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Financiamiento de partidos y de campañas en Uruguay

Rafael PiñeiroDepartamento de Ciencias Sociales y Políticas

Universidad Católica del Uruguay

Policy paper Nº9, abril 2015.

Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count: A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC.

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Índice

I.- Introducción 06

II.- ¿Por qué hay que regular el financiamiento de los partidos políticos? 07

III.- La regulación del financiamiento de partidos y campañas en Uruguay 09

IV.- Áreas problemáticas de la regulación del financiamiento 15 de campañas en Uruguay V.- Hacia una agenda de reforma de la regulación del 19 financiamiento de partidos y campañas en Uruguay

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Uruguay carecía hasta 2004 de una normativa que obligara a los partidos a rendir cuentas sobre sus gastos y formas de financiamiento. Recién para la elección de 2004 el parlamento votó especialmente una ley para exigir a los partidos y a los candidatos la publicación de sus registros contables y de donantes. No es hasta 2009 que Uruguay instaura una regulación definitiva en la materia (no para un solo proceso electoral como había sido la del año 2004).

Para regular el financiamiento y la influencia distorsiva de quienes pueden aportar fuertes sumas de dinero a los partidos existen dos posibilidades: a. reducir los costos de monitoreo de los votantes (transparencia) respecto a la relación entre aportantes y partidos, y b. aumentar los costos de transacción de los intercambios corruptos entre ciudadanos y políticos a partir del intercambio de dinero por beneficios.

Los costos de monitoreo que tienen los votantes respecto a las relaciones entre donantes y partidos están asociados a la existencia de datos fiables sobre las donaciones que reciben los partidos y los gastos que realizan, y a la posiblidad de acceder con facilidad a esa información. En otras palabras, el monitoreo es el control ciudadano respecto a los ingresos y gastos de los partidos. Este costo sube o baja en la medida en que la información exista o no, o la información disponible sea de mayor

o menor calidad y accesibilidad. La ley de regulación del financiamiento de campañas que Uruguay votó en 2009 representa un avance significativo a este respecto ya que estableció normas para la transparencia que no existían hasta ese momento. Esta ley establece controles al financiamiento permanente y de campaña. Obliga a los partidos y candidatos a presentar 30 días antes de la elección nacional un presupuesto inicial de campaña con detalle de gastos e ingresos previstos y con las donaciones recibidas hasta la fecha. A los 90 días de pasada la elección los candidatos deben presentar la rendición de cuentas definitiva.

Respecto a la reducción de la dependencia de los partidos del financiamiento privado, Uruguay cuenta con uno de los sistemas de subsidios públicos más viejos (comenzó en 1924) y generosos del mundo (los partidos reciben U$S 10,5 aproximadamente por voto). Estos subsidios son distribuidos en función de los votos recibidos en la misma elección. Asimismo, en 1998 Uruguay decidió limitar el gasto electoral a través de la reducción de la duración de la campaña en medios masivos de comunicación. Por otro lado, en 2009 fijó límites a los montos de donaciones de fuentes privadas según origen (empresas, personas físicas, candidatos) y formato (anónimas o públicas).

Resumen Ejecutivo

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En toda América Latina, y en general en todo el mundo, las dificultades una vez instauradas leyes que regulan la relación entre dinero y política suelen estar asociadas al control efectivo de la norma. En este caso Uruguay no es la excepción, si bien la norma que regula el financiamiento de partidos establece sanciones, no se preocupa de dotar al organismo que controla, la Corte Electoral, de las capacidades de control para que se genere un cumplimiento efectivo de la norma. Estas regulaciones para ser efectivas precisan de organismos con autonomía política y mucha capacidad técnica y material como para auditar declaraciones de gastos e ingresos.

Como suele suceder en muchos países de la región, la complejidad para el acceso a datos sobre el financiamiento de los partidos, a partir de las rendiciones de cuentas que realizan los partidos y candidatos en Uruguay, genera los mismos efectos que la ocultación expresa de información. Sin formas de presentación de datos que faciliten su análisis y procesamiento por parte de los ciudadanos, las rendiciones de cuentas no suponen necesariamente mayores capacidades de control ciudadano.

Por otro lado, la ley de financiamiento de partidos habilita las donaciones anónimas y no pone límite a las donaciones que pueden

hacer los candidatos. Esto abre la posibilidad de que se puedan ocultar dineros de fuentes y por montos no admitidos por la norma que se pasen como donaciones anónimas o como donaciones del mismo candidato.

Asimismo, la regulación en Uruguay adolece de la falta de control en la compra de minutos en medios masivos (en particular de televisión) que realizan los partidos y candidatos. Esto abre la posibilidad de que los medios (sin ningún tipo de control ni límite) terminen aportando sumas muy abultadas a las campañas a través del cobro de precios diferenciales a distintos candidatos.

Uruguay necesita enfocarse en hacer que la regulación sobre el financiamiento de campañas funcione. Ningún cambio normativo va a generar mayor transparencia y legitimidad del sistema político, si no se produce primero un cumplimiento efectivo de la norma. Tomar la decisión de generar las capacidades en el organismo de control , para que la norma genere cambios verdaderos y no solo de fachada en las prácticas de financiamiento político, y que esa información sea accesible para los ciudadanos, es el principal desafío en términos institucionales respecto al financiamiento de partidos en Uruguay.

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El financiamiento de las campañas electorales y del funcionamiento permanente de los partidos políticos es un tema que siempre está presente en las democracias y retorna al debate público eleección tras elección. En la región y en el mundo, las denuncias de corrupción asociadas al financiamiento de las campañas electorales disparan la discusión sobre las formas deseables y posibles para regular y solventar los gastos que realizan los partidos. Las bases de legitimidad de los regímenes democráticos tienen como cimiento la transparencia de los procesos de elección de representantes y la rendición de cuentas de quienes ejercen tareas de gobierno a través de esos procesos. En consecuencia, la falta de transparencia en el financiamiento de la política y el impacto desmesurado del dinero en las campañas electorales representa un problema central para la calidad y el funcionamiento de las democracias.

El dinero y los recursos materiales siempre fueron importantes en los procesos electorales. Sin embargo, la universalización del sufragio, la expansión de los medios de comunicación de masas y las transformaciones de las organizaciones partidarias tienden a hacer cada vez más dependientes a los políticos del dinero. Las campañas son cada vez más caras y los partidos tienen cada vez menos adherentes-

cotizantes. En consecuencia, los fondos privados de magnitud constituyen la base de las finanzas de las campañas. Las donaciones grandes y anónimas han sustituido a las reducidas y públicas de los afiliados y simpatizantes partidarios. En consecuencia, la concentración de las fuentes de financiamiento de los partidos en pocos donantes, ha transformado en forma radical la relación entre dinero y política en las democracias contemporáneas. Esta relación supone hoy aún mayores peligros para la democracia que en el pasado y por lo tanto demanda necesariamente mayor atención de parte de los ciudadanos, las organizaciones

sociales y los políticos.

Uruguay carecía hasta 2004 de una normativa que obligara a los partidos a rendir cuentas sobre sus gastos y formas de financiamiento. Recién para la elección de 2004

el parlamento votó especialmente una ley ad hoc, la ley 17.799 de agosto de 2004, para exigir, a los partidos y a los candidatos, que se presentarían en la elección de ese año, la publicación de sus registros contables y de donantes. No es hasta cinco años más tarde que la ley 18.485 de mayo de 2009 instaurará una regulación definitiva en la materia (no para un solo proceso electoral como había sido la del año 2004).

I. Introducción

Uruguay carecía hasta 2004 de una normativa que obligara a los partidos a rendir cuentas sobre sus gastos y formas de fi-nanciamiento.

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La ausencia de una regulación que obligara a los partidos a rendir cuentas hace que casi no exista información histórica sistematizada sobre los montos de dinero que los partidos invierten en sus campañas ni –menos aún- su procedencia. Este trabajo comienza por desarrollar una discusión teórica respecto a los objetivos de la regulación del financiamiento político. A partir de esta discusión se presenta un panorama general respecto a la regulación del financiamiento político en Uruguay. En tercer lugar, se analizan los puntos problemáticos de la regulación y se presentan posibles áreas de reforma de la ley. Por último, se desarrolla una agenda de reformas.

II. ¿Por qué hay que regular el financiamiento de los partidos políticos?

Downs en su libro Teoría Económica de la Democracia, publicado a mediados del siglo XX, desarrolla una teoría sobre la información en los procesos electorales democráticos. Muestra cómo, si existiera información perfecta entre los ciudadanos y los políticos, las políticas responderían a las preferencias mayoritarias y se cumpliría la máxima democrática de un hombre/una mujer un voto. Para él, si los ciudadanos conocen perfectamente lo que proponen los partidos y los políticos tienen información perfecta respecto a las preferencias sobre políticas de los ciudadanos, la distribución de derechos políticos (universalización del sufragio) genera automáticamente la distribución del poder político. En este contexto la igualdad en el derecho al voto automáticamente asegura la igualdad en la influencia sobre las políticas del gobierno. Esto es bastante intuitivo: ni los

partidos pueden engañar a los ciudadanos, ni algunos ciudadanos pueden engañar a otros y a los partidos para que la oferta de políticas, o las políticas que efectivamente desarrollan los partidos cuando llegan al gobierno, se desvíen de las preferencias de los ciudadanos. Como resultado, las políticas que llevaría adelante el gobierno, en un mundo ideal de información perfecta, serían las que recojan el apoyo mayoritario de los ciudadanos, ya que los partidos tienen por objetivo alcanzar el poder y permanecer en el gobierno, y esto lo consiguen a través de ganar las elecciones. Si un partido en el gobierno se desvía de las preferencias mayoritarias no sería luego reelegido.

Como todos sabemos la realidad está lejos de satisfacer el supuesto de información perfecta. Ni los políticos conocen exactamente las preferencias de los electores (aunque hay encuestas), ni los electores conocen a cabalidad todas y cada una de las propuestas de política de los candidatos. Downs desarrolla entonces una teoría sobre la información para dar cuenta de cómo funciona la democracia con información imperfecta. Dentro de su teoría aparecen lo que él llama “persuasores”. Los “persuasores” son aquellos que pueden terminar incidiendo sobre las políticas (más allá del poder que le otorga su voto) explotando la situación de información incompleta en que se desarrolla la competencia política democrática. Es decir pueden persuadir a los partidos de que realicen políticas que no son las que recogen el apoyo mayoritario o que los ciudadanos voten por políticas que no les favorecen.

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La capacidad de transformarse en “persuasor” puede provenir de: manejar información o cierto conocimiento que otros no manejan (expertos) y de tener capacidad de alterar las posibilidades de los candidatos de informar a los votantes sobre posiciones políticas y/o de informar a los ciudadanos de una determinada manera sobre los candidatos y su propuestas (medios y/o aportantes o financiadores de campañas electorales).

Si soy persuasor puedo utilizar esa capacidad para que las políticas, en lugar de corresponder a las preferencias mayoritarias, se acerquen a mis preferencias (que no tienen por qué ser las de la mayoría). En consecuencia, el ideal que establece que un gobierno democrático asegura la continua correspondencia entre las preferencias de los ciudadanos y las acciones del gobierno está lejos de cumplirse.

Las posibles distorsiones generadas por las oportunidades que la falta de información les otorga a los “persuasores” no se trata necesariamente de corrupción, sino simplemente de la materialización de la influencia de aquellos que poseen recursos para incidir en las posibilidades electorales de los políticos. En consecuencia, la regulación del financiamiento de partidos y campañas debería estar destinada a reducir al máximo la capacidad de los “persuasores” de influir, a través del aporte de dinero a los partidos o del manejo de otro tipo de recursos e información en los procesos de gobierno.

Para regular la influencia distorsiva de los “persuasores” a partir del financiamiento de partidos y campañas electorales existen dos

posibilidades (no excluyentes ni contrapuestas): a. reducir los costos de monitoreo de los votantes (transparencia) respecto a la relación entre aportantes y partidos, y b. aumentar los costos de transacción de los intercambios corruptos entre ciudadanos y políticos a partir de la entrega de dinero por beneficios.

Reducir los costos de monitoreo de los votantes implica transparentar las finanzas de los partidos para hacer posible que los ciudadanos sepan

de qué manera se financian los partidos, quiénes donan y por qué monto lo hacen. En este sentido, la regulación debería tener como objetivo publicitar las finanzas de los partidos y sus donantes tratando de reducir al máximo el costo de acceder a esa información por

parte de los ciudadanos.

Para reducir la dependencia de los políticos del financiamiento es necesario alterar a la baja la probabilidad del cumplimiento intertemporal de los acuerdos corruptos. En otras palabras, la regulación debería estar orientada a hacer menos dependientes a los políticos de los aportes de dinero a sus campañas para aumentar la incertidumbre de quienes aportan, con el fin de influir indebidamente en la acción de los políticos, de que el dinero que entregan va a producir un efecto sobre las acciones de los políticos. De esta manera se reducirán, o serán menos frecuentes, los intercambios corruptos de dinero por favores políticos que se generen por la necesidad de acceder a financiamiento para las campañas electorales. Si la necesidad de dinero es menor o las donaciones son más pequeñas, los políticos no estarán muy dispuestos a realizar favores a cambio de dinero para sus campañas, aún cuando esos donantes amenacen a los políticos con no volver a aportar a sus campañas.

La regulación debería estar orientada a hacer menos de-pendientes a los políticos de los aportes de dinero a sus campa-ñas para aumentar la incerti-dumbre de quienes aportan.

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III. La regulación del financiamiento de partidos y campañas en Uruguay

Respecto a la reducción del costo de monitoreo de los votantes, la ley 18.485 de 2009 representa un avance significativo ya que estableció normas para la transparencia que no existían hasta ese momento. Esta ley regula el funcionamiento de los partidos y sus finanzas. En particular, establece controles al financiamiento permanente y de campaña. Obliga a los partidos y candidatos a presentar, 30 días antes de la elección nacional, un presupuesto inicial de campaña con detalle de gastos e ingresos previstos y con las donaciones recibidas hasta la fecha. A los 90 días de pasada la elección los candidatos deben presentar la rendición de cuentas definitiva. Todas las listas a los diferentes cargos (a presidente y vice, a senadores, a diputados, a intendentes y a ediles) están obligadas a rendir cuentas. Estas rendiciones de cuentas son de carácter público. Se establece como sanción para los candidatos que incumplan con la presentación en tiempo y forma de las declaraciones una multa de 5.000 unidades indexadas1 por cada

día de atraso (algo más de U$S 600 por día en la actualidad). Asimismo, quienes no hayan presentado sus cuentas no podrán acceder al cobro del subsidio público por voto.

A pesar de que la ley 18.485 representa un cambio en la regulación referida a la transparencia del financiamiento de los partidos y sus campañas, existe una baja capacidad de control del cumplimiento efectivo de esa norma por parte del organismo encargado

de controlar su cumplimiento, la Corte Electoral2. Asimismo, no hay un trabajo con datos para facilitar a los ciudadanos el acceso a información de uso. El acceso a las declaraciones de gastos e ingresos de cerca de 500 agentes obligados a presentar estas declaraciones no permite que los ciudadanos conozcan quiénes y por qué montos financian a los partidos.

Sobre la segunda dimensión (reducir la dependencia de los políticos del financiamiento privado) Uruguay cuenta con diversos instrumentos, algunos muy viejos, como el subsidio por voto, y otros más actuales como la limitación de la duración de las campañas electorales y las restricciones a los montos de las donaciones.

A pesar de que la ley 18.485 representa un cambio en la re-gulación referida a la transpa-rencia del financiamiento de los partidos y sus campañas, existe una baja capacidad de control del cumplimiento efectivo de esa norma por parte del orga-nismo encargado de controlar su cumplimiento, la Corte Elec-toral2.

1 La Unidad Indexada es una unidad de valor que se reajusta de acuerdo a la inflación, medida por el Índice de Precios al Consumo.

2 En 2009, luego de sancionada la ley, el entonces ministro de la Corte Electoral Edgardo Martinez Zimarioff dijo que “la Corte está en su peor momento para controlar. No tiene la infraestructura, ni el personal, ni los recursos”. Fuente: Portal 180 (http://www.180.com.uy/articulo/Corte-Electoral-dice-que-no-puede-cumplir-con-ley-de-financiamiento-de-partidos-votada, visitado por última vez el 10/10/2014).

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Uruguay tiene uno de los sistemas de subsidios públicos más viejos y generosos del mundo. Estos subsidios son distribuidos en función de los votos recibidos en la misma elección. Desde 1928 hasta 2004 para cada elección el parlamento votaba una ley que fijaba el monto del subsidio a pagar por voto a los partidos y la forma en que se distribuiría entre las diferentes candidaturas (presidente y vice, senadores y diputados en las elecciones nacionales e intendentes y ediles en las elecciones departamentales). La ley de 2009 estableció este

subsidio de manera definitiva. La tabla I, ilustra los montos y la forma de distribución de esos subsidios entre las diferentes candidaturas. Si en el ciclo electoral 2014-2015 votara un 40% del padrón en las elecciones internas, un 90% en las elecciones de nacionales de octubre, un 90% en la segunda vuelta de noviembre y otro 90% en las elecciones departamentales (porcentajes de participación que son usuales para Uruguay), el monto de subsidio rondaría los 32,5 millones de dólares americanos3.

Elección Monto del subsidio Distribución entre candidatosElecciones internas 13 UI (aprox. U$S1,6) 13 UI (aprox. U$S1,6)

40% candidaturas presidenciales40% candidatos al Órgano Deliberativo Nacional20% candidatos al Órgano Deliberativo Departamental

Elección nacional (primera vuelta)

87 UI (aprox. U$S 10,5) 20% candidatura presidencial40% candidatos al senado40% candidatos a diputado

Elección nacional (segunda vuelta)

10 UI (aprox. U$S 1,2)

Elecciones departamentales 13 UI (aprox. U$S1,6) 60% candidatura a intendente40% candidatos a ediles

Tabla I. Subsidios públicos a las campañas en Uruguay (ley 18.485)

3 El portal periodístico Sudestada.com.uy desarrolló una aplicación para facilitar el acceso a datos de financiamiento a través de la aplicación “quién paga”. (http://www.sudestada.com.uy/10913/-Quien-paga#/

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En función de las declaraciones de gastos e ingresos de los partidos del año 2009 los subsidios públicos representaron el 73,6% de los ingresos de los partidos (ver tabla II). Esto llegó a representar más del 85% de los ingresos del Frente Amplio y del Partido Independiente y aproximadamente el 55% del ingreso del Partido Colorado y el Partido Nacional. Las

declaraciones parecen mostrar dos patrones de ingresos diferenciados. Uno para el Partido Colorado y para el Partido Nacional, donde el financiamiento público y el privado representan partes iguales de los ingresos; y otro para el Frente Amplio y el Partido Independiente, donde el financiamiento público es predominante y el privado no alcanza el 15% del gasto total.

Partido Subsidio Público Ingresos totales (en U$S de 2009)Frente Amplio 87,2% 14.701.516Partido Nacional 53,9% 5.748.285Partido Colorado 57,7% 5.882.446Partido Independiente 85,5% 637.273

Total 73,6% 26.969.520

Tabla II. Subsidio público e ingresos totales de los partidos (campaña de 2009)

Fuente: Sudestada.com.uy (http://www.sudestada.com.uy/articleId__4b3f214a-c84e-4448-8e2c-4ea5f7eaf436/10981/Detalle-de-Investigacion)

Un segundo instrumento para reducir la dependencia de los partidos del financiamiento privado es limitar el gasto en campañas tanto directa como indirectamente. Uruguay decidió en 1998 limitar indirectamente este gasto a través de limitar la duración de las campañas electorales en medios masivos de comunicación

(televisión y radio). La ley de 17.045 de noviembre de 1998, luego modificada en 2004 por la 17.018, fijó un límite en días a las campañas electorales para las diferentes elecciones en Uruguay. El detalle de la duración de las campañas para cada elección se puede observar en la tabla III.

Elección DuraciónElecciones internas 30 díasElecciones nacionales (primera vuelta) 30 díasElecciones nacionales (segunda vuelta) 15 díasElecciones departamentales y municipales 30 días

Tabla III. Límite a la duración de las campañas electorales (ley 17.818)

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Los partidos optaron por reducir la duración de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto comenzando las campañas cada vez más temprano. De esta manera lograron un acuerdo y a través de una ley buscaron “atarse las manos” para que la competencia no los llevara a gastar cada vez más. Sin embargo, esta norma desde un comienzo fue usualmente burlada por los partidos, que con la excusa de anunciar actividades partidarias, realizan publicidad antes de las fechas previstas para el inicio de la campaña en radio y televisión. De cualquier forma, aunque la práctica de hacer publicidad anunciando actividades fuera de los tiempos establecidos para hacer campaña es generalizada (todos los partidos tienden a hacerlo), igualmente la norma parece reducir el gasto en televisión y radio, ya que se puede apreciar una diferencia significativa en términos de minutos utilizados antes y después del inicio de la campaña indicado por la ley.

Un tercer instrumento regulatorio para reducir la dependencia de las donaciones privadas es fijar límites a los montos de dichas donaciones. La ley 18.485 estableció límites a las donaciones privadas en términos de sus montos, orígenes y formatos. Uruguay ha regulado las donaciones privadas de la misma

forma que suele hacerse internacionalmente. Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto. Los partidos pueden declarar como anónimas donaciones que no superen las 4.000 UI (unos U$S 480), este tipo de donaciones no puede tampoco ser mayor al 15% de los ingresos de un partido o candidato. Los partidos no

pueden recibir donaciones de organizaciones delictivas, de entidades extranjeras u otros estados y de asociaciones profesionales. Los candidatos pueden hacer donaciones más grandes y los que encabezan las listas no tienen límite para sus donaciones (ver tabla IV para una descripción de las

limitaciones a las donaciones que establece la ley 18.485).

El mayor problema que enfrenta la norma es el de la falta de capacidad de control de cumplimiento por parte de la Corte Electoral. En este marco hay facilidades para realizar declaraciones que no se ajusten a la realidad y si esas declaraciones aún así mostraran violaciones de la norma en términos de no respetar límites y/o prohibiciones, no hay quienes las investiguen. En consecuencia, la eficacia de la ley está asentada en la posibilidad

de que en la eventualidad de algún tipo de violación a la misma el órgano encargado de controlar el cumplimiento o algún ciudadano decida realizar una denuncia y proceder a la investigación.

Los partidos optaron por redu-cir la duración de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto comenzan-do las campañas cada vez más temprano.

Uruguay ha regulado las do-naciones privadas de la misma forma que suele hacerse inter-nacionalmente. Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto.

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Los partidos optaron por reducir la duración de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto comenzando las campañas cada vez más temprano. De esta manera lograron un acuerdo y a través de una ley buscaron “atarse las manos” para que la competencia no los llevara a gastar cada vez más. Sin embargo, esta norma desde un comienzo fue usualmente burlada por los partidos, que con la excusa de anunciar actividades partidarias, realizan publicidad antes de las fechas previstas para el inicio de la campaña en radio y televisión. De cualquier forma, aunque la práctica de hacer publicidad anunciando actividades fuera de los tiempos establecidos para hacer campaña es generalizada (todos los partidos tienden a hacerlo), igualmente la norma parece reducir el gasto en televisión y radio, ya que se puede apreciar una diferencia significativa en términos de minutos utilizados antes y después del inicio de la campaña indicado por la ley.

Un tercer instrumento regulatorio para reducir la dependencia de las donaciones privadas es fijar límites a los montos de dichas donaciones. La ley 18.485 estableció límites a las donaciones privadas en términos de sus montos, orígenes y formatos. Uruguay ha regulado las donaciones privadas de la misma forma que suele hacerse internacionalmente.

Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto. Los partidos pueden declarar como anónimas donaciones que no superen las 4.000 UI (unos U$S 480), este tipo de donaciones no puede tampoco ser mayor al 15% de los ingresos de un partido o candidato. Los partidos no pueden recibir donaciones de organizaciones delictivas,

de entidades extranjeras u otros estados y de asociaciones profesionales. Los candidatos pueden hacer donaciones más grandes y los que encabezan las listas no tienen límite para sus donaciones (ver tabla IV para una descripción de las limitaciones a las donaciones

que establece la ley 18.485).

El mayor problema que enfrenta la norma es el de la falta de capacidad de control de cumplimiento por parte de la Corte Electoral. En este marco hay facilidades para realizar declaraciones que no se ajusten a la realidad

y si esas declaraciones aún así mostraran violaciones de la norma en términos de no respetar límites y/o prohibiciones, no hay quienes las investiguen. En consecuencia, la eficacia de la ley está asentada en la posibilidad de que en la eventualidad de algún tipo de violación a la misma el

órgano encargado de controlar el cumplimiento o algún ciudadano decida realizar una denuncia y proceder a la investigación.

Los partidos optaron por redu-cir la duración de las campañas en medios masivos como una forma reducir los estímulos a aumentar su gasto comenzan-do las campañas cada vez más temprano.

Uruguay ha regulado las do-naciones privadas de la misma forma que suele hacerse inter-nacionalmente. Las donaciones tienen que ser públicas y no pueden superar determinados límites de monto.

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En términos comparados las regulaciones al financiamiento de los partidos pueden adoptar formas muy variadas. La legislación uruguaya tiende a recoger el mínimo común denominador que existe en la mayoría de los países: subsidios públicos,limitaciones al tiempo de campaña, limitación de donaciones de origen privado, y obligación de presentación de estados contables y listas de donantes. En toda América Latina y en general en todo el mundo las dificultades suelen estar asociadas al control efectivo de la norma. En este caso Uruguay no es la excepción, si bien la norma establece sanciones, no se preocupa de dotar al organismo que controla las capacidades de control para que se genere un cumplimiento efectivo de la norma.

Muchas veces los países establecen normas muy sofisticadas que implican controles también sofisticados y obligaciones excesivamente

costosas para los agentes políticos. Este no parece ser el problema de Uruguay, la norma no es excesivamente difícil de cumplir. Sin embargo la variedad de agentes políticos que compiten con diferentes niveles de profesionalización, hace que algunos de ellos enfrenten dificultades para cumplir con la norma. Cuando el giro financiero es reducido y poco formalizado, o a la inversa, cuando es muy grande (muchas donaciones pequeñas que se reciben de manera descentralizada) suelen enfrentar problemas para llevar contabilidades acordes a las que solicita la ley. La falta de control hace que tanto los agentes grandes como los pequeños no se procupen por ordenar sus cuentas. En consecuencia, las presentación de las cuentas, cuando se realizan, no necesariamente cumplen con las formas o directamente no representan la totalidad de los ingresos y gastos.

Formato y origen de donación LímiteNominativas 300.000 UI (aprox. U$S 36.000)De candidato 900.000 UI (aprox. U$S 108.000)De cabeza de lista Sin límite

Anónimas4.000 UI (aprox. U$S 480)

(no pueden representar más del 15% del total de donaciones)

Empresas consesionarias de servicios públicos o que contraten con el Estado 10.000 UI (aprox. U$S 1.200 anuales)

Organizaciones delictivas, empresas concesionarias o adjudicatarias de obras públicas, asociaciones profesionales, gremiales, sindicales o laborales de cualquier tipo, de gobiernos, entidades o fundaciones extranjeras, de personas en situación de subordinación administrativa o dependencia que las realicen bajo presión, de personas públicas no estatales.

prohibidas

Tabla IV. Límites a donaciones según orígenes y formatos estipulados en la ley 18.485

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IV. Áreas problemáticas de la regulación del financiamiento de campañas en Uruguay

Cualquiera de las normas que buscan limitar la dependencia de los políticos respecto a las donaciones particulares tienen un trade off, ya que la forma que adopten los subsidios y las limitaciones de gasto o tiempos de campaña incide sobre la competencia. Si reducimos la capacidad de hacer campaña (tiempo y gasto) y se aumentan los subsidios distribuidos en función de la expectativa de votos sefavorece el statu quo. Si por el contrario no se otorgan subsidios y no se fijan límites, aquellos que cuenten con más recursos tendrán mejores posibilidades. En este sentido, la discusión política respecto a este tipo de normas suele ser álgida en tanto afecta de manera diferencial las posibilidades de los diferentes partidos.

Establecida la norma (alcanzados los acuerdos sobre límites y subsidios que dieron lugar a la ley 18.485), el primer punto problemático es el que se refiere a la debilidad del organismo de control. Estas regulaciones para ser efectivas precisan de organismos con autonomía política y mucha capacidad técnica y material como para auditar declaraciones de gastos e ingresos. Existen aproximadamente 500 agentes (candidaturas presidenciales, listas al senado y listas a diputados) que en diferentes niveles compiten en una elección nacional y están obligados a rendir cuentas. Sin la construcción institucional y la generación de capacidades para controlar efectivamente el cumplimiento de la norma (que las declaraciones sean fidedignas y que se respeten los límites impuestos por la ley)

la regulación no tiene mayores efectos sobre la transparencia y la equidad de la competencia.

En segundo lugar, la transparencia no solo refiere a la capacidad de auditar que tengan los organismos de control, sino también de cuánta información de uso se le proporcione

a los ciudadanos. Sin datos de resumen o aplicaciones sencillas de usar donde los ciudadanos encuentren fácilmente información, no se genera transparencia. La complejidad para el acceso a datos y su procesamiento tiene los mismos efectos que la ocultación expresa de información. Por lo tanto, la información que

proveen los partidos y candidatos a través de las rendiciones de cuentas necesariamente tienen que transformase en datos con valor de uso para los ciudadanos a través de diferentes formas de presentación y procesamiento.

Dentro de las debilidades eventuales de la re-gulación, la existencia de donaciones anónimas y ausencia de límites para las donaciones de candidatos merece un aparte especial. Se sue-le argumentar que las donaciones anónimas preservan a los donantes de posibles represa-lias, en el ámbito público y privado, de donar a un partido o candidato. Aquellos que podrían ser objeto de una represalia por apoyar a un partido pueden hacerlo con dinero a través de donaciones anónimas sin tener que revelar ne-cesariamente su identidad y correr riesgos. Sin embargo, en muchos sistemas se prohíben las donaciones anónimas porque también habili-tan a eludir el criterio de transparencia que im-pone la publicidad de los donantes.

Cualquiera de las normas que buscan limitar la dependencia de los políticos respecto a las donaciones particulares tienen un trade off, ya que la forma que adopten los subsidios y las limitaciones de gasto o tiempos de campaña incide sobre la com-petencia.

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A pesar de que estas donaciones tengan un límite de monto, en Uruguay existe la posiblidad de dividir una donación grande en varias donaciones pequeñas para que entren dentro del límite establecido por ley. Para esto la ley también coloca un límite del porcentaje que pueden representar este tipo de donaciones en el total de los ingresos (15%) del partido. Los límites que, como este, se fijan como porcentaje de ingresos totales, generan una diferenciación respecto a la cantidad de dinero en términos absolutos que pueden recibir los distintos partidos. Los partidos con mayores ingresos en términos absolutos están habilitados a recibir más dinero a través de donaciones anónimas que los que reciben menos ingresos. Por lo general, dado este poroblema, este tipo de criterio para fijar limitaciones no suele ser utilizado.

Algunos países hacen que las donaciones anónimas, lo sean también para los partidos. Se establecen mecanismos que hacen que las donaciones se realicen ante un órgano independiente a través de un sistema que impide a los partidos conocer la identidad de los donantes. La idea de hacer anónimas las donaciones también para los partidos tiene el objetivo de aumentar los costos de transacción para intercambios corruptos. Cuando los políticos no saben quién dona o no tienen certeza sobre si una donación prometida se realizó o no, no hay favor para pagar, o al menos es más difícil que un dontante pueda exigir luego un trato especial en función de su

donación. En el caso uruguayo no se establece ningún mecanismo para que las donaciones sean también anónimas para el partido. Asimismo, no se exige que el partido mantenga un registro privado de estas donaciones a fin de que, ante sospecha, el anonimato pueda ser levantado por órden judicial en una investigación.

Un riesgo similar al que existe con las donaciones anónimas ocurre con la posibilidad que tienen los candidatos de realizar donaciones ilimitadas. Muchos candidatos suelen pagar de su propio bolsillo buena parte del costo de su campaña en Uruguay. Por lo general, se trata de candidatos menores que hacen campañas que tienen pocas posibilidades de recaudar dinero. Para contemplar este fenómeno se habilitó a los candidatos a financiar sin limitación alguna de monto su campaña con recursos

propios. Sin embargo, esta habilitación sin restricción alguna hace que eventualmente todas las otras restricciones que impone la ley a las donaciones, puedan no llegar a hacerse efectivas en tanto los candidatos puedan pasar, como donaciones de suyas, dinero que es efectivamente de terceros.

Un cuarto punto débil de la regulación en Uruguay refiere a la falta de control en la compra de minutos en medios masivos (en particular de televisión). Esto abre la posibilidad de que los medios (sin ningún tipo de control ni límite) terminen aportando sumas muy abultadas a las campañas a través del cobro de precios diferenciales a distintos candidatos. En la negociación de la ley de 2009 la discusión respecto a límites de gasto

En el caso uruguayo no se esta-blece ningún mecanismo para que las donaciones sean tam-bién anónimas para el partido. Asimismo, no se exige que el partido mantenga un registro privado de estas donaciones a fin de que, ante sospecha, el anonimato pueda ser levantado por órden judicial en una18 investigación.

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en medios y distribución de franjas, o minutos gratuitos en medios, hizo imposible el acuerdo entre los partidos con respecto a este tema. En la actualidad, se está por aprobar en el parlamento una ley de servicios de comunicación aduiovisual que en su capítulo VII, obliga a los medios, canales de televisión (abierta y de abonados) y a radios, a emitir de manera gratuita publicidad electoral. A cada partido se le otorga gratuitamente espacio en cada medio (50% del tiempo necesariamente en horario central) a razón de un segundo por cada 0,018% del total de votos válidos obtenidos en la elección nacional anterior. Para aquellos partidos que no se hayan presentado en la elección anterior se otorgará una suma igual de tiempo que la que corresponda al partido que haya obtenido menor votación. Esta asignación supone algo más de 92 minutos diarios (de los cuales 45 deben ser en horario central) para publicidad de los partidos en cada medio.

Esta norma, de aprobarse, sería complementaria del subsidio público por voto que reciben los partidos y por lo tanto, como este, busca reducir

la dependencia de los políticos del dinero de los aportantes y de la eventual discrecionalidad de

los medios respecto al cobro diferencial de minutos. Sin embargo, como todo recurso que se distribuye en función de los votos recibidos en elecciones anteriores, tiende a favorecer el statu quo. Es decir, estos sistemas de distribución de publicidad u otro tipo de recursos tienden al congelamiento de los sistemas políticos ya que aumentan

las diferencias que de por sí existen entre las propuestas con más adhesión (más conocidas e instaladas) y las nuevas o desconocidas. Este fenómeno tiende a producirse también a la interna de los partidos donde la distribución de publicidad entre sectores al interior de los partidos en elecciones internas, locales y nacionales también sigue esta lógica. La gráfica I muestra la distribución de minutos en cada medio en función de los % de votación que hayan recibido los partidos. Por ejemplo, a un partido que haya recibido un 5% de la votación en la elección anterior le corresponderán 4,6 minutos, mientas que a uno que haya obtenido el 45% le corresponderán 41,7.

Estos sistemas de distribución de publicidad u otro tipo de re-cursos tienden al congelamiento de los sistemas políticos ya que aumentan las diferencias que de por sí existen entre las propues-tas con más adhesión (más cono-cidas e instaladas) y las nuevas o desconocidas.

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Se debe tener en cuenta que la distribución de minutos gratuitos también reduce la oferta de minutos que los medios pueden vender, aumentando de por sí los precios de los minutos adicionales que los partidos o candidatos quieran comprar. Esto hace que sea aún más difícil para los partidos pequeños o nuevos llevar adelante sus campañas. La distribución gratuita de un recurso tan escaso como valioso, como es el tiempo para publicidad en medios masivos, tiene un impacto determinante sobre la competencia. La opción de distribuir en función de la votación en elecciones anteriores tiende a favorecer el

statu quo y por lo tanto a dificultar a las nuevas opciones aparecer o a las más pequeñas crecer.Contrariamente a lo que ocurre con limitaciones de gastos o subsidios como los que implican la distribución gratuita de publicidad en medios masivos, la alternativa de tarifar precios de segundos de televisión y

realizar la transacción a través de un organismo público, no tendría incidencia sobre las chances de los diferentes competidores. Tarifar los precios, controlar las transacciones de compra de publicidad y monitorear la emisión son tareas sencillas y poco costosas con la tecnología disponible en la actualidad.

Gráfico I. Distribución de minutos en función de los porcentajes de votación de los partidos (proyecto de ley de servicios audiovisuales).

La alternativa de tarifar precios de segundos de televisión y rea-lizar la transacción a través de un organismo público, no ten-dría incidencia sobre las chances de los diferentes competidores.

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V. Hacia una agenda de reforma de la regulación del financiamiento de partidos y campañas en Uruguay

La ley de regulación del financiamiento de campañas de 2009 significó un avance muy importante. Claramente es una ley que se diseñó pensando en las características particulares del sistema político uruguayo. En particular, porque regula no solo a los partidos, sino también a las listas a senadores y diputados, que son los verdaderos agentes de recaudación y ejecución de gasto electoral. Esta ley tampoco es una norma muy sofiticada y compleja en su aplicación. Al menos no respresenta mayores desafíos para aplicarse que otras que regulan transacciónes económicas. Sin embargo, a pesar de ser una norma adaptada a la realidad de la competencia electoral en Uruguay y a no pecar de demasiada sofisticación (lo que podría impedir su implementación), el cumplimiento de ley está lejos de ser satisfactorio. Los diferentes análisis que se han realizado de las declaraciones de gastos e ingresos de los partidos y candidatos muestran que están lejos de representar la realidad del financiamiento político en Uruguay.

El avance normativo, si bien importante, no respesentó necesariamente un avance similar en términos de transparencia. Esto está asociado a que el órgano encargado de

controlar el cumplimiento de la ley no cuenta con las capacidades técnicas para desarrollar la auditoría de las declaraciones. Asimismo, son escasas las organizaciones de ciudadanos que se hayan preocupado por el tema y realicen un monitoreo social de su cumplimiento que sustituya la ausencia de monitoreo por parte del Estado. De esta forma, la norma no

funciona como disuasora de conductas corruptas, ni tampoco como un incentivo a transparentar efectivamente los gastos y los ingresos.

En este sentido, una de las reformas institucionales más importantes en agenda respecto a la regulación

del financiamiento de partidos y campañas pasa por dotar al órgano de supervisión con

capacidades técnicas para realizar un control efectivo del cumplimiento de la norma. En particular, es relevante incorporar un estricto control formal de las declaraciones, un sistema de auditorías aleatorio, y observadores en cada distrito que puedan controlar la veracidad de la información respecto fundamentalmente

a los gastos. Sumado a esto, la ley requiere todo un conjunto de regulaciones posteriores que permitan la aplicación de la norma. Es decir, un conjunto de decisiones del órgano regulador que hagan que la norma se adapte a la casuística. Este segundo proceso solo puede ser producto de que la regulación sea efectiva y surjan casos concretos a los que adaptar la legislación.

A pesar de ser una norma adap-tada a la realidad de la compe-tencia electoral en Uruguay y a no pecar de demasiada sofisti-cación (lo que podría impedir su implementación), el cumplimien-to de ley está lejos de ser satis-factorio.

Una de las reformas instituciona-les más importantes en agenda respecto a la regulación del fi-nanciamiento de partidos y cam-pañas pasa por dotar al órgano de supervisión con capacidades técnicas para realizar un control efectivo del cumplimiento de la norma.

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Respecto a las políticas de publicidad de las declaraciones de ingresos y gastos es necesario que la información contenida en las declaraciones se transforme en datos que puedan ser consultados facilimente por los ciudadanos. La presentación de la información debería permitir a los ciudadanos realizar búsquedas, agregaciones, desagregaciones y análisis de manera sencilla. La simple publicación de las rendiciones de cuentas no genera la posiblidad a los ciudadanos de acceder, a un costo razonable, a información de uso.

Un tercer punto de agenda está asociado a la discusión sobre la pertinencia de la existencia y las formas de las donaciones anónimas. Es discutible la utilidad de habilitar donaciones de carácter anónimo para salvaguardar a los ciudadanos de eventuales persecuciones. Sin embargo, si la regulación las habilita, deberían entonces establecerse mecanismos que dificultaran el fraccionamiento de donaciones grandes para pasarse como anónimas. Adicionalmente, podrían fijarse instrumentos para que este tipo de donaciones fueran también anónimas para el receptor. Es decir, que los partidos tampoco sepan de quién proviene ese dinero. Por último, no parece muy razonable que el límite para el total de dinero que un partido puede recibir a través de este tipo de donaciones se establezca en función del ingreso total del partido. Una norma que establezca un límite absoluto para distintos tipos de candidatos (fórmulas presidenciales, listas a senadores, listas a diputados, candidaturas a intendente y listas a ediles) es deseable, y preferible a la actual, en términos de equidad y también de control del volumen de este tipo de donaciones.

Un cuarto punto es el relativo a las donaciones ilimitadas de los candidatos. Si la ley habilita, como lo hace, a que los candidatos puedan donar sin límite a sus propias campañas, debería también establecer la exigencia de declaración de orígen de esos fondos por parte de los candidatos. Las políticas contra el lavado de

activos suelen establecer la necesidad de declarar el origen de los fondos a la hora de realizar grandes depósitos bancarios o comprar propiedades. De manera similar se debería pedir a los candidatos que justifiquen la procedencia de los ingresos propios

que ellos van a destinar a sus campañas para evitar que dinero de terceros entre sin control a través de supuestos aportes de los candidatos.

Un quinto punto refiere la ausencia de regulación de las transacciones de compra de publicidad en medios masivos (radio y televisión), en particular en televisión abierta. Dado los montos de esas transacciones, el cobro de precios diferenciales puede suponer aportes muy superiores por parte de los medios a los establecidos en la ley. La fijación discrecional de precios también puede funcionar como una discriminación hacia determinados candidatos que determina menores posiblidades de transimitir su oferta política (aún contando con el mismo dinero que otros). En la etapa de negociación de la ley de 2009 la discusión se centró en la distribución de minutos gratis entre los partidos, lo que dio como resultado que no pudieran llegar a un acuerdo sobre este punto. En la actualidad, el proyecto de ley de servicios de comunicación audiovisual, a estudio en el parlamento, prevee también la distribución de minutos gratis diarios entre los partidos durante el período de duración de la campaña electoral.

Si la ley habilita, como lo hace, a que los candidatos puedan do-nar sin límite a sus propias cam-pañas, debería también estable-cer la exigencia de declaración de orígen de esos fondos por parte de los candidatos.

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Más allá de la solución de distribución gratuita de minutos, es necesario regular la compra de espacios publicitarios a través de fijar precisos, y controlar las transacciones de compra de minutos en televisión. Tarifar y controlar la transacción de compra de espacio publicitario en medios masivos de comunicación, es la única forma de lograr un trato igualitario que no haga a los candidatos dependientes de la gracia de los medios. En otras palabras, que los medios no puedan, a través del cobro diferencial, ejercer influencia sobre los políticos (que pueden temer a las represealias de los medios si toman determinadas decisiones o apoyan determinadas políticas) y tampoco incidan sobre las posiblidades de los políticos de transmitir sus mensajes.

Por último, una agenda de reformas implica también discutir sobre los apoyos que necesitan los partidos y candidatos, en términos de asesoramiento y formación técnica, para cumplir con la ley. La experiencia comparada muestra cómo buena parte del incumplimiento de estas norma se asocia a los bajos niveles de capacidad técnica para hacer

frente a los requerimientos de la ley, y no a conductas deliveradas orientadas a ocultar determinadas transacciones. En este sentido, son importantes las tareas de capacitación y asesoramiento destinadas a mejorar los niveles de cumplimiento. Es necesario generar en los actores políticos la capacidad de cumplir con las normas.

Uruguay necesita enfocarse en hacer que la regulación sobre el financiamiento de campañas funcione. Ningún cambio normativo va a generar mayor transparencia y legitimidad del sistema político, si no se traduce en cumplimiento efectivo. Tomar la decisión de

generar las capacidades en el organismo de control , para que la norma genere cambios verdaderos y no solo de fachada en las prácticas de financiamiento político, es el principal desafío en términos institucionales respecto al financiamiento de partidos. De su funcionamiento efectivo, seguramente surgirán problemas que requieran la adaptación de la ley, pero la agenda de reformas de la norma no tiene sentido si no cambian antes las condiciones actuales de implementación de la normativa.

Son importantes las tareas de ca-pacitación y asesoramiento des-tinadas a a mejorar los niveles de cumplimiento. Es necesario generar en los actores políticos la capacidad de cumplir con las normas.

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