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SOLICITUD DE EJERCICIO DE LA FACULTAD PREVISTA EN LA FRACCIÓN IX DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 2/2014

PONENTE: MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZSECRETARIOS: LORENA GOSLINGA REMÍREZ Y RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA

México, Distrito Federal. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, en sesión del día dos de diciembre de dos mil catorce,

emite la siguiente:

RESOLUCIÓN

Correspondiente a la solicitud de ejercicio de la facultad prevista en la

fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación 2/2014.

I. ANTECEDENTES

1. De las constancias existentes en el expediente, se advierte que el

veintisiete de marzo de dos mil catorce, la Comisión de Administración

del Consejo de la Judicatura Federal acordó tomar conocimiento de

los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para los

Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación”

correspondientes al año dos mil catorce y del calendario de pagos de

ese periodo.


2. En la misma sesión, la Comisión de Administración autorizó las

“Políticas específicas correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para

Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales Federales”1, en las

cuales se previó la reducción de $********** (**********) al monto total

que correspondería a dicha percepción para el cargo de Magistrado de

Circuito, para quedar en un monto bruto anual de $**********

(**********).

3. El doce de mayo de dos mil catorce, se llevó a cabo una reunión de

trabajo a la que asistieron los consejeros integrantes de la Comisión

de Administración, el Secretario Ejecutivo de Pleno y Presidencia, el

Oficial Mayor, el Director General de Programación y Presupuesto, así

como los representantes de las asociaciones de magistrados y jueces,

y de los coordinadores de magistrados de los Circuitos Primero,

Segundo, Tercero, Cuarto y Sexto, para atender las diversas

inquietudes planteadas respecto de la Remuneración Total Anual de

magistrados de Circuito.

II. TRÁMITE

4. Solicitud presentada por magistrados de Circuito. Los magistrados

del Poder Judicial de la Federación que más adelante se precisan

solicitaron a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer la

facultad prevista en el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, mediante escrito presentado el tres

de junio de dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y

Correspondencia de este Alto Tribunal. Los magistrados de referencia

nombraron como representante común al Coordinador General de

1 Determinación que fue dada a conocer mediante oficio STCA/743/2014 emitido por la Secretaría Técnica de la Comisión de Administración, de veintisiete de marzo de dos mil catorce.

2


Tribunales Colegiados y Unitarios del Primer Circuito, magistrado

**********.

5. En la solicitud indicada, los magistrados expresaron, sustancialmente,

que para el ejercicio fiscal dos mil trece, el Consejo de la Judicatura

Federal autorizó un monto bruto por la cantidad de $**********

(**********) por concepto de pago de “bonos de riesgo” para el cargo de

Magistrado de Circuito, cuyo monto neto, una vez deducido del

impuesto sobre la renta vigente en ese periodo fiscal (tasa directa del

30%), fue de $********** (**********).

6. Sin embargo, continúan los promoventes, el Consejo ordenó, por

conducto de sus áreas administrativas, disminuir el monto de los

bonos de pago por riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito

correspondientes al ejercicio dos mil catorce, para quedar en la

cantidad de $********** (**********), lo que significa una reducción de

$********** (**********) con respecto al del año próximo pasado.

7. La reducción anterior, a consideración de los magistrados, configura

una vulneración de lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución

Federal, en el sentido de que no puede ser disminuida la

remuneración de los magistrados, pues dichos bonos de pago por

riesgo forman parte de la remuneración que perciben, en términos de

los dispuesto por el artículo 127, fracción I, de la Ley Fundamental.

8. En el mismo sentido, argumentan que la reducción al monto del pago

por riesgo trastoca el principio de independencia judicial, en virtud de

que un funcionario que se sabe expuesto a la separación inmediata

del cargo o a la disminución de sus emolumentos, difícilmente puede

tener seguridad, independencia y autonomía judicial.

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9. Por otra parte, los promoventes refieren que el bono de riesgo es una

prestación inherente al cargo y como tal, en principio, no tendría que

formar parte del salario tope que establece la Constitución en el

artículo 127, fracción II, sino que más bien se inscribe dentro del

cúmulo de ayudas y prestaciones al cargo, que se justifican en función

de cada especialidad o área de gobierno.

10. Así, continúan los magistrados, en el caso del Presidente de la

República existe una serie de prerrogativas que no forman parte de su

salario, pero que constituyen prestaciones inherentes a su alta

investidura, como son aeronaves y vehículos blindados a su

disposición, residencia oficial y su mantenimiento, escoltas, gastos de

alimentación, etcétera. De ahí que conforme al artículo 94 de la

Constitución Federal, bajo ninguna interpretación las percepciones de

los jueces pueden ser disminuidas, aun cuando sean superiores a las

del Presidente de la República.

11. Los magistrados refieren que en las discusiones en el Senado de la

República en torno a la reforma constitucional a los artículos 75, 115,

122, 123 y 127, publicada en el Diario Oficial de la Federación el

veinticuatro de agosto de dos mil nueve, se determinó que los sueldos

del Poder Judicial de la Federación no podían ser disminuidos en

forma retroactiva. De ahí que, si la prerrogativa de protección al salario

judicial superó el proceso de reforma y en este último se respetó el

sueldo de los funcionarios judiciales que en ese momento ganaban

más que el Presidente de la República, entonces no existe justificación

alguna para disminuir los emolumentos jurisdiccionales sobre la base

hipotética y aún no comprobada de que el salario de los magistrados

excedería el correspondiente para el titular del Ejecutivo Federal.

4


12. En otro orden de ideas, los promoventes refieren que de conformidad

con el artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se reformó la

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicado

en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de dos mil

catorce, el Poder Judicial recibió la obligación de adoptar acciones

para generar economías, durante el ejercicio fiscal de dos mil catorce,

del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de

mandos medios y superiores y del 5% del gasto de operación del

gasto corriente estructural que no esté relacionado con programas de

atención a la población.

13. Con base en lo anterior, en el Acuerdo General del Comité

Coordinador para Homologar Criterios en Materia Administrativa e

Interinstitucional del Poder Judicial de la Federación, por el que se

establecen las medidas de carácter general de racionalidad, disciplina

presupuestal y modernización para el ejercicio fiscal dos mil catorce,

publicado el veintisiete de febrero de ese mismo año en el Diario

Oficial de la Federación, se adquirió el siguiente compromiso:

“QUINTO. Sin demérito del cumplimiento de las metas institucionales aprobadas para cada uno de los Órganos del Poder Judicial, el compromiso de ahorro que adquieren por virtud de las disposiciones del presente Acuerdo, será el de alcanzar la cantidad de $********** (**********), distribuidos de la siguiente forma:

Suprema Corte de Justicia de la Nación: $********** Consejo de la Judicatura Federal: $********** Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación: $**********

Los importes anteriores correspondientes al compromiso de ahorro citados en el párrafo anterior, incluyen la

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disminución del 5% de la Partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores y el 5% del gasto de operación del gasto corriente estructural no relacionado con programas de atención a la población, derivado de acciones para generar economías conforme a lo dispuesto en la reforma de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”.

14. Al respecto, los magistrados consideran que la Comisión de

Administración del Consejo de la Judicatura Federal debió proceder a

la aplicación del artículo Quinto Transitorio del Decreto por el que se

reformó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,

mediante una interpretación conforme, pues ante lo que ellos mismos

denominan como un desafío abierto al artículo 94 de la Constitución

Federal, la citada Comisión debió optar por una interpretación que

adecuara el precepto legal referido al marco constitucional.

15. En ese sentido, los promoventes refieren que la aplicación mediante

una interpretación conforme podría haber implicado alguna de las

siguientes medidas:

“a) El 5% de la partida de sueldos correspondiente al personal de mandos medios y superiores, aplicaría al Oficial Mayor, Directores Generales, Director de Área y en general a todos aquellos mandos medios y superiores que no tuvieran cargos protegidos por el artículo 94 constitucional (Ministros, Magistrados y Jueves) o, mejor aún:

b) Las economías del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores, se tomarían de los puestos que hubieren quedado vacantes por renuncias, retiros, suspensiones, destituciones y, desde luego, de aquellos órganos jurisdiccionales de nueva creación, que hubieren

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demorado en instalarse, por razones ajenas a la voluntad del Consejo de la Judicatura Federal”.

16. Al no haberse hecho así y optado por disminuir las prestaciones de los

Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, concluyen los

solicitantes, el Órgano de Gobierno administrativo torno

inconstitucional, en su aplicación, el artículo transitorio referido. De ahí

que pidan a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación detener este

tipo de hostigamientos a la función judicial.

17. Acuerdo de admisión. La Presidenta en funciones de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación2 determinó, por acuerdo de cinco de

junio de dos mil catorce, admitir a trámite la solicitud en cuestión con el

número 2/2014 (únicamente respecto de los magistrados que

efectivamente suscribieron el escrito respectivo). De igual forma, se

requirió al Consejo de la Judicatura Federal rendir el informe

correspondiente dentro del plazo de nueve días contados a partir del

día siguiente al que le fuera notificado el acuerdo de admisión. En este

mismo acuerdo se determinó turnar el asunto, en su oportunidad, a la

Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz para su estudio3.

18. En el auto admisorio se tuvieron como promoventes del asunto a los

siguientes magistrados federales: **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, 2 El Subsecretario General de Acuerdos certificó el nueve de junio de dos mil trece, que el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación está imposibilitado para tramitar el presente asunto, al ser representante legal del Consejo de la Judicatura Federal.3 Dicho acuerdo está visible de las páginas 28 a 34 del expediente que se resuelve.

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**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,

**********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y

**********.

19. Desahogo del informe requerido por la Presidenta en funciones.

El Consejo de la Judicatura Federal rindió el informe correspondiente,

por conducto de su Director General de Asuntos Jurídicos, mediante

escrito presentado el veinticinco de junio de dos mil catorce, en la

Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto

Tribunal4.

20. En dicho escrito, el Consejo expone, después de referir una serie de

antecedentes, que efectivamente la Comisión de Administración del

Consejo de la Judicatura Federal determinó, en sesión de veintisiete

de marzo de dos mil catorce, autorizar las “Políticas específicas

correspondientes al pago de riesgo 2014 para Consejeros y Órganos

Jurisdiccionales Federales”.

21. Sin embargo, el Consejo afirma que la presente solicitud es

improcedente, al no actualizar los supuestos normativos previstos en

la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de

la Federación, específicamente porque el asunto sometido a

consideración de este Alto Tribunal no es un conflicto derivado de la

4 Ibíd., páginas 69 a 123.

8


aplicación de disposiciones que involucren la esfera jurídica de los

órganos jurisdiccionales o que afecten el adecuado ejercicio de la

función jurisdiccional.

22. En este orden de ideas, se afirma que del artículo 81, fracciones II, XIII

y XXX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se

deduce la facultad del Consejo de la Judicatura Federal para aprobar

el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación, así

como emitir Acuerdos Generales, reglamentos internos y lineamientos

a través de los cuales se regulan cuestiones propiamente

administrativas o bien operativas que no tienen ninguna incidencia en

el adecuado ejercicio de la función jurisdiccional, como es el caso del

“Acuerdo General del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que

reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del similar que

reglamenta la organización y funcionamiento del propio Consejo”.

23. Aunado a lo anterior, se enfatiza que el artículo 35, fracciones I, XXX y

XXXV de dicho Acuerdo General prevé la facultad de la Comisión de

Administración del Consejo de la Judicatura Federal de administrar los

recursos del Poder Judicial de la Federación, con apego al Decreto de

Presupuesto de Egresos correspondiente. Sin embargo, afirma el

Consejo, dicha facultad no tiene incidencia alguna en el adecuado

ejercicio de la función jurisdiccional o sustantiva de los órganos

jurisdiccionales, menos aún los “Lineamientos Homologados sobre

Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la

Federación”, ni las “Políticas específicas correspondientes al Pago de

Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales

Federales” autorizadas por la Comisión de Administración en sesión

de veintisiete de marzo de dos mil catorce, ya que consisten en reglas,

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direcciones o criterios de operación de carácter presupuestal, los

cuales sólo tienen impacto en aspectos de carácter administrativo y no

en la función jurisdiccional.

24. Por otra parte, se afirma que la presente solicitud es improcedente

porque los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para

los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación” y las


Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales Federales” no

contienen una intromisión a la función jurisdiccional, pues no existe la

más mínima injerencia en el desahogo o la práctica de las diligencias

judiciales, menos aún en la toma de decisiones jurisdiccionales, por lo

cual no es dable afirmar la vulneración de los principios de autonomía

e independencia.

25. Además, se aduce que la solicitud es improcedente porque si bien

plantea un conflicto derivado de una cuestión administrativa

relacionada con aspectos institucionales, ello de ninguna manera

incide en el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. Suponer lo

contrario, continúa el Consejo, implicaría una afectación a la

organización y funcionamiento del propio Consejo al no permitirle

cumplir con los fines para los cuales fue creado (administrar, vigilar y

disciplinar) o con las atribuciones y obligaciones que la Constitución y

las leyes secundarias le confirieron y como consecuencia impedir la

aplicación de las decisiones adoptadas al interior de aquél.

26. Por cuanto hace al fondo del asunto, el Consejo argumenta que el

“Pago de Riesgo” es una percepción adicional que se otorga a los

servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación,

dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de sus funciones,

10


es decir, para la realización de su trabajo, cuyo monto y periodicidad

está sujeto a las normas, lineamientos y políticas, aprobados por los

Órganos de Gobierno, por lo que la remuneración que perciben los

magistrados por este concepto no goza del principio de irreductibilidad

salarial a que se refiere el artículo 94 de la Constitución Federal.

27. En el informe se aduce que el otorgamiento del “Pago de Riesgo” sea

cual fuere su monto, no incide en la toma de decisiones de los

magistrados de Circuito, dado que el ejercicio de sus funciones deriva

del mandamiento expreso de la Constitución y de las leyes que de ella

emanan, mas no del otorgamiento de prestaciones adicionales y que

considerar lo contrario sería aceptar que la autonomía jurisdiccional se

encuentra anclada exclusivamente a la remuneración y apoyo

económicos que reciben del Consejo de la Judicatura Federal.

28. El Consejo apunta que si dentro del “Manual que regula las

remuneraciones para los servidores públicos del Poder Judicial de la

Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce” se estableció la

facultad del Órgano de Gobierno del Consejo de la Judicatura Federal

para determinar el monto del “Pago de Riesgo” debe entenderse que

este no permanece fijo y, por tanto, no goza del principio de

irreductibilidad referido, en tanto no forma parte del salario o sueldo

base, ni de las prestaciones ordinarias, por lo cual el Consejo en el

ajuste que se realizó buscó no afectar estas últimas y mantener fija la

Remuneración Total Anual Bruta en la cantidad de $**********

(**********), importe exactamente igual al que les correspondió en el

ejercicio dos mil trece, por lo que se preservó plenamente lo

establecido en los artículos 94 y 127 de la Constitución Federal.

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29. En el informe se refiere que, contrariamente a lo sustentado por los

promoventes, el “Pago de Riesgo” no es un bono, sino que se trata de

una percepción adicional. De ahí que la Comisión de Administración

del Consejo de la Judicatura Federal se encuentra facultada para que

a través de la autorización de las “Políticas específicas

correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares

de Órganos Jurisdiccionales Federal” realice ajustes o reducciones en

el monto, esto con el propósito de acatar los principios y bases

establecidos en el artículo 127 de la Ley Fundamental.

30. El Consejo aclara que, contra lo dicho por los promoventes, el Consejo

de la Judicatura Federal no autorizo para el ejercicio de dos mil trece

un monto bruto de $********** (**********) por concepto de “Pago de

Riesgo” para magistrados de Circuito, sino que autorizó y pagó por

este concepto un total de $********** (**********), en tres exhibiciones

por las cantidades siguientes:

Pago por Riesgo 1ra. Parte. Abril de 2013

Pago por Riesgo 2da. Parte. Agosto de 2013

Pago por Riesgo 3ra. Parte. Noviembre de 2013

Total Pago por Riesgo

2013

Magistrado de Circuito

********** ********** ********** **********

31. Para el ejercicio fiscal dos mil catorce, continúa el Consejo, la

Comisión de Administración autorizó el “Pago de Riesgo primera parte

2014” el veintisiete de marzo de ese mismo año, por la cantidad de

$********** (**********).

32. En este sentido, en el informe se aduce que la reducción efectuada al

“Pago de Riesgo” obedeció a que la totalidad de percepciones

ordinarias y extraordinarias que percibirían los magistrados de Circuito

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en el ejercicio fiscal dos mil catorce excedería las previstas para el

Presidente de la República, de la manera siguiente:

Cargo Proyección de la Percepción Bruta Anual

Presidente de la República $**********

Magistrado de Circuito $**********

33. En virtud de lo anterior, continúa el Consejo, se buscó una alternativa

para ajustar el monto de la remuneración de los magistrados de

Circuito sin afectar el salario base. Lo cual los llevó a la conclusión de

que el ajuste de $********** (**********) a la prestación adicional

correspondiente al “Pago de Riesgo” es el mecanismo que no

quebranta lo dispuesto en los artículo 94 y 127 de la Constitución

Federal.

34. De tal manera que, agrega el Consejo, se autorizó el “Pago de Riesgo”

para magistrados de Circuito para el ejercicio de dos mil catorce, en un

monto bruto anual de $********** (**********) a pagar en tres

exhibiciones de $********** (**********); montos a los cuales se les tiene

que aplicar la tasa de impuesto sobre la renta vigente, por lo cual la

percepción bruta anual para magistrados de circuito quedó establecida

en el monto siguiente:

Cargo Percepción Bruta AnualMagistrado de Circuito $**********

35. Así, el Consejo afirma que la Remuneración Total Anual para el puesto

de magistrado de Circuito nivel 6 para el año dos mil trece es idéntica

a la de dos mil catorce, es decir, ascienden a la cantidad de $**********

(**********), por lo que en ningún momento se vio disminuida y, por

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ende, se respetó lo previsto por el párrafo once del artículo 94 de la

Constitución Federal.

36. Por cuanto hace a la independencia judicial, el Consejo afirma que el

“Pago de Riesgo” autorizado por la Comisión de Administración para el

ejercicio de dos mil catorce, no interfiere con la función judicial de los

tribunales federal, pues el origen de la autorización es de índole

presupuestal administrativo, cuyo ámbito de aplicación es ajeno al

ejercicio de las atribuciones que le encomienda la Constitución y la

Ley a los jueces y magistrados.

37. En el informe se precisa que el ajuste es una atribución de la Comisión

de Administración como Órgano de Gobierno del Consejo de la

Judicatura Federal encaminada a la observancia de lo dispuesto por el

artículo 127 de la Constitución Federal.

38. Finalmente se refiere que si bien los magistrados gozan de la garantía

de seguridad económica, misma que se traduce en una remuneración

adecuada, irrenunciable e irreductible, no menos cierto es que la

Remuneración Total Anual Bruta para el ejercicio de dos mil catorce se

mantuvo exactamente igual a la del ejercicio dos mil trece, en plena

observancia de las bases establecidas en la Constitución Federal y

calculando los ajustes solamente respecto de una percepción

adicional, como lo es el “Pago de Riesgo”, el cual no goza del principio

de irreductibilidad reconocido en el artículo 94 de la Ley Fundamental.

De ahí que al estar apegado a derecho dicho ajuste, es indudable que

no existe hostigamiento de la función judicial alguno.

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39. Desistimientos y adhesiones. Durante el trámite del presente asunto

se presentaron los siguientes desistimientos:

Magistrados desistidos Fecha de presentación en el Alto Tribunal

Fecha del acuerdo de la Presidenta en

funciones

Fecha de ratificación

********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 10-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 11-Junio-2014 12-Junio-2014 18-Junio-2014********** 23-Junio-2014 26-Junio-2014 1-Julio-2014********** 24-Junio-2014 26-Junio-2014 1-Julio-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 9-Julio-2014 4-Agosto-2014 20-Agosto-2014********** 20-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 27-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 27-Agosto-2014 1-Septiembre-2014 8-Septiembre-2014********** 5-Septiembre-14 19-Septiembre-2014 29-Septiembre-2014

40. Por otra parte, mediante escrito presentado el veintisiete de junio de

dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y

Correspondencia de este Alto Tribunal, los siguientes magistrados

federales manifestaron adherirse a la controversia en cuestión: Víctor

Francisco Mota Cienfuegos, Gilberto Chávez Priego, Ismael

Hernández Flores, Gustavo Parrao Rodríguez, Marco Antonio

Rodríguez Barajas, Fernando Rangel Ramírez, Fortunata Florentina

Silva Vázquez, Gonzalo Hernández Cervantes, Daniel Patiño

Pereznegrón, Jaime Aurelio Serret Álvarez, Luz Delfina Abitia

Gutiérrez, Carlos Arellano Hobelsberger, Alejandro Sánchez López,

Ethel Lizzete del Carmen Rodríguez Arcovedo, Virgilio Solorio

Campos, Arturo Ramírez Sánchez, Víctor Manuel Islas Domínguez,

Alejandro Villagómez Gordillo, Walter Arellano Hobelsberger, Eliseo

Puga Cervantes, María Soledad Hernández Ruíz, Víctor Hugo Arellano

y Juan Manuel Vega Sánchez5.

5 Ibíd., páginas 124 a 128.

15


41. La adhesión de referencia fue acordada favorablemente por la

Presidenta en funciones de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, mediante acuerdo emitido el dos de julio de dos mil catorce6.

42. Vista en relación con el informe. El dos de julio de dos mil catorce,

la Presidencia en funciones acordó tener por recibido el informe del

Consejo de la Judicatura Federal e instruyó dar vista a los magistrados

federales a efecto de que manifestaran lo que a su interés conviniera

en relación con el escrito correspondiente7.

43. El representante común de los magistrados federales desahogo la

vista referida, mediante escrito presentado el once de julio de dos mil

catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de

este Alto Tribunal8. En dicho escrito, además de exhibir documentales

consistentes en comprobantes de depósito por concepto de “Pago de

Riesgo”, se expresó, en esencia, que la solicitud formulada sí es

procedente pues encuadra perfectamente en el artículo 11, fracción IX,

de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; que la facultad

de Consejo de la Judicatura Federal para administrar el presupuesto

de los juzgadores federales debe respetar las garantías

jurisdiccionales previstas en la Constitución Federal; que el pago de

riesgo es una prestación nominal y, por ende, está previsto en la

excepción del artículo Tercero Transitorio del Decreto de reforma

constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el

veinticuatro de agosto de dos mil nueve, relativa a que “las

retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes

superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se 6 Ibíd., páginas 134 a 138.7 Ibíd., páginas 134 a 138.8 Ibíd., páginas 149 a 159.

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mantendrán durante el tiempo que dure su encargo”; y, finalmente,

que en el informe de referencia, el Consejo acepto que disminuyó el

pago de riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito lo que, insisten

los solicitantes, transgrede la garantía de irreductibilidad remunerativa

consagrada en la Ley Fundamental.

44. Por acuerdo de cuatro de agosto de dos mil catorce, la Presidenta en

funciones tuvo por desahogado lo arriba indicado y ordenó dar vista al

Consejo de la Judicatura Federal con las documentales ofrecidas por

los magistrados solicitantes9; sin que en el expediente que se resuelva

exista constancia alguna de que el Consejo haya manifestado algo en

torno a los elementos probatorios correspondientes.

45. Así, previos trámites de ley, la Presidenta en funciones emitió un

acuerdo el diecinueve de septiembre de dos mil catorce en el que

ordenó la apertura de un cuadernillo de antecedentes para continuar

con el trámite de los desistimientos pendientes de acordar y determinó

remitir el asunto al Ministro José Ramón Cossío Díaz para la

elaboración del proyecto de resolución correspondiente10.

46. Por escrito de treinta de octubre de dos mil catorce, el Ministro

Ponente solicitó a la Presidenta en funciones de este Alto Tribunal

que, con fundamento en el artículo 79 del Código Federal de

Procedimientos Civiles —de aplicación supletoria a la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación—, del cual se desprende que, para

formar su convicción, el juzgador puede valerse de cualquier persona,

sea parte o tercero, y de cualquier cosa o documento, ya sea que

pertenezca a una de las partes o a un tercero, siempre y cuando la 9 Ibíd., página 164 a 166.10 Ibíd., páginas 201 a 204.

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misma tenga relación inmediata con los hechos controvertidos, por su

digno conducto, se diera vista al Consejo de la Judicatura Federal y a

los Magistrados de Circuito solicitantes con el proyecto de resolución

preliminar, para que, en el plazo de tres días a que se refiere la

fracción II del artículo 297 del código adjetivo de referencia,

manifestaran lo que a su derecho conviniera.

47. Mediante auto de tres de noviembre siguiente, la Presidenta en

funciones acordó favorablemente dicha petición, al ordenar correr

traslado al Consejo de la Judicatura Federal y a los Magistrados de

Circuito solicitantes, por conducto de su representante común, con el

proyecto de resolución preliminar en los términos solicitados por el

Ministro Ponente.

48. El Magistrado **********, representante común de los magistrados

solicitantes, desahogó la vista relatada mediante escrito presentado el

once de noviembre de dos mil catorce en la Oficina de Certificación

Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. En el escrito respectivo se sustentó, en esencia, que de

conformidad con el Manual de Remuneraciones del Poder Judicial de

la Federación publicado el veintisiete de febrero de dos mil catorce en

el Diario Oficial de la Federación, el pago de riesgo sí es una

prestación nominal porque en el punto “4” del referido instrumento

normativo se indica que las prestaciones nominales “son las que se

encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico”.

De ahí que, en su opinión, dicho pago de riesgo sea una prestación

nominal en tanto se encuentra en el tabulador, al estar numerada en el

punto “8.3.3.” del catálogo de definiciones del Manual en cuestión y

ser distinta del sueldo básico.

18


49. Asimismo, el representante común de los magistrados solicitantes

señaló que el Manual arriba referido no debe ser interpretado de

manera aislada y, por tanto, debe considerarse al pago de riesgo

dentro de las prestaciones nominales, con lo cual encuadraría en la

excepción prevista en artículo Tercero Transitorio del Decreto de

reforma al artículo 127 constitucional, publicado en el Diario Oficial de

la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve.

50. Por su parte, el representante legal del Consejo de la Judicatura

Federal desahogó la vista correspondiente, mediante escrito

presentado el once de noviembre de dos mil catorce en la Oficina de

Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, en el

cual adujo, sustancialmente, compartir el proyecto de resolución

respectivo, aun cuando reiteró el argumento hecho valer en el informe

rendido el veinticinco de junio de dos mil catorce, en el sentido de que

la solicitud planteada es improcedente porque la reducción del pago

de riesgo no incide en la función jurisdiccional.

III. COMPETENCIA

51. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es

competente para resolver el presente asunto, al versar sobre el

ejercicio de la facultad que deriva de lo dispuesto en el artículo 11,

fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

que consiste en velar en todo momento por la autonomía de los

órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de

sus miembros, la que incluso, atendiendo a la redacción del dispositivo

legal citado, puede ejercerse en cualquier momento sin necesidad de

19


promoción o denuncia frente a cualquier acto de autoridad. Asimismo,

resulta aplicable lo establecido en el Punto Segundo, fracción XI, del

Acuerdo General 5/2013, en lo relativo a que este Tribunal Pleno

conservará para su resolución las solicitudes a que se refiere la

fracción IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación11,

siempre que vaya a abordarse el fondo de lo planteado, tal y como es

el caso que ahora nos ocupa.

IV. PROCEDENCIA

52. Previo a fincar la competencia a favor de esta Suprema Corte de

Justicia de la Nación, se deben resolver las cuestiones de

improcedencia hechas valer por el Consejo de la Judicatura Federal y,

de ser superadas, delimitar el alcance de las atribuciones conferidas a

este Alto Tribunal por la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación. Para tales efectos se responderá

la siguiente interrogante:

¿La solicitud de los magistrados de Circuito encuadra en lo prescrito por el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación?

53. En la primera parte de su informe, el Consejo de la Judicatura Federal

establece, en esencia, que la solicitud de los magistrados no actualiza

los supuestos normativos previstos en la fracción IX del artículo 11 de

la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación12, específicamente 11 “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:[…]XI. Los asuntos a que se refieren los artículos 10, fracciones IX y X, estos últimos cuando deba abordarse el fondo de lo planteado, y 11, fracciones VII, IX y XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación”.12 “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y

20


porque el asunto sometido a consideración de este Alto Tribunal no es

un conflicto derivado de la aplicación de disposiciones que involucren

la esfera jurídica de los órganos jurisdiccionales o que afecten el

adecuado ejercicio de la función jurisdiccional. Sino que en realidad se

trata de un conflicto derivado de una cuestión meramente

administrativa, en virtud de que los “Lineamientos Homologados sobre


Federación” y las “Políticas específicas correspondientes al Pago de

Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos Jurisdiccionales

Federales” consisten en reglas, direcciones o criterios de operación de

carácter presupuestal, los cuales sólo tienen impacto en aspectos de

carácter administrativo y no en la función jurisdiccional.

54. No asiste la razón al Consejo, en virtud de que la solicitud sobre la

cual versa el presente asunto sí está inmersa dentro de lo previsto por

el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, cuyo texto establece:

“Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

[…]

IX. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Suprema Corte de Justicia, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la

tendrá las siguientes atribuciones:[…]IX. Conocer y dirimir cualquier controversia que surja entre las Salas de la Suprema Corte de Justicia, y las que se susciten dentro del Poder Judicial de la Federación con motivo de la interpretación y aplicación de las disposiciones de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de esta Ley Orgánica;”.

21


Federación con motivo de la interpretación y aplicación de las disposiciones de lo dispuesto en los artículos 94, 97, 100 y 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los preceptos relativos de esta ley orgánica”.

55. En este sentido, la solicitud que nos ocupa fue formulada por diversos

Magistrados del Poder Judicial de la Federación bajo la premisa

fundamental de que las “Políticas específicas correspondientes al

Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos

Jurisdiccionales Federales” aprobadas por la Comisión de

Administración del Consejo de la Judicatura Federal en sesión de

veintisiete de marzo de dos mil catorce, así como los “Lineamientos

Homologados sobre Remuneraciones para los Servidores Públicos del

Poder Judicial de la Federación” transgreden los dispuesto en el

artículo 94 de la Constitución Federal, antepenúltimo párrafo13,

específicamente en lo concerniente a la irreductibilidad de la

remuneración de los magistrados federales.

56. Dicha premisa, pone de manifiesto la existencia de un órgano del

Poder Judicial de la Federación (tal y como lo es el Consejo de la

Judicatura Federal, a través de su Comisión de Administración) que

con la emisión del manual y lineamientos arriba indicados, conllevó a

otros órganos del mismo Poder Federal (magistrados del Poder

Judicial de la Federación) a considerar vulnerado lo dispuesto por un

precepto constitucional enfocado a prescribir la irreductibilidad

remunerativa de estos últimos, a saber, el 94 de la Ley Fundamental.

13 “Artículo 94. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.

22


57. De ahí que, con independencia de que asista o no la razón a los

magistrados solicitantes, el asunto reviste las características a que se

refiere el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación, en la medida de que estamos en presencia de una

controversia suscitada al interior del Poder Judicial de la Federación

con motivo de la interpretación y aplicación del artículo 94 de la


58. No obsta a lo anterior, lo argumentado por el Consejo de la Judicatura

Federal, en su informe inicial y en el desahogo de la vista concerniente

al proyecto de resolución, relativo a que el presente conflicto deriva de

la aplicación de normas eminentemente operativas y de carácter

presupuestal, mismas que no inciden en la función jurisdiccional. Ello,

porque es en todo caso a este Tribunal Pleno a quien corresponde

determinar, ya en el fondo del presente asunto, el alcance que

efectivamente tuvo y tiene la actividad administrativa desplegada por

el citado Consejo con la emisión del manual y lineamientos antes

precisados, dentro de la esfera jurídica de los magistrados

promoventes.

59. En efecto, tal y como lo dispone el epígrafe del artículo 11 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, es a este Pleno a quien

corresponde velar en todo momento por la autonomía de los órganos

de la Judicatura Federal y por la independencia de sus miembros.

60. Sobre el particular, este Alto Tribunal ha sido consistente en referir que

el legislador, al instituir la facultad de referencia, reafirmó que la

Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el órgano que se

encuentra en el peldaño de mayor jerarquía en el Poder Judicial de la

23


Federación y que es conveniente reconocerle una especial posición

dentro de este último.

61. Por lo anterior, ante la magnitud de la responsabilidad que tiene el

Pleno de la Suprema Corte de velar en todo momento por la

autonomía de los órganos de la Judicatura Federal y por la

independencia de sus miembros, la atribución contenida en el texto de

la Fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de

la Federación, no debe entenderse en un sentido restringido y literal,

sino que tal enunciación, debe comprenderse en un sentido amplio y

acorde para asumir que el legislador confirió competencia al Pleno de

este Alto Tribunal para adoptar todas aquellas medidas que estime

necesarias a fin de cumplir con la responsabilidad en cuestión14. Sin

que esto implique soslayar que, tratándose de cuestiones vinculadas

con la actividad administrativa del Consejo de la Judicatura Federal, el

análisis de procedencia de la solicitud para ejercer la facultad de

referencia debe ser casuístico y sujeto a la actualización de los

supuestos legales que para tal efecto prevé la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, mismos que en el caso se ven actualizados.

62. Por tanto, la pregunta que nos ocupa debe responderse en sentido

afirmativo, esto es, la solicitud de los promoventes encuadra en lo

prescrito por el artículo 11, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, en tanto versa sobre una controversia

suscitada entre órganos del Poder Judicial de la Federación que

demanda de este Alto Tribunal pronunciarse, entre otras cuestiones,

en torno al sentido y alcance del artículo 94 de la Constitución Federal

en relación con la actividad desplegada por el Consejo de la

Judicatura Federal, con la emisión de las “Políticas específicas

14 En ese sentido véanse las sentencias dictadas por el Tribunal Pleno al resolver las solicitudes de ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación 1/2005 y 1/2013.

24


correspondientes al Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares

de Órganos Jurisdiccionales Federales” y los “Lineamientos

Homologados sobre Remuneraciones para los Servidores Públicos del

Poder Judicial de la Federación”.

63. Aunado a lo anterior, cabe destacar que, al no estar en presencia

propiamente de un asunto de litis cerrada, sino de una facultad que

puede ejercer este Alto Tribunal incluso de manera oficiosa, el

presente caso será analizado en función de los argumentos ofrecidos

por los magistrados federales en la solicitud respectiva y los

propuestos por el Consejo de la Judicatura Federal en el informe

correspondiente, así como aquellos otros elementos que sobre el tema

que nos ocupa advierta este Pleno, en aras de cumplir con la

obligación que tiene este último de velar por la autonomía de los

órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de

sus miembros.

64. De igual forma, es preciso mencionar que al no ser este un asunto

propiamente contradictorio, no se recurrirá a calificación alguna de los

argumentos propuestos por los magistrados federales y el Consejo de

la Judicatura Federal (inoperantes, infundados o fundados), sino

exclusivamente a determinar si la autonomía e independencia de los

magistrados de Circuito ha sido o no vulnerada.

V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

65. Estudio de fondo. La cuestión a resolver en el presente asunto

consiste en determinar si las “Políticas específicas correspondientes al

Pago de Riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de Órganos

Jurisdiccionales Federales” y los “Lineamientos Homologados sobre

25



Federación” transgreden o no la independencia judicial y,

concretamente, lo dispuesto por el antepenúltimo párrafo del artículo

94 de la Constitución Federal.

66. Dicha problemática será analizada en función de las siguientes

interrogantes:

¿Cuál es el marco histórico de la independencia judicial en el orden jurídico mexicano?

¿Cuál es el conjunto de garantías jurisdiccionales reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de justicia?

¿Qué alcance específico tiene la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

¿La reducción del pago de riesgo dos mil catorce para el cargo de Magistrado de Circuito transgrede la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa?

67. Primera cuestión: ¿Cuál es el marco histórico de la independencia judicial y las garantías jurisdiccionales en el orden jurídico mexicano?

68. Los magistrados solicitantes aducen que el Consejo de la Judicatura

Federal, a través de la emisión de la normativa referida con antelación,

ha transgredido la independencia judicial de los Magistrados de

Circuito y, específicamente, la irreductibilidad remunerativa reconocida

por la Constitución Federal a favor de los juzgadores federales.

26


69. El tema concerniente a la independencia judicial haya su origen en un

orden jurídico distinto al nuestro. De ahí que con el ánimo de entender

en su justa dimensión la problemática a la cual tiene que dar respuesta

este Tribunal Constitucional, conviene relatar, aunque sea de un modo

general, cuál ha sido la cadena evolutiva de dicho tópico en sus

antecedentes angloamericanos e hispanos, hasta llegar al

constitucionalismo nacional.

70. Antecedentes angloamericanos. La noción de independencia

judicial tiene su origen en Inglaterra como consecuencia de las guerras

civiles y de la lucha contra los intentos de implantar el absolutismo

monárquico15. Cierto es que, ya desde el siglo XII, se había

desarrollado en ese país una poderosa categoría de juristas

profesionales o abogados, agrupados en corporaciones (Inns of

Court), de cuyo seno venían nombrados los jueces que administraban

—y creaban— el Common Law; pero el modo de nombramiento y

permanencia en el cargo de los jueces no difería de los existentes en

el resto de Europa: la justicia era una atribución regia y, por tanto, erra

prerrogativa de la Corona nombrar y cesar a los jueces libremente16.

71. A lo largo de todo el siglo XVII, la batalla por la independencia judicial

frente a la Corona fue un episodio dentro de la más general resistencia

contra los intentos de instaurar un auténtico régimen absolutista,

similar al que estaba triunfando en casi toda Europa.

15 En ese sentido véase: Diez Picazo, Luis María. Notas de Derecho Comparado sobre la Independencia Judicial. Revista Española de Derecho Constitucional. Año 12. Número 34. Enero-Abril 1992.16 En ese sentido, veáse Maitland, F. W. The Constitucional History of England. Cambridge University Press. 1979. Página 267.

27


72. La pugna fue larga y tuvo sus momentos más significativos en la

polémica mantenida entre el juez Coke y Jacobo I. En este sentido, es

sumamente representativo el caso de las Prohibitions del Roy (1607),

en que el juez Coke, sobre la base de una interpretación

interesadamente historicista del Common Law, negó al monarca la

facultad de avocar para sí el conocimiento de cualquier litigio.

73. Con la Revolución Gloriosa de 1688 se impusieron definitivamente los

principios liberales y, en el terreno de la administración de justicia,

dichos principios se plasmaron en la abolición, por el Bill of Rights de

1689, de los tribunales conciliares o de prerrogativa —instituidos al

margen del Common Law y directamente dependientes del rey—, así

como en el establecimiento de un nuevo estatuto judicial17.

74. El estatuto judicial se halla recogido en la Act of Settlement de 1701,

uno de los documentos legislativos básicos que, aún hoy, conforman

la llamada Constitución no escrita del Reino Unido. En una de sus

secciones, dicha norma dispone que “las comisiones de los jueces se

harán quamdiu se bene gesserit [por todo el tiempo que se comporten

bien] y sus salarios serán previstos y fijados en ley; pero, mediante el

parecer de ambas Cámaras del Parlamento, será lícita la remoción de

aquéllos”. Este precepto fue completado por medio de una ley de

1760, en virtud de la cual los jueces no habrían de ver en lo sucesivo

automáticamente revocados sus nombramientos a la muerte de cada

monarca. Estas dos reglas han sido después compiladas en varios

textos legales, y constituyen hasta hoy el núcleo del estatuto del juez

inglés.

17 Ensor, R. C. K. Jueces y Tribunales en Inglaterra, Francia y Alemania (trad. esp.). Madrid. Revista de derecho privado. 1935.

28


75. En esta etapa, todos los jueces continuaban siendo nombrados por la

Corona: en el caso de los tribunales superiores (miembros togados de

la Cámara de los Lores o Law Lords, Court of Appeal y High Court), a

propuesta del Primer Ministro; en el caso de los tribunales inferiores

(Crown Courts y County Courts), a propuesta del Lord Canciller, cargo

en el que confluyen la Presidencia de la Cámara de los Lores —

incluido su comité judicial, que hasta el año dos mil nueve era el

Supremo Tribunal del Reino Unido— y la dirección del departamento

gubernamental para todos los asuntos relacionados con la justicia.

76. Una vez nombrados, los jueces permanecen en el cargo de por vida o,

más recientemente, hasta alcanzar la edad de jubilación. Asimismo, el

sistema inglés consolido la noción de que los jueces sólo pueden ser

separados de su encargo mediante una resolución de ambas Cámaras

del Parlamento.

77. El modelo de independencia personal del juez inglés se extendió a la

mayoría de los países de Common Law y, en algunos de ellos, fue

expresamente constitucionalizado. Tal es, paradigmáticamente, el

caso de Estados Unidos, donde reglas similares gozan de la

condición de supralegales18.

78. Al respecto debe tenerse en cuenta que los constituyentes

estadounidenses consideraron que un poder judicial independiente era

esencial para asegurar la imparcialidad y justicia para todos los

ciudadanos de los Estado Unidos19.

18 Al respecto véase: Abraham, H. J. The Judicial Procces. Nueva York-Oxford. Oxford University Press. 7ª. Edición. 1986.19 En ese sentido véase El Federalista, pp. 209-210.

29


79. De ahí que en la Constitución Política de los Estados Unidos de 1787,

aprobada en 1789, se dispuso en el artículo III que todos los jueces

federales serían nombrados por el Presidente, con el visto bueno del

Senado20.

80. Asimismo, se estableció que los jueces permanecerían en sus cargos

mientras observen buena conducta y sólo pueden ser separados

mediante juicio político [impeachment]. Este es un procedimiento,

común para todos los cargos federales, en el que la Cámara de

Representantes se constituye en acusación y el Senado juzga,

pudiendo condenar sólo por mayoría de dos tercios de los miembros

presentes. El artículo III del texto constitucional recogió, además, la

regla según la cual las remuneraciones de los jueces no pueden ser

rebajadas.

81. Un antecedente obligado para el tema de la independencia judicial lo

constituye la Judiciary Act de 1797, que estableció las bases de un

alto tribunal para los estados unidos de norteamérica. El desarrollo de

este documento y aun su impugnación como inconstitucional en el

conocido Caso Marbury vs. Madison, resuelto en 1803, permitió el

establecimiento de diversos principios judiciales, incluido el de la

supremacía constitucional. Esta acta organizaba en distritos y circuitos

la administración de justicia federal. Asimismo, preveía una corte

suprema en cada entidad federativa.

82. En relación con los jueces de los distintos Estados que componen la

Unión Americana, las Constituciones estatales contenían en origen

20 “Título III. Se depositará el poder judicial de los Estados Unidos en una Corte Suprema y en los tribunales inferiores que el Congreso instituya y establezca en lo sucesivo. Los jueces, tanto de la Corte Suprema como de los tribunales inferiores, continuarán en el ejercicio de sus funciones mientras observen buena conducta y recibirán en periodos fijos una remuneración por sus servicios que no será disminuida durante el tiempo de su nombramiento”.

30


normas similares a las que rigen a nivel federal. Sin embargo, en la

década de 1830 con el movimiento de democracia radical fomentado

por el Presidente Andrew Jackson se indujo a muchos estados a

transformar sus respectivas judicaturas en electivas.

83. Desarrollo histórico del Poder Judicial en México. Ahora bien, los

antecedentes antes referidos son solo una parte del amplio bagaje

histórico que el orden jurídico mexicano tuvo como preámbulo para el

desarrollo y cabal entendimiento de su Poder Judicial.

84. Si bien es posible dar algún seguimiento a la recepción de los dos

sistemas jurídicos que influyeron de manera preponderante en el

nuestro, como son el gaditano y el norteamericano (con independencia

de otras fuentes como pudieran ser la francesa21 o incluso, para

algunos, la colombiana)22, sería arbitrario establecer cuál de ellos

influyó de manera decisiva, ya que en realidad se complementan sin

excluirse uno del otro.

85. En ese sentido debe recordarse que nuestro sistema judicial comporta

cierta heterogeneidad23, ya que por sus características singulares es 21 Influencia que pudiera apreciarse con la creación del supremo poder conservador previsto en la

constitución centralista de 1836 y particularmente con el recurso de casación francés. Si bien nuestro juicio de amparo directo (amparo-casación) tuvo como influencia el recurso de casación español, especialmente al introducirse en los códigos procesales del distrito federal de los años 1871, con su reforma de 1880 y en el de 1884, y que luego se reflejara en el artículo 158 de la actual ley de amparo, lo cierto es que el origen de la casación se encuentra en francia y precisamente España lo acoge de ese país, aunque con ciertas variantes, como por ejemplo, en el caso español no existe el reenvío. Cfr. E. FERRER MAC-GREGOR, la acción constitucional de amparo en México y España. Estudio de derecho comparado, México, Porrúa, 2002, pp. 112-113 y 117.22 Para J. BARRAGÁN abría además una influencia directa de la Constitución de Colombia que estuvo a la vista del Constituyente de 1824, al referirse que en dicha nación existía un Tribunal Supremo de Justicia compuesto por tres jueces y dos fiscales: «...el texto colombiano, posiblemente ha influido mucho más sobre nuestra Constitución de 1824 que la misma norteamericana». J. BARRAGÁN BARRAGÁN, El proceso de creación de la primera Corte Suprema de Justicia Mexicana, p. 23, versión corregida del capítulo «La formación del poder judicial», del libro Introducción al Federalismo, México, UNAM, 1978.23En ese sentido véanse los ensayos del doctor Héctor Fix-Zamudio siguientes: «México: el organismo judicial (1950-1975)», en Evolución de la organización Político-Constitucional en

31


un sistema peculiar y lleno de matices y acentuaciones propias; sujeta

en la actualidad a profunda revisión en virtud de su creciente

complejidad, al no sólo concebirse la función jurisdiccional como una

actividad técnica de resolución de conflictos, sino como uno de los

servicios esenciales del Estado contemporáneo24.

86. A continuación se hará un breve recorrido histórico de la evolución del

Poder Judicial Federal25, desde sus antecedentes en la época de las

Audiencias, pasando por los documentos constitucionales hasta la

actual Constitución de 1917, con las once reformas que ha

experimentado su artículo 9426, para concluir con los trece párrafos en

que actualmente se divide.

A) Gobierno español

87. ALGUNOS ANTECEDENTES RELEVANTES PARA LA CONFIGURACIÓN DEL ACTUAL PODER JUDICIAL MEXICANO SE ENCUENTRAN EN EL PERIODO NOVOHISPANO, TAMBIÉN

conocido COMO VIRREINAL, COLONIAL O DE GOBIERNO ESPAÑOL, COMPRENDIENDO TRESCIENTOS AÑOS DE NUESTRA HISTORIA.

América Latina (1950-1975), UNAM, 1978, pp. 7-47; «Función del poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos», en Estado, Derecho y Sociedad, UNAM, 1981, pp. 87-137, y «Algunas consideraciones respecto a la reformas constitucionales al poder judicial federal» en Boletín del Instituto de Derecho comparado de México, año XIX, enero- abril 1966, pp. 3-63, y «Setenta y cinco años de evolución del poder judicial en México», en México. 75 años de Revolución. Política II, México, FCE, 1988. 24 Cfr H. FIX-ZAMUDIO y J. R. COSSÍO DÍAZ, El poder judicial en el ordenamiento mexicano, México, FCE, 1998, p. 15.25 En el siguiente desarrollo histórico se tiene en cuenta el estudio de Ferrer MacGregor-Poisot, Eduardo, «Comentario al artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos», en México a través de sus Constituciones, México, Cámara de Diputados/Senado de la República/Suprema Corte de Justicia de la Nación/Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación/Instituto Federal Electoral, Miguel Ángel Porrúa, 2012, pp. 921-992.26 Las reformas a este precepto se han publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de agosto de 1928, 15 de diciembre de 1934, 21 de septiembre de 1944, 19 de febrero de 1951, 25 de octubre de 1967, 28 de diciembre de 1982, 10 de agosto de 1987, 31 de diciembre de 1994, 22 de agosto de 1996, 11 de junio de 1999 y 6 de junio de 2011.

32


88. El Gobierno de las Indias, en las cuales se encontraba la Nueva

España, comprendía cuatro distintos sectores, a saber: gobierno,

guerra, real hacienda y justicia. La complejidad del sistema fue

producto de la diversidad de facultades que tenían las autoridades

indianas, entre las cuales se encontraba la jurisdiccional. Los

organismos jurisdiccionales de la Nueva España podían ser de dos

tipos: ordinarios y especiales o de fueros27.

89. Por lo que respecta a estos últimos, fueron “creados para conocer de

ciertas personas o de cierta especie de negocios: a la primera clase

pertenecen los tribunales de los eclesiásticos y militares, a la segunda

los mercantiles, los de minería, los de vagos, y los jurados que

conocen de los delitos de libertad de imprenta”28; así como los

tribunales de la hacienda pública, consulado, acordada, inquisición,

universitario, protomedicato, mesta, guerra, monarcal, de bienes

mostrencos, diezmos y primicias, la Santa hermandad e indios.

90. En cambio, la competencia ordinaria se establecía por exclusión, es

decir, todos los individuos o materias no sujetas o reservadas a los

mencionados tribunales especiales y de fueros, se encontraban

inmersos en la jurisdicción de los órganos ordinarios29. La

administración de justicia ordinaria o de fuero común podía dividirse

en tres niveles: local, de alzada y de suprema instancia. Entre los

tribunales locales, que correspondían a los tribunales de primera

instancia o justicia menor, se encontraban las alcaldías ordinarias,

alcaldías mayores, subdelegaciones, corregimientos, gobernaciones,

intendencias y el juzgado de provincia; los tribunales de segunda

27 Para una aproximación a la organización, competencia y funciones de los tribunales de la Nueva España, vid. la obra de J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, México, UNAM, 1980.28 Curia Filípica mexicana, ed. facsimilar de la 1ª ed. de 1858, México, Porrúa, p. 11.29 Cfr. A. NORIEGA, Lecciones de amparo, 5ª ed., revisada y actualizada por J. L. SOBERANES, México, Porrúa, 1997, t. I, p. 19.

33


instancia o de alzada, fueron las Reales Audiencias: las Audiencias de

México y de Guadalajara (creada posteriormente —1824—, con menor

importancia y facultades)30.

91. Además, dentro de la justicia ordinaria, existía una instancia superior,

a manera de recurso extraordinario, denominado Real y Supremo

Consejo de Indias (creado en 152431 como producto de una escisión

del de Castilla de 1367)32 común a todas las posesiones indianas. Hay

que destacar que los anteriores órganos no conocían, en su

integridad, de cuestiones estrictamente jurisdiccionales, ya que

también realizaban funciones administrativas, en tanto que, como es

bien sabido, en esta etapa no se conocía la teoría de la división

tripartita de poderes33.

92. El México Independiente nació bajo la vigencia de la Constitución de

Cádiz, promulgada el diecinueve de marzo de 1812. Sin embargo, fue

hasta el Congreso Constituyente de 1824 que se buscó establecer al

Poder Judicial mexicano bajo el modelo establecido en la Constitución

norteamericana34.

30 En general, respecto a las atribuciones de las Audiencias de Indias y sus diferencias con las de España, vid. T. ESQUIVEL OBREGÓN, Apuntes para la historia del Derecho en México, México, Editorial Polis, 1938, pp. 298 y ss.31 Una de las principales fuentes para el conocimiento de este tribunal, es la obra de E. SHAFFER, El Consejo Real y Supremo de las Indias, 2 tomos, Sevilla, CSIC, 1947.32 Cfr. J. DEL ARENAL, «Instituciones Judiciales de la Nueva España», en Revista de Investigaciones Jurídicas, núm. 22, México, Escuela Libre de Derecho, 1998, pp. 9-41; J. DE LA TORRE RANCEL, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 191; J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, op. cit., pp. 19-20.33 Al respecto véase el «Estudio Introductorio» a la obra de E. VENTURA BELEÑA, Recopilación sumaria de todos los autos acordados de la Real Audiencia y Sala del Crimen de esta Nueva España, de M.ª del R. GONZÁLEZ, México, UNAM, t. I, 1991. 34 Cfr. J. DEL ARENAL, «Instituciones Judiciales de la Nueva España», en Revista de Investigaciones Jurídicas, núm. 22, México, Escuela Libre de Derecho, 1998, pp. 9-41; J. DE LA TORRE RANCEL, Lecciones de Historia del Derecho Mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 191; J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los tribunales de la Nueva España. Antología, op. cit., pp. 19-20.

34


93. Debe destacarse la importante función jurisdiccional que

desempeñaba la Real Audiencia y Chancillería de México35

establecida por Real Cédula el 29 de noviembre de 1527, ya que un

sector importante de la doctrina considera que la Suprema Corte de

Justicia establecida formalmente en la Constitución federal de 1824,

es la heredera de aquella institución36.

94. En cuanto a la legislación orgánica de la cual se desprendían las

funciones de cada órgano jurisdiccional en el virreinato, se tiene como

antecedente el Reglamento de las Salas civiles y criminales de la Real

Audiencia de México para que con los ministros aumentados puedan

con más brevedad evacuarse los pleitos atrasados de unas, y otras y

tener pronta decisión los corrientes37.

95. Por Real Cédula de 6 de abril de 1776, se dio una importante reforma

a la judicatura indiana en cuanto a su integración y creación de salas38.

96. La segunda reforma trascendente se dio con la Constitución de Cádiz

de 1812. Se propuso un supremo tribunal de justicia y que las Cortes

determinarían el número de magistrados y salas que la compondrían.

De esta Constitución que tuvo vigencia en dos periodos (1812-1814) y

(1820-1821), derivó el Reglamento de las Audiencias y Juzgados de

Primera instancia, promulgado el 9 de octubre de 181239.35 Al respecto, la combinación de paradigmas en la creación del Poder Judicial se observa desde el nombre otorgado al máximo tribunal de nuestro país ya que no se le llamó Tribunal Supremo como sucede en la Constitución de Cádiz de 1812, aunque se le agrega a su nomen iuris el vocablo justicia, del cual carece el tribunal norteamericano al ser, claramente procedente de la citada carta constitucional gaditana. Así pues, el poder judicial surge siguiendo la estructura orgánica y funcional de la Judicial Act, mismas que se combinaron con las atribuciones judiciales de la Audiencia de México y del Consejo de Indias para la Corte. En ese sentido veáse, Fix-Zamudio, H., “La Suprema Corte de Justicia y el juicio de amparo”, Ensayos sobre el derecho de amparo, 3a. ed., México, UNAM, Porrúa, 2003, pp. 472 y 473. 36 (NORIEGA, CARRILLO FLORES, FIX-ZAMUDIO, SOBERANES).37 Promulgado por Real Cédula de 13 de julio de 1739, y abrogado por Real Cédula de 16 de abril de 1742.38 J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, Los Tribunales de la Nueva España, op. cit., p. 33.39 Id., p. 34; y J. L. SOBERANES FERNÁNDEZ, El Poder Judicial Federal en el siglo XIX (notas para su estudio), op. cit., pp. 19-43.

35


B) Etapa insurgente

97. La historiografía actual pone de manifiesto la manera en que la

Independencia no fue alcanzada ipso facto, ni mucho menos fue

resultado del triunfo de una ideología precisa o un grupo consolidado.

Por el contrario, fue la mezcla de pensares y sentires a veces

contrapuestos y que tuvieron que acordar para alcanzar el consenso.

Del mismo modo, la identidad nacional tuvo que fraguarse a través de

los años.

98. Mientras que en una zona del país se libraron luchas cruentas por

alcanzar la independencia, en otras la vida continuaba. Los jueces

seguían dirimiendo controversias y la gente realizando actos jurídicos.

Sin embargo, era generalizado el sentido de abandono por parte del

Gobierno central. España había descuidado sus territorios y, por tanto,

era necesario diseñar un nuevo plan político, aún sin saber con

certeza qué era lo que se perseguía, teniendo como referentes a los

nuevos Gobiernos europeos y al norteamericano, que habían logrado

establecer las naciones modernas. Así, y de acuerdo a las teorías de

la época, se sabía que una vez alcanzada la independencia había que

dotar a la nueva nación de un tipo de Gobierno y de poderes

constitucionales. En este panorama aparecen como referentes que no

necesariamente se excluyen, las Constituciones de Cádiz de 1812 y la

de los Estados Unidos de 1787. A la luz de este contexto, surgen

diferentes propuestas y programas para aviar un Gobierno y dentro de

éste un poder judicial. El antiguo régimen y el nuevo, más que

contraponerse en este periodo se complementan, por lo que sería

autoritario tratar de señalar una fecha precisa en la que desaparece el

36


orden jurídico indiano y comienza el mexicano40. Los años de 1808 a

1814 resultan especialmente relevantes en el plano del

constitucionalismo español y se abre paso a través de las cortes

gaditanas, constituyentes y ordinarias, a la experiencia

constitucional41.

99. En el primer documento de carácter formal constitucional elaborado

por los insurgentes se previó un Supremo Tribunal de Justicia,

justamente en el Decreto para la libertad de la América Mexicana, de

22 de octubre de 181442, sancionado en Apatzingán, en el que

participaron Morelos, Herrera, Quintana Roo, Sotero Castañeda,

Berdusco y Argándar. Este ordenamiento, que tuvo vigencia

únicamente en territorio michoacano, constituyó, en palabras de Tena

Ramírez, un “ideario de la revolución”43 y el primer ensayo de régimen

constitucional independiente44.

100. Un sector de la doctrina esgrime que dicho Tribunal no tuvo realmente

existencia formal y, por tanto, no entró en vigor45.Sin embargo, otras

voces dan cuenta de una vida judicial nutrida que le dio existencia

sustancial, cuestión que demuestran los diferentes documentos que

en torno a su creación se redactaron, en el que se relata su instalación

40 Este proceso en el plano de la historia general lo explica L. VILLORO, El proceso ideológico de la revolución de independencia, México, CONACULTA, 2002.41 Un interesante estudio, con enfoque constitucional de la época, se encuentra en R. L. BLANCO VALDÉS, El «problema americano» en las primeras cortes liberales españolas. 1810-1814, México, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, núm. 16, UNAM, 1995.42 Sobre este documento constitucional, vid. los diversos trabajos publicados en la obra de M. DE LA CUEVA (coord.), Estudios sobre el Decreto constitucional de Apatzingán, México, UNAM, 1964. Asimismo, el reciente trabajo de H. FK-ZAMUDIO, Decreto constitucional para la libertad de la América mexicana, México, Siglo Veintiuno Editores/Senado de la República, 2010; así como el interesante ensayo de A. NORIEGA CANTÚ, «La Constitución de Apatzingán», en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, t. II, México, Miguel Ángel Porrúa/Cámara de Diputados, 1985, pp. 11-71.43 México y sus constituciones, México, 1937, p. 64.44 Cfr. H. FK-ZAMUDIO, «La defensa de la Constitución en el Decreto constitucional para la libertad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814», en Estudios sobre el Decreto Constitucional de Apatzingán, México, UNAM, 1964, pp. 585-616.45 F. PARADA GAY, Breve reseña histórica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, op. cit.,p. 4.

37


el martes siete de marzo de 1815, en Ario de Rosales, Michoacán,

tomando protesta a los constituyentes magistrados ********** (presidente), **********, ********** y **********. ********** fue el primer

secretario de lo civil y **********, el Oficial Mayor. Posteriormente

fueron nombrados ********** y **********. La actuación de este órgano

duró hasta el 15 de diciembre de ese mismo año, fecha en que fue

disuelto junto con el Supremo Congreso y el Supremo Gobierno, por lo

que se trasladó a Puruarán, Huetamo, Tlalchapa y Tehuacán46.

101. Del Decreto destaca el artículo 44, al establecer que la soberanía del

pueblo correspondía al Supremo Congreso Mexicano, pero además

coexistirían dos corporaciones, aquella del Supremo Gobierno, y la

otra, denominada Supremo Tribunal de Justicia, el cual estaría

integrado por cinco personas, número que podría aumentarse si así lo

determinaba el Congreso y según lo requirieran las circunstancias (art.

181). Los miembros del Tribunal serían renovados cada tres años en

la forma siguiente: “en el primero y en el segundo saldrán dos

individuos; y en tercero uno: todos por medio de sorteo que hará el

Supremo Congreso” (art. 183); además habría dos fiscales letrados,

uno para lo civil y el otro para lo criminal (art. 184); al Tribunal se le

daría el tratamiento de Alteza y a sus integrantes el de Excelencia,

pero sólo durante el tiempo de la comisión; los fiscales y secretarios

durante su ejercicio deberían de ser llamados como “su Señoría”47.

102. Una vez alcanzados los acuerdos entre los insurgentes se firmó el

Plan de Iguala, el veinticuatro de febrero de 1821. Su artículo 15

establecía que subsistirían todos los ramos del Estado, por lo que la

46 Cfr. M.ª T. MARTÍNEZ PENALOZA, Morelos y el Poder judicial de la insurgencia mexicana, Morelia, Gobierno del Estado de Michoacán, 1985; L. CABRERA, La Suprema Corte de Justicia en el siglo XIX, México, SCJN, 1997.47 En cuanto a la existencia real del Supremo Tribunal de Justicia de Ario, vid. las diversas cartas de la época, transcritas en L. CABRERA ACEVEDO, Documentos constitucionales y legales relativos a la función judicial 1810-1917, t. I, México, SCJN, 1998, pp. 95-98.

38


administración de justicia continuó con su organización que hasta la

fecha tenía. Por su parte, los Tratados de Córdoba, firmados el

veinticuatro de agosto de 1821, establecían (art. 12) que una vez

alcanzada la independencia se seguirían utilizando las leyes vigentes.

La Junta Provisional de Gobierno instituida el veintisiete de septiembre

de 1821 confirmó nuevamente a todas las autoridades novohispanas

por decreto de 5 de octubre de 182148. Durante 1822 la discusión

parlamentaria giró en torno a la creación de un Supremo Tribunal

mientras que otros opinaban que se debía continuar con el sistema

gaditano.

103. En febrero de 1823 se expidió el Reglamento Provisional del Imperio

Mexicano, que contemplaba en sus artículos 78 a 80 la creación del

Supremo Tribunal de Justicia, integrado por nueve ministros. Una vez

que Iturbide abdicó, el Congreso Constituyente anuló el Reglamento y

dejó de existir dicho Tribunal por decreto de ocho de abril de 1823;

meses después el mismo Constituyente, mediante decreto, estableció,

de manera provisional, el Supremo Tribunal de Justicia, con trece

ministros distribuidos en tres salas49.

104. El Acta Constitutiva de la Federación, de treinta y uno de enero de

1824, disponía en su artículo 18 que el Poder Judicial recaería en una

Corte Suprema de Justicia y en los tribunales que se establecieran en

cada Estado; por lo que se procedió a la elaboración de unas Bases

48 En el Diario de sesiones de la Soberana Junta Provisional Gubernativa, Imp. de Valdés, 1821, se dice que el establecimiento del Supremo Tribunal de Justicia era una cuestión que la Junta encontraba como algo no «tan necesario y urgente», por lo que se dejaría en manos del Constituyente (p. 209). La misma Junta determinó que la Audiencia haría en interinato las funciones del Supremo Tribunal, por decreto de la Soberana Junta Gubernativa de 21 de enero de 1822; esta situación continuó una vez instituido el Constituyente por un tiempo, pues se ratificaron todos los tribunales por decreto de 24 de febrero del mismo año.49 Decreto sobre el Establecimiento Provisional y Planta de un Tribunal Supremo de Justicia, de 23 de junio de 1823.

39


para el establecimiento de la Corte Suprema que se publicaron el

veintisiete de agosto de 1824.

C) Constitución federal de 1824

105. La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos promulgada

el 4 de octubre de 1824 organizaba el poder judicial en su artículo 123,

el cual depositaba dicho poder en una Corte Suprema de Justicia, con

once ministros y un fiscal, integrando por tres salas50.

106. Los primeros ministros fueron nombrados el 23 de diciembre de 1824:

********** (que había sido corregidor de Querétaro), ********** (antiguo

oidor de la Audiencia de México), ********** (jurisconsulto), ********** (abogado), **********, ********** (antiguo ministro de justicia), ********** (abogado de la Real Audiencia), ********** (diputado del Congreso

Constituyente), **********, ********** (abogados), **********, y como fiscal

********** (diputado del Constituyente).

107. El doce de marzo de 1825 prestaron juramento ante ********** y tres

días después, el quince de marzo, quedó formalmente instalada la

Corte y una vez en funciones se presentó un Proyecto de Reglamento

para la Administración de Justicia en los Negocios comunes, civiles y

criminales del Distrito Federal, y de los territorios de la Federación

Mexicana de treinta de abril de 1825. Un año más tarde se expidió el

decreto en el que se determinaban las facultades de la Corte, entre las

cuales estaba la elaboración de su reglamento interno. Así surgieron

las Bases para el Reglamento de la Suprema Corte el catorce de

febrero de 1826, y el trece de mayo de ese año finalmente el

Reglamento que debe observar la Suprema Corte de Justicia de la

República, que contenía 47 artículos.

50Para profundizar sobre este documento constitucional, vid. A. MELÓ ABARRATEGUI, H. FK- ZAMUDIO y J. CARPIZO, La Constitución de 1824, México, UNAM, 1976.

40


108. En cuanto a la organización del Poder Judicial Federal, la Ley

reglamentaria de los artículos 142 y 143 constitucionales fue

promulgada el veinte de mayo de 1826. Para efecto de la competencia

de los tribunales de circuito y jueces de distrito, se estableció la

división del territorio de la República en cinco circuitos: I. Estados de

Chiapas, Tabasco y Yucatán. II. Estados de Veracruz, Puebla y

Oaxaca. III. Estado de México, el Distrito Federal y el territorio de

Tlaxcala. IV. Estados de Michoacán, Querétaro, Guanajuato, y S. Luis,

y el territorio de Colima. V. Estado de Sonora y los territorios de las

Californias, y VI. Estados de Durango y Chihuahua con el territorio de

Nuevo México.

109. Durante el siglo XIX y como demuestra la doctrina, el Poder Judicial

de la Federación sufrió innumerables tribulaciones tanto a nivel

constitucional como en el plano real. Las crisis económicas siempre

terminaban repercutiendo en perjuicio de la impartición de justicia. Ser

juez federal representaba una proeza. En algunos periodos históricos

los juzgados de distrito y/o los tribunales de circuito fueron suprimidos,

lo que ocasionaba perjuicios a los brazos judiciales; la cabeza

representada por los ministros tenía que hacer frente a estos

problemas desde la capital, además de sortear guerras, conflictos

políticos, secuestros, presiones, etcétera.

D) La República centralista 1836-1846

110. Después de doce años de vigencia del régimen federal, se expidieron

las «Bases constitucionales expedidas por el Congreso Constituyente

el 15 de diciembre de 1835». El centralismo dio como resultado el

documento constitucional conocido como Las Siete Leyes

41


Constitucionales promulgadas entre el 15 y el 30 de diciembre de

1835, conservando la división tripartita de poderes. La primera de las

leyes consagra una declaración clara y ordenada de los derechos

fundamentales.

111. La segunda de las leyes constitucionales se refería a la organización

del Supremo Poder Conservador. Este órgano ha sido criticado por la

doctrina por sus excesos, pero también ha sido revalorado por la

historiografía no sólo como un poder de corte autoritario que estaba

por encima de los tres poderes tradicionales, sino como una influencia

del constitucionalismo francés que reaccionaba a la falta de control

constitucional producto de la revolución liberal.

112. La naturaleza jurídica del Supremo Poder era esencialmente política

más que jurisdiccional, el cual surgió emulando al Senado

Constitucional francés de Sieyès. Se componía de cinco miembros y

en realidad representaba un cuarto poder, colocado de manera

indiscutible por encima de los tres poderes clásicos. La superioridad

de este órgano de control respecto a los poderes ejecutivo, legislativo

y judicial, surge de las exorbitantes funciones que desempeñaba.

Entre sus múltiples facultades, no sólo se encontraban las de declarar,

con efectos ejecutivo y de la Suprema Corte de Justicia cuando

resultasen contrarios a la Constitución; sino también, tenía facultades

para suspender a la referida Corte; declarar la incapacidad física y

moral del presidente de la República; suspender por dos meses las

sesiones del Congreso general; aprobar o negar las sanciones a las

reformas de la Constitución que acordase el Congreso; calificar las

elecciones de senadores; y de nombrar a los letrados para que

juzgaren a los ministros de la Suprema Corte.

42


113. La legislación centralista en el tema que nos ocupa arrojó la ley para el

Arreglo Provisional de la Administración de Justicia en los Tribunales y

Juzgados del Fuero Común, de veintitrés de mayo de 1837, la cual

contemplaba dentro de la organización a la Suprema Corte, tribunales

superiores de departamentos, juzgados de primera instancia y jueces

de paz; juicios verbales y conciliación.

114. La Constitución centralista de 1836 tuvo escasa vigencia, ya que fue

duramente atacada por el grupo federalista, sobre todo se criticaron

las omnímodas facultades del Supremo Poder Conservador. Esta

reacción de los federalistas motivó que en el año de 1840 se produjera

un proyecto de reformas a las Siete Leyes Constitucionales, para lo

cual se formó una comisión de cinco diputados del Congreso Nacional

que se habría de encargar de su elaboración.

115. En mayo de 1839, el Estado de Yucatán desconoció el sistema

centralista que prevalecía en la República mediante las Siete Leyes

Constitucionales, y adoptó un régimen federal.

116. De esta forma, el veintitrés de diciembre de 1840 se elaboró un

proyecto de Constitución, cuya denominación oficial fue la de

«Proyecto de Constitución presentado a la Legislatura de Yucatán por

su Comisión de Reformas, para la administración interior del Estado».

Este documento fue suscrito por los diputados **********, ********** y

**********, aunque la autoría del mismo se imputa al primero de ellos.

117. El proyecto, además de contener una declaración o catálogo unitario

de derechos fundamentales, estableció por primera vez en el

constitucionalismo mexicano un sistema de control de la

constitucionalidad de las leyes y de los propios derechos

fundamentales vía jurisdiccional, previsto en los artículos 53, 63 y 64,

43


que un año después se convirtieron en los artículos 8, 9 y 62 de la

Constitución del Estado de Yucatán de 1841, germen de nuestro juicio

de amparo.

118. En el año 1842 se formó un nuevo Congreso Constituyente. Se

designó una comisión integrada por siete miembros para la

elaboración de un Proyecto de Constitución, debido al desagrado

imperante entre gobernantes y gobernados respecto a las Siete Leyes

Constitucionales. Dentro de esta comisión existieron dos tendencias:

una minoritaria que pugnó por un sistema federalista, y otro grupo

mayoritario que pretendió la continuidad del régimen centralista. Cada

grupo elaboró un proyecto de constitución. A través de un esfuerzo de

transacción, se elaboró un tercer proyecto que previó un sistema

centralista.

119. Mediante decretos de 19 y 23 de diciembre de 1842, el Congreso

Extraordinario Constituyente se disolvió, sustituyéndose por la Junta

Nacional Legislativa, denominada también como la Junta de Notables.

Esta Junta elaboró el documento constitucional denominado «Bases

de Organización Política de la República Mexicana», conocido como

Bases Orgánicas, expedidas el 12 de junio de 1843 por **********, en

calidad de presidente provisional de la República mexicana.

120. Este Texto Fundamental tuvo vigencia hasta el decreto del 22 de

agosto de 1846, expedido por el general **********, mediante el cual se

restauró la Constitución federalista de 1824. Durante los más de tres

años de vigencia de las Bases Orgánicas, el país vivió una etapa de

extrema turbulencia debido, además de los problemas internos, a la

guerra con los Estados Unidos de América. Las Bases previeron la

continuidad del régimen centralista, a pesar de contemplar un catálogo

extenso de las garantías individuales, carecieron de algún instrumento

44


del control constitucional, ya que el Supremo Poder Conservador

previsto en las Siete Leyes Constitucionales resultó suprimido y no se

sustituyó por otro.

121. Las funciones del poder judicial se redujeron estrictamente a la

revisión de las sentencias pronunciadas por los jueces inferiores en

asuntos en materia civil y penal, sin que se le otorgara facultad alguna

como órgano de control constitucional. De manera muy tímida se

facultó a la Corte Suprema de Justicia a “oír las dudas de los

tribunales sobre la inteligencia de alguna ley, y juzgando las fundadas,

iniciar la declaración correspondiente” (art. 118-XVI). Además, de

manera aislada y como reminiscencia de las facultades omnímodas

que el Supremo Poder Conservador ejerció en la anterior Constitución,

se estableció (art. 66-XVII), la facultad del Congreso de “reprobar los

Decretos dados por las asambleas departamentales, cuando sean

contrarios a la Constitución o a las leyes, y en los casos prevenidos en

estas bases”.

122. Finalmente, en esta etapa destaca el Programa de la mayoría de los

diputados del Distrito Federal de veintinueve de diciembre de 1846,

emitido por **********. En este documento se siguen las líneas de los

artículos 8 y 9 de la Constitución yucateca de 1841, restringida el

ámbito de protección sólo a las garantías individuales. La relevancia

de este Programa radica en que se pretendió el establecimiento del

régimen federal, y fundamentalmente en la propagación, entre los

juristas y políticos de la época, de las ideas del pensamiento de Rejón,

que pugnó por la incorporación de un genuino sistema de control

constitucional por vía jurisdiccional, amparando a los que lo solicitasen

en el caso particular.

45


123. Con el regreso de los liberales al poder se emite un Decreto del

general Salas, de dos de septiembre de 1846, por el cual la Suprema

Corte ejercerá nuevamente las funciones que le confirió la

Constitución de 1824. El Congreso Constituyente de 1846-1847

aprueba el Voto particular de ********** acerca del juicio de amparo

(art. 25) confeccionado por ********** en la Constitución yucateca de

1841, y se incluyó en el Acta Constitutiva y de Reformas, de 18 de

mayo de 1847.

124. De conformidad con el artículo 25 del Acta de Reformas, una ley debió

establecer los medios para hacer efectiva la protección de los

derechos fundamentales del gobernado. Esta ley reglamentaria nunca

se expidió. A pesar de ello, el 13 de agosto de 1848 se dictó la primera

sentencia de amparo, por un suplente del juzgado de distrito de San

Luis Potosí, en ausencia del juez titular, invocando como fundamento

directamente el referido artículo 25; si bien existieron demandas de

amparo previamente a este histórico fallo, primero la presentada por

García Torres, impresor de El Monitor Republicano y luego otros

casos en 1948.

125. Este documento, además de prever el amparo como mecanismo de

protección de los derechos concedidos en la Constitución, contenía un

medio de control político de las normas frente al texto fundamental

previsto en los artículos 23 y 24, por medio del cual se anulaba la ley

que era anticonstitucional.

126. El periodo previo al movimiento constitucionalista de 1857 estuvo

precedido por una legislación judicial que ha resultado importante por

el empeño que puso su hacedor, Teodosio Lares, y que se dio en el

periodo centralista entre 1853 y 1855. Las Reglas que deben

observarse en la Administración de Justicia aparecieron el treinta de

46


mayo de 1853. En estas reglas se proponían once ministros

numerarios, cuatro supernumerarios, repartidos en tres salas, y un

fiscal. La Suprema Corte tenía presidente y vicepresidente, ambos

nombrados por el Poder Ejecutivo. Otro ordenamiento en este periodo

es la Ley para el arreglo de la Administración de Justicia en los

tribunales y juzgados del fuero común de dieciséis de diciembre de

1853, en la cual la Suprema Corte de Justicia cambió su

denominación por la de Tribunal Supremo.

127. Una vez establecidos los liberales surgió la Ley sobre Administración

de Justicia y Orgánica de los Tribunales de la Nación, del distrito y

Territorios de veintitres de noviembre de 1855, o más conocida como

Ley Juárez, redactada por ********** cuando fungía como ministro de

Justicia de **********. En esta ley se vuelve a la denominación de

«Suprema Corte de Justicia», integrada por nueve ministros. Se

restablecieron los juzgados de distrito y los tribunales de circuito.

128. Por decreto de quince de febrero de 1856 aumentó el número de

magistrados suplentes de la Suprema Corte de Justicia. El veinticinco

de abril de 1856 otro decreto introdujo cuatro ministros

supernumerarios.

F) La Suprema Corte como Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal (1824-1855)

129. Como hemos visto en este breve repaso histórico, desde 1821 la

tendencia había sido ratificar la organización judicial que existía hasta

el momento. En las discusiones del Acta Constitutiva de la Federación,

de treinta y uno de enero de 1824, se disponía en el artículo 18 que el

Poder Judicial debía recaer en una Corte Suprema de Justicia. Con

47


este hecho queda formalmente extinguida la Audiencia de México,

pero se suscita el problema de reorganizar todo el poder judicial.

130. En lo referente al Distrito Federal, el Senado de la República nombró

una comisión encargada de fijar las bases para el arreglo de la

administración de justicia en los negocios comunes civiles y criminales

del Distrito Federal. Dicha Comisión, integrada por **********, ********** y **********, presentó su informe el treinta de abril de 1825, en el que

conminaba al Congreso a elaborar un Proyecto de Reglamento para la

Administración de Justicia en los Negocios Comunes, Civiles y

Criminales del Distrito Federal y de los Territorios de la Federación

Mexicana. Según esta Comisión, el órgano encargado de administrar

justicia en el Distrito Federal debía ser la Suprema Corte de Justicia, lo

anterior fue avalado por decreto de doce de mayo de 1826, que

confirmaba que las salas segunda y tercera de la Suprema Corte de

Justicia conocerían de los juicios civiles y penales del Distrito Federal

y de los Territorios Federales hasta que no hubiera leyes (y por ende

órganos) que así lo dispusieran.

131. La Ley de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, de 22 de

mayo de 1834, establecía la creación de 22 juzgados de distrito, uno

para cada Estado (eran 20) y dos más: uno para el territorio de Nuevo

México y otro para las Californias; el Distrito Federal junto con el

territorio de Tlaxcala estarían circunscritos al del Estado de México.

132. Durante el régimen centralista y acorde a la organización territorial que

en este sentido se desarrolla, se establecieron Tribunales Superiores

en cada uno de los Departamentos, que eran 24 para toda la

república. Estos tribunales podían ser de tres tipos según el número

de «ministros» que tuvieran. El de primera clase contaba con once

ministros y era el caso exclusivo de la Ciudad de México. Este tribunal

48


capitalino contaba además con un fiscal y se integraba en tres salas;

sin embargo, de conformidad con la Ley para el Arreglo Provisional de

la Administración de Justicia en los Tribunales y Juzgados del Fuero

Común, de veintitrés de mayo de 1837, se establecía que las

funciones del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de México (o

del Distrito de México, o del Departamento de México) sería la

Suprema Corte de Justicia. En 1840 se determinaron los aranceles

que debía cobrar el “Tribunal Superior del Departamento de México”.

133. Este régimen estuvo vigente hasta 1846. Aun regresando el

federalismo la Suprema Corte continuó funcionando como Tribunal

Superior del Distrito Federal, según lo dispuso la legislación

correspondiente promulgada por el general Salas el dos de septiembre

de 1846. Por tercera ocasión el régimen volvió a ser centralista al

expedirse las Reglas que deben observarse en la Administración de

Justicia de treinta de mayo de 1853, que retomaba la Ley de 1837, por

lo que la situación de la Suprema Corte como Tribunal Superior

continuó. En este periodo fue encargada a Teodosio Lares, la

elaboración de la Ley para el arreglo de la Administración de Justicia

en los tribunales y juzgados del fuero común, que estuvo lista el 16 de

diciembre de 1853, la cual respetó la organización subsistente.

134. Los liberales logran hacerse con el poder y en 1855 Juárez, como

ministro de Justicia y Asuntos Eclesiásticos, elabora la Ley sobre

Administración de Justicia y Orgánica de los Tribunales de la Nación,

del Distrito y Territorios, de veintitrés de noviembre; entonces era

presidente **********, que había sustituido a **********. Esta ley fue

controversial, pues disponía la desaparición de un orden judicial que

sustancialmente había prevalecido por varios siglos, entendiéndose de

manera errónea el concepto de justicia especializada. La ley disponía

49


la creación del Tribunal Superior del Distrito Federal, con lo cual

ordenaba a la Corte (art. 9) dejar de conocer de los asuntos del

Distrito y territorios federales. También se estableció la organización

de los jueces de primera instancia para el Distrito Federal. El veintiséis

de noviembre de 1855, el general ********** nombró a los magistrados

que integrarían el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal,

quedando organizado de la siguiente forma: cinco magistrados

propietarios, ********** (presidente), **********, **********, ********** y

**********; dos fiscales, ********** y ********** y, como suplentes:

**********, **********, **********, ********** y **********.

135. En 1861 se nombran nuevos integrantes estando Juárez en el poder,

aumentando los sueldos de los magistrados (en algún tiempo y

algunos escritos son también llamados ministros): ********** (presidente), **********, **********, ********** y J********** (propietarios);

********** y ********** (fiscales); **********, ********** y ********** (supernumerarios), y **********, **********, **********, ********** y

********** (suplentes).

136. Después de abatido el Segundo Imperio, el Tribunal Superior se

recompone por decreto de dos de marzo de 1868, también rubricado

por **********. Se elabora el Reglamento del Tribunal Superior de fecha

26 de noviembre de 1868 publicado dos días después en el Diario

Oficial, destacando su influencia en la justicia indiana y el mecanismo

de interpretación legal que puede ser interpuesto por el Tribunal ante

el Congreso de la Unión.

137. De esta forma, el Tribunal Superior de Justicia cuenta formalmente

con 156 años de existencia, a partir de la Ley Juárez de 1855, aunque

substancialmente sus funciones se realizaban por la Suprema Corte

de Justicia desde 1826.

50


G) Constitución federal de 1857

138. Como es bien sabido, el sistema representativo, democrático, federal,

convertido en una verdadera tradición constitucional mexicana que

había comenzado en 1824, continúa su consolidación en la

Constitución de 1857. El artículo 90 se refiere a la integración de la

Suprema Corte con once ministros propietarios, cuatro

supernumerarios, un fiscal y un procurador general, durando seis años

en el encargo, y como requisitos ser mayores de treinta y cinco años e

instruidos en Derecho. La competencia de los tribunales federales se

estableció en el artículo 96. Nacen las controversias constitucionales

(entre Estados y en las causas en que la Unión fuera parte) y la

Suprema Corte se constituye en última instancia de los tribunales

federales y competentes para resolver los juicios de amparo (art. 102).

139. Durante 1858 se libró una lucha de descalificaciones mutuas entre

conservadores y liberales a través de decretos. En uno de ellos se

abrogó la Ley Juárez, mientras que en otro se desconoció la

Constitución de 1857, lo que originó confusión e impidió que

subsistiera la Suprema Corte, la que tuvo que desaparecer, por

decreto de 22 de noviembre de 1859. Juárez ordenó a los tribunales

superiores de los Estados que se ocuparan de los asuntos en última

instancia a falta de la Suprema Corte. Finalmente, por decreto de

veintisiete de junio de 1861 se reinstaló de nueva cuenta el máximo

tribunal federal. En ese mismo año se expidió la primera Ley de

Amparo u Orgánica reglamentaria de los artículos 101 y 102, de treinta

de noviembre de 1861.

140. Por decreto de veinticuatro de enero de 1862, Benito Juárez, suprime

los juzgados de distrito y tribunales de circuito; sus funciones las

51


desempeñará la Corte y los jueces de Hacienda de los Estados. Para

1862 la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con un nuevo

Reglamento.

141. La intervención francesa dio como resultado el segundo imperio que

recayó en **********. Este régimen produjo un documento

constitucional denominado Estatuto Provisional del Imperio mexicano,

el cual dejaba la organización judicial a una ley de posterior

elaboración, la que se expide a finales de ese año.

142. Una vez restaurada la república, el propio Juárez, por decreto de 18

de septiembre de 1866, restablece los juzgados de distrito y tribunales

de circuito. Un año más tarde se instala la Suprema Corte de Justicia

de la Nación y al siguiente año se nombran ministros.

143. En 1869 se expide la segunda Ley de Amparo. A los meses de

expedirse esta ley, surge el denominado «Amparo Vega» que le daría

un nuevo cauce al Poder Judicial y a su competencia. No debe

perderse de vista que a partir del año de 1824 se definieron como

inatacables los actos o resoluciones de los órganos de Gobierno de

los Estados, lo que implicó un rechazo a cualquier tipo de revisión, por

parte de los distintos niveles de Gobierno. Las resoluciones judiciales

emitidas por los Poderes Judiciales de los estados tampoco podían

ser revisadas por los tribunales federales51.

144. Esta tendencia se mantuvo durante los siguientes años; sin embargo,

a partir de la regulación del juicio de amparo en 1869 se abrió el

debate sobre la procedencia de este juicio en contra de las sentencias

de los Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas,

destacando que el artículo 8° de la Ley de Amparo de forma expresa

51 Cfr. M. González Oropeza, Los orígenes del control jurisdiccional de la Constitución y de los derechos humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2003, p. 281.

52


contenía la prohibición respectiva, al impedir la impugnación contra

negocios judiciales. Dentro de los argumentos que sostenían la

imposibilidad de que en el juicio de amparo se verificara la exacta

aplicación de la ley en los juicios civiles, radica en que esta situación

mataría de un solo golpe la soberanía de los Estados y aniquilaría el

principio fundamental del sistema político; lo anterior en razón de que

los poderes federales sólo pueden hacer aquello que expresamente

les ha sido concedido, siendo reservado el resto para los Estados. En

lo penal existía una ley que permitía expresamente al juez de amparo

que verificara la exacta aplicación de la ley al caso concreto, en

cambio en materia civil no existía ninguna norma que concediera esta

atribución a la autoridad judicial, por lo tanto, no podía ir más allá de lo

permitido por la norma52.

145. Bajo una perspectiva innovadora, cuyo pilar era el respeto al texto

constitucional, precisamente en el año de 1869, la Suprema Corte

emitió un fallo paradigmático, cuando se suscitó el caso en el que un

juez de primera instancia había sido suspendido en el ejercicio

profesional como abogado por el Supremo Tribunal Superior del

Estado, al haber fallado en sus sentencias en contra del texto de la ley

expresa. El mérito de este caso radica en la determinación de la

Suprema Corte al proteger a Miguel Vega, el juez de letras de

Culiacán, Sinaloa, en contra de los actos del Tribunal del Estado de

Sinaloa, resolviendo implícitamente sobre la inconstitucionalidad del

artículo 8° de la Ley de Amparo. Esta ejecutoria del veintinueve de

abril de 1869, rompió una vieja tradición por la que no se permitía la

revisión de las sentencias de los jueces de los Estados, considerada

52 Cfr. I. L. Vall arta Ogazón, Votos. Cuestiones constitucionales, vol. 1, México, Oxford, 2002, p. 218.

53


un fallo relevante que culminaría con la aceptación expresa de

procedencia del juicio de amparo en la Ley de Amparo de 1882.

146. En 1867, ********** llegó a la presidencia de la Suprema Corte de

Justicia estando en el Gobierno **********. Tras la reelección de éste,

Lerdo tuvo sus objeciones y se autopostuló como candidato. El debate

no era nuevo, ya que desde el constituyente de 1856 se había

discutido la naturaleza del Presidente de la Corte en torno a si el cargo

debía ser de elección popular o por alguna otra instancia. Finalmente,

Lerdo logró llegar a la presidencia de la república y en la Suprema

Corte quedó ********** después de la respectiva elección por sufragio

universal.

147. Durante la presidencia de José María Iglesias se suscitaron hechos

que marcarían aquel periodo. Uno de estos acontecimientos fue el

conocido caso del desamparo de los jesuitas, en donde el juez de

distrito ********** fue sancionado por conceder la suspensión de

amparo a los jesuitas aprendidos con base en el artículo 33

constitucional. Este caso dejó ver la difícil situación en la que se

encontraba el país en materia de libertad religiosa.

148. Otros asuntos de relieve en la época, fueron la serie de sentencias

que emitió el Poder Judicial Federal sobre la llamada “incompetencia

de origen”53, cuestión que dividió a los ministros de la Corte en dos

posturas. El tema de la incompetencia de origen doctrinalmente ha

sido dividida en dos etapas: la primera que concluye con el “Amparo

Morelos”54 y la llegada de ********** a la Suprema Corte; y la segunda,

53 Para consultar algunos documentos sobre varios amparos sobre la incompetencia de origen, vid. la obra compilada por J. R. Mendieta Cuapio y C. González Blanco, Incompetencia de origen. El Amparo Morelos y el Amparo Puebla, Tlaxcala, Tribunal Superior de Justicia-Instituto de Especialización Judicial, 2002.54El caso Morelos consistió en que un diputado de la legislatura de Morelos tenía impedimento para desempeñarse como tal, en virtud de que había sido electo cuando aún ocupaba un cargo político; por otro lado, Francisco Leyva, el gobernador del Estado, se había hecho reelegir contrariando la

54


que inicia con las críticas que se esgrimieron sobre esta resolución,

fuertemente apoyadas por **********. El punto toral de la controversia

que resolvería la Suprema Corte en ese célebre caso, radica si se

debía igualar la competencia con la legitimidad de la autoridad,

destacando que la Suprema Corte ya tenía precedentes en los que

había interpretado esta problemática55.

149. Cuatro años después, en el caso de **********, quien era presidente del

Tribunal Superior de Puebla, se planteó la infracción del artículo 16 de

la Constitución en tanto que la legislatura erigida como gran jurado, no

era tribunal competente al no ser imparcial, pues había sido acusada

por el quejoso ante el Senado como usurpadora del poder público. El

juez de distrito otorgó el amparo por no considerar como legislatura a

la reunión de personas erigida en jurado y la Suprema Corte revisó la

sentencia en agosto de 187856.

150. ********** emitió su voto con el que desvirtuaría la sentencia y el cual

con el tiempo llegaría a consolidarse. Al respecto, el jurista jalisciense

consideró que la legitimidad y la competencia eran dos cosas

esencialmente distintas, en tanto que la elección hecha en términos

legales en persona que posea los requisitos necesarios, constituye la

legitimidad de una autoridad y la competencia no es más que la suma

de facultades que la ley da para ejercer ciertas atribuciones. De esta

forma la legitimidad se refiere a la persona, al individuo nombrado

para tal cargo público y la competencia se relaciona sólo con la

Constitución del Estado, de tal suerte se intentó reformar la Constitución del Estado para legitimar la reelección del gobernador, siendo cuestionado el procedimiento llevado a cabo, en razón de que intervino un legislador ilegítimo y en la promulgación un gobernador cuya calidad era cuestionable. José María Iglesias estimó que por autoridad competente debía entenderse también a aquella que era legítima, en tanto que la legitimidad era presupuesto de la competencia, con lo cual se infringiría el artículo 16 constitucional, siendo procedente el amparo.55 M. González Oropeza analiza estas cuestiones preliminares en el estudio denominado: «El Amparo Morelos», en Homenaje a Jorge Barrera Graf, t. II, México, UNAM, 1989, pp. 818-824.56 Cfr. J. de J. Gudiño Pelayo, Introducción al amparo, op. cit., p. 249.

55


entidad moral que se llama autoridad. A lo cual únicamente el

Congreso de la Unión y las legislaturas de los Estados son los únicos

que pueden calificar sobre la legitimidad de los nombramientos, sin

que la Corte lo pueda realizar; asimismo el presidente al nombrar a los

secretarios de despacho y demás empleados de la Unión, es

únicamente él quien puede calificar la legitimidad de los mismos, de lo

contrario habría que desconocer los artículos 41 y 117 de la

Constitución, porque el derecho de nombrar lleva el implícito de

calificar los requisitos que tengan las personas nombradas y el de

juzgar la validez y legalidad del nombramiento.

151. A raíz de estos hechos el Poder Judicial de la Federación fue ganando

al final de la década de los ochenta del siglo XIX, fama y prestigio, y

luchaba por coinvertirse en contrapeso de los otros dos poderes, a

pesar del malestar que esto causaba en algunos juristas de la época,

cuando ********** fue electo presidente de la república. La llegada de

********** a la presidencia, desde el particular punto de vista del poder

judicial, significó para algunos el volver a la sumisión del ejecutivo a

aquel poder; sin embargo, es en este periodo cuando resalta la figura

emblemática de **********, como presidente de la Suprema Corte, que

supo conservar las distancias y proponer reformas que marcaron la

identidad del poder judicial.

152. En este lapso acontece el nacimiento de la jurisprudencia. La

importancia que habían adquirido los amparos motivó que algunos

ministros se remitieran a los mismos. Así, en el Código de

Procedimientos Civiles de 1872 se vino a reconocer algo que era

además de un hecho, un principio propuesto por muchos juristas de la

época, entre ellos **********: el juez además de la ley tendría ahora la

56


posibilidad de citar cinco ejecutorias en el mismo sentido como

fundamento de su sentencia.

153. ********** fue Presidente de la Corte de 1877 a 1883. Durante su

mandato y a propuesta suya se hizo la reforma pertinente para que el

presidente de la Corte dejara de ocupar además el cargo de

vicepresidente de la República.

154. Una reforma a la Ley federal electoral de 1882 estableció que el

presidente de la Suprema Corte no podía ser reelegido en el periodo

sucesivo, sino después de un año de haber cesado de sus funciones.

Este principio fue extendido a los ministros en la Constitución de 1917

sin mayor discusión, dándose por sentado que si aplicaba al

presidente debía aplicar a todos. Bajo esta nueva reforma, en 1883 se

procedió a nombrar nuevos ministros y contemporáneamente

**********, entonces presidente de México con permiso de **********, comenzó a organizar los tribunales federales estableciendo nuevos

juzgados de distrito.

155. El Poder Judicial Federal durante el porfirismo tuvo que adaptarse en

muchos sentidos. La inercia que lo había constituido en un poder

fuerte ante la sociedad a través del juicio de amparo, tuvo que medirse

ante los ejercicios de autoridad de **********. También en esta época

comenzaron interesantes debates acerca del amparo judicial en 1885.

Se trataba del principio por el que ********** había establecido que el

amparo solicitado contra la inexacta aplicación de la ley sólo debía

entenderse para asuntos penales y no civiles. La Corte se encargó de

que en los años subsecuentes el principio se flexibilizara y aplicara

también a los asuntos civiles. También en estos años fue materia de

constante y polémica discusión la inamovilidad de los jueces. Como

57


hemos visto, los ministros de la Suprema Corte eran nombrados por

elección popular, mientras que los demás jueces federales eran

elegidos por el ejecutivo pero no existía una regla, ley o criterio para

determinar la duración del encargo. Algunas voces, como **********, proponían que los jueces federales y sobre todo los ministros debían

ser inamovibles para preservar la independencia. Lo anterior no fue

muy bien visto por el Ejecutivo. El trabajo de ********** en el Alto

tribunal y su prestigio hicieron que a pesar de la fuerte crisis en la que

entró en los últimos años del porfirismo pudiera subsistir.

H) Constitución federal de 1917 y sus reformas

156. Alcanzada la revolución comienzan los debates para elaborar una

nueva Constitución que en el consenso de la mayoría debía apegarse

a la de 1857. El proyecto presentado por ********** fue modificado en

cuanto al número de ministros, de nueve a once. El constituyente

consideró necesario introducir la inamovilidad, cuestión que abrirá la

discusión durante el siglo XX. En los días veintiuno, veintidós y

veintitrés de enero se aprueban los artículos 94 y 107 relativos al

Poder Judicial. El debate más arduo se dio en torno al amparo contra

las resoluciones de los órganos jurisdiccionales (se buscaba un control

constitucional difuso por parte de los órganos jurisdiccionales locales,

pero no se logró por temor a caciquismos)57.

157. Las primeras reformas al artículo 94 se efectuaron en 1928. La

Suprema Corte de Justicia se dividirá en Pleno y en Salas, creándose

tres salas de cinco ministros cada una, elevándose el número de once

que decía el texto original, a dieciséis integrantes58. Los debates en el 57 D. Moreno, El Congreso Constituyente de 1916-1917, México, UNAM, 1982.58 Comenta H. Fix-Zamudio que la propuesta de dividir a la Suprema Corte en Salas no era una idea novedosa, habiéndose señalado esta necesidad en el año de 1878 por I. Mariscal; sin embargo, en la iniciativa que presentó como secretario de Justicia y que fue la base de la Ley de Amparo de 1869 y retomada por el constituyente de Querétaro se estableció que siempre

58


Congreso nos muestran las preocupaciones de la época; por un lado

la independencia judicial que se ligaba a la preocupación de no volver

al régimen porfirista, resaltando el temor por las noticias que llegaban

de Europa acerca del fascismo que escogía jueces y los supeditaba al

poder; por otro lado, se debatía sobre un sistema para nombrar a los

ministros de la Suprema Corte de modo de no condicionar su

independencia, y se hacía en esta época palpable el rezago de las

causas pendientes59. La reforma trataba de atemperar todos estos

problemas con la elección de jueces probos bajo la fórmula y «podrán

ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta», lo que

suscitó acaloradas discusiones, pues había que calificar la conducta

de los jueces federales y podría dar como consecuencia la posibilidad

de remover so pretexto de mala conducta a los jueces incómodos.

158. La segunda reforma de 1934 aumentó otra vez el número de ministros

de 16 a 21, creándose una cuarta sala en materia laboral. Asimismo,

se estableció un periodo de seis años para el encargo de ministro,

magistrado de circuito y juez de distrito60.

159. El diecinueve de diciembre de 1940, el Ejecutivo Federal presentó

ante la Cámara de Senadores una iniciativa de reformas a los artículos

73, fracción IV, inciso 4°; 94 y 111 constitucionales, estableciendo la

inamovilidad judicial, cuestión que provocó la intervención de algunos

diputados en el congreso que opinaban que esta figura no era apta

para nuestro sistema:

“La inamovilidad judicial podrá ser aplicable para esos países de larga historia en materia judicial; pero no para

funcionaría en pleno para conocer los juicios de amparo, y no fue sino hasta la reforma de 1928 en que se aceptó que funcionara en pleno y tres salas. Cfr. Ensayos sobre el derecho de amparo, México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 543-544.59 Sesión ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el 25 de abril de 1928.60 Publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de diciembre de 1934.

59


un país nuevo, como el nuestro, en formación, con una lucha de clases intensa, con una falta de definición política de los miembros del Poder en las bajas esferas, porque no podemos negar que en las Secretarías de Estado, en los juzgados, en los tribunales, aún se encuentran multitud de personas que no simpatizan con la Revolución y que no pierden oportunidad para sabotear el movimiento revolucionario y para introducir desorientación y cuantos obstáculos encuentran a su alcance para que las leyes revolucionarias no se apliquen”61.

160. Llegó así la tercera reforma al artículo 94 en el año de 1944, que dio

paso a esta figura pero no definitivamente, pues con la reforma de

1994 se optaría por una tercera vía. Se suprimió la duración del

encargo de seis años para ministros, magistrados y jueces. También

se suprime la mención del número de las salas62.

161. El 30 de diciembre de 1950 se aprobó un importante decreto que

modificó sustancialmente al Poder Judicial Federal, reforma publicada

en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero de 1951, con la

cual se crearon los tribunales colegiados de circuito. El conocimiento

de los amparos se dividió entre estos nuevos órganos y la Suprema

Corte. Los primeros conocían de las infracciones procesales, mientras

que las salas y el pleno de la Corte resolvían de las infracciones de

fondo. Si bien con la creación de los tribunales colegiados

disminuyeron los asuntos que llegaban a nuestro más Alto Tribunal63,

no terminó el rezago, pues en realidad todos los asuntos podían llegar

a éste a través del recurso de revisión, fungiendo primordialmente

como un tribunal de casación.

61 H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, 22 de diciembre de 1943, intervención del Diputado **********.62 Se aprobó sin debate por 98 votos, por considerarse de especial y urgente resolución.63 En 1949 llegaban a 32.850 casos pendientes de resolver.

60


162. Por otra parte, en esta reforma al artículo 94 constitucional, y también

con el ánimo de combatir el rezago, se aumenta el número de

ministros de 21 a 26, debido a la creación de cinco ministros

supernumerarios que integraban la Sala Auxiliar, con la particularidad

de que en ningún caso podían integrar el Tribunal Pleno. Esta reforma

permitió:

“... la designación de cinco ministros supernumerarios encargados transitoriamente del despacho del rezago de amparos directos en la Tercera Sala, a fin de que ésta, desde que entre en vigor tal reforma, se encargue de resolver los nuevos amparos directos contra sentencias de segunda instancia pues lo que se propongan contra los fallos de instancia única, habrán de resolverse por los tribunales Colegiados de Circuito. Estos Tribunales, cuyo número podrá fijar y ampliar la ley secundaria, conocerán, además, en revisión, de los amparos indirectos que constituyan el actual rezago de la Tercera Sala en esa materia y de los nuevos de cualquier orden que fallen los jueces de distrito. Serán así estos tribunales Colegiados un poderoso auxiliar para acabar con el rezago y evitar que de nuevo se produzca en las distintas Salas de la Corte normalizando así el funcionamiento de la justicia federal”64.

163. El papel de la Suprema Corte se amplía sustancialmente

concediéndosele la facultad de intervención y decisión en los casos

que se reclamara la inconstitucionalidad de una ley o se estableciera

una interpretación directa de un texto constitucional.

164. En concordancia con la creación de los nuevos tribunales colegiados

de amparo, la reforma previó la facultad a la Suprema Corte de

unificar los criterios contrarios entre los Tribunales Colegiados de

Circuito, con lo que se generaba certeza sobre aquellos criterios que

debían ser aplicados.64 Sesión Ordinaria de la Cámara de Diputados celebrada el 21 de noviembre de 1950..., id.

61


165. La reforma constitucional de veinticinco de octubre de 1967 otorgó la

posibilidad a los ministros supernumerarios de formar parte del pleno

al suplir a los numerarios. Esta reforma es en realidad una revisión de

la de los años cincuenta, debido a que el rezago continuaba, aunque

había disminuido, de tal modo que en 1964 existían 10.000 asuntos

pendientes65.

166. Asimismo, en la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, de treinta de abril de 1968, por una parte, se introdujo la

facultad discrecional de la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia para conocer de aquellos asuntos de «importancia

trascendente para los intereses de la nación», cuya competencia

originaria correspondía a los tribunales colegiados, y, por otra, se

otorga la competencia a las salas para conocer de la

inconstitucionalidad de leyes cuando exista jurisprudencia del pleno, lo

que aligera considerablemente la carga de trabajo.

167. El 28 de diciembre de 1982 se reformó el artículo 94, en relación a la

forma en que los ministros de la Corte pueden ser privados de sus

puestos, remitiendo al Título Cuarto de la Constitución; reforma que

derogó la referencia relativa al supuesto de mala conducta contenido

en el artículo 111 de la Constitución.

168. Con las reformas de 10 de agosto de 1987 de la Constitución, y de 5

de enero de 1988 de la Ley de Amparo y de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, con la que se abrogó la anterior Ley

Orgánica, se convirtió a la Corte en un tribunal especializado de 65 En la parte relativa de la exposición de motivos presentada por el Poder Ejecutivo el día 19 de noviembre de 1965 ante la Cámara de Senadores, se expresó lo siguiente: «[...] De acuerdo con los datos estadísticos correspondientes al año de 1964, existían, pendientes de resolución, 3.288 asuntos de competencia del pleno, 2.361 de la sala penal, 6.153 de la sala administrativa, 1.246 de la sala civil y 1.378 de la sala del trabajo, haciendo un total de 10.055 negocios en rezago. En el año de 1965, lejos de disminuir, el acervo de asuntos rezagados ha tenido sensible aumento [...]».

62


naturaleza constitucional como lo señala la exposición de motivos de

la reforma constitucional. De esta forma, el control de mera legalidad

que antes de la reforma conocía la Suprema Corte, pasa a los

tribunales colegiados de circuito.

169. Entre los aspectos fundamentales a destacar de la reforma, se

encuentran los relativos a la tendencia de conferir atribuciones

originales de la Suprema Corte a los tribunales colegiados de Circuito;

al propósito de remitir a los tribunales colegiados aquellos asuntos que

no se consideraran de importancia trascendente, en razón a la cuantía

y posteriormente a la materia; al fortalecimiento del Pleno de la

Suprema Corte como órgano de Gobierno y administración del Poder

Judicial de la Federación, y al fortalecimiento de las garantías

jurisdiccionales de los miembros del Poder Judicial, para que pudiesen

llevar a cabo sus tareas de forma independiente66.

170. Seis años después aparece una de las reformas constitucionales, en

materia judicial, más importante en el siglo XX. La reforma del 31 de

diciembre de 1994, la cual, junto con la de 1951, constituyeron un

parteaguas en el ámbito jurisdiccional en razón de los cambios

orgánicos y competenciales del Poder Judicial de la Federación.

171. En cuanto a la composición orgánica, se vuelve al texto original de la

Constitución de 1917, reduciéndose el número de integrantes de la

Suprema Corte de Justicia de 26 a 11. Asimismo, se suprime la

inamovilidad de sus miembros al establecer un periodo de quince

años, aunque en el artículo transitorio cuarto del Decreto de reformas

se establece que el periodo de los actuales ministros vence, en forma

66 Cfr. H. Fix-Zamudio y J. R. Cossío Díaz, El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano, op. cit., p. 161.

63


escalonada, el último día de noviembre del 2003, 2006, 2009, 2012 y

2015.

172. Otro aspecto importante es la creación del Consejo de la Judicatura

Federal como órgano integrante del poder judicial e independiente de

la Suprema Corte, para la administración del Poder Judicial Federal y

para velar por la carrera judicial, a través de sistemas objetivos de

control y ascenso de los funcionarios judiciales. Con la creación del

Consejo se le quita aquella carga administrativa que antes realizaba la

Suprema Corte.

173. Adicionalmente a estos cambios orgánicos, la reforma de 1994

estableció un sistema de control constitucional, que se vio cristalizado

en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el

once de mayo de 199567. Si bien con precedentes en el siglo XIX, se

crea un nuevo proceso que tiene por objeto la impugnación abstracta

de las normas de carácter general, de competencia exclusiva del

Pleno de la Corte, esto es, la acción de inconstitucionalidad.

174. Por otra parte, se ampliaron los supuestos de procedencia de la

controversia constitucional, que resuelve los conflictos constitucionales

entre los órganos, poderes y entes del Estado68. Ahora los municipios

se encuentran legitimados69y procede asimismo la controversia entre

67 Esta reforma constitucional respondió a un importante cambio en las estructuras sociales que en un principio se adecuaban a un presidencialismo fuerte y un partido hegemónico, con lo cual la vía de solución de los conflictos del país fue imperantemente política; sin embargo, al tener más presencia, el resto de los partidos políticos, en la vida nacional, fue necesario implementar y fortalecer los medios de solución por la vía jurisdiccional. Vid. J. R. Cossío Díaz, Cambio social y cambio político, México, ITAM-Miguel Ángel Porrúa, 2001.68 E. Arteaga Nava, «Las nuevas facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación» ( coord. M. Melgar Adalid), en Reformas al poder judicial, México, UNAM, 1995, pp. 71 y ss.69 Cfr. M.ª A. Hernández Chong Cuy, La defensa jurisdiccional del municipio y las controversias constitucionales, Guadalajara, Universidad Panamericana, 1997.

64


los distintos órganos integrantes de los diversos niveles de Gobierno

en los términos de la propia ley reglamentaria.

175. Posteriormente, mediante reforma constitucional de 21 de agosto de

1996 en materia electoral, junto con sus respectivas reformas legales,

se continúa en el reforzamiento del sistema de control constitucional.

Por un lado, se elimina la improcedencia de la acción de

inconstitucionalidad en materia electoral, cubriendo la zona de

inmunidad que existía para combatir leyes electorales. Procede ahora

la acción de inconstitucionalidad como un control constitucional de las

leyes electorales. Y por otra parte, el antiguo Tribunal Federal

Electoral pasa a formar parte del poder judicial de la federación,

incorporándose dentro de su competencia, el conocimiento del juicio

de revisión constitucional electoral, con el objeto de combatir la

inconstitucionalidad de los actos concretos o resoluciones de las

autoridades electorales de las entidades federativas; que junto con el

juicio para la protección de los derechos político-electorales del

ciudadano, constituyen garantías constitucionales en materia electoral

de competencia de ese órgano jurisdiccional.

176. La reforma núm. 10 al artículo 94 se dio el 11 de junio de 1999 125,

que confirma la tendencia de “fortalecer a la Suprema Corte en su

carácter de Tribunal Constitucional”, como textualmente señala la

exposición de motivos del proyecto de decreto que el Presidente de la

República envió al Senado como Cámara de origen, mediante la

expedición de acuerdos generales para lograr una adecuada

distribución de asuntos de su competencia originaria a las Salas de la

Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito, a fin de mejorar la

impartición de justicia mediante una mayor prontitud en su despacho.

65


177. La última reforma constitucional al artículo 94, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, refuerza el carácter de

Tribunal Constitucional de la Suprema Corte. Se crean los Plenos de

Circuito con la finalidad de que las contradicciones de tesis que antes

conocía de forma exclusiva la Suprema Corte, ahora sean resueltas

por esos nuevos órganos; y también puede declarar la invalidez de las

normas con efectos generales en el juicio de amparo; lo cual

robustece a la Suprema Corte “como un tribunal garante de nuestra

Constitución que pueda concentrarse en la resolución de los asuntos

de importancia y trascendencia para la totalidad del ordenamiento

jurídico nacional y del Estado mexicano en su conjunto”, como lo

expresa la exposición de motivos. Esta reforma provocará que se

sigan expidiendo Acuerdos Generales por el Tribunal Pleno de la

Suprema Corte, como sucedió con el trascendental Acuerdo de 29 de

agosto de 2011, por el que se determina el inicio de la décima época

del Semanario Judicial de la Federación.

178. De los referentes históricos hasta aquí relatados se desprende que la

consolidación de la independencia del Poder Judicial de la Federación

en nuestro país ha sido paulatina y en buena medida determinada por

la evolución del marco constitucional, así como el entendimiento del

papel que los juzgadores tienen dentro de un Estado Democrático y

Constitucional de Derecho.

179. En la referida consolidación han tenido una relevancia trascendental

las denominadas garantías jurisdiccionales, mismas que han sido

reconocidas por la doctrina nacional y por la jurisprudencia de este

Alto Tribunal como piedra angular para la salvaguarda de la

independencia judicial. De ahí que la siguiente cuestión a elucidar

consista en:

66


180. Segunda cuestión: ¿Cuál es el conjunto de garantías jurisdiccionales reconocidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de justicia?

181. Las garantías jurisdiccionales has sido entendidas como “el conjunto

de instrumentos establecidos por las normas constitucionales con el

objetivo de lograr la independencia y la imparcialidad del juzgador y

que poseen, además, un doble enfoque, pues al tiempo que se utilizan

en beneficio de los miembros de la judicatura también favorecen la

situación de los justiciables”70.

182. En ese sentido, cabe destacar lo dispuesto por el artículo 17 de la

Constitución Federal, que a la letra establece:

“Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.

Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.

(…)

Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.

(…)”.

70 En ese sentido véase: Fix-Zamudio, Héctor y Cossío Díaz, José Ramón. El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano. México. Fondo de Cultura Económica. 1995. Página 31.

67


183. Este precepto constitucional consagra la garantía de acceso

jurisdiccional como derecho de toda persona ante la prohibición de

hacerse justicia por sí misma, consignando como atributos propios de

la administración de justicia que sea completa, gratuita, imparcial y

pronta en todo el ámbito nacional, sea federal o local. Ello supone que

los principios básicos que la sustentan resultan aplicables tanto al

Poder Judicial Federal, como al de los Estados y del Distrito Federal,

estableciéndose como postulados básicos de estos principios la

independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus

resoluciones al señalarse en su tercer párrafo que “Las leyes federales

y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de

sus resoluciones”71.

184. Por otra parte, conviene recordar que este Tribunal Pleno ya se ha

pronunciado, aunque en relación con el orden jurídico de las entidades

federativas, sobre el cumulo de garantías jurisdiccionales consagradas

por la Constitución Federal para la salvaguardad de la independencia

e imparcialidad de la función jurisdiccional.

185. Muestra de ello lo es la controversia constitucional 4/200572,

promovida por el Poder Judicial del Estado de Tlaxcala, en donde este

Alto Tribunal consideró que los Poderes Judiciales Estatales habían

iniciado una ruta de fortalecimiento a partir de las reformas a los

artículos 17 y 116 de la Constitución Federal, promulgadas en el año

de mil novecientos ochenta y siete, que establecieron que la

independencia y autonomía de los Poderes Judiciales de las entidades

federativas deben garantizarse en las Constituciones y leyes locales, y 71 Véase la página 130 de la sentencia dictada en la Controversia Constitucional 4/2005, resuelta en sesión de trece de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos. 72 Resuelta en sesión de trece de octubre de dos mil cinco, por unanimidad de diez votos.

68


se previeron elementos indispensables y exigibles, que deben ser

observados y regulados por las Legislaturas locales, a saber: a) la

carrera judicial, incluyendo las condiciones de ingreso, formación y

permanencia de los funcionarios judiciales; b) los requisitos para

acceder al cargo de Magistrado así como las características y

principios de su ejercicio, ente ellos, la eficiencia, probidad y

honorabilidad; c) la remuneración adecuada, irrenunciable e

irreductible; y d) la estabilidad del cargo, que implica determinar el

periodo de duración y la posible ratificación para alcanzar la

inamovilidad73.

186. Posteriormente, este Tribunal Pleno, al resolver las controversias

constitucionales **********74 y **********75, tuvo oportunidad de

esquematizar el cumulo de garantías jurisdiccionales que

constitucionalmente se encuentra prescritas para proteger la

autonomía, independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional

tanto federal como estatal. Dicho esquema es el siguiente:

A. La idoneidad en la designación de los jueces y magistrados.

B. La consagración de la carrera judicial.

C. La seguridad económica de jueces y magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).

D. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, que comprende:

73De dicho precedente derivó la jurisprudencia de rubro: “PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA”. Registro: 175,858, Jurisprudencia, Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, P./J. 15/2006, página: 1530.74 Resuelta el veinte de enero de dos mil nueve, bajo la Ponencia del Ministro José Ramón Cossío Díaz.75 Fallada el ocho de noviembre de dos mil diez, bajo la Ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.

69


a. La determinación objetiva del tiempo de duración en el ejercicio del cargo.

b. La posibilidad de ratificación.c. La inamovilidad judicial para los que hayan sido ratificados.

E. La autonomía de la gestión presupuestal.

187. Esas garantías se desarrollaron en las tesis de jurisprudencia números

P./J. 15/2006, P/J. 101/2000 y P./J. 83/2004, cuyos rubros establecen:

“PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA

GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA”76, “PODERES

JUDICIALES DE LOS ESTADOS. MARCO JURÍDICO DE

GARANTÍAS ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN III,

DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”77 y “PODERES JUDICIALES

76“La finalidad de la reforma a los artículos 17 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de marzo de 1987, fue el fortalecimiento de la independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Estatales, al establecer que éstas deberán garantizarse en las Constituciones Locales y leyes secundarias. Así, para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, en el referido artículo 116 se previeron diversos principios a favor de los Poderes Judiciales Locales, consistentes en: a) el establecimiento de la carrera judicial, debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales; b) la previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad; c) el derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá disminuirse durante su encargo, y d) la estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad . Estos principios deben estar garantizados por las Constituciones y leyes estatales para que se logre una plena independencia y autonomía de los Poderes Judiciales Locales; sin embargo, en caso de que en algún Estado de la República no se encuentren contemplados, ello no significa que el Poder Judicial de dicho Estado carezca de principios a su favor, toda vez que al estar previstos en la Constitución Federal son de observancia obligatoria”. Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIII, febrero de 2006, página 1530.77“La interpretación relacionada del texto de este precepto de la Carta Magna y el proceso legislativo que le dio origen, surgido con motivo de la preocupación latente en el pueblo mexicano del perfeccionamiento de la impartición de justicia que plasmó directamente su voluntad en la consulta popular sobre administración de justicia emprendida en el año de mil novecientos ochenta y tres y que dio lugar a la aprobación de las reformas constitucionales en la materia que, en forma integral, sentaron los principios básicos de la administración de justicia en los Estados en las reformas de mil novecientos ochenta y siete, concomitantemente con la reforma del artículo 17 de la propia Ley Fundamental, permite concluir que una justicia completa debe garantizar en todo el ámbito nacional la independencia judicial al haberse incorporado estos postulados en el último precepto constitucional citado que consagra el derecho a la jurisdicción y en el diverso artículo 116, fracción III, de la propia Constitución Federal que establece que "La independencia de los Magistrados y Jueces en el ejercicio de sus funciones deberá estar garantizada por las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados". Ahora bien, como formas de garantizar esta independencia judicial en la administración de justicia local, se consagran como principios básicos

70


LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN

PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN

DE PODERES”78.

188. En este sentido cobra relevancia explicar, aunque sea de un modo

genérico, en qué consiste cada una de esas garantías jurisdiccionales

a los que deben sujetarse las entidades federativas y los poderes en los que se divide el ejercicio del poder público, los siguientes: 1) La sujeción de la designación de Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales a los requisitos constitucionales que garanticen la idoneidad de las personas que se nombren, al consignarse que los nombramientos de Magistrados y Jueces deberán hacerse preferentemente entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia o que la merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras ramas de la profesión jurídica y exigirse que los Magistrados satisfagan los requisitos que el artículo 95 constitucional prevé para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que será responsabilidad de los órganos de gobierno que de acuerdo con la Constitución Estatal, a la que remite la Federal, participen en el proceso relativo a dicha designación; 2) La consagración de la carrera judicial al establecerse, por una parte, que las Constituciones y las leyes orgánicas de los Estados establecerán las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de quienes sirvan a los Poderes Judiciales de los Estados y, por la otra, la preferencia para el nombramiento de Magistrados y Jueces entre las personas que hayan prestado sus servicios con eficiencia y probidad en la administración de justicia, lo que será responsabilidad de los Tribunales Superiores o Supremos Tribunales de Justicia de los Estados o, en su caso, de los Consejos de la Judicatura, cuando se hayan establecido; 3) La seguridad económica de Jueces y Magistrados, al disponerse que percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable que no podrá ser disminuida durante su encargo; 4) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo que se manifiesta en tres aspectos: a) La determinación en las Constituciones Locales, de manera general y objetiva, del tiempo de duración en el ejercicio del cargo de Magistrado, lo que significa que el funcionario judicial no podrá ser removido de manera arbitraria durante dicho periodo; b) La posibilidad de ratificación de los Magistrados al término del ejercicio conforme al periodo señalado en la Constitución Local respectiva, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano, desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto implica la necesidad de que se emitan dictámenes de evaluación de su desempeño por los Poderes Judicial, Ejecutivo y Legislativo que concurren en la ratificación y vigilancia en el desempeño de la función, con motivo de la conclusión del periodo del ejercicio del cargo; y, c) La inamovilidad judicial para los Magistrados que hayan sido ratificados en sus puestos, que sólo podrán ser removidos "en los términos que determinen las Constituciones y las Leyes de Responsabilidades de los Servidores Públicos de los Estados". Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, Novena Época, página 32.78“La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional”. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XX, septiembre de 2004, página 187.

71


que, se insiste, constituyen un pilar fundamental para salvaguardar la

autonomía, independencia e imparcialidad de los impartidores de

justicia.

A. La idoneidad en la designación de los jueces y magistrados.

189. El artículo 97 de la Constitución Federal prescribe, entre otras

cuestiones, que los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito

serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal,

con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y

procedimientos que establezca la ley79.

190. Este precepto claramente busca garantizar la idoneidad de las

personas que se nombren para ocupar el alto y digno cargo de Juez

de Distrito y Magistrado de Circuito, puesto que se exige que los

nombramientos de dichos cargos se hagan en función de criterios

objetivos (lo que proscribe la subjetividad y parcialidad al momento de

nombrarlos) y conforme a requisitos y procedimientos expresamente

establecidos en ley (lo cual fomenta que sea el Legislador

Democrático el que delimite las características de los jueces y

magistrados federales), haciendo palpable la preferencia de escoger

entre aquellas personas que hayan prestado sus servicios con

eficiencia y probidad en la administración de justicia o que lo

merezcan por su honorabilidad, competencia y antecedentes en otras

ramas de la profesión jurídica.

79“Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.[…]”.

72


B. La consagración de la carrera judicial.

191. El artículo 100 de la Constitución Federal instituye esta garantía al

instruir que la ley establezca las bases para la formación y

actualización de funcionarios judiciales, así como para desarrollo de la

carrera judicial, la cual debe regirse por los principios de excelencia,

objetividad, imparcialidad profesionalismo e independencia80.

192. El establecimiento de un sistema de designación y promoción de los

miembros del Poder Judicial garantiza que prevalezca un criterio de

absoluta capacidad y preparación académica, pues al proporcionarse

expectativas de progreso, se favorece un desempeño más brillante y

efectivo y se logra que la magistratura se mantenga separada de las

exigencias y funciones políticas que puedan mermar la independencia

judicial en la promoción de sus integrantes.

193. En este aspecto importa resaltar la buena fama en el concepto público

que el artículo 95, fracción IV de la Ley Fundamental establece para el

cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que,

por extensión, se entiende exigible a los Magistrados y Jueces de la

Federación, consistente en que los nombramientos respectivos deben

recaer preferentemente en quienes hayan prestado con eficiencia,

capacidad y probidad sus servicios en la administración de justicia o

que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y

antecedentes profesionales en el ejercicio de la profesión jurídica81.80 “Artículo 100. […]La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia”.81“Artículo 95. Para ser electo ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se necesita:[…]Los nombramientos de los Ministros deberán recaer preferentemente entre aquellas personas que hayan servido con eficiencia, capacidad y probidad en la impartición de justicia o que se hayan distinguido por su honorabilidad, competencia y antecedentes profesionales en el ejercicio de la actividad jurídica”.

73


194. Esto significa que es obligación de quienes legalmente tengan la

facultad de intervenir en el procedimiento de designación de

magistrados y jueces que integren el Poder Judicial de la Federación,

de proponer y aprobar la designación de personas que efectivamente

cumplan estos requisitos, lo que debe avalarse mediante la apertura

de un expediente en el que consten los antecedentes curriculares que

justifiquen tales atributos e, inclusive, someterse a la opinión pública la

proposición relativa para corroborar la buena fama en el concepto

público de la persona que se propone para ocupar el cargo.

C. La seguridad económica de jueces y magistrados (remuneración adecuada, irrenunciable e irreductible).

195. Esta garantía jurisdiccional se encuentra consagrada en el artículo 97,

antepenúltimo párrafo de la Constitución Federal, y consiste de

manera general (y que más adelante se detallara), en que la

remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la

Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y

los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados

Electorales, no pueda ser disminuida durante su encargo82.

196. Dicha garantía busca preservar para los impartidores de justicia una

remuneración adecuada e irrenunciable que no pueda ser disminuida

durante su encargo, lo que, por una parte, tiende a evitar

preocupaciones de carácter económico de tales servidores y la

posibilidad de que sean objeto de presiones de esta índole en el

desempeño de su función jurisdiccional, lo que desde luego asegura

82“Artículo 94. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.

74


su independencia y, por otra, incentiva el que profesionales

capacitados opten por la carrera judicial.

D. La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo.

197. Esta garantía se encuentra prevista en el artículo 97 de la Ley

Fundamental, al prescribir que los Magistrados de Circuito y los

Jueces de Distrito durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al

término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos

superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y

conforme a los procedimientos que establezca la ley83.

198. Este principio de estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo

abarca dos aspectos:

a) La determinación desde el propio texto constitucional del tiempo de

duración en el ejercicio del cargo de Magistrado de Circuito y Juez de

Distrito, lo que le da al funcionario judicial la seguridad de que durante

ese término no será removido de manera arbitraria, pues adquiere el

derecho a ejercerlo por el término previsto, salvo, desde luego, que

incurra en causal de responsabilidad o en un mal desempeño de su

función judicial.

b) La posibilidad de ratificación o promoción de los impartidores de

justicia federal, siempre y cuando demuestren suficientemente poseer

los atributos que se les reconocieron al habérseles designado, así

83 “Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.[…]”.

75


como que esa demostración se realizó a través del trabajo cotidiano,

desahogado de manera pronta, completa e imparcial como expresión

de diligencia, excelencia profesional y honestidad invulnerable. Esto

significa que el derecho a la ratificación o promoción supone, en

principio, que se ha ejercido el cargo por el término que la propia Ley

Fundamental consideró conveniente y suficiente para poder evaluar la

actuación de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito.

F. La autonomía de la gestión presupuestal.

199. Esta garantía jurisdiccional se sigue de lo prescrito en el artículo 100

de la Constitución Federal, en torno a que la Suprema Corte de

Justicia de la Nación elaborará su propio presupuesto y el Consejo de

la Judicatura Federal lo hará para el resto del Poder Judicial de la

Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del

artículo 99 de la Ley Fundamental en relación con el Tribunal Electoral

de Poder Judicial de la Federación; y que los presupuestos así

elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte

para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la

Federación84.

200. La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición

necesaria para que el Poder Judicial de la Federación ejerza sus

funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el

logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración

adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera

judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio

84“Artículo 100. […]La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su Presidente”.

76


tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en

la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador

federal y local de garantizar la independencia de los tribunales,

cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida

autonomía presupuestal.

201. Hasta aquí el esquema general que da cuenta sobre el conjunto de

garantías jurisdiccionales que, bajo la interpretación de este Tribunal

Constitucional, se consideran reconocidas por la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos a favor de los impartidores de

justicia para proteger la autonomía, independencia e imparcialidad de

la función jurisdiccional.

202. Ahora bien, el caso que ahora nos ocupa versa sobre la garantía de

seguridad económica de los juzgadores y, más específicamente a la

irreductibilidad de sus remuneraciones. De ahí que la siguiente

interrogante a responder sea:

203. Tercera cuestión: ¿Qué alcance específico tiene la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos?

204. Tal y como ya fue mencionado con antelación, la garantía de

irreductibilidad remunerativa está prevista en el antepenúltimo párrafo

del artículo 94 de la Constitución Federal85, el cual prescribe que la 85 “Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. […]La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.

77


remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la

Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y

los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados

Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo.

205. La prohibición constitucional de referencia, en tanto garantía

jurisdiccional, tiene la finalidad de proteger la independencia e

imparcialidad de los juzgadores, a través de evitar presiones externas

de carácter presupuestal respecto de las percepciones que por su

encargo reciben los impartidores de justicia.

206. Pues bien, para delimitar cuál es el alcance interpretativo del

antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal se

torna indispensable delimitar qué rubros integran el concepto

remuneración a que se contrae el precepto constitucional de

referencia.

207. Sobre el particular, este Tribunal Pleno ya ha tenido oportunidad de

pronunciarse, aunque en relación con el orden jurídico de las

entidades federativas, al resolver la controversia constitucional

**********, por unanimidad de once votos86, en el sentido de que el

86 Precedente del cual derivó, entre otros, el criterio jurisprudencial P./J. 27/2012, cuyo rubro y texto establece: “IRREDUCTIBILIDAD DE LOS SALARIOS DE MAGISTRADOS Y JUECES LOCALES. ESTE PRINCIPIO SE CIRCUNSCRIBE A LOS RUBROS QUE FORMAN PARTE DEL CONCEPTO "REMUNERACIONES" A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 127, FRACCIÓN I, CONSTITUCIONAL, POR LO QUE NO ES EXTENSIVO AL HABER DE RETIRO. La fracción I del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al definir el concepto de "remuneración" de los servidores públicos como "toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales", excluye las percepciones por jubilaciones, pensiones o haberes de retiro; por lo que el principio de irreductibilidad salarial de los Magistrados y Jueces locales, previsto en el último párrafo de la fracción III del artículo 116 constitucional, se circunscribe a los rubros que forman parte de aquel concepto, y que representan la contraprestación directa por el ejercicio activo de los cargos de Magistrados y Jueces. Ahora bien, cuando los haberes de retiro se calculan a partir de las remuneraciones vigentes para los funcionarios en activo, la irreductibilidad beneficiará indirectamente a los titulares en situación de retiro, sin que exista impedimento para ello”. Consultable en la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 1, Página: 635, Registro: 2001952.

78


referente para delimitar los conceptos que integran la remuneración de

los juzgadores federales subyace en el artículo 127 de la Ley

Fundamental, mismo que en la parte que a esta resolución interesa

establece:

“Artículo 127. […]

[…]

I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales”.

208. A su vez, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado,

Reglamentaria del Apartado B) del Artículo 123 Constitucional,

establece, en sus artículos 32 y 33, lo siguiente:

“Artículo 32. El sueldo o salario que se asigna en los tabuladores regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones ya establecidas.

[…]

[…]

En los Poderes de la Unión, los tabuladores salariales serán determinados por sus respectivos órganos competentes, de conformidad con su régimen interno y se integrarán a sus respectivos presupuestos anuales de egresos”.

79


“Artículo 33. El sueldo o salario será uniforme para cada uno de los puestos consignados en el catálogo general de puestos del Gobierno Federal y se fijará en los tabuladores regionales, quedando comprendidos en los presupuestos de egresos respectivos”.

209. De los preceptos transcritos con anterioridad se advierte, en principio,

que por el concepto de remuneración debe entenderse toda

percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos,

gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones,

compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los

gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del

trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.

210. Además, se tiene que el sueldo o salario es el conjunto de

componentes que sumados a la cuota diaria percibida por un

trabajador o servidor público, ya sea en dinero o en especie, le

significan una retribución por el trabajo realizado o el ejercicio de la

función encomendada. Asimismo, el sueldo y demás prestaciones a

cambio de los servicios proporcionados deben estar consignados en el

catálogo general de puestos, en los tabuladores y deberán estar

comprendidos en el Presupuesto de Egresos que corresponda al

ejercicio fiscal respectivo.

211. En el caso de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación, el

catalogo y tabulador referidos con antelación se encuentran previstos

en el “Manual que regula las remuneraciones de los servidores

públicos del Poder Judicial de la Federación”, mismo que establece las

normas y los lineamientos que se deben observar para la asignación

de las percepciones, prestaciones y demás beneficios que se cubren a

favor de dichos trabajadores.

80


212. En el Manual correspondiente al ejercicio fiscal dos mil catorce87 se

observa que el sistema de percepciones de los trabajadores del Poder

Judicial de la Federación está integrado por una serie de conceptos

que conforman el total de ingresos monetarios, prestaciones y

beneficios que reciben los servidores públicos por los servicios

prestados en el referido Poder Federal. Tales conceptos son los

siguientes:

“VII. SISTEMA DE PERCEPCIONES. […]

Sueldo y Prestaciones.

1. Sueldo Base.- Remuneración mensual que se asigna a cada puesto.2. Compensación Garantizada o de Apoyo.- Asignación que se otorga a los servidores públicos de mando superior, medio y personal operativo de manera regular y fija, en función del nivel salarial autorizado en los tabuladores del Poder Judicial de la Federación.

3. Sueldo Básico.- Sueldo base más la compensación garantizada o de apoyo que refleja el tabulador.

4. Prestaciones Nominales.- Son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico.

5. Sueldo Tabular.- Total de percepciones fijas que refleja el Tabulador.

6. Percepciones Ordinarias.- Es el pago mensual que se cubre a los servidores públicos por el desempeño de sus funciones, y que resulta de la suma aritmética de los montos que integran el sueldo tabular.

7. Percepciones Extraordinarias.- Pagos que se otorgan de manera excepcional a los servidores públicos

87 Publicado el veintisiete de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la Federación.

81


los cuales deberán autorizarse por sus respectivos Órganos de Gobierno.

8. Prestaciones.- Beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación directa con el sueldo y/o en razón del puesto.

8.1. Seguros.- Beneficios adicionales que se otorgan a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, establecidos en consideración a las necesidades de los mismos, con el fin de coadyuvar a su estabilidad económica y al bienestar de su familia. Estos seguros los protegen en materia de vida, retiro, incapacidad e invalidez total y permanente, gastos médicos mayores y de separación individualizado, acorde al nivel de puesto que tenga cada servidor público.

8.1.1. Seguro de Vida Institucional.- Beneficio que tiene por objeto cubrir los siniestros de fallecimiento o de incapacidad e invalidez total y permanente de los servidores públicos, con la que se garantiza su seguridad o la de su familia. La suma asegurada básica es equivalente a 40 meses de sueldo básico, con opción a potenciación de hasta 108 meses, con cargo al servidor público.

8.1.2. Seguro Colectivo de Retiro.- Beneficio económico en favor de los servidores públicos que se retiren o se jubilen en los términos que establece la Ley del ISSSTE, para hacer frente a las contingencias inherentes a la separación del servicio. Se otorga una suma asegurada de hasta veinticinco mil pesos, de acuerdo con los años de servicio.

8.1.3. Seguro de Gastos Médicos Mayores.- Beneficio que se otorga a los servidores públicos, así como a su cónyuge e hijos menores de veinticinco años, ante la eventualidad de un accidente o enfermedad cubierta que requiera tratamiento médico, cirugía u hospitalización.

La suma asegurada básica es hasta de 333 salarios mínimos generales mensuales vigentes en el D.F., con

82


opción de incremento hasta una suma asegurada ilimitada, con cargo al servidor público.

8.1.4. Seguro de Separación Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de mando medio y superior, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio; tiene la finalidad de proporcionar una seguridad económica y preservar el ingreso de éstos, en tanto se reincorporan, en su caso, al mercado laboral ante la eventualidad de su separación del servicio público por cualquier causa.

El Poder Judicial de la Federación aportará por cuenta y en nombre del servidor público una prima neta igual al 2%, 4%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico.

8.2. Prestaciones Económicas.- Las que reciben los servidores públicos conforme a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, su Reglamento, así como los acuerdos que establezcan los Órganos de Gobierno cuyas previsiones deberán estar contempladas en el Presupuesto de Egresos de cada una de las tres Instancias del Poder Judicial de la Federación. Las prestaciones económicas consisten en:

8.2.1. Aguinaldo.- Cantidad que se otorga por derecho constitucional a los servidores públicos al finalizar el año vigente en los términos que para tal efecto establezcan los Órganos de Gobierno.

8.2.2. Ayuda de Gastos Funerales.- Prestación de carácter económico que se otorga a los beneficiarios para sufragar los gastos por concepto de sepelio, inhumación o cremación con motivo del fallecimiento del servidor público, por un monto equivalente a treinta mil pesos netos.

8.2.3. Ayuda por Incapacidad Médica Permanente.- Beneficio económico que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación cuando se acredite mediante dictamen médico del ISSSTE, la invalidez o incapacidad médica permanente, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos.

83


8.2.4. Ayuda de Anteojos.- Beneficio de carácter económico para la adquisición de anteojos, con la finalidad de contribuir a la protección de la salud de los beneficiarios de los servidores públicos, así como a los pensionados del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con la normativa autorizada por cada Órgano de Gobierno.

8.2.5. Estímulo por Antigüedad.- Asignaciones por concepto de antigüedad en beneficio de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.

8.2.6. Estímulo por Jubilación.- Asignación que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, por un monto equivalente a veinticinco mil pesos netos.

8.2.7. Licencia Prejubilatoria.- Otorgamiento de una licencia con goce de sueldo tabular, por el periodo que establezcan los Órganos de Gobierno, que se confiere a los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación con motivo de su jubilación o de su pensión, conforme a las modalidades previstas en la Ley del ISSSTE, como reconocimiento a las labores prestadas.

8.2.8. Pago de Defunción.- Prestación de carácter económico para contribuir al bienestar de los beneficiarios del servidor público con motivo del fallecimiento de éste. El importe para pagos de defunción será de cuatro meses del último sueldo bruto tabular que hubiere percibido el servidor público fallecido, más quinquenios.

8.2.9. Prima Vacacional.- Importe equivalente al 50% de 10 días de sueldo básico, se otorgará en cada uno de los dos periodos vacacionales, de conformidad con las normas y lineamientos establecidos.

84


8.2.10. Prima Quinquenal.- Pago que se otorga a los servidores públicos de manera quincenal en razón de su antigüedad efectiva, por cada cinco años de servicios efectivos prestados en el Gobierno Federal, hasta llegar a veinticinco años, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.

8.2.11. Vacaciones.- Las vacaciones son un derecho de todos los servidores públicos que tengan más de seis meses consecutivos de servicios en el Poder Judicial de la Federación, quienes podrán disfrutar de dos períodos anuales con base en lo establecido en los artículos 159, 160, 161 y 162 en relación con el 223, así como el 225, todos de la Ley Orgánica.

En el caso del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación las vacaciones podrán diferirse o pagarse de acuerdo a elección del servidor público. En ningún caso se podrán acumular las vacaciones correspondientes a más de dos años.

8.3. Otras Prestaciones.- Percepciones adicionales en beneficio de la economía de los servidores públicos. Se establecen de acuerdo al puesto y nivel salarial y se conforman por las prestaciones que se señalan a continuación, cuyo otorgamiento se realiza atendiendo a las normas, lineamientos, montos y periodicidad aprobados por los Órganos de Gobierno.

8.3.1. Asignaciones Adicionales.- Prestación de carácter general con la finalidad de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida individual y familiar, además de fomentar la cultura del ahorro entre los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno a través de Acuerdos Generales y Específicos.

8.3.2. Ayuda al Personal Operativo.- Beneficio económico anual mediante el cual se reconocen las labores de todo el personal operativo. Se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.

85


8.3.3. Pago por Riesgo.- Cantidad que se otorga a los servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se confiere de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.

8.3.4. Ayuda por Jornadas Electorales.- Compensación extraordinaria que se otorga a los servidores públicos del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en retribución al desahogo de cargas de trabajo en exceso o adicionales a sus jornadas y horarios ordinarios durante los procesos electorales federales y locales, que incluye jornadas nocturnas y guardias en sábados, domingos y días festivos, cuyo pago se fundamenta en el artículo 226 de la Ley Orgánica. Sus montos estarán determinados por la disponibilidad presupuestal existente y dependiendo de la autorización expresa de su Órgano de Gobierno.

8.3.5. Reconocimiento Especial.- Ayuda económica mediante la cual se reconocen anualmente las labores del personal que sea considerado por los Órganos de Gobierno, de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan dichos Órganos.

8.3.6. Ayuda de Despensa.- Beneficio económico anual para los servidores públicos con el fin de coadyuvar a solventar sus gastos de fin de año, se otorga de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno.

8.3.7. Estímulo Día de la Madre.- Beneficio económico anual a las trabajadoras del Poder Judicial de la Federación que tengan hijos, conforme a los montos y lineamientos que establezcan los Órganos de Gobierno.

8.3.8. Fondo de Reserva Individualizado.- Beneficio establecido en favor de los servidores públicos de nivel operativo, que otorga el Poder Judicial de la Federación a quienes manifiesten voluntariamente su decisión de incorporarse a dicho beneficio, teniendo como finalidad fomentar el ahorro.

86


El Poder Judicial de la Federación realizará aportaciones ordinarias por cuenta y en nombre del servidor público por un monto neto igual al 2%, 5% o 10% que aporte éste de su sueldo básico.

8.3.9. Pago de Horas Extraordinarias.- Con excepción del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, tratándose del pago de horas extras se tomará en cuenta que de la interpretación de lo previsto en las fracciones I y II del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la duración máxima de la jornada diurna semanal es de cuarenta horas. El pago de horas extraordinarias, así como de la prima dominical está condicionado a que se autorice por cada uno de los Órganos de Gobierno conforme al procedimiento que los mismos establezcan.

8.3.10. Apoyos a la Capacitación.- Prestación para la capacitación orientada al desarrollo personal o profesional de los servidores públicos, de conformidad con las disposiciones que para su otorgamiento determinen los Órganos de Gobierno de cada Instancia.

9. Prestaciones de Seguridad Social.- Beneficios que reciben los servidores públicos de conformidad con la Ley del ISSSTE”.

213. Conforme a los conceptos anteriores y atendiendo a la definición del

artículo 127 de la Constitución Federal, tenemos que la Remuneración

Total Anual de los Magistrados del Poder Judicial de la Federación se

integra por los siguientes conceptos: 1) sueldo base, 2) compensación

garantizada, 3) prestaciones nominales, 4) aportaciones de seguridad

social, 5) ahorro solidario, 6) prima vacacional, 7) aguinaldo, 8)

gratificación de fin de año, 9) prima quinquenal, 10) ayuda para

despensa, 11) seguro de vida institucional, 12) seguro colectivo de

retiro, 13) seguro de gastos médicos mayores, 14) seguro de

separación individualizado, 15) apoyo económico para la adquisición

87


de vehículo, 16) asignaciones adicionales, 17) estimulo por

antigüedad, 18) ayuda de anteojos, 19) estimulo del día de la madre y

20) pago por riesgo.

214. No obsta para incluir al pago de riesgo en el concepto “remuneración”,

lo aducido por el Consejo de la Judicatura Federal en su informe, en

torno a que dicha percepción es adicional y se otorga a los servidores

públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la

naturaleza, complejidad y responsabilidad de sus funciones, pues lo

cierto es que las características referidas por el Consejo no le quitan al

pago de riesgo el carácter de ser una percepción en efectivo de la cual

gozan los Magistrados Federales, entre otros servidores públicos de

mando, con motivo de su encargo. De ahí que indefectiblemente el

pago de riesgo se encuentre dentro del concepto “remuneración” a

que se contraen los artículos 94 y 127, fracción I, de la Constitución

Federal.

215. Lo anterior se corrobora con el hecho de que sería un contrasentido

sustentar que el pago de riesgo no forma parte del concepto

“remuneración” previsto por el artículo 94 constitucional para efectos

de la garantía jurisdiccional que nos ocupa; pero que sí forma parte de

mismo concepto “remuneración” a que se refiere el artículo 127,

fracción I, de la propia Ley Fundamental, en lo relativo al límite de

percepciones de los servidores públicos, aspecto que, según informa

el Consejo, fue determinante para adoptar la reducción del pago de

riesgo 2014.

216. Cabe destacar, además, que tal y como se advierte del Decreto de

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal

88


2014, publicado en el Diario Oficial el tres de diciembre de dos mil

trece, la remuneración anual del Presidente de la República sí incluye,

dentro de ese rubro, al pago de riesgo y lo contabiliza para calcular el

límite remunerativo del resto de servidores públicos del país88. Lo cual

confirma que el pago de riesgo sí forma parte del concepto

“remuneración” que nos ocupa.

217. Ahora bien, el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución

Federal establece:

“Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en

88 El tabulador presupuestal referido se encuentra identificado como ANEXO 22.1.3. REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, y establece lo siguiente:

89


un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito.

[…]

La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados Electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo”.

218. Dicho precepto, al prescribir la irreductibilidad remunerativa, no hace

distinción respecto de todos y cada uno de los rubros que integran la

remuneración de los funcionarios judiciales que ahí se precisan, sino

más bien alude al concepto general “remuneración”.

Consecuentemente, si el Constituyente no hizo distinción alguna en

tono lo que está protegido por dicha garantía jurisdiccional, no es

válido que este Alto Tribunal incorpore una diferenciación al respecto,

sino que debe entenderse tal cual el alcance protector de dicha

garantía, esto es, referida a la remuneración total anual que, en este

caso, reciben los magistrados federales durante su encargo.

219. Este criterio, inclusive, ya había sido adelantado por este Tribunal

Pleno, aunque en relación con el orden jurídico de las entidades

federativas, al resolver la ya invocada controversia constitucional

32/2007, en la que expresamente se sustentó que:

“Recuérdese, por otra parte, que el ingreso que no puede ser disminuido, según el mandato constitucional, es el total que perciben los magistrados por su actividad profesional. La norma constitucional no habla de salario ni de prestaciones determinadas, es decir, la disminución prohibida no está referida a los elementos particulares o prestaciones independientes que

90


conforman el ingreso. La prohibición se refiere, en abstracto, al ingreso”.

220. Establecido lo anterior procede responder la última interrogante del

presente caso, esto es:

221. Cuarta cuestión: ¿La reducción del pago de riesgo dos mil catorce para el cargo de Magistrado de Circuito transgrede la garantía jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa?

222. Este Tribunal Pleno considera que la respuesta a esta interrogante

debe ser en sentido negativo, en virtud de las siguientes

consideraciones:

223. Conforme a lo expuesto en la interrogante previa, tenemos que el

alcance interpretativo del antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la

Constitución Federal conlleva la prohibición de reducir el monto bruto

de la remuneración total anual que perciben los magistrados federales,

pero no implica la imposibilidad de ajustar cada uno de los conceptos

que integran ese monto global. Tal es el caso del pago de riesgo,

mismo que si bien está inmerso dentro del concepto remuneración,

también lo es que puede ser ajustado en función de los elementos que

le dan origen, esto es, “la naturaleza, complejidad y responsabilidad

de las funciones que tienen encomendadas” los servidores de mando

a quienes se les otorga.

224. En este orden de ideas, obran en el expediente constancias de las

cuales se advierte que para el ejercicio fiscal dos mil catorce, los

magistrados federales tienen asignada una remuneración anual bruta

equivalente a $********** (**********.), la cual es exactamente igual a la

91


que percibieron en el ejercicio fiscal dos mil trece, tal y como se ilustra

a continuación:

Importes brutos correspondientes al cargo de Magistrado de Circuito para el Ejercicio Fiscal 2014

Magistrado de Circuito 2013

Magistrado de Circuito 2014

Diferencia

A) Sueldos y salarios: ********** **********1. Sueldo base ********** **********2. Compensación garantizada

********** **********

3. Prestaciones nominales ********** **********B) Prestaciones: ********** ********** **********4. Aportaciones a seguridad social

********** ********** **********

5. Ahorro solidario ********** ********** **********6. Prima vacacional ********** **********7. Aguinaldo ********** ********** **********8. Gratificación de fin de año

********** **********

9. Prima quinquenal ********** ********** **********10. Ayuda para despensa ********** **********11. Seguro de vida institucional

********** **********

12. Seguro colectivo de retiro

********** **********

13. Seguro de gastos médicos mayores

********** **********

14. Seguro de separación individualizado

********** ********** **********

15. Apoyo económico para la adquisición de vehículo

********** ********** **********

16. Asignaciones adicionales

********** **********

17. Estimulo por antigüedad

********** ********** **********

18. Ayuda de anteojos ********** **********19. Estimulo del día de la madre

********** **********

C) Pago por riesgo ********** **********20. Pago por riesgo ********** ********** **********REMUNERACIÓN TOTAL

ANUAL BRUTA********** ********** **********

92


225. Adicionalmente a la remuneración total anual bruta, este Tribunal

Pleno advierte que la Comisión de Administración del Consejo de la

Judicatura Federal autorizó la entrega de apoyos adicionales a los

magistrados federales consistentes en el otorgamiento de vales de

gasolina por un monto de $********** (**********) mensuales —que

fueron incrementados a $********** (**********) en sesión del Pleno del

Consejo de la Judicatura Federal de siete de mayo de dos mil catorce

— y el incremento de tres a cinco salarios mínimos generales

vigentes por concepto de gastos de alimentación.

226. Con base en lo anterior, tenemos que el Consejo de la Judicatura

Federal no ha vulnerado la garantía de irreductibilidad remunerativa

prevista en el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución

Federal, en virtud de que la remuneración total anual bruta que los magistrados federales percibieron en el ejercicio fiscal dos mil trece permanece con el mismo monto total en el ejercicio fiscal en curso, esto es, el dos mil catorce (inclusive con apoyos

adicionales tales como vales de gasolina e incremento en el concepto

de gastos de alimentación), por lo cual no ha existido disminución en

los términos prohibidos por el precepto constitucional de referencia.

227. Cierto es que el monto del pago de riesgo tuvo una reducción, pues

para el ejercicio fiscal dos mil trece el monto de dicho concepto fue de

$********** (**********) y para el presente ejercicio fiscal es de

$********** (**********), también lo es que esa circunstancia por sí

misma no transgrede la garantía prevista en el antepenúltimo párrafo

del artículo 94 de la Ley Fundamental, pues dicha disposición se

contrae, por las razones antes precisadas, a impedir que la

remuneración total anual bruta de los magistrados federales sea

93


disminuida, pero no proscribe realizar ajustes en los montos

específicos que la integran.

228. En el caso, este Tribunal Pleno considera que la emisión de las


consejeros y titulares de órganos jurisdiccionales federales” aprobadas

por la Comisión de Administración del Consejo de la Judicatura

Federal, el veintisiete de marzo de dos mil catorce, a través de las

cuales operó la disminución con la que se ha dado cuenta respecto del

pago de riesgo para magistrados federales correspondiente al ejercicio

fiscal en curso, encontró justificación en la posibilidad de que la

remuneración total anual bruta de los magistrados federales rebasara

el monto de la remuneración que corresponde al Presidente de la

República, con lo cual se trastocaría el artículo 127, fracción II, de la


229. Para demostrar lo anterior debe tenerse en cuenta que de las

constancias remitidas por el Consejo de la Judicatura Federal al rendir

su informe, se advierte que la disminución del “Pago de Riesgo 2014”

partió de hacer una proyección en torno a la remuneración total anual

bruta para el cargo de magistrado federal en relación con el

incremento del salario mínimo vigente para el ejercicio fiscal dos mil

catorce y el incremento de la tasa del Impuesto sobre la Renta que

ascendió de 30% a 35% para el mismo periodo.

230. Al respecto, el Consejo de la Judicatura Federal refiere en su informe

que la proyección arriba indicada consistió en identificar la totalidad de

percepciones ordinarias y extraordinarias que perciben los

Magistrados de Circuito, bajo el siguiente esquema:

2013 TABLA ISR 2014

DIFERENCIA

94


REMUNERACIÓN TOTAL ANUAL BRUTAa) Sueldos y salarios: ********** ********** **********

i) Sueldo baseii) Compensación garantizadaiii) Prestaciones nominales

******************************

******************************

******************************

b) Prestaciones: ********** ********** -**********i) Aportaciones a seguridad socialii) Ahorro solidario (Artículo 100

de la Ley del ISSSTE)iii) Prima vacacionaliv)Aguinaldo (sueldo base y

compensación garantizada)v) Gratificación de fin de año

(comp. garantizada)vi)Prima quinquenal (antigüedad)vii) Ayuda para despensaviii) Seguro de vida institucionalix)Seguro colectivo de retirox) Seguro de gastos médicos

mayoresxi)Seguro de separación

individualizadoxii) Apoyo económico para la

adquisición de vehículoxiii) Asignaciones adicionalesxiv) Estimulo por antigüedadxv) Ayuda de anteojosxvi) Estimulo del día de la madre

**********

**********

******************************

**************************************************

**********

**********

****************************************

**********

**********

******************************

**************************************************

**********

**********

****************************************

**********

**********

******************************

**************************************************

**********

**********

****************************************

c) Pago por riesgo ********** ********** **********

231. De la proyección anterior se observa que, tal y como acertadamente

informa el Consejo de la Judicatura Federal, los conceptos que se

incrementan son las aportaciones a seguridad social y ahorro

solidario, como consecuencia del incremento en el monto del salario

mínimo, el cual pasó de $********** en el año dos mil trece a $********** en el año dos mil catorce.

232. Asimismo, se incrementan los conceptos de aguinaldo, seguro de

separación individualizada, apoyo económico para adquisición de

vehículo y estímulo por antigüedad, al ser rubros que se encuentran

sujetos a la aplicación de la tasa del Impuesto sobre la Renta, cuyo

95


porcentaje se incrementó del treinta al treinta y cinco por ciento para el

ejercicio fiscal en curso.

233. Por último, se incrementó la prima quinquenal cuya diferencia

obedeció al aumento en el monto de esa percepción considerando el

máximo a pagar (**********) de $********** (**********) a $********** (**********).

234. En suma, la remuneración total anual bruta dos mil catorce para el

cargo de magistrado de circuito hubiera ascendido a $**********

(**********), mientras que la remuneración total anual bruta para el

Presidente de la República durante el mismo periodo es de $**********,

tal y como se indica en el Capítulo III. “De los Servicios Personales”,

artículo 21, fracción II, inciso c y anexo 22.1.3 del Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de diciembre de

dos mil trece.

235. En consecuencia, el veintisiete de marzo de dos mil catorce, el Oficial

Mayor, el Secretario Ejecutivo de Administración y el Director General

de Recursos Humanos del propio Consejo presentaron a la Comisión

de Administración el Punto para Acuerdo NOTC/SEA/DGRH/16/2014

por medio del cual hicieron del conocimiento de ese cuerpo colegiado

los “Lineamientos Homologados sobre Remuneraciones para los

Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación”, los

“Lineamientos Homologados sobre apoyos para Servidores Públicos

del Poder Judicial de la Federación” para el ejercicio dos mil catorce y

el calendario de pagos de ese mismo periodo, autorizados por el

Comité Coordinador para Homologar Criterios en Materia

Administrativa e Interinstitucional del Poder Judicial de la Federación.

96


236. Asimismo, se solicitó la autorización de las Políticas Específicas

correspondientes al “Pago por Riesgo 2014” para los Consejeros y

titulares de los Órganos Jurisdiccionales Federales. En el Punto para

Acuerdo de que se trata se realizó, en este tema, el siguiente análisis:

“[…] dentro del “Manual que regula las Remuneraciones para los Servidores Públicos del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil catorce”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de febrero de 2014, se incorpora el Anexo 2, el cual se integra de las percepciones netas que reciben los servidores públicos del PJF, entre las que se encuentra las relativas al Puesto de Consejero (Tercero Transitorio), Consejero, Magistrado de Circuito y Juez de Distrito, por lo que al ejecutar el cálculo partiendo de los importes brutos que se tienen actualmente autorizados en la Remuneración Total Anual (RTA) publicado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio fiscal 2014 y la tabla de la tarifa del Impuesto sobre la Renta vigentes para el presente año, la cual se incrementó de un 30% a un 35%, la remuneración bruta rebasa la publicada para el Presidente de la República, por lo que las Direcciones Generales de Programación y Presupuesto y de Recursos Humanos, realizaron cálculos necesarios considerando un ajuste en el concepto de Pago por Riesgo para el puesto de Consejero (Tercero Transitorio), Consejero y Magistrado de Circuito, para quedar como sigue:

NIVEL PAGO POR RIESGO 1RA PARTE 14 DE

ABRIL DE 2014

PAGO POR RIESGO 2DA PARTE 18 DE AGOSTO DE 2014

PAGO POR RIESGO 3RA PARTE 28 DE NOVIEMBRE DE 2014

TOTAL PAGO POR RIESGO 2013 (SIC)

CONSEJERO (3RO TRANSITORIO)

********** **********

CONSEJERO ********** **********MAGISTRADO DE CIRCUITO

********** ********** ********** ********** **********

JUEZ DE DISTRITO ********** ********** ********** ********** **********

[…]”.

237. Con base en lo anterior, la Comisión de Administración en su décimo

segunda sesión ordinaria de veintisiete de marzo de dos mil catorce

97


acordó tomar conocimiento de los lineamientos arriba indicados y

autorizar la Políticas específicas correspondientes al pago de riesgo

para el ejercicio fiscal en curso. Todo ello fue dado a conocer

mediante el oficio ********** emitido por la Secretaría Técnica de la

Comisión de Administración en esa misma fecha.

238. Así, la remuneración total anual bruta para el cargo de magistrado de

circuito quedó establecida (ya con la reducción al Pago de Riesgo) en

la cantidad de $********** (**********), esto es, en un monto menor a la

que corresponde para el Presidente de la República.

239. De lo hasta aquí expuesto se deduce que la motivación de la Comisión

de Administración para autorizar la reducción del pago de riesgo para

los magistrados federales estribó en que al ejecutar el cálculo de la

Remuneración Anual Total Bruta de los puestos de Consejero de la

Judicatura Federal y Magistrado de Circuito en relación con el

tabulador del Impuesto sobre la Renta a tasa de 35% se obtenía que

la remuneración de dichos servidores públicos rebasaba la

remuneración bruta publicada para el Presidente de la República.

240. Al respecto debe recordarse que el artículo 127 de la Constitución

Federal, específicamente en lo concerniente a la regulación de las

remuneraciones de todos los servidores públicos del país, fue el

resultado de un complejo proceso legislativo89, mismo que a

89 En ese sentido véanse: “Comentario al artículo 127” en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, 1985, pp. 318-319; Mijangos Borja, María de la Luz, “Comentario al artículo 127”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, 4a. ed., México, Cámara de Diputados, LV legislatura, t. XII, 1994, pp. 1019-1024; Nieto Castillo, Santiago, “Comentario al artículo 127” en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 19a. ed., México, UNAM, 2006, t. V, p. 81, y Carbonell, Miguel, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Editorial Porrúa-UNAM-Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2007, pp. 787-788.

98


continuación se expondrá, de un modo general, y para un mejor

entendimiento del caso:

a) Iniciativas ante la Cámara de Senadores.

241. El nueve de noviembre de dos mil seis, diversos senadores del Partido

de la Revolución Democrática, del Trabajo y Convergencia,

presentaron una iniciativa de reforma constitucional en la que

lamentaban la ausencia de una política ordenadora de las

percepciones en los ámbitos del Poder Público (Federación, Estados,

Distrito Federal y Municipios) y sus diversas formas de expresión

(poderes y órganos)90. En el documento se resalta genéricamente que

el sueldo de los servidores públicos es adicionado con otras

percepciones, de forma discrecional y aparentemente sin apoyo en lo

aprobado en los presupuestos respectivos. Por ello, los senadores

autores de la adición de un segundo párrafo del artículo 127,

consideraban que era indispensable la dignificación de la función

pública, mediante el establecimiento de sueldos adecuados y

transparentes, que no fuesen aumentados mediante argucias

administrativas.

242. La adición constitucional se justificaba a fin de sentar la base común,

suprema y obligatoria para todos los ámbitos del sistema federal,

respecto de las remuneraciones de los servidores públicos. El

segundo párrafo propuesto para el artículo 127 indicaba un sueldo

máximo anual de treinta y tres mil veces el salario mínimo general

diario vigente para el Distrito Federal, destinado a todos los servidores

públicos del Estado mexicano, que debería incluir toda percepción,

directa o indirecta, en efectivo o en especie, a que tendrían derecho

90 Gaceta del Senado de 9 de noviembre de 2006.

99


dichos servidores, exponiéndose de forma sumamente extensa y

puntillosa las percepciones. También se establecían que los

servidores públicos, sin distinción, que tuviesen más de un empleo,

pensión o jubilación, estarían impedidos para recibir una remuneración

total o mayor que la prevista en la iniciativa, planteándoles la

alternativa de decidir a qué percepción renunciarían. Eran fijadas las

prohibiciones de percepciones personales simuladas y de otorgar

jubilaciones, pensiones o haberes de retiro por servicios prestados, sin

tener apoyo en una ley o decreto del poder legislativo.

243. El tercer transitorio de la iniciativa proponía que las percepciones de

los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los

magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,

los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los consejeros de

la Judicatura Federal, permaneciesen incólumes, por respeto al

mandato prohibitivo del artículo 94 de la Constitución de no disminuir

dichas percepciones durante el tiempo de sus encargos. De igual

forma, se planteó que las percepciones de los integrantes del Consejo

General del Instituto Federal Electoral fuesen mantenidas en sus

términos a la entrada en vigor de la reforma, debido a que la

Constitución señala que éstas deben ser iguales a las de los ministros

de la Suprema Corte. Sin embargo, se preveía que, a partir de la

entrada en vigor del decreto, estos servidores públicos,

adicionalmente al sueldo nominal señalado en los presupuestos

vigentes, no podrían recibir, bonos, ayudas, premios, recompensas,

estímulos, gastos de representación, comisiones, compensaciones o

cualquier otra remuneración en dinero o en especie.

100


244. La iniciativa fue enviada a las Comisiones Unidas de Puntos

Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda.

245. Posteriormente, el Presidente de la República presentó su iniciativa

sobre la misma temática, ante la Comisión Permanente, proponiendo

la reforma de los artículos 73, fracción XI, y 12791. En la parte

considerativa del documento se reconocía la necesidad nacional de

contar con servidores públicos competentes, profesionales y honestos,

que perciban remuneraciones adecuadas y dignas, sin descuidar las

posibilidades presupuestales del Estado y la realidad económica del

país.

246. El objeto de la iniciativa consistía en ajustar el régimen constitucional

que sustenta las remuneraciones de todos los servidores públicos del

país, “a fin de crear un justo y verdadero equilibrio entre la realidad

económica que viven los gobernados y el eficiente desempeño del

cargo con la remuneración que reciben sus gobernantes.” De forma

sintética, el Ejecutivo federal consideraba que las remuneraciones

deberían mantenerse ajenas a todo exceso, reconociendo

disparidades entre ingresos exageradamente elevados y regiones del

país con población en extrema miseria y carente de servicios públicos

básicos, que provocan expresiones de irritación social.

247. La propuesta presidencial consistió en la reforma de la fracción XI del

artículo 73, a fin de que el Congreso de la Unión tuviera la facultad de

expedir una ley nacional que estableciese las bases para fijar las

remuneraciones de los servidores públicos de todos los poderes y

órganos del Estado Mexicano, en los términos del artículo 127. En

cuanto a este precepto, se sugería su reforma total. Además de

91 Gaceta del Senado de 25 de enero de 2007.

101


conservarse, de forma condensada, la previsión fundamental de que

los servidores públicos recibirán remuneraciones adecuadas e

irrenunciables por el desempeño de su función, empleo, cargo o

comisión, se proponía que el artículo 123 se desenvolviese ocho

bases (en apartados) que regirían el sistema de las remuneraciones:

a) definición constitucional de las remuneraciones, b) fijación de la

remuneración del Presidente de la República como tope salarial a

nivel nacional, c) prohibición de que un servidor público percibiese una

remuneración mayor a la concedida a su superior jerárquico

inmediato, d) consagración de un conjunto de principios

constitucionales aplicables a la fijación presupuestal de los montos

mínimos y máximos de las remuneraciones, e) especificación en las

remuneraciones de la totalidad de las contraprestaciones, f) publicidad

de tabuladores y remuneraciones, g) proporcionalidad de las

remuneraciones y h) creación de órganos colegiados para la fijación

de los tabuladores.

248. En cuanto a los transitorios del decreto de reforma constitucional

propuesto por el Ejecutivo, se establecía que a) entraría en vigor al día

siguiente de su publicación en Diario Oficial de la Federación; b) las

remuneraciones de los servidores públicos que, a la fecha de entrada

en vigor del decreto rebasen aquéllas correspondientes al Ejecutivo de

la Unión o las de su superior jerárquico, deberán ajustarse a lo

dispuesto en el artículo 127, a más tardar al inicio del ejercicio fiscal

2008, en el entendido de que la reforma propuesta aparecería en ese

año, y c) el Presidente de la República llevaría a cabo un estudio a

nivel nacional de las remuneraciones de los servidores públicos, para

contar con un marco de referencia y definir la metodología para la

valuación de puestos y recomendaciones en cuanto a los esquemas

102


de remuneraciones, para lo cual todos los órganos públicos, sin

excepción, le harían llegar la información que el Ejecutivo le

requiriese.

249. En el caso de esta iniciativa, fue remitida a la Comisión de Puntos

Constitucionales del Senado92.

b) Primer dictamen de la Cámara de Senadores.

250. Las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios

Legislativos, Segunda, emitieron el dictamen correspondiente a las

iniciativas de modificación constitucional dedicadas a las

remuneraciones de los servidores públicos93. Después de relacionar

las dos iniciativas y resumir el contenido de las mismas, las

dictaminadoras consideraron viables las propuestas, en especial la

necesidad de reformar el artículo 127, mas estimaron que deberían

introducirse modificaciones sustanciales de forma puntual: a) por

respeto a la autonomía de los Estados y del Distrito Federal, se

determinó improcedente la reforma de la fracción XI del artículo 73; b)

cambiar el acápite del artículo 127, en lo tocante a la enumeración un

poco más precisa de los ámbitos del sistema federal mexicano,

poderes, órganos y entes públicos, así como agregar la

proporcionalidad de las remuneraciones con respecto a las

responsabilidades de los empleos públicos; c) equiparar las figuras de

remuneración y retribución, además de ampliar los conceptos que las

abarcan; d) si bien se reconocieron a las pensiones y jubilaciones

como derechos sociales de los trabajadores, y no ser parte de la

remuneración de un servidor público, las comisiones examinaron la

92 Por acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Senadores, aprobado por el pleno de ésta el 27 de febrero de 2007, se modificó el turnó y se decidió también remitir la iniciativa presidencial a la Comisión de Estudios Legislativos, Segunda.93 Gaceta del Senado de 12 de marzo de 2007.

103


problemática de las “jubilaciones tempranas”, fuente de inconformidad

pública, y sugirieron la proscripción constitucional de jubilaciones,

pensiones, haberes de retiro y liquidaciones por servicios prestados

que no estuviesen asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato

colectivo o condiciones generales de trabajo; e) advertir que tener

como referente de tope salarial máximo a la remuneración del Titular

del Ejecutivo de la Unión, de ninguna manera debe ser interpretado

como una preeminencia constitucional de dicho poder federal sobre

los otros; f) reconocer la legitimidad de que, en algunos casos, existen

servidores públicos que pueden desempeñar varios empleos, por lo

que se consideró preciso aclarar que el excedente de sus

remuneraciones debería ser a consecuencia del desempeño de varios

cargos públicos y la suma de dichas retribuciones no podría exceder la

mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la

República en el presupuesto correspondiente; g) retirar la referencia a

“contraprestaciones”, para mejor emplear los términos “elementos fijos

y variables”, conforme a lo dispuesto en las materias laboral y de la

seguridad social; h) proponer una facultad coincidente para el

Congreso de la Unión, las legislaturas locales y la Asamblea

Legislativa del Distrito Federal para expedir leyes reglamentarias, en

sus respectivos ámbitos, del artículo 127, así como para que las

mismas estableciesen sanciones penales y administrativas de las

conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación

de lo establecido en dicho precepto constitucional; i) crear una

indefectible concordancia entre el nuevo artículo 127 con los artículos

75 (señalamiento de remuneraciones en el Presupuesto de Egresos

de la Federación), 115, fracción IV (mandato a los presupuestos

municipales de señalar remuneraciones de los servidores públicos) y

123, apartado B, fracción IV (salarios de los trabajadores al servicio

104


del Estado); j) cambio de técnica legislativa al artículo 127 (de

apartados a fracciones de numeral 9 romano), k) la declaración de

preeminencia del artículo 127 sobre cualquier otra disposición que

establezca y regule remuneraciones a servidores públicos, sea en la

Constitución o en cualquier otro ordenamiento (último párrafo del

numeral citado), y l) ampliación del régimen transitorio del Decreto de

reformas a la Constitución.

c) La discusión en la Cámara de Senadores.

251. El dictamen con proyecto de decreto que reformaba los artículos 75,

115, 123 y 127, fue discutido en la sesión plenaria del doce de marzo

de dos mil siete, donde hicieron uso de la palabra los senadores

**********, ********** y **********, a favor del dictamen. El proyecto de

decreto fue aprobado por 105 votos, sin voto alguno en contra,

pasando a la colegisladora.

d) El dictamen de la Cámara de Diputados.

252. La minuta del Senado fue presentada ante el pleno de la colegisladora

en su sesión del quince de marzo de dos mil siete, turnándose a la

Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de la Función

Pública, las que formularon su dictamen en marzo de dos mil nueve94.

253. Antes de entrar al contenido de la minuta senatorial, las comisiones

dictaminadoras relacionaron como antecedentes a un conjunto de

catorce iniciativas de reforma constitucional suscritas por diputados

federales, en lo individual o en nombre de los grupos parlamentarios, o

provenientes de las legislaturas locales, presentadas entre 2002 y 94 Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados de 26 de marzo de 2009.

105


2008, que coincidían con la materia del documento enviado por el

Senado: la regulación de las remuneraciones de los servidores

públicos. Esta es una muestra de la gran preocupación por tratar de

establecer nuevos referentes en la Ley Fundamental para fijar límites

objetivos y permanentes a las percepciones de los servidores públicos

del Estado Mexicano, a fin de superar la fijación salarial arbitraria y

excesiva.

254. Las comisiones expresaron su concurrencia con la voluntad de la

colegisladora de fijar un marco constitucional para las remuneraciones

de los servidores públicos, sin desconocer las iniciativas allegadas a la

Cámara de Diputados, por lo que, en aras de enriquecer y fortalecer lo

aprobado por el Senado, se propusieron modificaciones a lo aprobado

por la colegisladora. El dictamen abundó sobre la desproporción entre

los salarios de los altos funcionarios del Estado Mexicano y la

situación de la economía nacional, sin omitir la reprobación del cuerpo

social a las tendencias de asignar remuneraciones conforme a la

apreciación personal del servidor público y de establecer en

instrumentos laborales liquidaciones ominosas para ciertos servidores

públicos.

255. Las modificaciones a la minuta fueron las siguientes: a) la inclusión de

los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone

perciban sus servidores públicos para la Federación, los Estados, los

municipios y el Distrito Federal, en sus respectivos presupuestos de

egresos, lo que implicaría, para dicho orden de entidades, la adición

de dos párrafos al artículo 75, la reforma del párrafo cuarto de la

fracción IV del artículo 115, la adición de dos párrafos a la fracción I

del artículos 116 y el agregado de un segundo párrafo al inciso b) de

la fracción V, apartado C, del artículo 122; b) una reordenación de los

106


términos de la fracción IV del apartado B del artículo 123; c) exclusión

de la fracción I del artículo 127, de las aportaciones a fondos de retiro

o de ahorro como parte de las remuneraciones; d) modificación de la

fracción II del artículo 127 para vincularla con la fracción I del mismo

numeral; e) cambio a la fracción III del artículo 127, para agregar la

permisión de que un servidor público supere la remuneración de su

superior jerárquico cuando su percepción sea producto de las

condiciones generales de trabajo derivado de un trabajo técnico

calificado o por especialización en su función; f) adición a la fracción

IV del 127, para que la referencia de préstamos y créditos en el

conjunto de percepciones extraordinarias que deben estar señaladas

en la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones

generales de trabajo, así como la aclaración de que dichos conceptos

no formarán parte de la remuneración y que los servicios de seguridad

social quedasen excluidos de aquélla, cuando los servidores públicos

por razón del cargo desempeñado así lo requieran; g) eliminación del

último párrafo del artículo 127, que establecía la preeminencia de este

precepto sobre otras prescripciones de la misma Constitución y de

otros ordenamientos; y h) modificaciones al transitorio tercero del

decreto.

256. El 31 de marzo de 2009 el proyecto de decreto fue aprobado en la

Cámara de Diputados con 365 votos a favor, uno en contra y dos

abstenciones, y por los cambios introducidos fue devuelto a la Cámara

de Senadores para los efectos de lo dispuesto en el apartado E del

artículo 72.

e) El segundo dictamen de la Cámara de Senadores.

107


257. El dos de abril de dos mil nueve, la minuta proveniente de la

colegisladora fue turnada a las Comisiones Unidas de Puntos

Constitucionales y de Estudios Legislativos, Segunda, las que

emitieron dictamen el veintiuno de abril de dos mil nueve95. En el

dictamen, después de resumir el contenido de la minuta y destacar los

cambios aprobados por la Cámara de Diputados, se concluye que las

modificaciones introducidas son procedentes y viables en sus

términos. En todo caso, se propuso una adecuación menor de orden

gramatical en el párrafo segundo, del inciso b) de la fracción V de la

Base Primera, del apartado C del artículo 122.

258. El veintiocho de abril de dos mil nueve, después de las intervenciones

de los senadores **********, **********, ********** y **********, apuntalando el contenido de la reforma constitucional, el proyecto de

decreto que reforma y adiciona los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y

127, fue aprobado en la Cámara de Senadores con 82 votos a favor,

remitiéndose a las legislaturas locales para los efectos del artículo 135

de la Ley Fundamental.

f) Cómputo de los votos de las legislaturas locales y declaratoria de reforma y adición constitucional.

259. La Comisión Permanente, en su sesión de veintidós de julio de dos mil

nueve, llevó a cabo el cómputo de 17 votos aprobatorios del proyecto

de Decreto en la materia de remuneraciones de los servidores

públicos, por lo que formuló la declaratoria de aprobación del decreto

de reformas y adiciones a los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127.

En consecuencia, se ordenó enviar el Decreto al Presidente de la

República para su promulgación, siendo publicado en el Diario Oficial

de la Federación de veinticuatro de agosto de ese mismo año, 95 Gaceta del Senado de 29 de abril de 2007.

108


entrando en vigor al día siguiente de su publicación (transitorio primero

del Decreto).

260. Con base en el proceso legislativo arriba descrito, el artículo 127,

fracción II, de la Constitución Federal quedó establecido, en lo que a

esta resolución interesa, en los siguientes términos:

“Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades.

Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

[…]

II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente”.

261. De dicho precepto se sigue, indefectiblemente, que ningún servidor

público puede recibir remuneración, por el desempeño de su función,

empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente

de la República en el presupuesto correspondiente.

262. De ahí que la actuación del Consejo de la Judicatura Federal fue

acorde al marco fundamental que regula las remuneraciones de todos

109


los servidores públicos del país, incluidos los funcionarios judiciales

tutelados por el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución

Federal, tal y como enseguida se demostrará.

263. En efecto, sí derivado del incremento en el salario mínimo vigente

para el año dos mil catorce, así como el incremento de la tasa del

Impuesto sobre la Renta, la remuneración total anual bruta de los

magistrados federales excedería la prevista para el titular del Poder

Ejecutivo de la Unión, entonces el Consejo de la Judicatura Federal,

en su carácter órgano de administración del Poder Judicial de la

Federación, debía proceder a realizar los ajustes en los conceptos de

aquella remuneración que estimará más adecuados para evitar la

transgresión del artículo 127, fracción II, de la Constitución Federal.

264. Sin que pueda con ello estimarse vulnerada la garantía de

irreductibilidad remunerativa, pues como ya ha sido demostrado, para

el ejercicio fiscal dos mil catorce, los magistrados federales tienen

asignada una remuneración anual bruta equivalente a $********** (**********), la cual es exactamente igual a la que percibieron en el

ejercicio fiscal dos mil trece.

265. De igual forma, el hecho de que el incremento al 35% de la tasa del

Impuesto sobre la Renta haya impactado en algunos de los conceptos

que integran la referida remuneración total anual bruta no puede

considerarse como una transgresión de la garantía jurisdiccional

prevista por el artículo 94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución

Federal, pues esa medida, en tanto corresponde al ámbito tributario o

de las contribuciones, es de carácter general y no sólo aplicable a los

funcionarios judiciales.

110


266. Por tanto, si como ya ha sido analizado previamente, la garantía

jurisdiccional en cuestión tiene como finalidad evitar presiones de

carácter presupuestal dirigidas específicamente a los juzgadores,

comprometiendo con ello su independencia e imparcialidad, entonces

no puede estimarse que una medida de carácter general, en este caso

el incremento de la tasa del Impuesto sobre la Renta, traiga consigo

un atentado especifico en contra de los funcionarios judiciales,

máxime que dicha tasa es aplicable para todos aquellos

contribuyentes que se ubiquen en los supuestos de causación en

materia de renta.

267. Suponer lo contrario traería consigo desnaturalizar la garantía de

jurisdiccional de irreductibilidad remunerativa de los juzgadores, pues

so pretexto de preservar su independencia e imparcialidad se les

estaría otorgando un régimen fiscal especial y privilegiado frente al

resto de servidores públicos del país y, en general, de cualquier

contribuyente de la República.

268. No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno lo argumentado por los

magistrados solicitantes en el sentido de que el Consejo de la

Judicatura Federal debió optar por otra serie de medidas para hacer

los ajustes correspondientes a efecto, inclusive, de generar economías

en el ejercicio del presupuesto correspondiente a los tribunales del

país, en los siguientes términos:

“a) El 5% de la partida de sueldos correspondiente al personal de mandos medios y superiores, aplicaría al Oficial Mayor, Directores Generales, Director de Área y en general a todos aquellos mandos medios y superiores que no tuvieran cargos protegidos por el artículo 94 constitucional (Ministros, Magistrados y Jueves) o, mejor aún:

111


b) Las economías del 5% en la partida de sueldos correspondientes al personal de mandos medios y superiores, se tomarían de los puestos que hubieren quedado vacantes por renuncias, retiros, suspensiones, destituciones y, desde luego, de aquellos órganos jurisdiccionales de nueva creación, que hubieren demorado en instalarse, por razones ajenas a la voluntad del Consejo de la Judicatura Federal”.

269. Sin embargo, dichas manifestaciones en nada varía la conclusión

alcanzada por este Alto Tribunal en torno a la posibilidad de realizar

ajustes en los rubros que integran la remuneración total anual bruta de

los Magistrados de Circuito y, además, parten de la premisa errónea

de que por el sólo hecho de que el Consejo de la Judicatura Federal

no adoptó los mecanismos que ahora refieren los magistrados, es

decir, producir economías a partir de otras fuentes de ingreso se

trastoca el orden constitucional, lo cual, como ya se demostró, no es

así, pues por una parte la reducción del pago de riesgo para el cargo

de Magistrado de Circuito se hizo respetando el alcance de la garantía

de irreductibilidad remunerativa y, por otra parte, es al Consejo de la

Judicatura Federal al que, en tanto órgano de administración,

corresponde fijar en qué términos proceden los ajustes a cada uno de

los rubros que integran la remuneración de los magistrados, siempre

que se respete el monto total protegido por el artículo 94 de la


270. Ello, en el entendido de que esta resolución no prejuzga sobre

modificaciones a rubros distintos al pago por riesgo que pudieren

incidir en el cálculo de otras prestaciones, tales como el aguinaldo, la

prima vacacional o el seguro de separación individualizado, o bien, las

aportaciones de seguridad social o las pensiones, entre otras, pues en

112


el caso, el pago por riesgo no es un elemento que trascienda a tales

conceptos, al no formar parte de la base para realizar el cálculo

respectivo.

271. Aunado a lo anterior, la interpretación conforme a que aluden los

solicitantes tampoco resultaba procedente, pues sí como ya quedó

esclarecido, la actuación administrativa desplegada por el Consejo de

la Judicatura Federal no trastocó la garantía jurisdiccional de

seguridad económica relativa a la irreductibilidad remunerativa de los

magistrados federales, entonces no existía necesidad alguna de

proceder a una interpretación conforme que, como presupuesto lógico,

implica la existencia de una interpretación normativa inconstitucional,

la cual, se insiste, no aconteció en el caso que se analiza96.

96 En ese sentido resulta ilustrativa la tesis aislada P. IV/2008, de rubro y texto siguientes: “INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN. La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema”. Consultable en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Febrero de 2008, Página: 1343 y Registro 170280.

113


272. Tampoco se soslaya lo argumentado por los magistrados solicitantes

en torno a que el pago de riesgo es una prestación nominal y, por

ende, está previsto en la excepción del artículo Tercero Transitorio del

Decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, relativa a que

“las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes

superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se

mantendrán durante el tiempo que dure su encargo”.

273. No obstante, dicho argumento parte también de una premisa

equivocada, tal y como enseguida se demostrará. El Decreto por el

que se reforman y adicionan los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

publicado el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, tuvo los

siguientes artículos transitorios:

“Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Las disposiciones que contravengan el presente Decreto quedarán sin efecto.

Segundo. Las remuneraciones que en el actual ejercicio sean superiores a la máxima establecida en el presente Decreto, deberán ser ajustadas o disminuidas en los presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto.

Tercero. A partir del ejercicio fiscal del año siguiente a aquél en que haya entrado en vigor el presente Decreto las percepciones de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito, los

114


consejeros de la Judicatura Federal, los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que actualmente estén en funciones, se sujetarán a lo siguiente:

a) Las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes superiores al monto máximo previsto en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se mantendrán durante el tiempo que dure su encargo. b) Las remuneraciones adicionales a las nominales, tales como gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones, y cualquier remuneración en dinero o especie, sólo se podrán mantener en la medida en que la remuneración total no exceda el máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

c) Los incrementos a las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo antes referido.

Cuarto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán expedir o adecuar la legislación, de conformidad con los términos del presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor.

Quinto. El Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, deberán tipificar y sancionar penal y administrativamente las conductas de los servidores públicos cuya finalidad sea eludir lo dispuesto en el presente Decreto, dentro de un plazo de 180 días naturales siguientes a su entrada en vigor”.

274. Como se observa, el artículo Segundo Transitorio establece la regla

general relativa a que las remuneraciones que en el ejercicio fiscal dos

mil nueve fueran superiores a la máxima establecida en la reforma

115


constitucional, deberían ser ajustadas o disminuidas en los

presupuestos de egresos correspondientes al ejercicio fiscal del año

siguiente, es decir, el correspondiente a dos mil diez.

275. En el artículo Tercero Transitorio se prevé una serie de reglas

especiales dirigidas a las percepciones de los ministros de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, los magistrados del Tribunal Electoral

del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de Circuito, los

jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal, los

integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los

magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que en el

año dos mil nueve estuvieran en funciones.

276. Al respecto, se destaca que en el inciso a) de ese mismo artículo

transitorio se determinó, como reconocen los magistrados solicitantes,

que las retribuciones nominales señaladas en los presupuestos

vigentes, superiores al monto máximo previsto en la base II del

artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, se mantendrían durante el tiempo que durara el encargo

de los servidores públicos referidos con antelación.

277. De lo anterior se sigue, en principio, que el concepto excepcional que

podría ser preservado aun cuando excediera el monto máximo

establecido en la Constitución Federal para los cargos y bajo las

condiciones antes descritas, lo es el de retribuciones o prestaciones nominales señaladas en los presupuestos vigentes en el ejercicio

fiscal dos mil nueve (año en el que entró en vigor dicha reforma

constitucional).

116


278. En este sentido, en el Manual que regula las remuneraciones de los

servidores públicos del Poder Judicial de la Federación”, publicado el

veintisiete de febrero de dos mil catorce en el Diario Oficial de la

Federación, se prevé al pago de riesgo como un concepto distinto al de prestaciones nominales, tal y como se advierte del

Presupuesto Analítico de Plazas del Poder Judicial de la Federación

para el Ejercicio Fiscal 2014, que en la parte que interesa establece:

Percepciones mensuales netas 2014 Percepciones anuales netas 2014

Descripción Sueldo

Base

Compensa

ciones

garantizad

as

Total

sueldo

básico

mensual

Prestaciones nominales

Prima

Vacacional

Aguinaldo Asig.

Adicio

nales

Pago por riesgo

Magistrado

de Circuito

********** $********** $********** $********** $********** $**********. $**********

279. No obsta a lo anterior, lo referido por el representante común de los

magistrados solicitantes al desahogar la vista sobre el proyecto de

resolución preliminar, en el sentido de que, conforme al referido

Manual de Remuneraciones, el pago por riesgo sí es una prestación

nominal.

280. Según indican los magistrados, ello es así, debido a que el punto “4”

de dicho instrumento normativo indica que las prestaciones nominales

“son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al

sueldo básico”, por lo que si el pago por riesgo se encuentra en el

tabulador de referencia, al estar numerado en el punto “8.3.3. del

propio Manual”, y es distinto al sueldo básico, entonces, es una

prestación nominal.

281. Sin embargo, tales argumentos parten de premisas incorrectas al

asumir que el “Pago por Riesgo” es una prestación nominal y que

117


forma parte del tabulador a que se refiere el Manual de

Remuneraciones del Poder Judicial de la Federación, tal y como

enseguida se demostrará.

282. A partir de una lectura sistemática del Manual de referencia, se

advierte que al establecer en su capítulo VII el sistema de

percepciones (ya transcrito en esta resolución), se distingue entre los

rubros de “4. Prestaciones Nominales” y “8. Prestaciones”, en cuyo

sub-rubro “8.3. Otras Prestaciones” se incluye al “Pago por Riesgo”,

con el número “8.3.3”, en los siguientes términos:

“VII. SISTEMA DE PERCEPCIONES. […].

Sueldo y Prestaciones.

1. Sueldo Base.- Remuneración mensual que se asigna a cada puesto.

2. Compensación Garantizada o de Apoyo.- Asignación que se otorga a los servidores públicos de mando superior, medio y personal operativo de manera regular y fija, en función del nivel salarial autorizado en los tabuladores del Poder Judicial de la Federación.

3. Sueldo Básico.- Sueldo base más la compensación garantizada o de apoyo que refleja el tabulador.

4. Prestaciones Nominales.- Son las que se encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico.

[…]

8. Prestaciones.- Beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación directa con el sueldo y/o en razón del puesto.

[…]

118


8.3. Otras Prestaciones.- Percepciones adicionales en beneficio de la economía de los servidores públicos. Se establecen de acuerdo al puesto y nivel salarial y se conforman por las prestaciones que se señalan a continuación, cuyo otorgamiento se realiza atendiendo a las normas, lineamientos, montos y periodicidad aprobados por los Órganos de Gobierno.

[…]

8.3.3. Pago por Riesgo.- Cantidad que se otorga a los servidores públicos de mando del Poder Judicial de la Federación, dada la naturaleza, complejidad y responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se confiere de conformidad con los lineamientos y montos que establezcan los Órganos de Gobierno”.

283. Como se observa, el instrumento normativo transcrito distingue entre

las denominadas “prestaciones nominales” que son las que se

encuentran en el tabulador de sueldos, diferentes al sueldo básico,

respecto del concepto “prestaciones”, mismo que comprende aquellos

beneficios adicionales a cargo del presupuesto del Poder Judicial de la

Federación que se otorgan a los servidores públicos en relación

directa con el sueldo y/o en razón del puesto. Dentro de este último

concepto se encuentran las “otras prestaciones”, entendidas como las percepciones adicionales en beneficio de la economía de los

servidores públicos, siendo una de ellas el “pago por riesgo”, definida como la cantidad que se otorga a los servidores públicos de

mando de la judicatura federal, dada la naturaleza, complejidad y

responsabilidad de las funciones que tienen encomendadas, que se

confiere de conformidad con los lineamientos y montos que

establezcan los Órganos de Gobierno.

119


284. En este orden de ideas, es claro que el “pago por riesgo” no forma

parte de las prestaciones nominales pues, además de corresponder a

conceptos presupuestales distintos, en los términos arriba indicados,

dicha percepción adicional no se encuentra dentro del “Tabulador” a que hace referencia el Manual de Remuneraciones del Poder Judicial de la Federación, como equivocadamente refieren los magistrados solicitantes.

285. En efecto, el “Tabulador” referido, también conocido como Tabulador

General de Sueldos y Prestaciones, exclusivamente se integra con los

conceptos de sueldo Base, compensaciones garantizada o de apoyo y

las prestaciones nominales, según se dispone en el capítulo IV del

Manual de Remuneraciones arriba indicado97. Luego, si el “Pago por

Riesgo” no es una prestación nominal, entonces, no puede

considerarse que esté dentro del tabulador mencionado, como

erróneamente refieren los magistrados solicitantes.

286. Por tanto, dado que el “pago por riesgo” no es una prestación nominal,

no les asiste la razón a los magistrados solicitantes en el sentido de

que opera la excepción al límite salarial del artículo Tercero

Transitorio, inciso a), del Decreto por el que se reforman y adicionan

los artículos 75, 115, 116, 122, 123 y 127 de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, publicado el veinticuatro de agosto

de dos mil nueve.

287. En consecuencia, si como ya fue relatado con antelación, la razón

fundamental por la que el Consejo de la Judicatura Federal redujo el

monto del pago por riesgo para el cargo de Magistrado de Circuito 97 “Tabulador. Tabulador General de Sueldos y Prestaciones, es el instrumento técnico en el que se fijan y ordenan por nivel salarial las percepciones ordinarias, para los puestos genéricos de cada una de las Instancias del Poder Judicial de la Federación. Se conforma por los conceptos de: Sueldo Base, Compensaciones Garantizada (s) o de Apoyo y Prestaciones Nominales”.

120


correspondiente al ejercicio fiscal dos mil catorce, fue porque de lo

contrario el monto total de la remuneración para ese mismo cargo

excedería el correspondiente al Presidente de la República, es claro

que el ajuste respectivo se hizo dentro del marco constitucional que

para las remuneraciones de los servidores públicos, incluidos los

magistrados y jueces federales, prevé la propia Ley Fundamental.

288. Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que conforme al inciso c) del precepto Transitorio en mención, prevé que los incrementos a

las retribuciones nominales o adicionales sólo podrán realizarse si la remuneración total no excede el monto máximo establecido en la base II del artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual viene a confirmar la intención del

órgano reformador de la Constitución Federal de que la remuneración

de los ministros de la Suprema Corte, los magistrados del Tribunal

Electoral del Poder Judicial de la Federación, los magistrados de

Circuito, los jueces de Distrito, los consejeros de la Judicatura Federal,

los integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral y los

magistrados y jueces de los Poderes Judiciales Estatales, que

estuvieran en funciones a la fecha de la reforma constitucional

publicada el nueve el veinticuatro de agosto de dos mil nueve en el

Diario Oficial de la Federación, se orientara al marco general

remunerativo previsto para todos los servidores públicos del Estado

mexicano, incluyendo lo concerniente al límite salarial previsto para el

Presidente de la República.

289. Finalmente, este Tribunal Pleno destaca que la irreductibilidad

remunerativa prevista en el antepenúltimo párrafo del artículo 94 de la

Constitución Federal no puede ser analizado de manera aislada, sino

121


que por tener como uno de sus elementos normativos esenciales el

relativo al concepto remuneración, debe ser analizado en correlación

con el marco general previsto por el artículo 127 constitucional para

las remuneraciones de todos los servidores públicos de México.

290. Suponer lo contrario traería consigo desconocer la línea

jurisprudencial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en

torno a que las normas constitucionales deben ser interpretadas de

manera sistemática y armónica, proscribiéndose con ello la

interpretación aislada o sesgada de nuestra Ley Fundamental.

291. Así las cosas, tal y como se adelantó, este Tribunal Pleno considera

que la reducción del pago de riesgo dos mil catorce para magistrados

federales no vulnera la garantía jurisdiccional prevista en el artículo

94, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

VI. DECISIÓN

292. Dadas las conclusiones alcanzadas en el sentido de que la garantía

de irreductibilidad remunerativa prevista en el artículo 94,

antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal se contrae a impedir

la disminución de la remuneración total anual bruta de los juzgadores

federales, lo cual fue respetado para el ejercicio fiscal dos mil catorce

y que la disminución del pago de riesgo dos mil catorce, no obstante

formar parte de la remuneración de los magistrados de circuito, fue

justificada y emitida dentro del marco constitucional, procede declarar

infundada la presente controversia.

293. En consecuencia, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación,

122


RESUELVE

ÚNICO. Se declara que las “Políticas específicas correspondientes al

pago de riesgo 2014 para Consejeros y Titulares de órganos

jurisdiccionales federales” y los “Lineamientos homologados sobre

remuneraciones para los servidores públicos del Poder Judicial de la

Federación” no transgreden lo dispuesto por el artículo 94,

antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos.

Notifíquese; envíese testimonio de esta resolución a la Comisión de

Administración del Consejo de la Judicatura Federal, y en su

oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Gutiérrez

Ortiz Mena, Cossío Díaz, Luna Ramos, quien se reservó su derecho

para formular voto concurrente, Franco González Salas, Zaldívar Lelo

de Larrea, Pardo Rebolledo, quien anunció la emisión de voto

concurrente, Aguilar Morales, Pérez Dayán y Presidenta en funciones

Sánchez Cordero de García Villegas.

La señora Ministra Presidenta en funciones Sánchez Cordero de

García Villegas hizo la declaratoria respectiva.

Durante la discusión y votación del presente asunto no estuvieron

presentes los señores Ministros Valls Hernández y Presidente Silva

Meza. Doy fe

123


Firman los señores Ministros Presidente y Ministro encargado del

engrose, con el Secretario de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA EN FUNCIONES:

MINISTRA OLGA SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS

MINISTRO PONENTE:

JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

LIC. RAFAEL COELLO CETINA.

En términos de lo previsto en los artículos 3°, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.Constitución

124


Política de los Estados Unidos Mexicanos. Conste.

LGR/RMMG/VMRM/mmpp

125

facultad ix art 11 circular consejo … · web viewsolicitud de ejercicio de la facultad prevista...

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