Financiamiento para la gestión integrada de los recursos hídricos en El Salvador

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: andrei.jouravlev@cepal.org)

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¿Qué estamos financiando?

Gestión del agua(recurso natural)

Prestación de servicios (obras)

Manejo de cuenca(agua, suelo, etc.)

Cobros por el uso del agua o por

descargas(1)

Tarifas de servicios de agua potable y

saneamiento(2)

Pagos por servicios ambientales (PSA)

hídricos(3)

¿Qué hemos hecho en estos tres temas diferentes?

Financiamiento de gestión del agua:

– "Integrando economía, legislación y administración en la gestión del agua y sus servicios en América Latina y el Caribe"

– "Instrumentos económicos para el control de la contaminación del agua: condiciones y casos de aplicación"

Financiamiento de servicios de agua potable:

– "Contabilidad regulatoria, sustentabilidad financiera y gestión mancomunada: temas relevantes en servicios de agua"

– "Lineamientos de políticas públicas para el sector de agua potable y saneamiento" (borrador)

Financiamiento de gestión y manejo de cuencas:

– "Gestión del agua a nivel de cuencas: teoría y práctica"

– "Los municipios y la gestión de los recursos hídricos"

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Más un posible estudio este año

Situación de los cobros en los países de la región

Se observa mucho interés en los cobros:

– Búsqueda de nuevos enfoques: modelos tradicionales, por falta de capacidad operativa, no han sido eficaces en muchos casos.

– Visiones ideológicas, y además deseo de obtener "doble dividendo".

– Con creciente escasez de agua, la atención de los gobiernos se desplaza la de gestión de la oferta hacia la gestión de la demanda.

Existen varios ejemplos:

– Brasil: "cobrança" por el uso del agua (su monto se propone en forma participativa a nivel de cuenca y se aprueba a nivel nacional).

– Chile: patente por no uso de derechos de agua.

– Colombia: tasa retributiva por vertimientos puntuales (su monto se incrementa hasta que se alcance la meta de descontaminación).

– México: el pago del derecho por el uso del agua, de acuerdo a la zona de disponibilidad de agua en que se efectúa su extracción.

En (casi) todos los casos, los cobros no se pagan, se pagan por unos pocos o sus montos son casi imperceptibles para los usuarios.

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¿Por qué no se introdujo un cobro por agua en Chile?

Necesidad de minimizar resistencia políticas y social:

– Afectaría a la totalidad de los titulares de derechos de agua (350 mil), lo que generaría una infinidad de conflictos.

Complejidad técnica de determinar el valor del cobro:

– Preocupación por no afectar la competitividad de los usuarios ni crear problemas en sectores tradicionales (agricultura).

Impacto en las tarifas:

– Es necesario resolver cómo se compatibiliza este cobro con los sistemas tarifarios en sectores que hacen uso del recurso.

Faltaba información esencial para realizar los cobros:

– Sólo entre 10 y 40% de los derechos de agua estaban debidamente inscritos.

Necesidad de separar en el avalúo fiscal de los bienes raíces, el valor de la tierra del valor del agua:

– Sin tal separación, la introducción de un cobro por el uso del agua implicaría doble tributación en el caso de los regantes.

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¿Cobros son instrumentos económicos o financieros?

Cobros como instrumentos económicos:

– El objetivo es generar incentivos económicos para modificar conductas de los usuarios en cuanto al uso o la descarga.

Es difícil encontrar ejemplos exitosos de este tipo:

– Para que los cobros sean eficaces en la generación de incentivos, deben ser fijados a niveles tan altos que los hacen política-, económica- y socialmente inviables. Aunque todo cobro genera incentivos.

Cobros como instrumentos financieros:

– Cobros por el uso del agua: ayudar a mantener una estructura administrativa eficaz de gestión del agua:

Los recaudos deberían destinarse a la autoridad de aguas.

– Cobros por descargas de aguas servidas: invertir los recursos recaudados en los programas de control de la contaminación:

En proyectos en la cuenca donde se generan estos fondos.

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En los servicios de agua potable y saneamiento, muchos reguladores tienen una fuente autónoma de financiamiento (tasa pagada por prestadores, 1-3% de la facturación).

Sin perjuicio de recibir fondos públicos como soporte.

Lecciones y recomendaciones

Las leyes de agua deben incluir, como condición de adquisición y mantenimiento de derechos de uso (descarga), que usuarios paguen los cargos financieros anexos al título.

– Se necesita información: ¿quién utiliza el agua, cómo, cuánta, dónde, qué beneficio económico se obtiene, etc.?

– Procedimientos para asegurar la eficacia operativa del sistema.

– El diseño de los cobros requiere una evaluación exhaustiva:

Cobros excesivos pueden llevar los costos de sectores usuarios a escalas no competitivas internacionalmente.

Ningún sistema de cobros será efectivo en la generación de incentivos, si existen subsidios generalizados al uso del agua.

Las únicas exenciones de pago deben ser en función del nivel de ingreso (o pobreza), y no de actividad, sector o uso.

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La implementación de los cobros es muy conflictiva y políticamente laboriosa, por lo que su aceptación cultural y social es crucial.

Servicios de agua potable y saneamiento

Fuentes de financiamiento - son sólo dos o quizás tres:

– tarifas (autofinanciamiento);

– impuestos (presupuesto de los diferentes niveles de gobierno); y

– transferencias (donaciones) (pero son poco significativos).

¿Y préstamos, inversión privada, etc.?

– No son fuentes netos de recursos:

los prestamos se pagan (y con intereses), mientras que el inversor busca recuperar su inversión y obtener una rentabilidad.

La situación en el mundo es muy diversa. En la región:

– En las grandes ciudades, un usuario residencial típico paga un 80% del costo medio (operación, mantenimiento, inversión):

Más en Chile, Colombia, Ecuador y Uruguay.

Menos en Argentina, Bolivia, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela.

Situación muy heterogénea en Brasil y México.

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Importancia crucial de políticas macroeconómicas: el país necesita crecer para generar recursos

Ventajas de financiamiento a través de tarifas

Quita a los gobiernos la presión sobre sus presupuestos, permitiendo dirigir los recaudos impositivos a sectores más difíciles de financiar con cargos directos.

Genera incentivos para una mayor eficiencia empresarial (control de ingresos y costos), al crear una relación directa entre ingresos y servicios prestados:

clientes servidos y volúmenes suministrados, recolectados y tratados.

Con consumo medido, entrega una señal más clara a los consumidores sobre el costo real de los servicios, incentivando su uso más racional.

Hace que la prestación sea menos vulnerable a los vaivenes del contexto macroeconómico.

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Restricciones y limitaciones

Estos servicios requieren grandes inversiones, mientras que los reajustes tarifarios están contendidas por la escasa capacidad de pago de grupos importantes de la población:

– La distribución del ingreso en la región está entre las más desiguales del mundo.

– La incidencia de la pobreza alcanza a un 33% de la población (183 millones de personas), incluido un 13% (74 millones) en condiciones de pobreza extrema o indigencia. El Salvador:

PIB por habitante: 54% del nivel de la región.

Personas en situación de pobreza (48%) e indigencia (17%).

Conclusión: autofinanciamiento es importante pero sin un apoyo estatal significativo y bien organizado, los pobres no tendrán acceso a los servicios:

– se requieren subsidios a la conexión (expansión de redes); y

– subsidios (directos o cruzados), bien focalizados, al consumo.

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¿Qué se gestiona?

Agua Cuenca

Gestión del agua a nivel de cuencas

Manejo de cuencas("watershed management")

Cuenca es la unidad territorial de análisis en el proceso de toma de decisiones de gestión de los recursos hídricos

El manejo de la superficie y subsuperficie de la cuenca para regular la escorrentía en cantidad, calidad y oportunidad

Manejo de cuencas es una actividad mixta que se vincula a la gestión tanto de los recursos naturales (principalmente los suelos y la vegetación) como del agua

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PSA: Pago por servicios ambientales (hídricos)

Un usuario de agua ubicado aguas abajo:

– Empresa de agua potable.

Paga a los usuarios de recursos naturales localizados aguas arriba:

– Agricultores.

Para incentivar un cambio en sus prácticas de uso de recursos naturales que causen impacto positivo en el agua, aguas abajo:

– Uso de agro-químicos.

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Uso Uso

aguas aguas

abajoabajo

Usuario de Usuario de

aguaagua

(aguas abajo)(aguas abajo)

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Impacto Impacto

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Pago por actividades de manejo de cuencas

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PSA: ¿es el camino a seguir?

Por un lado, PSA no se justificarían:

– La obligación genérica del derecho es no causar daños a terceros, pues es un acto ilícito:

La solución legal es que la cesación de actos ilegales no requiere compensación, por el contrario, el causante del daño debe pagar por los mismos.

– ¿Son sustentables en el mediano y largo plazo?

Su monto difícilmente cubre el costo de oportunidad de las actividades productivas de la zona, menos en forma sustentable.

Por otro lado, PSA podrían justificarse:

– Si las medidas de control eliminan todos los usos posibles de una propiedad, o afectan en forma significativa su valor económico.

– Si no se trata de normas o regulaciones generales.

– Sobre todo, pueden ser útiles cuando la capacidad la hacer cumplir las normas es inexistente o muy limitada.

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• ¿Es válido compensar para prevenir un acto que en sí es ilegal?

• ¿Coima por buen comportamiento?

• ¿Incentivo a la extorsión?

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¡Muchas gracias por su atención!

Por Andrei S. JouravlevOficial para Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas (e-mail: andrei.jouravlev@cepal.org)

Experiencia de Chile con cobros por el agua

Antes del Código de Aguas de 1981:

– No existía ningún tipo de cobro por el uso del agua:

Lo único que existió (y existe hasta ahora) es que la administración, operación, mantenimiento, etc. de obras la hacen las organizaciones de usuarios. Estas actividades las financian con sus propias cuotas.

– Propuestas de sistema dual de impuestos: los dueños pagarían contribuciones para el agua y la tierra en forma separada:

Pero no fueron implementadas: 1) por la fuerte resistencia de los regantes; y 2) por la dificultad administrativa que esto implicaba.

Código de Aguas de 1981:

– Creó los mercados (de derechos de uso) de agua.

– No estaban previstos ni cobros ni patentes.

Reforma de 2005:

– Introdujo la patente por la no utilización de las aguas.

– Se decidió, por ahora, no introducir cobros por el uso del agua.1 de 3

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¿Por qué la patente por la no utilización de las aguas?

Principio universal del derecho de agua:

– El agua otorgada en uso debe ser efectivamente usada en un fin socialmente beneficioso, o de otro modo se revocan los derechos o permisos de uso.

Chile (1981-2005):

– Los derechos se entregaban gratuitamente, a perpetuidad, sin obligación de uso, y no se debía justificar el caudal solicitado:

Especulación y acaparamiento; y efectos negativos en el desarrollo regional.

Uso de derechos de agua para ejercer un poder de mercado en los sectores de servicios públicos de los que el agua es un insumo (especialmente generación eléctrica):

– se impedía el ingreso de nuevos competidores al mercado.

– Caducidad por el no uso:

Se consideró que sería inconstitucional, pero que está dentro de los atributos del Estado la facultad de imponer impuestos y patentes.

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Objetivo y funcionamiento de la patente

El objetivo de la patente es que el titular de derechos sin uso: 1) los ponga en uso, o 2) los venda a un tercero, o 3) los devuelva al Estado para su posterior reasignación.

¿Cómo funciona la patente por la no utilización de las aguas?

– Se cobra si no existen obras de captación de aguas.

– La patente se diferencia por zonas geográficas:

Valores más altos donde el agua es más escasa (norte) y más bajos donde el agua es más abundante (sur).

– Su valor se aumenta según el tiempo por el cual se prolonga la no utilización de las aguas:

Entre los años sexto y décimo: la patente se duplica.

Desde el año undécimo: su valor de cuadruplica.

– Para no desincentivar los proyectos que requieren un extenso plazo para su desarrollo, el pago de la patente puede imputarse a impuestos fiscales.

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