vetäytyy alueellisesta pääomasijoitustoiminnasta.

Vuoden 2003 aikana Finnvera, Sitra ja Teollisuussijoitus ovat tehneet keskinäisiäkauppoja osuuksista ministeriön tekemien linjausten perusteella. Finnvera on pe-rustanut 100%:sti omistamansa tytäryhtiön Veraventure Oy:n toteuttamaan Finn-veralle annettua pääomasijoitustoiminnan tehtävää.

Finnveran pyrkimyksenä on pääomasijoitustoiminnalla täydentää Finnveran muitarahoitusinstrumentteja sekä laajentaa rahoitusosaamista. Tarkoituksena on kytkeäaluekonttorit aktiivisesti alueellisten rahastojen sijoitustoimintaan sekä katalysoidaaluekonttoreita yhteistyöhön rahastojen hallinnointiyhtiöiden kanssa kohdeyritys-ten rahoituksen järjestämisessä.

Lähtökohtaisesti ajatus Finnveran alueellisen osaamisverkoston kytkemisestä pää-omasijoitustoimintaan on perustelua, varsinkin kun muilla julkisilla pääomansijoit-tajilla (Sitra ja Teollisuussijoitus) ei ole omaa alueellista verkostoa. Tärkeää on, ettäeri toimijoille löytyy toisiaan täydentävä rooli, jotta valtion raha kanavoituu tarkoi-tuksenmukaisesti alueelliseen pääomasijoitustoimintaan tavalla, joka katalysoimukaan myös muita toimijoita mahdollisimman laajasti.

Näyttää siltä, että Veraventuren rooliksi muodostuisi alueellisen elinkeinopolitii-kan tukeminen ja edistäminen yhteistyössä paikallisten toimijoiden kanssa. Vera-venture pyrkii täydentämään rahoitusmarkkinoiden opo-ehtoista rahoitusta ja koh-dentamaan kohderahastojensa rahoitusta erityisesti alkaviin ja aikaisen kasvuvai-heen yrityksiin, sukupolvenvaihdoksiin sekä perinteisiin pk-yrityksiin. Kohdera-hastojen tavoitteelliseksi omistuspohjaksi on määritelty kunta/kaupunki, elinkei-noelämä ja Veraventure kukin noin kolmanneksen osuudella. Näin tavoitellaan alu-eellisesti vaikuttavia ja tärkeitä sijoituksia ”ever green” -rahastoissa.

Käytännössä Veraventuren toiminta sekä alueellisten pääomasijoitusmarkkinoidenettä Finnveran tuotevalikoiman täydentäjänä on vielä kehitysvaiheessa. Lähtökoh-

181

taisesti Veraventure hoitaa pääomasijoitusprosessissa analysointi-, neuvottelu-,esityksenteko- ja päätösvaiheet. Yhteistyössä aluekonttoreiden kanssa hoidetaanrahastojen hallitustyöskentely. Aluekonttoreissa Veraventuren rooli kaipaa kuiten-kin vielä selkeyttämistä. Myös yhtiön strategiset linjaukset suhteessa muihin toimi-joihin, erityisesti Teollisuussijoitukseen, vaativat täsmentämistä sekä yhteisten pe-lisääntöjen laatimista, mikä onkin parhaillaan käynnissä. Lisäksi on arvioitava japidettävä huolta siitä, että laina- ja riskirahan välillä on selkeä muuri (ChineseWall) ja että Finnveran ja Veraventuren väliset keskinäiset jääviyskysymykset onyksiselitteisesti ratkaistu. Lopulta Veraventuren pääomitus on oma haasteensa,koska seuraavalla TTS-kaudelle valtio ei ole varautunut pääomittamaan yhtiötä.Veraventuren pääomittaminen Finnveran ns. ylijäämistä ei ole läpinäkyvää eikäsuotavaa ylijäämä -käsitteen löyhyydestä johtuen14.

3.3.3 Finnvera organisaationa

3.3.3.1 Ammattitaito ja osaaminen

Finnvera on ammattitaitoinen, luotettava ja alueellisesti korkeasti arvostettu osaaji-en yhteisö niin asiakkaiden kuin yhteistyökumppaneiden (yksityinen ja julkinensektori) mielestä. Finnveran alueellinen toimiala- ja markkinatuntemus ovat hyväl-lä tasolla, ja yritysten mukaan Finnveraa on helppo lähestyä. Finnveran henkilö-kunta suhtautuu työhönsä vakavasti, ja Finnvera on sitoutunut asiakasyrityksiinsäsekä niiden rahoitusongelmien ratkaisemiseen. Erityisesti aluekonttoreissa henki-lökunnan pysyvyys on ollut erityisen hyvää, joten Finnveran henkilökunta tunne-taan alueella ja pitkäaikaiset henkilökohtaiset suhteet helpottavat vuorovaikutustayritysten kanssa. Finnveran valtakunnallisesti kattava aluekonttoriverkosto onFinnveran vahvuus. Henkilökunta on osaavaa ja kokenutta, kenties keskimäärinmyös kohtuullisen iäkästä. Tämän sinänsä hyvän asian varjopuolena on huoli siitä,kuinka henkilökunnan keskuudessa kyetään jatkuvasti ylläpitämään intoa uudistuamarkkinoiden ja liiketoimintaympäristön sekä Finnveran laajan tuoterepertuaarinvaatimusten mukaisesti.

Vaarana on, että Finnveran aluekonttorien henkilökunnan osaamistaso ei kehity lii-ketoimintaympäristössä tapahtuvien muutosten mukaisesti. Kriittinen osaamisalue

182

14 Tällä hetkellä Finnveran taseessa olevat ns. ylijäämät eivät ole toiminnan todellista ylijäämää, koskakotimaan rahoituksessa toiminnan todellinen kannattavuus selviää vasta noin 10 vuoden aikajänteel-lä (ks. myös 3.3.1.3). Viennin rahoituksen puolella tarkastelun aikajänne on tätäkin pidempi (ks.myös 2.1.3).

on yritystutkimusosaaminen, jossa Finnveran (ja sen edeltäjän Keran) perinteetovat hyväksi tunnustetut ja pitkät. Asiakkaat ja yhteistyökumppanit näkevät kont-toreiden kesken sekä niiden sisällä ongelmana sen, että toiminta ei ole riittävässämäärin tasalaatuista. Uudet toimialat ja business-sektorit tuovat osaamiselle uusiahaasteita, samoin kuin muutokset yritysten ansaintalogiikassa ja logistisissa ket-juissa. Asiakasyritysten muutosprosessit sekä vaikeaa tervehdyttämistä edellyttä-vät tapaukset muodostuvat helposti osaamiskapeikoiksi, koska alueellisessa orga-nisaatiossa tällaisia tapauksia osuu yhden yksittäisen yritystutkijan kohdalle san-gen harvoin. Tämän vuoksi onkin tarkoituksenmukaista, että pk-yksikön erityinentervehdyttämistiimi tukee aluekonttoreita vaikeuksissa olevien yritysten tervehdyt-tämisessä.

Asiakasmäärän raju kasvu pienille ja aloittaville yrityksille suunnattujen lainatuot-teiden johdosta on tuonut mukanaan haasteita ajankäytön priorisoinnille. On myösselvää, että yhden ihmisen työllistämä yritys vaatii yritystutkijalta erilaista osaa-mista kuin kymmeniä ihmisiä työllistävä, kansainvälistyvä, monitoimipaikkainenyritys. Finnveran haasteena on pitää huolta siitä, että erilaiset asiakasryhmät saavatniiden tarpeiden mukaista palvelua ja ratkaisuja rahoitusongelmiinsa. Vähättele-mättä lainkaan pienasiakkaiden merkitystä Finnveran toiminnalle tai Suomen yh-teiskunnalle voidaan kuitenkin todeta, että kasvanut asiakasmäärä on syönyt aikaahieman suurempien yritysten palvelemisesta. Samanaikaisesti henkilökunnanosaaminen on saattanut liikkua sellaiseen suuntaan, että Finnveran kyky tukea jasparrata yrityksiä todella haastavissa rahoitustilanteissa on ohentunut.

Finnverassa vuonna 2003 toteutettu aluekonttoreiden organisaatiouudistus (apu-laisaluejohtaja, rahoituspäälliköt, rahoitusneuvojat) antaa mahdollisuuksia edellämainittujen haasteiden ratkaisemiseen. Organisaatiouudistus itsessään ei kuiten-kaan vielä kehitä osaamista, vaan uudistukseen on kytkettävä sekä aluekonttorei-den että yksittäisten työntekijöiden systemaattiset kehittämissuunnitelmat ja niihinliittyvät toimenpiteet.

Finnveran toiminnassa aluepolitiikalla on aina ollut suuri merkitys. Pyrittäessä te-kemään aluepoliittisesti tarkoituksenmukaisia ja vaikuttavia rahoitusratkaisujaaluetalouden ja alueellisen yritys- ja toimijaverkoston tuntemuksella on tärkeä ase-ma. Henkilökunnan osaaminen ei rajoitu business- ja asiakasosaamiseen, vaan alu-een syvälliseen ja kokonaisvaltaiseen tuntemiseen. Lisäksi globaalissa markkinati-lanteessa Finnveran kyky tukea asiakasyritystensä kansainvälistymistä sekä siihenliittyviä rahoitusratkaisuja on oleellista. Finnveran on kyettävä aikaisempaa voi-makkaammin tarjoamaan kansainvälistymistä tukevia rahoitusratkaisuja sekä pa-remmin ymmärtämään kansainvälistä liiketoimintakenttää, jossa Finnveran asiak-kaat toimivat.

183

3.3.3.2 Vastuu-/lainakannan aktiivinen hoitaminen

Finnveran riskienhallintajärjestelmä ja asiakkaiden reittaus siirtyivät Kerasta Finn-veraan fuusion yhteydessä. Riskienhallintajärjestelmä on jopa kansainvälisesti tar-kastellen huippulaatua muodostaen Finnveralle selkeän kilpailuedun. Kotimaanpuolella järjestelmään on tallennettu historiatietoa jo useiden vuosien aikana, jotenjärjestelmän ennustekykyä voidaan pitää vähintäänkin kohtuullisena. Riskinhallin-tajärjestelmästä kyetään tuottamaan erilaisia tulosteita yksilö- (yritystutkija) jakonttorikohtaisesti sekä Finnveran tasolla. Tiedon puute ei ole ongelma, parem-minkin on kyse siitä, kyetäänkö tieto jalostamaan sellaiseen muotoon, jossa senhyödynnettävyys on optimaalista. Riskienhallintajärjestelmä on viritetty reagoi-maan nopeasti poikkeamiin, joten järjestelmällä kyetään tunnistamaan asiakkaat,joiden suhteen on syytä ryhtyä korjaaviin toimenpiteisiin.

Yritysten reittaus riskienhallintajärjestelmässä perustuu yritystutkimukseen sekäsiinä olevien tekijöiden laadulliseen ja kvantitatiiviseen arviointiin. Työkalun pe-rusteella yritystutkija on pakotettu kiinnittämään huomiota riskin arvioinnin kan-nalta keskeisiin seikkoihin: johtamiseen (yrityksen omistus ja yhtiörakenne sekäavainhenkilöt ja organisaatio), liiketoimintaan (toimiala, tuotteet ja asiakkaat;markkinointi ja kilpailukyky sekä toimintapuitteet) ja talouteen (kannattavuus, ra-hoituksen riittävyys ja rahoitusrakenne). Näiden perusteella järjestelmä tuottaa me-kaanisesti yritykselle riskiluokan kahdeksanluokkaisesta asteikosta (A1–A3,B1–B3, C ja D), johon myös perustuu tuotteiden hinnoittelu.

Finnveran näkökulmasta tarkasteltuna riskienhallintajärjestelmä on yksi keino hoi-taa vastuu- ja lainakantaa. Kyse on kuitenkin puhtaasti teknisestä toiminnasta.Vähintään yhtä tärkeässä asemassa tulee olla asiakasyritysten aktiivinen sparraus jatukeminen. Yritykset odottavat, että Finnvera voisi nykyistä aktiivisemmin keskus-tella heidän kanssaan toiminnan kehittämisestä ja rahoitusongelmien ratkaisemi-sesta. Todennäköisesti asiakasmäärän kasvusta johtuva aikapula on vähentänyt täl-laista aktiivista kanssakäymistä ja sparrausta yritysten kanssa. Yritystutkimuksellaja siihen liittyvällä teknisellä riskienhallintajärjestelmällä ei koskaan voida korvatahenkilökohtaista kanssakäymistä, mikä sekin edellyttää yritystutkijalta omanlais-tansa osaamista.

3.3.3.3 Sisäiset prosessit

Ministeriön ohjaus antaa impulsseja Finnveran sisäisille prosesseille. Edellä luvus-sa 3.3.1 kiinnitettiin huomiota omistajan kontrolliin sekä siihen, että omistajan tapaohjata Finnveraa ministeriöohjauksen keinoin ei aina palvele Finnveran tavoittei-den saavuttamista. Esimerkiksi alueille jaettujen myöntövaltuuksien allokointi

184

Finnveran sisäisenä prosessina on turhaa byrokratiaa eikä palvele asiakastarpeita.Vastaavasti esimerkiksi varainhankinnan puolella vanhentunut ja jäykäksi koettuvaltion takausjärjestelmä aiheuttaa lisätyötä sekä nostaa varainhankinnan koko-naishintaa.

Finnveran läpi organisaation juoksutettava vuosisuunnittelujärjestelmä on suhteel-lisen raskas (monia erilaisia tavoitteita ja tuotteita) ja se ei kaikilta osin palvele asia-kaspintaa. Fuusion seurauksena tehokkuus on kohonnut (Keraan verrattuna) mitäilmeisemmin siitä syystä, että takaukset ja lainat saatiin saman katon alle ja palvelu-valikoima tältä osin laajeni. Toisaalta asiakaslähtöisyyden katsotaan vähentyneen(Keraan verrattuna) ja byrokratian sekä erilaisten systeemien lisääntyneen Finnve-ran aikana. Talouden ja riskienhallinnan järjestelmät ovat erinomaisia ja tarkkoja,osin peräti turhan yksityiskohtaisia. Erilaisia mittareita ja tunnuslukuja seurataanlaajasti, mutta ne saattavat olla keskenään epäloogisia. Oleellista onkin löytää pe-rustehtävän toteutumista parhaiten kuvaavat mittarit, ja keskittyä Balance Score-cardin avulla niiden seuraamiseen.

Kotimaan rahoitus on jaettu pääkonttorin kenttäyksikköön, jonka alaisuudessa jatulosohjauksessa 16 aluekonttoria toimivat, sekä operatiivisia rahoituspäätöksiä te-kevään, esikuntaelimen kaltaiseen pk-yksikköön. Tällainen matriisiorganisaatio onfuusion yhteydessä ollut perusteltua pyrittäessä yhdistämään kahta erilaista yritys-kulttuuria toisiinsa. Ratkaisu on muuttuneessa tilanteessa tullut tiensä päähän ja seherättää enemmän ongelmia kuin antaa niihin vastauksia siitä huolimatta, että yksi-köiden johtajien yhteistyö sujuu hyvin. Pääkonttori on tämän myötä hajautettu kah-teen osaan, ja kenttäorganisaatio puolestaan alueellisesti 16 konttoriin. Erityisestivaltakunnan tasolla pankit olivat epätietoisia siitä, mihin tahoon missäkin tilantees-sa pitäisi olla yhteydessä.

Finnveran kotimaan rahoitusta ohjataan pääkonttorista käsin hyvin aluekonttori-keskeisesti tiukkaa tulosvastuuta noudattaen. 16 konttoria käsittävän, heterogeeni-sen alueverkoston johtaminen on erittäin vaikea ja haasteellinen tehtävä, koskakonttoreilla on eri painotuksia tuotteissa, tavoitteissa ja toimintatavoissa. Kentälläkaivataan näkyvää ja osaavaa keulahahmoa ja johtajaa. Tilanne korostuu, kun yhti-ön ylimmän johdon koetaan olevan ensisijaisesti kiinnostunut suuryrityksistä javientipuolen toiminnasta.

Tiukka aluekonttorikohtainen ja vuosittain tarkasteltava tulosvastuu saattaa johtaaaluekonttorin riskinottohaluun tavalla, joka ei ole sopivaa valtion erityisrahoi-tusyhtiölle. Vuosittainen yritystutkija/rahoituspäällikkö- ja konttorikohtainen tar-kastelu ei välttämättä parhaalla tavalla johda elinkeinopoliittisesti ja/tai aluepoliit-tisesti vaikuttaviin rahoitusratkaisuihin, vaan pahimmillaan riskihaluttomuuteen.Pientuotteilla on saavutettu positiivista julkisuutta ja vaikuttavuutta asiakasmääräl-

185

lä mitattuna, vaikka tuotteiden vastuukanta on suhteellisen pieni. Vaikka yritystut-kimus näissä tuotteissa toteutetaan mekaanisemmin ja kevyemmin, se syö aikaakenttätyöltä suuremmissa yrityksissä. Asiakasmäärät yritystutkijaa kohden vaihte-levat suuresti johtuen osin siitä, että eri tutkijoiden portfolioon kuuluu erilaisiaasiakkaita. Lopputulos on, että työt yritystutkijoiden kesken eivät välttämättä ja-kaannu kovinkaan tasaisesti. Vastaavanlaisesta työn epätasaisesta jakautumisestaon viitteitä eri alueiden kesken sekä alueiden ja pääkonttorin kesken.

Aluekonttorikohtaisuus ohjaa aluekonttorin henkilökuntaa toimimaan sinänsä ai-van tarkoituksenmukaisesti aluelähtöisesti. Yhteiskunta ja liiketoiminta ovat kui-tenkin monimuotoistuneet ja globalisoituneet riippumatta siitä, harjoittavatko yri-tykset ulkomaankauppaa vai ei. Myös yritysten omistusjärjestelyt ovat monimut-kaistuneet ja alueellisesti levittäytyneet. Kaikki nämä asiat vaikuttavat siihen, ettäaluetaso sellaisenaan ei ole riittävä tarkastelutaso Finnveran riskiportfoliota ja tu-loksen muodostumista arvioitaessa. Aluekonttorin ja Finnveran näkökulma saatta-vat olla keskenään ainakin osin ristiriidassa. Vaikka läheisyys alueella on Finnve-ran selkeä vahvuus, Finnvera ei kenties ole riittävässä määrin pysynyt mukana lii-ketoiminnan dynaamisessa kehityksessä, joka ulottuu paikallista asiakasyritystäkauemmaksi muille alueille tai ulkomaille.

Finnveran sisäisiä prosesseja tarkasteltaessa on syytä kiinnittää huomiota siihen,että ydinliiketoiminnan eli yritysten rahoituksen ympärille on syntynyt Finnveranperustamisen myötä erilaisia rönsyjä sinänsä myönteisten kehittämishankkeidenmuodossa. Nämä systeemit ja kehittämishankkeet osaltaan varmasti yhtenäistävätFinnveraa, mutta toisaalta luovat tarpeetonta kankeutta ja ennen muuta syövät re-sursseja perustoiminnalta. Kehittäminen on ensiarvoisen tärkeää ja osa liiketoimin-nan arkea. Organisaatiolla on kuitenkin saturaatiopisteensä, jonka jälkeen kehittä-mishankkeet muodostuvat enemmän taakaksi kuin voimavaraksi. Finnverassa ol-laan ajoittain lähellä tilannetta, jossa järjestelmien ja kehittämishankkeiden koetaanjo häiritsevän ydintoimintaa.

Kaiken kaikkiaan Finnveran prosessit ovat verrattain laadukkaat ja nopeat, joskinjossakin määrin raskaat. Finnveran sisäisten prosessien virtaviivaistamisessa onsyytä ottaa huomioon edellä esitetyistä näkökulmista ainakin seuraavat: nykyisenmatriisiorganisaation toimimattomuus sekä tarve aluekonttoriverkoston ja pää-konttorin välisen kommunikaation tiivistämiseen sekä lopulta aluekonttorin haas-teet liiketoiminnan dynamiikan ja monimuotoisuuden ymmärtämisessä.

3.3.3.4 Henkilöstöresurssit ja päätöksenteko

Finnveran toiminta on ammattimaista ja joustavaa. Henkilökunta keskimäärin onkokenutta ja osaavaa. Vaikka alueorganisaatio asiakaspinnassa on asiakas- ja bu-

186

siness-lähtöinen, organisaatiokulttuuri varsinkin pääkonttorissa on verrattain auto-ritäärinen ja virkamiesmäinen. Aluekonttoreiden ja ylimmän johdon välissä työs-kentelee laajahko väliporras, ja aluekonttoreiden johto kokee, että alueiden esittä-mät ajatukset eivät kulkeudu sellaisenaan ylimpään johtoon. Tästä johtuen alue-konttoreihin tuodut systeemit (esimerkiksi osaamiskartoitus, laatujärjestelmä, asia-kassegementointi ja palvelukonseptit) eivät alkujaan ole riittävässä määrin sovitet-tu Finnveran organisaatioon ja näiden läpimeno vaikeutuu. Johdon koetaan olevanliian etäällä kentästä, vaikka toisaalta yhtä mieltä ollaan myös siitä, että johtajistoaei Finnverassa hyödynnetä yhtiön strategisen suunnittelun resurssina. Varovasti ar-vioiden pääkonttori näyttäisi olevan yliresursoitu suhteessa aluekonttoriverkos-toon. Aluekonttorit kokevat pääkonttorin vaativan erilaisia raportteja ja toiminta-malleja ilman, että niillä välttämättä olisi lisäarvoa asiakasyrityksille tai konttoreil-le itselleen. Joka tapauksessa selkeän yhteyden näkeminen näihin on toisinaan vai-keaa.

Rahoituspäätökset syntyvät Finnverassa nopeasti ja tehokkaasti. Finnverassa onselkeästi määritelty päätösvaltuuksia koskevat periaatteet. Tarvittaessa valtuudetsiirretään eteenpäin joustavasti, joten yhtiö on aina päätöksentekokykyinen. Koti-maisessa rahoituksessa luottojen ja takausten myöntämisvaltuudet määrittyvät vas-tuun suuruusluokan ja yrityksen riskiluokan perusteella. Vastuun kasvaessa ja ris-kiluokan heikentyessä tarvitaan suurempia myöntövaltuuksia. Yksinkertaistaenaluejohtajan valtuudet riittävät 1 miljoonaan euroon saakka. Liiketoimintajohtajanja kenttäjohtajan myöntämisvaltuudet riittävät 2 miljoonaan euroon, toimitusjohta-jan 3 miljoonaan euroon saakka, minkä ylittävät vastuut viedään yhtiön hallituksenpäätettäväksi. Rahoituspäätökset käytännössä kulkevat pk-yritysten osalta pk-yksi-kön kautta ja suuremmissa yrityksissä kenttäyksikön kautta. Erityisesti pientuottei-den osalta päätökset tehdään erittäin joustavasti ja nopeasti. Suuremmissa ja vai-keammissa hankkeissa päätöksenteko luonnollisesti on hitaampaa, koska yritystut-kimus ja valmistelutyö ottavat aikansa.

Finnvera koetaan hyväksi työnantajaksi. Yhtiö investoi henkilökunnan kouluttami-seen ja sosiaalisia etuja (esimerkiksi työterveydenhuolto) pidetään hyvinä. Palkka-etujen kilpailukyky erityisesti pääkaupunkiseudulla on huomattavasti heikompikuin syrjäisemmillä alueilla. Henkilökunnan etenemismahdollisuudet Finnveranaluekonttorissa ovat perinteisesti olleet pienet, mutta aluekonttoreiden organisaa-tiouudistuksella on kyetty parantamaan uralla etenemisen mahdollisuuksia luomal-la apulaisaluejohtajan ja rahoituspäälliköiden sekä soveltuvin osin myös rahoitus-neuvojan toimet. Hierarkiatasojen lisääntymisen myötä Finnvera organisaatiora-kenteensa osalta on siirtynyt lähemmäs pankkien vastaavaa. Henkilökunnan haluk-kuus siirtyä alueilta muualle on vähäistä (ks. lähemmin 4.1.2.6 Henkilöstöhallinto).Finnvera organisaationa tarjoaisi kuitenkin paremmat etenemismahdollisuudet,mikäli työntekijät ovat valmiita vaihtamaan asuinkuntaansa. Erityisesti kotimaan ja

187

viennin rahoituksen välinen henkilövaihto on ollut hyvin vähäistä. Lähivuosien ai-kana Finnverasta, ja erityisesti sen johtajistosta, siirtyy merkittävä määrä henkilöitäeläkkeelle. Eläköityminen on Finnveralle tietyssä mielessä mahdollisuus, mikäliorganisaatiota halutaan virtaviivaistaa ja muuttaa ajan tarpeita paremmin vastaa-vaksi. Toisaalta eläkkeelle siirtymiset ovat Finnveralle myös merkittävä riski.Kuinka vuosien kokemus kyetään siirtämään uusille osaajille ilman, että aiheute-taan häiriötä asiakaspinnassa? Kuinka voidaan varmistaa, että asiakas- ja business-lähtöisyys sekä rahoitusosaaminen säilyvät organisaation menestyksekkään ja te-hokkaan toiminnan näkökulmasta keskeisissä solmukohdissa?

3.3.4 Yhteistyö muiden organisaatioiden kanssa

3.3.4.1 Yhteistyö ja/tai kilpailu pankkien kanssa

Tällä hetkellä pankit pitävät Finnveraa lähinnä yhteistyökumppanina, pankkien ra-hoituksen täydentäjänä ja riskinjakajana sekä jossakin määrin kilpailijana. Syrjäi-semmillä alueilla, joissa Finnvera toimii voimakkaammin yritysten suorana ja ensi-sijaisena rahoittajana, pankit luonnehtivat Finnveraa kasvukeskuksia useamminkilpailijaksi. Syrjäalueilla suhteet pankkeihin muutoinkin ovat etäisemmät ja yh-teistoiminnan kulttuuri yritysten rahoitusongelmien ratkaisussa on perinteiltäännuorempaa ja heikompaa. Yleisesti pankit odottaisivat Finnveralta voimakkaam-paa riskinottoa ja todellista riskirahoittajan roolia. Finnveran todellista riskinotto-kykyä hyvässä taloudellisessa tilanteessa ei ole kuitenkaan päästy arvioimaan.Pankkien ja Finnveran yhteistyö on fuusion jälkeen parantunut, ja pankkien vali-tukset Finnveran kilpailua häiritsevästä roolista ovat vähentyneet. Erityisesti kas-vukeskuksissa takaustuotteiden käytön lisääntyminen lienee merkittävä syy tilan-teen tasapainottumiseen. Yhteistyön paranemiseen lienee vaikuttanut myös Finn-veran yhteistyö- ja asiakaslähtöinen työskentelykulttuuri, jolloin pankit ja Finnveravoivat yrityksen rahoitusongelmaa yhteistyössä ratkoessaan aidosti vaihtaa tietoaja kokemusta keskenään.

Laman jäljiltä pankit ovat ylivarovaisia ja ottavat mielellään Finnveran jakamaankanssaan riskiä. Finnveran ja pankkien lisääntynyt yhteistyö yrityksen rahoitusrat-kaisun löytämisessä on tarkoituksenmukaista. Finnveran tulee omassa päätöksen-teossaan ottaa huomioon, onko pankki mukana rahoittamassa asiakasyritystä ja joson, niin millaisilla reunaehdoilla. Mikäli pankki ei voi lähteä yritystä lainoittamaan,Finnvera voi toimia suoranakin rahoittajana (esimerkiksi aloittavat teknologiayri-tykset). Mikäli pankki löytää rahoittamiselle edellytykset, Finnveran ei tule antaakilpailevaa tarjousta ainakaan valtion korkosubventiota sisältävillä lainainstrumen-teilla, vaan paremminkin pyrkiä tarvittaessa täydentämään pankin rahoitusta ta-

188

kauksellaan. Keskeistä on, että hinta ei ole Finnveran kilpailutekijä, vaan ratkaise-vassa asemassa tulee olla Finnveran kyky ottaa riskiä.

Pankit luonnehtivat Finnveraa suhteellisen joustavaksi, joskin suhteellisen varo-vaiseksi ja osin virkamiesmäiseksi yhteistyökumppaniksi. Konttori- ja yksilökoh-taiset (yritystutkija) erot ovat suuret. Pankkeihin verrattuna Finnveralla on paikka-kunnalla usein pankkien konttoreita suuremmat päätösvaltuudet, joten päätöksetFinnverassa voidaan tehdä suhteellisen sujuvasti paikallisella tasolla. Yrittäjillä onpaikoin matalampi kynnys asioida Finnverassa kuin pankkien kanssa. Finnveranosaamista yritystutkimuksen, neuvonnan ja konsultaation alueilla pidetään useinliikepankkien tasoa parempana. Monissa tapauksissa pankit hyödyntävät Finnve-ran yritystutkimusta, harvemmin päinvastoin. Finnveran tapaan joillekin pankeilleoma yritystutkimus on strateginen kilpailutekijä ja oleellinen osa riskienhallintaa,joten ei ole mahdollista lähteä siitä, että pankkien ja Finnveran osin päällekkäinentyö tällä alueella voitaisiin kokonaan poistaa. Alhaisemmilla vastuutasoilla yhteis-työn mahdollisuudet lienevät suuremmat.

3.3.4.2 Yksityisen sektorin katalysointi

Valtion erityisrahoitusyhtiön toiminta näyttäytyy eri tavoin riippuen siitä, minkä-laisesta interventiosta on kyse: korjataanko markkinapuutetta valtion erityisrahoi-tusyhtiön toimesta siten, että se itse pyrkii täyttämään tämän puutteen, vai siten, ettäyhtiö pyrkii katalysoimaan yksityistä sektoria toimimaan tällä alueella, jolloinmarkkinapuute pienenee. Edellisessä luvussa (3.3.4.1) on kuvattu, kuinka Finnveraja pankit paikallisella tasolla voivat yhteistyössä laatia yritykselle sopivan rahoitus-paketin. Finnveran ja pankin välisessä yhteistyössä ei aina ole kyse edes rahoituk-sen ehdoista, vaan myös siitä, että ilman Finnveraa pankki ei lähtisi joihinkin hank-keisiin rahoittajaksi lainkaan. Tällaisissa tapauksissa Finnvera roolillaan tuo pan-kille uutta businesta eli katalysoi omalla panoksellaan yksityisen sektorin rahoitta-jan toimintaan mukaan. Finnveran katalysoiva rooli voisi olla voimakkaampi, mut-ta Finnveran omat myyntitavoitteet saattavat ohjata hieman toiseen suuntaan.Hyvin syrjäisillä seuduilla Finnvera estää olemassa olollaan paikallisen pankki-monopolin, ja näin katalysoi pankkia kilpailutilanteeseen. Sähköisten pankkitoi-mintojen kehittyessä yritysten pankkikäyttäytyminen on kuitenkin muuttunut japaikallispankin läheisyys ei enää ole samalla tavalla välttämätöntä kuin aiemmin.

On nähtävissä, että Basel II:n tullessa voimaan 31.12.2006 (ks. luku 3.2.4.2) yritys-tä rahoittaessaan pankit pyrkivät aikaisempaa enemmän riskinjakoon Finnverankanssa. Edellytyksenä tälle on, että Finnveran takausten nojalla tapahtuva suojauson pankeille nollariskinen. Basel II:n vaikutukset pankkien toimintaan alkavat vä-hittäin näkyä markkinoilla suhdanteista riippuen. Periaatteessa pankit voisivat jo

189

nyt hyödyntää hinnoittelussaan Basel II:n määräyksiä, mutta käytännössä kilpailu-tilanne vaikeuttaa sitä.

Kuten aiemmin luvussa 3.2.3. todettiin, pk-yritysten rahoitusosaaminen on yleises-ti riittämättömällä tasolla. Finnveran alueellista verkostoa ja rahoituksen asiantun-temusta voisi hyödyntää aikaisempaa systemaattisemmin pyrittäessä löytämään jasuunnittelemaan yritykselle sopiva rahoituspaketti yrityksen tarpeista lähtien. Käy-tännössä tälläkin hetkellä yritystutkijat monessa tapauksessa ovat tarvittavan rahoi-tuspaketin ”pääarkkitehteja”, mutta tällainen pk-rahoituksen broker-toiminta voisiolla Finnveran tuotteistama, yrityksille tarjottava maksullinen tuote. Edut ja hyödyttällaisesta toiminnasta ovat moninaiset. 1) pk-yrityksen rahoituksen hankinta hel-pottuu 2) pk-yrityksen asema rahoitusmarkkinoilla paranee 3) Finnvera katalysoi jakilpailuttaa yksityisiä pankkeja rahoittamaan pk-yrityksiä. Pk-brokerina Finnverakorjaisi markkinapuutetta siten, että se omalla osaamisella ja kontakteillaan kataly-soi yksityistä sektoria rahoittamaan yrityksiä ja voisi tämän pohjalta myös täyden-tää pankkirahoitusta tarpeen mukaan.

Viiden maan julkisten erityisrahoituslaitosten vertailututkimuksen mukaan (Bouixet al. 2000) julkisen sektorin interventio rahoitusmarkkinoilla on Suomessa verrat-tain voimakas. Sama tutkimus antaa viitteitä siitä, että välillisen rahoitusjärjestel-män omaksuneissa maissa julkisen erityisrahoituksen markkinaosuus on selvästipienempi, vaikka markkinapuutteen voidaan olettaa olevan kutakuinkin yhtä suuri.Erityisesti syrjäisillä alueilla julkisen, ts. Finnveran, rahoituksen korkea osuus saat-taa osaksi selittyä yrityksen näkökulmasta kohtuullisella hinnoittelulla eikä niin-kään markkinapuutteella. Koska yritysten ulkopuolisen rahoituksen saatavuus yli-päätään on viime aikoina parantunut, julkisten rahoittajien puuttumista markkinoi-den toimintaan on vaikeaa perustella yksinomaan yleisillä markkinapuutteilla.Kyse on markkinapuutteista joissakin erityisissä yritysryhmissä tai yrityksen tie-tyissä vaiheissa, jolloin tarvitaan näihin tilanteisiin ja kohteisiin suunnattua julkistapanostusta. Toisaalta kyse voi olla myös julkisen rahoituksen suuntaamisesta inno-vaatiotoimintaan. (Hyytinen – Pajarinen 2003)

Tarkasteltaessa Finnveran toimintaa alueellisesti ja tuotevalikoiman näkökulmastaFinnveran toiminnan voidaan todeta olevan suhteellisen kattavaa. Finnveran ja yk-sityisen sektorin rahoituksen tarjonnassa on joitakin päällekkäisyyksiä, mutta Finn-veran perustamisen jälkeen tapahtunut siirtymä takausten suuntaan on pienentänytpankkien ja Finnveran välisten suhteiden kireyttä. Periaatteessa julkisen toimijantulee astua esiin vasta silloin, kun yksityisen sektorin keinot yksin eivät rahoitusti-lanteessa ole riittävät, ts. kun kyse on markkinapuutteesta, johon perustuen Finnve-ran toiminnan volyymi on mitoitettava. Tällöinkin jää avoimeksi se, missä määrinpankki pyrkii siirtämään omaa normaaliin liiketoimintaansa liittyvää riskiä valtionkannettavaksi. Vastaavasti vaarana on, että kilpailun vähäisyydestä johtuen pankit

190

saattavat riskinjakotilanteessa hinnoitella yritykselle myöntämänsä lainan mar-ginaalin tasolle, joka ei riittävässä määrin ota huomioon Finnveran takauksellaankantamaa riskiä. Tällaisissa tapauksissa Finnveran takaus saattaa kanavoitua tueksipankeille (asiakkaan asemesta), mikä sekään ei ole tarkoituksenmukaista. Finnve-ran ja pankkien olisi tarpeen neuvotella ja määritellä keinot, joilla Finnvera ja pank-ki yrityksen rahoituspakettia laatiessaan voivat tapauskohtaisesti tarkastella Finn-veran takaaman ja pankin yritykselle myöntämän lainan marginaaliasetantaa suh-teessa hankkeen sisältämään riskiin. Mahdollisesti Finnvera voisi takauspäätökses-sään tältä pohjalta ottaa kantaa Finnveran takauksen suojassa olevan lainan maksi-mimarginaaliin.

Finnveran toiminta rahoitusmarkkinoilla sekä suorana että epäsuorana rahoittajanavaikeuttaa markkinapuutteen olemassa olon sekä sen koon ja luonteen arviointia.Yritysten ei myöskään tulisi pysyvästi nojautua julkisen rahoittajan tukeen, vaanjärjestelmän tulisi kannustaa yrityksiä siirtymään yksityisen sektorin pankkienkäyttäjäksi aina, kun se on mahdollista (Georghiou et al. 2003).

3.3.4.3 Yhteistyö julkisten organisaatioiden kanssa

Julkisten rahoittajien ja toimijoiden työnjaon puutteellisuuteen on useassa yh-teydessä kiinnitetty huomiota (esimerkiksi Valtiontalouden tarkastusvirasto 2002,Maula – Murray 2003). Finnvera, Finpro, Sitra, Suomen Teollisuussijoitus, Tekesja TE-keskukset ovat käynnistäneet johtotason yhteistyön pyrkimyksenään tehdäjulkisen sektorin yrityksille suuntaamista palveluista helpommin lähestyttäviä jaläpinäkyvämpiä. Tavoitteena on selventää keskinäistä työnjakoa ja tehostaa toi-mintaa yhteisessä asiakaspinnassa. Kaikilla mainituilla organisaatioilla on omaroolinsa suomalaisessa innovaatiojärjestelmässä, mutta varsinkin asiakkaan näkö-kulmasta tarkasteltuna tilanne on jäsentymätön. Asiakkaan on vaikeaa arvioida,minkä organisaation puoleen tämän kussakin tilanteessa pitäisi kääntyä.

Finnveran rooli alueellisena toimijana on merkittävä, koska Finnveran aluekontto-riverkosto kattaa koko maan. TE-keskusten tavoin Finnveran kautta voidaan ohjataasiakkaita muille julkisen sektorin organisaatioille asiakkaan tarpeista ja ongelmas-ta riippuen. Todellinen haaste on se, että mainituilla organisaatioilla jo itsellään onlaaja valikoima erilaisia yrityksille suunnattavia palveluita, joiden lisäksi myösmuiden organisaatioiden palvelut ja tehtävät tulisi tuntea ainakin yleisellä tasolla.Niinpä asiakkaan ohjaaminen eteenpäin käytännössä ei ole ongelmatonta. Joillakinalueilla Finnvera on solminut yhteistyösopimuksen Suomen Jobs and Society/Uusyrityskeskuksen kanssa aloittavien yritysten toiminnan tukemisessa. Finnveranpienille ja aloittaville yrityksille suunnattujen tuotteiden kohdalla yhteistyö Uusy-rityskeskuksen kanssa pienentää eri tahojen päällekkäistä työtä esimerkiksi yritys-

191

tutkimuksen alueella. Vastaavanlaiseen osaamisen ja työn ristikkäishyödyntämi-seen julkisten organisaatioiden kesken olisi syytä pyrkiä.

Alueellisena toimijana Finnveraa luonnehditaan joustavaksi, ammattitaitoiseksi jayhteistyökykyiseksi. Mielikuva Finnverasta on esimerkiksi TE-keskuksia kirk-kaampi, joustavampi ja asiakaslähtöisempi. Finnvera on kiinteästi mukana alueelli-sessa osaajaverkostossa, jolla on merkittävä rooli pyrittäessä kehittämään aluettasen omiin vahvuuksiin perustuen. Monet alueen julkiset toimijat odottavat Finnve-ralta strategisempaa ja aktiivisempaa roolia alueen kehittämisessä. Toisaalta onepätietoisuutta, missä määrin Finnveralla todellisuudessa on aluekehitysvastuuta jamissä määrin Finnveran tehtävänä on omien rahoitustuotteidensa kanavointi jamyynti alueella. On luonnollista, että vaikuttavan aluepolitiikan toteuttaminenedellyttää alueen toimijoilta tiivistä alueellista koordinointia ja yhteistyötä, jossaFinnveran on tarkoituksenmukaista olla aktiivinen.

3.4 Johtopäätökset ja toimenpidesuositukset

Seuraavassa arvioinnin johtopäätöksinä kerätään yhteen vastaukset Finnveran ko-timaan rahoitustoiminnan arviointikysymyksiin. Tekstissä viitataan lukuun, jossaasiaa on lähemmin tarkasteltu. Johtopäätösten jälkeen esitetään toimenpidesuosi-tukset, joiden avulla Finnveran toimintaa voidaan kehittää toisaalta Finnveran jatoisaalta sitä ohjaavan kauppa- ja teollisuusministeriön toimesta.

3.4.1 Johtopäätökset

1. Onko Finnvera Oyj:lle selkeä ja tarkoituksenmukainen tehtävänantovaltion erityisrahoituksen toimeenpanijana ja ovatko asetetut pk- jaaluepoliittiset tavoitteet toteutuneet?

Kuten luvussa 3.3.1 todetaan, Finnveran lakiin perustuva tehtävänanto

on tarkoituksenmukainen ja sinänsä selkeä, joskin epätarkka. Finnvera

on omilla sisäisillä ohjeistuksillaan täsmentänyt joitakin lain kohtia

(esimerkiksi yrityskoon ja toimialarajausten osalta, ks. Valtiontalouden

tarkastusvirasto 2002), ja toimialapykälän muutoksesta ja laajentami-

sesta on juuri annettu hallituksen esitys (HE 163/2003). Tehtävänan-

nossa todetaan laveasti, että yhtiön tarkoituksena on edistää pk-yritys-

ten toimintaa sekä valtion aluepoliittisten tavoitteiden toteutumista.

Omistaja määritellee yhtiölle erikseen vuosittain omistaja- ja elinkeino-

poliittiset tavoitteet (näistä lähemmin kysymys 9). Finnvera on suoriutu-

192

nut laajasta tehtävästään kohtuullisen hyvin, joskin toiminnan vaikutta-

vuuden arvioinnissa on kehittämisen varaa. Lisäksi erityisesti aluepo-

liittisten tavoitteiden tasoon ja ennen kaikkea niiden toteutumisen tar-

kasteluun on syytä kiinnittää huomiota. Aluepoliittisen näkökulman pai-

noarvo Finnveran tavoiteasetannassa on pitkälti poliittinen kysymys.

Yhteiskunnan muutosten myötä perinteisen aluepolitiikan tarve on sel-

västi vähentynyt. Aluepoliittista vaikuttavuutta haettaessa on tehtävä-

annossa selkeämmin määriteltävä aluepoliittiset tavoitteet ja se, kuinka

niitä mitataan.

2. Onko Finnvera Oyj:n kotimainen rahoitustoiminta volyymiltaan oikeinmitoitettu?

Luvussa 3.3.4.2 todetaan, että Suomessa julkisen sektorin interventio

pk-yritysten rahoituksessa on suurempaa kuin sellaisissa maissa, joissa

valtio käyttää ns. välillisiä instrumentteja. Pankkikriisin seurauksena

pankkisektoria voi Suomessa luonnehtia hyvin varovaiseksi, joten riski-

rahoittajalle ja riskinjakajalle on selvä tilaus. Fuusion jälkeen Finnve-

ran kotimaan rahoituksen volyymi on kasvanut erityisesti uuden takaus-

toiminnan myötä. Finnveran toimintaa mitoitettaessa keskeisessä ase-

massa on markkinapuute – sen luonne ja koko – koska Finnveran toi-

minta perustuu markkinapuutteen korjaamiseen. Viime aikoina on esi-

tetty kriittisiä arvioita, että markkinapuute ei enää ole luonteeltaan

pk-yrityksiä laajasti koskettava, vaan markkinapuute kohdistuu yrityk-

sen tiettyihin vaiheisiin ja tietyn tyyppisiin yrityksiin. Tämä edellyttää

myös julkisen intervention entistä tarkempaa kohdentamista. Volyymin

kasvun sinänsä ei pidä olla Finnveran tavoitteena, vaan volyymin on

joustettava todennettujen markkinapuutteiden mukaisesti. Toiminnan

luonteen tulee tukea sitä, että yksityisen sektorin panos saadaan opti-

maalisesti hyödynnettyä rahoitusmarkkinoilla ja että Finnveran kyky

ottaa riskiä ja täydentää pankin rahoitusta parantuu (ks. markkinapuut-

teesta luku 3.3.2.2) (ks. myös kysymys 4).

3. Ohjautuuko Finnvera Oyj.n kotimaiseen rahoitustoimintaan kohdistuvavaltion tuki nykymuodoissaan vaikuttavuudeltaan tarkoituksenmukai-sesti?

Luvussa 3.3.2.2 korostetaan Finnveran kykyä toimia nykyistä voimak-

kaammin riskinottajana. Samalla epäillään, että erityisesti tukialueille

kohdistetuilla lainojen korkotuilla ei nykyisellä korkotasoilla kyetä te-

hokkaasti palvelemaan sen paremmin alue- kuin elinkeinopoliittisia

päämääriä. Tämän vuoksi ehdotetaan alueellisten korkotukiin käytettä-

193

vän rahamäärän allokointia valtion luottotappiokorvauksiin, jolloin

saavutetaan parempi kyky ottaa suurempaa riskiä tai palvella laajem-

paa asiakasjoukkoa. Käytännössä tämä merkitsee myös painotuksen

siirtymistä edelleenkin takausten suuntaan ja Finnveran antaman suo-

ran rahoituksen vähenemistä (ks. myös kysymys 4).

4. Ovatko Finnvera Oyj:n rahoitustuotteet suhteessa vallitseviin mark-kinapuutteisiin nähden tarkoituksenmukaisia ja onko Finnvera Oyj:nyhteistyö pankkien kanssa niiden käytössä ollut riittävää?

Kuten edellä todettiin, markkinapuute on luonteeltaan sen kaltainen, et-

tä useissa tapauksissa Finnvera yhteistyössä pankin kanssa voi takaus-

tuotteellaan sen korjata. Kasvukeskuksissa Finnveran toiminta on fuu-

sion jälkeen onnistuneesti siirtynyt tähän suuntaan, minkä vuoksi suh-

teet pankkeihin ovat selkeästi parantuneet. Finnveran pientuotteille (lä-

hinnä pien-, nais- ja yrittäjälaina) näyttäisi markkinoilla olevan tilaa,

koska riskinjakomalli ei pienten lainamäärien kohdalla ole kustannus-

tehokasta ja koska pankit eivät ole halukkaita toimimaan alkavien ja hy-

vin pienten yritysten rahoittajana (markkinapuutteesta lähemmin luvus-

sa 3.3.2.2). Alueilla Finnveran toimiessa voimakkaammin yritysten suo-

rana rahoittajana suhteet pankkeihin eivät ole yhtä mutkattomat. Perin-

teet Finnveran (Keran) toiminnalle alueella ovat kuitenkin pitkät, joten

työnjako pankkien ja Finnveran välillä on muodostunut kohtuullisen

selkeäksi. Eri asia on, missä määrin se palvelee aluepoliittisia tavoittei-

ta tai on muutoin omistajan näkökulmasta tarkoituksenmukaista. Kai-

ken kaikkiaan Finnveran tuotevalikoima on hyvin laaja. On syytä epäil-

lä, että tuotevalikoiman hallinta Finnverassa ei ole ongelmatonta, pu-

humattakaan siitä, että asiakkaat ymmärtäisivät eri tuotteiden erot ja

niiden soveltuvuuden omiin rahoitustarpeisiinsa (tuotevalikoimasta lä-

hemmin luvussa 3.3.2.1).

5. Mitä sellaisia markkinoilla odotettavissa olevia muutoksia on lähivuosi-na nähtävissä, joita tulisi ottaa huomioon yhtiön toimintaa kehitettäes-sä?

Kotimaan rahoituksen markkinoiden muutoksia tarkastellaan luvussa

3.2.4. Keskeisiä markkinoita muuttavia tekijöitä Suomessa ovat ICT-ke-

hitys ja globalisaatio, koska markkinoiden keskittymiseen johtanut ra-

kennemuutos on Suomessa jo pitkälti toteutettu. Kaiken kaikkiaan todel-

la mullistavia muutoksia ei lähivuosina ole nähtävissä, koska libera-

lisointi, keskittyminen, teknologian kehitys ja riskirahoituksen merkityk-

sen kasvu ovat kaikki Suomessa jo käynnissä. Nykyinen korkotaso on hy-

194

vin alhainen ja realistisesti sen voidaan odottaa lievästi, joskin hidas-

liikkeisesti kohoavan. Kaiken kaikkiaan vaikutukset pk-yrityksen rahoi-

tukseen ja siten myös Finnveran toimintaan ovat sekä positiivisia että

negatiivisia. Vuoden 2006 lopussa voimaan tuleva Basel II –sääntely

johtanee ainakin riskipitoisten pk-yritysten tilanteen heikentymiseen ra-

hoitusmarkkinoilla. Tämä saattaa merkitä Finnveran takausten kysyn-

nän lisääntymistä, mikäli niiden nollariskisyys voidaan lainsäädännöl-

lisin keinoin taata. Samaan, pankkien ja Finnveran riskinjakoa, lisää-

vään suuntaan vaikuttaa tietointensiivisten yritysten määrän kasvu.

Seuraavalla EU:n ohjelmakaudella rakennerahastojen, tällä hetkellä

merkittävät, suorat yritystuet ainakin vähenevät, elleivät peräti koko-

naan poistu. Tällöin Finnveran aluepoliittinen rooli saattaa entisestään

korostua. Vastaavasti hallituksen aluepoliittiset linjaukset sekä alkavi-

en yritysten ja sukupolvenvaihdostilanteiden korostaminen yrittäjyyden

politiikkaohjelmassa asettavat kasvavia vaatimuksia Finnveran toimin-

nalle. Yritysten lisääntynyt taipumus investoida mahdollisuuksiensa

mukaan tulorahoituksen ja vahvan taseen keinoin puolestaan vähentää

välitöntä tarvetta Finnveran toiminnalle tässä rajatussa yritysryhmäs-

sä. Markkinoilla on näin ollen nähtävissä erilaisia ja eri suuntiin vai-

kuttavia muutoksia. Yhtä kaikkien yli menevää suurta muutosta ja sen

vaikutussuuntaa Finnveran toiminnan kehittämisen näkökulmasta on

mahdotonta nimetä.

6. Arvioiko Finnvera Oyj riittävästi eri rahoitusinstrumenttiensa vaikutta-vuutta?

Luvussa 3.3.1.3 todetaan, että Finnverassa toteutetaan säännöllisesti

monia laajoja selvityksiä toiminnan kehittämiseksi (asiakas-, sidosryh-

mä-, tunnettuus- pankki- ja henkilökuntatutkimus). Tutkimukset ovat

luonteeltaan sellaisia, että ne palvelevat yhtiön toiminnan kehittämistä

niin sisällöllisesti kuin laadullisestikin. Arvioinnin ulkopuolelle jää

omistajan näkökulmasta tärkeä aspekti – toiminnan vaikuttavuus – jota

yhtiö ei riittävästi ole kyennyt selvityksiinsä sisällyttämään. Niin alue-

kuin elinkeinopoliittisten vaikutusten näkyväksi tekeminen on yhtiölle

merkittävä haaste. Esimerkiksi omistajan näkökulmasta keskeinen työl-

lisyysvaikutus perustuu etukäteisiin arvioihin, ja todellisia työllisyys-

vaikutuksia tilinpäätösinformaation pohjalta ei seurata.

7. Onko Finnvera Oyj:llä asianmukainen henkilöstö ja asiantuntijaresurs-sit toteuttaa tarvittavat muutokset/sopeutua muuttuviin vaatimuksiin jaonko henkilöstö oikein mitoitettu?

195

Tarkasteltaessa Finnveraa organisaationa luvussa 3.3.3. todetaan, että

Finnveran henkilökunta on keskimäärin hyvin osaavaa ja ammattitai-

toista. Huolena on, että riskienhallinnan ja asiakaskunnan hoidon nä-

kökulmasta keskeinen yritystutkimus- ja liiketoimintaosaaminen kehit-

tyvät jatkuvasti markkinoiden ja yritystoiminnan logiikan muutosten

mukaisesti. Aluenäkökulma on tärkeä, mutta yritykset toimivat voimak-

kaasti globaaleilla markkinoilla, joten Finnveran on ymmärrettävä

asiakkaidensa verkottuvaa liiketoimintaa laaja-alaisesti. Asiakasmää-

rän kasvu on aiheuttanut kiireen, joka näyttäytyy asiakkaalle ohen-

tuneena sparrausapuna. Avainasiakasjärjestelmä lienee ajankäytön

priorisoijana hyödyllinen, joskaan ei vielä riittävä, ratkaisu. Vastaa-

vasti aluekonttoriverkoston organisaatiouudistus antaa mahdollisuuk-

sia osaamisen systemaattiselle kehittämiselle, mutta vaatii tuekseen

muita konkreettisia toimenpiteitä niin yksilön, aluekonttorin kuin koko

Finnveran tasolla. Henkilöresurssien allokointi nykyisellään ei opti-

maalisesti palvele lisäarvon tuottamista asiakkaille. Suhteessa alue-

konttoreihin pääkonttori näyttää olevan jossakin määrin yliresursoitu.

Myös aluekonttoreiden välillä on havaittavissa epätasapainoa resurssi-

en suhteen.

8. Onko asiakasnäkökulma otettu riittävästi huomioon Finnvera Oyj:n toi-minnassa?

Finnvera organisaationa on suhteellisen asiakas- ja business-lähtöinen

– erityisesti aluekonttoreiden kosketus asiakaspintaan on erittäin hyvä.

Pääkonttorin ja erityisesti johdon koetaan olevan liian etäällä asiak-

kaista. Aluekonttoriverkosto ei kenties riittävässä määrin kannusta ym-

märtämään alueita ylittäviä asiakassuhteita (esimerkiksi valtakunnalli-

sesti levittäytyvät omistussuhteet ja riskipositiot sekä yritysverkostot).

Finnvera arvioi säännöllisesti onnistumistaan asiakaspinnassa (asia-

kastutkimukset). Tuotteet on pyritty suuntaamaan erityisille asiakasseg-

menteille, mikä onkin johtanut suureen ja hankalasti hallittavaan tuote-

valikoimaan. Ajankäytön kohdentuessa tärkeisiin avainasiakkaisiin ja

määrällisesti monilukuiseen pienasiakaskuntaan on vaarana, että kes-

kiryhmä jää vaille riittävää huomiota. Tukialueilla asiakas ja kysyntä

saattavat ohjata valtion tuen kohdentumista jopa voimakkaammin kuin

on tarkoituksenmukaista.

9. Onko kauppa- ja teollisuusministeriön Finnvera Oyj:n elinkeinopoliitti-nen ohjaus asianmukaista ja miten kotimaisen rahoitustoiminnan elin-keinopoliittisia tavoitteita tulisi kehittää?

196

Kauppa- ja teollisuuministeriön elinkeinopoliittinen ohjaus konkre-

tisoituu ministeriön työryhmän valmistelemiin omistaja- ja elinkeinopo-

liittisiin tavoitteisiin. Tämä keskeinen ohjausimpulssi tulee Finnveraan

”sivulta” eikä siitä riittävästi keskustella yhtiön hallituksen kanssa.

Lisäksi ministeriö ohjaa yhtiötä erilaisin laein ja säädöksin sekä si-

toumuksin ja myöntövaltuuksin, joiden seuranta ja allokointi aiheutta-

vat yhtiössä sisäistä byrokratiaa. Ministeriön ohjauksessa tulisi tekemi-

sen ja allokoinnin asemesta painottua toiminnan tuloksellisuuden ja

vaikuttavuuden arviointi. Seuraavassa osassa 4 ministeriön omistaja-

ja elinkeinopoliittiset tavoitteet käydään yksittäin läpi. Kotimaan rahoi-

tuksen osalta voidaan yhteenvetona todeta, että markkinapuutteen ole-

massaoloa tulisi lähestyä selkeämmin myös pankkien näkökulmasta, ja

ohjaavan ministeriön roolin tulisi tämän osalta olla aktiivisempi. Lisäk-

si käsite ”innovatiivinen” yritys vaatii määrittelyä. Finnveran työlli-

syysvaikutusten tulisi sisältää todelliset työllisyysvaikutukset nykyään

esitettyjen arvioiden asemesta. Työllisyysvaikutusten arvioinnista mi-

nisteriö on antanut Finnveralle (sekä TE-keskuksille, Tekesille ja Teolli-

suussijoitukselle) uudet ohjeet vuoden 2004 alusta lukien. Aluepoliitti-

set tavoitteet ovat verrattain löyhät ja vaatimattomat implikoiden aino-

astaan alueille allokoidun rahoituksen määrää.

3.4.2 Toimenpidesuositukset

Kotimaan rahoituksen arvioinnin sekä edellisten johtopäätösten perusteella esite-tään seuraavat toimenpidesuositukset.

1. Tuotevalikoiman keventäminen ja yksinkertaistaminen

Finnveran tuotevalikoiman itse asiassa muodostavat kolme tuotetta: lai-nat, takaukset ja vientitakuut, joita kutakin voidaan erilaisin ehdoinsuunnata erilaisille kohderyhmille. Käytännössä Finnveran tuotevali-koimassa käsite tuote ja markkinasegmentti ovat sekoittuneet aiheuttaentuotevalikoiman laajentumisen. Tuotteita on liian paljon niin asiakkai-den kuin henkilökunnan hallittavaksi.

2. Voimakkaampi painotus takauksiin ja riskinjakoon pankkien kanssa

Vakuuksien puute näyttäytyy markkinoilla rahan saatavuutta tai senhintaa suurempana ongelmana varsinkin korkojen ollessa alhaisella ta-solla. Alueelliset korkotuet ovat sekä markkinatilanteen että muuttu-

197

neen yhteiskunnan myötä menettäneet merkitystänsä. Finnveralta odo-tetaan voimakkaampaa riskinottoa ja riskin jakamista pankkien kanssa.Poistamalla alueelliset korkotuet ja allokoimalla vastaava raha valtionluottotappiokorvauksiin voidaan lisätä riskinottoa ja erityisesti syrjäisil-lä alueilla tehdä vaikuttavampaa aluepolitiikkaa. Valtion tuki voidaannäin myös periaatteessa kohdentaa useamman yrityksen hyödyksi. Ris-kinjakomallin laajentuessa Finnveran ja pankkien olisi Finnveran tuentarkoituksenmukaisen kohdentumisen varmistamiseksi tarpeen neuvo-tella ja määritellä keinot, joilla Finnvera ja pankki yrityksen rahoituspa-kettia laatiessaan voivat tapauskohtaisesti tarkastella Finnveran takaa-man ja pankin yritykselle myöntämän lainan marginaaliasetantaa suh-teessa hankkeen sisältämään riskiin.

Aloitusvaiheen ja pienten yritysten erityislainoille on valtakunnallisestitarvetta, koska pankit eivät ole halukkaita rahoittamaan tällaisia yrityk-siä. Lisäksi riskinjako tällaisissa tapauksissa on epätarkoituksenmukais-ta ja kustannustehotonta.

Finnveran rooli ns. pk-rahoituksen brokerina yritysten rahoitusongel-man ratkaisussa helpottaisi pk-yrityksille tyypillistä heikkoa rahoitus-osaamista ja yritysten huonoa asemaa rahoitusmarkkinoilla. Pk-rahoi-tuksen broker-toiminta voisi olla Finnveran maksullinen tuote, jonkaavulla se korjaisi markkinapuutetta siten, että se osaamisellaan katalysoiyksityistä sektoria ja itse täydentää pankkirahoitusta tarpeen mukaan.

3. Kotimaan rahoituksen uudelleen organisointi ja matriisiorganisaationpurku

Matriisiorganisaatio (kenttäyksikkö ja pk-yksikkö) on ollut fuusiovai-heessa tarkoituksenmukainen ratkaisu, mutta muuttuneessa tilanteessase on tullut tiensä päähän. Kotimaan rahoitus tarvitsee yhden selkeänjohtohahmon, joka nauttii kentän luottamusta asiakas-, rahoitus- ja lii-ketoimintaosaamisen osalta. Kotimaan rahoitusta uudelleen organisoi-taessa keskeistä huomiota edellä mainittujen lisäksi on kiinnitettävä a)tarpeeseen tiivistää aluekonttoriverkoston ja pääkonttorin välistä kom-munikaatiota sekä b) haasteeseen lisätä liiketoiminnan dynamiikan jamonimuotoisuuden ymmärtämistä asiakaspinnassa.

Lähtökohtaisesti nämä seikat puoltavat yhtä toimitusjohtajan alaisuu-dessa toimivaa linjaorganisaatiota, jossa vastuuta ja osaamista siirretäänvoimakkaasti organisaatiossa alaspäin. Tämän organisaation johtajan

198

kenttätyön hallinta on merkittävässä asemassa. Käytännössä tämä tar-koittanee jollakin aikajänteellä myös päätösvaltuuksien kasvattamistaorganisaation eri tasoilla osaamisen kehittymistä vastaavasti. Tämän eikuitenkaan pidä johtaa siihen, ettei alue- tai muu johto voisi tarvittaessapyytää neuvoa ja konsultaatiota aina yrityksen hallitukselta asti, mikälikatsoo sen tarpeelliseksi.

Vaihtoehto tällaiselle yhden vahvan ja osaamisintensiivisen linjaor-ganisaation mallille voi olla toisen tulosvastuullisen yksikön perustami-nen nykyisen kenttäorganisaation rinnalle. Tähän uuteen yksikköönkeskitettäisiin tällä hetkellä liian vähäisen sparraustuen varassa olevatyritykset, joiden osalta Finnveran vastuut ovat suuret sekä vaikeat jahaasteelliset, tervehdyttämistä vaativat yritykset. Yksikön vastuulla voi-si olla myös uuden tiedon tuotanto, tuotekehitys ja uusien tuotteiden pi-lotointi sekä useamman eri alueen yhteiset vastuut. Käytännössä tämämerkitsisi aluekonttoreiden nykyisen vastuusalkun uusjakoa konttorei-den ja uuden yksikön kesken. Ns. normaalit ja helpommat tapaukset jäi-sivät edelleen aluekonttoreille ja erityisosaamista vaativat tapauksetpuolestaan siirtyisivät uuteen yksikköön. Tällaisella siirrolla on helpostinegatiivisia vaikutuksia aluekonttoritasolla: a) vaarana on, että osaami-nen heikkenee entisestään ja b) henkilökunnan työmotivaatio haasteel-listen tapausten puuttuessa vähenee. Myös resurssien allokointi-kysymykset on tällöin otettava kriittisen tarkastelun kohteiksi. Toisaaltatietyissä, Finnveran kannalta tärkeissä asiakasryhmissä palvelu ja asiak-kaan saama tuki todennäköisesti paranisivat.

4. Alueellisen konttoriverkoston osaamisen vahvistaminen

Finnveran aluekonttoriverkosto on yhtiön vahvuus. Osaamista alue-konttoreissa on jatkuvasti ja systemaattisesti kehitettävä markkinoidenja yhteiskunnan muutosten mukaisesti. Alueellisten ja kansainvälistenyritysverkostojen sekä kasvuyritysten toimintalogiikan ymmärtäminenon keskeisessä asemassa. Osaamisen kehittäminen ei voi olla vapaaeh-toista, vaan sen on perustuttava yhteisiin tavoitteisiin ja suunnitelmiin.Toteutettu organisaatiouudistus aluekonttoreissa luo hyvän perustanosaamisen systemaattiselle kehittämiselle.

5. Resurssien tehokas allokointi ja käyttö

Resurssien allokoinnin osalta on havaittavissa epätasapainoa paitsialuekonttoreiden kesken, myös aluekonttoreiden ja pääkonttorin välillä.

199

Suhteessa aluekonttoreihin pääkonttori vaikuttaa jossakin määrin yli-resursoidulta. Osin kenties tästä johtuen pääkonttori on kehittänyt erilai-sia sinänsä tarkoituksenmukaisia järjestelmiä, jotka aluekonttoreidenmielestä kuitenkin palvelevat enemmän pääkonttoria kuin asiakkaita taiyhtiön ydinliiketoimintaa. Tämän vuoksi on suositeltavaa, että pää- jaaluekonttoreiden välistä resurssijakoa tasapainotetaan ottaen huomioonasiakkaiden tarpeet ja pääkonttorin asiakaspintaan luoma lisäarvo.

6. Vaikuttavuuden arvioinnin tehostaminen

Finnvera arvioi ja mittaa säännöllisesti ja kiitettävällä tarkkuudella lu-kuisia toiminnan tuloksellisuutta ilmentäviä tekijöitä. Näihin suhteutet-tuna toiminnan vaikuttavuuden arviointi on jäänyt liian vähäiseksi. Eri-tyisesti Finnveran työllisyysvaikutukset ja aluepoliittiset vaikutukset onsyytä eksplisiittisesti määritellä ja todeta niin tavoitteiden kuin vaiku-tusten tasoilla. Ministeriö ja Finnvera ovat vuoden 2004 osalta jo ryhty-neet eräisiin tarkentaviin toimenpiteisiin työllisyysvaikutusten ja alue-poliittisten vaikutusten todentamiseksi. Asiaa on tarkasteltu lähemminosassa 4.

7. Ministeriön ohjauksen keventäminen ja yksinkertaistaminen

Omistajan ohjaus näyttäytyy Finnveran toiminnassa moninaisesti ja oh-jausimpulssit eivät välttämättä ole keskenään yhdensuuntaisia. Ministe-riö ohjaa Finnveraa monilta osin kuten virastoa aiheuttaen paikoitellentarpeetonta byrokratiaa yhtiön toimintaan. Valtion omistaman elinkei-nopoliittisen instrumentin ohjaaminen ja valvominen tavalla, joka ottaahuomioon liiketoiminnan luonteen sekä asiakaspinnan, on erittäin haas-tava tehtävä. Ministeriössä on syytä kriittisesti pohtia, kuinka ohjauksenpainopistettä voidaan siirtää asioiden oikein tekemisestä oikeiden ja tär-keiden asioiden tekemiseen. Erityistä huomiota on syytä kiinnittäämarkkinapuutteen laajuuden ja luonteen säännölliseen arviointiin.

200

4 Finnvera Oyj:norganisaatiokokonaisuuden arviointi

4.1 Finnvera Oyj:n organisaatiokokonaisuudenarviointi

4.1.1 Johdanto

Tässä osassa arvioidaan Finnveran organisaatiota kokonaisuutena Kera Oyj:n jaValtiontakuukeskuksen yhdistämisestä lähtien.

Arvioinnin toimeksiannossa otettiin huomioon erityisesti seuraavat kysymykset:

a) Onko Finnvera Oyj:n perustaminen yhdistämällä entinen Kera Oyj jaValtiontakuukeskus ollut kokonaisuudessaan onnistunut, kun otetaanhuomioon tavoitteet: erityisrahoituksen tehokkuus, läpinäkyvyys, Finn-veran myöntämän rahoituksen alueellinen saatavuus ja valtion hallin-nointi- ja ohjausjärjestelmien yksinkertaistaminen?

b) Ovatko Finnvera Oyj:n organisaation koko ja sisäinen rakenne tarkoi-tuksenmukaiset, kun otetaan huomioon sekä organisaatiolle jo asetetuthaasteet että ennakoitavissa olevat uudet haasteet?

c) Miten Finnvera Oyj:n verotuksellista asemaa tulisi kehittää?

Tässä osassa tarkastellaan yhdistämisen tuloksena syntynyttä organisaatiota seu-raavien tavoitteiden perusteella:

• tehokkuus

• läpinäkyvyys

• alueellinen saatavuus

• valtion hallinnointi- ja ohjausjärjestelmien yksinkertaistaminen.

Tämän jälkeen arvioidaan organisaation kokoa ja rakennetta sekä verotuksellistaasemaa.

201

4.1.2 Tehokkuus

Yksi yhdistämisen päätavoitteista oli toiminnan tehostaminen. Kysymys siitä, mis-sä määrin synergiaetuja on saavutettu Finnveran perustamisesta lähtien, on tärkeä.Kahden aiemman organisaation yhdistämisen odotettiin muun muassa lisäävän toi-minnan tehokkuutta.

Jäljempänä analysoidaan toiminnan tehostumista organisaation tärkeillä alueilla,esimerkiksi tietoja laskentajärjestelmissä, korvaus- ja takaisinperintäasioissa, va-rainhallinnassa, johtamiskäytännöissä, henkilöstöhallinnossa, tasapainotetun tu-loskortin soveltamisessa sekä markkinoinnissa. Tässä osassa käsitellään lisäksi si-tä, miten yhdistäminen on parantanut tuottavuutta ja vaikuttanut Finnveran toimin-taan markkinoilla. Lopuksi pohditaan, missä määrin kahden edeltävän organisaati-on yrityskulttuurit ovat sulautuneet toisiinsa ja missä määrin uusi “Finnvera-kult-tuuri” on kehittynyt.

4.1.2.1 Tietojärjestelmät

Kotimaan rahoitustoimintaa ja vientitakuutoimintaa varten on käytännössä olemas-sa kaksi erillistä tietojärjestelmää. Tämä ei ole yllättävää, ja oikeastaan se on tarkoi-tuksenmukaista, koska Finnveran kotimaan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoi-minnan asiakkaat ja riskit ovat erilaiset. Entinen Kera kehitti sekä yrityspohjaisenriskiluokitusjärjestelmän että Finnveran intranetin (“Veranetin”), mutta molemmaton nyt sopeutettu Finnveran toimintoihin. Kotimaan rahoitustoiminnalla lieneekuitenkin eniten käyttöä näille järjestelmille. Siksi toiminta on tietojärjestelmissätehostunut vain hieman.

4.1.2.2 Laskentajärjestelmät

Vaikka Finnveran vuosikertomuksessa on esitetty “yhteinen” tulos, vientitakuutoi-minta ja kotimaan rahoitustoiminta tulisi kuitenkin pitää erillään. Tähän on useitaeri syitä, joita on käsitelty edeltävissä osissa. Näiden kahden tilin pidemmälle vietyyhdistäminen siis tuskin tehostaisi organisaation laskentajärjestelmien toimintaa.

4.1.2.3 Korvaukset ja takaisinperintä

Viimeaikaiset organisaatiomuutokset ovat yhdistäneet vientitakuutoiminnan ja ko-timaisen toiminnan korvaustoiminnot. Vaikka korvausten hallinta kotimaan rahoi-tustoiminnassa ja vientitakuupuolella saattaa vaikuttaa samanlaiselta (tappioana-

202

lyysi, korvausten minimointi jne.), tosiasiassa korvauksia hallitaan niissä hyvinkineri tavoin. Lisäksi kotimaisissa ja kansainvälisissä korvauksissa takaisinperintä-prosessi on aivan erilainen. Finnveran tulee pitää kotimaisten ja ulkomaistenvelkojen takaisinperintä edelleen erillään, ettei asiantuntemus ja fokusointi heikke-nisi.

4.1.2.4 Varainhallinta

Finnveran varainhallinta palvelee kotimaista rahoitustoimintaa ottamalla lainaapääomamarkkinoilta ja antamalla luottoja suomalaisille yrityksille. Arvioinnissakiinnittää huomiota erityisesti se, että Finnveran varainhallinta saattaa kansainväli-siä sijoittajia etsiessään kilpailla Suomen Vientiluotto Oy:n kanssa, joka myös etsiikansainvälisiä sijoittajia vientiluotoilleen. Tämä saattaa herättää hämmennystämarkkinoilla toimivien sijoittajien keskuudessa, mutta se saattaa myös tuoda mer-kittäviä synergiapotentiaalia Finnveran ja muiden valtion omistamien organisaa-tioiden välille.

4.1.2.5 Johtamiskäytännöt

Finnvera on ottanut käyttöön johtamisjärjestelmiä, muun muassa laatujohtamis-menetelmän (Total Quality Management, TQM) ja tasapainotetun tuloskortin(Balanced Scorecard, BSC). Suurasiakasyksikkö on hyötynyt alun perin Kerassakäyttöön otetusta laatujohtamisjärjestelmästä ja tasapainotetusta tuloskortista.Yksikön kannalta tämä on ollut yksi yhdistämisen tärkeimmistä eduista.

Tasapainotetun tuloskortin avulla Suurasiakasyksikkö on mitannut toimintaansaasiakkaiden, rahoitusaseman ja liiketoiminnan osalta. Tavoitteet asetetaan vuosit-tain ja toiminnan tuloksia seurataan. Nämä tulokset ovat yhteydessä henkilöstön tu-lospalkkaukseen, kuten muillakin Finnveran organisaation alueilla. Kuten jäljem-pänä kohdassa 4.1.2.7 kuitenkin todetaan, järjestelmää saattaa olla syytä tarkistaa,jotta se voitaisiin sovittaa paremmin organisaation yleisiin tavoitteisiin.

Laatujohtamisjärjestelmän avulla on erityisesti pyritty parantamaan prosesseja jaasiakaspalvelua. Asiakastyytyväisyyden taso onkin noussut, ja tulokset ovat paran-tuneet merkittävästi kuluneiden neljän vuoden aikana. Päätöksentekoprosessi onyksi tärkeimmistä alueista, joilla paranemista on tapahtunut. Prosessi on nyt tar-kemmin määritelty ja läpinäkyvämpi asiakkaille kuin Valtiontakuukeskuksen ai-koina. Asiakkaat (pankit ja vientiyhtiöt) ovat olleet sitä mieltä, että vaikka lopulli-set päätökset eivät välttämättä vieläkään ole aivan asiakkaiden odotusten mukaisia,yksikön toiminta on entistä avoimempaa ja läpinäkyvämpää.

203

Joidenkin asiakkaiden mielestä tosin parannuksia on tapahtunut yhdistämisestähuolimatta, ei sen ansiosta. Asiakkaat luottavat lujasti vientitakuutoiminnan nykyi-seen johtoryhmään, mutta heidän mielestään kotimaan rahoitustoiminnan saamahuomio voi haitata vientitakuutoimintaa.

Sidosryhmien mielestä Suurasiakasyksikön johtoryhmä toimii erittäin ammattitai-toisesti ja pätevästi. Sisäinen rakenne on kevyt ja toimiva. Yksikkö on jaettu sekto-reihin pankki- ja maa-analyysi mukaan lukien. Toimialatiimien vetäjillä on kulla-kin päävastuu sektorista, mutta he myös tukevat muita tiimejä vetäviä kollegoitaan.Yksikössä vallitsee hyvä yhteishenki ja vastuut jakautuvat yleensä oikeudenmukai-sesti. Yksikössä on kuitenkin oltu huolissaan siitä, että sen työpanosta ei arvostetayhtä paljon kuin kotimaan rahoitustoimintaa.

Kotimaan rahoitustoiminnassa päätöksentekoprosessi on ammattimainen, joustavaja nopea, vaikka matriisiorganisaatio ei olekaan enää tarkoituksenmukainen. Pro-sesseja on syytä keventää jonkin verran, koska tulosohjauksen katsotaan joskusaiheuttavan tarpeetonta taakkaa henkilöstölle.

4.1.2.6 Henkilöstöhallinto

Henkilöstöhallinnossa on saavutettu synergiaetuja, koska molempien alueidenhenkilöstöpolitiikkaa on yhtenäistetty ja koska palkat, tulospalkkiot sekä muut työ-suhde-edut on yhdenmukaistettu. Kun toimintoja alettiin yhdistää, Suomen edus-kunta lupasi, ettei henkilöstövähennyksiä tarvittaisi. Nyt neljä vuotta myöhemmintuo linjaus ei ole kuitenkaan välttämätön, kun otetaan huomioon erityisesti se, ettäorganisaatio on kypsynyt.

Työkierto vientitakuutoiminnan ja kotimaan rahoitustoiminnan välillä ei toimi.Henkilöstöä ei ole juuri lainkaan siirtynyt vientitakuutoiminnasta kotimaan rahoi-tukseen tai päinvastoin. Vientitakuupuolen työntekijät vaikuttavat halukkaammiltapysymään omassa yksikössään kuin kotimaan rahoitustoiminnan työntekijät.Samanlainen stabiilius on tyypillistä koko yhtiölle (toisin sanoen aluekonttorienvälillä sekä aluekonttorien ja pääkonttorien välillä). Suurin osa henkilöstöstä eihaluaisi vaihtaa yksikköä tai konttoria (paitsi pääkaupunkiseudulla).

Työtyytyväisyyttä ja -ilmapiiriä mitataan Finnverassa vuosittain. Tutkimustuloksetovat pääsääntöisesti yhteneväisiä koko organisaatiossa. Panostamista henkilöstöntaitojen ja osaamisen kehittämiseen arvostetaan kovasti. Työtä pidetään haastavanaja vaativana, erityisesti yhdistämisen jälkeen. Joillakin alueilla, erityisesti Suu-rasiakasyksikössä, ollaan kuitenkin sitä mieltä, että palkkio- ja kannustinjärjestel-mässä ei oteta riittävästi huomioon yksikön todellista tulosta.

204

4.1.2.7 Tasapainotetun tuloskortin soveltaminen

Finnveran palkkio- ja kannustinjärjestelmä liittyy kunkin yksikön tasapainotetuntuloskortin tavoitteisiin. Tasapainotetun tuloskortin tulisi olla suoraan yhteydessäomistajan organisaatiolle asettamiin tavoitteisiin. On myös hyvin tärkeää, että yksi-köille asetetut tavoitteet ovat läpi organisaation yhtä vaativia ja että järjestelmä jasen toteuttamistavat ovat läpinäkyviä sekä henkilöstölle että erityisesti omistajalle.

Tulospalkkioihin liittyvien tulostavoitteiden asettaminen on erityisen haastavaavaltion omistamalle yhtiölle, koska tavoitteissa tulee ottaa huomioon organisaationyhteiskunnallinen tehtävä. Näin ollen on harkittava tarkoin, millaista käyttäyty-mistä organisaation tulee kannustaa henkilöstön keskuudessa. Finnveran hallituk-sen tulee järjestelmää arvioidessaan ottaa huomioon paitsi omistajan tavoitteiden jaylimmän johdon toimintatapojen välinen yhteys myös se, miten nämä vastaavat eriyksiköiden ja henkilöstön tavoitteita.

Finnveran työskentelykulttuurille on ominaista selvä tavoitteellisuus ja positiivi-nen asenne työhön. Tiettyjen tavoitteiden välillä on kuitenkin luonnostaan ristirii-toja.

Esimerkiksi taloudellisen itsekannattavuuden tavoite kannustaa keskittymään par-haisiin riskeihin ja asiakkaisiin. Toisaalta Finnvera ei saa kuitenkaan kilpaillapankkien kanssa, jotka ottavat luonnostaan parhaat riskit.

Toiseksi Finnvera saa valtion budjetista korkotukia ja tappiokorvauksia (alue- jaelinkeinopoliittisin perustein), mutta se maksaa veroa ylijäämistään. Tätä käsitel-lään yksityiskohtaisemmin kohdassa 4.1.7.

Lisäksi henkilöstölle maksetaan tulospalkkioita vuosituloksesta, joka syntyy osit-tain julkisista varoista. Tämä voi olla ristiriidassa pitkän aikavälin kannattavuudenja julkisen riskirahoittajan riskinottohalukkuuden kanssa. Erityisesti kotimaan ra-hoitustoiminnassa piilee se vaara, että vähäisen riskin hankkeita saatetaan suosiasellaisten hankkeiden sijasta, joihin liittyvä riski on suurempi. Hankkeita, joilla voiolla suhteellisesti suuremmat alue- tai elinkeinopoliittiset vaikutukset, saatetaanvälttää, koska ne voivat huonontaa Finnveran taloudellista tulosta. Aluekonttorienon tarkoituksenmukaista pyrkiä neuvottelemaan vaatimattomia – tai helposti saa-vutettavia – vuositavoitteita, koska palkkio- ja kannustinjärjestelmä perustuu ta-voitteiden ylittämiseen. Tämä ei välttämättä palvele Finnveran yleisiä tavoitteita jajättää huomioimatta joidenkin alueiden kasvupotentiaalin. Tämä ei kuitenkaan tar-koita sitä, etteikö tulospalkkio- ja kannustinjärjestelmää tulisi olla lainkaan olemas-sa. Kuten edellä on todettu, tarvitaan entistä elinkelpoisempi ja läpinäkyvämpi pit-

205

käaikainen sekä kokonaisvaltainen järjestelmä, joka perustuu aiempaa järjestelmääenemmän tasapainotettuun tuloskorttiin.

4.1.2.8 Markkinointi

Finnveran organisaation molemmissa osissa on markkinointitoimintoja. Molem-milla liiketoiminta-alueilla (vientitakuupuolella ja kotimaan rahoitustoiminnassa)on omat tarpeensa, eikä näillä alueilla ole saavutettu synergiaetuja.

Finnveran markkinointitiimi palvelee periaatteessa kotimaista rahoitusta (alue-konttorit mukaan lukien). Suurasiakasyksikössä on myös markkinointitiimi, jollaon tärkeä rooli organisaation kehittämisessä. Yksikkö huolehtii muun muassa Finn-veran aluekonttorien kouluttamisesta ja kehittämisestä vientitakuutoiminnan osal-ta. Nämä kehitystoiminnot tulisi säilyttää Suurasiakasyksikössä. Vaikka yksikötmarkkinoivat omia palvelujaan, markkinoinnin tuki voidaan kuitenkin keskittääyhteen tiimiin.

4.1.2.9 Tuottavuuden parantuminen

Kahden organisaation yhdistäminen on parantanut erityisesti Finnveran aluekont-torien tuottavuutta, lähinnä siksi, että takaustoiminnan volyymit ovat kasvaneet.Karkeasti arvioiden liiketoiminnan volyymi henkilöä kohti on keskimäärin kasva-nut. Etenkin kotimaan rahoitustoiminnan tuottavuus on täten selkeästi parantunut.

On esitetty epäilyjä siitä, tuovatko laatujohtaminen tai osaamisen kartoitus aidostilisäarvoa asiakkaille. Henkilöstön mukaan on syntynyt joitakin byrokraattisia me-nettelyjä, jotka hämmentävät ja turhauttavat työntekijöitä entisestään. Asiakkailtaei ole toistaiseksi tullut merkittävässä määrin näistä valituksia. Kyseiset aloitteet,tasapainotetun tuloskortin käyttöönotto mukaan lukien, ovat kuitenkin auttaneetuuden yrityskulttuurin kehittämisessä.

4.1.2.10 Toiminta markkinoilla

Asiakkaat ovat selvästi sitä mieltä, että Finnvera on yhdistyneenä organisaationaentistä joustavampi. Asiakaslähtöisyys ja liiketoimintakeskeisyys ovat parantuneetja tuotevalikoima on laajentunut. Finnveralla on nykyisin markkinoilla vain yksi“brändi”, ja sama yhtiö tarjoaa sekä luottoja että takauksia. Kotimaisten takaustuot-teiden tuonti markkinoille on laajentanut huomattavasti aluekonttorien toimintaa.Henkilöstön mielestä sekä luottoja että takauksia sisältävän tuotesalkun alueellinensaatavuus on yhdistymisen tärkein positiivinen vaikutus.

206

4.1.2.11 Yrityskulttuuri

Entisen Keran ja Valtiontakuukeskuksen yrityskulttuurit olivat erilliset, ja ne hei-jastivat aiempien yksiköiden yhteensulautuneita yrityskulttuureja. Uusi "Finnve-ra-kulttuuri" on jossakin määrin kehittynyt erityisesti aluekonttorien ja pääkontto-rin välillä.

Johtamisjärjestelmien (laatujohtaminen ja tasapainotettu tuloskortti) käyttöönottokoko yhtiössä on omalta osaltaan edistänyt uuden yrityskulttuurin syntymistä. Yri-tyskulttuuri on laajalti yhteneväinen koko organisaatiossa, ja yleinen työilmapiirion parantunut huomattavasti.

Arvioijat tekivät henkilöstökyselyn saadakseen henkilöstöltä palautetta yhdistymi-sen vaikutuksista. Kuten seuraavista kuvista näkyy, edeltävien organisaatioidenhenkilöstöt suhtautuvat yhdistymisen vaikutuksiin jokseenkin samalla tavalla. Joi-takin pieniä poikkeuksia on havaittavissa: entisen Keran henkilöstö on useamminsitä mieltä, että tehokkuus on lisääntynyt, kun taas Valtiontakuukeskuksen henki-löstön mielestä asiakaslähtöisyys on parantunut. Keran ja Valtiontakuukeskuksenhenkilöstöillä on erilaiset näkemykset myös siitä, missä määrin eri organisaatioistatullutta henkilöstöä kohdellaan tasapuolisesti.

207

1=täysin eri mieltä, 5=täysin samaa mieltä

Kuva 6. Yhdistämisen vaikutukset edeltäjäorganisaatioittain

Käsitykset yhdistämisen vaikutuksista eroavat toisistaan, kun verrataan kotimaanrahoitusta (aluekonttorit, pk-yksikkö, kenttäyksikkö), vientitakuutoimintaa (Suu-rasiakasyksikkö) ja muita pääkonttorin tukiyksiköitä. Erityisesti Suurasiakasyksi-kön henkilöstön mielestä positiivisia vaikutuksia on vähiten. Kotimaan rahoitustoi-minnassa tilanne on päinvastainen.

208

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0

Yhdistymisen yleiset tavoitteet on saavutettu

Toiminnan tehokkuus on kasvanut

Organisaatiossa on päällekkäisiä toimintoja

Rahoitustuotteemme ovat paremminasiakkaidemme saatavilla ympäri Suomea

Olemme asiakkaillemme aikaisempaa tärkeämpitoimija/rahoittaja

Toimintamme on tullut asiakaslähtöisemmäksi

Eri organisaatioista (Kera, VTK, muu) Finnveraantulleita ihmisiä kohdellaan tasapuolisesti

Finnveraan on kehittynyt yhteinen Finnvera-henki

Minulla on hyvä kokonaiskäsitys Finnverantoiminnasta kokonaisuutena

Minulla on hyvä kokonaiskäsitys Finnveralleasetetuista tavoitteista

Osaaminen organisaatiossa on parantunut

Valtion ohjaus on yksinkertaistunut

Päällekkäisiä toimintoja on karsittu

Yhdistymisen seurauksena toiminta on sirpaloitunut

Yhdistymisen seurauksena työni on muuttunutvaativammaksi

Muualta

Kera

Valtiontakuukeskus

1,0 2,0 3,0 4,0 5,0
















Muualta

Kera

Valtiontakuukeskus

Muualta

Kera

Valtiontakuukeskus

1=täysin eri mieltä, 5=täysin samaa mieltä

Kuva 7. Yhdistämisen vaikutukset liiketoimintayksiköittäin

4.1.3 Läpinäkyvyys

Yhdistämisen toisena tavoitteena oli läpinäkyvyyden lisääminen. Finnveran liike-toiminnan läpinäkyvyyttä voidaan tarkastella sen mukaan, miten tuloksesta tiedo-tetaan yleisölle vuosikertomuksissa ja toisaalta sen mukaan, millä tavalla Finnveraon tulosvastuussa omistajalleen. Tässä raportissa on jo aiemmin tarkasteltu sitä, et-tä kotimaan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoiminnan tilien välistä läpinäkyvyyt-

209

1 2 3 4 5
















Muut pääkonttorin tukiyksiköt

Aluekonttori, kenttä- tai pk-yksikkö

Suurasiakasyksikkö

1 2 3 4 5


















Suurasiakasyksikkö



Suurasiakasyksikkö

tä tulisi parantaa. Tässä osassa tarkastellaan läpinäkyvyyttä omistajan näkökulmas-ta.

Omistaja määrittelee vuosittain Finnveran yhteiskunnalliset tavoitteet. KTM:n työ-ryhmä ohjaa Finnveran toimintaa ja valmistelee valtion omistaja- ja elinkeinopo-liittiset tavoitteet.

4.1.3.1 Omistajapoliittiset tavoitteet

Valtion omistajapoliittisten tavoitteiden pääkohdat ovat toiminnan tehokkuus javakavaraisuus. Tehokkuustavoite on tarkoituksenmukainen, mutta vakavaraisuus-tavoite on jokseenkin merkityksetön, kun otetaan huomioon yhtiön saamat perus-tuet ja se, ettei Finnveralla ole varsinaista pääomaa liiketoimintansa tueksi.

4.1.3.2 Elinkeinopoliittiset tavoitteet

Valtio on asettanut Finnveralle useita elinkeinopoliittisia tavoitteita, joita käsitel-lään yksityiskohtaisemmin seuraavassa.

Taloudellinen itsekannattavuus

Taloudellisen itsekannattavuuden tavoite soveltuu todennäköisesti paremminomistajapoliittiseksi kuin elinkeinopoliittiseksi tavoitteeksi. Itsekannattavuusta-voitteet ovat erilaiset kotimaan rahoitustoiminnassa ja vientitakuutoiminnassa.Kotimaan rahoitustoiminnan tulee tavoitteen mukaisesti kattaa a) jälleenrahoituk-sesta aiheutuneet kulut, b) oman toiminnan kulut ja c) yhtiön osuus luottoja ta-kaustappioista rahoituksen tuotoilla toimintatuki mukaan lukien. Tämä on sekä tar-koituksenmukaista että ymmärrettävää. Kuten kohdassa 3.3.1.1 on kuitenkin todet-tu, markkinapuutteiden minimointiin ja taloudellisen itsekannattavuuden säilyttä-miseen liittyvien tavoitteiden yhdistäminen on ilman muuta haastavaa. Finnvera onvaltion omistama riskirahoittaja, jolla on alue- ja elinkeinopoliittisia tavoitteitamarkkinapuutteiden minimoimiseksi, joten tämä tavoite on myös tarkoituksenmu-kainen. Vientitakuutoiminnan tavoitteena on nollatulostaso pitkällä aikavälillä(10–20 vuodessa). Kuten osassa 2 on todettu, varausjärjestelmän käyttöönottoauttaa tavoitteen seurannassa.

Markkinapuutteet

Markkinapuutteet ovat erittäin dynaaminen ilmiö, joten Finnveran ja erityisesti sitävalvovan viranomaisen, kauppa- ja teollisuusministeriön, tulee säännöllisesti val-

210

voa ja tarkistaa (virallisesti ja epävirallisesti) järjestelmiään ja tuotteitaan sekä so-peutua markkinoiden muutoksiin.

Finnveran kotimaan rahoitustoiminnalla on kaksi tavoitetta, jotka liittyvät Finnve-ran tehtävään rahoitusmarkkinoiden toimintapuutteiden korjaamisessa: a) A-riski-luokan yritysten osuus yhtiön vastuukannasta ja b) Finnveran rooli aloittavien ja in-novatiivisten yritysten rahoittamisessa. Tavoitteita seurataan KTM:n työryhmänelinkeinopoliittisten tavoitteiden pohjalta. Nämä mittarit eivät kuitenkaan osoitamarkkinoiden toimintapuutteiden olemassaoloa ja kokoa kyllin selvästi.

Viime aikoina julkaistuissa Suomen rahoitusjärjestelmiä ja markkinapuutteita kos-kevissa tutkimuksissa (esim. Hyytinen – Pajarinen 2003) todetaan, että rahoituksensaaminen on vaikeinta aloittaville ja innovatiivisille yrityksille ja siksi markkinoi-den toimintapuutteita esiintyy todennäköisimmin juuri näillä alueilla. “Innovatiivi-sen” yrityksen käsite ei ole kuitenkaan selvä eikä se viittaa automaattisesti mark-kinoiden toimintapuutteiden olemassaoloon. Vaikka yritys olisikin aloitusvaihees-sa tai se voitaisiin luokitella “innovatiiviseksi”, tämä ei välttämättä tarkoita sitä, et-tä markkinoiden toimintapuutteita esiintyisi. Tällaisilla yrityksillä voi hyvinkin ol-la omia pääomalähteitä, ja siksi Finnveran rahoitusta markkinapuutteiden paikkaa-miseksi ei välttämättä tarvita.

Myöskään vientitakuupuolella nykyiset mittarit markkinapuutteiden tunnistami-seksi eivät ole riittävät. Finnveran toimintaa markkinapuutteiden korjaajana voi-daan arvioida vain ymmärtämällä tarkalleen, mitä markkina-alueita yksityiseltäsektorilta puuttuu ja minkä vuoksi. Tarkempana tulosmittarina voisi toimia suorapalaute yksityisen sektorin pankeista, muista rahoituslaitoksista ja luottovakuutta-jilta. Näin voitaisiin määrittää, missä määrin Finnvera toimii muiden toimijoidennäkökulmasta katsottuna niillä markkina-alueilla, joilla nämä rahoittajat olisivatvalmiita toimimaan.

Pk-yritykset

Valtio mittaa Finnveran tulosta pk-yritysten tavoitteiden täyttämisessä työllisyys-vaikutusten ja yritysten henkiinjäämisasteen perusteella. Uusien työpaikkojenmäärä Finnveran rahoittamissa yrityksissä on erittäin tärkeä mittari. Finnveran ny-kyisin käyttämä menetelmä työpaikkojen määrän mittaamisessa ei kuitenkaan oletarkoituksenmukainen, sillä siinä otetaan huomioon vain arvioidut työllisyysvaiku-tukset, ei toteutuneita vaikutuksia. Finnvera kerää jo nyt järjestelmällisesti asia-kasyritysten tilinpäätösasiakirjoja ja muita vastaavia tietoja, ja työllistämisluvutvoitaisiin kerätä samanaikaisesti. Kauppa- ja teollisuusministeriö on antanut Finn-veralle uudet ohjeet työllisyysvaikutusten arvioinnista vuoden 2004 alusta lähtien.Yritysten henkiinjäämisaste on tarkoituksenmukainen mittari.

211

Kansainvälistäminen ja vientitoiminta

Finnvera vastaa omalta osaltaan vienninrahoitusjärjestelmän kilpailukyvystä.Tämä tarkoittaa sitä, että myös Suomen virallisen vienninrahoitusjärjestelmän mui-den osien tulee varmistaa oman osuutensa, toisin sanoen luotonannon (SuomenVientiluotto) ja korontasauksen (FIDE) kilpailukyky. Kilpailukykyä tulee tarkas-tella sen perusteella, millaista virallista vienninrahoitustukea muut valtiot tarjoavatsuomalaisten vientiyritysten kanssa kilpaileville yrityksille.

Tavoitteen saavuttamista ei pidä mitata rahoitetun viennin määrän perusteella. Tar-koituksenmukaisempaa olisi seurata, millaisia sopimuksia on menetetty rahoitus-paketin kilpailukyvyn takia.

Finnveran tavoitteena on myös lisätä vientitakuita käyttävien yritysten määrää.Euroopan komissio on kuitenkin asettanut lyhyen maksuajan luottovakuutuksillerajoituksia, joiden takia Finnvera ei voi tarjota takuita vapaasti.

Aluepolitiikka

Valtio mittaa Finnveran aluepoliittisen toiminnan tuloksia tukialueille myönnetynrahoituksen määrällä. Tavoitteena on ollut vähintään nykytason säilyttäminen.Tavoite on aluepoliittisesta näkökulmasta varsin vaatimaton eikä siinä oteta huomi-oon eri alueiden erilaisia tarpeita ja potentiaalia.

Asiakaspalvelu

Vaikuttaa siltä, että tällä alueella valtion tavoitteisiin kuuluu ainoastaan pk-yritys-ten asiakastyytyväisyys. Myös suurasiakkaiden tyytyväisyys tulisi ottaa huomioon.

Yhteenveto valtion asettamista tavoitteista

Valtion omistaja- ja elinkeinopoliittiset tavoitteet ovat kattavat, mutta niitä tuleemuokata jonkin verran, jotta ne soveltuisivat paremmin Finnveran yhteiskunnalli-seen tehtävään, asemaan ja liiketoimintaan.

Taloudelliseen itsekannattavuuteen tai varojen riittävyyteen, vakavaraisuuteen,markkinapuutteisiin, pk-yrityksiin (erityisesti työllisyysvaikutuksiin), kansainvä-listämiseen, aluepolitiikkaan ja asiakaspalveluun liittyviä tavoitteita tulee vielähioa, jotta ne vastaisivat paremmin valtion pyrkimyksiä.

212

Koska Finnvera on näillä alueilla tulosvastuussa omistajalleen, on kehitettävä vi-rallinen tavoiteperusteinen tulosten raportointijärjestelmä. Näin voidaan varmistaatoiminnan läpinäkyvyys ja tulosvastuullisuus. Tämä ei toki tarkoita sitä, etteiköFinnveran toiminta olisi jo nykyisellään läpinäkyvää ja etteikö yhtiöllä olisi tulos-vastuuta. Finnvera toimittaa kauppa- ja teollisuusministeriölle neljännesvuosittainraportin valtion asettamien tavoitteiden saavuttamisesta. Se ei saisi kuitenkaan ollapelkkä hallinnollinen tehtävä. Finnveran johdossa tulee keskustella laajasti siitä,miten tärkeä tämä virallinen mekanismi on omistajan ja yhtiön välisessä viestinnäs-sä.

Finnveran ja omistajan välisen suhteen lisäksi huomiota tulee kiinnittää yhä enem-män myös siihen, miten tavoitteista tiedotetaan muille tärkeimmille sidosryhmille,kuten asiakkaille, pankeille, henkilöstölle ja veronmaksajille. Tavoitteet voidaansaavuttaa vain, jos niistä tiedotetaan selvästi Finnveran henkilöstölle ja ne yhdiste-tään läheisesti tasapainotettuun tuloskorttiin sekä liiketoimintayksiköiden ja alue-konttorien tulospalkkioihin.

4.1.4 Alueellinen saatavuus

Yhdistämisen kolmantena tavoitteena oli alueellisen saatavuuden parantaminen.Kotimaan rahoitustoiminnassa kotimaisten takausten saatavuus Keran ja Valtionta-kuukeskuksen yhdistymisestä lähtien tukee voimakkaasti aluepolitiikkaan, mark-kinapuutteisiin ja pk-yrityksiin liittyviä tavoitteita. Aluepoliittiset tavoitteet ovatmelko löyhiä, ja tämän vuoksi niiden ei arvella riittävästi ohjaavan asiakkaiden va-lintoja.

Vientitakuutoiminnasta puuttuu joitakin pk-vientiyrityksiä tukevia tuotteita. EU:nlyhyen maksuajan markkinoitavissa olevista riskeistä annetun tiedonannon mukai-sesti aluekonttorit voivat markkinoida vain tiettyjä vientitakuutuotteita.

Aluekonttoressa vientitakuutuotteiden markkinointia haittaa myös se, että niidenmarkkinointi ei sisälly aluekonttorien tasapainotettuun tuloskorttiin. Järjestelmä eisiis juurikaan kannusta aluekonttoreiden henkilöstöä markkinoimaan vientitakuu-tuotteita. Vientitakuutuotteiden markkinointi henkilöstölle saattaa olla vähemmänkiinnostavaa toisestakin syystä. Vientitakuuliiketoimintaa ei kohdella taloudelli-sesti samalla tavalla kuin kotimaan rahoitustoimintaa, jonka luottotappioista valtiomaksaa noin puolet. Aiheutuneet tappiot vaikuttavat suoraan aluekonttorin tulok-seen ja henkilöstön tulospalkkioihin. Näin ne ohjaavat päivittäistä päätöksentekoatavalla, joka ei välttämättä sovellu valtion omistamalle riskirahoittajalle.

213

4.1.5 Valtion hallinnointi- ja ohjausjärjestelmienyksinkertaistaminen

Keran ja Valtiontakuukeskuksen yhdistämisen tavoitteena oli myös oli valtion hal-linnointi- ja ohjausjärjestelmien yksinkertaistaminen. Tämä on tärkeä ja arkaluon-toinen alue.

Kohdassa 4.1.3 on arvioitu KTM:n työryhmän roolia ja sen valmistelemien tavoit-teiden tarkoituksenmukaisuutta. Kyseinen elin on kuitenkin vain yksi valtion me-kanismeista Finnveran hallinnoimiseksi.

Finnveran hallintoneuvosto kokoontuu noin viisi kertaa vuodessa nimittämään hal-lituksen jäsenet ja tarkastelemaan tärkeitä periaatteellisia kysymyksiä. Jos hallituk-sen jäsenten valintaa ei oteta huomioon, hallintoneuvoston vastuu ja valta ovat var-sin rajoitetut ja sen rooli on pikemminkin poliittinen. Hallintoneuvosto pyytää aikaajoin tietoja hallitukselta, mutta muutoin se on varsin kaukainen ja näkymätönFinnveran päivittäisessä toiminnassa.

Hallituksen työ on raskasta, koska aikataulut ovat tiukkoja ja päätöksenteko vas-tuullista. Hallitus kokoontuu joka toinen viikko tarkastelemaan yksittäisiä koti-maan rahoitustoimintaan ja vientitakuutoimintaan liittyviä hankkeita. Hallituksenjäsenet joutuvat tutustumaan melkoiseen määrään asiakirjoja jokaista kokoustavarten, joten usein he eivät ehdi perehtyä hankkeisiin kunnolla eivätkä pysty muo-dostamaan mielipiteitään itsenäisesti. Hallituksen jäsenet ovat kiistämättä kaikkiammattitaitoisia ja päteviä omalla alallaan, mutta on kuitenkin syytä kysyä, missämäärin he tuovat lisäarvoa päätöksentekoon, etenkin kun otetaan huomioon, mitenmonia päätöksiä he joutuvat tekemään. Samanlaisia huolia on tullut ilmi monienhallituksen jäsenten kanssa käydyissä keskusteluissa: aineistoa on liikaa ja aikaa eiriitä siihen perehtymiseen. Myös kokouksia on liikaa. Finnveran hallituksen tuleepäättää kaikki vientitakuuhankkeet, joiden arvo on yli 10 miljoonaa euroa, ja tietytmarkkinat sekä sektorit, joilla salkku on keskittynyt. Pienempiä hankkeita koskevatpäätökset on delegoitu yhtiön johdolle. Kotimaan rahoitustoiminnassa hallituspäättää hankkeet, joiden arvo ylittää 3 miljoonaa euroa.

Suurten, teknisten ja usein hyvin monimutkaisten vientitakuuhankkeiden hyväk-syttäminen hallituksella on järkeenkäypää. Yhtiön johto ja keskijohto kuitenkinvastaavat hankkeita koskevien suositusten ja analyysien laatimisesta, ja hankkeitakoskevat asiakirjat toimitetaan hallituksen jäsenille usein niin myöhään, että he ei-vät ehdi perehtyä niihin kunnolla.

KTM:n työryhmän valmistelemien tavoitteiden ja yhtiön hallituksen toiminnan vä-liltä näyttää myös puuttuvan suora yhteys. Hallituksen tulisi vastata tavoitteiden

214

tarkoituksenmukaisuuden varmistamisesta (toisin sanoen hallitus keskustelisi ta-voitteista KTM:n kanssa) ja tavoitteiden toteuttamisesta Finnverassa.

Huolta on herättänyt myös se, että hallituksen jäsenillä ei ole riittävästi tilaisuuksiakeskustella Finnveran strategiasta ja sen ohjaamisesta. Hallitus keskittyy enimmäk-seen operatiivien rahoituspäätösten tekemiseen, eikä yhtiön strategisesta ohjauk-sesta, visiosta ja tulevaisuudennäkymistä keskustella riittävästi hallitustasolla. Val-tio esimerkiksi asettaa Finnveran myöntämille luotoille ja takauksille vuotuiset ra-jat, jotka eivät välttämättä ole yhtiön kasvutavoitteiden mukaisia. Näitä asioita tuli-si käsitellä hallituksessa.

Päätösten taloudellisista seurauksista vastaavat osin Finnvera ja osin valtio valtion-takuurahaston kautta (vientitakuut) tai suoraan valtion budjetista (kotimaan rahoi-tustoiminta). Kuten kohdassa 2.3.7 on esitetty, suurten vientitakuukorvausten yh-teydessä on epäselvää, kuinka taloudelliset seuraamukset jakautuisivat ja kuka olisiniistä vastuussa.

Käytännössä Finnveraa voidaan luonnehtia valtion viraston ja yhtiön välimuodok-si. Ministeriö johtaa Finnveraa kuin valtion virastoa, ja muilla osakeyhtiömuotoonliittyvillä ohjauskeinoilla(Finnveran yhtiökokouksella ja hallituksella) ei ole täy-dellistä päätäntävaltaa. Tärkeä ohjausimpulssi– omistajuus ja KTM:n työryhmänvalmistelemat elinkeinopoliittiset tavoitteet – ei ole keskeissä asemassa yhtiön hal-linnossa. Näistä tavoitteista ei keskustella hallituksessa kovin suuressa määrin.

Jotta yhtiön hallintorakenne olisi mahdollisimman toimiva, henkilöstölle tulee tie-dottaa selvästi, miten heidän työpaikkansa ovat yhteydessä organisaation yhteis-kunnallisiin tehtäviin ja strategisiin tavoitteisiin. Finnverassa tilanne on parempikuin monissa julkisen sektorin organisaatioissa, mutta siitä huolimatta aluekontto-rien ja liiketoimintayksiköiden tasapainotetun tuloskortin sekä omistajan strategis-ten tavoitteiden välisen yhteyden tulee olla entistä selkeämpi ja näkyvämpi.

4.1.6 Sisäinen rakenne

Yhdistymisen aikoihin Finnveran henkilöstömäärä oli vakiintunut, ja tuolloin lu-vattiin, että henkilöstövähennyksiä ei olisi tiedossa. Tämän arvioinnin osana tilan-netta on arvioitu uudelleen ottaen huomioon myös liiketoiminnan tulevaisuus.

Kuten osassa 3 on esitetty, pääkonttorin ja aluekonttorien tasapainoa joudutaan eh-kä muuttamaan kotimaan rahoituspuolella, koska pääkonttori vaikuttaa olevan jon-

215

kin verran yliresurssoitu suhteessa aluekonttoreihin. Matriisiorganisaatiorakennet-ta pidetään tehottomana, työ jakautuu epätasaisesti ja johtajat vaikuttavat olevanjokseenkin etäällä päivittäisestä toiminnasta.

Pääkonttorin toiminnoissa kahden aiemman organisaation yhdistäminen on tuonutjonkin verran synergiaetuja. Synergiaetujen määrä on kuitenkin ollut suunniteltuapienempi niin Finnveran tukitoiminnoissa kuin liiketoiminnassakin. Lisäksi syner-giaetuja on enää saatavissa vain rajallisesti, koska kotimaan rahoitustoiminnan javientitakuutoiminnan asiakaskunta ja riskit ovat aivan erilaiset.

Joitakin rakenteellisia vaihtoehtoja on syytä harkita. Mahdollisuuksia ovat esimer-kiksi kotimaan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoiminnan (mukaan lukien FIDE jaSuomen Vientiluotto) holding-yhtiörakenne yhteisine tukitoimintoineen tai yksin-kertaisempi vaihtoehto, jossa tilien välillä on enemmän läpinäkyvyyttä. Näitävaihtoehtoja tarkastellaan yksityiskohtaisesti kohdassa 4.1.8.

4.1.7 Verotuksellinen asema

Kun taloudellisen itsekannattavuuden periaate otetaan huomioon, Finnveran vero-tuksellinen asema on kriittinen osa arviointia.

Nykytilanne

Nykytilanne on tarpeettoman monimutkainen. Valtio puuttuu Finnveran rahoituk-seen sekä kotimaan toiminnassa että vientitakuutoiminnassa eri tasoilla:

1. hankevaiheessa, esimerkiksi tiettyjen kotimaisten lainojen korkotuet

2. korvaus- tai tappiovaiheessa, esimerkiksi kotimaiset luotto- tai takaus-tappiokorvaukset

3. valtiontakuurahaston käyttäminen vientipuolella viimeisenä suojaukse-na poikkeuksellisen merkittävien tappioiden varalta suurissa vientita-kuuhankkeissa.

Näitä rahoituksellisia järjestelyjä kuvataan alla olevassa taulukossa. Nykyisin onkäytännössä olemassa viisi eri skenaariota, joista jokaisella on erilaiset taloudellisetseuraukset. Käytännössä Finnveraa on koskenut vuodesta 2000 lähtien vainskenaario E, jossa sekä kotimaan rahoitustoiminta että vientitakuutoiminta ovatolleet vuosittain ylijäämäisiä.

216

Taulukko 6. Nykyiset taloudelliset skenaariot

Kotimaanrahoitus-toiminta

Vienti-takuu-toiminta

Tulosyhteensä

Prosessi

A Alijäämä Ylijäämä Alijäämä 1. Noin puolet kotimaan luottotappioistakatetaan valtion budjetista.

2. Yhteenlaskettu alijäämä katetaan omistavaroista.

3. Jos ne eivät riitä, turvaudutaan valtionbudjettiin.

B Alijäämä Ylijäämä Ylijäämä 1. Noin puolet kotimaan luottotappioistakatetaan valtion budjetista.

2. Loput kotimaan alijäämästä katetaanvientipuolen tuloilla.

3. Yhteenlasketusta ylijäämästä maksetaan29 prosentin vero.

4. Loppuylijäämä lisätään omiin varoihin.

C Ylijäämä Alijäämä Ylijäämä 1. Vientitakuiden alijäämä katetaanvaltiontakuurahastosta.

2. Jos se ei riitä, turvaudutaan valtionbudjettiin.

3. Yhteenlasketusta ylijäämästä maksetaan29 prosentin vero.


D Alijäämä Alijäämä Alijäämä 1. Vientitakuiden alijäämä katetaanvaltiontakuurahastosta.

2. Jos se ei riitä, turvaudutaan valtionbudjettiin.

3. Noin puolet kotimaan luottotappioistakatetaan valtion budjetista.

4. Yhteenlaskettu alijäämä katetaan omistavaroista.

5. Jos ne eivät riitä, turvaudutaan valtionbudjettiin.

E Ylijäämä Ylijäämä Ylijäämä 1. 29 prosentin vero yhteenlasketustaylijäämästä.


A- ja B-skenaarioissa kotimaan rahoitustoiminta on jäänyt vuoden aikana alijää-mäiseksi, mutta vientitakuutoiminnassa on ylijäämää. Noin puolet kotimaan luotto-tappioista katetaan valtion varoista.

217

A-skenaariossa vientitakuupuolen vuosiylijäämä ei riitä korvaamaan kotimaan ra-hoitustoiminnan tappioita, joten yhteenlaskettu alijäämä katetaan mahdollisuuksi-en mukaan omista varoista. Muussa tapauksessa Finnveran on turvauduttava valti-on budjettiin.

B-skenaariossa laskettaessa yhteen vientitakuupuolen vuosiylijäämä ja kotimaanrahoitustoiminnan alijäämä jää ylijäämää, josta peritään nykyisin 29 prosentin ve-ro.

C- ja D-skenaariossa vientitakuupuoli on alijäämäinen. Vientitakuualijäämä kate-taan kokonaan valtiontakuurahastosta. Jos valtiontakuurahaston varat eivät riitä, onturvauduttava valtion budjettiin. C-skenaariossa kotimaan rahoitustoiminnan yli-jäämästä peritään 29 prosentin vero, ja D-skenaariossa Finnvera joutuu turvautu-maan valtion budjettiin, kuten A-skenaariossa.

Taloudellinen elinkelpoisuus

Finnveran pitkäaikainen elinkelpoisuus voi olla vaarassa. Finnvera ei pysty varau-tumaan ennakoituihin tappioihin eikä tuotesalkun riskiprofiilin muuttamiseen vuo-sittain. Vaarana siis on, että jos Finnveralle esitetään suuri vientitakuisiin liittyväkorvausvaatimus, sen tai valtiontakuurahaston varat eivät välttämättä riitä kor-vauksen maksamiseen.

Finnveran vientitakuutoimintaa ei kohdella tasapuolisesti yksityisiin vakuutusyhti-öihin tai muihin julkisiin vientitakuulaitoksiin verrattuna.

Yksityisiin vakuutuslaitoksiin verrattuna

• Finnveran vientitakuutoiminta ei pysty tekemään varauksia tulevientappioiden varalta ennen kuin vasta sitten, kun korvausvaatimus onesitetty.

• Finnveran vientitakuutoiminta ei pysty tekemään varauksia suoriutuak-seen tulevaisuuden veloista.

• Finnveran vientitakuutoiminta ei voi vähentää tällaisia varauksia kului-na.

• Yksityiset vakuuttajat pystyvät tekemään tuleviin korvausvaatimuksiinliittyviä varauksia ja esittämään ne verovähennyskelpoisina kuluina.

218

Muihin vientitakuulaitoksiin verrattuna

• Vientitakuutoiminnan ylijäämä voidaan käyttää kotimaan rahoitustoi-minnan hyväksi.

• Tuleviin tappioihin liittyviä varauksia ei saa tehdä.

• Kokonaistuloksesta peritään veroa.

Finnveraa ei luokitella luottolaitokseksi, ja näin ollen se ei saa tehdä tuleviin tappi-oihin liittyviä varauksia. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että tilikaudella syntynytylijäämä ei ole liiketoiminnan todellinen tulos, koska vuosituloksessa ei otetahuomioon otettujen riskien laatua.

On siis harhaanjohtavaa ajatella yhden vuoden ylijäämä toiminnan tulokseksi. Asiaon erityisen merkittävä, kun otetaan huomioon Finnveran verotuksellinen asema.Finnvera saa vuodesta 1999 lähtien syntyneestä liiketoiminnasta maksutuloa, jostamaksetaan uuden liiketoiminnan (toistaiseksi vähäiset) kulut ja korvaukset. Finn-veran vientitakuutoiminta on tuottanut viime vuosina nettoylijäämää, josta onmaksettu 29 prosentin vero.

Myös kotimaan rahoitustoiminnassa voiton käsitettä on arvioitava pitkällä aikavä-lillä, ei vuosittain. Vasta noin 10 vuoden ja yhden täyden suhdannekierron kuluttuavoidaan arvioida, missä määrin niin kutsuttu vuosiylijäämä on todellista. Finnve-ralla tulisi ehdottomasti olla kylliksi pääomaa tulevien tappioiden varalle. Koti-maan rahoitustoiminnassa verotus pienentää riskinottokykyä ja/tai mahdollisuuttaasiakasmäärän lisäämiseen. Valtion tulee suhtautua kärsivällisesti näihin vuotuisiin“ylijäämiin”, kunnes sitoumus poistetaan kokonaan Finnveran taseesta. Jos Finn-vera vapautettaisiin veronmaksusta, se pystyisi kotimaan rahoitustoiminnassa otta-maan lisää riskejä tai kasvattamaan asiakasmäärää nykyisillä tappiokorvausjärjes-telyillä.

Tilien eriyttäminen

Finnveran kotimaan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoiminnan tilit tulisi erottaatoisistaan. Tulosten esittäminen yhdessä vähentää kotimaan rahoitustoiminnan javientitakuutoiminnan välistä läpinäkyvyyttä. Alueiden välillä voisi periaatteessaolla ristiinsubventiota (käytännössä tätä ei ole vielä tapahtunut). Vientitakuutoi-minnan kannalta tämä on elintärkeä kysymys, koska vientitakuutoiminnan tulisipystyä täyttämään WTO:n vaatimukset nollatulostasosta pitkällä aikavälillä.Lisäksi valtiontakuurahasto ja sen käyttäminen mutkistaa tilannetta entisestään.

219

4.1.8 Organisaatiorakenteen vaihtoehdot

Tässä osassa käsitellään neljää mahdollista vaihtoehtoa, joiden avulla voitaisiinpuuttua edellä esitettyihin rakenteellisiin ongelmiin. Kaikissa neljässä vaihtoeh-dossa oletetaan, että jonkinlainen "National Interest Account"15 on perustettu.

4.1.8.1 Vaihtoehtojen kuvaus

Vaihtoehto 1: Nykytilanne

Tämän vaihtoehdon mukaisesti nykyiseen rakenteeseen ei tehdä muutoksia.

Vaihtoehto 2: Erilliset tilit

Tämän vaihtoehdon mukaisesti kotimaan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoimin-nan rahoitustilit erotetaan toisistaan. Tilit esitetään erikseen vuosikertomuksissa jakustannukset jaetaan tilien kesken.

Vaihtoehto 3: Emoyhtiörakenne

Tässä vaihtoehdossa tukitoiminnot, esimerkiksi henkilöstöhallinto, lakiasiat, ta-loushallinto, varainhallinta, tietohallinto ja markkinointi, siirretään emoyhtiöön.Kotimaan rahoitustoiminta ja vientitakuutoiminta toimivat tämän jälkeen itsenäi-sesti tytäryhtiöinä, jotka saavat suoraan tuloa. Tytäryhtiöt käyttävät emoyhtiönyhteisiä resursseja maksua vastaan. Rakenne on esitetty kuvassa 8.

Tytäryhtiöillä voisi olla yhteinen hallitus emoyhtiön kanssa, tai yhtiöillä voisi ollaerilliset hallitukset, joiden jäsenten asiantuntemus liittyisi kiinteämmin kumman-kin alueen liiketoimintaan. Vientitakuutoiminta voitaisiin yhdistää Suomen julki-sesti tuetun rahoitusjärjestelmän muihin elementteihin, toisin sanoen SuomenVientiluottoon ja FIDEen. Tämä yksinkertaistaisi ja tehostaisi toimintaa. Esimer-kiksi Suomen Vientiluoton varainhallinta voitaisiin yhdistää Finnveran vastaavaanemoyhtiössä.

Emoyhtiö voisi perustamisensa jälkeen laajentaa toimintaansa muille alueille tarjo-amalla tukipalveluja muille valtion yksiköille (esimerkiksi Finnfundille).

220

15 “National Interest Account” eli kansallisen edun riskinottojärjestelmä. Ilmaisulla viitataan sellaiseenvaltion hyväksymään (vientitakuiden tai erityistakausten alaiseen) takuuliiketoimintaan, joka ei vas-taa Finnveran normaaleja riskinottoperiaatteita joko kokonsa tai riskipitoisuutensa osalta. Tällaisetkansallisesti merkittävät toiminnot rahoitettaisiin valtion toimesta erikseen.

Kuva 8. Mahdollinen rakenne

Vaihtoehto 4: Yhdistymisen purkaminen

Tässä vaihtoehdossa palataan kahteen täysin erilliseen ja itsenäiseen yksikköön,joista toinen keskittyy kotimaan rahoitustoimintaan ja toinen vientitakuutoimin-taan. Kotimaan rahoitusorganisaatio tarjoaisi edelleen kotimaisia luottoja ja ta-kauksia. Vientitakuuyhtiö voisi sisältää myös samankaltaiset yhtiöt Suomen Vien-tiluoton ja FIDEn.

Tässä vaihtoehdossa otettaisiin huomioon myös se mahdollisuus, että erilliset koti-maan rahoitustoiminnan ja vientitakuutoiminnan organisaatiot “ulkoistaisivat” tu-kitoimintonsa jollekin toiselle yritykselle.

4.1.8.2 Vaihtoehtojen analyysi

Neljän rakennevaihtoehdon analysointiin tarvitaan selkeät kriteerit. Kun vaihtoeh-tojen paremmuusjärjestystä arvioidaan ja analysoidaan, tulee ottaa huomioon seu-raavat kysymykset:

1. Lisääkö vaihtoehto synergiaetuja ja tehokkuutta tai vähentääkö se hal-lintokuluja?

2. Parantaako vaihtoehto asiakashyötyjä tai liiketoiminnan volyymia?

3. Vaikuttaako vaihtoehto mihinkään Finnveran evaluoinnin yhteydessämainittuihin puutteisiin?

221

Finnveranemoyhtiö

Kotimaanrahoitustoiminta

Vientitakuu-toiminta

Henkilöstöhall.

Lakiasiat

Taloushallinto

Tietohallinto

Varainhallinta

Markkinointi

Riskinoton ehdot

Korv. ja tak.per.

Luotot

Takaukset

Luotonhallinta

Korv. ja tak.per.

Finnveranemoyhtiö

Kotimaanrahoitustoiminta

Vientitakuu-toiminta

Henkilöstöhall.

Lakiasiat

Taloushallinto

Tietohallinto

Varainhallinta

Markkinointi

Riskinoton ehdot

Korv. ja tak.per.

Luotot

Takaukset

Luotonhallinta

Korv. ja tak.per.

4. Voidaanko vaihtoehdon myötä säilyttää Keran ja Valtiontakuukeskuk-sen yhdistymisen tuomia etuja?

Vaihtoehto 1: Nykytilanne

Tämä vaihtoehto ei ole toivottava, koska se ei ratkaise esiin tulleita ongelmia.

Vaihtoehto 2: Tilien eriyttäminen

Tämä vaihtoehto on vähimmäisvaatimus, jos rahoituksellista asemaa halutaanmuuttaa. Vaihtoehtoon sisältyvät myös muutokset verotuksellisessa asemassa javaraustentekomahdollisuudessa.

Vaihtoehto 3: Emoyhtiö

Tämä on monessakin mielessä paras vaihtoehto, sillä sen myötä tukitoiminnot voi-sivat olla eri yhtiöille yhteiset. Kotimaan rahoitustoiminta ja vientitakuutoimintatoimisivat itsenäisesti. Tämä heijastaisi sitä, että niiden liiketoiminta on hyvin eri-laista asiakkaiden, riskien ja tuotteiden osalta. Tähän vaihtoehtoon päätyminenedellyttää, että siihen liittyvät kustannukset analysoidaan perusteellisesti.

Vaihtoehto 4: Yhdistämisen purkaminen

Yhdistäminen on vaatinut työtä, joten organisaation jakaminen uudelleen kahtia eiole kovin tarkoituksenmukaista.

4.2 Johtopäätökset ja suositukset

4.2.1 Johtopäätökset

Seuraavassa vastataan organisaatiokokonaisuuden arviointiin liittyviin kysymyk-siin.

1. Miten Finnvera Oyj:n perustamisessa yhdistämällä yhdeksi organisaa-tioksi entiset Valtiontakuukeskus ja Kera Oyj on kokonaisuutena onnis-tuttu ja ottaen huomioon tavoitteena olleet erityisrahoituksen tehokkuu-den, julkisen rahoitusosuuden läpinäkyvyyden ja alueellisen saatavuu-den lisääminen sekä valtion omistajaohjauksen yksinkertaistaminen?

222

Toimintojen yhdistäminen on onnistunut varsin hyvin kotimaan rahoi-

tustoiminnassa, koska tuotevalikoimaa (luottoja ja takauksia) on laa-

jennettu ja Finnveralla on täten ollut mahdollisuus tarjota asiakkaille

kokonaisvaltaista palvelua. Toimintojen volyymi on kasvanut ja henki-

löstön määrä on pysynyt jokseenkin samana, joten kotimaan rahoitus-

toimintojen tuottavuus on noussut. Vientitakuupuolella on ollut havait-

tavissa tietynasteista “eristäytymistä” muusta organisaatiosta, vaikka

yksikön johto on pyrkinyt saavuttamaan synergiaetuja.

Yhdistämisen tuloksena toimintaa ei ole pystytty tehostamaan eikä or-

ganisaatiota keventämään aivan toivotulla tavalla. Tämä oli kuitenkin

suurelta osin odotettavissa, koska kotimaan rahoitustoiminnan ja vien-

titakuutoiminnan liiketoiminta, asiakkaat ja riskit ovat erilaiset.

2. Onko Finnvera Oyj:n nykyinen organisaatio kokonsa ja sisäisen organi-sointinsa kannalta sille asetettujen ja nyt nähtävissä olevien uusien haas-teiden kannalta tarkoituksenmukainen?

Joitakin rakenteellisia vaihtoehtoja on syytä harkita. Mahdollisuuksia

ovat yhdistämisen purkaminen, kotimaan rahoitustoiminnan ja vientita-

kuutoiminnan emoyhtiörakenne yhteisine tukitoimintoineen tai yksin-

kertaisempi vaihtoehto, jossa lisätään tilien välistä läpinäkyvyyttä.

Pääkonttorin ja aluekonttorien tasapainoa joudutaan ehkä muutta-

maan kotimaan rahoituspuolella, koska pääkonttorissa vaikuttaa ole-

van jonkin verran liikaa resursseja suhteessa aluekonttoreihin. Orga-

nisaatiorakennetta pidetään tehottomana, työ jakautuu epätasaisesti ja

johtajat vaikuttavat olevan jokseenkin etäällä päivittäisestä toiminnas-

ta.

3. Miten Finnvera Oyj:n verotuksellista asemaa tulisi kehittää?

Viennin puolella Finnvera on tällä hetkellä siinä hankalassa asemassa,

että sen on omien riskiensä lisäksi viime kädessä otettava kantaakseen

myös valtion riskit rahoituksellisen itsenäisyyden ja itsekannattavuuden

nimissä.

On tärkeää, että kotimaan rahoitustoiminnassa on selkeä ja läpinäkyvä

tulosvastuu. Tämä onnistuu parhaiten osakeyhtiömuodossa, joka luo

myös päätöksentekoprosessille selvät taloudelliset rajat. Laskentajär-

jestelmät voisivat säilyä suhteellisen suoraviivaisina, ja valtio korvaisi

223

osan tappioista, vaikka alueellisia korkotukia pienennettäisiin tai ne

poistettaisiin.

Kansainvälisen kilpailukyvyn kannalta Finnveran verotuksellista ase-

maa tulee muuttaa ja yhtiön on pystyttävä tekemään tappiovarauksia.

4.2.2 Suositukset

Edellä olevan analyysin perusteella annetaan seuraavat suositukset:

1. Organisaatiorakenne

Organisaatiorakenteen osalta suositellaan, että luodaan emoyhtiöraken-ne yhteisine tukitoimintoineen ja että vientitakuutoiminta sekä koti-maan rahoitustoiminta toimivat tytäryhtiöinä (vaihtoehto 3).

2. Rahoituksellinen asema

a. Tilien eriyttäminen

Finnveralla tulisi olla erilliset tilit kotimaan rahoitustoimintaa ja vienti-takuutoimintaa varten. Vientitakuutoiminnan pitää pystyä osoittamaannollatulostaso WTO:n velvoitteiden mukaisesti.

Lisäksi suositellaan, että perustetaan "National Interest Account"16 ta-vallisten riskinoton kriteerien ulkopuolelle jääviä suuria vientitakuu-hankkeita varten, joista valtio vastaisi suoraan.

b. Varaukset

Finnveran tulisi pystyä rahastoimaan tilikaudella ansaitsemistaan takuu-maksutuloista tietty summa ennakoitujen tappioiden kattamiseksi (ylei-set kohdentamattomat varaukset) sekä tietty summa odottamattomientappioiden kattamiseksi. Kohdennettuja varauksia voitaisiin tehdä, kunkorvaus on tulossa maksettavaksi tai tappioita on odotettavissa.

224

16 “National Interest Account” eli kansallisen edun riskinottojärjestelmä. Ilmaisulla viitataan sellaiseenvaltion hyväksymään (vientitakuiden tai erityistakausten alaiseen) takuuliiketoimintaan, joka ei vas-taa Finnveran normaaleja riskinottoperiaatteita joko kokonsa tai riskipitoisuutensa osalta. Tällaisetkansallisesti merkittävät toiminnot rahoitettaisiin valtion toimesta erikseen

Vuotuinen yli- tai alijäämä voitaisiin laskea varausten tekemisen jäl-keen.

c. Verotus

Finnveran verotusta ei tulisi katsoa valtion tulonlähteeksi. Finnveramaksaa vuosiylijäämästä veroa valtiolle tavallisten yritysveroprosent-tien mukaisesti. Lähtökohtana on ilmeisesti ollut se, että jos Finnverallemyönnettäisiin verovapaus, se saisi kilpailuetua pankkeihin nähden.Luottolaitoksia koskevaa lakia ei kuitenkaan sovelleta Finnveraan, jo-ten Finnvera ei pysty tekemään verovähennyskelpoisia varauksia luot-totappioiden varalta. Finnvera on siis tässä suhteessa pankkeja ja yksi-tyisen sektorin luottovakuuttajia huonommassa asemassa.

Jotta Finnvera pystyisi kilpailemaan kansainvälisesti muiden vientita-kuulaitosten kanssa, sen ylijäämiä ei tulisi verottaa. Ainoa perustelu ve-rotukselle olisi se, että Finnvera kilpailisi yksityisillä markkinoilla. NäinFinnveran vientitakuutoiminta ei kuitenkaan tee.

Kotimaan rahoitustoiminnassa verotus aiheuttaa tarpeetonta byrokratiaaja myös heikentää Finnveran riskinottokykyä (tai mahdollisuuksia kas-vattaa asiakasmäärää).

3. Hallituksen vastuu

Hallituksen tulisi osallistua vähemmän päivittäiseen johtamiseen jahankkeiden rahoituspäätösten tekemiseen ja keskittyä sen sijaan seuraa-viin asioihin:

a. Finnveran strategian määrittäminen

b. KTM:n työryhmän valmistelemien tavoitteiden yhdistäminenFinnveran tasapainotettuun tuloskorttijärjestelmään

c. tasapainotetun tuloskortin suhde eri yksiköiden palkkio- ja kan-nustinjärjestelmiin.

Hallintoprosessin keventämiseksi hallituksen tulisi siirtää yhtiön joh-don hyväksyttäväksi entistä suurempia vientitakuuhankkeita mutta jät-tää johdolle mahdollisuus kysyä hallitukselta neuvoa periaatelinjauksiavaativissa ja vaikeissa tapauksissa.

225

"National Interest Account":n alaiset sopimukset hyväksytettäisiin hal-lituksella, mutta hankkeen koon tai riskin mukaisesti hallituksen tulisipäättää, pitäisikö tapaus siirtää "National Interest Account":lle ja tulisi-ko hallituksen suositella valtiolle hankkeen hyväksymistä.

4. Strateginen suunnittelu ja liiketoiminnan suunnittelu

Suositellaan, että hallitus järjestää vuosittain virallisen strategian ja ta-voitteiden suunnitteluprosessin, johon sisältyvät

d. hallituksen strategiatyöryhmän muodostaminen

e. KTM:n työryhmän ja strategiatyöryhmän säännöllinen yhteyden-pito

f. johdon tavoitepohjainen tulosraportti hallitukselle neljännesvuo-sittain.

5. Hallintoneuvosto

Suositellaan, että hallintoneuvoston roolia ja tehtäviä tarkastellaan suh-teessa hallituksen rooliin ja tehtäviin.

6. Markkinointi

Markkinointitoiminnot voidaan yhdistää, mutta Suurasiakasyksikössätulee säilyttää kehittämisorientoitunut markkinointitoiminnan osa.

7. Korvaukset ja perintä

Korvauksiin ja takaisinperintään liittyvät käytännöt ovat erilaiset koti-maan rahoitustoiminnassa ja kansainvälisessä toiminnassa, joten tätäkotimaan ja ulkomaan puolen erikoisosaamista ei tule hävittää.

226

Yhteenveto

Finnvera aloitti toimintansa vuonna 1999 Kera Oyj:n ja Valtiontakuukeskuksenyhdistyttyä. Yhdistämisellä haluttiin uudistaa valtion tukeman erityisrahoituksenhallinnointia, tehostaa valtion erityisrahoituksen toimintaa ja yksinkertaistaavaltion ohjausta.

Finnveran arvioinnissa pyritään tarkastelemaan yhtiön tulevien toimintojen perus-taa ottamalla huomioon markkinakehitys, Euroopan unionin ja muun kansainväli-sen lainsäädännön vaikutukset sekä julkisen rahoituksen saatavuus. Arviointi kat-taa Finnveran vientitakuutoiminnan (arvioijana kansainvälinen konsultti DianaSmallridge), kotimaan rahoitustoiminnan (arvioijana Jarna Heinonen) ja organi-saatiokokonaisuuden (yhteinen arviointivastuu).

Finnveran rahoitustoiminnan arvioinnissa käytettiin apuna analyyttistä kehystä –The Export Credit System Health Scorecard©, kehittänyt International FinancialConsulting Ltd. – jossa tarkastellaan sitä, miten voimakkaasti valtio instituutionaosallistuu rahoitustoimintaan Finnveran kautta, sekä kotimaan rahoitusjärjestelmänja vientirahoitusjärjestelmän toimivuutta yleensä, kun otetaan huomioon kaikki jul-kiset toimijat sekä yksityinen sektori. Taustamateriaalia arvioitiin ja useita ihmisiähaastateltiin. Lisäksi pankeille, suomalaisille vientiyrityksille ja Finnveran henki-löstölle tehtiin kyselyjä Internetin välityksellä.

Finnveran toiminta-alue käy ilmi Finnveran yhteiskunnallisen tehtävän kolmestaelementistä:

1. Pk-yritysten riskirahoitus ja kehittäminen

2. Yritysten kansainvälistymisen ja viennin edistäminen

3. Valtion aluepoliittisten toimien edistäminen.

Tavoitteiden saavuttamiseksi Finnveralla on kaksi liiketoimintalinjaa: yritystentoiminnan rahoittaminen Suomessa sekä vientitakuiden myöntäminen ulkomaisenriskinoton keinoin. Finnveran vientitakuutoimintaa sekä kotimaan rahoitustoimin-taa sääntelevät useat lait.

Yksi Finnveran tärkeistä yhteiskunnallisista tavoitteista on markkinoiden toiminta-puutteiden paikkaaminen. Finnveran ei tule estää yksityisen sektorin toimintaa eikätoimia sillä rahoitusmarkkinoiden alueella, jolla yksityinen sektori haluaisi muu-

227

toin toimia. Markkinapuutteen käsite ei ole yksiselitteinen. Tietyn tuotteen tai pal-velun tarjonnassa voi olla kolmenlaisia markkinapuutteita: 1) tarjontaa ei ole, 2)tarjontaa on, mutta kysyntä ylittää sen, tai 3) tarjontaa on, mutta se on ylihinnoitel-tu. Lisäksi markkinapuutteet eivät ole staattisia vaan ne muuttuvat ajan mittaan,joskus nopeastikin.

Finnveran vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan arvioinnin perusteella annetaanseuraavat suositukset:

1. "Kansallisen edun riskinottojärjestelmän" (National Interest Account)perustaminen

Jotta Finnvera voisi säilyttää taloudellisen itsenäisyytensä ja täyttäävaltion asettamat tavoitteet, suositellaan kansallisen riskinottojärjestel-män perustamista.

Kansallisen edun riskinottojärjestelmä huolehtisi kaikesta sellaisestavaltion hyväksymästä (vientitakuiden tai erityistakausten alaisesta)takuuliiketoiminnasta, joka ei vastaa Finnveran normaaleja riskinotto-periaatteita (joko kokonsa tai riskipitoisuutensa takia), ja se saisi rahoi-tuksensa kokonaan valtiolta Finnverasta erillisenä.

Vaikka valtion vientitakuista annetun lain (422/2001) 6 §:ssä viitataanerityisriskinottoon, nykyisin ei ole olemassa minkäänlaista erillistä tiliä.Valtiontakuurahasto voisi toimia kansallisena riskinottojärjestelmänosana. Valtiontakuurahaston hallintorakennetta tulisi tässä tapauksessatarkistaa ja selventää, jotta vastuut riskeistä kohdistuisivat oikein.

Lisäksi, kun Suomen valtio tarjoaa korkotuettua ns. sekaluottorahoi-tusta (tied-aid) ja Finnveraa pyydetään takaamaan luoton takaisinmak-su, tämä tulisi tehdä kansallisen edun riskinottojärjestelmän puitteissa.

2. Aluekonttorien rooli

Vaikka aluekonttorien asiakkaat eivät olekaan potentiaalisia vienti-takuuasiakkaita, ne ovat tosiasiassa vientiyrityksiä, joiden haasteet ovathyvin tyypilliset: käyttöpääoman saanti ja ulkomaisiin ostajiin liittyväluottoriski.

228

Aluekonttorien tulisi vaatia, että kaikkien kotimaisten asiakkaidenvientisaatavilla on luottovakuutus. Erityisesti tulisi vaatia, että koti-maiset asiakkaat toimittaisivat Finnveralle luottovakuutuksen luotonvakuudeksi.

3. Yksityiset luottovakuutusmarkkinat

Jos Finnveran kotimaisilta asiakkailta vaaditaan luottovakuutusta, luot-tovakuutusten saatavuus yksityisillä markkinoilla on tutkittava perin-pohjaisesti. Siksi suositellaan, että valtio ja Finnvera kävisivät yksityis-kohtaisia keskusteluja nykyisten yksityisten luottovakuutusyhtiöidenylemmän johdon kanssa ja ottaisivat selvää yhtiöiden halukkuudesta tu-kea suomalaisia pk-yrityksiä. Keskustelujen tarkoituksena on selvittää,mikä luottovakuutusyhtiöiden mielestä mahdollisesti estää liiketoimin-nan kasvattamisen Suomessa ja mihin nämä esteet yhtiöiden mielestäperustuvat. Tämän jälkeen voidaan arvioida esitettyjen käsitysten paik-kansapitävyyttä ja sitä, mitä voitaisiin kohtuuden nimissä tehdä yhtiöi-den mainitsemien vaikeuksien ja ongelmien ratkaisemiseksi.

4. Riskinoton ehdot

Finnveran hinnoittelu voi olla korkeampi kuin muiden vientitakuulai-tosten, joten Finnveran tulee harkita muita mahdollisia keinoja lisätäjoustavuuttaan koskien esimerkiksi käsittelyaikoja. Finnveran ei tulekuitenkaan tinkiä normaaleista riskinottolinjauksistaan. Finnveran kan-nattaisi ehkä tarkastella suhtautumistaan riskinjakovaatimuksiin esi-merkiksi Venäjän kaltaisilla markkinoilla.

5. Resurssien tehokas käyttö

FIDE on nykyisin Finnveran tytäryhtiö, joten resurssien allokointia tuli-si pyrkiä parantamaan organisaatioiden välillä. Esimerkiksi edustautu-misen OECD- ja EU-asioihin liittyvissä kansainvälisissä kokouksissatulisi tapahtua Finnveran johdolla, ja FIDEn tähän tarkoitukseen varatutnykyiset resurssit tulisi asettaa Finnveran käyttöön.

6. Lainsäädännön yksinkertaistaminen

Olisi suositeltavaa harkita Finnveran erityistakauksia koskevien lakienyhdistämistä vientitakuulakiin.

229

Finnveran kotimaan rahoitustoiminnan arvioinnin perusteella annetaan useitasuosituksia:

1. Tuotevalikoiman keventäminen ja yksinkertaistaminen

Finnveran tuotevalikoiman itse asiassa muodostavat kolme tuotetta: lai-nat, takaukset ja vientitakuut, joita kutakin voidaan erilaisin ehdoinsuunnata erilaisille kohderyhmille. Käytännössä Finnveran tuotevali-koimassa käsite tuote ja markkinasegmentti ovat sekoittuneet aiheuttaentuotevalikoiman laajentumisen. Tuotteita on liian paljon niin asiakkai-den kuin henkilökunnan hallittavaksi.

2. Voimakkaampi painotus takauksiin ja riskinjakoon pankkien kanssa

Vakuuksien puute näyttäytyy markkinoilla rahoituksen saatavuutta taisen hintaa suurempana ongelmana varsinkin korkojen ollessa alhaisellatasolla. Alueelliset korkotuet ovat sekä markkinatilanteen että muuttu-neen yhteiskunnan myötä menettäneet merkitystänsä. Finnveralta odo-tetaan voimakkaampaa riskinottoa ja riskin jakamista pankkien kanssa.Poistamalla alueelliset korkotuet ja allokoimalla vastaava raha valtionluottotappiokorvauksiin voidaan lisätä riskinottoa ja erityisesti syrjäisil-lä alueilla tehdä vaikuttavampaa aluepolitiikkaa. Valtion tuki voidaannäin myös periaatteessa kohdentaa useamman yrityksen hyödyksi. Ris-kinjakomallin laajentuessa Finnveran ja pankkien olisi Finnveran tuentarkoituksenmukaisen kohdentumisen varmistamiseksi tarpeen neuvo-tella ja määritellä keinot, joilla Finnvera ja pankki yrityksen rahoituspa-kettia laatiessaan voivat tapauskohtaisesti tarkastella Finnveran takaa-man ja pankin yritykselle myöntämän lainan marginaaliasetantaa suh-teessa hankkeen sisältämään riskiin.

Aloitusvaiheen ja pienten yritysten erityislainoille on valtakunnallisestitarvetta, koska pankit eivät ole halukkaita rahoittamaan tällaisia yrityk-siä. Lisäksi riskinjako tällaisissa tapauksissa on epätarkoituksenmukais-ta ja kustannustehotonta.

Finnveran rooli ns. pk-rahoituksen brokerina yritysten rahoitusongel-man ratkaisussa helpottaisi pk-yrityksille tyypillistä heikkoa rahoitus-osaamista ja yritysten huonoa asemaa rahoitusmarkkinoilla. Pk-rahoi-tuksen broker-toiminta voisi olla Finnveran maksullinen tuote, jonkaavulla se korjaisi markkinapuutetta siten, että se osaamisellaan katalysoiyksityistä sektoria ja itse täydentää pankkirahoitusta tarpeen mukaan.

230

3. Kotimaan rahoituksen uudelleen organisointi ja matriisiorganisaationpurku

Matriisiorganisaatio (kenttäyksikkö ja pk-yksikkö) on ollut fuusiovai-heessa tarkoituksenmukainen ratkaisu, mutta muuttuneessa tilanteessase on tullut tiensä päähän. Kotimaan rahoitus tarvitsee yhden selkeänjohtohahmon, joka nauttii kentän luottamusta asiakas-, rahoitus- ja lii-ketoimintaosaamisen osalta. Kotimaan rahoitusta uudelleen organisoi-taessa keskeistä huomiota edellä mainittujen lisäksi on kiinnitettävä a)tarpeeseen tiivistää aluekonttoriverkoston ja pääkonttorin välistä kom-munikaatiota sekä b) haasteeseen lisätä liiketoiminnan dynamiikan jamonimuotoisuuden ymmärtämistä asiakaspinnassa.

Lähtökohtaisesti nämä seikat puoltavat yhtä toimitusjohtajan alaisuu-dessa toimivaa linjaorganisaatiota, jossa vastuuta ja osaamista siirretäänvoimakkaasti organisaatiossa alaspäin. Tällöin organisaation johtajankenttätyön hallinta on merkittävässä asemassa. Käytännössä tämä tar-koittanee jollakin aikajänteellä myös päätösvaltuuksien kasvattamistaorganisaation eri tasoilla osaamisen kehittymistä vastaavasti. Tämän eikuitenkaan pidä johtaa siihen, etteikö alue- tai muu johto voisi tarvitta-essa pyytää neuvoa ja konsultaatiota aina yrityksen hallitukselta asti,mikäli katsoo sen tarpeelliseksi.

4. Alueellisen konttoriverkoston osaamisen vahvistaminen

Finnveran aluekonttoriverkosto on yhtiön vahvuus. Osaamista alue-konttoreissa on jatkuvasti ja systemaattisesti kehitettävä markkinoidenja yhteiskunnan muutosten mukaisesti. Alueellisten ja kansainvälistenyritysverkostojen sekä kasvuyritysten toimintalogiikan ymmärtäminenon keskeisessä asemassa. Osaamisen kehittäminen ei voi olla vapaaeh-toista, vaan sen on perustuttava yhteisiin tavoitteisiin ja suunnitelmiin.Vuonna 2003 toteutettu organisaatiouudistus aluekonttoreissa luo hy-vän perustan osaamisen systemaattiselle kehittämiselle.

5. Resurssien tehokas allokointi ja käyttö

Resurssien allokoinnin osalta on havaittavissa epätasapainoa paitsialuekonttoreiden kesken, myös aluekonttoreiden ja pääkonttorin välillä.Suhteessa aluekonttoreihin pääkonttori vaikuttaa jossakin määrin yli-resursoidulta. Osin kenties tästä johtuen pääkonttori on kehittänyt erilai-sia, sinänsä tarkoituksenmukaisia järjestelmiä, jotka aluekonttoreidenmielestä kuitenkin palvelevat enemmän pääkonttoria kuin asiakkaita taiyhtiön ydinliiketoimintaa. Tämän vuoksi on suositeltavaa, että pää- ja

231

aluekonttoreiden välistä resurssijakoa tasapainotetaan ottaen huomioonasiakkaiden tarpeet ja pääkonttorin asiakaspintaan luoma lisäarvo.

6. Vaikuttavuuden arvioinnin tehostaminen

Finnvera arvioi ja mittaa säännöllisesti ja kiitettävällä tarkkuudella lu-kuisia toiminnan tuloksellisuutta ilmentäviä tekijöitä. Näihin suhteutet-tuna toiminnan vaikuttavuuden arviointi on jäänyt liian vähäiseksi. Eri-tyisesti Finnveran työllisyysvaikutukset ja aluepoliittiset vaikutukset onsyytä eksplisiittisesti määritellä ja todeta niin tavoitteiden kuin vaiku-tusten tasoilla. Ministeriö ja Finnvera ovat vuoden 2004 osalta jo ryhty-neet eräisiin tarkentaviin toimenpiteisiin työllisyysvaikutusten ja alue-poliittisten vaikutusten todentamiseksi.

7. Ministeriön ohjauksen keventäminen ja yksinkertaistaminen

Omistajan ohjaus näyttäytyy Finnveran toiminnassa moninaisesti ja oh-jausimpulssit eivät välttämättä ole keskenään yhdensuuntaisia. Ministe-riö ohjaa Finnveraa monilta osin kuten virastoa aiheuttaen paikoitellentarpeetonta byrokratiaa yhtiön toimintaan. Valtion omistaman elinkei-nopoliittisen instrumentin ohjaaminen ja valvominen tavalla, joka ottaahuomioon liiketoiminnan luonteen sekä asiakaspinnan, on erittäin haas-tava tehtävä. Ministeriössä on syytä kriittisesti pohtia, kuinka ohjauksenpainopistettä voidaan siirtää asioiden oikein tekemisestä oikeiden ja tär-keiden asioiden tekemiseen. Erityistä huomiota on syytä kiinnittäämarkkinapuutteen laajuuden ja luonteen säännölliseen arviointiin.

Finnveran organisaatiokokonaisuuden arvioinnin perusteella annetaan lopuksiseuraavat suositukset:

1. Organisaatiorakenne

Organisaatiorakenteen osalta suositellaan, että luodaan emoyhtiöraken-ne yhteisine tukitoimintoineen ja että vientitakuutoiminta sekä koti-maan rahoitustoiminta toimivat tytäryhtiöinä.

2. Rahoituksellinen asema

a. Tilien eriyttäminen

Finnveralla tulisi olla erilliset tilit kotimaan rahoitustoimintaa ja vienti-takuutoimintaa varten. Vientitakuutoiminnan pitää pystyä osoittamaannollatulostaso WTO:n velvoitteiden mukaisesti.

232

Lisäksi suositellaan, että perustetaan "National Interest Account"17 ta-vallisten vientitakuukriteerien ulkopuolelle jääviä suuria vientitakuu-hankkeita varten, joista valtio vastaisi suoraan.

b. Varaukset

Finnveran tulisi pystyä rahastoimaan tilikaudella ansaitsemistaan takuu-maksutuloista tietty summa ennakoitujen tappioiden kattamiseksi (ylei-set kohdentamattomat varaukset) sekä tietty summa odottamattomientappioiden kattamiseksi. Kohdennettuja varauksia voitaisiin tehdä, kunkorvaus on tulossa maksettavaksi tai tappioita on odotettavissa.

Vuotuinen yli- tai alijäämä voitaisiin laskea varausten tekemisen jäl-keen.

c. Verotus

Finnveran verotusta ei tulisi katsoa valtion tulonlähteeksi. Finnveramaksaa vuosiylijäämästä veroa valtiolle tavallisten yritysveroprosent-tien mukaisesti. Lähtökohtana on ilmeisesti ollut se, että jos Finnverallemyönnettäisiin verovapaus, se saisi kilpailuetua pankkeihin nähden.Luottolaitoksia koskevaa lakia ei kuitenkaan sovelleta Finnveraan, jo-ten Finnvera ei pysty tekemään verovähennyskelpoisia varauksia luot-totappioiden varalta. Finnvera on siis tässä suhteessa pankkeja ja yksi-tyisen sektorin luottovakuuttajia huonommassa asemassa.

Jotta Finnvera pystyisi kilpailemaan kansainvälisesti muiden vientita-kuulaitosten kanssa, sen ylijäämiä ei tulisi verottaa. Ainoa perustelu ve-rotukselle olisi se, että Finnvera kilpailisi yksityisillä markkinoilla. NäinFinnveran vientitakuutoiminta ei kuitenkaan tee.

Kotimaan rahoitustoiminnassa verotus aiheuttaa tarpeetonta byrokratiaaja myös heikentää Finnveran riskinottokykyä (tai mahdollisuuksia kas-vattaa asiakasmäärää).

3. Hallituksen vastuu

Hallituksen tulisi osallistua vähemmän päivittäiseen johtamiseen jahankkeiden rahoituspäätösten tekemiseen ja keskittyä sen sijaan seuraa-viin asioihin:

233

17 “National Interest Account” eli kansallisen edun riskinottojärjestelmä. Ilmaisulla viitataan sellaiseenvaltion hyväksymään (vientitakuiden tai erityistakausten alaiseen) takuuliiketoimintaan, joka ei vas-taa Finnveran normaaleja riskinottoperiaatteita joko kokonsa tai riskipitoisuutensa osalta. Tällaisetkansallisesti merkittävät toiminnot rahoitettaisiin valtion toimesta erikseen

a. Finnveran strategian määrittäminen

b. KTM:n työryhmän valmistelemien tavoitteiden yhdistäminenFinnveran tasapainotettuun tuloskorttijärjestelmään

c. tasapainotetun tuloskortin suhde eri yksiköiden palkkio- ja kan-nustinjärjestelmiin.

Hallintoprosessin keventämiseksi hallituksen tulisi siirtää yhtiön joh-don hyväksyttäväksi entistä suurempia vientitakuuhankkeita mutta jät-tää johdolle mahdollisuus kysyä hallitukselta neuvoa periaatelinjauksiavaativissa ja vaikeissa tapauksissa.

"National Interest Account":n alaiset sopimukset hyväksytettäisiin hal-lituksella, mutta hankkeen koon tai riskin mukaisesti hallituksen tulisipäättää, pitäisikö tapaus siirtää "National Interest Account":lle ja tulisi-ko hallituksen suositella valtiolle hankkeen hyväksymistä.

4. Strateginen suunnittelu ja liiketoiminnan suunnittelu

Suositellaan, että hallitus järjestää vuosittain virallisen strategian ja ta-voitteiden suunnitteluprosessin, johon sisältyvät

d. hallituksen strategiatyöryhmän muodostaminen

e. KTM:n työryhmän ja strategiatyöryhmän säännöllinen yhteyden-pito

f. johdon tavoitepohjainen tulosraportti hallitukselle neljännesvuo-sittain.

5. Hallintoneuvosto

Suositellaan, että hallintoneuvoston roolia ja tehtäviä tarkastellaan suh-teessa hallituksen rooliin ja tehtäviin.

6. Markkinointi

Markkinointitoiminnot voidaan yhdistää, mutta Suurasiakasyksikössätulee säilyttää kehittämisorientoitunut markkinointitoiminnan osa.

7. Korvaukset ja perintä

Korvauksiin ja takaisinperintään liittyvät käytännöt ovat erilaiset koti-maan rahoitustoiminnassa ja kansainvälisessä toiminnassa, joten tätäkotimaan ja ulkomaan puolen erikoisosaamista ei tule hävittää.

234

References

Ala-Yrkkö, J. (1998) Rahoitustekijöiden vaikutus teollisuuden investointikäyt-täytymiseen – ekonometrinen analyysi yritystason aineistolla. Elinkeino- elämänTutkimuslaitos, Keskustelunaiheita, no. 654.

Ang, J.S. (1991) Small Business Uniqueness and the Theory of FinancialManagement. Journal of Small Business Finance. Vol. 1, 1–13.

Black, F. – Scholes, M. (1973) Thw Pricing of Options and Corporate Liabilities.Journal of Political Economy. Vol. 81, 637–654

Bouix, Jerome – Dodge, Christopher – Huttunen, Juhani – Pirinen, Pasi – Suomi-nen, Risto – Viertola, Kimmo (2000) Comparison of Public Special FinancingPrograms for SMEs: Canada, Finland, France, Germany and Norway. Ministry ofTrade and Industry, Studies and Reports 21/2000.

Donaldson, G. (1961) Corporate Debt Capacity. Harvard University, Boston.

Drees, B. – Pazarbasioglu, C. (1995) The Nordic Banking Crisis: Pitfall in theFinancial Liberalisation? IMF Working Papers 95/61.

Finnveran takuut ja Basel II –työryhmän mietintö (2003) Kauppa- ja teollisuus-ministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 10/2003.

Fisher, I. (1954) The Theory of Interest. Kelley and Millman, New York.

Freear, J. – Sohl, J.E. – Wetzel Jr., W.E. (1995) Who Bankrolls Software Entre-preneurs? Paper presented at the 15th Annual Babson College EntrepreneurshipResearch Conference in London.

Georghiou, Luke – Smith, Keith – Toivanen, Otto – Ylä-Anttila, Pekka (2003)Evaluation of the Finnish Innovation Support System. Ministry of Trade andIndustry, Publications 5/2003.

Goswani, G. – Noe, T. – Rebello, M. (1995) Debt Financing Under AsymmetricInformation. Journal of Finance. Vol. 50, 633–659.

Haukioja, Teemu – Hahl, Jarmo (2001) The Emergence of the New Economy andIts Challenge to Financial Intermediation and Banking. The Research Institute ofthe Finnish Economy. Discussion Papers no. 772. Helsinki.

235

Heinonen, Jarna (1999) Kohti asiakaslähtöisyyttä ja kilpailukykyä. Sisäinen yrittä-jyys kunnallisen yksikön muutoksessa. Turun kauppakorkeakoulun julkaisuja.Sarja A-5:1999.

Heinonen, Jarna – Toivonen, Jouko (2003) Perheyritykset suomalaisessa yhteis-kunnassa. Teoksessa Quo vadis, suomalainen perheyritys? (Toim. Jarna Heino-nen). Turun kauppakorkeakoulu. PK-Instituutti. Kirjapaino Grafia Oy, 23–40.

Hirshleifer, J. (1958) On the Theory of Optimal Investment Decisions. Journal ofPolitical Economy. Vol. 66, 329-352.

Holmes, S. – Kent, P. (1991) An Empirical Analysis of the Financial Structure ofSmall and Large Australian Manufacturing Enterprises. Journal of Small BusinessFinance. Vol. 1, 141–154.

Hutchinson, Patrick (1999) Small Enterprise: Finance, Ownership and Control.International Journal of Management Reviews. Vol. 1, Issue 3, 343–365.

Hyytinen, A. – Pajarinen, M. (2001) Financial Systems and Venture Capital inNordic Countries: A Comparative Study. The Research Institute of the FinnishEconomy. Discussion Papers no. 774. Helsinki.

Hyytinen, A. – Pajarinen, M. (2002) Small Business Finance in Finland. ADescriptive Study. The Research Institute of the Finnish Economy. DiscussionPapers no. 812. Helsinki

Hyytinen, Ari – Pajarinen, Mika (eds.) (2003) Financial Systems and Firmperformance. Theoretical and Empirical Perspectives. The Research Institute of theFinnish Economy (ETLA) B:200. Taloustieto Ltd: Helsinki.

Jensen, M. – Meckling, W. (1976) Theory of the Firm: managerial behaviour,agency costs and capital structure. Journal of Financial Economics. Vol. 3,305-360.

Jordan, J. – Lowe, J. – Taylor, P. (1998) Strategy and Financial Policy in UK SmallFirms. Journal of Business Finance and Accounting. Vol. 25, 1–27.

Leland, H.E. – Pyle, D.H. (1997) Information Asymmetry, Financial Structure andFinancial Intermediation. Journal of Finance. Vol. 32, 371–387.

Markowitz, H.M. (1952) Portfolio Selection. Journal of Finance. Vol. 7, 77–91.

Maula, Markku V.J. – Murray, Gordon C. (2003) Finnish Industry Investment Ltd:An international evaluation. Ministry of Trade and Industry, publications 1/2003.

236

Modigliani, F. – Miller, M.H. (1958a) The Cost of Capital, Corporation Financeand the Theory of Investment. American Economic Review. Vol. 48, 261–297.

Modigliani, F. – Miller, M.H. (1958b) Taxes and the Cost of Capital: a correction.American Economic Review. Vol. 53, 433–443.

Myers, S.C. (1984) The Capital Structure Puzzle. Journal of Finance. Vol. 34,575–592.

Naukkarinen, Jari (1996) Takausrenkaiden soveltaminen suomalaiseen liiketoi-mintaympäristöön. Turun kauppakorkeakoulu, PK-Instituutti. Julkaisematon tutki-musraportti.

Niskanen, M. (1999) Corporate Borrowing Patterns with Bank Equity Ownership.Helsinki School of Economics and Business Administration, A-156.

Sharpe, W.F. (1964) Capital Assets Prices: a theory of market equilibrium underconditions of risk. Journal of Finance. Vol. 19, 425–442.

Stanworth, M.J. – Gray, C. (1991) Bolton 20 Years On – The Small Firm in the1990s. Paul Chapman Publishing, London.

State Audit Office 2002, Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus(2002) Dnro 312/54/01, 38/2002. Valtion eritysrahoitustoiminta. Finnvera Oyj,Suomen Teollisuussijoitus Oy.

Storey, D. (1994) Understanding the Small Business Sector. Routledge, New York.

Suomen Pankkiyhdistys (2000) Yritysasiakastutkimus. Maaliskuu 2000. Helsinki.

Suomen pääomasijoitusyhdistys (2003) Pääomasijoittaminen Suomessa 2002.Helsinki.

Suomen Yrittäjät (1999) Yrittäjäbarometri lokakuu 1999.

Suomen Yrittäjät ja Finnvera Oyj (2002). Pk-yritysten rahoituskysely. Toukokuu2002. Helsinki.

Van Auken, H.E. – Neeley, L. (1998) Evidence of Bootstrap Financing AmongSmall Start-Up Firms. Entrepreneurial and Small Business Finance. Vol. 5,235–249.

Vesala, Jukka (2000) Technological Transformation and Retail BankingCompetition: Implications and Measurement. Bank of Finland Studies E:20.Helsinki.

237

Voithofer, Peter (2003) SMEs and Access to Finance. Observatory of EuropeanSMEs 2003, No. 2. KPMG, EIM, European Network for SME Research (ENSR)and Intomart.

Winborg, J. – Landström, H. (2001) Financial bootstrapping in Small Businesses –Examining Small Business Managers’ Resource Acquisition Behaviors. Journal ofBusiness Venturing. Vol. 16, 235–254.

238

Appendix 1

List of Interviews Conducted

The following people contributed to the evaluation work as:

Members of the Steering GroupEriksson, Bo Göran Chairman, Ministry of Trade and Industry

Director GeneralHölttä, Pekka Senior Vice President, Metso Corporation

Corporate Treasurer The Confederation of FinnishIndustry and Employers

Kuosmanen, Antti Director General for Ministry of Foreign AffairsExternal EconomicRelations

Laakso, Jyrki Head of International Finnish Bankers´ AssociationDepartment

Neimala, Antti Director The Federation of FinnishEnterprises

Paananen, Jalo Chairman of the Board Teräspeikko LtdSelinheimo, Elina Budget Counsellor Ministry of Finance

Permanent Experts of the Steering GroupArkio, Sakari Government Counsellor Ministry of Trade and IndustryPaaermaa, Risto Deputy Director General Ministry of Trade and Industry

Secretaries of the Steering GroupFager, Helena Senior Adviser Ministry of Trade and Industry

-> 30.8.2003Ingman, Tiina Senior Adviser 1.9.2003 -> Ministry of Trade and IndustryLounela, Markus Senior Adviser Ministry of Trade and Industry

1. FINNVERA PLC

Supervisory BoardAaltonen, Markus Parliament Counsellor, Chairman of the Finnvera

Supervisory Board

PersonnelArponen, Seppo Director, Small and Medium-Sized EnterprisesElo, Esko Director, Development UnitHara, Ritva Assistant Director, Export Credit Guarantees and Project

Finance, Major Customers

239

Holopainen, Tuomo Deputy Director, MarketingJokinen, Ilpo Development Manager, Field OperationsJärvinen, Aarno Director, Financial Services and Information SystemsKarimeri, Marja Director, Legal AffairsKarkovirta, Pekka Assistant Director, Bank and Country Risk Assessment,

International OrganizationsKontio, Erkki Assistant Director, Risk Management,

Major Customers and Export Credit GuaranteesKukkola, Merja Head of Marketing, Major Customers and Export Credit

GuaranteesLappalainen, Jorma Deputy Director, Risk ManagementLipponen, Hannu Director, Financing UnitMononen, Juhani Senior Advisory, Head of Telecommunications,

Major Customers and Export Credit GuaranteesMuona, Anita Manager, Documentation, Legal AffairsMäkinen, Markku Managing DirectorMännikkö, Matti Development Manager, Director (Acting), SMEsNaarvala, Juhani Head of Development, Major Customers and Export GuaranteesOjala, Veijo Director, Field Operations and International AffairsRajanto, Juha Attendant, Financial Services and Information SystemsSoppi, Anneli Development Manager, SME UnitSundström, Aulikki Head of Claims, Legal AffairsVesteri, Topi Director, Export Credit Guarantees, Deputy Managing DirectorVäätäinen, Pirjo Personnel Manager, Development unit

Helsinki Regional OfficeVillikka, Kari Regional Manager

Joensuu Regional OfficeBjörn, Juho Regional ManagerPiipponen, Arto Financing ManagerPyykkö, Kari Business AnalystPäivinen, Tuomo Financing Manager

Oulu Regional OfficeKinnunen, Pentti Regional ManagerKuusento, Vesa Business Analyst, Business Sector Specialist

Tampere Regional OfficeAhonen, Tiina Finance AssistantHalttunen, Kauko Deputy Regional ManagerHelminen, Saara Finance AssistantJaakkola, Leena Customer Service SecretaryJokela, Kari Corporate AnalystKilpinen, Tarja Corporate AnalystKuusisto, Stiina Customer Service SecretaryLähdealho, Pertti Financing ManagerMäkinen, Jukka Financing ManagerMäkinen, Vesa Financing ManagerMöntti, Jaana Financing Advisor

240

Nuutila, Tiina Corporate AnalystRantala, Martta Finance AssistantTyynelä, Seppo Regional ManagerVaalavuo, Matti Financing Manager

Turku Regional OfficeLaineenoja, Markku Regional Manager

Fide LtdLarjavaara, Tuomas Managing Director (1996–2000)Tuomipuu,Juha-Pekka Senior Advisor

Veraventure LtdHoutsonen, Leo Managing Director

AuditorNiilekselä, Hannu Partner, Assurance KPMG Wideri Ltd

2. MINISTRIES

2.1 Ministry of Trade and Industry

Vuoria, Matti Permanent Secretary(1992–1998)Executive Vice President Varma

Industries DepartmentArkio, Sakari Government CounsellorKorhonen, Kalle J. Director General, Chairman of the Finnvera BoardLounela, Markus Senior AdviserPaaermaa, Risto Deputy Director General, Industrial CounsellorPietarinen, Matti Deputy Director General, Chairman of the State Guarantee Fund

BoardVirkkunen, Eeva-Liisa Industrial Counsellor

Audit UnitPakarainen, Eija Senior Auditor

State Shareholdings UnitTapio, Markku Director General

2.2. Ministry of FinanceKantola, Veikko Cabinet Counsellor, Financial Markets Dept.Selinheimo, Elina Budget Counsellor, Member of the State Guarantee Fund BoardVairimaa, Raine Government Counsellor

241

2.3. Ministry of Foreign AffairsLintu, Pekka Under-Secretary of State for External Economic Relations,

Member of the Finnvera Board

3. FINANCIAL INSTITUTIONS

3.1. Governmental

Finnish Export Credit PlcVirtanen, Matti Managing Director

FinnfundAhmala, Jukka General CounselKangasniemi, Jaakko Managing Director

Finnish Industry Investment LtdMarjosola, Juha Managing Director

Nordia Management Oy/Matkailukehitys Nordia OyOhmeroluoma, Ritva Managing Director

3.2. Private

Sipilä, Jorma Senior Manager, Export Danske Bankand Trade Finance

Erjanti, Kaija Director, General The FinnishBanker´sDepartment Association

Kallonen, Tarja Researcher The Finnish Banker´s(retail banking) Association

Kostamo, Ari Investment Director, Teknia InvestPartner

Laakso, Jyrki Head of International The Finnish Banker´sDepartment Association

Pentinsaari, Pekka Managing Director, CEO Finnish Credit InsuranceCompany Ltd

Ohinen, Jyrki Country Director Gerling NCMPehkonen, Ilkka Vice President Handelsbanken, TamperePajumaa, Minna Project Manager Export HSH Nordbank

and Project Finance,Structured Finance,Nordic Area

Kangas, Kari Head of Trade and Nordea Bank Finland PlcProject Finance andEmerging Markets

Mononen, Matt Director Nordea Bank Finland Plc,Joensuu

Pitkänen, Markku Head of Export and Nordea Bank Finland PlcProject Finance, Finland

242

Vuojolainen, Arto Vice President Nordea Bank Finland Plc,Tampere

Immonen, Jukka Head of Trade Finance, OKO BankVice President

Jaatinen, Hannu Senior Vice President OKO BankHammaren, Juha Senior Vice President Sampo Bank PlcKovettu, Sirkka-LiisaAssistant Vice President Sampo Bank PlcRäsänen, Hannu Vice President Sampo Bank Plc, JoensuuRinne, Vesa Manager Sampo Bank Plc, TampereRusanen, Matti Managing Director Sentio Invest LtdKrogfors, Kim Senior Manager Savings Bank AssociationAnttila, Risto Vice President Tampereen Seudun

Osuuspankki, TampereHonkanen, Heikki Director of Finance Tapiola BankSilvennoinen, Martti Regional Director Tapiola Insurance Company,

TamperePeltomäki, Tapio Bank Manager Turun Seudun OsuuspankkiSköld, Gabriella Director Ålandsbanken

4. GOVERNMENT ORGANISATIONS

Räisänen, Erkki Coordinator WFA Council of Tampere RegionHome Office

Penttinen, Matti Head of Department Employment and EconomicDevelopment Centre forKainuu, Business Department

Liikamaa, Terho Head of Department Employment and EconomicDevelopment Centre forLapland, Business Department

Heiskanen, Pauli Head of Department Employment and EconomicDevelopment Centre for NorthKarelia, Business Department

Tuhkanen, Helena Export, Capital Financial Supervision AuthorityAdequacy Issues

Sjöblom, Magnus Director of Finance and Finnish National Fund forCorporative Funding Research and Development, Sitra

af Heurlin, Martti Chief Director National Technology Agency,Tekes

Pöyhönen, Lasse Senior Technology National Technology Agency,Adviser Tekes, Tampere

5. INDUSTRY AND ENTERPRISE ORGANISATIONS

Huttunen, Juhani Head of Department The Confederation of Finnish(1990–2003), Industry and EmployersMember of the FinnveraBoard

243

Seppälä, Juhani Head of Department The Confederation of FinnishIndustry and Employers

Mönkkönen, Jouni Managing Director The Federation of Enterprises inNorth Karelia

Neimala, Antti Director The Federation of FinnishEnterprises

Suominen, Risto Director, The Federation of FinnishMember of the Finnvera EnterprisesBoard

Fogelholm, Markus Managing Director The Finnish Bankers AssociationLaakso, Jyrki Head of International The Finnish Bankers Association

DepartmentHaavisto, Tuomo Managing Director Finnish Jobs and SocietyKärkkäinen, Heikki Managing Director The Jobs and Society of North

KareliaVaarala, Päivi Project Coordinator Karelli Women’s Resource

CentreKomulainen, Esa Managing Director North Karelia Chamber of

CommerceLaine, Jarmo Chief of Office Pirkanmaan Yrittäjät ryHeiniö, Kaj Project Manager Tampereen Seudun

Uusyrityskeskus ry, EnsimetriMalmberg, Harri Director General (retired) Technology Industries of

FinlandMäenpää, Martti Director General, Technology Industries of Finland

D.SC. (Tech),Member of the FinnveraBoard

6. ENTERPRISES

Alitalo, Hannu Aliko Automation LtdKauranne, Tuomo Oy Arbonaut LtdNiemi, Ilkka Fasinconsult Inc.Pälä, Hannu Finnmirror LtdKeskitalo, Pertti Karhu Sporting Goods LtdPulkkinen, Pasi Liperin höyläämö Limited partnershipNenonen, Jorma Lämpölasi LtdPuolakka, Pekka M.A.S.I Company LtdJärventie, Jarmo Mastsystem Int´l LtdParmasuo, Timo Meconet LtdAnttila, Pekka Metso CorporationHölttä, Pekka Metso CorporationPaatelainen, Matti MMP-House LtdPakkanen, Pirjo Nokia CorporationSimonson, Rick Nokia CorporationTuomala, Kari Nokian Capacitors LtdLehtonen, Arto Open Bit Ltd

244

Nevalainen, Mikko Ouneva LtdPinomaa, Kalle Polytronic LtdSarvikivi, Kalevi Sabik LtdMännistö, Eero Säteri LtdKangas, Kari Tana LtdRyhänen, Viljo Tecwill LtdHänninen, Tommi TKH Data Sys LtdEskola, Jaakko Wärtsilä Corporation

245

Appendix 2

Online Surveys

2A: Bank Survey

International Financial Consulting Ltd. has been engaged by the Finnish Ministry

of Trade and Industry to carry out a strategic review of Finnvera, focusing on the

Export Credit Guarantees business. In particular, we are examining the

competitiveness of the program compared to other ECAs, and whether or not any

institutional or product synergies have been created since the merger of the former

Finnish Guarantee Board and Kera Corporation.

Instructions for Completion:

This survey should take approximately 20 minutes to complete. Please respondusing the tools below, and return to us, by pressing “Submit” at the bottom of thesurvey. All responses are confidential. We would appreciate your response byFriday 5th September 2003.

PART I: GENERAL INFORMATION

Name of Institution: ___________________________________________

Group or Department Name: _________________________

Name of Person(s) being interviewed: ________________________________

Phone:________________e-mail:___________________Fax:______________

246

PART II: FAMILIARITY WITH FINNVERA’S EXPORT CREDITGUARANTEE PROGRAM

Which of Finnvera’s export guarantee programs are you familiar with?

Yes No

Buyer Credit Guarantee � �

Letter of Credit Guarantee � �

Credit Risk Guarantee � �

Bond Guarantee � �

Ship Guarantee � �

Finance Guarantee � �

Investment Guarantee � �

Which of Finnvera’s export guarantee programs are your colleagues in the regionalbranches familiar with?

Yes No







Investment Guarantee � �

If not very familiar, why are they not (from the suggested reasons below)?

Reason: Not

Important

Very

Important

Not well advertised by Finnvera 1 2 3 4 5

Not easy to understand 1 2 3 4 5

Not used enough 1 2 3 4 5

Program does not meet banks’ needs 1 2 3 4 5

Frequent turnover of branch staff 1 2 3 4 5

Other: ______________________ 1 2 3 4 5

247

If they are very familiar, why are they familiar?

Reason: Not

Important

Very

Important

Advised by Head Office to use it 1 2 3 4 5

Internal bank seminars 1 2 3 4 5

Initiative of customers 1 2 3 4 5

Finnvera regularly markets program 1 2 3 4 5

Other: 1 2 3 4 5

PART III: USAGE OF FINNVERA’S EXPORT CREDIT GUARANTEEPROGRAM

Which of Finnvera’s export guarantee programs has your bank used in the last 5years?

Yes No Don’tknow

Buyer Credit Guarantee � � �

Letter of Credit Guarantee � � �

Credit Risk Guarantee � � �

Bond Guarantee � � �

Ship Guarantee � � �

Finance Guarantee � � �

Applicable if you answered “Yes” to “Buyer Credit Guarantee” above.

Have you had to arrange Interest Stabilisation through FIDE for any exporttransaction?

Yes �

No �

If yes, how many times in the last 3 years?1 �

2-5 �

5-9 �

>10 �

248

PART IV: COMPETITIVE ANALYSIS

a) Have you worked with other national Export Credit Agencies (ECAs)?Yes �

No � (if No, go to Part V by clicking here)

b) If so, which Export Credit Agencies?

Export Credit Agency: Yes No

EKN (Sweden) � �

EKF (Denmark) � �

GIEF (Norway) � �

Hermes (Germany) � �

COFACE (France) � �

adjustrightECGD (UK) � �

EDC (Canada) � �

US EXIM (US) � �

Other: _ � �

Other: _ � �

How would you compare Finnvera with other ECAs in terms of:

Worse Same Better

Pricing

Premium levels for political risk

Premium levels for corporate risk

Level of handling or administrative fees

Other fees (please name):

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

Responsiveness to requests � � �

Level of paperwork � � �

Stages of commitment � � �

Quality of cover (% of cover and terms) � � �

Claims experience � � �

Risk appetite � � �

Recourse to exporter � � �

Security requirements � � �

Other: � � �

Other: � � �

249

PART V: SERVICE

How would you rate Finnvera’s service levels?

Level of Service Terrible Fine Excellent

Knowledge level of staff � � �

Turnaround time � � �

Administrative burden � � �

How has it changed in the last 4 years since Finnish Guarantee Board was mergedwith Kera Corporation?

�Worse � Same � Better

What has changed?

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

In considering how Finnvera manage claims, please rate the following factors (1-5)

:

Speed of response 1 (Slow) – 5 (Fast) 1 2 3 4 5

Efficiency 1 (not efficient) – 5 (very efficient) 1 2 3 4 5

Treatment of claims 1 (unfair) – 5 (fair) 1 2 3 4 5

Approval 1 (difficult) – 5 (straightforward) 1 2 3 4 5

What are the areas as a bank you value most about your relationship with Finnvera?

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

What areas would you like to see improved?

____________________________________________________________________________________

____________________________________________________________________________________

___________________________________________ ________________________________________

250

PART VI: BASEL II

Will Basel II result in your Bank looking for security in extending financing?

Yes �

No �

Don’t know �

Would Finnvera’s guarantees be the type of security that you might look to morethan in the past due to Basel II?

Yes �

No �

Don’t know �

PART VII: GENERAL COMMENTS

Please provide any additional comments on the above or related matters

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

251

2B: Exporter Survey

Exporter Survey

International Financial Consulting Ltd. has been engaged by the Finnish Ministryof Trade and Industry to carry out a strategic review of Finnvera, focusing on theExport Credit Guarantees business. In particular, we are examining thecompetitiveness of the program compared to other ECAs, and whether or not anyinstitutional or product synergies have been created since the merger of the formerFinnish Guarantee Hoard and Kera Corporation.

Instructions for Completion:

This survey should take approximately 20 minutes to complete. Please respondusing the tools below, and return to us, by pressing “Submit” at the bottom of thesurvey. All responses are confidential. We would appreciate your feedback byFriday 5th September 2003.

PART I: GENERAL INFORMATION (optional)

1. Name of Institution: _______________________________________

2. Group or Department Name: _________________________

3. Name of Person(s) being interviewed: _________________________

Phone:________________e-mail:___________________Fax:______________

4. In total how many full time employees does your business have?� 9 or less� 10 to 49� 50 to 199� 200 or more

252

5. What is the value of your company’s annual turnover last year?� €500,000 or less� Over €500,00o to €2 million� Over €2 million to €10 million� Over €10 million to €50 million� Over €50 million

6. In which industry is your business? ____________________________

7. Are you a capital goods exporter?

� Yes� No

PART II: FINNVERA’S EXPORT CREDIT GUARANTEE PROGRAM

8. Which of Finnvera’s export guarantee programs are you familiar with?

Yes No







9. Which of Finnvera’s export guarantee programs have you used in thelast 5 years?

Yes No







253

10. Applicable if you answered “Yes” to “Buyer Credit Guarantee” above.Have you had to arrange Interest Stabilisation through FIDE for anyexport transaction?

Yes �No �

If yes, how many times in the last 3 years?1 �

2-5 �

5-9 �

>10 �

PART III: EXPORTS

11. What is the value of your company’s annual export turnover last year?� €500,000 or less� Over €500,000 to €2 million� Over €2 million to €10 million� Over €10 million to €50 million� Over €50 million

12. Please rank regions by order of importance and indicate the approximate% of your exports to each region last year?

Rank %

Western Europe / European Union

Eastern Europe

Central & South America

North America

Asia

Middle East and North Africa

Africa

Total

13. What is your average export contract value?� Less than €50,000� €50,001 to €200,000� €200,001 to €1 million� Over €1 million to €5 million

254

� Over €5 million to €25 million� Over €25 million

14. Do you have foreign operations in other countries from which youexport?

�Yes �No

15. What credit terms do your buyers normally require?a. Noneb. less than 180 daysc. 180 days to 2 yearsd. greater than 2 years

PART IV: SHORT-TERM EXPORT FINANCE

16. Overall, for approximately what proportion of your export business doyou use the following payment methods?

%

Prepayment

Confirmed letter of credit

Documentary collections / CAD

Documents against payment

Open account

Total 100%

17. Have you ever taken out insurance against non-payment by your exportcustomers?� Yes� No

18. What risks do you insure?� Political� Commercial� Both

19. Do you insure?� All of your exports� Most of your exports� A minority of your exports� None

255

20. If you insure your export sales, which credit insurer do you use?� Finnvera� Finnish Credit Insurance Corporation� Gerling NCM� Other (specify) _____________________� None

21. If you do not use credit insurance why is this?

22. Why did you choose this insurer?� Price� Service� Coverage� Claims payment record� Expertise of staff� Customer loyalty� Other (specify) _______________________� N/A

23. How satisfied are you with your insurer?� Extremely satisfied� Satisfied� Not very satisfied� Not at all satisfied� N/A(IF NOT SATISFIED): Why are you not satisfied?

24. Do you use your credit insurance to help obtain finance from yourbank?\� Yes� No

25. Does your bank accept the insurer’s policy as collateral?� Yes� No� Don’t know

26. Which of the following factors would encourage you to export more?� Credit insurance that covered more risk� More cost effective credit insurance� Credit insurance that’s easier to administer

256

� More bank finance� Single transaction credit insurance� Other (specify) _______________________

27. Compared to your foreign competitors, do you feel that you have better,the same or less access to export insurance services in finland?� Better� Same� Less� Don’t know

Explain:Do you think that the private credit insurers in Finland have the capacity andwillingness to insure your export sales?

� Yes� No� Don’t know

If no, why not?

SECTION E: MLT Export Credit

28. Have you worked with other national Export Credit Agencies (ECAs)?Yes �No � (if No, go to Part V by clicking here)

b) If so, which Export Credit Agencies?

Export CreditAgency:

Yes No

EKN (Sweden) � �

EKF (Denmark) � �

GIEF (Norway) � �

Hermes (Germany) � �

COFACE (France) � �

ECGD (UK) � �

EDC (Canada) � �

US EXIM (US) � �

Other: _ � �

Other: _ � �

257

29. a) Does your foreign competition have access to their national exportcredit agency?

� Yes

� No

� Don’t know

b) Have you ever lost a deal because of the quality or price of Finnveracover?

� Yes

� No

� Don’t know

c) How would you rate the level of importance of Finnvera to yourcompetitiveness?

1 2 3 4 5

NotImportant

Very

Important

30. How would you compare Finnvera with other ECAs in terms of:

Worse Same Better

Pricing

Premium levels for political risk

Premium levels for corporate risk

Level of handling or administrative fees

Other fees (please name):

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

Responsiveness to requests � � �

Level of paperwork � � �

Stages of commitment � � �

Quality of cover (% of cover and terms) � � �

Claims experience � � �

Risk appetite � � �

Recourse to exporter � � �

Security requirements � � �

Other: � � �

Other: � � �

258

PART V: SERVICE LEVELS

31. How would you rate Finnvera’s service levels?

Level of Service Terrible Fine Excellent

Knowledge level of staff � � �

Turnaround time � � �

Administrative burden � � �

32. How has it changed in the last 4 years since Finnish Guarantee Boardwas merged with Kera Corporation?

�Worse � Same � Better

What has changed?

33. In considering how Finnvera manage claims, please rate the followingfactors (1–5)

Speed of response 1 (Slow) – 5 (Fast) 1 2 3 4 5

Efficiency 1 (not efficient) – 5 (veryefficient)

1 2 3 4 5

Treatment of claims 1 (unfair) – 5 (fair) 1 2 3 4 5

Approval 1 (difficult) – 5 (straightforward) 1 2 3 4 5

34. What areas would you like to see improved?

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

PART VII: GENERAL COMMENTS

35. Do you have any General Comments on the facilities which currentlyexist for financing exports?

___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

35. Are you willing to be contacted for follow up questions, if needed?

� Yes� No

259

2C: Employee Survey

HENKILÖKUNTAKYSELY

Vuonna 1999 Kera Oyj ja Valtiontakuukeskus yhdistettiin toisiinsa ja muodos-tettiin Finnvera Oyj. Uudistus oli luonteeltaan organisatorinen, ja sen tavoitteenaoli:• uudistaa julkisesti tuetun erityisrahoituksen hallintoa ja sitä koskevaa

lainsäädäntöä tehokkuuden, julkisen rahoitusosuuden läpinäkyvyydenja alueellisen saatavuuden lisäämiseksi

• tehostaa valtion erityisrahoituksen vaikuttavuutta• yksinkertaistaa valtion omistajaohjausta• poistaa erityisrahoituslaitoksen toimintaan liittyviä päällekkäisyyksiä.

Yhdistämisen tavoitteissa selkeästi korostuvat kahden organisaation synergisetedut.

Tämä kysely on osa käynnissä olevaa Finnvera Oyj:n evaluointia, jonka suorittavatJarna Heinonen Turun kauppakorkeakoulun PK-Instituutista sekä Diana Smallrid-ge International Financial Consulting Ltd:stä. Jarna Heinosen tehtävänä on arvioi-da kotimainen rahoitustoiminta, Diana Smallridge puolestaan vastaa viennin rahoi-tuksen arvioinnista. Arvioitsijoiden yhteisenä tehtävänä on evaluoida FinnveraOyj.n organisaatiota ja toimintaa kokonaisuutena. Käsillä oleva henkilökunta-kysely liittyy erityisesti tähän arvioitsijoiden yhteiseen tehtävään.

Kaikki vastaukset käsitellään luottamuksellisesti. Tulokset raportoidaan yhteenve-toina, jolloin yksittäiset vastaukset eivät ole tunnistettavissa.

Toivon, että voit vastata kyselyyn maanantaihin 20.10.2003 mennessä. Vastaami-nen vie aikaa noin 5–10 minuuttia.

Panoksesi on tärkeä paitsi evaluoinnin kattavuuden näkökulmasta, myös siksi, ettävastausten perusteella esitämme suosituksia Finnveran toiminnan kehittämiseksi.

Jarna HeinonenDosentti, johtajaPK-Instituutti, Turun [email protected]

260

261

Finnvera Oyj:n henkilökuntakysely

1. Missä Finnveran yksikössä työskentelet?

Helsingin aluekonttori

Joensuun aluekonttori

Jyväskylän aluekonttori

Kajaanin aluekonttori

Kuopion aluekonttori

Lahden aluekonttori

Lappeenrannan aluekonttori

Mikkelin aluekonttori

Oulun aluekonttori

Porin aluekonttori

Rovaniemen aluekonttori

Seinäjoen aluekonttori

Tampereen aluekonttori

Turun aluekonttori

Uudenmaan aluekonttori

Vaasan aluekonttori

Kenttäyksikkö

PK-yksikkö

Suurasiakasyksikkö


2. a) Olen tullut Finnveraan

Kera Oyj:stä

Valtiontakuukeskuksesta

Muualta

Jos olet tullut Finnveraan Kera Oyj:stä tai Valtiontakuukeskuksesta, vastaa vielä seuraavaantarkentavaan kysymykseen 2. b).

2. b) Minä vuonna tulit organisaation palvelukseen?

262

3. Arvioi seuraavia Finnvera Oyj:n toimintaa kuvaavia väittämiä (eli Keran jaValtiontakuukeskuksen fuusion jälkeistä aikaa) valitsemalla kullekin väittämälle parhaitensopiva vastausvaihtoehto

Täysineri

mieltä

Melkoeri

mieltä

Eisamaa,eikä erimieltä

Melkosamaamieltä

Täysinsamaamieltä

Yhdistymisen yleiset tavoitteet onsaavutettu


Organisaatiossa on päällekkäisiätoimintoja

Rahoitustuotteemme ovat paremminasiakkaidemme saatavilla ympäriSuomea

Olemme asiakkaillemmeaikaisempaa tärkeämpitoimija/rahoittaja

Toimintamme on tullutasiakaslähtöisemmäksi

Eri organisaatioista (Kerasta,Valtiontakuukeskuksesta, muualta)Finnveraan tulleita ihmisiäkohdellaan tasapuolisesti

Finnveraan on kehittynyt yhteinenFinnvera-henki

Minulla on hyvä kokonaisuuskäsitysFinnveran toiminnastakokonaisuutena

Minulla on hyvä kokonaiskäsitysFinnveralle asetetuista tavoitteista

Osaaminen organisaatiossa onparantunut



Yhdistymisen seurauksena toimintaon sirpaloitunut

Yhdistymisen seurauksena työni onmuuttunut vaativammaksi

263

4. Mainitse kaksi yhdistymiseen liittyvää asiaa, joista yksikkösi on hyötynyt.

1)

2)

5. Mainitse kaksi yhdistymiseen liittyvää asiaa, joista on ollut haittaa yksiköllesi.

1)

2)

6. a) Onko mielestäsi yhdistymisestä saatavissa vielä tulevaisuudessa hyötyjä?

Kyllä

Ei

Jos vastasit kysymykseen 6. a) kyllä, vastaa vielä seuraavaan tarkentavaankysymykseen 6. b).

6. b) Mitä hyötyjä yhdistymisestä on mielestäsi saatavissa tulevaisuudessa?

7. a) Olisitko halukas siirtymään Finnveran sisällä toiseen yksikköön (työkierto)?

Kyllä

Ei

Jos vastasit kysymykseen 7. a) kyllä, vastaa vielä seuraavaan tarkentavaan

kysymykseen 7. b).

7. b) Mihin Finnveran yksikköön olisit halukas siirtymään?

8. Muuta, sana on vapaa:

Julkaisusarjan nimi ja tunnus Käyntiosoite

Postiosoite Julkaisuja Aleksanterinkatu 4 00170 HELSINKI

PL 32 00023 VALTIONEUVOSTO

Puhelin (09) 16001 Telekopio (09) 1606 3666 1/2004

Julkaisuaika Helmikuu 2004

Toimeksiantaja(t) Kauppa- ja teollisuusministeriö

Tekijät (toimielimestä: nimi, puheenjohtaja, sihteeri) Dosentti, KTT, Jarna Heinonen (PK-Instituutin johtaja, Turun kauppakorkeakoulu) Johtaja Diana Smallridge (International Financial Consulting Ltd.)

Toimielimen asettamispäivä

Julkaisun nimi Finnvera Oyj: Kansainvälinen arviointi

Tiivistelmä Finnvera Oyj aloitti toimintansa vuonna 1999 Kera Oyj:n ja Valtiontakuukeskuksen toimintojen yhdistyessä uudeksi eritysrahoitusyhtiöksi. Yhdistämisen tavoitteena oli uudistaa valtion eritysrahoituksen hallintoa, parantaa eritysrahoituksen tehokkuutta ja vaikuttavuutta sekä yksinkertaistaa valtion omistajaohjausta. Finnvera Oyj:n arvioinnin tavoitteena on selvittää ne keskeiset seikat, joihin yhtiön tuleva toiminta perustuu, ottaen huomioon markkinoiden kehittyminen, Euroopan unionin ja muun kansainvälisen säännöstön vaikutus sekä julkisen rahoituksen saatavuus. Arviointi käsittää Finnvera Oyj:n vientitakuu- ja erityistakaustoiminnan, kotimaisen rahoi-tustoiminnan sekä Finnvera Oyj:n organisaatiokokonaisuuden arvioinnin. Evaluointiraportissa tarkastellaan erikseen mainittuja arviointikokonaisuuksia, joista kustakin on yhteenvetona laadittu johtopäätökset vastauksiksi evaluointikysymyksiin sekä toimenpidesuositukset. Arvioitsijoiden mukaan vientiyritykset ja pankit ovat pääasiallisesti tyytyväisiä Finnvera Oyj:n suurasiakasyksikön toimintaan, joskin yhtiön riskinotto- ja hinnoittelupolitiikassa on jossain määrin kehittämistä. Kotimaan rahoitus-toiminnan osalta arvioitsijat esittävät voimakkaampaa painotusta takauksiin ja riskinjakoon pankkien kanssa. Arvioitsijat esittävät myös valtion luottotappiokorvausten painottamista korkotukien sijasta. Lisäksi arvioinnissa esitetään muutoksia yhtiön kotimaan rahoitustoiminnan organisointiin. Tarkasteltaessa Finnvera Oyj:n toimintaa viisi vuotta yhdistymisen jälkeen voidaan todeta, että yhdistymisen tavoitteet on saavutettu suhteellisen hyvin. Tästä huolimatta yhdistyminen ei ole johtanut tavoitellun suuruisiin tehokkuushyötyihin tai organisaation keventymiseen. Tämä on arvioitsijoiden mukaan ymmärrettävää, koska kotimaan ja viennin rahoitustoiminnot ovat luonteeltaan erilaisia liiketoiminnan alueita niin asiakaskunnan kuin rahoitettavien riskien osalta. Yhtiörakenteen osalta arvioitsijat ehdottavat ns. holding-yhtiömalliin siirtymistä. Arvioitsijat pitävät myös epäkohtana Finnvera Oyj:n verovelvollisuutta sekä varausten tekemismahdollisuuden puuttumista. KTM:n yhdyshenkilöt: Elinkeino-osasto/Risto Paaermaa (09) 1606 3575 tai Sakari Arkio, puh. (09) 1606 3567

Asiasanat Finnvera Oyj, evaluointi, vientitakuut, pk-rahoitus

ISSN 1236-1623

ISBN 951-739-753-4

Kokonaissivumäärä 263

Kieli Englanti/Suomi osittain

Hinta 36 €

Julkaisija Kauppa- ja teollisuusministeriö

Kustantaja Edita Publishing Oy

Publikationsseriens namn och kod Besöksadress

Postadress Publikationer Alexandersgatan 4 00170 HELSINGFORS

PB 32 00023 STATSRÅDET

Telefon (09) 16001 Telefax (09) 1606 3666 1/2004

Publiceringstid Februari 2004

Uppdragsgivare Handels- och industriministeriet

Författare Docent, ED Jarna Heinonen (direktör för PK-Instituutti, Åbo handelshögskola) Direktör Diana Smallridge (International Financial Consulting Ltd)

Organets tillsättningsdatum

Titel Finnvera Abp: En internationell utvärdering

Referat Finnvera Abp inledde sin verksamhet år 1999 när Kera Abp:s och Statsgaranticentralens verksamheter slogs sam-man till ett nytt specialfinansieringsbolag. Syftet med sammanslagningen var att förnya administreringen av statens specialfinansiering, göra specialfinansieringen effektivare och verkningsfullare samt förenkla statens ägarstyrning. Målet med utvärderingen av Finnvera Abp är att reda ut de centrala faktorer som bolagets kommande verksamhet baserar sig på och härvid beakta utvecklingen på marknaden, verkan av Europeiska unionens och övrigt inter-nationellt regelverk samt tillgången på offentlig finansiering. Utvärderingen omfattar Finnvera Abp:s exportgaranti- och specialborgensverksamhet, inhemska finansieringsverksamhet samt en bedömning av Finnvera Abp:s organi-sation som helhet. I utvärderingsrapporten granskas de nämnda utvärderingshelheterna separat och för var och en av dem har som ett sammandrag dragits upp slutsatser som svar på utvärderingsfrågorna samt rekommendationer till åtgärder. Enligt utvärderarna är exportföretagen och bankerna i huvudsak nöjda med verksamheten vid Finnvera Abp:s enhet för storkunder, även om det i någon mån finns behov av utveckling i bolagets risktagnings- och prissättningspolitik. I fråga om den inhemska finansieringsverksamheten föreslog utvärderarna en kraftigare betoning av borgen och riskfördelning med bankerna. Utvärderarna anförde också att statens ersättningar av kreditförluster bör betonas i stället för räntestöd. Dessutom föreslogs vid utvärderingen ändringar i organiseringen av bolagets inhemska finansi-eringsverksamhet. När man granskar Finnvera Abp:s verksamhet fem år efter sammanslagningen kan man konstatera att målen med sammanslagningen har nåtts relativt väl. Trots detta har sammanslagningen inte lett till så stora effektivitetsfördelar eller förenklingar av organisationen som man eftersträvade. Detta är enligt utvärderarna förståeligt, eftersom den inhemska finansieringen och den som gäller export till sin art är olika områden av affärsverksamheten både vad gäller kundkretsen och de risker som skall finansieras. I fråga om bolagsstrukturen föreslår utvärderarna övergång till ett s.k. holdingbolag. Utvärderarna ansåg också att det att Finnvera Abp är skattskyldigt samt att bolaget saknar möjlighet att göra reserver är en olägenhet. Kontaktpersoner på HIM: Näringsavdelningen/Risto Paaermaa, tfn (09) 1606 3575 eller Sakari Arkio, tfn (09) 1606 3567

Nyckelord Finnvera Abp, utvärdering, exportgarantier, finansiering för små och medelstora företag

ISSN 1236-1623

ISBN 951-739-753-4

Sidoantal 263

Språk Engelska/delvis finska

Pris 36 €

Utgivare Handels- och industriministeriet

Förläggare Edita Publishing Ab