El instituto de investigación Innovations for Poverty Action (IPA) junto con otros investigadores independientes se asociaron con el gobierno de Uganda para evaluar la efectividad del programa “Oportunidades para los jóvenes” (Youth Opportunities Program en inglés). Este programa fue implementado en 2006 con el objetivo de aumentar el empleo y los ingresos de los jóvenes, entre 16 y 35 años, de la región norte del país. El programa les ofrecía rentas monetarias

para capacitarse o para reunir el capital necesario para emprender un negocio. Para solicitar los fondos, los jóvenes debían organizarse en grupos de 10 a 30 personas y enviar una propuesta en la que se detallase en qué programas de capacitación y en qué herramientas y materiales iban a utilizar el subsidio. Cada grupo tuvo un promedio de 22 miembros. Tenían la opción de planificar una empresa en conjunto o de manera individual (como prefirió hacer la mayoría). Durante la fase de solicitud al programa, los jóvenes contaron con el apoyo de un facilitador para ayudarles en la presentación de la solicitud y en la confección de presupuestos, pero una vez entregadas las solicitudes y hechos los desembolsos del dinero, no se puso en práctica ningún tipo de mecanismo de seguimiento o rendición de cuentas de los fondos desembolsados. La mayoría de los jóvenes se dedicaron a actividades relacionadas con la sastrería, la carpintería, la metalurgia, la mecánica o la peluquería.

Caso Uganda

Los gestores de políticas públicas de todo el mundo se esfuerzan por impulsar los niveles de empleo. Las políticas de creación de empleo o de formación profesional, no solo inciden positivamente en la economía, sino que también tienen implicaciones en la estabilidad social, logrando disminuir el nivel de crímenes y disturbios, lo cual resulta especialmente importante en los países en vías de desarrollo. Los encargados de las políticas públicas están buscando maneras innovadoras de aumentar el empleo y que vayan más allá de los esquemas de microfinanzas y pagos de bonos tradicionales. Entre estas políticas innovadoras, se encuentra un programa que consiste en entregar transferencias monetarias a jóvenes y darles total libertad para decidir cómo emplear el dinero. Sin embargo cabe preguntarse, ¿es posible esperar que un joven al que se le entrega dinero y al que apenas se supervisa emprenda un negocio rentable? Y, suponiendo que así sea, ¿se reflejará esto en una mayor cohesión social y reducción de la violencia?

En el Banco Mundial estamos comprometidos a poner fin a la pobreza y estamos ayudando a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, entre los que se encuentran la erradicación de la pobreza extrema mediante el aumento de los ingresos y garantizar que todo el mundo tenga un empleo decente. Para ayudar a los gestores de políticas públicas a conocer la efectividad de las diferentes intervenciones de empleo, el Banco Mundial financió la evaluación de impacto de un

programa en Uganda de entrega de transferencias monetarias a jóvenes para que lo inviertan en su formación o en la creación de nuevas empresas. Los resultados preliminares de la evaluación, dos años después de la intervención, muestran que el programa tuvo impactos significativos: los beneficiarios consiguieron empleos más calificados y obtuvieron mayores ingresos. Más modestos fueron los resultados en términos de cohesión social y estabilidad. Una de las mayores limitaciones con las que se encuentran los pequeños emprendedores en los países en desarrollo es la dificultad de conseguir financiamiento debido al escaso desarrollo de los mercados de crédito, los cuales, ofrecen financiación a plazos muy cortos y con tasas de interés muy elevadas (incluso del 200% anual). Esto dificulta que los jóvenes puedan acceder a formación o empezar pequeños negocios. Para superar esta limitación se han llevado a cabo programas donde se entregan subsidios a los jóvenes emprendedores y se supervisa el uso que hacen del dinero. Sin embargo, puede que no siempre sea factible la creación de programas de entrega de subsidios que requieran una supervisión exhaustiva. Esta evaluación de impacto muestra que existen otras opciones: en ciertas circunstancias, los jóvenes emprendedores que reciben transferencias monetarias las utilizan de manera productiva, sin necesidad de ser sujetos a un sistema de supervisión exhaustivo. Este resultado puede resultar muy útil para aumentar el empleo y el ingreso entre los jóvenes.

¿Ayudan las transferencias monetarias a crear trabajo y a lograr estabilidad?

¿Sabía usted que…?

El empleo en Uganda crece a una tasa de casi un 3% anual. Sin embar-go, el sector formal solo absorbe un quinto de los nuevos trabajadores. Además, el 37% de la población vive con menos de US$1,25 diarios.

Fuente: datos del Banco Mundial

una serie de artículos realizados por la Red de Desarrollo Humano para saber qué es lo que funciona.

Diciembre 2011EVIDENCIAS para mejores

POLITICAS

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Resultados

El programa cubría desde los más pobres de Uganda hasta aquellos considerados de “clase media”.

Como los jóvenes se apuntaban de manera voluntaria al programa, es posible que los que se apuntaran fueran los que estaban más motivados a trabajar y los que contaban con las habilidades técnicas y aptitudes necesarias para sacar provecho del programa. No obstante, se observó que muchos provenían de estratos sociales muy pobres y con bajos niveles de educación: más de un cuarto de los solicitantes no había terminado la educación primaria y más de dos quintos declararon no tener ingresos o trabajo. Antes de comenzar el programa, más de la mitad de los jóvenes dedicaba la mayor parte de su tiempo a tareas domésticas y actividades agrícolas. Los ingresos semanales

promedios eran de alrededor de US$4, lo que los ubica en la línea de pobreza internacional (US$1,25 diarios).

El temor a que el dinero fuese mal gestionado o malversado demostró ser infundado. En general, los jóvenes que recibieron los subsidios y no fueron supervisados se apegaron a sus planes iniciales, utilizando la mayor parte del dinero en obtener capacitación técnica y en la adquisición de materiales para emprender un negocio.

Cerca de un 80% de los jóvenes (en igual proporción hombres y mujeres) que recibieron la transferencia monetaria se inscribieron en programas de capacitación técnica. Por el contrario, solo un 17%

Este artículo resume los resultados de un informe preliminar realizado por Christopher Blattman, Nathan Fiala y Sebastián Martínez, “Employment Generation in Rural Africa: Mid-term Results from an Experimental Evaluation of the Youth Opportunities in Northern Uganda”. (http://www.poverty-action.org/project/0189). La evaluación fue financiada por el Fondo Español para la Evaluación de Impacto (SIEF) del Banco Mundial, Plan de Acción sobre Cuestiones de Género (GAP por sus siglas en inglés), el Programa de Asociación Banco – Países Bajos (BNPP por su siglas en inglés), y la Uni-versidad de Yale. Estos resultados son preliminares, y los impactos finales de largo plazo serán medidos y analizados en 2012 junto a otra ronda de recolección de datos.

Cada grupo era responsable de crear un comité de administración formado por cinco personas y de diseñar su propio presupuesto y plan de gestión. El comité de administración era el responsable de los fondos y debía rendir cuentas solo ante los otros miembros del grupo. No fue posible medir exactamente cómo se distribuyó el dinero dentro de los miembros del grupo ya que rara vez se guardaban registros contables. Se sabe que en algunas ocasiones se realizaron compras de materiales al por mayor (para la compra de herramientas, por ejemplo) y en otros casos se les entregó el dinero directamente a los miembros.

El subsidio promedio que recibieron los grupos fue de US$7.108 (aproximadamente US$374 por miembro) y fue depositado en una cuenta bancaria conjunta. La cantidad de dinero recibido equivalía, en términos per cápita, a 20 veces el salario mensual de los jóvenes. Las cantidades ofrecidas oscilaron entre US$200 y US$450 por individuo aproximadamente.

Antes de que se realizase la evaluación de impacto, el gobierno había realizado una primera fase del programa en la que se desembolsaron centenares de subsidios. Por tanto, los investigadores, estudiaron la segunda y última fase en la que se entregarían 265 subsidios adicionales. De los 535 grupos postulantes que cumplían con los requisitos para acceder al programa, aquellos que no fueron seleccionados, fueron también monitoreados como grupo de control. Los investigadores eligieron aleatoriamente a 5 individuos de cada grupo postulante para realizar su estudio (sumando un total de 2,675 individuos). A éstos, se les hizo una encuesta de línea de base a principios de 2008, antes de empezar el programa, y una encuesta final entre mediados de 2010 y mediados de 2011, de 12 a 18 meses después de haber finalizado el programa. Tomando en cuenta que algunos grupos se disolvieron, y que algunos miembros abandonaron el programa, los investigadores pudieron darle seguimiento al 99% de los grupos y al 87% de los individuos de

Contexto

El aumento de la estabilidad en el norte de Uganda durante la última década, con una progresiva desaparición de la guerra civil y de los conflictos armados en los países vecinos, per-mitió que el gobierno aumentase la intensidad de las políticas de desarrollo en la región. El Fondo de acción social del Norte de Uganda (Northern Uganda Social Action Fund o NUSAF por sus siglas en inglés) se creó en 2003 ofreciendo subsidios a jóvenes, para complementar sus rentas, y ayudar a mejorar las condiciones de sus negocios, mayormente agrícolas. El fondo se expandió en 2006 para ayudar a los jóvenes a encontrar

trabajo fuera del sector agrícola informal. El Programa de Oportunidades para Jóvenes entregó transferencias monetar-ias para que las utilizasen en una mayor capacitación técnica o compraran materiales para comenzar o expandir un pequeño negocio. El programa buscaba contrarrestar las dificultades a las que los jóvenes se enfrentaban en la región, donde los préstamos, ofrecidos principalmente por asociaciones peque-ñas y prestamistas, exigían altas tasas de interés (de alrededor del 10% mensual) y plazos cortos (de uno a tres meses).

del grupo de control, que no recibió las transferencias, se inscribió en dicho tipo de programas. Los programas de capacitación técnica más comunes fueron los de sastrería, carpintería, metalistería y el de peluquería, en este orden. Alrededor de un 13% de los beneficiarios se reinscribió en la escuela secundaria, en comparación con el 10% en el grupo de control. Los grupos gestionaron los fondos de manera adecuada, y menos del 2% informó de que el líder se había llevado la totalidad o la mayoría de los fondos.

Una de las preocupaciones comunes al entregar transferencias monetarias era que los líderes se quedasen con todo el dinero. Esto ocurrió en sólo cuatro de los grupos (1.7% del total), lo que indica ser algo poco común. Aunque los líderes de los grupos sí tendieron a recibir una porción mayor del subsidio, la diferencia no fue tan grande que afectase a los resultados finales. La mayoría de los grupos siguieron trabajando unidos después del periodo requerido para la gestión del subsidio, y el 82% de los miembros de grupos que recibieron tratamiento informaron haber percibido que sus grupos cooperaron adecuadamente.

Los beneficiarios de las transferencias monetarias no sólo se inscribieron en los programas de capacitación en mayor proporción que el grupo de control, sino que también gastaron más en materiales para su negocio.

Entre los que tenían un negocio o emprendieron uno, los beneficiarios de las transferencias monetarias gastaron 4 ó 5 veces más en adquisiciones de equipamiento empresarial que los miembros del grupo de control. Dos años después de la entrega del subsidio, los beneficiarios valoraron el stock de los activos de sus negocios en US$390, en comparación con US$158 del grupo de control (según el tipo de cambio de mercado en 2010).

Al cabo de un año, era más probable que los beneficiarios de las transferencias monetarias estuviesen realizando algún tipo de trabajo calificado que los que no recibieron subsidios.

Cerca del 68% de los beneficiarios se encontraba trabajando en algún tipo de comercio especializado, frente al 34% del

grupo de control. Además, los beneficiarios estaban dedicando mensualmente 22 horas más a actividades de mercado que los miembros del grupo de control, y mensualmente dedicaban 19 más horas a actividades económicas. Es decir, los niveles de empleo aumentaron en un tercio.

Como era de esperar, los beneficiarios (y, por lo tanto, los que tenían más probabilidades de estar trabajando) dedicaron menos tiempo a tareas domésticas. En particular, las mujeres, dedicaron 18 horas menos al mes a tareas domésticas que el grupo de control. En el caso de los hombres la disminución fue de 4 horas. No obstante, no hubo una disminución en el tiempo dedicado a actividades de subsistencia.

Los ingresos de los beneficiarios fueron más altos…

En promedio, los beneficiarios de las transferencias monetarias tuvieron ingresos netos un 50% más alto que los miembros del grupo de control, lo que se traduce en US$9 adicionales por mes. Los ingresos de hombres y mujeres incrementaron en cantidades similares.

…y también ahorraron más.

El grupo de tratamiento ahorró casi un 50% más, (aunque no es estadísticamente significativo). El consumo, basado en un índice de riqueza, también fue significativamente mayor entre los que recibieron el subsidio. En base a la cantidad de subsidio promedio de US$374 per cápita, los rendimientos de la inversión estuvieron cerca del 2,9% mensual o 35% anual

Además de darles a los jóvenes acceso a capital, que de otra manera les hubiera sido difícil conseguir, la entrega de transferencias monetarias tenía relevancia en términos de negocio, las ganancias declaradas se acercaban a los altos “altos” rendimientos del 40%-60% reportado por microempresas en Sri Lanka, pequeñas empresas en México y agricultores tradicionales en Ghana.

Alrededor de un tercio de los individuos había recibido algún préstamo antes del programa. Sin embargo, las cantidades prestadas normalmente habían sido demasiado pequeñas para cubrir los costos de un programa de capacitación técnica o para emprender un negocio.

El 11%de los participantes había ahorrado dinero en una cuenta o asociación bancaria durante los seis meses anteriores a la encuesta de línea de base. La cantidad media ahorrada era de22 dólares. Al momento de la entrevista, un tercio tenía una deuda pendiente, de unos 5,50 dólares, principalmente con sus amigos y familiares. Al preguntarles por su propia capacidad de conseguir préstamos, cerca de un 37% creía poder conseguir préstamos de hasta 55 dólares y un 11% de los postulantes creía poder conseguir préstamos de hasta 555 dólares. El 18% de éstos dijo que los préstamos provendrían de familiares, y el 82% de instituciones.

Ayudar a los jóvenes a encontrar trabajo es clave para los gestores de políticas públicas en economías emergentes, en donde las altas tasas de desempleo son potenciales problemas sociales y económicos. Muchos países están utilizando pagos de bonos, programas de capacitación y esquemas de microfinanzas para aumentar las oportunidades de trabajo. Uganda, un país que durante la década pasada salió de un brutal conflicto armado en la región norte, se ha esforzado por mitigar la pobreza e incrementar las oportunidades de trabajo. Siguiendo un enfoque innovador, el gobierno financió un programa que entregó subsidios sin supervisión a jóvenes que presentasen propuestas explicando qué harían con el dinero.

Esta evaluación de impacto muestra que dar transferencias monetarias, sin necesidad de supervisión, a gente joven puede, al menos en algunos casos, ayudar a estimular la actividad económica. Estos jóvenes, quienes estaban lo suficientemente motivados para cumplir con los requisitos para postular al programa, mostraron más autodisciplina y perseverancia de la que se podría haber esperado. Esta evaluación de impacto muestra que los jóvenes pueden conseguir altos rendimientos de inversión cuando se les da acceso a capital y supone una alternativa al enfoque de microfinanzas, que conllevan, generalmente, controles estrictos y altas tasas de interés.

Conclusión De evidencias a políticas públicas

La Red de Desarrollo Humano, parte del Grupo del Banco Mundial, financia y desarrolla investigaciones que evalúan el impacto de proyectos de desarrollo para mitigar la pobreza. El objetivo es reunir y crear evidencia empírica que ayude a los gobiernos y las organizaciones de desarrollo a diseñar e implementar las políticas más adecuadas y efectivas para generar mejores oportunidades en los sectores de educación, de salud y de mercados de trabajo en los países en vías de desarrollo. Para más información acerca de quiénes somos y lo que hacemos, puede consultar nuestra página web: http://www.worldbank.org/hdchiefeconomist.

Este artículo de Evidencias a Política Públicas se produce con el generoso financiamiento del Fondo Español para la Evaluación de Impacto (SIEF por sus siglas en inglés).

THE WORLD BANK, HUMAN DEVELOPMENT NETWORK

1818 H STREET, NW WASHINGTON, DC 20433

Produced by Office of the Chief Economist, Human Development Network, Communications

Además de ganancias económicas, hubo modestas ganancias en relación a la cohesión comunitaria.

Los beneficiarios de las transferencias monetarias tenían un 4,4% más de probabilidades de asistir a las reuniones comunitarias y un 8,9% más de ser líderes comunitarios. También declararon un 4,7% más de respaldo social por parte de sus familias y comunidades. Estas mejoras son algo más robustas en los varones que en las mujeres, pero siguen siendo en general pequeñas y poco significativas. No obstante, apuntan a pequeños progresos en términos de cohesión social, tanto para hombres como para mujeres.

La paz y la estabilidad son objetivos cruciales del programa, especialmente en situaciones de post-conflicto. Las agresiones personales disminuyeron entre los hombres, sin embargo, aumentaron entre las mujeres.

La diferencia en los niveles de agresión por género es interesante e intrigante a la vez. Tanto a hombres como a mujeres se les preguntó cuantas veces incurrían en comportamientos hostiles (como amenazar a otros, o involucrarse en peleas) y también en

disputas con familia, vecinos, líderes locales y policía. En relación al grupo de control, los hombres que habían recibido transferencias monetarias mostraron reducciones en el comportamiento agresivo, mientras que las mujeres mostraron un aumento del 42%. Aunque estos son eventos poco comunes, el cambio proporcional en el comportamiento modificado es considerable. Además, tanto en hombres como mujeres, los “comportamientos hostiles” se expresan por medio de algunas de la forma más seria: peleas físicas, amenazas, y disputas con líderes y la policía.

¿Qué se puede concluir a partir de estos resultados? La reducción de la agresión entre los hombres es consistente con las teorías que vinculan la agresión a los niveles de estrés, baja aceptabilidad social y percepción de injusticia. Mayores tasas de empleo e ingresos podrían reducir la exposición de los jóvenes a tales factores de riesgo potenciales y minimizar su efecto.

El aumento de agresión entre las mujeres llama más la atención y merece seguimiento. Una hipótesis es que, al aumentar la participación de las mujeres en el mercado laboral, también aumenta su exposición a situaciones de conflicto (en contraste a las mujeres en el grupo de control), especialmente si su participación en actividades de mercado laboral conduce a un incremento de acosos sexuales.