examen des mandats - fin.gov.on.ca · examen des mandats. de la commission des services financiers...
TRANSCRIPT
EXAMEN DES MANDATS de la Commission des services financiers de l’Ontario,du Tribunal des services financiers et de la Société ontarienne d’assurance-dépôts
Rapport final31 mars 2016
Membres du groupe d’experts :George CookeJames DawLawrence Ritchie
Le 31 mars 2016 L’honorable Charles Sousa Ministre des Finances 7 Queen’s Park Crescent, 7e étage Toronto (Ontario) M7A 1Y7 Monsieur le Ministre, Vous trouverez ci-joint notre rapport final au sujet de l’examen des mandats de la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO), du Tribunal des services financiers (TSF) et de la Société ontarienne d’assurance-dépôts (SOAD). Vous remarquerez que la plupart des recommandations sont semblables à celles présentées dans l’énoncé de principe préliminaire que nous avons distribué à l’automne dernier en vue d’obtenir des commentaires du public. Après avoir reçu près d’une cinquantaine d’observations et avoir effectué les ajustements pertinents, nous sommes maintenant convaincus que nos propositions visant un système de réglementation de calibre mondial seront largement appuyées. Nos recommandations ont été préparées en tenant compte à la fois du présent et du futur ainsi que des tendances réglementaires et dans l’industrie, au pays et à l’étranger. Nous avons constaté que le mandat des organismes faisant l’objet de l’examen devrait être modernisé et que des changements importants à la gouvernance, à la structure et aux mécanismes associés de reddition de compte étaient nécessaires pour améliorer l’harmonisation des mandats. Alors que les secteurs des services financiers et des régimes de retraite évoluent très rapidement, nous avons besoin d’un organisme de réglementation qui est suffisamment indépendant, souple, innovateur et spécialisé. Nous ne croyons pas qu’une transformation en profondeur pourrait être réalisée dans le cadre du régime actuel. Nous avons donc recommandé la création d’un nouvel organisme de réglementation, indépendant et intégré, appelé l’Autorité de régulation des services financiers (ARSF). Pour assurer l’indépendance décisionnelle, le TSF serait séparé de l’organisme de réglementation et recevrait davantage de ressources. Bien que la SOAD réponde aux besoins des Ontariennes et des Ontariens à titre d’assureur de dépôts pour les credit unions et les caisses populaires, nous croyons qu’il serait possible de rehausser son indépendance et son efficacité en transférant ses fonctions réglementaires à l’ARSF au moment opportun. Nous aimerions souligner l’aide que nous avons reçue du personnel du ministère des Finances au cours de cet examen. Nous tenons également à vous remercier de nous avoir donné l’occasion de procéder à cet examen des mandats des organismes. Ce fut une expérience enrichissante. Nous sommes à votre disposition si vous avez des questions ou des préoccupations. Veuillez agréer l’expression de mes sentiments les meilleurs. ________________ ________________ _________________ George Cooke James Daw Lawrence Ritchie
iii
Table des matières
Glossaire ..................................................................................................................................... v
Remerciements .......................................................................................................................... 1
I. Remarques préliminaires................................................................................................... 1
Le processus ..................................................................................................................... 2
Ce que nous avons entendu .............................................................................................. 4
Résumé de nos recommandations préliminaires ............................................................... 6
Rétroaction au sujet de nos recommandations préliminaires ............................................. 6
Ce que nous avons appris ................................................................................................. 8
II. Nos recommandations finales..........................................................................................10
Projet de structure réglementaire .....................................................................................12
III. Recommandations finales détaillées ...............................................................................13
Mandat .............................................................................................................................13
Gouvernance ....................................................................................................................34
Structure ..........................................................................................................................49
Outils, moyens et approche réglementaire .......................................................................65
Le Tribunal des services financiers (TSF).........................................................................71
Mise en œuvre .................................................................................................................76
ANNEXE A – Participants à la consultation ..........................................................................78
ANNEXE B – Examens concomitants et récents ..................................................................84
ANNEXE C – Tendances observées dans les secteurs réglementés ..................................89
ANNEXE D – Aperçu des organismes ...................................................................................92
ANNEXE E – Recommandations finales ................................................................................96
ANNEXE F – Structure organisationnelle proposée pour l’ARSF ...................................... 106
iv
v
Glossaire
AA - Association des assureurs
ACOR - Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite
AIAD - Association internationale des assureurs-dépôts
AICA - Association Internationale des Contrôleurs d’Assurance
AMF - Autorité des marchés financiers
ARSF - Autorité de régulation des services financiers
BSIF - Bureau du surintendant des institutions financières
CBCB - Comité de Bâle sur le contrôle bancaire
CCARCH - Conseil canadien des autorités de réglementation des courtiers hypothécaires
CCRRA - Conseil canadien des responsables de la réglementation d’assurance
CSFO - Commission des services financiers de l’Ontario
CVMO - Commission des valeurs mobilières de l’Ontario
DDPSPI - Division de la délivrance des permis et de la surveillance des pratiques de l’industrie
DG - Directeur général
DGA - Directeur général de l’administration
DRSSAA - Demandes de règlement pour soins de santé liés à l’assurance-automobile
FEI - Fonds pour l’éducation des investisseurs
FGPR - Fonds de garantie des prestations de retraite
FPO - Fonction publique de l’Ontario
FSRA - Financial Services Regulatory Authority
ICURN - International Credit Union Regulators Network
LAF - Loi sur l’administration financière
MDEEI - Ministère du Développement économique, de l’Emploi et de l’Infrastructure
vi
MFDA - Association canadienne des courtiers de fonds mutuels
MSGSC - Ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs
OAR - Organisme d’autoréglementation
OCRCVM - Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières
RCRMC - Régime coopératif en matière de réglementation des marchés des capitaux
SADC - Société d’assurance-dépôts du Canada
SAP - Sanctions administratives pécuniaires
SCT - Secrétariat du Conseil du Trésor
SOAD - Société ontarienne d’assurance-dépôts
Trésor - Trésor
TSF - Tribunal des services financiers
1
Remerciements
Nous aimerions d’abord remercier les personnes, les organisations sectorielles, les organismes de réglementation, les régimes de retraite et les défenseurs des droits des consommateurs et des investisseurs qui ont pris le temps de participer à cet examen. Vos opinions, vos conseils et votre contribution nous ont été très précieux.
Nous sommes également reconnaissants de l’aide et du soutien fournis par le personnel du ministère des Finances au cours de la dernière année.
I. Remarques préliminaires
Nous avons été nommés tous les trois par le ministre des Finances au début de 2015 afin de procéder à un examen des mandats de trois organismes importants pour le bien-être financier des Ontariens : la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO1), le Tribunal des services financiers (TSF) et la Société ontarienne d’assurance-dépôts (SOAD). Nous présenterons maintenant nos constatations ainsi que des recommandations de changements importants. Nos recommandations portent sur le mandat, la gouvernance et la structure organisationnelle d’un organisme de réglementation moderne, réceptif et efficace, et sur le cadre entourant son fonctionnement. Nous avons reçu des réponses positives et utiles à la suite de la publication de l’énoncé de principe préliminaire en novembre dernier, ce qui nous a permis de raffiner et de compléter notre liste initiale de 37 recommandations. Nous espérons que les recommandations qui suivent aideront l’Ontario à se doter d’un système de réglementation de calibre mondial pour ses secteurs des services financiers et des régimes de retraite.
Le gouvernement nous a demandé de répondre à quatre questions précises au sujet de la pertinence, des responsabilités, des pouvoirs et de la gouvernance de ces trois organismes. Nous avons conclu qu’un changement radical s’imposait et c’est ce que nous proposons. Les secteurs des services financiers et des régimes de retraite évoluent très rapidement et ces trois organismes de réglementation ontariens n’ont pas évolué aussi rapidement qu’ailleurs dans le monde. Pour suivre le rythme, l’Ontario doit se doter d’un organisme de réglementation flexible et innovateur possédant l’expertise nécessaire pour rester en phase avec l’environnement financier en constante évolution. Nous ne demandons pas des modifications, des révisions ou des améliorations du cadre réglementaire existant et de ses mécanismes. Nous voulons le remplacement de la structure réglementaire et de l’approche actuelles par une structure plus souple et plus responsable. Nous ne croyons tout simplement pas qu’il soit possible de transformer adéquatement le régime actuel. 1 La Commission des services financiers de l’Ontario est décrite dans les textes de loi comme étant
composée de cinq personnes, soit un président et deux vice-présidents, un directeur des arbitrages (nommé en vertu de la Loi sur les assurances) et un surintendant des services financiers. La responsabilité de la réglementation des services financiers et des intermédiaires est confiée au surintendant des services financiers. Par souci de simplicité, nous désignerons l’organisme de réglementation des secteurs par la mention « CSFO » tout au long du présent rapport final plutôt que de préciser qu’il s’agit du surintendant. Pour plus de détails, voir l’Annexe D.
2
Nous demandons la création d’un nouvel organisme de réglementation indépendant et intégré appelé Autorité de régulation des services financiers (ARSF). Cet organisme devrait avoir une structure de gouvernance et des pouvoirs de réglementation modernes et il devrait régir la plupart des secteurs relevant actuellement de la CSFO. Nous recommandons que le TSF demeure, mais qu’il soit reconstitué en tant que tribunal distinct de l’ARSF, et qu’il reçoive davantage de ressources. Nous recommandons que la SOAD continue de gérer le régime d’assurance-dépôts des credit unions et des caisses populaires de l’Ontario, mais que la surveillance prudentielle soit transférée à l’ARSF.
Nous présentons maintenant 44 recommandations. Celles-ci visent le mandat, la structure, la gouvernance et les outils, les moyens et l’approche réglementaires des entités. Ces recommandations sont présentées dans la prochaine section du présent rapport et sont accompagnées de détails et d’explications sur les raisons qui nous ont amenés à les formuler.
Il est à noter que les recommandations et les opinions présentées dans le présent rapport sont les nôtres. Elles pourraient ne pas refléter le point de vue du gouvernement.
Le processus
Le ministre des Finances nous avait demandé d’orienter notre examen en fonction d’un processus établi par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), qui nous a demandé de répondre aux questions suivantes :
1. Dans quelle mesure le mandat de chaque organisme conserve-t-il sa pertinence, compte tenu des buts et des priorités de l’Ontario?
2. Les organismes mènent-ils leurs activités conformément à leur mandat?
3. L’organisme est-il le mieux placé pour assumer une partie ou l’ensemble de ses fonctions, ou un ministère ou un autre organisme ou une autre entité serait-il mieux placé pour le faire?
4. Des modifications doivent-elles être apportées à la structure de gouvernance et aux mécanismes connexes de responsabilisation, afin de favoriser le respect du mandat ou la responsabilisation?
Pour répondre à ces questions, nous avons suivi un processus de consultation de grande envergure comprenant :
• plus de 40 rencontres avec des organismes de réglementation, des intervenants des secteurs des services financiers et des régimes de retraite et des défenseurs des droits des investisseurs entre mars 2015 et janvier 2016;
• la publication d’un document de consultation en avril 2015 dans lequel nous avons posé 11 questions complémentaires en vue la consultation;
3
• sept tables rondes sectorielles tenues en juillet 2015;
• la publication de l’énoncé de principe préliminaire demandant des commentaires sur nos 37 recommandations initiales.
Nous avons reçu une centaine d’observations écrites dans le cadre de ce processus et nous avons eu des conversations et tenu des présentations en personne. L’annexe A énumère les personnes qui ont participé à notre processus de consultation.
L’annexe B résume les examens récents et concomitants qui sont pertinents pour les organismes visés, notamment le rapport publié récemment portant sur l’examen de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions et l’examen en cours de la Consultation sur les politiques pour la planification financière et les conseils financiers. Nous avons également joint des résumés du rapport de la Commission d’experts en régimes de retraite, du Programme d’évaluation du secteur financier de 2014 du Fonds monétaire international et du Rapport annuel 2014 de la vérificatrice générale de l’Ontario.
Au cours de nos vastes consultations, nous avons relevé et pris en considération un certain nombre de tendances, soit :
• l’émergence de la concurrence provenant de prestataires de services financiers non traditionnels et de nouveaux distributeurs de produits multiples2;
• les innovations technologiques qui pourraient être avantageuses pour les consommateurs, mais qui présentent de nouveaux risques (p. ex., l’assurance facturée à l’usage et les véhicules autonomes, l’analytique de données de plus en plus complexes, l’essor du commerce électronique et des médias sociaux);
• le regroupement en cours des principaux acteurs sur le marché;
• les nouveaux venus et les nouveaux services qui devancent la réglementation en place;
• l’intégration et la coordination tant nationales que mondiales des activités de réglementation;
• la centralisation d’une surveillance prudentielle, appuyée par la coordination réglementaire et informative entre les organismes de réglementation, pour effectuer un meilleur suivi du risque systémique;
• la concurrence mondiale et les changements et événements de nature économique qui représentent une menace pour les régimes de retraite classiques et la viabilité du Fonds de garantie des prestations de retraite de l’Ontario;
2 Une autre tendance portant sur le financement collectif a été notée à ce propos. Voir l’annexe C.
4
• les attentes accrues du public et le manque d’uniformité des règles en matière de divulgation des frais, et le devoir de vigilance attendu des intermédiaires de vente;
• une tendance internationale à la déréglementation de la tarification de l’assurance automobile, particulièrement dans un contexte où les consommateurs recherchent une protection plus personnalisée.
Selon nous, nos recommandations permettront à l’organisme de réglementation de suivre ces tendances. L’approche réglementaire proposée décrite dans le présent rapport comprend des mécanismes modernisés relativement aux pouvoirs, à la gouvernance et à la responsabilité afin de veiller à ce que les intérêts des intervenants du secteur et ceux du public soient comblés dans le monde complexe d’aujourd’hui et dans le monde en évolution de demain. Nous ne vivons pas dans un environnement immobile.
L’annexe C énumère plusieurs tendances. Il est possible que cette liste ne soit pas exhaustive et elle peut changer à tout moment; toutefois, elle appuie notre opinion selon laquelle les organismes de réglementation doivent disposer des outils, de la structure de gouvernance et du mandat nécessaires pour demeurer suffisamment dynamiques. Personne ne peut prédire l’avenir, mais nous avons tenté de suggérer des solutions à la mesure des besoins réglementaires en évolution de l’Ontario.
Ce que nous avons entendu
Tout au long du processus de consultation, nous avons entendu des messages similaires. De nombreux intervenants estiment que les mandats, l’approche réglementaire, les ressources opérationnelles, les outils et la capacité des organismes accusent des failles importantes. Nous tenons cependant à souligner que la plupart des critiques ont porté sur le cadre réglementaire, les approches et les restrictions imposées aux organismes, et non sur leur personnel.
Les organismes qui ont fait l’objet d’un examen exercent une surveillance sur certains aspects des secteurs d’activité suivants :
• les compagnies d’assurance et leurs intermédiaires; • les régimes de retraite; • les sociétés de prêt et de fiducie; • les credit unions et les caisses populaires; • le courtage hypothécaire; • les coopératives; • les fournisseurs de services qui facturent aux assureurs automobiles les frais prescrits
au titre des indemnités d’accident légales.
Veuillez vous reporter à l’annexe D pour avoir un aperçu des organismes.
5
La liste des frais prescrits a quelque peu changé depuis le milieu des années 1990, et les mesures législatives régissant les secteurs ont été mises à jour de temps à autre. La législation confère au surintendant une responsabilité relativement à certaines activités. Quoique des lois aient été révisées et mises à jour, l’approche réglementaire dans sa globalité n’a été soumise à aucune évaluation complète et prospective. Une telle évaluation s’imposait donc.
Nous répétons ici ce que nous avons entendu pendant notre processus de consultation. Nous tenons à préciser que les observations ci-dessous ne sont pas de notre fait et que nous nous abstenons de tout commentaire quant à leur justesse. Nous avons toutefois tenté de tenir compte de la perception des personnes qui ont présenté des commentaires dans nos recommandations.
À propos de la SOAD
• Les mandats actuels sont confus et dépassés, et les groupes et personnes consultés ont été d’avis que la ligne de démarcation entre les rôles de la CSFO et de la SOAD était floue.
• Étant à la fois un organisme de réglementation prudentielle et un assureur, la SOAD est fondamentalement en situation de conflit d’intérêts.
À propos de la CSFO
• La CSFO est assujettie aux restrictions de la fonction publique de l’Ontario et ne dispose pas des ressources, de la structure de gouvernance, ni des responsabilités nécessaires pour mener à bien ses mandats actuels.
• L’approche réglementaire de la CSFO est rigide et insuffisante pour faire face à la complexité et à l’évolution perpétuelle du marché des services financiers, et relever les défis associés à la protection des consommateurs, des investisseurs et des bénéficiaires de régimes de retraite.3
• L’approche réglementaire adoptée par la CSFO à l’égard de certains produits, services et intermédiaires financiers n’est ni concertée ni conforme aux approches des autres organismes de réglementation.
• L’orientation stratégique et le processus décisionnel de la CSFO manquent de transparence et, de ce fait, la Commission n’exige pas ou n’encourage pas une transparence adéquate dans les secteurs qu’elle réglemente.
3 Nous utilisons l’expression « bénéficiaires de régimes de retraite » comme un terme générique pour
désigner à la fois les participants actifs du régime, les retraités, les participants à des régimes différés et d’autres bénéficiaires (comme ceux qui reçoivent la pension d’un conjoint décédé).
6
• La crédibilité du régime de réglementation est minée par la perception que la CSFO est incapable d’assurer efficacement l’application de la loi ou qu’elle n’est pas disposée à le faire.
• Certaines responsabilités de la CSFO sont tout simplement incompatibles avec ses principaux mandats.
À propos du TSF
• Le TSF n’est pas assez indépendant de l’organisme de réglementation.
• Pour fonctionner efficacement à titre de tribunal spécialisé, le TSF doit disposer des ressources appropriées et de certains pouvoirs.
Résumé de nos recommandations préliminaires
Comme nous l’avons décrit dans notre énoncé de principe préliminaire, nous étions d’avis que de nombreuses fonctions actuellement exercées tant par la CSFO que par la SOAD pourraient avantageusement être remplies par une seule et unique organisation intégrée. Nous proposions la mise sur pied d’un organisme qui serait désigné sous le nom d’Autorité de régulation des services financiers (ARSF), auquel seraient confiées des fonctions de surveillance prudentielle et de conduite des marchés dans un cadre de concertation et d’autonomie. Nous proposions également que le TSF soit séparé de l’autorité de réglementation.
Rétroaction au sujet de nos recommandations préliminaires
Nous avons examiné 50 réponses écrites à nos recommandations préliminaires et organisé quelques discussions. La plupart des personnes qui ont présenté des commentaires appuyaient notre position globale et étaient d’accord que ces changements s’imposaient, mais quelques personnes étaient d’avis que le système actuel est adéquat et ont suggéré que seuls quelques changements mineurs étaient nécessaires (comme l’augmentation des ressources de la CSFO).
Plusieurs ont demandé des précisions et ont présenté d’autres suggestions. Parmi les personnes qui ont présenté des commentaires, quelques-unes avaient mal compris notre intention, alors nous tentons de donner des précisions dans la prochaine partie du présent rapport.
Voici quelques opinions qui nous ont été présentées :
• Le mandat énoncé de l’ARSF devrait tenir compte spécifiquement des préoccupations de chaque secteur, particulièrement celles liées aux régimes de retraite.
7
• La protection des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite sont des objectifs importants pour que les régimes de réglementation soient efficaces; cependant, chaque régime a ses propres buts et objectifs. L’organisme de réglementation devrait promouvoir la protection des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite d’une façon qui tient compte de leurs différences.
• L’ARSF devrait se concentrer davantage sur la dissuasion et la prévention de la fraude.
• L’ARSF devrait être incitée à collaborer avec d’autres organismes de réglementation ou à avoir recours à une approche réglementaire similaire relativement aux produits qui pourraient être nuisibles sur le marché. Il faudrait éviter d’avoir recours à une approche universelle.
• Il faudrait étudier attentivement le financement de l’ARSF, qui devrait être tenue de rendre compte de ses maigres ressources : il ne devrait pas y avoir de subventions croisées entre les secteurs (un secteur ne devrait pas financer les coûts liés à la réglementation d’un autre secteur).
• Le conseil d’administration devrait refléter et représenter les secteurs réglementés par l’ARSF et les intérêts qu’elle protège.
• L’ARSF devrait avoir un pouvoir décisionnel, mais le processus devrait être transparent et ouvert aux commentaires du public. Le pouvoir décisionnel devrait être contrebalancé par une approche réglementaire axée sur les principes.
• Il faudrait faire preuve de justesse et de souplesse pour veiller à ce que la structure proposée de l’ARSF ne cause pas d’isolement au sein de l’organisme.
• Il est possible que les énoncés de l’approche que devra élaborer chaque unité fonctionnelle de l’ARSF ne suffisent pas pour tenir compte des préoccupations de chaque secteur dans le mandat global.
• L’Office de protection du consommateur proposé ne devrait pas être isolé du reste de l’organisation. La protection des consommateurs, des investisseurs et des bénéficiaires de régimes de retraite devrait être intégrée aux activités principales de l’organisme de réglementation. On ne sait pas encore clairement comment l’office serait financé.
• Il existe des différences importantes entre l’administration du régime d’assurance-dépôts pour les credit unions et celle du Fonds de garantie des prestations de retraite de l’Ontario; il pourrait donc être impossible de partager leur surveillance.
• La SOAD devrait continuer d’exister sous forme d’entité distincte chargée d’administrer
le régime d’assurance-dépôts et assumant d’autres responsabilités sans lien avec la surveillance prudentielle.
8
• Des améliorations à l’assurance responsabilité civile professionnelle devraient être envisagées avant l’établissement d’un fonds d’indemnisation de la fraude. Il faudrait étudier attentivement l’incidence du coût de l’établissement de ce fonds.
• L’approche réglementaire de l’ARSF devrait être fondée sur des principes.
• Le TSF devrait être séparé de l’organisme de réglementation et il incombe de veiller à ce qu’il possède l’expertise nécessaire.
• L’ARSF devrait avoir le pouvoir de décider du mode de réglementation des taux d’assurance-automobile grâce à son pouvoir décisionnel.
• Puisque les recommandations proposent des changements importants, il incombe d’étudier attentivement la façon de les mettre en œuvre et l’équipe la plus appropriée pour le faire.
Nous avons étudié toute la rétroaction que nous avons reçue et ajusté nos recommandations lorsque nous l’estimions nécessaire. Nous espérons que les détails supplémentaires qui accompagnent les recommandations dans la prochaine partie permettront de calmer bon nombre des préoccupations qui ont été soulevées.
Ce que nous avons appris
Dans notre document précédent, nous avons affirmé que le régime de réglementation de l’Ontario n’est pas perçu comme étant aussi efficace qu’il le pourrait ou le devrait et décrit l’importance économique des secteurs des services financiers et des régimes de retraite en Ontario et partout au Canada, ainsi que la nécessité que les organismes de réglementation soient aussi agiles et souples que possible pour faire face à un environnement en mutation rapide.
Ces organismes doivent avoir un mandat et le pouvoir nécessaires pour travailler étroitement avec les secteurs qu’ils régissent et avec les organismes parallèles des autres provinces afin d’être en mesure de favoriser un environnement dynamique et sécuritaire. Ils devront offrir un niveau de service élevé pour assurer la protection des consommateurs, des investisseurs et des bénéficiaires de régimes de retraite sans imposer aux participants au marché des coûts ou des exigences excessifs.
9
Comme nous l’avons mentionné précédemment, de nombreux intervenants sont d’accord et reconnaissent que des modifications doivent être apportées. Il existe une volonté bien répandue de moderniser l’approche de l’Ontario relativement à la réglementation des services financiers et des régimes de retraite dans un environnement en évolution. Cependant, certains groupes ne veulent pas de ces modifications. Ils se sentent déjà bien desservis ou craignent le changement ou une hausse de la réglementation ou de la surveillance. Nous sommes en désaccord avec ce point de vue. Après avoir étudié les tendances touchant le secteur et la réglementation et en réponse à ce que nous avons entendu, nous sommes d’avis que le statu quo ne suffit pas, maintenant et pour l’avenir.
L’innovation est inévitable et nécessaire dans le secteur des services financiers. Elle stimulera la concurrence, et vice versa. Cette dynamique, associée à la demande toujours changeante des consommateurs et des investisseurs, exigera un environnement innovateur, souple, adaptable et réactif. Nous sommes toujours d’avis que le cadre de réglementation actuel de l’Ontario n’est pas assez souple, adaptable et réactif. Nous concluons qu’une révision importante du mandat, de la gouvernance, de la structure organisationnelle, des outils réglementaires, des moyens et de l’approche réglementaire globale doit être menée.
10
II. Nos recommandations finales Notre examen a été guidé par les quatre principales questions posées par le SCT et le ministre des Finances. Nous commencerons par y répondre de manière générale, mais cela ne suffirait pas. Nous devons également informer le gouvernement des modifications précises qui sont nécessaires et nous décrirons nos 44 recommandations en détail dans la prochaine partie. Plus loin, à l’annexe E, les recommandations sont énumérées sans les explications.
Nos réponses aux quatre questions demeurent semblables à celles présentées dans notre dernier rapport :
1. Dans quelle mesure le mandat de chaque organisme conserve-t-il sa pertinence, compte tenu des buts et des priorités de l’Ontario? Le mandat de chacun des organismes cadre encore avec les objectifs et les priorités en matière de services financiers et de régimes de retraite de l’Ontario (tels qu’ils sont énoncés dans la Lettre de mandat 2014 du ministre des Finances4). Nous estimons cependant que les objectifs et les priorités de l’Ontario devraient être énoncés plus explicitement dans les textes de loi et ailleurs, tout comme les mandats des organismes, les pouvoirs dont ils disposent et l’orientation qu’ils doivent suivre pour respecter les priorités du gouvernement.
2. Les organismes mènent-ils leurs activités conformément à leur mandat? Bien que chaque organisme exerce les activités prescrites par son mandat, le manque de clarté et de transparence dont chacun fait preuve dans la conduite de ses opérations nuit à l’instauration d’un climat de confiance satisfaisant. Il convient de remédier à ces lacunes.
3. L’organisme est-il le mieux placé pour assumer une partie ou l’ensemble de ses fonctions, ou un ministère ou un autre organisme ou une autre entité serait-il mieux placé pour le faire? Bon nombre des fonctions des organismes devraient être exercées dans un nouveau cadre réglementaire. Nous sommes d’avis que la gouvernance, la structure et les activités d’un nouvel organisme de réglementation devraient être établies conformément aux recommandations présentées dans le présent rapport. Certaines fonctions pourraient être assumées par d’autres entités.
4 https://www.ontario.ca/fr/page/lettre-de-mandat-2014-finances.
11
4. Des modifications doivent-elles être apportées à la structure de gouvernance et aux mécanismes connexes de responsabilisation, afin de favoriser le respect du mandat ou la responsabilisation? Des changements de fond doivent être apportés à la gouvernance, à la structure et aux mécanismes de reddition de comptes connexes pour mieux harmoniser les mandats ou les responsabilités.
En bref, nous sommes d’avis que de nombreuses fonctions réglementaires actuellement exercées tant par la CSFO que par la SOAD pourraient avantageusement être remplies par une seule et unique organisation intégrée, l’ARSF. L’ARSF devrait assumer à la fois les fonctions prudentielles et les fonctions de conduite du marché de façon coordonnée, mais distincte, par la création de divisions au sein de l’organisme de réglementation. Nous recommandons également que l’ARSF ait une division des régimes de retraite dotée de son propre surintendant et qu’elle exerce ses activités en concertation avec les deux autres divisions de l’ARSF tout en demeurant distincte. Nous recommandons que l’ARSF ait sa propre identité, adopte une double approche de la réglementation et soit :
a. autofinancée5; b. régie adéquatement par un conseil d’administration composé de spécialistes; c. indépendante du gouvernement pour son exploitation6; d. autorisée à adopter des règles et à les appliquer, dans les limites de sa loi habilitante; e. guidée par un mandat clairement formulé, tel qu’énoncé par sa loi habilitante; f. tenue d’agir avec transparence, selon des principes établis, de gérer le risque et de
s’efforcer d’obtenir un ensemble de résultats positifs prédéterminés.
5 Nous utilisons l’expression « autofinancée » dans le même sens que la Commission des valeurs mobilières
de l’Ontario, ce qui signifie que l’ARSF recouvrerait ses frais d’exploitation en imposant des droits et des frais proportionnels aux secteurs des services financiers qu’elle régit. Dans notre rapport, ce terme est interchangeable avec l’expression « recouvrement des coûts ».
6 Nous parlons ici de l’administration et des activités quotidiennes. Le gouvernement serait toujours chargé de l’administration de la loi habilitante de l’ARSF et de la législation et des règlements appliqués par l’ARSF, et nommerait son conseil d’administration. De plus, le gouvernement et ses organismes, conseils et commissions sont assujettis à des directives du Cabinet afin d’assurer un niveau adéquat de responsabilisation et une bonne gouvernance. Le gouvernement et le conseil d’administration de l’ARSF devrait examiner et étudier les directives qui s’appliqueraient à l’ARSF et indiquer leur application dans un protocole d’entente. Cela assurerait la responsabilité tout en évitant d’imposer un fardeau administratif et bureaucratique indu à un organisme de réglementation qui se veut souple.
12
Nous proposons aussi que le TSF exerce ses activités en toute autonomie et qu’il soit indépendant de l’ARSF, et soit établi par sa propre loi. Bien que la gouvernance et l’exploitation du TSF devraient être indépendantes de l’ARSF, l’organisme de réglementation devrait appuyer le tribunal en lui fournissant de l’espace dans ses bureaux ainsi qu’un soutien administratif pour exploiter les efficiences uniquement dans les domaines qui ne relèvent pas des processus décisionnels et des résultats du tribunal. Cette externalisation du soutien ne devrait pas faire l’objet d’une surveillance de la gouvernance.
Nous concluons que la SOAD devrait continuer d’exister à titre d’assureur comme elle le faisait avant 2009, avant de recevoir la responsabilité de la surveillance prudentielle des credit unions. Elle pourrait continuer de relever d’un conseil d’administration distinct; cependant, nous croyons qu’il serait bon qu’elle relève du même conseil que l’ARSF dans le but de réduire les coûts et le fardeau administratif et bureaucratique.
Nous croyons que nos 44 recommandations finales, présentées en détail à la prochaine partie, seraient avantageuses pour le secteur, les consommateurs, les investisseurs et les bénéficiaires de régimes de retraite. Il est important de souligner, comme nous l’avons déjà fait, que ces recommandations ne devraient pas être considérées comme une série de recommandations distinctes pouvant être mises en œuvre pêle-mêle. Nous présentons ces recommandations accompagnées d’une importante mise en garde au sujet de leur mise en œuvre : les recommandations portant sur la gouvernance, la responsabilité et la structure devraient être adoptées en premier et les autres modifications devraient être apportées par la suite lorsque les organismes proposés auront été établis. Autrement dit, nous n’appuyons pas une mise en œuvre sélective de certaines de ces recommandations dans les organismes actuels, et ce n’est pas ce que nous avons en tête. Il est crucial que le gouvernement nomme une équipe de transition et travaille en vue de l’établissement de l’ARSF par voie législative avant de procéder à la mise en œuvre de certaines des autres recommandations.
Projet de structure réglementaire
Notre structure réglementaire proposée est décrite à l’annexe F. Compte tenu des commentaires que nous avons reçus, nous avons légèrement modifié notre vision pour le régime réglementaire proposé. Plus particulièrement, nous proposons maintenant que le TSF relève du ministre des Finances, sans lien avec le conseil d’administration de l’ARSF. Nous avons également précisé que l’administration du Fonds de garantie des prestations de retraite ne devrait pas être transférée à la SOAD.
13
III. Recommandations finales détaillées
Mandat
Recommendation 1 : Un nouvel organisme de réglementation devrait être créé et nous proposons qu’il soit désigné sous le nom d’Autorité de régulation des services financiers (ARSF).
Pendant notre examen des organismes de réglementations principaux des services financiers de l’Ontario, nous avons rapidement constaté que les organismes actuels ne pouvaient pas être réellement efficaces dans le contexte de l’évolution des services financiers et des régimes de retraite. Comparativement aux organismes de réglementation d’autres territoires, il était évident que les organismes de l’Ontario étaient limités par leurs structures administratives, par le fait qu’ils manquaient de pouvoirs indépendants et par d’autres limitations.
Nous avons conclu que la Commission des services financiers de l’Ontario (CSFO) devrait être remplacée par un organisme dont les caractéristiques seraient semblables à celles de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario (CVMO) et de l’autorité de réglementation des marchés, produits et services financiers québécoise, l’Autorité des marchés financiers (AMF). Comme on le verra ci-après, le nouvel organisme devrait remplacer la CSFO et intégrer les fonctions réglementaires de la Société ontarienne d’assurance-dépôts (SOAD). Nous suggérons que le nom du nouvel organisme soit L’autorité de régulation des services financiers (ARSF) en français, et Financial Services Regulatory Authority (FSRA) en anglais. Nous n’appuierions aucune tentative de mettre en œuvre nos autres recommandations au sein des organismes actuels.
Nous sommes d’avis qu’il est pertinent que l’organisme devienne une « Autorité » plutôt qu’une « Commission ». Ce changement de nom est approprié compte tenu de la tendance à l’adoption du nom « autorité » à l’échelle internationale. Il reflète plus adéquatement une entité dotée d’une grande expertise sur un sujet, qui a des responsabilités envers les secteurs qu’elle régit et qui a une structure de gouvernance plus progressive.
Nous avons reçu de nombreuses réactions positives aux propositions présentées dans notre énoncé de principe préliminaire. Quelques observations ont remis en question les coûts et les efforts requis pour établir un nouvel organisme de réglementation et certains ont fait valoir que le système actuel suffit pour leur partie du secteur des services financiers ou du secteur des régimes de retraite. Nous voudrions toutefois souligner l’importance d’évaluer le système dans son ensemble. Les structures organisationnelles actuelles limitent indûment l’efficacité et l’adaptabilité. Nous proposons de bâtir l’ARSF de A à Z parce qu’il est essentiel de le faire pour suivre le rythme de l’évolution des produits, des institutions et des services du secteur financier.
14
Recommendation 2 : L’ARSF exercerait ses activités en tant qu’organisme intégré de réglementation des services financiers chargé de la réglementation de la conduite du marché, des régimes de retraite et des questions d’ordre prudentiel. Chacune de ses divisions devrait être chargée d’un aspect particulier, mais exercer ses activités de manière concertée et uniforme.
L’Ontario a adopté un modèle intégré de réglementation des services financiers et des régimes de retraite en 1997 lorsque la Commission des assurances de l’Ontario, la Commission des régimes de retraite de l’Ontario et la Division des établissements de dépôt du ministère des Finances ont fusionné. Cependant, afin d’améliorer l’efficacité, les fonctions de réglementation prudentielle portant sur les credit unions et les caisses populaires constituées en Ontario ont été transférées de la CSFO à la SOAD en 2009. L’Ontario a donc deux organismes provinciaux dotés de fonctions de réglementation dans les mêmes secteurs des services financiers.
Compte tenu des commentaires que nous avons reçus et de l’évaluation du régime actuel, nous nous demandons s’il s’agit de la meilleure approche pour l’Ontario. Nous reconnaissons et convenons toutefois que les motivations d’ordre politique qui ont mené à la première intégration sont avisées, du moins en partie. Il existe des avantages d’échelle à ce que des activités semblables soient exercées au sein de la même entité. Cela peut permettre de réduire les coûts et de regrouper l’expertise. Comme nous le verrons plus loin dans les recommandations 25 et 29, cette approche peut aussi aider à prévenir les conflits au sujet de l’approche réglementaire entre les domaines de réglementation qui se chevauchent et à mieux clarifier la réglementation. Cependant, un des problèmes qui a été porté à notre attention est que s’il y a trop d’intégration entre des domaines comportant des préoccupations, des priorités et des résultats souhaités différents en termes de politique, et en corollaire, des demandes concurrentes placées sur les ressources, la capacité de l’organisme intégré d’exercer en tout temps ses activités de manière optimale dans tous les domaines réglementés peut être compromise.
[TRADUCTION] « CISF appuie l’orientation générale mise de l’avant par le groupe d’experts. Le secteur financier a beaucoup changé et il s’est grandement complexifié depuis la création de la CSFO... Il est évident qu’une structure différente et un modèle de gouvernance souple doivent être adoptés... »
Courtiers Indépendants en Sécurité Financière du Canada
15
Notre évaluation suggère que l’ARSF devrait consolider des fonctions tout en ayant des divisions distinctes pour la réglementation de la conduite du marché, la surveillance prudentielle et l’administration des régimes de retraite. Ces divisions de l’organisme de réglementation devraient fonctionner de façon coordonnée, mais chacune devrait être isolée des activités de réglementation quotidiennes, des pressions et des demandes placées sur les ressources des autres divisions. Pendant nos consultations, nous avons entendu de nombreux exemples de redistribution des ressources de la CSFO pendant les périodes de pointe. Nous comprenons qu’il s’agit d’un problème de structure, dont nous traitons dans le présent rapport; toutefois, un organisme de réglementation ne peut pas fonctionner adéquatement lorsqu’un secteur perd des ressources au profit d’un autre. Cela augmente le risque de lacunes réglementaires et relatives à la prestation des services.
Nous encourageons donc une double, voire triple, approche de la réglementation. Comme nous l’avons déjà mentionné, il devrait y avoir des divisions distinctes pour la conduite du marché, la surveillance prudentielle et les régimes de retraite (les approches de réglementation), chacune dirigée par son propre surintendant. Il devrait y avoir des voies de communication claires entre les surintendants afin de veiller à ce qu’une fonction réglementaire de l’ARSF ne soit pas trop isolée des autres. Bien que les activités de conduite du marché ne devraient pas nécessairement être ralenties par des questions d’ordre prudentiel, les dirigeants de chaque division devraient être conscients des autres activités réglementaires de l’ARSF à tout moment et être tenus au courant des tendances et des problèmes sur le marché pouvant avoir une incidence sur leur domaine.
Même si certaines organisations et personnes qui ont répondu à notre énoncé de principe préliminaire ont demandé pourquoi les régimes de retraite auraient besoin d’une division distincte, plusieurs participants du secteur des régimes de retraite ont souligné le fait que la réglementation des régimes de retraite devait refléter le caractère unique et les préoccupations d’ordre politique de ce secteur. Contrairement à d’autres services financiers, les régimes de retraite ne cadrent pas clairement dans une double approche de la réglementation parce qu’il existe un chevauchement important entre les préoccupations d’ordre prudentiel et la conduite du marché. La surveillance des régimes de retraite doit trouver un équilibre entre les intérêts et les besoins des administrateurs de régime, des promoteurs et des bénéficiaires, et ces intérêts nécessitent une approche coordonnée de la part d’une seule division de l’organisme de réglementation.
[TRADUCTION] « La FCR est bien satisfaite de l’orientation générale des recommandations préliminaires du groupe d’experts et, plus particulièrement, de l’accent important sur les régimes de retraite par la création d’un surintendant chargé uniquement des régimes de retraite. »
Fédération canadienne des retraités
16
Pendant la période initiale de nos consultations, certains représentants du secteur des régimes de retraite ont fait valoir qu’il devrait exister un organisme distinct de réglementation des régimes de retraite, comme le recommandait le Rapport de la Commission d’experts sur les régimes de retraite. Cependant, après la publication de notre énoncé de principe préliminaire, nous avons reçu des observations accueillant plus favorablement nos propositions relativement à une division des régimes de retraite dotée de son propre surintendant conformément au modèle de gouvernance intégré proposé.
Recommendation 3 : La structure et la gouvernance de l’organisme de réglementation devrait être assez flexible pour permettre l’ajout ou le retrait de responsabilités conformément à sa loi habilitante.
Une caractéristique importante du modèle de structure proposé pour l’ARSF serait la souplesse d’assumer la responsabilité de réglementer d’autres secteurs des services financiers ou de transférer des responsabilités ultérieurement. Comme nous l’avons mentionné dans notre énoncé de principe préliminaire, le contexte réglementaire et des services financiers pourrait changer radicalement au cours des prochaines années. L’organisme de réglementation doit être prêt à s’ajuster au besoin pour favoriser la force et la santé du secteur des services financiers tout en protégeant les consommateurs, les investisseurs et les bénéficiaires de régimes de retraite.
Nous sommes conscients de l’évolution constante des services financiers, des régimes de retraite et des démarches de réglementation dans la province. Lorsque le besoin de réglementation se manifeste, le gouvernement doit pouvoir élargir le mandat de l’ARSF lorsqu’il le juge pertinent. La gouvernance et la structure de l’ARSF doivent pouvoir être adaptées afin de permettre une telle mesure.
Par exemple, comme il est décrit à l’annexe B, la Consultation sur les politiques pour la planification financière et les conseils financiers est en cours en Ontario. Sans vouloir prédire le résultat de cet examen, nous croyons que l’ARSF devrait être assez souple pour fournir des services de réglementation au secteur de la planification financière et des conseils si le gouvernement choisissait de lui déléguer cette responsabilité.
La recommandation 15 présente un autre exemple de cette recommandation.
17
Recommendation 4 : La loi habilitante devrait assurer la clarté et la souplesse du mandat de l’ARSF et conférer à cet organisme des responsabilités et des pouvoirs complets à l’égard de toutes les questions relevant de sa compétence. La loi devrait comporter un énoncé de principes précis et un énoncé spécifique de la raison d’être de l’ARSF et lui conférer les pouvoirs réglementaires nécessaires pour qu’elle puisse remplir son mandat de réglementation. Le mandat de l’ARSF devrait trouver un équilibre entre les intérêts et les résultats souhaités pour tous les secteurs surveillés :
a. Dans le contexte des services financiers, l’ARSF devrait fournir une protection robuste et efficace des consommateurs tout en faisant la promotion d’un secteur des services financiers fort, innovateur, dynamique et concurrentiel.
b. Pour ce qui est des régimes de retraite, l’ARSF devrait être tenue de protéger les bénéficiaires tout en faisant la promotion d’un système des régimes de retraite fort et durable, qui fonctionnerait de façon efficace et juste en trouvant un équilibre entre les intérêts de toutes les parties.
Compte tenu des commentaires utiles que nous avons reçus, nous avons convenu que le mandat conféré par la loi à l’ARSF devait laisser entrevoir une double responsabilité dans ses principes, son objectif et ses pouvoirs. Il devrait être indiqué clairement qu’à titre d’organisme de réglementation des services financiers, l’ARSF devrait concilier la protection des consommateurs et les besoins des secteurs des services financiers. Pour ce qui est de la surveillance des régimes de retraite, l’organisme de réglementation devrait concilier la protection des intérêts des bénéficiaires de régimes de retraite et la promotion d’un système robuste et durable qui fonctionne de façon efficace et juste.
Certaines des personnes qui ont répondu à notre rapport préliminaire ont suggéré que d’autres secteurs que les régimes de retraite devraient aussi être mentionnés dans le mandat de l’ARSF. Cependant, nous jugeons qu’il vaudrait mieux les mentionner dans les énoncés de l’approche des divisions de l’ARSF, comme il est indiqué à la recommandation 27c). Par exemple, de nombreux représentants du secteur de l’assurance nous ont dit que le mandat de l’ARSF devrait intégrer les principes de base de l’assurance de l’Association Internationale des Contrôleurs d’Assurance (AICA). Compte tenu des grandes responsabilités réglementaires de l’ARSF proposée, il serait plus pertinent d’intégrer ces principes de base dans l’énoncé de l’approche de la section de l’assurance de la division de conduite du marché proposée.
[TRADUCTION] « Le mandat et la structure de l’ARSF relativement aux régimes de retraite doivent permettre d’effectuer une surveillance reconnaissant que les régimes de retraite sont différents et qu’il existe de grandes différences dans les exigences de surveillance réglementaires des différentes structures des régimes de retraite. »
Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite
18
De même, la SOAD a suggéré que le mandat de l’ARSF soit guidé par les principes établis par des entités comme le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB), l’International Association of Deposit Insurers (IADI) et l’International Credit Union Regulators Network (ICURN). De tels principes auraient certainement leur place dans l’énoncé de l’approche des sections des établissements qui acceptent des dépôts des divisions de la conduite du marché et de la surveillance prudentielle de l’ARSF.
En réponse aux personnes qui ont remis en question l’efficacité de cette approche, nous soulignons le fait que ces énoncés de l’approche devraient être approuvés par le conseil d’administration de l’ARSF et auraient donc un poids considérable. Nous abordons cette question dans la recommandation pertinente.
Recommendation 5 : La structure de la loi habilitante de l’ARSF devrait reposer explicitement sur trois thèmes principaux :
a. le mandat et l’objet; b. les principes et les objectifs; c. les outils et les moyens.
La loi habilitante de l’ARSF devrait énoncer clairement le mandat et l’objet de l’ARSF, ses principes de fonctionnement, les objectifs qu’elle devrait atteindre et les outils et moyens dont elle disposera. Nous invitons le gouvernement à en tenir compte pendant la rédaction de la loi. À notre avis, il est bon d’utiliser comme exemple de clarté législative la création de la CVMO en vertu de la Loi sur les valeurs mobilières de l’Ontario.
Recommendation 6 : Le mandat devrait obliger l’ARSF à se servir de ses pouvoirs réglementaires pour décourager de manière adéquate, ferme et cohérente les activités ou comportements frauduleux pouvant induire en erreur les consommateurs et les bénéficiaires de régimes de retraite ou leur nuire.
Tout au long de notre processus de consultation, on nous a priés de préciser le rôle de l’organisme de réglementation en matière de détection et de prévention de la fraude. Compte tenu de la gravité de la fraude et de la capacité de ceux qui la commettent de passer d’un secteur à l’autre, nous reconnaissons que la fraude est un problème devant occuper une place primordiale dans le mandat de l’organisme de réglementation.
[TRADUCTION] « Nous exhortons le groupe d’experts à évaluer la possibilité de renforcer le mandat de l’Autorité de régulation des services financiers proposée relativement à la fraude. »
CANATICS : Canadian National Insurance Crime Services
19
Chaque secteur a présenté des exemples de fraude pendant nos consultations. Ces exemples nous ont marqués et nous sentons le besoin de recommander fortement que l’ARSF dispose des pouvoirs appropriés en vertu de la loi et qu’elle travaille à l’élaboration de meilleurs mécanismes pour protéger activement le public contre les groupes et les personnes sans scrupules.
Cela pourrait comprendre le pouvoir de se servir de l’analyse des données permettant de déceler les activités frauduleuses, ou de participer à une telle analyse. Par exemple, l’ARSF pourrait collaborer avec les personnes qui administrent et régissent les données des Demandes de règlement pour soins de santé liés à l’assurance-automobile (DRSSAA) afin d’évaluer et de mettre en œuvre d’autres façons d’utiliser ces données. Les DRSSAA servent déjà à combattre la fraude et l’abus en agissant comme un portail de facturation directe des fournisseurs de soins de santé à l’intention des assureurs automobiles. Ce système contient une quantité énorme de données que l’ARSF devrait explorer dans le but de découvrir d’autres utilisations qui pourraient grandement avantager les consommateurs.
En plus de ses pouvoirs renforcés, l’ARSF aurait également un personnel d’enquête et d’application de la loi adéquat doté du pouvoir de prendre des mesures rapidement et avec fermeté. Si le mandat de l’ARSF mentionne précisément la dissuasion contre la fraude et si elle dispose des pouvoirs et des ressources pertinents contre la fraude, elle pourra protéger les consommateurs et les bénéficiaires de régimes de retraite et ainsi préserver la confiance envers les secteurs des services financiers et des régimes de retraite.
Nous ne voulons pas insinuer que l’ARSF devrait être la seule entité chargée de la prévention, de la dissuasion et de la détection en matière de fraude. Chaque secteur réglementé et les entreprises qui exercent leurs activités dans ce secteur doivent également participer activement à la lutte contre la fraude. L’ARSF doit avoir les pouvoirs nécessaires pour exiger que les secteurs fassent leur part et pour leur permettre de le faire.
[TRADUCTION] « Les victimes [d’accidents automobiles] en Ontario pourraient bénéficier de l’utilisation par le nouvel organisme de ses pouvoirs réglementaires pour appliquer adéquatement, fermement et uniformément les dispositions de la loi et, en particulier, les interdictions relatives aux activités frauduleuses ou aux comportements préjudiciables aux consommateurs. »
FAIR Association of Victims for Accident Insurance Reform
20
Recommendation 7 : Le mandat de l’ARSF devrait être guidé par les Principes de haut niveau du G20 de l’OCDE.
Notre travail nous a permis de constater que les mandats actuels des organismes de réglementation étaient insuffisants en ce qui a trait à la protection des consommateurs. Il serait préférable que le mandat de l’ARSF soit guidé par les Principes de haut niveau du G20 sur la protection financière des consommateurs de l’OCDE7. Ces principes recommandent l’intégration de plusieurs aspects de la protection des consommateurs dans le cadre global législatif, réglementaire et de surveillance des services financiers. Nous avons gardé ces principes en tête en élaborant nos recommandations pour le présent rapport.
Les principes de l’OCDE portent sur un certain nombre d’enjeux, notamment :
• le traitement équitable des consommateurs; • la divulgation intégrale des risques et conditions
d’une opération; • la promotion de l’éducation au sujet des
questions financières; • la formation adéquate et les qualifications des
participants au marché; • la déclaration des conflits d’intérêts et de la
rémunération; • la protection des consommateurs contre la
fraude, les déclarations trompeuses et les autres abus;
• des services abordables, justes et efficaces de traitement et de règlement des plaintes comprenant la transparence complète des décisions;
• des marchés et des produits concurrentiels, de l’innovation et des services de qualité.
Ces principes devraient se refléter dans le mandat législatif de l’ARSF.
Compte tenu des modifications pertinentes selon le contexte, ces principes devraient aussi s’appliquer à la protection des bénéficiaires de régimes de retraite. Ces principes évolueront bien sûr avec le temps et nous sommes d’avis que le mandat de l’ARSF devrait suivre cette évolution.
7 http://www.oecd.org/daf/fin/financial-markets/48892010.pdf.
[TRADUCTION] « Nous croyons que ces principes constituent un bon point de départ pour définir et créer le mandat législatif du nouvel organisme de réglementation. Il est évident que les résultats attendus de l’ARSF proposée devraient refléter des objectifs tels que la communication et la transparence, les pratiques commerciales responsables en matière de services financiers, la protection des actifs des consommateurs contre la fraude et l’abus, la protection des données et des renseignements des consommateurs et la concurrence. »
Allstate du Canada
21
Comme nous l’avons souligné précédemment, il incombe de s’occuper des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite tout en favorisant la force, le dynamisme et la concurrence du secteur des services financiers et la robustesse et la durabilité du système des régimes de retraite.
Recommendation 8 : L’ARSF devrait être tenue d’élaborer et de publier chaque année un énoncé des priorités, et de demander les commentaires du public à ce sujet, ce qui comprendrait les énoncés de l’approche décrits à la recommandation 27c).
Afin de renforcer et de maintenir la confiance auprès des consommateurs, des investisseurs et des bénéficiaires de régimes de retraite, les organismes de réglementation des services financiers et des régimes de retraite doivent tenter d’exercer leurs activités de la façon la plus transparente possible. L’ARSF devrait demander les commentaires du public au sujet de ses priorités et de l’approche réglementaire.
Pour cette raison, l’ARSF devrait procéder à une consultation avant de publier l’énoncé des priorités annuel, à l’instar du processus suivi par la CSFO. Il en va de même pour la SOAD, l’entité qui s’occupera de l’administration du régime d’assurance-dépôts de la province (voir la recommandation 29 pour en savoir davantage sur la SOAD). Il faudrait également consulter le public au sujet des énoncés de l’approche de chacune des unités fonctionnelles de l’ARSF (consulter la recommandation 27c) pour en savoir davantage).
Recommendation 9 : Le mandat de l’ARSF devrait inclure l’exigence qu’elle entreprenne ses activités d’une manière proactive.
Dans notre énoncé de principe préliminaire, nous avons souligné plusieurs des préoccupations principales soulevées dans l’examen de la CSFO par la vérificatrice générale et par les secteurs et particuliers que nous avons consultés. Une des préoccupations portait sur le fait que l’organisme de réglementation avait été plus réactif que proactif au sujet des enquêtes et de l’application de la loi. Nous sommes d’avis qu’un organisme de réglementation efficace devrait chercher à prévenir la non-conformité au lieu de réagir après le fait. Nos recommandations visant à fournir à l’ARSF des ressources adéquates, comme il est décrit ci-après, devraient aider dans cette approche. Cet objectif devrait être intégré au mandat législatif de l’autorité.
[TRADUCTION] « La SOAD appuie entièrement la recommandation que le mandat du nouvel organisme comprenne une exigence qu’il exerce ses activités de façon proactive. »
Société ontarienne d’assurance-dépôts
22
Recommendation 10 : Pour conserver sa pertinence et sa souplesse, le mandat de l’ARSF devrait comporter un engagement à encourager l’innovation et la transparence dans les secteurs réglementés. L’ARSF devra demeurer à l’affût des enjeux pouvant nuire à sa capacité de s’acquitter de son mandat.
Nous sommes d’accord avec les représentants des divers secteurs d’activités, qui ont mentionné que l’innovation était inévitable et nécessaire au sein du secteur des services financiers. L’innovation favorise la concurrence et crée des choix pour ‘investisseur et le consommateur. Pour cultiver l’innovation et répondre aux demandes des consommateurs et des investisseurs, les organismes de réglementation doivent être souples, agiles et adaptables lorsqu’ils prennent des mesures de protection des consommateurs. Actuellement, le cadre de réglementation de l’Ontario et les mandats de ses organismes ne sont pas assez adaptables. On nous a indiqué que la structure et les orientations de la CSFO et de la SOAD étaient trop rigides envers les nouveaux produits et services et la nouvelle technologie. Nous avons également entendu que, dans certains cas, les organismes de réglementation avaient semblé hésitants à accepter des risques raisonnables. Parmi les exemples mentionnés, citons :
Dans le secteur de l’assurance automobile :
• la résistance à l’utilisation universelle des technologies de télématique pour établir les taux de l’assurance automobile en fonction de l’usage;
• la résistance à l’application de l’analyse des données à des fins de prévention de la fraude;
• une approche rigide à l’utilisation de la technologie à des fins de vérification (comme l’adoption des preuves d’assurances électroniques [papier rose]) ou l’activation de l’économie de partage;
Dans le secteur des établissements qui acceptent des dépôts :
• la résistance à la mise en œuvre de services innovateurs par les établissements qui acceptent des dépôts.
23
Au cours des deux décennies écoulées depuis la création de l’autorité de réglementation des services financiers de l’Ontario, les consommateurs en sont venus à s’attendre à une accélération de l’innovation, à des prestations plus rapides et à un accès instantané à l’information. Les secteurs en évolution et en émergence ont besoin d’un organisme de réglementation digne du 21e siècle qui a la volonté et la capacité de réagir rapidement et de façon compétente. Les tendances observées décrites dans notre énoncé de principe préliminaire démontrent que les innovations technologiques et les autres innovations continueront de modifier le paysage réglementaire. Les organismes de réglementation doivent être prêts à accepter l’innovation sur le marché tout en ayant la capacité, l’expertise et l’esprit critique nécessaires pour veiller à la protection des consommateurs. Ils doivent également jouer un rôle actif pour anticiper les tendances et promouvoir les changements favorables. Nous croyons que le cadre réglementaire actuel constitue un obstacle à l’innovation au lieu de la suivre et de l’encourager. Une ARSF dotée de nouveaux pouvoirs devrait être mandatée et outillée pour gérer adéquatement l’innovation sur le marché, tout en veillant à ce que des mesures soient prises pour promouvoir la transparence.
24
Recommendation 11 : Le mandat de l’ARSF devrait prévoir l’obligation de travailler et de collaborer avec les autres organismes de réglementation (y compris les organismes d’autoréglementation) pour coordonner les mesures réglementaires afin d’éviter le chevauchement et l’arbitrage réglementaires et de faire en sorte que les consommateurs et les bénéficiaires de régimes de retraite puissent traiter en toute confiance avec les secteurs réglementés. Recommendation 12 : L’ARSF devrait avoir : a. un cadre réglementaire et une approche qui favoriserait la cohérence dans tous les
secteurs réglementés;
b. un mécanisme amélioré de partage de l’information pertinente entre les organismes de réglementation afin de veiller à ce que les mesures disciplinaires et d’application de la loi imposées par un autre organisme ou une autre division de l’ARSF soient bien appliquées ailleurs, et à ce que l’élaboration de nouvelles règles soit coordonnée pour assurer l’équité et la cohérence;
c. les pouvoirs et les outils nécessaires pour assurer l’application de ce qui précède.
Avec la convergence des produits et services financiers, particulièrement dans l’esprit des consommateurs, il est essentiel d’adopter une approche cohérente à la réglementation des produits et intermédiaires semblables. Par exemple, nous avons entendu que le fait que certaines personnes soient réglementées et reçoivent des permis de façon différente par la CSFO et d’autres organismes, comme l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (MFDA) et l’Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières (OCRCVM), a créé des lacunes réglementaires auxquelles les consommateurs peuvent être vulnérables. Certaines critiques de la vérificatrice générale visaient l’application par la CSFO d’un modèle de surveillance moins robuste pour les agents d’assurance-vie que celui appliqué par les organismes de réglementation pour la distribution de produits financiers semblables.
Il y a eu quelques observations du secteur qui ont remis en question notre recommandation provisoire à ce sujet. Relativement aux produits semblables, nous n’avons pas été convaincus par les arguments que les fonds communs de placement et les fonds distincts étaient résolument différents et n’avaient donc pas besoin d’une réglementation semblable. De nombreux consommateurs ne comprendraient pas la différence entre une valeur mobilière et un produit d’assurance, particulièrement dans le cas des produits qui se ressemblent et fonctionnent à peu près de la même
[TRADUCTION] « La Section appuie la recommandation du groupe d’experts voulant que le mandat de l’ARSF comprenne l’obligation de collaborer avec d’autres organismes de réglementation. »
Association du Barreau de l’Ontario, Section du droit des régimes de
retraite et des avantages sociaux
25
façon. De plus, bon nombre de consommateurs se fieront tout simplement aux conseils qu’on leur donne. Dans plusieurs cas, ils n’ont pas connaissance du permis8 détenu par un particulier ni du cadre réglementaire sous-jacent à ce permis. Des communications accrues entre les organismes de réglementation et des normes communes à ceux-ci seront nécessaires pour veiller à ce que les personnes qui vendent des produits semblables fassent l’objet de la même surveillance.
Actuellement, les courtiers et les conseillers en valeurs mobilières et leurs représentants inscrits font l’objet d’une surveillance beaucoup plus rigoureuse et sont astreints à évaluer la pertinence des placements lorsqu’ils conseillent leurs clients. Les organismes d’autoréglementation en valeurs mobilières nous ont dit que bon nombre de ces personnes possèdent des permis leur permettant de vendre à la fois des produits d’assurance et des valeurs mobilières. On nous a dit qu’un des problèmes existant sur le marché est que, lorsque le permis relatif aux valeurs mobilières d’une personne est révoqué, il n’y a pas de mécanisme pour veiller à ce que son permis relatif à l’assurance-vie fasse l’objet d’une surveillance supplémentaire ou soit révoqué. Au cours de la dernière année, on nous a parlé plusieurs fois de courtiers sans scrupules qui continuent de vendre des produits d’assurance alors qu’ils n’ont plus le droit de vendre des valeurs mobilières.
Sans faire de proposition précise sur la façon de régler ces problèmes, nous soulignons la nécessité, pour l’ARSF, de trouver des façons d’évaluer de façon proactive les mesures et les approches réglementaires prises par les autres organismes de réglementation pour des questions semblables ou qui se chevauchent. Par exemple, lorsqu’une personne qui vend des valeurs mobilières fait l’objet d’une ordonnance qui l’empêche d’exercer des activités réglementées de la part d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières, l’ARSF devrait avoir l’obligation d’évaluer si cette personne devrait pouvoir continuer de vendre des fonds distincts ou des prêts hypothécaires consortiaux9.
8 Pour faciliter la lecture, nous utilisons le terme « permis » pour désigner les personnes qui détiennent un
permis de la CSFO pour vendre des produits d’assurance ainsi que les personnes inscrites auprès des autorités de réglementation des valeurs mobilières pour vendre des valeurs mobilières.
9 Au moment où nous avons terminé le présent rapport, la CSFO et l’OCRCVM ont annoncé la signature d’une entente de partage d’information qui offrira une réglementation plus efficace et renforcera la protection des consommateurs en Ontario. Nous saluons cet effort.
[TRADUCTION] « Nous sommes très inquiétés par les situations où des personnes titulaires de deux permis font l’objet de mesures disciplinaires d’une autorité de réglementation financière sans que les autres autorités de réglementation prennent des mesures disciplinaires parallèles, ce qui réduit l’efficacité des sanctions. »
Organisme canadien de réglementation du commerce des
valeurs mobilières
26
Nous avons noté un large consensus entre les autres organismes de réglementation, les défenseurs des droits des investisseurs et certains groupes du secteur au sujet du fait que les organismes de réglementation devraient harmoniser les normes ou principes et ouvrir des lignes de communication, de sorte que les vendeurs soient réglementés de façon semblable, robuste et coordonnée.
De même, lorsque les compétences gouvernementales se chevauchent et qu’il existe des approches différentes pour des activités et produits semblables, les organismes de réglementation provinciaux, comme l’ARSF, devraient pouvoir travailler étroitement avec leurs collègues fédéraux, comme le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et l’Agence de la consommation en matière financière du Canada. Dans le cadre ce processus, ils pourraient être plus proactifs pour promouvoir et élaborer, lorsque c’est possible, des formes cohérentes de réglementation pour veiller à ce que les consommateurs de produits semblables soient protégés de la même façon, peu importe si les produits relèvent de la compétence provinciale ou fédérale10.
Un autre enjeu semblable est la convergence des produits et des modes de distribution. De nos jours, un consommateur peut consulter une banque, une credit union ou une maison de courtage en services financiers pour investir dans les mêmes produits financiers ou se les procurer. Nous croyons qu’il est de plus en plus nécessaire que les organismes de réglementation collaborent pour veiller à la protection des consommateurs afin qu’ils puissent être assurés que les produits de placement, d’assurance ou les autres produits financiers qu’ils choisissent, et les personnes qui les vendent, sont réglementés et surveillés d’une façon semblable.
Nous convenons qu’il faire attention d’éviter une approche universelle rigide. Cependant, il serait possible d’adopter des normes communes et une réglementation cohérente sans créer des obstacles inutiles pour le secteur. La présence constante de l’arbitrage réglementaire pourrait nuire aux consommateurs et à la santé du secteur des services financiers, et l’ARSF devrait avoir le pouvoir de s’occuper de ce problème.
10 Le fait que des produits et services pourraient être assujettis à la fois à la compétence législative et
réglementaire du fédéral et des provinces est souligné dans le Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières de 2011 de la Cour suprême du Canada et ses arrêts Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, de 2007, et Banque de Montréal c. Marcotte, de 2014.
27
Recommendation 13 : L’ARSF devrait être tenue en vertu de la loi d’exercer ses activités d’une façon transparente, efficace et efficiente dans la mesure du possible, et elle devrait lancer des initiatives favorisant la confiance envers le régime réglementaire et les secteurs financiers dans lesquels l’ARSF exercera ses activités.
L’organisme de réglementation devrait viser la transparence dans ses activités et déployer tous les efforts possibles pour veiller à ce que ses activités soient exercées de la façon la plus efficace possible (sur le plan du temps et des coûts). Ce faisant, l’ARSF ferait en sorte que les coûts ne deviennent pas un fardeau pour le secteur et, en bout de ligne, pour les consommateurs. Les recommandations 8, 21c) et e), 22a) et 38 sont fondées sur cette exigence.
Comme nous le mentionnons dans les recommandations 10 et 34, il serait également important que l’ARSF favorise une telle approche dans les secteurs qu’elle régit.
Recommendation 14 : Les organismes d’autoréglementation (OAR), existants ou nouveaux, exerçant leurs activités dans les secteurs des services financiers conformément à la loi habilitante de l’ARSF devraient se rapporter à l’ARSF, qui devrait avoir le pouvoir de déléguer des fonctions réglementaires à un OAR. Si la législation existante exige des modifications pour obtenir ces résultats, cela devrait être fait.
Sans nous prononcer sur la question savoir si l’autoréglementation est souhaitable ou pertinente, nous sommes d’avis que tout régime d’autoréglementation devrait fonctionner au sein du régime dans son ensemble et refléter les impératifs politiques. Les OAR11 devraient être entièrement intégrés dans le régime de réglementation global et ne devraient pas être isolés de l’autorité de réglementation principale du secteur. Nous suggérons que l’organisme de réglementation principal des services financiers puisse tenir un OAR responsable de l’exercice de ses fonctions réglementaires.
Afin d’assurer une approche plus intégrée à la surveillance des OAR, nous suggérons l’étude de la possibilité que les OAR fonctionnent sous la gouverne d’un organisme d’application délégataire conformément à un protocole d’entente publié par l’organisme de réglementation en chef. Selon nous, cela donnerait à l’ARSF et à tout OAR relevant de sa compétence plus de souplesse pour s’adapter aux changements et améliorer la responsabilisation réglementaire dans l’ensemble. La structure existante pourrait s’avérer trop limitée dans un environnement en évolution.
11 Il est bon de préciser que notre opinion s’applique également aux organismes d’application délégataires
(OAD).
28
Les canaux de distribution suivront l’évolution des secteurs financiers. Nous avons déjà vu en 2016 un exemple d’un établissement financier réglementé qui se lance dans un nouveau mode de distribution12. Cela pourrait bien mener à un système à deux paliers de surveillance pour certains secteurs. Dans cet exemple, l’ARSF et l’OAR pertinent devraient adopter une approche plus intégrée, notamment en faisant en sorte que l’OAR se rapporte à l’ARSF.
Recommendation 15 : Le gouvernement devrait envisager de transférer à l’ARSF la responsabilité réglementaire qui relève actuellement du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs (MSGSC) relativement à la surveillance des fournisseurs de services financiers comme les prêteurs sur salaire et les courtiers en prêts, les agences d’évaluation du crédit à la consommation, les conseillers en endettement et en crédit et les assureurs de garanties.
Si l’ARSF est créée sous forme d’organisme de réglementation intégré des services financiers en Ontario, le gouvernement pourrait lui donner la responsabilité de surveiller d’autres secteurs et fournisseurs de services afin de rendre sa surveillance plus exhaustive et par le fait même plus efficace. Nous sommes d’accord avec une proposition mise de l’avant par la CSFO dans une observation antérieure, qui affirmait que les entités comme les prêteurs sur salaire et les assureurs de garanties pourraient relever de l’organisme de réglementation des services financiers. Nous y voyons une possibilité d’obtenir des économies d’échelle en intégrant d’autres secteurs au même organisme de réglementation fonctionnant selon le principe du recouvrement des coûts.
Après la publication de notre énoncé de principe préliminaire, nous avons appris que des examens de certains de ces secteurs étaient en cours. Puisque nous n’avons pas participé à ces examens et n’avons pas reçu de commentaires de participants de ces secteurs, il serait prématuré que nous présentions des recommandations à ce sujet. Cependant, nous enjoignons le gouvernement à évaluer la possibilité d’intégrer ces services dans le cadre de l’ARSF après sa mise sur pied et à la suite d’une étude de la faisabilité de ce transfert.
12 https://www.avivacanada.com/fr/article/aviva-canada-annonce-l’acquisition-de-la-compagnie-d’assurance-
générale-rbc.
29
Recommendation 16 : Le gouvernement devrait éliminer le chevauchement de responsabilité lié à la réglementation et au soutien des coopératives.
a. Le ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs devrait être responsable de l’incorporation des entreprises et d’offrir le type de conseils pratiques offert aux autres entreprises.
b. La réglementation des coopératives devrait relever des autorités responsables des secteurs dans lesquels elles exercent leurs activités.
c. Les prospectus utilisés par les coopératives pour mobiliser des capitaux auprès du public devraient être réglementés comme les documents d’offre semblables utilisés pour mobiliser des capitaux dans la province.
Bien que nous favorisions une approche intégrée à la réglementation du secteur des services financiers, nous comprenons le point de vue des personnes du secteur des coopératives qui sentent que le cadre de réglementation actuel leur est étranger. Il ne serait pas logique que l’ARSF surveille les coopératives qui ne fournissent pas des services financiers. Nous n’avons toutefois pas été convaincus par la recommandation du secteur, soit que les responsabilités devraient être divisées entre le ministère du Développement économique, de l’Emploi et de l’Infrastructure (MDEEI), le MSGSC et l’ARSF. Cela causerait encore plus de confusion et causerait un éparpillement des connaissances et de l’expertise.
Nous sommes d’accord avec les coopératives qui ont suggéré qu’elles soient incorporées par l’intermédiaire de ServiceOntario, une division du MSGSC. Cela serait beaucoup plus efficace et ferait en sorte que l’ARSF n’hériterait pas d’une vieille responsabilité de la CSFO qui ne correspond pas à son mandat principal. Cela permettrait également d’utiliser l’infrastructure existante du MSGSC afin d’offrir des services plus rapides et efficaces au secteur des coopératives. Nous croyons également que la surveillance de la Loi sur les sociétés coopératives pourrait être transférée au MSGSC. Cela s’harmoniserait avec les autres lois qui font l’objet d’une surveillance du MSGSC, comme la Loi sur les sociétés par actions de l’Ontario. À titre de ministère chargé de l’administration de la Loi sur les sociétés coopératives, il incomberait au MSGSC de demander les modifications législatives et réglementaires nécessaires ou ordonnées par le gouvernement. Le MDEEI ne devrait pas être responsable de l’administration de cette législation ni de la surveillance des coopératives. Les coopératives devraient toutefois se tourner vers le MDEEI pour certains services offerts aux autres entreprises.
[TRADUCTION] « La surveillance des coopératives ne devrait plus relever de la CSFO ni de l’organisme qui la remplace. »
Ontario Co-operative Association
[TRADUCTION] « Le gouvernement peut réduire les coûts et augmenter l’efficacité si les coopératives rejoignent les autres entreprises en Ontario en étant incorporées par l’intermédiaire du portail ServiceOntario du MSGSC. »
Le Groupe Co operators limitée
30
Nous comprenons que le MDEEI n’a pas le mandat de surveiller les coopératives de la façon voulue par le secteur. Le site Web du MDEEI décrit son rôle comme suit : « un éventail de programmes, de services et d’outils pour aider les entreprises à innover et à livrer concurrence dans le contexte effervescent de l’économie mondiale actuelle, notamment au moyen de programmes de soutien aux entreprises et d’entrepreneuriat pour les jeunes, des investissements stratégiques et d’une expertise en matière de commerce international et d’exportation ». On nous a informés que le MDEEI continue de prendre des mesures pour appuyer le développement des entreprises sociales durables et évolutives, y compris les coopératives à vocation sociale. Bien qu’il offre des services et programmes auxquels les coopératives peuvent avoir accès, il ne semble pas administrer ni surveiller les lois de la façon dont le secteur l’a suggéré.
Même si l’administration de la Loi sur les sociétés coopératives, pourrait être transférée au MSGSC, cette fonction de surveillance devrait se limiter à la loi elle-même. La réglementation et la surveillance des pratiques des coopératives devrait continuer d’incomber aux ministères, organismes et organisations municipales responsables des secteurs dans lesquels elles exercent leurs activités.
Bien que cela ne relève pas de la portée et du mandat de notre examen, nous encouragerions le gouvernement a procéder à un examen de la Loi sur les sociétés coopératives en vue de moderniser la loi. Contrairement à bien d’autres lois, il n’y a pas de période d’examen en vertu de la loi (par exemple tous les cinq ans), ce qui fait que le secteur dispose d’une loi que bien des gens jugent désuète.
Le secteur des coopératives préférerait que l’ARSF hérite du rôle de la CSFO pour l’examen des prospectus à faible coût. Nous sommes ambivalents à ce sujet. Au cours de notre examen, nous n’avons trouvé aucune preuve que la CSFO possède l’expertise nécessaire pour examiner les prospectus, ce qui est aussi l’avis de la CSFO. D’autre part, la CVMO examine les documents déposés par les sociétés lorsqu’elles souhaitent obtenir du capital auprès du public (comme un prospectus). La CVMO possède les habiletés et l’expérience nécessaires pour effectuer cette tâche de façon efficace. Cependant, on a proposé que ce rôle soit transféré au Régime coopératif en matière de réglementation des marchés des capitaux (RCRMC) lorsqu’il entrera en fonction. Nous sommes conscients que le transfert des responsabilités d’examen des prospectus des coopératives au RCRMC causerait des problèmes et n’est pas réaliste pour l’instant; toutefois, nous croyons que les prospectus des coopératives devraient être réglementés comme les documents d’offre semblables servant à mobiliser des capitaux.
31
Le secteur des coopératives s’est dit inquiet du fait que la plupart de ses membres ne sont pas aussi grands ou complexes que la plupart des sociétés qui cherchent à vendre des certificats d’actions qui seraient négociés sur les marchés boursiers. Dans bien des cas, les coopératives sont de petites organisations dirigées par une collectivité et ne tentent d’obtenir que quelques milliers de dollars. Cependant, il est important d’étudier la situation dans son ensemble. Il y a aussi des coopératives de plus en plus complexes, comme celles du secteur de l’énergie, qui cherchent à obtenir des centaines de millions de dollars. L’ARSF serait obligée d’obtenir les compétences et l’expertise nécessaires pour effectuer ces examens et exercer la même surveillance que pour l’examen d’autres documents d’offre. Il est à noter que cela entraînerait probablement une hausse des frais pour certains participants du secteur des coopératives.
Il peut être approprié que les petites coopératives communautaires qui n’amassent que quelques milliers de dollars ne paient que des frais minimes. Toutefois, les grandes coopératives qui amassent des millions de dollars devraient payer des frais comparables à ceux facturés par les organismes de réglementation des valeurs mobilières.
Nous sommes bien conscients des préoccupations du secteur au sujet de la nécessité de contrôler le coût de ces examens. Actuellement, la CSFO ne recouvre pas entièrement le coût de la surveillance du secteur des coopératives. Le gouvernement subventionne leur réglementation13 depuis plusieurs années. Ainsi, nous encourageons fortement l’ARSF à mettre en œuvre une structure de frais qui tient compte du capital mobilisé.
Recommendation 17 : Le gouvernement devrait exiger que les documents utillisés pour mobiliser des capitaux pour les placements hypothécaires consortiaux soient assujettis au même niveau de réglementation que celui qu’applique l’organisme de réglementation des valeurs mobilières pour les autres documents d’offre servant à mobiliser des capitaux dans la province.
Pendant notre examen, nous avons été préoccupés en constatant ce qui nous semblait être une lacune réglementaire au sujet des prêts hypothécaires consortiaux. Toutes les sociétés participant à la mobilisation de capitaux pour le développement immobilier par la vente de prêts hypothécaires consortiaux à de petits investisseurs devraient être surveillées activement afin de veiller au respect de la législation pertinente de façon cohérente par rapport au niveau de surveillance exercé par les organismes de réglementation des valeurs mobilières.
13 http://fsco.gov.on.ca/fr/about/annual_reports/Documents/2013-2014-ar.pdf, pages 5 et 30.
32
Compte tenu de la complexité du produit et de la nature du placement, nous sommes d’avis que l’organisme de réglementation des valeurs mobilières, et non l’ARSF, serait l’organisme le mieux en mesure de s’acquitter de cette tâche. Cela assurerait une application cohérente des exigences de divulgation visant les produits et les placements que les investisseurs jugent comparables. C’est déjà ce qui est fait dans d’autres provinces et cela a déjà été proposé par les personnes qui contribuent à établir le nouveau RCRMC14. Toutefois, si cette approche ne s’harmonise pas avec l’orientation finale du RCRMC ou avec la politique gouvernementale, nous enjoindrions le gouvernement à veiller à ce que les prêts hypothécaires consortiaux soient réglementés comme le sont les produits semblables (comme les valeurs mobilières).
Recommendation 18 : L’administration et le financement du Fonds d’indemnisation des victimes d’accidents de véhicules automobiles ne devraient pas relever de l’ARSF.
a. Le gouvernement devrait travailler avec le secteur afin de transférer la responsabilité à l’Association des assureurs, dont le fonctionnement est assuré à l’échelle sectorielle.
b. Une solution pratique visant à gérer tout passif non capitalisé devrait faire partie du transfert.
Nous reconnaissons l’importance du Fonds d’indemnisation des victimes d’accidents de véhicules automobiles (FIVAVA), qui paie les indemnités d’accidents aux personnes qui n’ont pas accès à l’assurance automobile et indemnise les victimes assurées blessées par des automobilistes non assurés ou non identifiés. Le FIVAVA poursuit également les automobilistes non assurés afin de recouvrer les fonds versés en leur nom. Cependant, nous sommes d’accord avec la réponse écrite de la CSFO à notre premier document de consultation, qui affirme que les fonctions d’administration et de recouvrement des dettes ne s’harmonisent pas avec son mandat ni avec les fonctions principales d’un organisme de réglementation. Par conséquent, l’ARSF ne devrait pas prendre en charge ces fonctions.
Pendant nos consultations initiales, plusieurs groupes nous ont affirmé que l’administration du FIVAVA pourrait être transférée au secteur. Nous penchons vers une proposition visant à transférer la responsabilité à l’Association des assureurs (AA), une organisation sans but lucratif financée par les assureurs automobiles des provinces et territoires qui exploitent des systèmes d’assurance privée. Cette responsabilité correspondrait bien à l’objectif initial de l’AA, qui est d’agir à titre d’assureur de dernier recours pour les automobilistes à risque élevé. L’AA exploite déjà des fonds pour les automobilistes non assurés semblables au FIVAVA dans les provinces de l’Atlantique.
14 http://ccmr-ocrmc.ca/wp-content/uploads/commentary-draft-initial-regulations-fr.pdf, page 13.
[TRADUCTION] « Le conseil d’administration de l’Association des assureurs est ouvert au dialogue à ce sujet... Nous avons une grande expérience dans l’administration de fonds semblables, les Uninsured Automobile Funds (UAF), dans les quatre provinces de l’Atlantique. »
Association des assureurs
33
L’administration du FIVAVA par l’AA pourrait permettre d’obtenir des épargnes sur le plan administratif. En enlevant cette fonction à l’organisme de réglementation pour la donner à une entité qui exerce déjà des fonctions et activités semblables, le coût d’administration pourrait diminuer, ce qui est avantageux pour les consommateurs et la viabilité du fonds.
Nous avons été heureux d’apprendre que l’AA et les autres groupes du secteur appuyaient ce point de vue. Cependant, les représentants de ces entités ont soulevé une question importante, soit le fait qu’on prévoit que le FIVAVA aura un passif non capitalisé. Nous sommes d’accord avec le secteur et croyons que cette question devrait être réglée avant le transfert de la fonction d’administration du fonds à l’AA.
Bien que cela sorte de la portée de notre examen, nous sommes d’avis que les assureurs pourraient se charger de régler la question du passif et ensuite récupérer le coût grâce aux primes d’assurance automobile. Les conducteurs assument déjà ce coût au moment du renouvellement de leur permis. Une cotisation annuelle amassée à l’aide des primes d’assurance pourrait éliminer graduellement le passif non capitalisé tout en maintenant le coût pour les consommateurs à un niveau minimal15.
15 Nous comprenons également que les modifications aux indemnités d’accident normales du système
d’assurance-automobile annoncées dans le budget 2015 de l’Ontario pourraient aider à réduire le passif non capitalisé prévu lorsqu’elles entreront en vigueur plus tard cette année.
34
Gouvernance
Recommendation 19 : L’ARSF devrait être une société autofinancée sans capital-actions exerçant ses activités de façon indépendante par rapport au gouvernement, et elle devrait néanmoins rendre compte à l’Assemblée législative par l’entremise du ministre des Finances.
À notre avis, l’indépendance opérationnelle de l’ARSF est un prérequis. Il s’agirait d’une étape cruciale pour la modernisation de la réglementation des services financiers et des régimes de retraite en Ontario. Pour s’acquitter de ses fonctions réglementaires, une société exerçant ses activités hors du cadre de la fonction publique de l’Ontario, et financée grâce au recouvrement des coûts, serait dans une bien meilleure position que ne l’est la CSFO actuellement.
À titre de société, l’ARSF serait plus indépendante du gouvernement16, ce qui lui permettrait de fonctionner comme une personne morale et donc de conclure des conventions et d’embaucher du personnel en son propre nom. Elle devrait toutefois rendre compte au gouvernement par l’entremise du ministre des Finances, qui devrait à son tour rendre compte des activités de l’ARSF à l’Assemblée législative. Il s’agit du modèle actuel de la CSFO, de la SOAD et de la CVMO.
16 Nous parlons ici de l’administration et des activités quotidiennes. Le gouvernement serait toujours chargé
de l’administration de la loi habilitante de l’ARSF et de la législation et des règlements appliqués par l’ARSF, et nommerait son conseil d’administration. De plus, le gouvernement et ses organismes, conseils et commissions sont assujettis à des directives du Cabinet afin d’assurer un niveau adéquat de responsabilisation et une bonne gouvernance. Le gouvernement et le conseil d’administration de l’ARSF devraient examiner et étudier les directives qui s’appliqueraient à l’ARSF et indiquer leur application dans un protocole d’entente. Cela assurerait la responsabilité tout en évitant d’imposer un fardeau administratif et bureaucratique indu à un organisme de réglementation qui se veut souple.
35
La préoccupation qui est revenue le plus souvent dans les réponses à notre énoncé de principe préliminaire portait sur le financement. La CSFO reçoit actuellement un montant à dépenser chaque année en fonction de ses besoins opérationnels et réglementaires, fixé en fonction du processus de planification annuel du gouvernement. L’article 15 de la Loi sur l’administration financière (LAF) exige alors que la CSFO recouvre tous ses coûts pendant son exercice. La CSFO y parvient en facturant des cotisations et des frais aux secteurs réglementés17 et aux entités pourvues d’un permis. Pour se conformer à l’article 15 de la LAF, les dépenses de la CSFO doivent correspondre aux revenus perçus à la fin de chaque exercice18. Cette approche budgétaire rigide offre peu de souplesse opérationnelle.
En vertu de l’article 25 de la Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario (Loi sur la CSFO), le lieutenant-gouverneur en conseil peut imposer des cotisations à toutes les entités faisant partie d’un secteur réglementé relativement aux frais et dépenses engagés par le ministère des Finances, la CSFO et le Tribunal des services financiers. En plus du calcul des cotisations prévu par règlement19, le ministre des Finances est également autorisé à prescrire des droits pour les services fournis par la CSFO. Ces droits peuvent être fixés officiellement grâce à un barème ministériel des droits20. Toute modification des droits doit être approuvée en suivant un processus gouvernemental officiel. Cela limite également la souplesse opérationnelle de l’organisme de réglementation en empêchant les ajustements pour refléter l’augmentation ou la diminution des coûts.
La CSFO recouvre environ 99 pour cent de son budget opérationnel des secteurs qu’elle réglemente et des personnes et entités auxquelles elle accorde des permis. La province fournit une allocation pour couvrir les coûts excédentaires, par exemple pour la surveillance du secteur des coopératives. Tous les bénéfices de la CSFO sont ensuite versés au Trésor du gouvernement. Chaque exercice, la CSFO reçoit une nouvelle autorisation de dépenses.
17 Le lieutenant-gouverneur en conseil peut imposer des cotisations aux secteurs et la CSFO administre le
processus. 18 http://fsco.gov.on.ca/fr/about/annual_reports/Documents/abp-2014-17.pdf. 19 https://www.ontario.ca/laws/regulation/010011. 20 Des modifications ont récemment été apportées aux lois touchant la CSFO afin de permettre au ministre de
fixer les droits par voie de règlement; toutefois, ces modifications ne sont pas encore entrées en vigueur.
[TRADUCTION] « Nous reconnaissons que les réalités actuelles de la réglementation des services financiers rendent nécessaire la création d’un nouvel organisme de réglementation en Ontario. À cette fin, il est impératif que les recommandations du groupe d’experts au sujet de l’indépendance de ce nouvel organisme soient adoptées. »
Desjardins
36
Pour sa part, la CVMO exerce ses activités selon un modèle de recouvrement des coûts et a le pouvoir d’imposer des frais en vertu de la Partie I de la Loi sur les valeurs mobilières. La CVMO publie un budget annuel chaque année. Elle prévoit normalement équilibrer son budget sur un cycle de trois ans, mais elle dispose de la souplesse nécessaire pour avoir un surplus ou un déficit pendant un cycle budgétaire. Si, après une période de trois ans, la CVMO a un excédent ou un déficit aux fins de l’exploitation et de la réglementation, les frais pour le secteur sont rajustés pour la prochaine période de trois ans.
La CVMO exerce ses activités hors du Trésor du gouvernement21, ce qui, selon nous, lui offre plus de flexibilité. Nous avons la conviction que l’ARSF devrait avoir un modèle de financement semblable à celui de la CVMO. Plus particulièrement, elle devrait avoir le pouvoir d’établir son propre budget, de facturer des droits et des cotisations au besoin22 et de conserver ses fonds hors du Trésor.
Nous ne voulons pas suggérer que les finances de l’ARSF soient entièrement distinctes du secteur public; nous croyons simplement que plus de souplesse opérationnelle serait de mise. Le fait qu’elle exerce ses activités hors du Trésor ne changerait pas le fait que le budget de l’ARSF serait financé par l’argent public et n’empêcherait pas le gouvernement de lui ordonner de verser de l’argent dans le Trésor. Cela permettrait toutefois à l’ARSF de contrôler son budget sans avoir le fardeau indu de calculer des cotisations précises pour le secteur chaque exercice afin de veiller à répondre à son exigence réglementaire d’équilibrer son budget.
Au Québec, l’AMF est aussi indépendante sur le plan financier grâce aux droits payés par les personnes et entreprises qu’elle supervise23. Lorsque viendra le temps de faire une ébauche de la loi habilitante de l’ARSF et de son modèle de financement, nous proposerions au gouvernement d’examiner les pouvoirs de la CVMO et de l’AMF.
Nous comprenons que la question des coûts est importante, tant pour le gouvernement que pour les secteurs financiers réglementés. Nous encourageons le gouvernement à suivre plusieurs principes clés au moment d’établir l’ARSF, notamment :
• l’ARSF devrait pouvoir conserver les fonds amassés grâce aux droits, cotisations et pénalités ou mesures réglementaires. Les fonds recueillis grâce aux pénalités ne devraient servir qu’à certaines fins et pas à l’exploitation, et les autres revenus de l’ARSF ne devraient pas être versés dans le Trésor du gouvernement;
• les droits et cotisations prélevés dans secteur devraient refléter le coût réel de la réglementation et le coût raisonnable des activités de l’ARSF;
21 La CVMO doit verser dans le Trésor les paiements qu’elle reçoit pour des mesures d’application de la loi,
à l’exception de ce qui est prévu au paragraphe 3.4(2) de la Loi sur les valeurs mobilières. Le ministre des Finances peut également ordonner à la CVMO de verser ses surplus dans le Trésor.
22 Les droits pourraient être fixés grâce à une règle, sous réserve de l’approbation ministérielle, conformément au modèle de la CVMO.
23 https://www.lautorite.qc.ca/fr/a-propos-autorite-corpo.html.
37
• il faudrait tout mettre en œuvre pour empêcher les subventions croisées entre les secteurs. Par exemple, un secteur ne devrait pas financer les coûts liés à la réglementation d’un autre;
• les droits et cotisations devraient être revus régulièrement et être rajustés en fonction des surplus ou déficits pendant le cycle budgétaire de l’ARSF;
• il faudrait tout mettre en œuvre afin de prévenir la transmission des coûts inutiles ou excessifs au secteur et, en bout de ligne, aux consommateurs et bénéficiaires de régimes de retraite;
• le budget de l’ARSF devrait être transparent et devrait être publié dans un rapport annuel.
Bien sûr, nous préférons voir des coûts stables ou à la baisse, mais nous nous attendons à voir une augmentation du coût de réglementation de certains secteurs à court terme. Pendant notre examen, plusieurs nous ont affirmé leur insatisfaction relativement à la réglementation de leur secteur. Bon nombre de personnes ont mentionné que leurs secteurs ne recevaient pas assez d’attention de l’autorité de réglementation. Certains ont exprimé le souhait d’une approche plus proactive et pratique. On doit reconnaître qu’une hausse des droits pourrait être nécessaire à court terme pour améliorer la qualité de la réglementation de ces secteurs.
Malgré cela, à moyen et à long terme, nous croyons que des efficiences résulteront probablement, selon l’approche opérationnelle et réglementaire adoptée par l’ARSF. Nous sommes d’avis qu’un organisme de réglementation modernisé doté des pouvoirs, de la gouvernance et de la souplesse appropriés exercera ses activités de manière encore plus rentable que ce qui est constaté actuellement. Il y aura également des occasions pour l’ARSF de diminuer le fardeau réglementaire et les coûts pour certains secteurs.
Par exemple, comme cela est mentionné dans la recommandation 23, le conseil de l’ARSF devrait avoir le pouvoir d’évaluer la façon d’établir les tarifs de l’assurance automobile. Nous sommes convaincus que, compte tenu des preuves à l’appui, ils mettront fin au processus actuel qui est très long et coûteux pour le secteur et ainsi, pour les consommateurs. Des économies substantielles dans le processus d’approbation des tarifs viendraient compenser amplement toute hausse des coûts liés à la réglementation dans ce secteur à moyen et à long terme. Il incombe d’étudier attentivement les questions de financement à court, à moyen et à long terme pendant la mise en œuvre du régime proposé.
38
Recommendation 20 : L’ARSF devrait avoir le pouvoir d’embaucher du personnel hors des conventions collectives, des limites de rémunération et des autres contraintes d’embauche de la fonction publique de l’Ontario afin d’appuyer sa capacité de recruter des professionnels et des experts du secteur au besoin.
Tout au long de nos consultations, de nombreux groupes et particuliers nous ont indiqué que l’efficacité de la CSFO est réduite par l’incapacité de celle-ci d’acquérir les ressources supplémentaires et nécessaires au besoin. De même, elle n’est pas en mesure d’offrir des salaires concurrentiels à certains professionnels et spécialistes de l’industrie nécessaires pour satisfaire aux besoins réglementaires complexes et dynamiques, et de s’adapter à la sophistication des secteurs et des activités qu’elle réglemente. Nous convenons qu’il est essentiel que l’ARSF soit structurée de manière à exister en dehors de la fonction publique de l’Ontario (FPO) et de ses conventions collectives. Nous aimerions mettre l’accent sur le fait que cette recommandation est la clé de l’établissement d’un organisme de réglementation flexible et proactif dont l’expertise lui permet de réglementer efficacement le milieu des services financiers en constante évolution.
La capacité de la CSFO à embaucher des spécialistes en surplus lorsque le besoin est accru est limitée par les contrôles des effectifs du ministère des Finances. De plus, un respect scrupuleux des barèmes de rémunération de la FPO empêche la CSFO d’exercer une concurrence pour retenir les services de professionnels compétents dont un organisme de réglementation a besoin. Cela ne devrait pas être considéré comme une critique du personnel compétent, engagé et dévoué de la CSFO, ni ne devrait être interprété comme un commentaire général sur la fonction publique. Cependant, certains postes nécessitent des compétences, une expérience et une expertise très particulières. Ceci est corroboré par les Principes de gouvernement d’entreprise que l’OCDE recommande pour les instances compétentes en matière de surveillance, de réglementation et d’application de la loi. Selon l’OCDE, l’« aptitude à attirer les personnes compétentes par des conditions d’emploi compétitives améliorera la qualité et l’indépendance de la surveillance et du contrôle de l’application des dispositions en vigueur. »24
La capacité à offrir une rémunération concurrentielle aux employés est essentielle pour s’assurer que les meilleurs candidats présentent leur candidature. Notre recommandation permettrait également à l’ARSF d’offrir des possibilités de détachement temporaire du secteur privé, comme le fait la CVMO. On s’accorde généralement pour dire que la scission fonctionnelle de la CVMO et de la SOAD de la FPO et de ses conventions collectives a permis à celles-ci d’embaucher et de maintenir en poste plus de spécialistes qu’elles n’auraient pu le faire autrement.
24 http://www.oecd.org/fr/daf/ae/principesdegouvernementdentreprise/31652074.PDF, page 32.
39
Nous reconnaissons que la mise en œuvre de cette approche est plus complexe qu’il ne le semble. Afin de satisfaire à cette recommandation, le gouvernement devra procéder à un examen des différentes lois et directives du Conseil des ministres visant la fonction publique et la rémunération pour déterminer l’applicabilité à l’ARSF. Ce faisant, le gouvernement serait bien avisé d’utiliser le modèle actuel de la CVMO pour la structure que nous envisageons.
Recommendation 21 : L’ARSF devrait avoir un conseil d’administration dont les membres, sélectionnés selon leurs compétences, sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Le conseil assurerait la surveillance des activités de l’ARSF et devrait avoir le pouvoir de nommer un chef de la direction.
a. Le chef de la direction devrait assurer la surveillance d’autres gestionnaires et relever du conseil, mais ni le chef de la direction ni ces autres gestionnaires ne siégeraient au conseil.
b. Le président du conseil devrait relever du ministre des Finances, et devrait satisfaire aux exigences précises prescrites par la loi habilitante et énoncées dans un protocole d’entente.
c. Le conseil d’administration devrait approuver et publier un plan stratégique, établir la politique en matière de réglementation et surveiller les activités de l’ARSF pour s’assurer que celle-ci soit conforme à son mandat.
d. Les nominations au conseil devraient être guidées par une grille clairement définie permettant de déterminer les compétences et l’expertise nécessaires, et non par une exigence stricte visant à atteindre un équilibre de représentation des secteurs réglementés. Cette grille de compétences devrait être rendue publique et un comité du conseil devrait proposer des candidats pour le conseil, conformément à des pratiques de gouvernance exemplaires.
e. Le conseil devrait tenir des réunions au moins une fois par année avec les secteurs assujettis à la surveillance de l’ARSF.
Actuellement, la CSFO n’a pas de conseil d’administration. La Loi sur la CSFO l’a plutôt dotée d’une structure tripartite : la Commission, le surintendant des services financiers et son personnel, et le Tribunal des services financiers (TSF).
40
En vertu de la Loi sur la CSFO, la Commission doit compter cinq membres, chacun nommé pour une durée déterminée par le lieutenant-gouverneur en conseil. Les membres sont le président, les vice-présidents, le directeur des arbitrages et le surintendant des services financiers. Le surintendant est également le directeur général de la Commission. Curieusement, le président et les vice-présidents de la Commission sont également le président et les vice-présidents du TSF. Ce double rôle pourrait entraîner un conflit d’intérêts réel ou apparent. Dans l’intervalle, la Commission est dépourvue d’un véritable rôle de gouvernance. Son objectif déclaré est de faire des recommandations au ministre des Finances sur les secteurs réglementés, les droits et les cotisations, et d’exécuter le mandat de la CSFO qui consiste à protéger l’intérêt du public et à accroître la confiance du public dans les secteurs réglementés.
En raison de cette structure, concrètement, la direction et la surveillance à la CSFO sont en grande partie assurées par le surintendant et directeur général, qui relève du ministre des Finances par l’intermédiaire du sous-ministre des Finances. La CSFO est également intégrée aux activités de production de rapports et de ressources humaines du ministère des Finances (p. ex. elle est liée aux effectifs du ministère des Finances, qui sont actuellement plafonnés). À notre avis, cette situation ne reflète ni une indépendance réglementaire appropriée du pouvoir politique, ni une indépendance opérationnelle des contraintes de la bureaucratie.
Les présentations écrites de la CSFO reconnaissaient que des modèles et des pratiques de gouvernance saines seraient essentiels pour que l’organisme de réglementation puisse exercer ses activités indépendamment du gouvernement et exécuter efficacement de son mandat. Nous sommes tout à fait d’accord.
L’ARSF aura besoin d’un conseil d’administration indépendant et axé sur les compétences, et cette exigence devrait être officialisée dans la loi habilitante de l’ARSF. Lorsque nous avons inclus cette recommandation dans notre Énoncé de principe préliminaire, un certain nombre de répondants ont soutenu que divers secteurs devraient être représentés au conseil de l’ARSF. Bien que nous comprenions que certaines personnes puissent considérer une telle représentation comme étant bénéfique, en toute déférence, nous ne sommes pas d’accord. L’expérience dans un secteur particulier ne devrait pas suffire à préparer une personne à régir l’ARSF, une organisation qui comprendrait un ensemble diversifié de rôles. Un conseil purement représentatif serait rendre un mauvais service aux secteurs et au public, puisqu’il risquerait de présenter des perspectives polarisées qui feraient en sorte qu’il soit difficile de fonctionner adéquatement.
Les membres devant siéger au conseil de l’ARSF devraient être nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil pour une durée déterminée, et les personnes nommées devraient être sélectionnées à l’aide d’une grille de compétences clairement articulée. Une grille de compétences indiquerait les compétences, les connaissances, l’expérience et les aptitudes requises de chaque membre, et de l’ensemble du conseil, afin de satisfaire à ses responsabilités opérationnelles et réglementaires. La grille de compétences devrait être rendue publique et un comité du conseil devrait nommer des candidats pour le conseil, conformément à des pratiques de gouvernance exemplaires.
41
Le conseil devrait exercer un rôle fiduciaire et serait investi du pouvoir de nommer et de remplacer le chef de la direction au besoin (sous réserve de la durée du mandat convenue par le conseil). Le conseil devrait également être responsable de l’évaluation périodique du rendement du chef de la direction; par exemple déterminer s’il a exercé de manière efficace et appropriée les pouvoirs et responsabilités lui incombant de par la loi et s’il a exercé la surveillance appropriée des activités de nature générale et administrative. Le conseil devrait également être responsable de l’approbation des règles, de l’orientation stratégique et du budget de l’ARSF. Il serait préférable que le chef de la direction et les autres dirigeants de l’ARSF ne siègent pas au conseil d’administration.
Afin d’assurer la reddition de comptes à l’Assemblée législative, le conseil d’administration de l’ARSF devrait relever du ministre des Finances par l’intermédiaire du président du conseil. Le conseil serait tenu d’informer le ministre sur les questions de réglementation, notamment les questions qui pourraient toucher les secteurs, l’économie, les consommateurs, les investisseurs ou les bénéficiaires de régimes de retraite ou leur causer du tort. Les exigences en matière de production de rapports du conseil au ministre devraient être énoncées dans la loi et dans un protocole d’entente. Le ministre serait responsable des activités de l’ARSF devant l’Assemblée législative.
Le conseil devrait jouer un rôle actif dans la surveillance des activités générales de l’ARSF pour s’assurer que son mandat a été rempli. Pour ce faire, il organiserait des réunions périodiques du conseil et le chef de la direction lui soumettrait périodiquement des mises à jour.
Comme il est souligné dans toutes nos recommandations, la transparence sera d’une importance primordiale. Pour cette raison, nous exhorterions les futurs conseils d’administration de l’ARSF à ordonner au chef de la direction d’élaborer et de publier un plan d’affaires (y compris un plan stratégique), de sorte que les secteurs et le public soient au courant de l’approche réglementaire de l’ARSF et aient la possibilité de la commenter. Par la suite, nous demanderions instamment que le conseil de l’ARSF soit tenu d’organiser périodiquement des réunions avec les secteurs réglementés.
Si ces recommandations étaient mises en œuvre, l’ARSF bénéficierait d’une structure de gouvernance beaucoup plus moderne et efficace qui lui assurerait une plus grande indépendance en matière de surveillance, de responsabilisation et de réglementation.
42
Recommendation 22 : Le conseil d’administration de l’ARSF devrait disposer de pouvoirs de réglementation dont la portée serait clairement définie dans la loi.
a. Un processus d’établissement des règles devrait comporter une exigence visant à obtenir d’importantes observations du public et à établir un dialogue avec celui-ci; ces exigences et d’autres exigences liées au processus d’établissement des règles seraient clairement établies dans la loi.
b. Les règles devraient être assujetties à un examen effectué en temps opportun par le ministre des Finances, étant entendu que ces règles entreraient en vigueur à moins qu’elles n’aient été explicitement rejetées.
Le conseil de l’ARSF serait investi du pouvoir d’établir des règles qui seraient exécutoires en vertu de la loi, ayant un pouvoir similaire à celui des règlements du Conseil des ministres. Nous convenons avec d’autres que le processus actuel d’élaboration et de modification des règlements pourrait ne pas être suffisamment souple dans certaines circonstances. De plus, les règles tiennent compte d’un degré de technicité plus difficile à obtenir par voie de règlement. Bien que le processus réglementaire actuel soit approprié pour de nombreux autres secteurs du gouvernement, nous sommes d’avis que les cadres réglementaires des services financiers et des régimes de retraite nécessitent des moyens plus souples.
Selon nous, le fait d’accorder un pouvoir réglementation à l’ARSF lui permettrait de réagir de manière beaucoup plus efficace aux questions émergentes qui pourraient ne pas avoir été considérées auparavant. À mesure que les secteurs financiers continuent d’innover, nous nous attendons à voir émerger de nouvelles questions plus fréquemment.
Le pouvoir de réglementation permettrait à l’ARSF d’agir rapidement afin de combler les lacunes réglementaires, de modifier les processus dépassés et, dans certains cas, de dépolitiser grandement les approches réglementaires. Nous sommes d’avis qu’un organisme de réglementation ayant « des effectifs sur le terrain » comprendra mieux les enjeux, et réalisera plus tôt et plus clairement que d’autres paliers de gouvernement la nécessité de prendre des mesures, le cas échéant.
43
À l’aide du modèle de la CVMO comme exemple, les règles devraient être rédigées en tenant compte des commentaires du public et des observations des secteurs réglementés. Le processus inclurait la publication et, au besoin, la republication de l’ébauche des règles sur le site Web de l’ARSF afin d’obtenir des commentaires du public. Ainsi, les observations reçues des personnes les plus touchées par les règles proposées seraient suffisantes. La règle proposée définitive et un résumé des observations du public pourraient alors être partagés avec le ministre des Finances. La règle prendrait effet automatiquement si le ministre ne s’oppose pas dans un délai raisonnable (p. ex. de 60 à 120 jours25). Ce délai précisé assurerait que les efforts réglementaires ne soient pas retardés et que le processus de réglementation indépendant ne soit pas politiquement affaibli. Les exigences rigoureuses de consultation et de responsabilité du processus de réglementation aideraient également à prévenir une suréglementation ou une réglementation trop prescriptive.
L’étendue et la portée du pouvoir de réglementation de l’ARSF devraient être clairement définies dans la loi dans les meilleurs délais. Compte tenu du nombre de secteurs que l’ARSF pourrait devoir surveiller, nous encourageons fortement le ministère des Finances à entreprendre un examen approfondi de toutes les lois pertinentes dans les meilleurs délais pour déterminer les modifications législatives nécessaires. Nous mettons également en garde les personnes affectées à la tâche d’éviter de limiter indûment le pouvoir de l’ARSF.
Nous comprenons les préoccupations de certains quant au fait que l’attribution du pouvoir de réglementation à l’ARSF pourrait être considérée comme contradictoire au principe que les représentants élus devraient être responsables de l’élaboration des lois. Cependant, nous n’avons pas l’impression que c’est le cas. Le pouvoir de l’ARSF serait clairement défini et limité par la loi et par le mandat de l’ARSF conféré par la loi. Le processus réglementaire comprendrait des exigences relativement aux avis et aux commentaires qui renforceraient le cadre de responsabilisation. Les règles seraient alors assujetties à l’approbation du ministre des Finances, qui pourrait rejeter la règle proposée dans certaines circonstances précises. À l’instar de la CSFO, l’ARSF continuerait d’appliquer un certain nombre de lois et de règlements particuliers au secteur qui sont administrés par le gouvernement.
En plus d’améliorer la souplesse de l’organisme de réglementation et d’accroître la transparence de la politique de réglementation, cela permettrait à l’organisme de réglementation de régler certains problèmes qui nous ont été communiqués par les groupes du secteur et la vérificatrice générale. Voir les recommandations 23 et 32 pour obtenir des exemples particuliers.
25 En vertu de l’article 143.4(2) de la Loi sur les valeurs mobilières, si le ministre n’approuve pas la règle, ne la
rejette pas ou ne la retourne pas à la CVMO pour réexamen, elle entre en vigueur au moins 75 jours suivant la remise de la règle au ministre. Le ministre dispose de 60 jours pour approuver la règle, la rejeter ou la retourner pour réexamen en vertu du paragraphe 143.3(3).
44
Recommendation 23 : À l’aide de son pouvoir de réglementation, le conseil de l’ARSF devrait avoir l’obligation et le pouvoir de décider de la réglementation des tarifs d’assurance automobile. Cela doit être fait en parallèle avec la recommandation 27c).
De tous les problèmes soulevés par les assureurs automobiles, le processus actuel d’examen et d’approbation des modifications de tarifs a été la source d’insatisfaction la plus souvent citée. En Ontario, les assureurs doivent obtenir l’approbation préalable avant de pouvoir rajuster leurs tarifs –– à la hausse ou à la baisse. Conformément à la Loi de 2003 sur la stabilisation des taux d’assurance-automobile, les actuaires et le personnel de la CSFO doivent passer en revue les données et les hypothèses de chaque assureur au sujet des coûts des sinistres, des frais et des revenus de placement pour vérifier que les taux proposés sont justes et raisonnables, ni trop élevés ni si bas que le manque de revenus nuirait à la solvabilité financière d’une société. Ce processus peut mettre plusieurs mois avant de s’achever.
Cependant, les représentants de l’industrie semblent avoir l’impression que les actuaires et le personnel de la CSFO vont au-delà de l’approbation tarifaire et s’engagent plutôt dans la tarification. Plusieurs assureurs ont fait valoir que les responsables de la CSFO défient régulièrement les analyses effectuées par les plus grandes équipes d’actuaires professionnels des assureurs, et ce, sans avoir de bonnes raisons de le faire. Ceux qui ont soulevé ce problème ont indiqué que cette pratique est particulièrement évidente lorsqu’il est ordonné à la CSFO au niveau politique de tenter d’obtenir d’importantes réductions de taux.
Par exemple, une présentation en août 2015 d’un assureur soutenait qu’il utilisait des fourchettes de prix de 10 milliards en assurance automobile en Ontario. Les cadres de la compagnie insistent pour dire que ces fourchettes de prix ont été élaborées au fil du temps par une équipe de plus de 40 actuaires. Cependant, nous avons appris que lorsque les taux sont soumis à la CSFO, le personnel de la CSFO scrute, recalcule et conteste les données, dans bien des cas sans véritable justification. On nous a dit que la CSFO imposerait alors un taux en fonction de ses propres calculs.
45
Dans des observations écrites soumises en juin 2015, un autre assureur a fourni un exemple du coût et du fardeau de cette approche, et fait valoir que cette pratique entraînait des coûts plus élevés pour les consommateurs :
[TRADUCTION] En Ontario de nos jours, le coût élevé pour les dépôts des modifications de taux est un coût d’activités qui est refilé aux consommateurs. Le dépôt le plus simple (un dépôt « simplifié ») requiert habituellement une présentation d’une centaine de pages, tandis qu’un dépôt suivant la réforme d’un produit est beaucoup plus détaillé et peut compter en moyenne jusqu’à 600 pages. De plus, l’administration du système de réglementation tarifaire de l’Ontario est excessivement lourde et lente; par exemple, il a fallu compter plus de sept mois avant que notre offre d’assurance en fonction de l’utilisation soit approuvée, même si le produit était déjà offert dans d’autres marchés.
De l’avis général, la rigueur du contrôle des tarifs d’assurance automobile en Ontario est décalée par rapport aux tendances qui se dessinent dans bien d’autres territoires et la pratique va à l’encontre de nombreuses recherches universitaires. En effet, diverses études donnent à penser que, dans bon nombre d’industries réglementées, les contrôles rigoureux exercés sur les tarifs pourraient limiter la concurrence et les choix des consommateurs et donc faire croître les prix26. Il y a également le risque qu’une ingérence indue dans le marché entrave les utilisations novatrices de nouvelles technologies et retarde donc les améliorations dans la sécurité publique et la protection des consommateurs (p. ex. les technologies d’assurance fondée sur l’utilisation qui récompensent les habitudes de conduite sécuritaires et peuvent être utilisées pour définir plus précisément et équitablement la classification des risques27).
26 Les exemples comprennent : LEADBETTER, D., VOLL, J. et WIEDER, E. (2008). The Effects of Rate
Regulation on the Volatility of Auto Insurance Prices - Evidence from Canada, 76(1), 21-54; REGAN, L., TENNYSON, S. et WEISS, M. (2008). The Relationship Between Auto Insurance Rate Regulation and Insured Loss Costs: An Empirical Analysis. Journal of Insurance Regulation, 27(1), 23-46.; CUMMINS, J. D. (Éd.). (2002). Deregulating Property-Liability Insurance: Restoring Competition and Increasing Market Efficiency. Brookings Institution Press; D’ARCY, S. P. (2001). Insurance Price Deregulation: The Illinois Experience. Insurance Rate Regulation Conference, Brookings Institution.
27 Bien que la CSFO ait approuvé un certain nombre de polices fondées sur l’utilisation, certains assureurs soutiennent qu’ils ne sont pas en mesure d’utiliser pleinement la technologie. Par exemple, ils ne sont autorisés qu’à maintenir ou baisser les taux en fonction des données recueillies. Actuellement, il leur est interdit d’utiliser la technologie pour accroître les taux en raison de mauvaises pratiques de conduite.
46
Nous avons aussi entendu les préoccupations que le processus actuel des approbations tarifaires nécessite la création et la tenue à jour d’énormes bases de données de renseignements actuariels liés aux coûts des sinistres, aux fourchettes de prix, aux critères de risque, etc. que certains jugent non pertinents à d’autres fins que les approbations tarifaires. La collecte et la tenue à jour de ces données ont généré un lourd fardeau pour l’industrie sur le plan du temps et des ressources.
Tous les représentants de l’industrie qui nous ont écrit ou nous ont parlé ont demandé une réglementation tarifaire moins rigide. L’ancien commissaire du Department of Banking and Insurance du New Jersey nous a signalé qu’environ 80 pour cent des conducteurs du New Jersey avaient bénéficié d’une réduction de taux lorsque l’État avait cessé de demander l’approbation préalable des modifications de tarifs et avait adopté un système de dépôt et utilisation, le type de système que l’industrie de l’assurance automobile de l’Ontario fait pression pour avoir.
Un autre problème important que les représentants d’autres secteurs financiers ont soulevé est que la participation de la CSFO dans la réglementation tarifaire de l’assurance automobile surcharge ses ressources. On nous a constamment répété que, pendant les périodes de pointe, la CSFO devient tellement surchargée avec l’assurance automobile que des ressources d’autres secteurs sont redéployées pour prêter main-forte. Les représentants des autres secteurs ont soulevé ce point et fait remarquer qu’ils en avaient subi les conséquences, ayant connu des problèmes de lacunes en matière de services ou de réglementation.
Bien que nous nous interrogions sur le fait de savoir si le processus actuel de réglementation des tarifs est dans l’intérêt des consommateurs ou du secteur, cette question ne relève pas de notre mandat. On ne nous a pas demandé d’examiner le système d’assurance automobile, sa législation ou ses règlements. Cependant, notre mandat nous obligeait à répondre à la question suivante : « Les organismes mènent-ils leurs activités conformément à leur mandat? ». Pour ce qui est de la réglementation tarifaire de l’assurance automobile, la CSFO ne protège pas toujours l’intérêt du public et ne renforce pas toujours la confiance dans le secteur. Cependant, nous comprenons que la CSFO est liée par son cadre législatif et réglementaire actuel.
[TRADUCTION] « ... s’écarter du système actuel de réglementation tarifaire avec autorisation préalable n’est pas un compromis entre les intérêts des consommateurs et ceux des assureurs... Les coûts de réglementation de l’industrie seront beaucoup moins élevés, ce qui se traduira par des dépenses et des primes moins élevées; et des produits novateurs ainsi que des stratégies de tarification seront mis sur le marché plus rapidement. »
Bureau d’assurance du Canada
47
Bien que la question de la réglementation tarifaire de l’assurance automobile ait été soulevée au cours de chacune des séances de consultation auprès des sociétés d’assurances multirisques, et dans chaque présentation écrite des assureurs avant notre Énoncé de principe préliminaire, nous avons reçu peu de commentaires sur la manière dont l’organisme de réglementation pourrait améliorer la situation. Selon nous, la CSFO a les mains liées sans modifications législatives mises en œuvre par le gouvernement. Donc, dans notre Énoncé de principe préliminaire, nous énoncions trois approches possibles pour répondre à la question suivante concernant la réglementation de l’assurance automobile : « L’organisme est-il le mieux placé pour assumer une partie ou l’ensemble de ses fonctions, ou un ministère ou un autre organisme ou une autre entité serait-il mieux placé pour le faire? » :
• Le maintien au sein de l’ARSF de l’approbation des tarifs telle qu’elle est pratiquée aujourd’hui;
• Le retrait de cette fonction à l’ARSF et son transfert à une commission de tarification en bonne et due forme;
• L’attribution à l’ARSF de pouvoirs ou de responsabilités en matière de réglementation de la tarification, selon une approche à déterminer par la voie de ses pouvoirs de réglementation.
Les commentaires que nous avons reçus laissaient entendre un large soutien à la troisième option. Ceux qui n’étaient pas d’accord semblaient considérer l’approbation préalable des tarifs comme un substitut à la tenue d’enquêtes et l’application des lois en bonne et due forme. Mais, si l’ARSF que nous envisageons offrait une approche de réglementation beaucoup plus proactive qui mettrait davantage l’accent sur la protection des consommateurs, les personnes qui ne jurent que par le statu quo pourraient changer d’avis.
Avant que l’ARSF puisse établir de nouvelles règles sur la manière dont les taux d’assurance automobile doivent être réglementés, des modifications devraient être apportées à la loi, ce qui contribuerait grandement à la dépolitisation du processus. Un organisme de réglementation efficace, bien régi et transparent doté du pouvoir de réglementation serait en mesure de présenter une approche moins rigide, soustraite à l’influence politique. La modernisation du processus d’approbation des taux par le truchement d’un processus réglementaire transparent et responsable serait un gain important pour les consommateurs. Ceux-ci pourraient bénéficier d’un système plus rapide, plus efficace et moins coûteux.
Nous suggérons fortement que le conseil d’administration de l’ARSF soit tenu d’entreprendre un examen du processus d’approbation des taux avant d’établir une règle. Nous sommes convaincus qu’aux termes d’un tel examen, l’ARSF serait en mesure de mettre en œuvre un processus moins coûteux, moins lent et plus transparent qui serait profitable aux consommateurs et à la santé du secteur.
48
Recommendation 24 : L’ARSF devrait avoir le pouvoir de retenir des fonds au titre des sanctions et de les affecter à des usages précis et clairement définis, par exemple la constitution d’un fonds d’indemnisation de la fraude (voir la recommandation 31), l’embauche d’un avocat pour poursuivre les auteurs de fraude et recouvrer les sommes dues aux victimes ou l’augmentation des activités d’information et de sensibilisation des consommateurs.
La CSFO et la SOAD ont le pouvoir législatif et réglementaire d’imposer des sanctions administratives pécuniaires (SAP) dans des circonstances particulières. Cependant, ces fonds doivent être transférés au Trésor du gouvernement. Nous recommandons que l’ARSF soit autorisée à retenir les fonds des sanctions à des fins précises et limitées, comme le prévoit sa loi habilitante28.
Pour éviter tout conflit d’intérêts perçu, les sommes des sanctions financières seraient affectées à des usages précis et clairement définis, par exemple la constitution d’un fonds d’indemnisation de la fraude (voir la recommandation 31), l’embauche d’un avocat pour poursuivre les auteurs de fraude et recouvrer les sommes dues aux victimes, ou l’augmentation des activités d’information et de sensibilisation des consommateurs (voir la recommandation 28).
Un précédent pour une telle utilisation des amendes recouvrées réside dans le Bureau des politiques, de l’éducation et de la sensibilisation des investisseurs de la CVMO, qui découle de la récente intégration du Bureau des investisseurs de la CVMO et du Fonds pour l’éducation des investisseurs (FEI). Le FEI était un organisme sans but lucratif créé en 2001 par la CVMO dans le but d’élaborer et de promouvoir des programmes et des outils d’information financière indépendants visant à aider les consommateurs à prendre de meilleures décisions en matière financière et d’investissement29.
Puisque le mandat élargi de l’ARSF serait lié à la protection des consommateurs, il pourrait s’agir de l’outil le plus approprié pour financer les différentes initiatives axées sur les consommateurs. Le gouvernement pourrait s’inspirer du Fonds pour l’éducation et la saine gouvernance de l’AMF, qui soutient financièrement des projets de sensibilisation, d’éducation [et] de recherche [...] liés à la mission de l’Autorité30.
28 Par exemple, l’article 3.4 de la Loi sur les valeurs mobilières stipule que les sommes que la CVMO reçoit
conformément à une ordonnance ou en règlement de poursuites qu’elle a intentées peuvent être utilisées par la CVMO pour instruire les investisseurs ou améliorer de quelque façon que ce soit les connaissances et l’information des personnes sur le fonctionnement des marchés des valeurs mobilières et des capitaux.
29 http://osc.gov.on.ca/documents/fr/Publications/Publications_rpt_2015_osc-annual-rpt_fr.pdf. 30 https://www.lautorite.qc.ca/fr/fesg-corpo.html.
49
Cette approche quant aux produits tirés des amendes aiderait à contrôler les coûts associés à l’intensification des activités de protection des consommateurs et aiderait à prévenir les hausses non nécessaires des droits et cotisations réglementaires standards.
Structure
Recommendation 25 : L’ARSF devrait être divisée en trois divisions, chacune ayant son propre surintendant : conduite du marché, surveillance prudentielle et régimes de retraite. Les divisions chargées de la surveillance de la conduite du marché et de la surveillance prudentielle devraient comprendre des unités distinctes responsables de la surveillance de divers secteurs des services financiers ou fonctions opérationnelles au sein du mandat de l’ARSF. Le conseil devrait nommer les surintendants sur recommandation du chef de la direction.
a. La réglementation prudentielle des credit unions et des caisses populaires devrait être transférée de la Société ontarienne d’assurance-dépôts à l’ARSF, mais pas avant que l’ARSF soit complètement opérationnelle suivant le transfert d’autres responsabilités de la Commission des services financiers de l’Ontario.
b. Les activités de surveillance prudentielle de l’ARSF devraient être dissociées des activités de surveillance de la conduite du marché, selon un modèle qui s’inspirerait de celui de l’Autorité des marchés financiers au Québec.
c. L’ARSF ne devrait agir que comme organisme de réglementation prudentielle pour une catégorie restreinte et définie d’entités, comme les petites sociétés d’assurance mutuelle agricoles, les credit unions constituées sous le régime des lois de l’Ontario et les sociétés d’assurances captives ou réciproques dont le siège social est situé en Ontario et qui y exercent la plupart de leurs activités, mais qui ne serait pas assujetties à la réglementation du Bureau du surintendant des institutions financières.
Comme il a été précisé à la recommandation 2, les fonctions réglementaires de l’ARSF devraient être divisées en trois divisions : conduite du marché, surveillance prudentielle et régimes de retraite. Au sein de ces divisions, des unités fonctionnelles distinctes seraient établies pour exercer les activités de réglementation de chaque secteur ou fonction de l’ARSF. Nous reviendrons au concept des unités fonctionnelles à la recommandation 27.
50
L’interaction entre la réglementation de la surveillance prudentielle et de la conduite du marché en Ontario n’est pas tout à fait claire dans le contexte actuel. Bien que la CSFO et la SOAD adoptent une double approche de la réglementation des credit unions (c.-à-d. que la réglementation de la conduite du marché est assurée par la CSFO, tandis que la réglementation prudentielle ou de la solvabilité l’est par la SOAD), la réglementation par la CSFO des sociétés d’assurance constituées sous le régime des lois de l’Ontario est pleinement intégrée (c.-à-d. la CSFO se charge de la réglementation de la conduite du marché et de la surveillance prudentielle). Il ne semble pas y avoir de fondement politique solide pour les approches différentes.
Selon nous, un organisme de réglementation intégré serait plus efficace à tout le moins en raison des avantages d’échelle (p. ex. expertise consolidée, prise en charge, etc.). Cependant, ont doit tenir compte de la séparation interne des activités de la conduite du marché et de la surveillance prudentielle pour éviter les conflits d’intérêts internes et s’assurer qu’une surveillance adéquate et constante est offerte aux deux branches de réglementation. Pour cette raison, nous recommandons que, tout en étant intégrée, l’ARSF adopte une double approche modifiée de la réglementation en séparant et en isolant les fonctions, à l’instar de l’approche adoptée par l’AMF au Québec.
Nous sommes d’avis que cette structure pourrait accueillir trois surintendants, chacun s’acquittant de fonctions réglementaires et dirigeant sa propre division. Chaque surintendant aurait besoin des autorisations législatives nécessaires pour exercer les fonctions de réglementation attribuées à sa division en tant que délégation autorisée du chef de la direction. Les surintendants seraient embauchés par le conseil d’administration de l’ARSF sur recommandation du chef de la direction.
Ce modèle a été inspiré par la structure de l’AMF au Québec. Nous encourageons le gouvernement à passer en revue la structure de l’AMF et les pouvoirs qui y sont associés au moment de rédiger la loi habilitante de l’ARSF.
En ce qui concerne les credit unions et les caisses populaires, nous recommandons que les fonctions de réglementation prudentielle soient transférées de la SOAD à l’ARSF. Nous savons que le transfert initial des fonctions de réglementation des credit unions à la SOAD s’est effectué depuis peu. Le transfert des responsabilités de 2009 a été effectué en vue d’améliorer l’efficacité du régime réglementaire. Cependant, le regroupement des activités au sein de l’ARSF serait bénéfique à tous les secteurs réglementés et serait susceptible de réduire les coûts.
[TRADUCTION] « La CAIR soutient l’établissement de l’ARSF et d’une division de la surveillance prudentielle, ayant son propre surintendant. »
Canadian Association of Insurance Reciprocals
51
La proposition de transférer les responsabilités de la SOAD à l’ARSF a été incluse dans notre Énoncé de principe préliminaire, et parmi ceux qui nous ont formulé leurs commentaires, certains craignaient que le transfert retarde la progression. Nous présumons que cette préoccupation découle de la publication de l’examen de l’adjointe parlementaire Laura Albanese de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions (LCPCU). Nous sommes très favorables à ce que la SOAD soit maintenue dans sa forme actuelle jusqu’à ce l’ARSF soit établie et opérationnelle. Les fonctions de réglementation prudentielle ne seraient alors transférées à l’ARSF qu’à ce moment. Ainsi, les perturbations au secteur ou au gouvernement pendant l’étude et la mise en œuvre des recommandations au titre de l’examen de la LCPCU seraient limitées.
Nous prévoyons que la division de la conduite du marché de l’ARSF réglementera les mêmes secteurs que ceux qui sont maintenant réglementés par la CSFO. Outre les credit unions et les caisses populaires constituées sous le régime des lois de l’Ontario, la division de la surveillance prudentielle surveillerait la solvabilité d’une classe définie d’assureurs, comme les petites sociétés d’assurance mutuelle agricoles qui n’exercent leurs activités qu’en Ontario, et les sociétés d’assurances captives ou réciproques dont le siège social est situé en Ontario et qui y exercent la plupart de leurs activités.
Nous devrions préciser que nous sommes d’avis que l’ARSF ne devrait intervenir qu’au besoin dans la surveillance prudentielle des sociétés d’assurance constituées sous le régime des lois de l’Ontario. Le BSIF a clairement l’expertise pour mener à bien cette fonction, mais nous prévoyons que la réglementation de quelques petites entités devra être transférée de la CSFO à l’ARSF. Cela dit, nous encourageons le gouvernement à demander à ce que les nouveaux venus dans le secteur qui satisfont à certaines exigences relèvent de la compétence fédérale.
La division des régimes de retraite de l’ARSF continuerait de prendre en charge tous les aspects de la surveillance et de la réglementation des régimes de retraite qui sont actuellement assurés par la CSFO. Comme l’indique la recommandation 2, une division des régimes de retraite distincte sera nécessaire en raison de la nature unique des régimes de retraite. Une division distincte serait plus en mesure d’équilibrer les préoccupations des bénéficiaires, promoteurs et administrateurs de régimes de retraite.
[TRADUCTION] « L’IBAO soutient résolument ces recommandations en principe, plus particulièrement la fonction de conduite du marché distincte avec l’espoir de la mise en œuvre d’un nouveau régime d’application de la loi plus musclé et visible contre les activités frauduleuses et les comportements nuisant aux consommateurs ontariens. »
Insurance Brokers Association of Ontario
52
Recommendation 26 : Sur le plan opérationnel, l’ARSF devrait être dirigée par une équipe de direction composée des trois surintendants et d’autres dirigeants, comme le chef des services administratifs, le chef des services juridiques et le chef de l’application de la loi, qui relèveraient tous directement du chef de la direction.
Le chef de la direction de l’ARSF bénéficierait de l’appui des trois surintendants, qui, individuellement, relèveraient directement du chef de la direction, et seraient collectivement tenus de s’acquitter des responsabilités réglementaires de l’ARSF. De plus, l’ARSF comprendrait également un directeur général de l’administration (DGA) et un chef des affaires juridiques ou un agent d’exécution de la loi. Le chef de la direction serait responsable de la surveillance de l’élaboration des règles, des règlements et des politiques réglementaires, de même que de la mise en œuvre du plan stratégique et du modèle réglementaire intégré de l’ARSF, approuvés par le conseil d’administration.
Le chef de la direction serait investi de tous les pouvoirs de réglementation nécessaires pour offrir des services de réglementation aux secteurs de l’ARSF. Il incomberait au chef de la direction de diriger les activités réglementaires de l’ARSF par l’intermédiaire des surintendants de chaque division réglementaire. Le chef de la direction devrait être à même de déléguer certains pouvoirs de réglementation aux surintendants. Toute telle délégation de pouvoirs devrait être transparente pour le public.
Les secteurs des services financiers et des régimes de retraite sont de plus en plus complexes, rapides et exigeants. Il sera essentiel que leurs organismes de réglementation – le chef de la direction, les surintendants et le personnel chargé de la réglementation – se concentrent sur les fonctions réglementaires de base en tout temps. Ils seraient plus en mesure de servir les intérêts de leurs secteurs, de même que des consommateurs ou des bénéficiaires de régimes de retraite touchés, s’ils ne sont pas distraits par des questions administratives.
Pour cette raison, il sera important que l’ARSF embauche un DGA. Le DGA serait responsable de la surveillance des ressources humaines, notamment l’embauche; des solutions technologiques organisationnelles, notamment l’élaboration ou la mise en ouvre d’un système de technologie de l’information organisationnel; des communications stratégiques; et d’autres services généraux, comme les finances et les relations gouvernementales.
Certains ont exprimé des préoccupations quant au fardeau indu des fonctions administratives pour le chef de la direction de l’ARSF dans une structure organisationnelle comme celle que nous avons proposée, et quant à l’isolement possible des divisions réglementaires l’une de l’autre, du reste de l’organisation et du conseil. Nous ne sommes pas d’accord. Le chef de la direction serait en mesure d’offrir une orientation stratégique et d’interagir continuellement avec chacune des trois divisions proposées. Un DGA libérerait le chef de la direction du fardeau des responsabilités opérationnelles et administratives. Le chef de la direction devrait pouvoir déléguer les responsabilités administratives et générales au DGA, au besoin et comme il se doit.
53
La structure actuelle de la CSFO nous donne à entendre qu’il n’y a pas de DGA affecté spécialement à cette fonction. Bien qu’il y ait toujours eu un cadre pour surveiller les services généraux, l’étroite intégration de la CSFO au ministère des Finances a entraîné des complications. Puisque la CSFO n’est pas un « organisme doté d’une personnalité morale » comme le serait une société, elle ne peut embaucher ses propres employés ni conclure des contrats en son propre nom. Par conséquent, l’approbation de certains aspects de l’embauche et des ententes contractuelles relève du ministère. Dans le cas de l’embauche, la CSFO doit se tourner vers le DGA du ministère et le sous-ministre pour approbation. En raison des rapports hiérarchiques aux termes de la structure actuelle, le surintendant et directeur général de la CSFO a souvent été inutilement surchargé avec des questions administratives et opérationnelles, le détachant du mandat de base de la CSFO.
Nous serions également favorables à ce que l’ARSF ait un chef des services juridiques ou un chef de l’application de la loi pour surveiller les enquêtes de l’ARSF, ses mesures d’application de la loi et toute poursuite intentée par l’ARSF ou contre celle-ci. Compte tenu des inquiétudes exprimées par la vérificatrice générale et un certain nombre d’intervenants concernant l’absence actuelle de mesures d’application de la loi de la CSFO, il serait profitable à l’ARSF d’avoir une personne au niveau de la haute direction pour surveiller cette fonction.
54
Recommendation 27 : Pour faciliter l’exécution du mandat de l’ARSF, ses trois divisions devraient être organisées en unités fonctionnelles distinctes, comme les aires de service dans une station-service, et chaque unité serait responsable d’opérations ou de secteurs précis, et toutes les unités adopteraient une approche uniforme et cohérente de la réglementation.
a. Chaque unité fonctionnelle au sein d’une division de l’ARSF devrait être dirigée par une personne possédant une expertise dans le secteur particulier attribué à l’unité. Cette personne veillerait à ce que les activités de son secteur soient exercées avec transparence, et elle relèverait du surintendant concerné et, en dernière analyse, du chef de la direction.
b. Même s’il est bon que les unités fonctionnelles communiquent entre elles et collaborent, les activités de chaque unité fonctionnelle devraient être à l’abri des exigences en matière de ressources des autres unités.
c. Le chef de la direction devrait s’assurer que chaque division élabore, chaque année, un énoncé de l’approche relativement aux mesures à adopter pour remplir son mandat au sein de l’ARSF en consultation avec les intervenants touchés. Les énoncés de l’approche devraient être présentés au conseil de l’ARSF aux fins d’examen et d’approbation préalable avant la publication.
d. Pour optimiser l’efficacité et contrôler les coûts, une infrastructure générale sous-jacente devrait fournir un ensemble de services partagés, comme pour les communications, les services juridiques, la technologie de l’information et les finances.
Notre processus de consultation nous a donné l’impression que, souvent, les représentants de différents secteurs réglementés –– sauf l’assurance automobile et les régimes de retraite –– ont des doutes sur la personne ressource de la CSFO avec laquelle ils doivent communiquer concernant un problème ou une question. Bien que la CSFO ait une division de l’assurance automobile et une division des régimes de retraite, les autres secteurs ne jouissent pas d’une structure comparable. Ces secteurs ont tendance à se tourner vers la Division de la délivrance des permis et de la surveillance des pratiques de l’industrie (DDPSPI) de la CSFO, qui traite de la plupart des obligations en matière de réglementation des pratiques du marché de la CSFO, notamment la surveillance prudentielle pour les assureurs constitués en Ontario, et de toutes les activités de délivrance de permis, d’inscription et de constitution en personne morale.
Certains étaient d’avis que cette structure passe-partout laissait à certains secteurs trop peu de ressources spécialisées avec lesquelles communiquer s’ils avaient des questions ou des problèmes particuliers. Ce commentaire nous a été répété par les personnes des secteurs des credit unions, des courtiers en prêts hypothécaires, des coopératives et des fournisseurs de services de santé. La situation a été décrite comme sombre par les représentants de l’industrie et serait vraisemblablement encore plus sombre pour les consommateurs.
55
Dès le début de notre examen, on nous a signalé que la CSFO avait fait un effort au cours des dernières années pour éliminer le compartimentage interne. Cependant, il semble y avoir une idée dominante au sein des secteurs de l’industrie que cet effort ait davantage compliqué les interactions avec la CSFO et entraîné des retards, une mauvaise communication et des frustrations. Les quatre secteurs ayant soulevé ce problème ont proposé que la CSFO ait un cadre supérieur spécialisé qui se consacre à la surveillance de leur secteur.
Vu notre recommandation que l’ARSF adopte une approche intégrée pour la réglementation avec trois divisions clés, nous avons commencé à utiliser la métaphore d’un grand garage doté de plusieurs « baies » pour différentes spécialités afin de décrire la manière dont la réglementation des divers secteurs financiers devrait être organisée. Selon nous, chacune des trois divisions devrait comprendre une baie pour les secteurs relevant de son autorité. Nous désignons ces baies plus officiellement sous le nom d’unités fonctionnelles. Par exemple, la division de la conduite du marché pourrait comprendre des unités fonctionnelles – quoique n’étant pas des structures monolithiques –– pour l’assurance multirisque; l’assurance de personnes; les credit unions et les caisses populaires; les courtiers en hypothèques; et les fournisseurs de services aux demandeurs d’indemnités d’accident. La division de la surveillance prudentielle pourrait être divisée de manière similaire par unité fonctionnelle pour inclure les sociétés d’assurance constituées sous le régime des lois de l’Ontario ainsi que les credit unions et les caisses populaires. La division des régimes de retraite pourrait inclure des unités fonctionnelles, notamment les régimes à prestations déterminées; les régimes à cotisations déterminées; et la réglementation des administrateurs. Nous offrons ces exemples, mais, au final, la structure serait déterminée par le conseil d’administration.
Il est essentiel que chaque unité fonctionnelle soit soustraite aux demandes opérationnelles des autres. Comme l’indique la recommandation 2, les demandes accrues dans un secteur ne devraient pas être traitées en mutant provisoirement le personnel d’un autre secteur à ce secteur. Pendant les périodes où la charge de travail est plus lourde, l’ARSF devrait pouvoir embaucher du personnel temporaire ou demander l’aide d’un fournisseur de services. Nous n’appuyons pas une structure où un secteur accroîtrait les activités de réglementation aux dépens d’un autre, tant sur le plan des ressources financières que des ressources humaines, qui sont limitées.
Le chef de chaque unité fonctionnelle aurait des compétences dans son secteur respectif. Au cours de nos consultations, bon nombre de personnes ont loué le personnel de la SOAD pour son expertise. On nous a informés que bons nombre de membres du personnel de la SOAD avaient une expérience directe de travail dans le secteur des credit unions. Conséquemment, les représentants du secteur étaient plus satisfaits de leurs rapports avec la SOAD.
Disposant des spécialistes compétents, toutes les unités fonctionnelles de l’ARSF profiteraient à l’organisme de réglementation et aux secteurs. Une personne désignée compétente serait chargée de résoudre les problèmes soulevés par le secteur et par les représentants des consommateurs qui s’inquiétaient de ne pas avoir une personne ressource propre à leur secteur désignée. Il serait également profitable à l’approche réglementaire de l’ARSF d’avoir des personnes qui connaissent bien les activités qui sont réglementées.
56
Chaque surintendant et chef d’unité fonctionnelle seraient responsables de la surveillance de l’élaboration des énoncés de l’approche propres au secteur. Aux termes du processus, chaque unité fonctionnelle serait tenue d’officialiser la manière dont elle remplirait le mandat légal de l’ARSF. Ces énoncés seraient rédigés à l’aide des observations des secteurs compétents et du public, présentés au conseil d’administration aux fins d’examen et d’approbation, puis publiés dans l’énoncé des priorités de l’ARSF.
Les énoncés de l’approche répondraient à un objectif important. Ils permettraient à l’organisme de réglementation d’élaborer des mandats plus explicites et particuliers au secteur, et de s’engager à les remplir. Bon nombre des présentations que nous avons reçues en réponse à notre Énoncé de principe préliminaire prêchaient en faveur d’énoncés sectoriels dans le mandat de l’ARSF. En ce qui a trait au secteur des services financiers et au secteur des régimes de retraite, le mandat de l’ARSF demeurerait à un niveau supérieur. Cependant, nous convenons que l’on devrait officiellement ordonner à l’organisme de réglementation d’entreprendre des activités de manière propre au secteur. Les énoncés de l’approche le permettraient.
Par exemple, nous avons recommandé que le mandat de la CSFO conféré par la loi comprenne une exigence d’entreprendre des activités de manière proactive. L’unité fonctionnelle pour l’assurance multirisque assurerait proactivement la surveillance des coûts des demandes d’indemnités en assurance-automobile afin d’établir une politique réglementaire appropriée et de faire des recommandations au gouvernement en temps opportun. Elle pourrait être tenue de surveiller la fraude, d’éduquer et d’informer les consommateurs sur des questions comme le fonctionnement du régime d’assurance automobile, d’expliquer les avantages facultatifs qui pourraient être appropriés pour eux et de promouvoir une conduite plus sécuritaire. L’unité fonctionnelle des courtiers en hypothèques pourrait s’engager à mener une étude de marché pour cerner les tendances émergentes. L’unité fonctionnelle responsable de la surveillance de la solvabilité des credit unions et des caisses populaires pourrait s’engager à isoler les domaines de préoccupation prudentielle dès le départ et à intervenir efficacement afin de réduire le risque de pertes pour le fonds d’assurance-dépôts de la SOAD.
Afin de maintenir l’efficacité, les trois principales divisions et leurs unités fonctionnelles seraient appuyées par une infrastructure centrale. Cette structure pourrait assurer les communications stratégiques, les services juridiques, la technologie de l’information et les services financiers. Ces services pourraient être structurés au sein d’une division responsable des services partagés. Comme l’indique la recommandation 26, ces types de services devraient être surveillés par un DGA et un chef des services juridiques ou un chef de l’application de la loi.
57
Le coût de fonctionnement de chaque unité fonctionnelle serait payé à même les droits et cotisations imposés aux entreprises ou aux personnes régies par l’unité. Bien qu’il soit possible que les coûts et les revenus ne correspondent pas aux dépenses chaque année, l’objectif devrait être de maintenir un juste équilibre de partage des coûts au fil du temps, notamment les coûts des services partagés, de l’administration et de la gouvernance. Les cotisations varieraient selon l’entreprise ou le titulaire de permis au même rythme que le coût de réglementation (p. ex. le coût en fonction des activités). Comme nous l’avons indiqué plus tôt, il serait important que l’ARSF établisse des principes de limitation des coûts et de prévention de dédoublement des efforts.
Recommendation 28 : L’ARSF devrait être tenue de fournir un mécanisme pour que le point de vue des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite soit pris en considération dans toutes ses mesures et ses activités d’élaboration de politiques. Plus précisément, ce mécanisme devrait comprendre la création d’un office de protection du consommateur à part entière au sein de l’ARSF, qui remplirait cette fonction et des fonctions connexes. Il devrait avoir des responsabilités à l’échelle de l’entreprise pour s’assurer que les points de vue des personnes sont pris en considération dans tous les efforts réglementaires entrepris par l’ARSF. Son rôle ne devrait pas être d’assurer le service de règlement des litiges ou des plaintes.
Comme il a été indiqué dans plusieurs de nos recommandations antérieures, nous suggérons que l’ARSF adopte une approche holistique et intégrée pour la protection des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite (par exemple, voir les recommandations 4, 6, 11 et 12).
L’office de protection du consommateur ne serait pas une entité distincte, mais plutôt un bureau au sein de l’ARSF, distinct des trois principales divisions. Il pourrait répondre à plusieurs objectifs importants. L’un de ceux-ci pourrait consister à recueillir et à formuler les inquiétudes des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite pendant les discussions sur les modifications aux règles, règlements, lois ou méthodes d’application, ou sur leur élaboration. L’office de protection du consommateur pourrait, grâce à un financement approprié, entreprendre une étude indépendante et mettre sur pied des comités ou des groupes spéciaux dédiés aux consommateurs et aux bénéficiaires de régimes de retraite qui pourraient prendre part à ces consultations, à l’instar du Groupe consultatif des investisseurs de la CVMO.
58
Dans le contexte actuel de réglementation des services financiers31, nous constatons que la voix des consommateurs de divers produits et services ne se fait pas entendre. Il y a certainement les personnes qui prétendent représenter le consommateur, mais nous n’avons pas été en mesure de trouver une voix organisée qui n’a pas des motifs intéressés ou des intentions bien définies. L’absence d’une voix pour les consommateurs n’est pas saine pour les discussions et les consultations publiques. Il serait extraordinairement bénéfique de permettre à l’office de protection du consommateur de mettre sur pied un comité ou un groupe spécial pour combler cette lacune.
Un autre rôle important serait d’effectuer ou de commander une recherche pour mieux comprendre les préoccupations des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite et d’examiner les pratiques exemplaires employées dans d’autres territoires. Cette recherche pourrait comprendre la conduite de groupes témoins, de sondages et d’examens de compétence afin de cerner les problèmes émergents, les tendances et les solutions possibles.
De plus, l’office de protection du consommateur devrait avoir la responsabilité de s’assurer que les divisions de l’ARSF sont informées des problèmes des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite, et appuierait toute consultation publique nécessaire, notamment sur les énoncés de l’approche et des priorités de l’ARSF. Il pourrait également être chargé de s’assurer qu’une approche cohérente de la protection des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite est adoptée dans toutes les activités de l’ARSF.
L’office de protection du consommateur pourrait s’inspirer du Bureau de la politique, de l’éducation et de la sensibilisation des investisseurs de la CVMO, qui est maintenant responsable de la gestion du Fonds pour l’éducation des investisseurs de longue date, qui avait été financé par les sommes reçues par la CVMO aux termes d’ordonnances ou de règlements qui avaient été désignés pour un usage didactique aux termes de ces ordonnances et règlements. La Securities and Exchange Commission (SEC) des États-Unis a également un organisme similaire sous ses auspices32.
Un service de règlement des litiges ou des plaintes n’est pas un service que l’office de protection du consommateur devrait fournir. Ce rôle devrait être assumé par les divisions et les unités fonctionnelles compétentes au sein de l’ARSF, peut-être en partie par la surveillance de l’efficacité des services d’ombudsman parrainés par l’industrie. L’ARSF devrait, lorsque cela est indiqué, jouer un rôle de chef de file dans le renforcement et le soutien du réseau d’ombudsmans des services financiers.
31 Nous faisons référence aux secteurs qui sont actuellement soumis à la surveillance de la CSFO. 32 La SEC a à la fois un Office of the Investor Advocate et un Office of Investor Education and Advocacy.
[TRADUCTION] « Sans la voix du consommateur, on ne peut raisonnablement s’attendre à ce que les besoins du consommateur soient déterminés… »
McBride Bond Christian LLP
59
Comme nous l’avons indiqué dans les recommandations 19 et 24, l’office de protection du consommateur pourrait être largement ou entièrement financé par les fonds provenant des pénalités perçues. Les coûts supplémentaires seraient payés à même les droits et cotisations imposés aux sociétés et aux personnes assujetties à la réglementation. Nous nous en remettons au conseil de l’ARSF pour déterminer une méthode de calcul appropriée.
Mis à part le financement, aucune autre recommandation soulignée dans notre Énoncé de principe préliminaire n’a soulevé autant de préoccupations et de confusions que l’office de protection du consommateur. Nombreux sont ceux qui prévoyaient que cet office fonctionnerait séparément de l’ARSF et qu’il serait isolé des efforts de protection des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite au sein de l’organisme de réglementation. Ce n’était pas notre intention.
Recommendation 29 : Le régime d’assurance-dépôts de l’Ontario pour les credit unions et les caisses populaires devrait être administré par une entité dont les activités seraient distinctes de celles de l’ARSF.
a. La SOAD devrait continuer à conserver ses pouvoirs au titre du régime d’assurance-dépôts, de même que d’autres responsabilités qui ne sont pas directement liées à la surveillance prudentielle.
b. La SOAD pourrait continuer de relever d’un conseil d’administration distinct, mais une structure de gouvernance modifiée, selon laquelle le conseil d’administration de la SOAD pourrait être le même que celui de l’ARSF, devrait sérieusement être envisagée.
c. Le chef de la direction devrait être nommé par le conseil d’administration de la SOAD.
Lors de nos consultations auprès du secteur des credit unions et des caisses populaires, on a souvent signalé le conflit potentiel entre le rôle actuel de la SOAD à titre d’assureur de dépôts et l’organisme de réglementation prudentielle.
Certains croient qu’il serait injustifié de percevoir un conflit entre les rôles de la SOAD et soulignent l’absence de preuves de conflit d’intérêts depuis que la SOAD a hérité des responsabilités prudentielles en 2009. D’autres sont d’avis que les fonctions de réglementation prudentielle et d’assurance de dépôts devraient être séparées comme elles le sont au palier fédéral, à savoir entre le BSIF et la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC). Ils ont fait valoir que cette séparation pourrait empêcher l’organisme de réglementation prudentielle de décourager l’innovation et prévenir le risque raisonnable découlant d’une surabondance de mises en garde concernant le fonds d’assurance.
60
Il y a certainement un risque de conflit opérationnel entre les rôles d’assureur de dépôts et d’organisme de réglementation prudentielle. Il pourrait y avoir des situations où les activités réglementaires pourraient être trop grandement motivées par les inquiétudes entourant le fonds d’assurance-dépôts. Par principe, un organisme de réglementation ne devrait pas administrer un fonds d’assurance. Pour ce qui est de notre préoccupation concernant l’administration du FIVAVA (voir la recommandation 18), nous ne croyons pas que cette fonction devrait être une fonction de base d’un organisme de réglementation.
Lors de nos consultations, on nous a répété que la SOAD était un administrateur efficace du régime d’assurance-dépôts. Nous convenons que la SOAD devrait continuer à assumer cette fonction et d’autres. Nous recommandons donc que la SOAD revienne à sa structure d’avant 2009. Elle conserverait les pouvoirs et les outils nécessaires au règlement des perturbations financières possibles au sein des credit unions et des caisses populaires à l’avenir. Elle devrait avoir le pouvoir de forcer les ventes ou les fusions, d’offrir de l’aide financière, d’effectuer les liquidations et de rembourser les déposants pour la perte des dépôts assurés.
Bien que la SOAD continuerait de relever d’un conseil d’administration, le gouvernement devrait songer sérieusement à ce que le conseil d’administration de l’ARSF assume ce rôle de surveillance.
Dans la structure actuelle, les fonctions de réglementation prudentielle et les fonctions d’assureur de dépôts de la SOAD sont soumises à la surveillance d’un seul chef de la direction. Comme nous l’avons mentionné, un conflit potentiel réside sur le plan opérationnel. Un conseil d’administration commun n’aurait pas le même effet. Selon nous, la nomination des mêmes personnes pour offrir aux deux organisations la surveillance ne constituerait pas un conflit. Cela permettrait également au secteur d’économiser le coût afférent à l’administration d’un deuxième conseil d’administration. Il est entendu que nous ne recommandons pas que la SOAD soit dissoute à titre de société ni ne suggérons que son conseil d’administration actuel soit remplacé immédiatement. Nous suggérons que le conseil de l’ARSF ne commence à surveiller la SOAD que lorsque l’ARSF sera par ailleurs entièrement fonctionnelle.
Dans tous les cas, le chef de la direction de la SOAD devrait continuer d’être nommé par le conseil.
Recommendation 30 : Le Fonds de garantie des prestations de retraite ne devrait pas être administré ni surveillé par l’ARSF.
Le Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR) ne devrait pas relever d’un organisme de réglementation des services financiers, pas plus que le régime d’assurance-dépôts des credit unions ou le FIVAVA. Un administrateur devrait discuter avec l’ARSF des questions susceptibles d’avoir une incidence sur le fonds ou les bénéficiaires, les promoteurs ou les administrateurs de régimes de retraite, mais l’administration du fonds se ferait ailleurs.
61
Dans notre Énoncé de principe préliminaire, nous envisagions l’idée que la SOAD soit chargée de la surveillance et de l’administration du régime d’assurance-dépôts et du FGPR. Lorsque nous avons avancé cette idée, nous n’avions pas l’intention de laisser entendre que l’administration de ces fonds uniques n’était qu’une simple fonction de gestion de fonds. Nous sommes conscients qu’il s’agit de fonctions considérablement différentes et complexes, et nous prévoyions qu’ils soient administrés comme des fonds distincts, mais par la même organisation. Au départ, nous avons émis l’hypothèse que chacun nécessiterait une expertise actuarielle, comptable et financière similaire qui pourrait tirer avantage d’un regroupement. Cependant, les réponses à cette proposition nous ont persuadés que le FGPR ne devrait pas être surveillé par la SOAD, étant donné les diverses complexités des deux fonds et les différentes manières dont ils fonctionnent. De plus, compte tenu de son passif actuel et de son caractère politique, le FGPR pourrait en venir à dominer le programme opérationnel de la SOAD.
Nous comprenons que de nombreux examens et de nombreuses initiatives liés aux régimes de retraite sont en cours et pourraient avoir une incidence sur le FGPR au cours de prochaines années. Bien que ces examens soient en cours, nous suggérons fortement au gouvernement d’explorer de nouvelles options pour l’administration du FGPR.
Recommendation 31 : L’ARSF devrait être chargée de cerner et d’éliminer les lacunes dans la protection des consommateurs qui pourraient être victimes d’une fraude par des agents de vente, des courtiers ou des sociétés titulaires d’un permis. L’ARSF devrait avoir le pouvoir d’établir un fonds d’indemnisation de la fraude comme il en existe un au Québec si ou lorsque des améliorations à la protection d’assurance obligatoire ne comblaient pas entièrement les lacunes actuelles.
Les autorités établissent des normes pour les intermédiaires financiers afin de protéger le public. Habituellement, ils insistent pour qu’un intermédiaire obtienne un permis, respecte certaines normes de scolarité et professionnelles et prouve qu’il a une certaine forme d’assurance-responsabilité civile professionnelle ou d’assurance contre les détournements pour protéger ses clients. Les autorités encouragent ensuite les citoyens à vérifier qu’ils traitent avec une personne qui détient un permis et des titres de compétences valides avant de se tourner vers cette personne pour acheter un produit financier ou effectuer un placement. Malheureusement, les consommateurs ne prennent pas toujours ces précautions et même les plus minutieux peuvent être victimes d’un titulaire de permis déterminé à les escroquer.
62
Jusqu’ici, la plupart des territoires de compétence n’exigent qu’un type d’assurance-responsabilité civile professionnelle qui limite la protection des consommateurs à des types de fraudes et des situations bien définis. Il est fréquent que de telles polices d’assurance-responsabilité civile professionnelle excluent la protection pour tous les types de fraudes dans une partie de la police, puis rajoutent la protection plus loin pour un type de fraudes étroitement prescrit. L’assurance-responsabilité civile professionnelle n’assurera un consommateur que lorsque la preuve aura été faite qu’un agent n’a pas obtenu une protection d’assurance (p. ex. assurance vie, assurance invalidité, rente viagère) après le paiement des primes par le consommateur pour acquérir la protection. D’autres limitations à ce type de protection ont été énoncées dans une lettre présentée au groupe d’experts par l’Ombudsman des assurances de personnes :
[TRADUCTION] « [...] l’assurance-responsabilité civile professionnelle ne couvre pas toutes les demandes de règlement des consommateurs visant les agents indépendants et prévoit certaines restrictions. Par exemple :
• Les actes intentionnels ou volontaires qui entraînent des pertes pour les consommateurs ne sont pas couverts;
• Les demandes de règlement présentées après qu’un agent a pris sa retraite ou qu’il n’exerce plus d’activités commerciales ne sont pas couvertes. Cette restriction touche certaines catégories de plaintes habituellement formulées des années suivant la vente du produit, comme les plaintes concernant l’assurance vie et la pertinence du produit;
• Les déchéances de protection sont un problème courant touchant les polices d’assurance-responsabilité civile professionnelle. Si l’agent omet de renouveler rapidement sa police d’assurance-responsabilité civile professionnelle annuelle, la protection cessera, ce qui aura une incidence sur le droit du consommateur de demander une indemnisation;
• Le délai de prescription pendant le processus de demande de règlement d’assurance-responsabilité civile professionnelle n’est pas suspendu. À la fin du délai de prescription, la demande de règlement du consommateur expire légalement et le droit de demander une indemnisation devant un tribunal est perdu. »
Le Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario a indiqué dans son rapport annuel de 2014 que la CSFO n’avait pas dûment vérifié si les agents avaient contracté une assurance-responsabilité civile professionnelle valide, mais avait tout de même renouvelé leurs permis. Nous comprenons que la CSFO a fait de grands pas vers la résolution de ce problème, mais nous craignons que ce ne soit pas suffisant pour protéger les consommateurs et les investisseurs de l’Ontario.
63
Les victimes de fraude par d’autres types d’intermédiaires, comme ceux soumis à la surveillance de l’Association canadienne des courtiers de fonds mutuels (et non la CSFO), pourraient être protégées ou ne pas être protégées par une exigence que la société retenant les services de l’intermédiaire obtienne ce qui est appelé une forme standard de cautionnement des institutions financières. Un tel cautionnement couvrira les actes frauduleux commis par les employés ou les agents qui traitent les actifs d’un investisseur, mais pas si une fraude est commise par le propriétaire de la société.
L’ARSF devrait être chargée de cerner et d’éliminer ces lacunes qui exposent les consommateurs et les investisseurs de manière inappropriée. Nous notons que l’Independent Financial Brokers a fait cette recommandation dans sa dernière présentation à notre groupe. Cette enquête devrait comprendre un examen des options offertes par les polices existantes pour améliorer la protection d’assurance et prévenir les déchéances de protection. Les responsables pourraient connaître un certain succès en suggérant fortement aux assureurs et aux intermédiaires d’élaborer une forme d’assurance plus détaillée ou une protection similaire. Idéalement, le secteur privé proposerait une solution et la mettrait en œuvre. Cette solution, en plus du mandat de lutte contre la fraude clairement défini de l’ARSF qui est indiqué à la recommandation 6, pourrait suffire à résoudre ce problème. Cependant, si les lacunes existantes ne pouvaient être comblées adéquatement en temps utile et de manière détaillée, l’ARSF devrait alors avoir le pouvoir d’établir un fonds d’indemnisation de la fraude. L’ARSF n’a pas à chercher plus loin qu’au Québec pour trouver un système bien établi servant à atténuer les pertes subies par les consommateurs de services financiers dues à la fraude. En effet, le Québec a, depuis longtemps, un fonds d’indemnisation soutenu par l’imputation à divers types d’intermédiaires d’un droit annuel variable, et par les poursuites devant les tribunaux visant à recouvrer les fonds auprès des personnes qui commettent une fraude.
[TRADUCTION] « [...] une application de la loi efficace est indispensable pour prévenir la fraude et les autres actes répréhensibles, ainsi que des mécanismes concrets pour indemniser les consommateurs victimes de fraude ou d’actes répréhensibles. »
FAIR – Fondation canadienne pour l’avancement des droits des
investisseurs
64
Le fonds du Québec servant à rembourser les victimes de fraude par les intermédiaires financiers détenant un permis est unique au monde33. De 1999 à 2011, ce fonds, qui verse une indemnité plafonnée à la somme maximale de 200 000 $ par personne, n’aurait réglé que 12 réclamations au cours d’une année, mais en aurait réglé près de 900 une autre année, entre 1999 et 2011. La somme moyenne versée s’établissait à 35 000 $. Quelque 45 000 vendeurs d’assurance, de fonds communs de placement et fonds de bourses d’études, de contrats de placement et de services de planification financière versent des frais annuels pour offrir une protection en cas de fraude en sus de l’indemnisation prévue par leur assurance responsabilité civile professionnelle ou assurance contre les détournements. Les frais annuels du fonds d’indemnisation étaient de 160 $ pour les vendeurs d’assurance au cours des années 2008 à 2011, et de 100 $ pour la plupart des autres intermédiaires. Les vendeurs de fonds communs de placement ont versé une cotisation extraordinaire de 260 $ une année, principalement pour compenser la fraude commise par Vincent Lacroix, fondateur de Norbourg Groupe Financier34. Dernièrement, l’AMF a publié un document de consultation qui comprenait un examen pour savoir s’il y avait lieu ou non d’élargir la protection offerte par le fonds35.
Nous prévoyons qu’un tel fonds en cas de fraude pourrait être surveillé par l’ARSF, mais pas nécessairement administré par celle-ci. L’ARSF devrait explorer les moyens les plus appropriés pour l’établissement du fonds, et devrait envisager d’impartir son administration.
Comme nous l’avons mentionné dans notre recommandation préliminaire, le fonds pourrait indemniser les personnes qui deviennent victimes de la fraude à cause des activités d’une personne ou d’une entité titulaire d’un permis. Les consommateurs auraient ainsi l’obligation de déterminer si l’intermédiaire est titulaire d’un permis. Le fonds pourrait être un payeur de dernier recours, après qu’il a été déterminé que l’intermédiaire ayant effectué une vente frauduleuse n’avait pas d’assurance privée ni d’assurance contre les détournements; que toute protection offerte serait insuffisante; ou que la protection exclut le type de fraude commise.
La majorité des réponses à notre recommandation initiale tournaient autour du financement. Nous sommes d’avis que le coût de l’administration d’un fonds d’indemnisation de la fraude pourrait être payé à même les primes appliquées aux frais de permis comme au Québec, en plus des pénalités imposées par l’ARSF pour non-conformité comme l’indique la recommandation 24. Comme d’autres formes d’assurance, les primes seraient fonction des coûts des demandes d’indemnisation. Ainsi, les secteurs réglementés seraient incités à jouer un rôle actif dans la prévention de la fraude. Comme on peut le voir dans l’exemple du Québec, la hausse des coûts pour le secteur ne serait pas considérable.
33 Le Royaume-Uni possède un fonds qui dédommage les consommateurs victimes de fraude ou de vente
abusive qui entraîne l’insolvabilité d’une société réglementée. 34 https://www.lautorite.qc.ca/files//pdf/consultations/indemnisation/AMF-guide-ref_mecanisme-protection.pdf. 35 https://www.lautorite.qc.ca/files//pdf/consultations/indemnisation/avis-consultation-indemnisation.pdf.
65
Outils, moyens et approche réglementaire
Recommendation 32 : L’ARSF devrait expressément avoir le pouvoir de jouer un rôle au sein des organismes de réglementation nationaux et l’obligation de rendre compte de ses travaux au conseil d’administration de l’ARSF.
Un point que nous avons abordé avec les dirigeants de la CSFO dès le début de notre examen est leur engagement auprès des entités nationales, comme le Conseil canadien des responsables de la réglementation d’assurance (CCRRA), l’Association canadienne des organismes de contrôle des régimes de retraite (ACOR) et le Conseil canadien des autorités de réglementation des courtiers hypothécaires (CCARCH). Nos inquiétudes à ce moment ont été réitérées par les intervenants que nous avons rencontrés par la suite. Ainsi, sans mandat conféré par la loi, et sans autorité ou responsabilité indépendante, la CSFO ne peut assurer des résultats concrets.
Nous approuvons les mesures prises par les organismes de réglementation visant à harmoniser les normes ou à améliorer la communication parmi eux. Pourtant, sans les pouvoirs nécessaires et l’instruction pour ce faire, les efforts sont moins efficaces et ne sont pas soumis à un contrôle adéquat. Cette situation pourrait être améliorée en incluant cette activité dans la loi habilitante de l’ARSF.
On peut certainement observer une tendance au Canada et dans d’autres territoires vers l’harmonisation ainsi que la collaboration et la communication entre les territoires. Par l’entremise de l’ARSF, nous pourrions avoir l’occasion d’améliorer le rôle de l’Ontario dans ces efforts. Nous sommes d’avis que la coordination et la communication devraient être une priorité énoncée, et que la direction de l’ARSF devrait être tenue de rendre des comptes au conseil d’administration sur les activités de ces groupes nationaux et les progrès à l’égard des initiatives approuvées.
L’officialisation de cette activité empêcherait également les problèmes en matière de politique d’être « gardés secrets » dans les groupes nationaux. Nous ne pouvons ignorer les inquiétudes dont on nous a constamment fait part concernant les questions de politique qui soumises aux groupes nationaux pour recherche et examen complémentaires sans produire de résultats concrets. Certains de ceux qui nous ont fait part de leurs préoccupations croient que ce problème est dû au fait que l’organisme de réglementation actuel n’a pas les pouvoirs clairs pour s’engager et, dans bien des cas, ne peut pas appliquer de changements sans le lobbying du ministère des Finances pour apporter des modifications réglementaires ou législatives. Bien que ce processus puisse encore être approprié et nécessaire pour certaines questions, d’autres pourraient bénéficier du pouvoir de réglementation proposé de l’ARSF. Dans ce cas, la réglementation pourrait être bénéfique aux secteurs des services financiers et des régimes de retraite, de même qu’aux consommateurs et aux bénéficiaires de régimes de retraite.
66
Recommendation 33 : L’ARSF devrait être habilitée à recruter des professionnels ayant de l’expérience dans les secteurs réglementés.
En complément de la recommandation 20, qui vise à habiliter l’ARSF à recruter des professionnels et des experts de l’industrie, nous suggérons que le statut de l’ARSF, à titre d’organisme gouvernemental, ne limite pas sa capacité à recruter des fournisseurs de services professionnels et des conseillers pour s’acquitter de tâches hautement prioritaires à court terme.
Nous encouragerions le conseil d’administration de l’ARSF à collaborer avec le ministère des Finances afin d’élaborer un processus d’approvisionnement qui permettrait à l’ARSF d’être un organisme de réglementation souple. Bien que nous soutenions les mécanismes de responsabilité et la surveillance appropriée des organismes, dans certains cas, les politiques internes du gouvernement ne sont pas suffisamment souples pour permettre la résolution de problèmes urgents de réglementation. Par exemple, les restrictions actuelles empêchent la CSFO de recourir rapidement à des témoins experts, comme des actuaires, dans le cadre d’actions et de procédures d’exécution. Le conseil de l’ARSF pourrait souhaiter demander des exemptions ciblées des directives et politiques d’approvisionnement du gouvernement.
Recommendation 34 : L’ARSF devrait disposer de pouvoirs suffisants pour exiger la transparence au sein des secteurs réglementés, y compris la divulgation de tous les coûts des produits et des services, afin de protéger les consommateurs.
Nous nous inquiétons du fait que, dans le cadre réglementaire actuel, la CSFO ne peut pas demander ou ne demande pas une transparence du marché suffisante. Par conséquent, les consommateurs, les investisseurs et les bénéficiaires de régimes de retraite ne peuvent pas avoir confiance dans leurs opérations, ce qui ébranle le régime réglementaire. Des efforts devraient être déployés pour s’assurer que l’ARSF aura les pouvoirs nécessaires pour promouvoir le même degré de transparence dans les secteurs réglementés que celui avec lequel elle devrait mener ses activités.
67
Bien que les problèmes sectoriels ne relèvent pas de notre mandat, nous nous sommes sentis dans l’obligation de faire une recommandation qui encouragerait une plus grande clarté pour les consommateurs, les investisseurs et les bénéficiaires de régimes de retraite. Nous croyons que l’ARSF devrait être habilitée, peut-être par ses pouvoirs de réglementation, à demander une plus grande communication des coûts des produits et services financiers et de retraite, et d’autres renseignements pertinents que l’organisme de réglementation juge nécessaires pour s’assurer que les consommateurs, les investisseurs ou les bénéficiaires de régimes de retraite sont bien informés. Cela devrait aussi comprendre une exigence de la part de l’organisme de réglementation pour une plus grande transparence dans les étiquettes et les titres de l’industrie (p. ex. agent par rapport à courtier). Les consommateurs et les investisseurs devraient savoir exactement avec qui ils font affaire et à quoi s’en tenir, et connaître les normes que ces entités doivent respecter.
Selon nous, les membres du public ne reçoivent pas tous des renseignements suffisants pour prendre des décisions financières éclairées. En l’absence d’une plus grande transparence, nous craignons que les consommateurs et les investisseurs ne soient pas suffisamment protégés. Nous encourageons le gouvernement à conférer à l’ARSF les pouvoirs de résoudre cette question au besoin.
Recommendation 35 : L’approche de la réglementation de l’ARSF devrait reposer sur des principes clairement définis, être fondée sur le risque et centrée sur les résultats. Elle ne devrait pas être indûment régie par des règles ou restrictive.
La plupart des intervenants ayant fait part de leurs commentaires soutenaient notre demande initiale pour une approche de la réglementation fondée sur des principes. Cependant, il y a eu une certaine confusion entourant notre demande pour une approche fondée sur les risques et centrée sur les résultats. Les principes existants de la réglementation de la CSFO36 font référence à une approche fondée sur le risque, en plus des obligations de proactivité et de fondement des décisions sur des données probantes. Ces principes sont parallèles à une attente que l’organisme de réglementation s’efforce d’obtenir de bons résultats.
Une réglementation fondée sur le risque est une approche cohérente de la réglementation qui favorise l’évaluation des activités de réglementation (p. ex. enquêtes, audits, vérifications ponctuelles) et l’affectation de ressources de réglementation selon le risque calculé pour les consommateurs, les investisseurs et les bénéficiaires de régimes de retraite, ou les secteurs réglementés et l’ensemble de l’économie. Le risque peut être identifié et mesuré de nombreuses façons, notamment des analyses conjoncturelles pour évaluer les tendances sectorielles et les conditions du marché, la mise en œuvre d’exigences en matière de production de rapports à l’intention des entités réglementées, la surveillance des plaintes, ou des alertes de dénonciateurs. L’ARSF devrait aussi fonctionner selon ce principe, mais mettrait un accent plus soutenu sur la proactivité, comme il est mentionné dans la recommandation 9.
36 http://fsco.gov.on.ca/fr/about/annual_reports/pages/2014-reg-framework.aspx.
68
Nous croyons que l’ARSF devrait aussi adopter une approche réglementaire centrée sur les résultats. Cette approche met l’accent sur des objectifs de haut niveau plutôt que sur une conformité de niveau micro. Cette approche évite l’imposition de règles restrictives entourant des activités particulières susceptibles de faire grimper les coûts et multiplier les efforts sans retombées générales bénéfiques. L’objectif serait plutôt d’atteindre des résultats particuliers et positifs de haut niveau.
Nous ne suggérons pas qu’ils devraient être les seuls principes réglementaires que l’ARSF devrait faire respecter. Nous laisserions au conseil d’administration le soin de déterminer la meilleure manière pour l’accomplissement des mandats de l’ARSF. Cependant, nous croyons que l’inclusion d’une réglementation fondée sur le risque et centrée sur les résultats serait importante pour les secteurs réglementés et le public, plus particulièrement vu qu’elle contribuerait à fixer de manière transparente les objectifs réglementaires en question dans chaque exercice du pouvoir particulier.
Recommendation 36 : L’ARSF devrait être habilitée par une loi appropriée à imposer des sanctions administratives pécuniaires dans tout secteur qu’elle réglemente, et disposer d’outils d’application de la loi dans son territoire de compétence.
Lors de nos premières consultations, on nous a signalé que les activités réglementaires de la CSFO liées à l’application de la loi dans le secteur des régimes de retraite étaient limitées par ses pouvoirs actuels. Certaines préoccupations exprimées étaient semblables à celles qui ont été évoquées par la vérificatrice générale, à savoir en particulier que la CSFO dispose de pouvoirs limités pour traiter avec les administrateurs des régimes sous-capitalisés. On a suggéré d’étendre les pouvoirs de l’organisme de réglementation pour imposer des SAP.
Nous sommes d’accord avec l’évaluation de la vérificatrice générale du pouvoir actuel de la CSFO relativement au secteur des régimes de retraite, et avons conclu que des mesures d’application de la loi dans tous les secteurs tireraient profit des outils réglementaires appropriés que l’ARSF aurait à sa disposition. Nous appuyons l’idée d’étendre l’application des SAP à chacun des secteurs réglementés pour s’assurer que l’ARSF puisse agir rapidement au besoin.
69
Recommendation 37 : L’ARSF doit être investie des pouvoirs et avoir les outils qui lui permettraient d’assurer une application de la loi efficace, cohérente et opportune. Cela devrait inclure un mécanisme qui protégerait la confidentialité des « dénonciateurs » d’activités irrégulières.
Lors d’une table ronde avec le secteur des courtiers en hypothèques, certaines personnes ont exprimé leurs préoccupations concernant l’absence d’un processus de « dénonciation » à la CSFO. On a fait valoir que l’organisme de réglementation ne pouvait pas s’acquitter de son mandat conféré par la loi à défaut d’un tel processus. Bien que la CSFO dispose d’un numéro de téléphone et d’une adresse courriel pour traiter les demandes de renseignements du public, aucun moyen de communication n’est prévu pour les personnes du secteur qui souhaitent communiquer des renseignements de nature délicate à la CSFO de manière anonyme.
Nous n’étions pas au courant que la CSFO n’avait pas de mécanisme officiel de « dénonciation » en place pour les secteurs des services financiers et des régimes de retraite. Nous sommes également d’avis que le secteur des demandes de renseignements du public de la CSFO n’est pas en mesure d’assumer ce rôle en raison de son incapacité à accepter des renseignements anonymes et de les traiter efficacement. Il serait dans l’intérêt des consommateurs et de la santé du secteur que l’ARSF ait un service pour le signalement anonyme des fraudes ou des violations commises par les participants de l’industrie.
Recommendation 38 : L’ARSF devrait renforcer son engagement public et améliorer ses communications pour s’assurer que les intervenants du marché et les consommateurs soient au courant de ses activités.
Comme nous l’avons mentionné dans d’autres recommandations, le conseil d’administration de l’ARSF devrait rencontrer périodiquement les secteurs réglementés et nous encourageons l’office de protection du consommateur à mettre sur pied des groupes de consommateurs, d’investisseurs et de bénéficiaires de régimes de retraite afin de favoriser un plus grand engagement. Nous exhortons le futur conseil d’administration de l’ARSF à faire de l’engagement public et des communications une haute priorité. Les consultations directes doivent faire partie de son mandat.
70
Nous avons inclus cette recommandation dans notre Énoncé de principe préliminaire, avec l’exemple que l’ARSF pourrait mettre en œuvre un service de courrier électronique et envoyer aux abonnés des avis quotidiens sur les publications, les mesures d’application de la loi et les documents de consultation. Certains ont répondu que la CSFO offrait déjà un service similaire. Nous reconnaissons que la CSFO tient à jour un Centre d’abonnement en ligne; cependant, le contenu se limite à des bulletins sectoriels. Nous imaginons un service d’abonnement qui répondrait aussi aux besoins des consommateurs, des investisseurs et des bénéficiaires de régimes de retraite. Ce service pourrait comprendre la distribution de documents de consultation (y compris les règles proposées de l’ARSF), d’avis de mesures d’application de la réglementation, d’avertissements publics (p. ex. concernant les escroqueries ou les activités non autorisées) et d’avis de nouvelles publications de l’ARSF par courriel envoyés aux parties intéressées.
Recommendation 39 : Le personnel professionnel ou agréé de l’ARSF devrait être tenu de répondre à toutes les normes d’exercice pertinentes dans l’exécution de ses activités (p. ex., les actuaires seraient tenus de répondre à toutes les normes d’exercice établies par l’Institut canadien des actuaires).
Nous reconnaissons que le personnel professionnel et accrédité de la CSFO répond probablement à toutes les normes de pratique applicables dans l’exercice de la plupart de ses activités. Néanmoins, nous sentons le besoin de recommander une exigence particulière en raison du nombre de plaintes qui nous ont été formulées lors de nos consultations.
Lors de nos discussions avec les assureurs automobiles, on n’a cessé de nous répéter que la CSFO n’observait pas toujours les normes actuarielles obligatoires appliquées par l’Institut canadien des actuaires. Par exemple, la signature d’un actuaire autorisé n’est pas toujours incluse et une expertise actuarielle n’est pas toujours fournie. De graves inquiétudes ont été exprimées concernant cette pratique, particulièrement en raison des exigences strictes imposées aux assureurs automobiles en matière de conformité, notamment rendre les directeurs généraux personnellement responsables de l’exactitude des présentations à l’organisme de réglementation. Lorsqu’ils entreprennent leurs activités, les assureurs automobiles ont recours à des équipes d’actuaires (nous avons entendu parler d’équipes comptant jusqu’à 60 actuaires), qui présentent tous des preuves de compétences et témoignent de leur travail. Cette exigence de ne devrait pas être unilatérale.
Tout membre du personnel professionnel ou accrédité de l’ARSF doit, dans tous les cas, respecter les mêmes normes de pratique professionnelle attendues de l’industrie. Dire le contraire contredirait notre recommandation que le mandat de l’ARSF prévoit l’obligation d’exercer ses activités avec le plus de transparence possible, comme il est indiqué à la recommandation 13.
71
Le Tribunal des services financiers (TSF)
Recommendation 40 : Le TSF devrait être établi par la loi comme un tribunal indépendant disposant de son propre budget financé par le gouvernement.
a. Le TSF devrait être habilité par sa loi habilitante à conclure une entente avec l’ARSF pour qu’elle lui fournisse un soutien administratif.
b. Le TSF devrait être soutenu sur le plan administratif par l’ARSF d’une façon qui respecte et facilite son indépendance.
c. Le TSF devrait être dirigé par un président permanent et un ou deux vice-présidents, et il devrait être soutenu par une liste d’arbitres à temps partiel ayant une expertise appropriée, nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil.
d. Un processus dans le cadre duquel des tiers formuleraient leurs observations devrait être établi afin d’aider le ministre des Finances à évaluer les compétences et l’expertise des candidats, puis faire des recommandations sur la pertinence de leur candidature.
e. Les arbitres devraient être nommés pour des périodes initiales de deux à trois ans, à concurrence de dix ans au total, pour faciliter un roulement ordonné entre les membres.
f. Le processus de nomination devrait être transparent et s’appuyer sur des consultations entre le ministre des Finances et le président du Tribunal, de préférence avec l’accord du président.
g. Le nombre de personnes nommées et de personnes nommées à temps partiel exigé par le TSF devrait être déterminé en fonction des besoins, de concert avec le président.
Nous avons noté l’important conflit d’intérêts qui existe actuellement entre le TSF et la CSFO. Comme nous l’avons indiqué plus tôt, le président et les vice-présidents de la Commission sont également les président et vice-présidents du TSF. Autrement dit, les personnes qui arbitrent les décisions réglementaires du surintendant font également partie de l’organisme mandaté pour offrir des services de réglementation. Bon nombre d’intervenants, y compris le TSF, nous ont indiqué qu’une séparation claire entre l’arbitre et l’organisme de réglementation devrait être requise.
À l’instar de la CSFO, le TSF a été créé en vertu de la Loi sur la CSFO. Outre le chevauchement entre le président et les vice-présidents, les membres du personnel du TSF (c.-à-d. ceux qui ne sont pas des arbitres) sont des employés de la CSFO et, par conséquent, relèvent du surintendant. Puisque le TSF n’est pas un « organisme doté d’une personnalité morale », il ne peut embaucher ses propres employés ni conclure des contrats. La CSFO, par l’intermédiaire du ministère des Finances, soutient le TSF à cet égard.
72
Afin que le TSF soit un tribunal pleinement efficace et indépendant, il devrait être établi en vertu de sa propre loi habilitante (une loi sur le tribunal des services financiers), et devrait relever du ministre des Finances. Le gouvernement financerait le budget du TSF en ce qui concerne le président, le vice-président et les autres arbitres du TSF nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Cela correspondrait au mode financement actuel d’autres tribunaux.
Afin de contrôler les coûts, la loi habilitante du TSF devrait lui permettre, à titre d’entité créée par voie législative, de conclure une convention de services avec l’ARSF pour obtenir un soutien administratif. Nous prévoyons que le TSF resterait dans les locaux de l’ARSF et partagerait des ressources communes comme la technologie de l’information, les ressources humaines et les installations. Le TSF ne devrait pas engager le coût de la location de ses propres bureaux ni du soutien général. Le partage des locaux et des ressources avec l’ARSF ainsi que la facturation conjointe des secteurs réglementés pour couvrir ces coûts comme c’est la pratique actuelle permettraient plutôt de faire des économies d’échelle.
On nous a signifié que ce type d’arrangement de partage des ressources pourrait soulever des inquiétudes ou laisser croire que l’indépendance du TSF pourrait être réduite. Nous ne sommes pas de cet avis. Tout d’abord, l’arrangement est beaucoup plus indépendant que la structure actuelle, dans laquelle le président et les vice-présidents du TSF siègent à la Commission même. De plus, une approche similaire a été proposée pour le RCRMC. Un document de consultation publié sur le cadre législatif et de gouvernance du RCRMC stipule que : « L’Autorité aura une Division de la réglementation responsable de la politique, de la réglementation, des opérations, des services consultatifs et des fonctions d’application de l’Autorité et un Tribunal indépendant qui instruira les instances de mise à exécution et autres instances administratives. »37. Dans le modèle du RCRMC, il y aurait un régulateur en chef et un président. Ce modèle pourrait fonctionner aussi bien pour l’ARSF. Tant que les mécanismes relativement à la gouvernance, à la surveillance, au personnel et à la responsabilité sont séparés, il n’y aurait pas d’incidence défavorable découlant du partage des ressources administratives et générales entre le TSF et l’ARSF.
En termes clairs, nous recommanderions uniquement le partage des ressources administratives et opérationnelles. Aucun membre du personnel de l’ARSF ne devrait être autorisé à assister ou à participer aux aspects décisionnels du TSF. Toute entente de service ou de soutien administratif entre l’ARSF et le TSF devrait respecter la distinction et l’indépendance de chaque organisme. L’entente ne devrait pas exiger la participation du TSF à tout aspect qui pourrait compromettre sa pleine indépendance décisionnelle.
37 http://ccmr-ocrmc.ca/wp-content/uploads/Commentary-French1.pdf, p. 2.
[TRADUCTION] « Nous convenons que le TSF devrait être distinct et indépendant de l’ARSF. »
Commission du régime de retraite de l’Ontario
73
Le TSF dans sa forme actuelle a exprimé ses préoccupations au fait que son fonctionnement ne dispose pas de ressources adéquates. En vertu de la loi actuelle, le TSF doit être constitué d’un président, de deux vice-présidents et jusqu’à concurrence de douze membres compétents. Il y a eu des difficultés importantes dans le recrutement de membres en raison du calendrier imprévisible du tribunal et de la faiblesse des indemnités quotidiennes. Il semble également que le processus de nomination ne se déroule pas toujours en temps opportun.
Nous croyons que, à titre de tribunal distinct et indépendant, le TSF devrait compter sur un président à temps plein et jusqu’à concurrence de deux vice-présidents qui continueraient d’occuper des postes à temps partiel. Les services d’un président à temps plein seraient vraisemblablement requis en raison des responsabilités accrues liées à un tribunal distinct et indépendant. L’occasion d’offrir un poste à temps plein pourrait aider au recrutement d’un expert compétent pour diriger le tribunal. Le président, les vice-présidents et l’équipe d’arbitres à temps partiel devraient être nommés selon leur expertise pertinente. La rémunération devrait être établie en fonction de l’expertise requise et de l’expérience en arbitrage du candidat. Comme dans le cas de l’ARSF, il sera difficile de recruter et de retenir des personnes si la rémunération offerte n’est pas adéquate.
Afin de faciliter la nomination de personnes compétentes ayant l’expertise requise, il faudrait établir un processus pour évaluer les candidats et faire des recommandations quant à leur adéquation. Un comité constitué du président et de vice-présidents, ainsi que des représentants du secteur, pourrait faciliter ce processus. Par exemple, un représentant de la section Droit des régimes de retraite et des avantages sociaux de l’Association du Barreau de l’Ontario pourrait participer au comité de nomination. Nous croyons que ceci aiderait à établir une approche transparente et consultative qui ferait en sorte que des candidats compétents seraient proposés au ministre. La nomination de membres aux termes de ce processus devrait s’appuyer sur des consultations entre le ministre et le président. Si l’accord du président est souhaitable, la recommandation finale serait celle du ministre, et la nomination serait annoncée par lieutenant-gouverneur en conseil.
Les membres du TSF devraient être nommés selon la Directive concernant les organismes et les nominations du gouvernement. Les mandats initiaux ne devraient pas excéder deux à trois ans et une série de nominations ne devrait pas dépasser plus de dix ans. Ceci constituerait une façon saine de contribuer au bon roulement des membres du TSF.
[TRADUCTION] « Professionnels hypothécaires du Canada soutient vigoureusement la mise en place d’un Tribunal des services financiers amélioré. »
Professionnels hypothécaires du Canada
74
Comme nous l’avons déjà indiqué, la Loi sur la CSFO autorise la nomination de 12 membres en plus du président et des vice-présidents. Dans sa présentation, le TSF a indiqué que les restrictions concernant la disponibilité et les conflits d’intérêts rendent difficile le recrutement de membres compétents parmi ceux qui occupent des emplois à temps plein ailleurs. Ceci rend encore plus difficile pour le TSF l’exécution des activités requises par son mandat. Le TSF a indiqué qu’une hausse du nombre de membres nommés à temps partiel pourrait aider à résoudre ce problème. Nous convenons que le TSF a besoin des ressources nécessaires pour fonctionner adéquatement. Nous encourageons fortement le gouvernement à habiliter le TSF, par le biais de la loi habilitante, à augmenter le nombre de membres à temps partiel au-delà de la limite actuelle de 12. Le nombre définitif devrait être établi aux termes d’une consultation avec le TSF actuel.
Recommendation 41 : Le TSF devrait avoir le pouvoir d’arbitrer des questions clairement définies dans la loi, y compris des appels de certaines décisions légales prises par l’ARSF.
La loi habilitante du TSF devrait définir clairement les questions et les secteurs qui seront soumis à l’arbitrage du tribunal. Le TSF devrait continuer d’entendre les appels concernant certains types de décisions légales prises par l’organisme de réglementation.
La loi habilitante du TSF devrait être souple, comme celle de l’ARSF, pour permettre l’ajout ultérieur de responsabilités. Compte tenu de la plus grande convergence des produits et des services, et des intermédiaires qui détiennent des permis multiples, et étant donné le désir de réduire les dédoublements et l’ambiguïté des efforts, il pourrait être possible à l’avenir pour le TSF d’agir à titre d’organisme central d’arbitrage pour l’ensemble du secteur des services financiers.
Recommendation 42 : Un mécanisme ou un processus devrait être établi pour permettre, encourager et faciliter un dialogue sur les grandes tendances et questions du secteur entre le TSF et le conseil d’administration de l’ARSF.
Il est important que les membres du TSF demeurent informés des tendances réglementaires et sectorielles émergentes au sein du secteur des services financiers et des régimes de retraite. À notre avis, une compréhension des tendances et des questions politiques sera essentielle pour le maintien d’un organisme d’arbitrage vigoureux. Les membres du tribunal ne devraient pas être tenus à l’écart de ce qui se passe dans les différents secteurs.
75
Nous aimerions préciser que nous ne proposons pas que le TSF soit impliqué dans des discussions de politique avec l’ARSF, ni que le TSF devrait discuter avec l’ARSF sur l’intention de la politique de l’ARSF lorsque les causes sont entendues. Le TSF, l’ARSF et possiblement d’autres entités devraient plutôt participer périodiquement à une table ronde réglementaire ou un forum politique pour discuter de questions comme le changement des pratiques réglementaires, des tendances sectorielles ou d’événements sur les marchés mondiaux. Ceci servirait de forum aux personnes afin de leur permettre de prendre connaissance des mêmes sujets et de s’engager dans une discussion ouverte.
Recommendation 43 : Dans le cadre de la législation ou autrement, l’Assemblée législative devrait faire en sorte que les tribunaux s’en remettent à l’expertise du TSF sur les questions de politique ou les autres questions qui relèvent de sa compétence.
Nous recommandons que la loi habilitante du TSF devrait lui attribuer les pouvoirs appropriés pour qu’il agisse en tant que véritable tribunal spécialisé, de sorte que les tribunaux s’en remettraient à ses décisions dans ses domaines d’expertise particuliers. Nous pensons que le gouvernement devrait prendre en considération une restriction légale appropriée portant sur l’examen judiciaire de décisions relevant de l’expertise du TSF dans des circonstances appropriées.
Des représentants de la communauté juridique ont exprimé des inquiétudes à l’égard du fait que le TSF soit perçu comme n’ayant pas toute l’expertise voulue, et ils ont fourni des exemples de cas où cela a mené à des demandes de contestation des décisions de la CSFO devant les tribunaux plutôt que devant le TSF.
Si nos autres recommandations concernant le TSF devaient être mise en œuvre, l’expertise, les ressources et l’indépendance du tribunal en seraient grandement améliorées. À notre avis, ceci aurait une incidence considérable pour assurer que les tribunaux s’en remettent à l’expertise du TSF dans les causes concernant les politiques ou autres causes qui relèvent de sa compétence.
76
Mise en œuvre
Recommendation 44 : La transition de la structure actuelle au régime envisagé dans ces recommandations doit être planifiée, mise en œuvre et supervisée avec soin et de façon stratégique, en tenant bien compte de son incidence potentielle sur les entreprises et les consommateurs touchés. Par conséquent, nous faisons les recommandations générales qui suivent :
a. Le gouvernement devrait procéder à l’élaboration de la loi habilitante de l’ARSF. De modifications législatives devraient également être apportées aux lois appliquées par la CSFO et la SOAD.
b. La proposition de loi visant l’établissement de l’ARSF devrait comprendre des dispositions pour la constitution d’un conseil d’administration initial qui aurait la responsabilité de superviser conjointement avec le gouvernement l’organisation de l’ARSF.
c. Le conseil d’administration initial pourrait compter moins de membres que le nombre prévu pour le conseil d’administration définitif, mais ce nombre devrait être suffisant pour obliger le conseil définitif afin qu’il puisse avoir le pouvoir de parler au nom de l’ARSF au cours du stade de mise en œuvre.
d. Le conseil d’administration initial, de concert avec le personnel du ministère des Finances, devrait concevoir et préparer un plan de mise en œuvre transparent qui serait approuvé par le gouvernement et mis en œuvre par une équipe de transition dédiée (« l’équipe de transition »).
e. L’équipe de transition devrait être indépendante des organismes existants, mais devrait, au besoin, leur demander conseil.
Si le gouvernement devait accepter nos recommandations en tout ou en partie, nous proposerions les recommandations suivantes de mise en œuvre de haut niveau. Même si nous pressons le gouvernement d’agir le plus rapidement possible, nous lui recommanderions également de planifier soigneusement et stratégiquement la mise en œuvre et que celle-ci devrait être effectuée d’une façon qui n’entraînerait pas de perturbations excessives pour les entreprises, les consommateurs ou les bénéficiaires de régimes de retraite.
La mise sur pied de l’ARSF ne serait pas entièrement comparable à la mise sur pied antérieure de la CSFO; une équipe de transition dirigée par un cadre supérieur dédié et responsable envers le ministre des Finances serait nécessaire pour assurer une mise en œuvre en douceur, d’une façon efficace et rapide. Nous craignons que si le gouvernement ou le ministère des Finances percevait cette initiative comme étant une démarche courante, des enjeux clés pourraient être oubliés ou ignorés.
[TRADUCTION] «...il est essentiel que le comité prenne en considération comment la nouvelle structure proposée pour l’ARSF sera mise en œuvre. »
Central 1 en collaboration avec Credit Unions of Ontario
77
Par conséquent, le gouvernement devrait établir en premier lieu une équipe de transition dédiée pour entreprendre les travaux en vue de la mise sur œuvre de l’ARSF et du TSF. La toute première tâche de l’équipe de transition serait de produire les lois habilitantes de l’ARSF et du TSF, et de prendre en considération les modifications appropriées et nécessaires à ces lois que la CSFO et la SOAD mettent en application. Nous suggérons que la rédaction des lois habilitantes soit faite de manière à permettre une mise sur pied rapide des sociétés et de leur gouvernance. La loi habilitante de l’ARSF devrait contenir des dispositions de transition et de mise en œuvre, y compris celles qui permettraient d’établir au début du processus un conseil d’administration provisoire38.
Lorsque le conseil d’administration initial aura été établi, il devrait travailler avec l’équipe de transition, y compris les membres clés du personnel du ministère des Finances, afin de préparer un plan de mise en œuvre. Le plan devrait définir les principales cibles et étapes ainsi qu’une stratégie pour engager les secteurs réglementés et le public. Une fois complété, ce plan devrait être soumis à l’examen et à l’approbation du ministre des Finances. À son approbation, l’équipe de transition aurait à prendre les mesures nécessaires pour exécuter le plan.
Enfin, même si nous avons le plus grand respect pour les personnes qui travaillent dans les organismes que nous examinons, elles ne devraient pas faire partie de l’équipe de transition de base. Elles apporteront sans aucun doute des conseils très utiles au cours du processus, mais le changement de paradigme que nous proposons ne doit pas être sous-estimé. Les personnes qui participent activement au système en place devraient continuer de se concentrer sur leur rôle important. Elles ne se trouveraient pas dans une position pour jouer un rôle important dans le développement des nouveaux organismes. La mise sur pied de l’ARSF doit se faire sans parti pris et sans crainte d’adopter une nouvelle approche.
38 Nous ne croyons pas qu’il soit nécessaire de mettre sur pied un conseil d’administration complet à cette
étape; toutefois, le conseil initial devrait avoir suffisamment de membres pour lier le conseil lorsqu’il sera complet. Par exemple, si le conseil initial n’a que quatre membres, cela ne l’empêcherait pas d’embaucher des hauts dirigeants, d’établir le soutien aux entreprises, de signer un bail, etc.
78
ANNEXE A – Participants à la consultation
Nous avons reçu des observations écrites en réponse à notre Énoncé de principe préliminaire de novembre 2015 de :
• Advocis • Allstate • Association canadienne des administrateurs
de régimes de retraite • Association canadienne des assureurs par
marketing direct • Association canadienne des compagnies
d’assurances de personnes • Association canadienne des courtiers de
fonds mutuels • Association canadienne des gestionnaires de
caisses de retraite • Association canadienne des institutions
financières en assurance • Association des assureurs • Association du Barreau de l’Ontario, Section
des régimes de retraite et des avantages sociaux
• Bureau d’assurance du Canada • Canadian Association of Insurance
Reciprocals • CANATICS • Central 1 Credit Union • Coalition des associations professionnelles
de santé/services d’assurance automobile de l’Ontario
• Commission du régime de retraite de l’Ontario
• Conseil immobilier de l’Ontario • Co-operators • Courtiers d’assurances inscrits de l’Ontario • Courtiers Indépendants en Sécurité
Financière du Canada • Desjardins • FAIR : Fair Association of Victims for
Accident Insurance Reform
• FAIR – Fondation canadienne pour l’avancement des droits des investisseurs
• Fédération canadienne des retraités • Financière Sun Life • Groupe consultatif des investisseurs de la
CVMO • Healthcare Insurance Reciprocal of Canada • Insurance Brokers Association of Ontario • LawPro • Life Insurance Settlement Association of
Canada • McBride Bond Christian LLP • Norton Rose Fulbright au nom de Centro
Mortgage Inc. • Oliver Publishing • Ombudsman des assurances de personnes • OMERS • Ontario Association of Architects • Ontario Co-operative Association • Ontario Mutual Insurance Association • Organisme canadien de réglementation du
commerce des valeurs mobilières • Particulier #1 • Particulier #2 • Particulier #3 • Particulier #4 • Primerica • Professionnels hypothécaires du Canada • Régime de retraite des employés des
Services de soins de santé de l’Ontario • Régime de retraite des enseignantes et des
enseignants de l’Ontario • Régimes de retraite des CAAT • Société ontarienne d’assurance-dépôts • Tribunal des services financiers
79
Nous avons reçu des observations écrites en réponse à notre Document de consultation d’avril 2015 de :
• Advocis • Alliance of Concerned Life Agents of Ontario • Allstate • Association canadienne des administrateurs
de régimes de retraite • Association canadienne des assureurs par
marketing direct • Association canadienne des compagnies
d’assurances de personnes • Association canadienne des conseillers
hypothécaires accrédités • Association canadienne des institutions
financières en assurance • Association des assureurs • Association des compagnies d’assurance
hypothécaire et titres du Canada • Association du Barreau de l’Ontario • Association of Credit Unions of Ontario • Association of Mortgage Investment
Professionals • Barreau du Haut-Canada • Bureau d’assurance du Canada • Canadian Association of Insurance
Reciprocals • Central 1 Credit Union • CGI Information Systems and Management
Consultants • Commission des services financiers de
l’Ontario • Courtiers Indépendants en Sécurité
Financière du Canada • Desjardins • Ethidex
• FAIR – Fondation canadienne pour l’avancement des droits des investisseurs
• Fédération canadienne des retraités • Financière Sun Life • Groupe Greengrass • Institut canadien des actuaires • Institut des fonds d’investissement du
Canada • Insurance Brokers Association of Ontario • Intact • LawPRO • Life Insurance Settlement Association of
Canada • Mortgage and Title Insurers • Ontario Association of Architects • Ontario Cooperative Association • Ontario Mutual Insurance Association • Commission du régime de retraite de
l’Ontario • Osler, Hoskin & Harcourt S.E.N.C.R.L./s.r.l • Particulier #1 • Primerica • Régime de retraite des Collèges d’arts
appliqués et de technologie • Régime de retraite des employés des
Services de soins de santé de l’Ontario • Régime de retraite des employés
municipaux de l’Ontario • Société ontarienne d’assurance-dépôts • TD Assurances • Toronto Financial Services Alliance • Tribunal des services financiers
Les observations écrites sont accessibles au public, sur demande. Veuillez envoyer un courriel à [email protected] pour en recevoir des copies électroniques.
80
Les participants aux tables rondes sectorielles ont été les suivants :
Secteur des coopératives : • Comptables professionnels agréés
• Alliance des Caisses Populaires de l’Ontario
• Lerners LLP
• Ontario Cooperative Association
• Prentice Yates Clark Secteur des courtiers hypothécaires :
• Association of Mortgage Investment Professionals
• Association canadienne des conseillers hypothécaires accrédités
• Commercial Real Estate Lenders Association of Ontario
• Independent Mortgage Brokers Association of Ontario
• Real Estate and Mortgage Institute of Canada Inc. Secteur des caisses populaires et des credit unions :
• Alliance of Large Credit Unions of Ontario’s
• Caisse Alterna/Banque Alterna
• Association of Credit Unions of Ontario
• Central 1 Credit Union
• Alliance des caisses populaires de l’Ontario limitée
• Fédération des caisses populaires de l’Ontario
• Meridian Secteur des régimes de retraite :
• Association canadienne des administrateurs de régimes de retraite
• Fédération canadienne des retraités
• Institut canadien des actuaires
• Régime de retraite des Collèges d’arts appliqués et de technologie
• Association du Barreau de l’Ontario • Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario
• Commission du régime de retraite de l’Ontario
• OPTrust
• Association canadienne des gestionnaires de caisses de retraite
81
Secteur de l’assurance (I.A.R.D.) : • Allstate
• Association canadienne des assureurs par marketing direct
• Institut canadien des actuaires
• Desjardins Groupe d’assurances générales
• Facility Association
• Insurance Brokers Association of Ontario
• Bureau d’assurance du Canada
• Barreau du Haut-Canada
• LawPRO
• Ontario Association of Architects
• ProDemnity
• TD Assurances
• Association canadienne des compagnies d’assurance titres Secteur de l’assurance (vie et santé) :
• Advocis
• Association canadienne des institutions financières en assurance
• Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes
• Independent Financial Brokers of Canada
• Life Insurance Settlement Association of Canada
• Financière Sun Life Secteur des prestataires de services de santé :
• Association of Independent Assessment Centres
• Coalition des associations professionnelles de santé/services d’assurance automobile de l’Ontario
• Ontario Rehab Alliance
82
Des discussions sans caractère officiel ont eu lieu avec les groupes et les personnes ci-dessous :
• Alliance of Large Ontario Credit Unions
• Autorité des marchés financiers
• Conseil du Trésor et ministère des Finances de l’Alberta
• Bryan Davies (président du conseil d’administration de la Société d’assurance-dépôts du Canada et ancien surintendant et chef de la direction de la Commission des services financiers de l’Ontario)
• Association canadienne des conseillers hypothécaires accrédités
• Association canadienne des assureurs par marketing direct
• Association canadienne des institutions financières en assurance
• FAIR - Fondation canadienne pour l’avancement des droits des investisseurs
• Association canadienne des compagnies d’assurances de personnes
• David Brown (ancien président du conseil d’administration de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario)
• Société ontarienne d’assurance-dépôts
• Commission des services financiers de l’Ontario
• Tribunal des services financiers
• Holly Bakke (ancien commissaire du Department of Banking and Insurance du New Jersey)
• Insurance Brokers Association of Ontario
• Bureau d’assurance du Canada
• Institut des fonds d’investissement du Canada
• Organisme canadien de réglementation du commerce des valeurs mobilières
• Association canadienne des courtiers de fonds mutuels
• Association du Barreau de l’Ontario (Section des régimes de retraite et des avantages sociaux)
• Ontario Co-operative Association
• Ontario Mutual Insurance Association
• Commission des valeurs mobilières de l’Ontario
• Comité consultatif des investisseurs de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario
83
• Phil Howell (ancien surintendant et chef de la direction de la Commission des services financiers de l’Ontario)
• Courtiers d’assurances inscrits de l’Ontario
• Financière Sun Life
84
ANNEXE B – Examens concomitants et récents
Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions – Examen quinquennal39 À l’automne 2014, l’adjointe parlementaire du ministre des Finances, Laura Albanese, a été nommée pour diriger l’examen législatif de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions qui, selon les exigences de la loi, doit être effectué tous les cinq ans. Le ministre des Finances a nommé le professeur de la Osgoode Hall Law School, Poonam Puri, en tant qu’expert-conseil pour aider madame Albanese à effectuer l’examen.
L’objectif de l’examen de l’adjointe parlementaire est de présenter des recommandations sur les moyens d’améliorer le cadre législatif pour que les credit unions et les caisses populaires puissent continuer de contribuer à l’économie de l’Ontario et à servir leurs sociétaires. L’adjointe parlementaire a complété son examen et a déposé un rapport final devant le ministre des Finances, en novembre 2015.
Dans le cadre des nombreuses composantes de l’examen, l’adjointe parlementaire a examiné les rôles de la CSFO et de la SOAD. Un document de consultation diffusé en octobre 2014 a permis de recueillir des commentaires sur les questions suivantes :
1. La répartition des obligations réglementaires entre la CSFO et la SOAD est-elle claire et appropriée?
2. Serait-il nécessaire de modifier le mandat ou la structure de gouvernance de la CSFO ou de la SOAD pour améliorer la supervision réglementaire du secteur des credit unions?
Le rapport final fait état de commentaires similaires à ceux que nous avons reçus dans le cadre de nos consultations avec le secteur. Plus particulièrement, il y existe un fossé entre les personnes qui perçoivent un conflit d’intérêts entre les rôles d’organisme de réglementation prudentielle et d’assureur de dépôts de la SOAD; celles qui estiment que la réglementation de la conduite du marché du secteur des credit unions devrait relever de la SOAD plutôt que de la CSFO; et celles qui s’accommodent du statut quo.
Reconnaissant notre examen continu, la recommandation finale de l’adjointe parlementaire se lit comme suit : « le gouvernement étudie les recommandations finales [du comité d’expert d’examen des mandats] afin de clarifier au besoin les rôles de la CSFO et de la SOAD, tout en protégeant les intérêts du système des caisses populaires/credit unions en Ontario ».
39 http://www.fin.gov.on.ca/fr/consultations/cu-cp/cu-cp09.html.
85
Solutions de rechange aux politiques sur la planification financière et les conseils financiers40
L’Ontario ne dispose pas d’un cadre juridique général pour exercer une surveillance sur les activités des personnes qui offrent des conseils et des services de planification financière. Des entreprises privées se font concurrence pour offrir des cours et des services d’accréditation, mais l’adhésion n’est pas obligatoire.
Pour mieux comprendre les lacunes possibles en matière de protection des consommateurs, le gouvernement de l’Ontario s’est engagé en 2013 à faire enquête sur les avantages d’une réglementation mieux adaptée aux personnes qui se consacrent à la planification financière et à la prestation de services de consultation financière. Par conséquent, le ministère des Finances a mené une consultation en 2014 auprès des intervenants à laquelle ont participé des représentants du secteur et des groupes de défenses des consommateurs.
Par la suite, le gouvernement de l’Ontario a nommé un comité d’experts pour examiner les solutions de rechange aux politiques sur la planification financière et les conseils financiers (le « comité d’experts ») dont le mandat est de présenter des avis et des recommandations à savoir si la planification financière et la prestation de conseils financiers en Ontario devraient être réglementées, et dans quelle mesure, ainsi que de déterminer la portée d’une telle réglementation.
En juin 2015, le comité d’experts a publié un document de consultation initiale afin de solliciter des commentaires sur des questions précises concernant la portée de la planification financière et des conseils financiers; le caractère adéquat du cadre réglementaire actuel et la possibilité d’y apporter des changements; les conflits d’intérêts; les avantages et les préjudices pour les consommateurs; l’information aux consommateurs. La consultation initiale a pris fin en septembre 2015 et les parties intéressées y ont présenté 107 observations. Le comité d’experts publiera ses recommandations stratégiques préliminaires ce printemps. Les intervenants auront l’occasion de présenter leurs commentaires sur ces recommandations stratégiques préliminaires. Le comité d’experts devrait présenter son rapport final au gouvernement à l’automne 2016.
Au moment de notre examen, les recommandations stratégiques préliminaires n’avaient pas encore été déposées; cependant, nous avons rencontré le comité d’experts en plusieurs occasions afin de discuter des liens potentiels entre leur examen et le nôtre.
40 http://www.fin.gov.on.ca/fr/consultations/rfp.html.
86
Bureau de la vérificatrice générale de l’Ontario – Rapport annuel de 2014
Chaque année, la vérificatrice générale (VG) diffuse un rapport annuel qui comprend, entre autres, divers audits de l’optimisation des ressources. Selon la VG, « nos audits de l’optimisation des ressources (AOR) ont pour but d’examiner la qualité de la gestion des programmes et des activités des ministères du gouvernement, des organismes du secteur parapublic, des organismes de la Couronne et des sociétés contrôlées par la Couronne ». La section 3.03 du Rapport annuel de 2014 de la VG a comporté une évaluation de la CSFO.
La VG a entrepris d’examiner la réglementation des régimes de retraite, des coopératives et des prestataires de services financiers assujettis à la réglementation de la CSFO, plus particulièrement les assureurs et leurs agents, les courtiers hypothécaires, les credit unions et les caisses populaires de même que les sociétés de prêt et de fiducie. L’intention était d’évaluer l’efficacité des systèmes et des procédures que la CSFO utilise pour réglementer ces secteurs. L’audit a essentiellement porté sur les activités de la CSFO au cours des exercices 2011-2012, 2012-2013 et 2013-2014.
En ce qui concerne les régimes de retraite, la VG s’est dite préoccupée par le nombre croissant de régimes de retraite à prestations déterminées qui ne sont pas entièrement capitalisés et par le risque qu’ils présentent pour le Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR). La VG a également constaté que le surintendant des services financiers disposait de pouvoirs limités, en vertu de la Loi sur les régimes de retraite (LRR), pour traiter avec les administrateurs de régimes de retraite fortement sous-capitalisés, en particulier par rapport aux pouvoirs dont dispose le Bureau du surintendant des institutions financières, à l’échelle fédérale.
La VG a recommandé que la CSFO utilise mieux les pouvoirs que lui confère la LRR et qu’elle renforce le suivi des régimes sous-capitalisés. Selon la VG, la CSFO n’a examiné sur place que 11 pour cent des régimes sous-capitalisés en trois ans. Dans le cadre de ces examens, la VG a soutenu que la CSFO ne couvrait pas adéquatement des enjeux importants tels que la question consistant à savoir si les investissements étaient conformes à la loi fédérale, et elle a observé que la CSFO déployait peu d’efforts pour contrôler les investissements effectués par les administrateurs.
Pour examiner la surveillance exercée par la CSFO des secteurs des services financiers réglementés, la VG s’est concentrée sur la Division de la délivrance des permis et de la surveillance des pratiques de l’industrie (DDPSPI). Dans le cadre de son examen, la VG a mis en lumière les principales constatations qui suivent :
• La CSFO a assuré une surveillance minimale des coopératives, en dépit de leur capacité de mobiliser des fonds substantiels auprès du public. De plus, la CSFO n’a pas recouvré la totalité de ses coûts associés aux coopératives.
87
• Le contrôle, y compris les enquêtes auprès des agents d’assurance-vie, a été insuffisant. La CSFO n’a pas vérifié si les agents étaient titulaires d’une assurance responsabilité civile professionnelle valide, ni si les agents qui avaient fait l’objet de mesures disciplinaires de la part d’autres organismes de réglementation avaient fait faillite ou avaient des casiers judiciaires, au moment des renouvellements de leurs permis.
• Le traitement des plaintes accusait du retard et les mesures d’application de la loi étaient médiocres. Le traitement des plaintes relatives à des infractions criminelles telles que la fraude et la falsification de documents avait été sérieusement retardé et les enquêtes qui en ont résulté avaient donné lieu à de piètres mesures d’application de la loi. Dans certains cas, la tenue des enquêtes s’était étendue sur plusieurs années.
• La Division de la délivrance des permis et de la surveillance des pratiques de l’industrie de la CSFO n’avait effectué des examens proactifs que dans le secteur du courtage hypothécaire, et la tenue de toutes les autres enquêtes avait fait suite à des plaintes.
• La CSFO ne dispose pas de mécanismes adéquats d’échange d’information avec les autres organismes de réglementation pour assurer la communication de l’information dans le cas où une autre entité impose des mesures disciplinaires à un agent.
• Il serait bon que la CSFO explore des possibilités de transférer les responsabilités de surveillance aux organisations d’autoréglementation (OAR).
Le texte intégral de la section 3.03 du rapport de la VG est accessible au : http://www.auditor.on.ca/fr/content-fr/annualreports/arreports/fr14/303%20AR14%20fr.pdf.
Programme d’évaluation du secteur financier de 2014 du Fonds monétaire international
Le Fonds monétaire international a observé dans son Programme d’évaluation du secteur financier de 2014 que l’AMF du Québec exerçait ses activités conformément aux pratiques exemplaires internationales et disposait de ressources adéquates pour réglementer efficacement la conduite du marché en fonction des risques. En revanche, le FMI a déclaré que la capacité d’action de la CSFO était restreinte en raison de ses ressources limitées et que la Commission avait adopté une approche tant réactive que fondée sur les risques de l’ensemble du secteur à l’égard de la supervision des sociétés d’assurance fédérales et des nombreux intermédiaires en assurance qu’elle a pour mission de réglementer. En ce qui concerne la réglementation des intermédiaires, le FMI a observé que l’approche de la CSFO « est plus réactive, en réponse essentiellement à des autodéclarations de non-conformité ou à des plaintes et de l’information reçues » [Traduction]. Dans le cas des intermédiaires en assurance I.A.R.D., le FMI a déclaré que le manque de ressources restreignait la capacité de la CSFO et des Courtiers d’assurances inscrits de l’Ontario d’exercer un suivi uniforme sur le calendrier, la livraison et le contenu du matériel point de vente.
88
Dans son rapport, le FMI a noté qu’il « est essentiel que la CSFO dispose de ressources et d’une capacité financière adéquates pour faire face à la taille et à la diversité du marché de l’Ontario » [Traduction]. Le FMI a recommandé que le gouvernement soustraie la CSFO à ses contrôles financiers et à ses directives administratives pour raffermir son autonomie.
Le texte intégral du Programme d’évaluation du secteur financier de 2014 peut être consulté ici : http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2014/cr1472.pdf.
Un juste équilibre : Une retraite sûre, Un régime abordable, Des règles équitables – Rapport de la Commission d’experts en régimes de retraite
La Commission d’experts en régimes de retraite a été instituée en novembre 2006, en réaction aux défis grandissants auxquels faisaient face les régimes de retraite et à la nécessité de réformer les mesures législatives sur les régimes de retraite de l’Ontario.
Le gouvernement met en œuvre progressive des réformes réglementaires qui reflètent les recommandations de la Commission d’experts depuis l’adoption de textes de loi clés en 2010; cependant, de nombreuses recommandations liées à l’organisme de réglementation n’ont pas encore été mises en place par la province.
Le rapport a recommandé la création d’un organisme de réglementation des régimes de retraite distinct et indépendant ayant des pouvoirs en matière d’établissement de budget et de dotation en personnel, et d’autres pouvoirs d’autogestion comparables à ceux de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario. Cet organisme collaborerait à l’élaboration d’une politique en matière de régimes de retraite en recueillant des données et en mettant à contribution ses connaissances confirmées, qui s’appuient sur son expérience du fonctionnement du système de réglementation.
Le rapport a recommandé que les pouvoirs du surintendant soient renforcés d’un certain nombre de manières, soit la formulation des hypothèses actuarielles obligatoires, l’examen des effets du fractionnement des régimes, la fusion ou le transfert d’actifs, et l’établissement de points de repère pour déterminer quels sont les régimes qui risquent d’être en situation de défaut.
De plus, le rapport a recommandé la création d’un nouveau Tribunal des régimes de retraite de l’Ontario, qui disposerait de compétences exclusives, définitives et contraignantes à l’égard de toutes les questions liées à la LRR, serait présidé par un juriste et compterait deux membres ayant des antécédents en droit et deux membres ayant des antécédents en actuariat. Le rapport a également recommandé que le tribunal dispose de tous les pouvoirs nécessaires pour prendre des décisions.
Pour plus de détails, veuillez vous reporter au texte intégral du Rapport de la Commission d’experts sur les régimes de retraite, accessible ici : http://www.fin.go.on.ca/en/consultations/pension/report/.
89
ANNEXE C – Tendances observées dans les secteurs réglementés
Pour faciliter notre examen des mandats de la CSFO, du TSF et de la SOAD, le ministère des Finances a fait appel à un cabinet de services-conseils pour qu’il produise une analyse des secteurs des services financiers et de la réglementation ainsi que des tendances sectorielles plus précises. De plus, nous avons entendu un certain nombre de groupes et de personnes qui ont communiqué une information très utile sur l’avenir des services financiers et de leur réglementation.
• Émergence de la concurrence provenant de prestataires non traditionnels de services financiers et de distributeurs de produits multiples
Les progrès technologiques favorisent l’apparition de nouveaux acteurs qui disposent d’un accès rapide au marché.
De nouveaux participants (p. ex., Google, Wal-Mart, Home Depot et Samsung) peuvent tenter de vendre de nouveaux produits et services financiers à leurs clients existants, ce qui pourrait transformer les canaux de distribution classiques et provoquer une rupture au sein de ces derniers. L’organisme de réglementation et les participants au marché doivent être préparés à réagir de manière à protéger et à responsabiliser les consommateurs.
Les entrepreneurs locaux pourraient se tourner vers le financement collectif plutôt que vers les prêteurs traditionnels pour mobiliser des capitaux. De nouvelles règles assouplies permettront aux entreprises de faire de la sollicitation une fois qu’elles se seront inscrites auprès d’un organisme de réglementation des valeurs mobilières.
• Innovations technologiques susceptibles d’être avantageuses pour les consommateurs, mais de présenter de nouveaux risques
De nombreux observateurs perçoivent la technologie comme un catalyseur de transformations centrées sur les consommateurs au sein du secteur des services financiers. Ces consommateurs s’attendront à ce que les organismes de réglementation soient souples et favorables à cet environnement en mutation. Ils s’attendront à un type de surveillance qui ne brime pas l’innovation. Les récents changements apportés comprennent l’assurance automobile facturée à l’usage et les véhicules autonomes, l’analytique de données de plus en plus complexes et l’essor du commerce électronique et des médias sociaux.
La popularité dont jouit l’économie du partage avec l’apparition d’acteurs tels que Uber, Rover et Airbnb est un exemple concret du désir des organismes de réglementation de s’adapter aux exigences des consommateurs.
Les progrès de la technologie automobile (p. ex., la télématique) peuvent entraîner des transformations perturbatrices dans la manière dont les polices d’assurance automobile sont souscrites, tarifées et distribuées. Par exemple, les consommateurs peuvent acheter une assurance auprès du fabricant ou du concessionnaire de voitures.
90
• Regroupement en cours des principaux acteurs sur le marché
On observe une tendance soutenue au regroupement au sein du secteur des credit unions, en Ontario et au Canada. Dans de nombreux cas, ce regroupement fait écho aux enjeux du développement durable auxquels le secteur fait face. Cette tendance se traduit par l’émergence d’institutions de dépôts et de prêts plus vastes.
Les prestataires de services de santé, le groupe le plus récent de fournisseurs de services dont les relations avec les assureurs automobiles sont réglementées, se regroupent en raison de la hausse des coûts associés à la réglementation. Les petites cliniques appartenant à des praticiens sont de plus en plus appelées à soutenir la concurrence d’entités nettement plus importantes.
• Nouveaux venus et nouveaux services qui devancent la réglementation en place
On assiste à une augmentation perceptible de services non standards, par exemple ceux des promoteurs hypothécaires et des prêteurs non bancaires consortiaux. Ces services sont régis par les lois existantes, mais certains observateurs estiment que l’organisme de réglementation ne les soumet pas à un examen assez rigoureux. Les organismes de réglementation devront devenir de plus en plus agiles et réceptifs aux failles émergentes du suivi et de l’application de la loi.
• Intégration et coordination tant nationales que mondiales des activités de réglementation
Le Canada et les autres territoires de compétence se tournent vers une approche plus concertée de la réglementation des services financiers et de la communication en matière de réglementation. Cela comprend l’établissement et l’adoption de normes internationales de supervision de la réglementation et du marché; une participation accrue aux organismes de réglementation et de surveillance nationaux ou internationaux; et la conclusion d’ententes (p. ex., un protocole d’entente) entre les organismes de réglementation.
• Centralisation d’une surveillance prudentielle pour effectuer un meilleur suivi du risque systémique
On observe une tendance internationale à l’adoption d’une double méthode de réglementation des services financiers, selon laquelle la responsabilité de la conduite du marché et de la réglementation prudentielle est attribuée à des entités distinctes. Les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie ont tous adopté cette approche.
Cette tendance a été provoquée par la crise financière de 2007-2008, qui s’est traduite par la nécessité de recourir à une réglementation et à une surveillance plus étroites des problèmes de solvabilité pour atténuer le risque systémique.
91
• Concurrence mondiale et menace qu’elle présente pour les régimes de retraite classiques et la viabilité du Fonds de garantie des prestations de retraite
Les changements intervenus dans les conditions économiques, les nouveaux accords de libre-échange et le recul en Amérique du Nord des secteurs de la fabrication, des ressources naturelles, des médias et du commerce de détail syndiqué déstabilisent certains grands employeurs et les niveaux de provisionnement de leurs régimes de retraite canadiens. Les taux d’intérêt historiquement bas plombent encore davantage le niveau de capitalisation des régimes de retraite, de sorte que le Fonds de garantie des prestations de retraite est exposé à une hausse des demandes d’indemnisation supérieure à ce qu’il peut gérer.
• Attentes grandissantes du public, manque d’uniformité des règles en matière de divulgation des frais et devoir de vigilance attendu des intermédiaires de vente
Les consommateurs et certains participants au marché sont de plus en plus conscients de l’écart entre les exigences en matière de divulgation et de transparence imposées aux intermédiaires sur le marché ontarien des services financiers et les normes plus rigoureuses des autres pays. Les consommateurs, les investisseurs et les défenseurs de leurs droits continueront d’exiger des normes communes aux secteurs d’activité semblables.
• Tendance internationale à cesser de réglementer la tarification de l’assurance automobile dans un contexte où les consommateurs recherchent une protection plus personnalisée
De nombreux territoires de compétence, en particulier aux États-Unis et en Europe, ont cessé d’utiliser le système d’approbation antérieur, qui est utilisé pour réglementer la tarification de l’assurance automobile en Ontario. À la suite de la mise en place d’un système plus souple, un territoire américain a observé des baisses des tarifs d’assurance automobile dans le cas de près de 80 pour cent des automobilistes.
Selon des projections, les territoires de compétence continueront d’abandonner cette approche, qui a été décrite comme étant rigide et indûment coûteuse. De nombreuses recherches universitaires montrent que la réglementation des tarifs s’accompagne en fait de coûts supérieurs à ceux que les consommateurs assumeraient sur un marché concurrentiel.
Les exigences grandissantes des consommateurs à l’égard des services personnalisés, des produits et des tarifs continueront de stimuler l’innovation sur le marché et amèneront les organismes de réglementation et les gouvernements à reconsidérer les politiques et la réglementation existantes (p. ex., l’assurance facturée en fonction de l’utilisation stimulera la tendance à la personnalisation des tarifs et nécessitera une réglementation souple).
92
ANNEXE D – Aperçu des organismes
Commission des services financiers de l’Ontario et Tribunal des services financiers – Structure et mandate
La Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario institue la Commission des services financiers de l’Ontario en tant qu’organisme composé de cinq personnes : le président et deux vice-présidents, le directeur des arbitrages (nommé en vertu de la Loi sur les assurances) et le surintendant des services financiers. Le président et les deux vice-présidents de la Commission sont, du fait de leurs fonctions, également président et vice-présidents du TSF.
Le surintendant des services financiers est nommé en vertu de la Partie III de la Loi de 2006 sur la fonction publique de l’Ontario. Le président et les vice-présidents du TSF et le directeur des arbitrages sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil.
La Loi sur la CSFO prescrit que la raison d’être de la Commission est de :
(a) dispenser des services de réglementation afin de protéger l’intérêt public et d’accroître la confiance de la population dans les secteurs réglementés;
(b) formuler des recommandations à l’intention du ministre sur les questions touchant les secteurs réglementés;
(c) fournir les ressources nécessaires au bon fonctionnement du TSF.
1. Loi de 2003 sur la stabilisation des taux d’assurance-automobile 2. Loi sur les sociétés coopératives 3. Loi sur l’assurance-automobile obligatoire 4. Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions 5. Loi de 1997 sur la Commission des services financiers de l’Ontario 6. Loi sur les assurances 7. Loi sur les sociétés de prêt et de fiducie 8. Loi de 2006 sur les maisons de courtage d’hypothèques, les prêteurs
hypothécaires et les administrateurs d’hypothèques 9. Loi sur l’indemnisation des victimes d’accidents de véhicules automobiles
10. Loi sur les services hospitaliers et médicaux prépayés 11. Loi sur les courtiers d’assurances inscrits 12. Loi sur les régimes de retraite
93
Il incombe au surintendant d’accorder divers permis et approbations, conformément aux dispositions des lois qui régissent la CSFO. Dans l’exercice de ses fonctions, le surintendant a des pouvoirs et des obligations étendus en vertu de chaque loi : émettre des directives; assurer la tenue d’enquêtes, d’examens et d’inspections; imposer la production de documents et d’information; exiger la production d’éléments de preuve et la présence de témoins; assurer la recherche et la saisie de documents; délivrer, révoquer ou suspendre des permis; imposer des conditions; diriger des poursuites; imposer des sanctions administratives et émettre diverses ordonnances.
Le TSF est habilité à entendre certains appels et à revoir des décisions du surintendant et de la SOAD, conformément aux dispositions des lois qui régissent la CSFO. Le TSF a compétence exclusive pour exercer les pouvoirs qui lui sont dévolus et pour trancher toutes les questions de droit ou de fait dans toutes les affaires dont il est saisi. Le TSF peut établir ses propres règles de pratique et de procédure, déterminer ce qui constitue un avis public adéquat, mener les enquêtes ou les inspections nécessaires et imposer la production d’éléments de preuve et la présence de témoins.
Le directeur des arbitrages est habilité à nommer des médiateurs et des arbitres en vertu de la Loi sur les assurances pour régler les différends concernant l’admissibilité aux indemnités d’accidents légales ou le quantum des indemnités d’accidents légales. Le directeur peut entendre des appels de décisions arbitrales et a compétence exclusive pour déterminer toutes les questions de fait et de droit et émettre diverses ordonnances.
Société ontarienne d’assurance-dépôts – Structure et mandat
La Société ontarienne d’assurance-dépôts est régie par la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions. Fondée en 1977 sous la dénomination Société ontarienne d’assurance des actions et dépôts, la SOAD est dépourvue de capital-actions. Elle est régie par un conseil d’administration qui compte au plus neuf membres nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil.
Les fonctions du conseil d’administration consistent à gérer les affaires de la Société ou à en superviser la gestion, et à remplir d’autres fonctions conformément aux dispositions de la Loi de 1994 sur les caisses populaires et les credit unions, les prescriptions de la réglementation ou les exigences de ses règlements administratifs.
Le conseil a administrativement délégué une partie de ses obligations au chef de la direction, dont le poste au sein de la Société n’est pas reconnu dans les textes de loi. Le chef de la direction n’est pas membre du conseil d’administration.
94
Le rôle de la Société consiste à :
(a) fournir une assurance contre les risques de perte totale ou partielle de dépôts auprès d’une caisse populaire;
(b) encourager la stabilité du secteur des caisses en Ontario en tenant compte de la nécessité de permettre aux caisses d’être concurrentielles tout en prenant des risques raisonnables;
(c) atteindre les fins que stipulent les clauses a) et b) au profit des déposants des credit unions de manière à minimiser les risques de perte pour la Société;
(d) recueillir, accumuler et publier des statistiques et autres renseignements pertinents se rapportant aux caisses;
(e) remplir les fonctions prescrites par la Loi ou les règlements ou exercer toutes les activités que la Société est tenue d’exercer ou est autorisée à exercer en vertu de la Loi ou des règlements;
(f) atteindre les autres objectifs que précise par écrit le ministre ou qui sont prescrits.
De plus, la Société possède les pouvoirs complémentaires de s’acquitter de toutes les tâches nécessaires ou accessoires pour atteindre les buts qui sont énumérés dans la loi.
La Société peut, avec l’approbation du ministre, créer et acquérir des filiales.
Sous réserve de l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil, la Société peut émettre des règlements administratifs sur des questions précises, c’est-à-dire prescrire les normes régissant de saines pratiques opérationnelles et financières pour les credit unions, définir l’expression « dépôt » aux fins de l’assurance-dépôts et régir la déclaration et le paiement des réductions de primes.
La Société est tenue de gérer un fonds de réserve d’assurance-dépôts pour régler les demandes d’indemnisation d’assurance-dépôts, les coûts de maintien ou de liquidation ordonnée des credit unions en difficulté financière, l’aide financière accordée aux credit unions sous administration ou en cours de liquidation ainsi que les coûts d’exploitation de la Société.
Les primes d’assurance-dépôts prescrites par les règlements sont perçues par la Société et sont déposées dans le Fonds de réserve d’assurance-dépôts.
La Société peut ordonner qu’une credit union soit supervisée ou administrée, sous réserve du respect des critères appropriés dans les mesures législatives. En tant qu’administratrice, la Société a le pouvoir de diriger les activités d’une credit union ou d’exiger la fusion d’une credit union, la cession de son actif et de son passif ou sa liquidation. La Société peut également être nommée liquidatrice.
95
Depuis 2009, la Société a également le pouvoir d’émettre des ordonnances associées à des questions de solvabilité telles que des investissements, la liquidité et la suffisance du capital. De plus, elle peut imposer des sanctions administratives pécuniaires. Elle approuve l’achat de matériel et les opérations de vente ainsi que l’acquisition de filiales par des credit unions. La Société a des pouvoirs d’examen et le pouvoir d’émettre des directives en matière de suffisance du capital qui ont force de loi.
96
ANNEXE E – Recommandations finales
Mandat
1. Un nouvel organisme de réglementation devrait être créé et nous proposons qu’il soit désigné sous le nom d’Autorité de régulation des services financiers (ARSF).
2. L’ARSF exercerait ses activités en tant qu’organisme intégré de réglementation des
services financiers chargé de la réglementation de la conduite du marché, des régimes de retraite et des questions d’ordre prudentiel. Chacune de ses divisions devrait être chargée d’un aspect particulier, mais exercer ses activités de manière concertée et uniforme.
3. La structure et la gouvernance de l’organisme de réglementation devrait être assez flexible pour permettre l’ajout ou le retrait de responsabilités conformément à sa loi habilitante.
4. La loi habilitante devrait assurer la clarté et la souplesse du mandat de l’ARSF et conférer à cet organisme des responsabilités et des pouvoirs complets à l’égard de toutes les questions relevant de sa compétence. La loi devrait comporter un énoncé de principes précis et un énoncé spécifique de la raison d’être de l’ARSF et lui conférer les pouvoirs réglementaires nécessaires pour qu’elle puisse remplir son mandat de réglementation. Le mandat de l’ARSF devrait trouver un équilibre entre les intérêts et les résultats souhaités pour tous les secteurs surveillés :
a. Dans le contexte des services financiers, l’ARSF devrait fournir une protection robuste et efficace des consommateurs tout en faisant la promotion d’un secteur des services financiers fort, innovateur, dynamique et concurrentiel.
b. Pour ce qui est des régimes de retraite, l’ARSF devrait être tenue de protéger les bénéficiaires tout en faisant la promotion d’un système des régimes de retraite fort et durable, qui fonctionnerait de façon efficace et juste en trouvant un équilibre entre les intérêts de toutes les parties.
5. La structure de la loi habilitante de l’ARSF devrait reposer explicitement sur trois thèmes principaux :
a. le mandat et l’objet;
b. les principes et les objectifs;
c. les outils et les moyens.
97
6. Le mandat devrait obliger l’ARSF à se servir de ses pouvoirs réglementaires pour décourager de manière adéquate, ferme et cohérente les activités ou comportements frauduleux pouvant induire en erreur les consommateurs et les bénéficiaires de régimes de retraite ou leur nuire.
7. Le mandat de l’ARSF devrait être guidé par les principes de haut niveau du G20 de l’OCDE.
8. L’ARSF devrait être tenue d’élaborer et de publier chaque année un énoncé des
priorités, et de demander les commentaires du public à ce sujet, ce qui comprendrait les énoncés de l’approche décrits à la recommandationn 27c).
9. Le mandat de l’ARSF devrait comprendre l’obligation d’entreprendre ses activités d’une manière proactive.
10. Pour conserver sa pertinence et sa souplesse, le mandat de l’ARSF devrait comporter
un engagement à encourager l’innovation et la transparence dans les secteurs réglementés. L’ARSF devra demeurer à l’affût des enjeux pouvant nuire à sa capacité de s’acquitter de son mandat.
11. Le mandat de l’ARSF devrait prévoir l’obligation de travailler et de collaborer avec les autres organismes de réglementation (y compris les organismes d’autoréglementation) pour coordonner les mesures réglementaires afin d’éviter le chevauchement et l’arbitrage réglementaires et de faire en sorte que les consommateurs et les bénéficiaires de régimes de retraite puissent traiter en toute confiance avec les secteurs réglementés.
12. L’ARSF devrait avoir :
a. un cadre réglementaire et une approche qui favoriserait la cohérence dans tous
les secteurs réglementés;
b. un mécanisme amélioré de partage de l’information pertinente entre les organismes de réglementation afin de veiller à ce que les mesures disciplinaires et d’application de la loi imposées par un autre organisme ou une autre division de l’ARSF soient bien appliquées ailleurs, et à ce que l’élaboration de nouvelles règles soit coordonnée pour assurer l’équité et la cohérence;
c. les pouvoirs et les outils nécessaires pour assurer l’application de ce qui précède.
13. L’ARSF devrait être tenue en vertu de la loi d’exercer ses activités d’une façon transparente, efficace et efficiente dans la mesure du possible, et elle devrait lancer des initiatives favorisant la confiance envers le régime réglementaire et les secteurs financiers dans lesquels l’ARSF exercera ses activités.
98
14. Les organismes d’autoréglementation (OAR), existants ou nouveaux, exerçant leurs
activités dans les secteurs des services financiers conformément à la loi habilitante de l’ARSF devraient se rapporter à l’ARSF, qui devrait avoir le pouvoir de déléguer des fonctions réglementaires à un OAR. Si la législation existante exige des modifications pour obtenir ces résultats, cela devrait être fait.
15. Le gouvernement devrait envisager de transférer à l’ARSF la responsabilité réglementaire qui relève actuellement du ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs (MSGSC) relativement à la surveillance des fournisseurs de services financiers comme les prêteurs sur salaire et les courtiers en prêts, les agences d’évaluation du crédit à la consommation, les conseillers en endettement et en crédit et les assureurs de garanties.
16. Le gouvernement devrait éliminer le chevauchement de responsabilité lié à la réglementation et au soutien des coopératives.
a. Le ministère des Services gouvernementaux et des Services aux consommateurs devrait être responsable de l’incorporation des entreprises et d’offrir le type de conseils pratiques offert aux autres entreprises.
b. La réglementation des coopératives devrait relever des autorités responsables des secteurs dans lesquels elles exercent leurs activités.
c. Les prospectus utilisés par les coopératives pour mobiliser des capitaux auprès du public devraient être réglementés comme les documents d’offre semblables utilisés pour mobiliser des capitaux dans la province.
17. Le gouvernement devrait exiger que les documents utillisés pour mobiliser des capitaux
pour les placements hypothécaires consortiaux soient assujettis au même niveau de réglementation que celui qu’applique l’organisme de réglementation des valeurs mobilières pour les autres documents d’offre servant à mobiliser des capitaux dans la province.
18. L’administration et le financement du Fonds d’indemnisation des victimes d’accidents de véhicules automobiles ne devraient pas relever de l’ARSF.
a. Le gouvernement devrait travailler avec le secteur afin de transférer la responsabilité à l’Association des assureurs, dont le fonctionnement est assuré à l’échelle sectorielle.
b. Une solution pratique visant à gérer tout passif non capitalisé devrait faire partie du transfert.
99
Gouvernance
19. L’ARSF devrait être une société autofinancée sans capital-actions exerçant ses activités de façon indépendante par rapport au gouvernement, et elle devrait néanmoins rendre compte à l’Assemblée législative par l’entremise du ministre des Finances.
20. L’ARSF devrait avoir le pouvoir d’embaucher du personnel hors des conventions collectives, des limites de rémunération et des autres contraintes d’embauche de la fonction publique de l’Ontario afin d’appuyer sa capacité de recruter des professionnels et des experts du secteur au besoin.
21. L’ARSF devrait avoir un conseil d’administration dont les membres, sélectionnés selon
leurs compétences, sont nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil. Le conseil assurerait la surveillance des activités de l’ARSF et devrait avoir le pouvoir de nommer un chef de la direction.
a. Le chef de la direction devrait assurer la surveillance d’autres gestionnaires et
relever du conseil, mais ni le chef de la direction ni ces autres gestionnaires ne siégeraient au conseil.
b. Le président du conseil devrait relever du ministre des Finances, et devrait
satisfaire aux exigences précises prescrites par la loi habilitante et énoncées dans un protocole d’entente.
c. Le conseil d’administration devrait approuver et publier un plan stratégique, établir la politique en matière de réglementation et surveiller les activités de l’ARSF pour s’assurer que celle-ci soit conforme à son mandat.
d. Les nominations au conseil devraient être guidées par une grille clairement définie permettant de déterminer les compétences et l’expertise nécessaires, et non par une exigence stricte visant à atteindre un équilibre de représentation des secteurs réglementés. Cette grille de compétences devrait être rendue publique et un comité du conseil devrait proposer des candidats pour le conseil, conformément à des pratiques de gouvernance exemplaires.
e. Le conseil devrait tenir des réunions au moins une fois par année avec les secteurs assujettis à la surveillance de l’ARSF.
100
22. Le conseil d’administration de l’ARSF devrait disposer de pouvoirs de réglementation dont la portée serait clairement définie dans la loi.
a. Un processus d’établissement des règles devrait comporter une exigence visant à obtenir d’importantes observations du public et à établir un dialogue avec celui-ci; ces exigences et d’autres exigences liées au processus d’établissement des règles seraient clairement établies dans la loi.
b. Les règles devraient être assujetties à un examen effectué en temps opportun par le ministre des Finances, étant entendu que ces règles entreraient en vigueur à moins qu’elles n’aient été explicitement rejetées.
23. À l’aide de son pouvoir de réglementation, le conseil de l’ARSF devrait avoir l’obligation et le pouvoir de décider de la réglementation des tarifs d’assurance automobile. Cela doit être fait en parallèle avec la recommandation 27c).
24. L’ARSF devrait avoir le pouvoir de retenir des fonds au titre des sanctions et de les affecter à des usages précis et clairement définis, par exemple la constitution d’un fonds d’indemnisation de la fraude (voir la recommandation 31), l’embauche d’un avocat pour poursuivre les auteurs de fraude et recouvrer les sommes dues aux victimes ou l’augmentation des activités d’information et de sensibilisation des consommateurs.
Structure
25. L’ARSF devrait être divisée en trois divisions, chacune ayant son propre surintendant : conduite du marché, surveillance prudentielle et régimes de retraite. Les divisions chargées de la surveillance de la conduite du marché et de la surveillance prudentielle devraient comprendre des unités distinctes responsables de la surveillance de divers secteurs des services financiers ou fonctions opérationnelles au sein du mandat de l’ARSF. Le conseil devrait nommer les surintendants sur recommandation du chef de la direction.
a. La réglementation prudentielle des credit unions et des caisses populaires devrait être transférée de la Société ontarienne d’assurance-dépôts à l’ARSF, mais pas avant que l’ARSF soit complètement opérationnelle suivant le transfert d’autres responsabilités de la Commission des services financiers de l’Ontario.
b. Les activités de surveillance prudentielle de l’ARSF devraient être dissociées des activités de surveillance de la conduite du marché, selon un modèle qui s’inspirerait de celui de l’Autorité des marchés financiers au Québec.
101
c. L’ARSF ne devrait agirait que comme organisme de réglementation prudentielle pour une catégorie restreinte et définie d’entités, comme les petites sociétés d’assurance mutuelle agricoles, les credit unions constituées sous le régime des lois de l’Ontario et les sociétés d’assurances captives ou réciproques dont le siège social est situé en Ontario et qui y exercent la plupart de leurs activités, mais qui ne serait pas assujetties à la réglementation du Bureau du surintendant des institutions financières.
26. Sur le plan opérationnel, l’ARSF devrait être dirigée par une équipe de direction composée des trois surintendants et d’autres dirigeants, comme le chef des services administratifs, le chef des services juridiques et le chef de l’application de la loi, qui relèveraient tous directement du chef de la direction.
27. Pour faciliter l’exécution du mandat de l’ARSF, ses trois divisions devraient être
organisées en unités fonctionnelles distinctes, comme les aires de service dans une station-service, et chaque unité serait responsable d’opérations ou de secteurs précis, et toutes les unités adopteraient une approche uniforme et cohérente de la réglementation.
a. Chaque unité fonctionnelle au sein d’une division de l’ARSF devrait être dirigée
par une personne possédant une expertise dans le secteur particulier attribué à l’unité. Cette personne veillerait à ce que les activités de son secteur soient exercées avec transparence, et elle relèverait du surintendant concerné et, en dernière analyse, du chef de la direction.
b. Même s’il est bon que les unités fonctionnelles communiquent entre elles et collaborent, les activités de chaque unité fonctionnelle devraient être à l’abri des exigences en matière de ressources des autres unités.
c. Le chef de la direction devrait s’assurer que chaque division élabore, chaque année, un énoncé de l’approche relativement aux mesures à adopter pour remplir son mandat au sein de l’ARSF en consultation avec les intervenants touchés. Les énoncés de l’approche devraient être présentés au conseil de l’ARSF aux fins d’examen et d’approbation préalable avant la publication.
d. Pour optimiser l’efficacité et contrôler les coûts, une infrastructure générale sous-jacente devrait fournir un ensemble de services partagés, comme pour les communications, les services juridiques, la technologie de l’information et les finances.
102
28. L’ARSF devrait être tenue de fournir un mécanisme pour que le point de vue des consommateurs et des bénéficiaires de régimes de retraite soit pris en considération dans toutes ses mesures et ses activités d’élaboration de politiques. Plus précisément, ce mécanisme devrait comprendre la création d’un office de protection du consommateur à part entière au sein de l’ARSF, qui remplirait cette fonction et des fonctions connexes. Il devrait avoir des responsabilités à l’échelle de l’entreprise pour s’assurer que les points de vue des personnes sont pris en considération dans tous les efforts réglementaires entrepris par l’ARSF. Son rôle ne devrait pas être d’assurer le service de règlement des litiges ou des plaintes.
29. Le régime d’assurance-dépôts de l’Ontario pour les credit unions et les caisses populaires devrait être administré par une entité dont les activités seraient distinctes de celles de l’ARSF.
a. La SOAD devrait continuer à conserver ses pouvoirs au titre du régime d’assurance-dépôts, de même que d’autres responsabilités qui ne sont pas directement liées à la surveillance prudentielle.
b. La SOAD pourrait continuer de relever d’un conseil d’administration distinct, mais une structure de gouvernance modifiée, selon laquelle le conseil d’administration de la SOAD pourrait être le même que celui de l’ARSF, devrait sérieusement être envisagée.
c. Le chef de la direction devrait être nommé par le conseil d’administration de la SOAD.
30. Le Fonds de garantie des prestations de retraite ne devrait pas être administré ni
surveillé par l’ARSF.
31. L’ARSF devrait être chargée de cerner et d’éliminer les lacunes dans la protection des consommateurs qui pourraient être victimes d’une fraude par des agents de vente, des courtiers ou des sociétés titulaires d’un permis. L’ARSF devrait avoir le pouvoir d’établir un fonds d’indemnisation de la fraude comme il en existe un au Québec si ou lorsque des améliorations à la protection d’assurance obligatoire ne comblaient pas entièrement les lacunes actuelles.
Outils, moyens et approche réglementaire
32. L’ARSF devrait expressément avoir le pouvoir de jouer un rôle au sein des organismes de réglementation nationaux et l’obligation de rendre compte de ses travaux au conseil d’administration de l’ARSF.
33. L’ARSF devrait être habilitée à recruter des professionnels ayant de l’expérience dans les secteurs réglementés.
103
34. L’ARSF devrait disposer de pouvoirs suffisants pour exiger la transparence au sein des secteurs réglementés, y compris la divulgation de tous les coûts des produits et des services, afin de protéger les consommateurs.
35. L’approche de la réglementation de l’ARSF devrait reposer sur des principes clairement définis, être fondée sur le risque et centrée sur les résultats. Elle ne devrait pas être indûment régie par des règles ou restrictive.
36. L’ARSF devrait être habilitée par une loi appropriée à imposer des sanctions
administratives pécuniaires dans tout secteur qu’elle réglemente, et disposer d’outils d’application de la loi dans son territoire de compétence.
37. L’ARSF doit être investie des pouvoirs et avoir les outils qui lui permettraient d’assurer une application de la loi efficace, cohérente et opportune. Cela devrait inclure un mécanisme qui protégerait la confidentialité des « dénonciateurs » d’activités irrégulières.
38. L’ARSF devrait renforcer son engagement public et améliorer ses communications pour s’assurer que les intervenants du marché et les consommateurs soient au courant de ses activités.
39. Le personnel professionnel ou agréé de l’ARSF devrait être tenu de répondre à toutes les normes d’exercice pertinentes dans l’exécution de ses activités (p. ex., les actuaires seraient tenus de répondre à toutes les normes d’exercice établies par l’Institut canadien des actuaires).
Le Tribunal des services financiers (TSF)
40. Le TSF devrait être établi par la loi comme un tribunal indépendant disposant de son propre budget financé par le gouvernement.
a. Le TSF devrait être habilité par sa loi habilitante à conclure une entente avec l’ARSF pour qu’elle lui fournisse un soutien administratif.
b. Le TSF devrait être soutenu sur le plan administratif par l’ARSF d’une façon qui respecte et facilite son indépendance.
c. Le TSF devrait être dirigé par un président permanent et un ou deux vice-présidents, et il devrait être soutenu par une liste d’arbitres à temps partiel ayant une expertise appropriée, nommés par le lieutenant-gouverneur en conseil.
104
d. Un processus dans le cadre duquel des tiers formuleraient leurs observations devrait être établi afin d’aider le ministre des Finances à évaluer les compétences et l’expertise des candidats, puis faire des recommandations sur la pertinence de leur candidature.
e. Les arbitres devraient être nommés pour des périodes initiales de deux à trois
ans, à concurrence de dix ans au total, pour faciliter un roulement ordonné entre les membres.
f. Le processus de nomination devrait être transparent et s’appuyer sur des consultations entre le ministre des Finances et le président du Tribunal, de préférence avec l’accord du président.
g. Le nombre de personnes nommées et de personnes nommées à temps partiel exigé par le TSF devrait être déterminé en fonction des besoins, de concert avec le président.
41. Le TSF devrait avoir le pouvoir d’arbitrer des questions clairement définies dans la loi,
y compris des appels de certaines décisions légales prises par l’ARSF.
42. Un mécanisme ou un processus devrait être établi pour permettre, encourager et faciliter un dialogue sur les grandes tendances et questions du secteur entre le TSF et le conseil d’administration de l’ARSF.
43. Dans le cadre de la législation ou autrement, l’Assemblée législative devrait faire en sorte que les tribunaux s’en remettent à l’expertise du TSF sur les questions de politique ou les autres questions qui relèvent de sa compétence.
Mise en œuvre
44. La transition de la structure actuelle au régime envisagé dans ces recommandations doit
être planifiée, mise en œuvre et supervisée avec soin et de façon stratégique, en tenant bien compte de son incidence potentielle sur les entreprises et les consommateurs touchés. Par conséquent, nous faisons les recommandations générales qui suivent :
a. Le gouvernement devrait procéder à l’élaboration de la loi habilitante de l’ARSF. De modifications législatives devraient également être apportées aux lois appliquées par la CSFO et la SOAD.
b. La proposition de loi visant l’établissement de l’ARSF devrait comprendre des dispositions pour la constitution d’un conseil d’administration initial qui aurait la responsabilité de superviser conjointement avec le gouvernement l’organisation de l’ARSF.
105
c. Le conseil d’administration initial pourrait compter moins de membres que le nombre prévu pour le conseil d’administration définitif, mais ce nombre devrait être suffisant pour obliger le conseil définitif afin qu’il puisse avoir le pouvoir de parler au nom de l’ARSF au cours du stade de mise en œuvre.
d. Le conseil d’administration initial, de concert avec le personnel du ministère des
Finances, devrait concevoir et préparer un plan de mise en œuvre transparent qui serait approuvé par le gouvernement et mis en œuvre par une équipe de transition dédiée (« l’équipe de transition »).
e. L’équipe de transition devrait être indépendante des organismes existants, mais devrait, au besoin, leur demander conseil.
106
ANNEXE F – Structure organisationnelle proposée pour l’ARSF
Soci
été
onta
rienn
ed’
assu
ranc
e-dé
pôts
Surin
t. de
s af
faire
s pr
uden
tielle
s
Surin
t. de
s ré
gim
es d
e re
trai
te
Surin
t. de
la
cond
uite
du
mar
ché
et d
e la
ré
glem
enta
tion
des p
rodu
its
Trib
unal
de
s ser
vice
s fin
anci
ers
Chef
de
la d
irect
ion
Cons
eil
d’ad
min
istra
tion
Min
istre
des
Fina
nces
Dire
cteu
r gén
éral
de
l’adm
inist
ratio
n
•Re
ssou
rces
hum
aine
s•
Solu
tions
d’e
ntre
prise
•Co
mm
unic
atio
ns st
raté
giqu
es•
Serv
ices
min
istér
iels
Offi
ce d
e pr
otec
tion
du
cons
omm
ateu
r
•Co
nfor
mité
•Él
abor
atio
n de
s po
litiq
ues
(reco
mm
anda
tions
de
règl
emen
ts)
•Co
ordi
natio
n de
la ré
glem
enta
tion
Not
re v
isio
n de
la C
SFO
Prés
iden
t du
Trib
unal
Entit
é di
stin
cte
Entit
é di
stin
cte
Dire
cteu
r jur
idiq
ue o
u de
l’a
pplic
atio
n de
la lo
i
•En
quêt
es•
Surv
eilla
nce
et a
pplic
atio
n de
la lo
i•
Litig
es