FINANCIAMIENTO ESTATAL:

FONDOS PÚBLICOS PARA LAS OSCs

Marco legal Chile y comparativo

Proyecto NacionalMecanismos innovadores de sustentabilidad OSCs - Chile:

Estudio Legislación comparada acceso a fondos por parte de la sociedad civil

Felipe Viveros

ACCIÓN A.G.

Abril 2014

Debate sobre financiamiento público de las OSCs

No es un tema prioritario ni evidente

Fundamentos/argumentos:

– Todo lo que se ha dicho y avanzado a favor de las ventajas de las OSCs desde la década de los ’80s hasta ahora

– Sustentabilidad de la democracia

– Participación en las políticas públicas (“en la gestión pública”): ejecución e innovación, acción local y promoción no estandarizada

El financiamiento público no ha de ser para las OSCs única fuente ni fuente asegurada en el presupuesto fiscal ad eternum

No solo fondos concursables y subvenciones, sino donaciones de contribuyentes que implican renuncia fiscal. Eventualmente, otras formas de innovación y alianzas

Debates sociales y académicos en México, Brasil, Chile, Paraguay, Argentina, entre otros.

Derecho financiero y presupuestario del Estado

Constitución Política: Recursos públicos para las OSCs es iniciativa legal exclusiva del Ejecutivo:

– Recaudación e inversión de las rentas públicas conforme a la ley

– Iniciativa exclusiva de ley en materias de administración financiera, tributos, creación de servicios o empleos públicos, sus remuneraciones, jubilaciones y emolumentos, empresas del Estado

– Dictación de D.F.L.

– Potestad reglamentaria autónoma y de ejecución de las leyes

Fuentes legales:

Ley de Administración Financiera del Estado D.L. 1263 (1975): regula el proceso presupuestario

LOC de Bases Generales de la Administración del Estado, Ley 18.575

LOC de la Contraloría General de la República, ley 10.383

Ley de Atribuciones de la Dirección de Presupuestos, D.F.L. 106, Ministerio de Hacienda

Ley 19.862 Registros PJ receptoras fondos públicos

Gastos públicosEn el presupuesto del sector público:

Rentables

No rentables:

De operación o explotación

De transferencia:

Directas en dinero (pagos)

Servicio de la deuda pública

Subvenciones:

Administrativas

Económicas

Sociales

Forma de las transferencias:

A fondo perdido:– Con contraprestación: compra de servicios,

externalización (no son técnicamente transferencias)

– Sin contraprestación: subvenciones

Ejecución de programas públicos:– Asignación directa

– Asignación vía licitación o concurso (depende del monto)

Renuncia fiscal:– Créditos o deducciones contra impuestos, que asocian

un contribuyente donante a una OSC donataria

Autoridad con atribuciones para decidir asignaciones:

Asignaciones del Legislativo:

– Glosas o ítems del presupuesto fiscal destinadas directamente a “GONGs” y otras entidades de derecho privado que forman parte de la “administración invisible del Estado (INTEGRA, Prodemu, Fundación Chile, Corp. Teatro Municipal, GAM, Fund. Nacional Superación de la Pobreza, etc.)

Asignaciones del Ejecutivo:– Ejecución de ítems del presupuesto (Chile Solidario, Bonos,

– Fondos regulados por ley (subsidio habitacional, subvenciones educacionales y de infancia, Fondecyt, Fosis, Fondart, etc.)

– Implementación de programas sociales

– Fondos de uso discrecional o de libre disposición (“fondos reservados”)

Asignaciones de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades y de las demás instituciones autónomas

Forma de las asignaciones:

Trato directo (excepcional)

Asignación mediante licitación o propuesta pública

La regla general es la modalidad competitiva, que busca asegurar igualdad de los concurrentes, transparencia y cumplimiento de la finalidad pública implicada en la transferencia

Generalmente la modalidad depende de la cuantía. Ejemplos:

- Ley 19.886 de Contratación pública (“Compras Públicas”) exige licitación pública para operaciones superiores a 1000 UTM.

- Ley 18.695 LOC de Municipalidades: exige licitación pública en los contratos y concesiones municipales si exceden de 200 UTM.

Hay FONDOS y… fondos

Es decir, hay entidades, instituciones o servicios públicos creados por ley que se denominan Fondos, estructurados en torno a recursos disponibles de modo permanente o periódico para el financiamiento de servicios, programas, proyectos actividades, obras, etc. destinados a o realizados por personas, OSCs y/o empresas (FONASA, FOSIS, Fondecyt, ex-FONADIS, etc.).

Y también hay programas creados o autorizados por ley, radicados en Ministerios sectoriales (Educación, Salud, Vivienda, MDS, Segegob, Interior, MOP, SERNAM, Instituto Nacional de Deportes y otros organismos públicos (CORFO, INDAP, INJUV, SERNAC, Consejo Nacional de Televisión, etc.) y estabelcisos mediante simples ítems presupuestarios. Su estabilidad jurídica y financiera es más contingente.

También hay fondos radicados en municipios (Fondeves, fondos de inversión para el desarrollo local, fondos de iniciativas locales, fondos de innovación y fomento productivo, etc.). Dependen de la aprobación del presupuesto municipal, variable en cada comuna y en cada ejercicio.

No tenemos que considerar en estos listados, entre otros:

Mecanismos intraestatales de carácter compensatorio, con fines de equidad y eficiencia territorial y de redistribución solidaria:

Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)

Fondo Común Municipal

Tampoco:

Fondo Nacional de Salud (FONASA) y los recursos en dinero de programas de ayuda o subsidio directo a las personas(bonos, pensiones asistenciales, subsidio habitacional, de agua potable, aporte estatal del subsidio de cesantía, ayudas técnicas del SENADIS, fondos de asistencia social o de emergencias.

En estos programas no hay transferencias de intermediación como son las que ejecutan OSCs, consultoras o empresas

Categorización teórica necesaria para el estudio sobre “Fondos públicos para las OSCs”:

Finalidad u objetivos de las transferencias:

Para la ejecución de políticas públicas sectoriales

Las OSCs como simples instrumentos ejecutores de diversos programas

Para promover el desarrollo de la sociedad civilEntendiendo por esto la sustentabilidad organizacional y expansión de las OSCs, en tanto objetivo específico y en sí mismo de política pública:

- ya sea directa o

- indirectamente

Algunos hitos:

Evolución histórica de fondos públicos para las OSCs en Chile

FONDECYT (D.F.L. Nº 33, de 1981)

FOSIS (Ley Nº 19.989, de 1990)

Fondo de Capacitación y Formación Sindical (Ley Nº 19.214, de 1993)

Fondo mixto de apoyo social (Ley Nº 19.885, de 2003 sobre el buen uso de las donaciones, y las extiende a fines sociales y públicos)

Creación del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Ley Nº 19.891, de 2003)

Creación del Servicio Nacional de la Discapacidad, SENADIS, Ley Nº 20.422, de 2010

Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés público (Ley Nº 20.500, de 2011, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública)

Breve explicación de la evolución señalada en lámina anterior:

Fondecyt (1981): Inicia la “era de los fondos públicos”. Busca financiar proyectos de universidades mediante una forma de apoyo estatal indirecto, competitivo y coherente con la economía de mercado. Es una estructura estatal sin PJ, funcionalmente autónoma, su dirección superior es un consejo de ministros. Se administra por una comisión nacional de investigación (CONICYT) y sus respectivos consejos de ciencia y de tecnología, con participación de los estamentos involucrados.

FOSIS (1990): Arribado el régimen democrático, establece un servicio público con PJ y patrimonio propio (por tanto, con relativa autonomía) para desarrollar y ejecutar una política estatal de superación de la pobreza y situaciones de marginalidad. Administra diversas líneas de acción en la que pueden participar OSCs y otros agentes. Cuenta con un consejo directivo en el que se integran representantes del Ejecutivo y de universidad, trabajadores y empresarios, designados por el Presidente de la República.

Fondo de capacitación sindical (1993): Ya no existe. Términos del debate: existencia temporal del fondo (cuatro años), inclusión de entidades de educación superior como agentes intermediarios que prestan servicios de capacitación.

Continuación evolución fondos:

Fondo mixto de apoyo social (2003). Destinado a corporaciones y fundaciones que tengan objetivos de ayuda directa a pobreza discapacidad y adicciones (agregado en 2009). Se integra por porcentaje de recursos de donaciones de contribuyentes empresas. No hay aporte fiscal.

Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (2003). Órgano rector de las políticas culturales. Su presidente es designado por el P.de la Rep. con rango de ministro. Administra diversos fondos (del Libro y la Lectura, de desarrollo cultural y diversos programa similares). Se integra con un directorio con representantes del Ejecutivo y de organizaciones y personas ligadas a la cultura en proporción de 3:8. De estos últimos, 3 son designados por el Pdte. de la Rep. Proporción final: 6:5.

Servicio Nacional de la Discapacidad, SENADIS (2010). Continuador del FONADIS, creado en 1994 como un “Fondo”. Aumenta sus atribuciones y recursos, posee líneas de acción hacia OSCs, cuenta con un consejo consultivo nacional y consejos consultivos regionales. En el primero nueve de diez integrantes son OSCs, incluyendo una del sector empresarial. SENADIS refleja la evolución de un Fondo a un servicio público más consolidado (¡pero relativamente: sus funcionarios se rigen por el Códsigo del Trabajo!).

Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de interés público (2011): Refleja la concreción de una demanda específica de las OSC. Su finalidad es el desarrollo de las OSCs, más allá de las líneas temáticas o sectoriales que franquean su financiamiento. No tiene PJ, depende de la SEGEGOB y los recursos disponibles son bajos. Cuenta con un consejo nacional y consejos regionales descentralizados que definen programas y concursos.

Experiencia comparada:Legislación Brasil

Ley 9.608, de 1998, de Voluntariado

Ley 9.790, de 1999, sobre organizaciones de la sociedad civil de interés público (OSCIP) y “termos de parceria”

Sistema de gestión de convenios y contratos de repasse (Siconv), por Decreto de 2007 y Porteria de 2011

Leyes orgánicas de Secretarias (ministerios) de asuntos sociales

Plan Plurianual (PPA) 2012-2015

Ley de Presupuesto Federal Anual

Decreto presidencial de 2011 (Dilma): suspende convenios con OSCs por 30 días para evaluar irregularidades

BrasilAlgunos órganos del Estado con regulaciones y políticas de participación y colaboración con las OSC:

Secretaria de Promoción de Igualdad Racial

– Ley 12.288 de 2010 Estatuto Igualdad Racial

Secretaria Especial de Políticas para las Mujeres

– Consejo

Secretaria de Derechos Humanos (SDH) – Promoción de los Derechos de Niños y Adolescentes:

– Fondos del Estatuto da Criança e do Adolescente

Ministerio de la Cultura (MINC)

Departamento de DST, AIDS y Hepatitis Viral

Fondo Nacional de Salud

Fondo Nacional de Medio Ambiente

Fondo Nacional de Asistencia Social

BrasilPrincipales instrumentos:

Múltiples (y dispersos) programas de fondos

concursables

Convenios y contratos de repasse:

Instrumento que formaliza transferencias voluntarias entre

un órgano de la Administración Pública Federal y estados,

municipios, DF y entidades privadas sin fines de lucro

Termos de parceria

Creado por la Ley de OSCIP y aplicable solo a estas:

Convenios desformalizados en cuanto a sus exigencias

administrativas, permite acceso a concursos en forma más

expedita simplifica rendición de cuentas y

Principales problemas detectados:(Referencia: “Acesso das organizações de defesa de direitos e bens comuns aos Fundos Públicos Federais”, ABONG 2012)

Legislación dispersa, anticuada, compleja,

burocrática: hace difícl la postulación,

asignación de recursos, rendición de

cuentas, sobre todo de OSCs pequeñas

Cuellos de botella en el financiamiento

Sospecha y desconfianza pública,

desprestigio a causa de casos de

corrupción

ExperienciaLegislación México: Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por

las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFOSC), 2004– Comisión de Fomento:

Coordina el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de acciones y medidas para el fomento de las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil (OSC), señaladas en la LFOSC, así como la definición de mecanismos para la participación de las OSC en las políticas públicas.

– Consejo Técnico Consultivo

– Ejes:• Transparencia

• Rendición de cuentas

• Corresponsabilidad

Ley Federal de Fomento actividades de las OSCs, México:

Derechos de las OSCs:– Incidir en las políticas públicas

– Participar en consultas

– Respeto de su autonomía interna

– Apoyos y estímulos:• Económicos o financieros

• En especie

• Capacitación presencial o a distancia

• Asesoría

• Servicios

• Difusión

• Concertación y coordinación

Acciones de Fomento según la LFOSCs, México: Apoyos y estímulos para los fines de fomento que

correspondan, conforme a lo previsto por la ley.

Promoción de la participación de las organizaciones en los órganos, instrumentos y mecanismos de consulta, para la planeación, ejecución y seguimiento de políticas públicas.

Medidas, instrumentos de información, incentivos y apoyos en favor de las organizaciones.

Concertación y coordinación con organizaciones para impulsar sus actividades.

Diseño y ejecución de instrumentos y mecanismos que contribuyan a que las OSCs accedan al ejercicio pleno de sus derechos y cumplan con sus obligaciones.

Realización de estudios e investigaciones que permitan apoyar a las OSCs en el desarrollo de sus actividades.

Celebración de convenios de coordinación entre ámbitos de gobierno, a efecto de que éstos contribuyan al fomento de las actividades objeto de esta ley

Otorgamiento de los incentivos fiscales previstos en las leyes de la materia.

México:

Informe anual de acciones de fomento y apoyos y estímulos a las OSCs

De acuerdo con la LFOSC, la Comisión de Fomento, en coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal, debe elaborar y publicar un Informe Anual de las acciones de fomento y de los apoyos y estímulos otorgados a favor de OSCs que se acojan a esta ley.

El informe respectivo, consolidado por la Secretaría de Hacienda, se incluirá como un apartado específico del Informe Anual que rinde el Ejecutivo al Congreso de la Unión y de la Cuenta Pública, con base en las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, de Transparencia y Acceso a la Información, de Fiscalización Superior de la Federación y demás leyes aplicables.

México Actividades objeto de fomento (LFOSCI) I:

Asistencia social; Apoyo a la alimentación popular;

Cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana en asuntos de interés público;

Asistencia jurídica;

Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas; Promoción de la equidad de género; Aportación de servicios para la atención a grupos sociales con discapacidad;

Cooperación para el desarrollo comunitario en el entorno urbano o rural;

Apoyo en la defensa y promoción de los derechos humanos;

Promoción del deporte;

Promoción y aportación de servicios para la atención de la salud y cuestiones sanitarias;

Apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales, la protección del ambiente, la flora y la fauna, la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la promoción del desarrollo sustentable a nivel regional y comunitario, de las zonas urbanas y rurales;

México Actividades objeto de fomento, II:

Promoción y fomento educativo, cultural, artístico, científico y tecnológico;

Fomento de acciones para mejorar la economía popular;

Participación en acciones de protección civil;

Servicios de apoyo a la creación y fortalecimiento de organizaciones que realicen actividades objeto de fomento por esta ley;

Promoción y defensa de los derechos de los consumidores;

Acciones que promuevan el fortalecimiento del tejido social y la seguridad ciudadana, y

Las que determinen otras leyes.

Experiencia Legislación España:

Ley Nº 38, de 2003, General de Subvenciones– Principios de estabilidad presupuestaria y transparencia

– Atribución constitucional de las Administraciones Públicas central y descentralizadas

– Diferenciación de competencias centrales, autonomías, municipios

– Definición de un Plan estratégico de subvenciones y de un sistema de seguimiento

– Las subvenciones son concebidas como colaboración entre la Administración Pública y los particulares

– Relación jurídica subvencional: está afecta a objetivos, a procedimientos, a control y evaluación

– Régimen general de concurrencia competitiva: Selección bajo condiciones de igualdad, publicidad y objetividad

– Obligaciones financiero contables y de registro

– Regulación y límites del gasto subvencionable

– Tipificación y sanción de infracciones

– Esta ley no distingue esta ley entre organizaciones sin fines de lucro y entidades lucrativas

Ejemplo: acción del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad:

Entidades que pueden postular a subvenciones: orgs. sin fines de lucro del tercer sector colaboradoras de la administración del Estado, ONGs (de cooperación internacional), Cruz Roja Española, y agrupaciones de OSCs sin PJ

Financia programas de interés general que correspondan a la administración central del Estado o con requisito de supraterritorialidad (en cada autonomía puede haber regulación legal específica de subvenciones)

Orientados a medidas para la ordenación básica del sector o que aseguren iguales posibilidades para sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional

14 ejes de actuación:Fuente: Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad

- Infancia y familia

- Jóvenes

- Mujeres

- Personas mayores

- Personas con discapacidad

- Personas con problemas de drogodependencia

- Pueblo gitano

- Personas inmigrantes

- Personas afectadas por VIH/SIDA

- Personas reclusas y ex-reclusas

- Atención a situaciones de urgencia

- Atención a la inclusión social

- Intervención directa del voluntariado

- Igualdad de trato y no discriminación

Volviendo a Chile:

Tres modelos:

Fondo mixto de apoyo social, de la Ley 19.885 sobre Donaciones con Fines Sociales

Fondo de fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública

FOSIS / SENADIS / Consejo Nacional de la Cultura y las Artes

Fondo mixto de Apoyo Social:Ley 19.885 (2003) modificada por la ley 20.316 (2009)

Estructura:

Administrado por un Consejo:

Ministro del MDS o su representante (lo preside)

Secretario Ejecutivo FONADIS

Subsecretario SEGEGOB

Presidente de la Confederación de la Producción y el Comercio

Un representante de las organizaciones comunitarias territoriales y funcionales

Cuatro personalidades destacadas en atención a personas de escasos recursos o discapacitados,elegidos por las corporaciones y fundacionesincorporadas al registro que establece la ley.

Fondo mixto de apoyo social

Conformación de los recursos:

Donaciones directas de contribuyentes al Fondo:– El donante puede proponer áreas de proyectos o

programas

En las donaciones a OSCs que atiendan personas de escasos recursos o con discapacidad que excedan de 1.000 UF, el 33% de la donación.

En las donaciones a OSCs para prevención y rehabilitación de adicciones al alcohol o drogas que excedan 1.000 UF

No contempla asignaciones del presupuesto público

FONDO DE FORTALECIMIENTO DE LAS ORGANIZACIONES DE INTERÉS PÚBLICO (artículos 21 a 31 ley 20.500):

Objeto: contribuir al fortalecimiento de las organizaciones de interés público incorporadas al Catastro

• A través del financiamiento de proyectos y programas de esas organizaciones, que cumplan con los requisitos de la ley

Integración Consejo Nacional: 11 consejeros.

Provenientes de:

- Sociedad civil: 6 integrantes

- Estado: 5 integrantes (3 elegidos por el Ejecutivo y 2 con acuerdo de las ramas del Congreso)

Secretario ejecutivo y coordinadores regionales

El Fondo es una sección orgánica dependiente de la SEGEGOB, no goza de plena autonomía funcional

DEFICIENCIAS DEL FONDO DE FORTALECIMIENTO:

La ley crea un dispositivo y un organismo de financiamiento, pero no instala seriamente la necesidad de una política pública de fortalecimiento de la sociedad civil, con participación de la sociedad civil organizada

El Fondo no tiene una función rectora, sino solo la de administrar ciertos recursos: “No es más que un Fondo”, de relativa menor significación que otros existentes

Estructuralmente no tiene jerarquía suficiente dentro de la administración pública ni goza de autonomía: no tiene personalidad jurídica de derecho público ni patrimonio propio

Sujeto a la “lógica de proyectos”, que no asegura sustentabilidad a las organizaciones

Políticamente secundario: se demuestra en su escasa dotación financiera (es un “fondo de pequeños proyectos”)

Elementos para el diseño organizacional de fondos de desarrollo de la sociedad

civil:

Jerarquía institucional: un servicio público con PJ y patrimonio propio

Atribución de definir líneas de proyectos, asignar recursos y evaluarlos, pero también una función rectora de la política de desarrollo y fortalecimiento de la sociedad civil, que ha de ser parte de la política y administración del Estado democrático

Asignación financiera relevante en el presupuesto público

Que cuente con un cuerpo resolutivo integrado en forma plural, paritaria e intersectorial, que garantice autonomía respecto del gobierno

Categorías de líneas de acción, concursos, subvenciones, destinatarios que aseguren igualdad de trato y de oportunidades

Líneas de acción que aseguren libertad o flexibilidad de propuesta y capacidad de innovación

Propuesta de un modelo óptimo:(Tomando como referencia FOSIS, SENADIS, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Fondeporte): una mixturaque puede ser concebida y descrita por sus virtudes:

Se estructura como un servicio público de alto nivel, con PJ y patrimonio propio. Un ente orientado específicamente al desarrollo de las OSCs, cuya cabeza puede tener rango de ministro de Estado

Atribuciones: dotado legalmente de función rectora de definición de políticas públicas en su área específica y colaborador directo del Presidente de la República

Se integra colegiadamente con representantes del Ejecutivo y representantes de organizaciones del área sectorial involucrada. Con mayoría de OSCs

Despliega diversas líneas de acción mediante concursos competitivos y otras formas de promoción y asignación objetivas

Cuenta con un presupuesto consolidado en el presupuesto fiscal, cuya legitimidad y beneficio social es reconocido por los actores políticos