evaluation of the proliferation of administrative … · 2020. 3. 20. · i evaluation of the...
TRANSCRIPT
i
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA2001-2007JULY 2008
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL (BAPPENAS)
IN COOPERATION WITH UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP)
ISBN: 978-979-17554-1-2
This book is published by BRIDGE (Building and Reinventing Decentralised Governance)
ii
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
DIRECTED BY
Deputy to the Minister for Regional Development and Autonomy, BappenasDirector on Regional Autonomy, BappenasHead of Governance Unit, UNDP
REPORT TEAM
Darmawan UNDP, Project Manager Suahasil Nazara UNDP, AdvisorDavid Jackson UNDP, AdvisorTauhid Ahmad UNDP, ResearcherDeniey Adi Purwanto UNDP, Researcher
RESOURCE PERSONS
Christian Dwi Prasetijaningsih Bappenas Antonius Tarigan BappenasDaryll Ichwan Akmal BappenasMade Suwandi Ministry of Home AffairsSadu Wasistiono STPDN
For futher information please contact:
Antonius Tarigan
Directorate for Regional Autonomy BappenasPhone: (021) 3193 5289E-mail: [email protected]
Leonard Simanjuntak
Programme Manager Decentralisation UNDPPhone: (021) 314 1308 Ext. 811E-mail: [email protected]
iii
Indonesia has undergone a rapid proliferation of regional administrations resulting from a policy aimed
at improving equity in development and enabling greater prosperity amongst local populations. After more
than 5 years of its implementation, many now question whether the creation of additional administrative
regions will achieve its objectives. Although the division and creation of new autonomous administrative
regions has emerged as an inevitable trend within the Indonesian political discourse, attempts to foster more
a objective assessment will be useful in determining the future direction of this and similar policies.
This evaluation study was carried by BAPPENAS with the full support of UNDP Indonesia in order to
review progress in the regions undergoing division or being established over the 2001-2005 period. The key
areas of focus are economic growth, regional fiscal management, public services and regional government
personnel. While essential issues in the division and establishment of regions include socio-political concerns,
jurisdictional boundaries and security, the four aspects analysed in this study are the main pillars of long-term
regional development. In this study, regions formed through administrative division were selected according
to input and output indicators in Government Regulation No. 129/2000, with sampling restricted to new
regencies established by division from existing regencies. Excluded were conflict zones, disaster-hit areas and
special autonomous regions. The study applies the “control-treatment” approach, albeit within a very limited
time frame.
The study team concludes that in the five years that the policy has been implemented, the original or
“parent” regions and the control regions consistently showed better results in all areas of focus compared to
the new autonomous regions. This suggests the need for a preparatory period for transfer of personnel and
for local economic and governance infrastructure to be established before proceeding with administrative
division. One indisputable prerequisite is the equitable division of economic potential for new autonomous
regions to develop on par with the parent regions. In the short-term, changes in the pattern of personnel and
development expenditure are necessary to stimulate local demand for goods and services. Full support must
be provided for the development of agriculture as an economic base for new autonomous regions. Moving
forward, there is an urgent need for fundamental changes in the law governing the division and establishment
of new autonomous regions.
Despite constraints in the sampling size, available data, some differences in the weighting of indicators
and the no comprehensive survey of public perceptions, our hope is for the study to reflect the progress
achieved in new autonomous regions, and provide input for strategic policies on regional structures and on
the broader scope of decentralisation and regional autonomy.
Our gratitude goes to all who have contributed to this study, from officials at BAPPENAS itself, UNDP
Indonesia and the Ministry of Home Affairs to the regional governments participating as samples, and to
all who have assisted in bringing the publication to fruition. We also welcome any input, suggestions and
criticisms for improving the quality of this evaluation and future policy development studies.
Max H. Pohan
Deputy to the Minister for Regional Development and Autonomy, Bappenas
Foreword
iii
iv
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Executive SummaryAmong the numerous socio-political changes that have taken place in Indonesia is the decentralisation
process under the provisions of Act No. 22/1999 concerning Regional Administration, specifically for the
Establishment and Criteria for Division, Dissolution and Merging of Regions. The drive for regional autonomy has
been reflected, among other things, in the desire of some regions to establish themselves as separate entities,
with the aim to bring greater prosperity to the population. Issues arising from the resultant proliferation of
regions have been examined in several studies, among others by the National Development Planning Agency
(Bappenas) (2005), the Institute of Public Administration (2005) and the Ministry of Home Affairs (2005).
To complement these, Bappenas and UNDP undertook an evaluative study, designed to accomplish three
objectives:
Evaluate performance in regard to the local economy, fiscal management, public service delivery
and government personnel; and
Identify problems that have arisen since the proliferation of new administrative areas; and
Develop policy recommendations related to the administration of regions, particularly in context of
the regulation 129/2000.
This study applies the ‘treatment-control’ method to evaluate performance and progress on a range of
indicators in new autonomous regions in Indonesia. The scope of this study is the establishment of new
autonomous regencies from existing regencies, and not the conversion of regency to municipality, as has
been typical in Java. The new regions established where the policy has been applied are the ’treatment
regions’, the ones chosen for this study being those formed in 2000. The study also identified, in advance,
other ‘comparable’ regions in their original form (not part of the administrative sub-division process) to be
used as ‘control regions’. By comparing the two groups, it is possible to establish whether the policy for the
division and establishment of new autonomous regions is working as intended. The regions used as samples
in this study were selected from 72 regencies/municipalities in six provinces on four major islands. Twenty-six
samples were selected: ten ‘parent’ regencies, ten new autonomous regencies and six control regencies.
The study focus areas, noted in bold above, are each represented by several indicators, which are used to
generate a single index. These indices represent weighted averages of all indicators representing the aspects
evaluated in the study, based on the standardised value of each indicator using the range between minimum
and maximum indicator values as denominators. (The indicators are described fully in Chapter 2). The study
uses secondary data relevant to the four key performance areas evaluated, taken from publications by the
Central Statistics Agency (BPS), the Ministry of Finance, the Ministry of Home Affairs, and the National Civil
Service Agency. The study also sought to gain an in-depth understanding of the situation through detailed
interviews and focus group discussions in regencies formed through division where conditions are extreme.
These regions were: Luwu Utara Regency and Luwu Regency in South Sulawesi and Lampung Regency and
Lampung Timur Regency in Lampung.
Two important comparisons are used to evaluate the proliferation of administrative areas or regions.
The first is to what extent administrators in the newly-formed regions are maximizing ‘inputs’ to improve the
welfare of the people. Second is the extent of ‘outputs’ directly received by the region and its people, either as
a direct impact of the administrative division, or through changes in the regional government system.
This study of the division and establishment of administrative regions produced noteworthy findings
for each of the aspects analysed. The study team’s general conclusion is that the central government and
regional governments began with different perceptions of the purpose and process of dividing and
establishing regions. When drafting Government Regulation No. 129/2000, the central government sought to iv
v
identify new autonomous regions capable of operating on a self-reliant, self-sustainable basis. To this end, it
prepared a set of indicators that essentially identified the capabilities of proposed new autonomous regions.
Regional governments, on the other hand, took a different view. They saw the division and establishment of
administrative regions as a means to quickly emerge from their economically disadvantaged situation. In
general, it is apparent that new autonomous regions started life in no better position than their parent regions
or the control regions. In fact, five years into the process, new autonomous regions still generally lag behind
other regions.
Two key issues identified in the performance of the local economy were: the inequitable division
of economic potential and increased burden of the poor. In terms of regional fiscal performance, new
regions formed through the Policy on Regional Administration demonstrated lower levels of performance
compared to the control regions. This is explained by various aspects of regional fiscal management: greater
fiscal dependence in regions formed from the division due to sizable allocations of capital expenditures in
these regions; low optimisation of revenues and contribution to the economy; and low proportion of regional
government allocations for capital expenditure. These issues suggest a lack of effectiveness in the regional
fiscal policy in stimulating local economic activity in both consumption and investment, particularly in the
new autonomous regions. Regarding the performance of public services, the study found poor levels of
performance in newly divided regions that can be explained by several issues including: lack of effective use of
funds, lack of personnel for providing the public services; and low utilisation of these services. Concerning the
performance of regional government personnel, the following issues were identified: personnel qualifications
not matching needs; a generally low level of qualifications; and underemployment of regional government
personnel.
Concerning economic growth, the study results indicate that new autonomous regions have seen more
fluctuation compared to parent regions, where growth is more stable and improving. As is widely reported,
the newly divided regions have worked on improving their economic performance, but it has not yet been
possible to harness the full range of economic potential because of the time required in the transition.
Concerning poverty reduction, the new regions have not managed to close the gap with their parent
regions, even though prosperity levels in the new regions are roughly on par with other regencies. Economic
performance in the new autonomous regions lags behind that of their parent regions and other regions
due, in general, to the limitations in the natural and human resources at their disposal, and to inadequate
government support for the economy through public investment.
Concerning regional fiscal management, the study found that regional budgets in newly divided
regions play a less effective role in stimulating economic activity compared to the control regions. In public
service delivery, new autonomous regions still lag behind the parent regions. The performance in public
service delivery in both the new regions and parent regions remains generally below that of the control
regions and the regency average. Performance of local government personnel in the new and parent regions
has fluctuated, although in the past two years, parent regions maintained better performance than the new
autonomous regions. The five years of implementing the policy have seen an increase in numbers of personnel,
but officials working in new autonomous regions still lack proper qualifications.
Great care must be taken in the process of dividing administrative areas. The preparations for proposed
new autonomous regions must be adequate and take account of actual local conditions. Provision of a lead time
of ten years could be made for the following preparatory tasks: transfer of officials to positions appropriate for
their capacity, preparation of economic infrastructure and government facilities, and supporting infrastructure v
vi
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
for regional government personnel. In the allocation of resources, there must be proper arrangements for
division of natural resources, human resources and other supporting infrastructure between parent regions
and new autonomous regions. Economic development in new autonomous regions should be directed
towards support in its broad sense for the leading economic sector, i.e. agriculture, through the provision of
infrastructure and field extension workers.
In the short term, changes are needed for development to be capable of stimulating fresh demand
for improved public service delivery. The regional bureaucracy must focus more on ensuring that local
government personnel are properly qualified according to the needs of the region, beginning with recruitment
but also addressing promotions and transfers. In addition, there needs to be a structuring of local government
personnel in the regions in transition. At the national level, this calls for a ‘grand design’ for personnel structures
at the regional government level. In other words, there is a need for stronger central government support to
parent regions preparing to divide, under the regulation 129/2000, and for those that are newly formed. This
does not amount to re-centralisation per se, but acknowledges the role of central government in ensuring
quality development rather than simply a proliferation of new administrative areas. This is not only a tenet
of responsible and sustainable development, but reflects national priorities related to the decentralisation
process in the government’s Medium-Term National Development Plan 2004-2009 (‘RPJMN’).
vi
vii
Executive Summary iv
Table of Contents vii
List of Charts and Tables viii
List of Acronyms and Abbreviations ix
Chapter I. Introduction 1
1.1. Background 1
1.2. Past studies 2
1.3. Study Objectives and Relevance 3
1.4. Structure of the Report 4
Chapter II. Study Concept & Design 6
2.1. Conceptual Framework 6
2.2. Study Focus and Indicators 7
2.3. Sampling Methodology 10
Chapter III. Performance Evaluation 13
3.1. The Local Economy 13
3.2. Regional Fiscal Performance 16
3.3. Performance in Public Service Delivery 20
3.4. Performance of Regional Government Personnel 25
Chapter IV. Conclusions and Recommendations 31
4.1. Conclusions 31
4.2. Recommendations 33
Bibliography 35
Table of Contents
viii
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Chart 1.1. Total Regencies/Municipalities and Provinces, 1999-2007 2
Chart 2.1. Conceptual Framework for Evaluating the Establishment of New
Autonomous Regions 7
Table 2.1. Sample Regions 11
Chart 3.1. Economic Growth 13
Chart 3.2. Regional GDP Per Capita (Rupiahs) 14
Chart 3.3. Poverty Levels 14
Chart 3.4. Regional Economic Performance Index 14
Chart 3.5. Fiscal Dependence 16
Chart 3.6. Locally-generated Revenues to Regional GDP 17
Chart 3.7. Capital Expenditures vs. Total Expenditures 18
Chart 3.8. Regional Fiscal Performance Index 20
Chart 3.9. Students per School 21
Chart 3.10. Student-Teacher Ratios 21
Chart 3.11. Average Growth in Students and Teachers, 2001-2005 22
Chart 3.12. Healthcare Facilities per 10,000 of Population 23
Chart 3.13. Medical Personnel per 10,000 of Population 23
Chart 3.14. Quality of Infrastructure 24
Chart 3.15. Public Service Delivery Index 25
Chart 3.16. Percentage of Graduates Employed in Regional Administration 27
Chart 3.17. Percentage of Government Teachers 27
Chart 3.18. Percentage of Government Paramedics to Total Government Personnel 28
Chart 3.19. Government Personnel Performance Index 28
List of Charts and Tables
ix
Bappenas : National Development Planning Agency
CAPEX : Capital Expenditure indicator
DAU : General Allocation Fund
GDP : Gross Domestic Product
RPJMN : National Medium-term Development Plan
STPDN : Institute of Public Administration
UNDP : United Nations Development Programme
List of Acronyms and Abbreviations
x
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
There is a need to evaluate
the impact of this process
more systematically in
order to assess whether the
current policies are working
for the welfare of the
people at the local level.
1
1 Introduction
1.1. Background
Near the end of the 1990s, dramatic socio-political changes in Indonesia led to the decision to launch
decentralisation as a key mode for the nation’s development. This step was marked by the promulgation of Act
No. 22/1999 concerning Regional Administration, subsequently amended by Act No. 32/2004. In the Medium-
Term National Development Plan (RPJMN) 2004-2009, the revitalisation of the decentralisation and regional
autonomy process has been established as a national development priority with focus on: (1) clarification
of the division of power between levels of government; (2) promotion of interregional cooperation; (3)
restructuring of regional government institutions for greater effectiveness and efficiency; (4) strengthening
the quality of regional government personnel; (5) building regional fiscal capacity; and (6) structuring of new
autonomous regions.
Enthusiasm for regional autonomy itself is one factor that has led to the desire for regions to split from
their former administrative jurisdictions, the procedures for which are set out in Government Regulation
No. 129/2000 concerning Requirements for Establishment and Criteria for Division, Dissolution and Merging of
Regions. In practice, the division and establishment of autonomous regions has received far more attention
than the dissolution or merging of regions. As stipulated in the government regulation, regions are entitled to
propose their separation from their original or ‘parent’ regions insofar as they satisfy technical, administrative
and physical requirements1 for bringing greater prosperity to their citizens.
Most fundamentally, the process for division and establishment of regions is intended to improve local
prosperity (article 2 of Government Regulation No. 129/2000). This is based on several considerations, such as
shortening the span of control between government and citizens, especially in areas previously not covered
by government facilities. The division and establishment of regions is also envisaged as bringing about greater
equity in development. In the past, development benefited only the regions near regional government capitals.
New administrative areas will enable resources to flow to the lesser developed regions. Another reason cited
the stimulation of local democracy through devolution of powers to smaller administrative units (Ida 2005).
The application of government regulation 129/2000 has produced a new trend in the regional structure
of Indonesia: prolific growth in the number of regencies/municipalities and provinces (see Chart 1.1 below). By
2004, the number of provinces had climbed from 26 to 33 (26.9%) and regency/municipality administrations
from 303 to 440 (45.2%). In 2005, the central government halted the process of division, but by the end of
2006 there was a renewed wave of proposals for new regions. These proposals called for the establishment
of 114 regencies/municipalities and 21 provinces. The pause during 2005-2006 became increasingly difficult
to sustain, given the absence of a strong basis for this action, despite concerns at the Ministry of Home Affairs
over inadequate progress in new autonomous regions due to various problems and constraints (Ministry
of Home Affairs, 2005). This issue arose from the lack of clarity over allocation of resources between parent
regions and new autonomous regions. Another issue was the absence of a government limit on the total
number of regions, which encouraged more proposals for division of regional administrations. Due to the
strong pressure from the regions, Indonesia resumed the proliferation of regional jurisdictions in 2007.
11 For more information, see elucidation of Government Regulation No. 129/2000.
2
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Chart 1.1. Total Regencies/Municipalities and Provinces, 1999-2007
1.2. Past studies
To date, there has been no comprehensive study on the impact of the policy which has seen a proliferation
in the number of regions in Indonesia. However, some studies have looked at events and progress in some of
the newly autonomous regions. Below is a brief overview of these studies.
Bappenas (2005) has produced the “Study on Accelerating Development in New Autonomous Regions”,
which study focused on issues related to development in newly autonomous regions and the sectors that
would drive economic development. The study examined the regions of Serdang Bedagai Regency (North
Sumatera), Sekadau Regency (West Kalimantan), Tomohon Municipality (North Sulawesi), West Sumbawa
Regency (West Nusa Tenggara), and Tasikmalaya Municipality (West Java).
The study concluded that these regions had progressed in mobilizing locally-generated revenues,
even though most were still heavily dependent on General Allocation Funds. The regions also expanded the
share of development expenditure, despite proportions remaining low compared to recurrent expenditure.
However, in the view of public respondents, the establishment of new regions has brought no change. This is
explained by the ongoing work in newly autonomous regions in setting up regional institutional structures,
local government infrastructure, personnel and regional fiscal management. In the area of human resources
management, the ratio of government personnel to total population in new autonomous regions was still
below the national average, although in some sample regions there was no significant relationship between
numbers of personnel and satisfaction with public services. The study also noted the low education levels of
officials deployed on the front line in public services, most of whom are high school graduates.
In 2005, the Institute of Public Administration conducted a “Performance Evaluation of Autonomous
Regions for the 1999-2003 Period” (LAN 2005). The evaluation focused on prosperity levels, public services and
local democracy. In assessing 136 regencies/municipalities, this study sought to ascertain the performance of
the regions and identify issues and obstacles in the operation of regional autonomy. The findings of this study
pointed to a prevailing improvement in general prosperity as indicated by social and economic indicators,
including the Human Development Index. Nevertheless, disparities persist between Western Indonesia and
Eastern Indonesia.
Concerning public services provided through basic infrastructure, the LAN 2005 study found that the
ratio of the total length of roads to geographical area in fact declined over time. On the other hand, services
in education and healthcare underwent significant improvement. Local democracy, assessed by voter turnout
1999 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total Provinces
Total Regencies/Municipalities26 26
30 30 30 32 32 33303
326
341354
376
416
440 440
2001
33
456
3
at elections, was marked by a high degree of participation. Although this study was not directly related to
regions formed through division, conditions in the parent regions, newly autonomous regions, and unchanged
regions were nearly identical.
In 2005, the Regional Autonomy Research and Development Centre at the Ministry of Home Affairs
(2005) conducted a study entitled “Effectiveness of Proliferation of Regions in the era of Regional Autonomy”.
Research in nine new autonomous regions concluded that none had attained self-reliance, even though
various requirements for support of local administration had been fulfilled under existing guidelines.
The underlying problem was that new regions lacked the capacity to formulate the powers or functions
appropriate to local conditions, the characteristics of the region and the needs of the population. The study
also examined institutional structures, finding that locally-established institutions were not fully aligned to the
tasks designated for local government. Problems related to institutional structures include the proliferating
trend in numbers of institutions (regional government units), excessive organisational structure and failure to
establish criteria for effectiveness and efficiency in these institutions. In regional fiscal management, only one
of the nine regions was classified as self-reliant. The main problem concerned the lack of capacity in mobilizing
sources of locally-generated revenues. In regard to personnel, only one of the nine regions was classified as
having fully competent personnel for running the local administration. This was evident from deployment,
qualifications and suitability of personnel for filling positions and the existing personnel structure. As a rule,
new autonomous regions had not been able to resolve these issues.
All these studies form an important body of work to better understand the processes and effects of the
division and establishment of regions in Indonesia. However, there is a need to evaluate the impact of this
process more systematically in order to assess whether the current policies are working for the welfare of the
people at the local level.
1.3. Study Objectives and Relevance
There are some who believe that the division and establishment of further administrative regions
is not the primary answer for building prosperity (Ida 2005). Fitrini et al. (2005), for example, stressed that
the process would create new opportunities for bureaucratic and political rent-seeking, exploiting the
opportunity by tapping both central government funding and locally-generated revenues. On the other
hand, new autonomous regional governments must demonstrate their capacity to mobilise local revenue
potential. This leads to efforts to boost local revenue collection, which in turn creates a higher cost economy,
given local government tendencies to collect levies and user fees related to many economic activities. The
process of division and establishment of regions is also perceived as a business for regional-based elite groups
in pursuit of official titles and positions. This trend is further reinforced by the euphoria over democracy.
Political parties, which are still maturing, provide a vehicle for the elite to voice their aspirations, which include
support for a proliferation in the number of regions.
The 2004-2009 Medium-Term Development Plan calls for a program for structuring newly autonomous
regions. The objective of this program has been to design and implement a policy for establishing new
autonomous regions, so that improvements in public services and local development by these regions do
not drain fiscal resources. The key activities set out in the Medium-Term Development Plan include the
following:
1. Evaluate the process of public service delivery in new autonomous regions;
2. Launch a policy for establishing new autonomous regions and/or merging of autonomous
regions, including policy design and implementation of alternatives to the establishment of new
autonomous regions, in order to bring about improvement in public services and accelerated local
development;
3. Resolve ownership status and optimum use of regional assets; and
4. Develop administrative structures in new autonomous regions.
4
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
The current study relates to regional capacity for implementation of regional autonomy. If a region
shows no improvement in performance and fails to develop its potential over a five year period, it may be
dissolved and merged with another region (Ratnawati et al. 2005). The evaluative study was undertaken to
provide a picture of the general condition of new autonomous regions established and in so doing, provide
useful material for determining the future direction in decentralisation policy, including related to merging
of regions.
Accordingly, this study is designed to fulfill a number of objectives:
1. Evaluate performance in regard to the local economy, fiscal management, public service delivery
and government personnel; and
2. Identify problems that have arisen since the proliferation of new administrative areas; and
3. Develop policy recommendations related to the administration of regions, particularly in context of
the regulation 129/2000.
1.4. Structure of the Report
This report is divided into four chapters. Chapter I, the introduction, describes the background and
significance of the study. Chapter II describes the evaluation concept and study design. This chapter also
describes the evaluation focus and indicators for that purpose, as well as the sampling methodology used in
the study. Chapter III presents an evaluation of fiscal performance in the newly divided regions. This chapter
is divided into four parts consistent with the four areas of the study: (a) the local economy, (b) regional fiscal
management, (c) public service delivery; and (d) regional government personnel. Chapter IV presents the
conclusions and policy recommendations derived from the study.
5
Public services also
reflect the extent of
regional government
capacity to improve the
public’s quality of life and
general conditions within
the region itself.
5
6
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
2 Study Concept & Design
2.1. Conceptual Framework
This study is considered an evaluator work, given its objectives as outlined in the previous section.
Evaluation is essentially a process of measuring and comparing envisaged results with the actual outcomes,
according to prescribed targets and standards. The purpose of evaluation is to provide an assessment
of performance or usefulness of a particular activity (LAN 2005). In Government Regulation No. 39/2006,
evaluation is defined as a series of activities comparing input, output and outcomes against plans and
standards2.
The basis for evaluating the division and establishment of regions is set out in the objectives of the
Government Regulation No. 129/2000. The process consists of the division of provinces, regencies, or
municipalities into multiple regions. Chapter II Article 2 of the Regulation states the objective of this process
as being to bring greater prosperity to the population by: (i) improving delivery of services to the public; (ii)
promoting democracy; (iii) accelerating regional economic development; (iv) accelerating the mobilisation of
regional potential; (v) strengthening security and order; (vi) developing more harmonious relations between
the central government and the regions.
Related to improvements in general prosperity there are two key considerations: First, how the
government will achieve it; and second, what the impact will be on the public and the region five years after
the division that created the region. In the first question, the aspect studied is the extent to which that ‘inputs’
owned by administrations in regions formed through division are put to maximum use to foster prosperity,
therefore, the indicators for evaluation at the stage of regional government inputs are regional fiscal
management and regional government personnel. Both have a highly significant role in the affairs of regional
administration. Efforts to improve general prosperity through the six means outlined in the regulation and
cited above will be difficult without financial resources and personnel.
The second line of questioning assesses the condition of ‘outputs’ received by the region and its people,
whether as a direct impact of the process of creating new administrative areas, or through changes in the
regional government system. For this reason, the evaluation of ‘outputs’ will focus on that which is of vital
interest to the public in sustaining their livelihoods, namely, the economy. If peoples’ economic conditions
steadily improve during the period following division from a former region, this will indirectly improve public
access to services, including education and health. On the other hand, public services also reflect the extent of
regional government capacity to improve the public’s quality of life and general conditions within the region
itself.
Based on these two concepts, a conceptual framework was developed for the evaluation as outlined in
the diagram in Chart 2.1. The evaluation focuses on four key aspects:
a) the local economy;
b) regional fiscal management;
c) public service delivery; and
d) regional government personnel.
These four areas of focus are interrelated. In theory, the division and establishment of regions lead to
the establishment of new administrations. To operate, these administrations must be staffed by regional
6 2 Government Regulation No. 39/2006 specifically discusses control and evaluation procedures in implementation of development plans.
7
government personnel. In performing their official tasks, the competent officials must make maximum use
of the existing financial resources to support public services and promote regional economic activity. This
takes place through personnel expenditure and capital expenditure. This spending will ultimately feed back
into the regional fiscal cycle through taxes and user charges, and will be returned to the public in the form of
public services.
Chart 2.1. Conceptual Framework for Evaluating the Establishment of New Autonomous Regions
To assess progress in the new autonomous regions, it is necessary to compare a region’s performance
before and after division. From this, it can be ascertained whether significant progress has taken place in the
region over time. This approach can be regarded as flawed, however, if there are no equivalent regions for
comparison. For this reason, it is necessary to compare regions that have undergone division with others that
have not. As a method, this involves evaluating a difference using the treatment-control principle. In addition
to comparing the new regions with ones unaffected, they can be compared with a parent region to ascertain
whether the division has brought adequate benefits to both regions or only to one. Other comparisons can
also be made with regencies/municipalities within the same province to obtain a general picture of new
autonomous regions, their parent regions and progress in other nearby regions.
2.2. Study Focus and Indicators
The data used in this study is secondary data published by the Central Statistics Agency (BPS), Ministry
of Finance, Ministry of Home Affairs and the National Civil Service Agency. As explained above, the evaluation
focuses on four key aspects: (a) the local economy, (b) regional fiscal management, (c) public service delivery,
and (d) regional government personnel. Each of the study focus aspects is represented by several indicators,
from which an index has been formed. The index is essentially an average of all indicators for each of the
particular aspects. To eliminate the impact of ‘units,’ the indices are calculated on the basis of the standardised
value of each indicator. The standardisation uses the range from the minimum to maximum values of the
indicators as a denominator.
The indicators and their calculation are explained below.
I. LOCAL ECONOMY
The purpose of focusing on economic performance is to determine whether the division of regions has
produced an improvement in local economic conditions or otherwise. The indicators used to measure local
economic performance are:
Improvement in general prosperity by:
Improvement in public service deliveryAccelerated growth in democratic participationAccelerated regional economic developmentAccelerated mobilisation of regional potentialImproved public order and securityMore harmonious relations between central government and regions
Met
hod
Stru
ctur
e of
Ana
lysi
sFo
cus
Evaluation components
Economic Performance
Fiscal Management
PublicServices
Government Personnel
Control Region
Regional Average
New Regions
Parent Region
Quantitative analysis Qualitative analysis
Policy implications
Division and creation of
regions
Gov Reg no. 129/2000
8
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
1. Growth in the Non-oil and Gas Regional GDP (ECGI)
This indicator measures changes in the regional economy that result in job creation and improvements
in general prosperity. Economic growth is calculated on the basis of Regional GDP at constant 2000
prices.
2. Regional GDP per Capita (WELFI)
This indicator reflects the level of general prosperity in a region.
3. Ratio of Regency GDP to Provincial GDP (ESERI)
This indicator measures the extent of economic development in one region with other regions within
the same province. The magnitude of a region’s role is correlated with improvement in economic
performance.
4. Poverty Levels (POVEI)
Economic development should reduce poverty levels as measured by the head-count index, i.e., the
percentage of total citizens living in poverty.
To obtain a general picture of improvement in the local economy, the Regional Economic Performance
Index (IKE) has been created. In principle, this is an average of the four indicators described above. For regency
i in year t, this index is formulated as follows:
II. REGIONAL FISCAL PERFORMANCE
Regional fiscal management does not only reflect the overall direction and progress of fiscal policy
in promoting local development, but also the extent to which a regional government (regency) exercises
its powers and functions within the context of fiscal decentralisation. Therefore, the evaluation of regional
government fiscal performance in the context of the division and establishment of new regions requires using
fiscal performance indicators that not only reflect micro financial performance in fiscal management, but also
macro performance. This is in order to obtain measured, balanced and comprehensive indicators, namely:
1. Fiscal Dependence (FIDI)
This indicator is the percentage of General Allocation Funds (subtracted by payroll expenditures) to
total regional budget revenues.
2. Revenue Generating Capacity (FGII)
The proportion of local government revenue is not stated in relation to the total regional budget, but
as a percentage of the regional GDP. This is to depict regional government performance in mobilising
local revenues on the basis of the income generation capacity of the individual region.
3. Proportion of Capital Expenditures (FCAPEXI)
This indicator highlights the trend in government expenditure management for long-term benefits,
i.e. ones that generate increased multiplier effects for the economy in the long-term. This indicator is
formulated as the percentage of capital expenditures to total expenditures in the regional budget.
4. Government Sector Contribution (FCEI)
This indicator highlights the government contribution to economic activity. This value is stated as a
percentage of total government expenditures in the local regency GDP.
To obtain a comprehensive picture of regional fiscal performance, the Regional Fiscal Performance
Index (IKKPD) was developed for this study. In principle, this is an average of the four indicators described
above. For regency i in year t, this index is formulated as follows:
IKKPDi,t =((100 - FIDIi,t) + FGIIi,t + FCAPEXIi,t + FCEIi,t)
4
IKEi,t =(ECGIi,t + WELFIi,t + ESERIi,t + (100 - POVEIi,t))
4....................................................................(1)
....................................................................(2)
9
III. PUBLIC SERVICE DELIVERY
The evaluation of performance of public services will focus on service delivery in education, health, and
infrastructure. However, it must be noted that significant changes in service delivery outcomes may not show
tangible results in five years since new regions were established, as this is considered a relatively short period.
For this reason, the public services performance indicator formulated for this study places greater emphasis
on the inputs for the services themselves. The indicators used are as follows:
1. Students per School
This is an indicator of school enrollment capacity within a region. Different ratios are calculated for
elementary and lower secondary education (BEFI) and the upper secondary level (AEFI).
2. Student-Teacher Ratio
This is an indicator of the deployment of teaching personnel. This indicator is also disaggregated by
basic education (elementary and junior high) and senior high school education. Different student-
teacher ratios are calculated for elementary and junior high school education (BETI) and senior high
school (AETI).
3. Provision of Healthcare Facilities (PHFI)
Provision of healthcare facilities is expressed as a ratio to 10,000 of population (this figure is used as
an approximate representation of scale at the sub-district level). The healthcare facilities included in
the index are hospitals, community health centres (puskesmas), community health posts (pustu), and
treatment points.
4. Deployment of Health Workers (PHOI)
Deployment of health workers is expressed in a ratio to 10,000 of population (this figure is used as an
approximate representation of scale at the sub-district level). Included as health workers are doctors,
paramedics, and assistant paramedics.
5. Quality of Infrastructure (PRQI)
This indicator is derived from the percentage of the length of good quality roads to total length of
roads in the regency.
To obtain a comprehensive picture of public service performance, the Regional Public Services Index
(PPI) was developed for this study. In principle, this is an average of the four indicators described above. For
regency i in year t, this index is formulated as follows:
....................................................................(3)
PPIi,t =(BEFIi,t + (100 - BETIi,t) + AEFIi,t + (100 - AETIi,t) + PHFIi,t + PHOIi,t + PRQIi,t)
7
10
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
IV. PERFORMANCE OF REGIONAL GOVERNMENT PERSONNEL
The key point in evaluating government personnel is the extent to which deployment is able to meet
demand for public services. Furthermore, in regard to financing, numbers of personnel are crucial to the ability
of the region to raise its own revenues and ultimately this has implications for the demand for goods and
services within the region itself. When considered in terms of numbers, greater amount of personnel directly
involved in public services can mean that the government is better able to deliver its services. In evaluating
the division and establishment of regions, three key indicators can be used to portray the deployment and
quality of government personnel:
1. Qualifications of Government Personnel (PPNSI)
Educational levels are a reflection of levels of understanding and knowledge. The higher a person’s
education, the greater the potential for improved quality of work. This indicator is stated as a
percentage of government-employed university graduates to total government personnel.
2. Percentage of Government Teaching Personnel (EPNSI)
This indicator reflects capacity for delivery of public services, in this case education. The data used
in this study is the number of government-employed teachers to total government personnel in a
region.
3. Percentage of Government Paramedics (HPNSI)
This indicator reflects capacity for delivery of public services, in this case heath. The data used in
this study is the number of government-employed medical personnel to total government personnel
in a region. Medical personnel are defined as doctors, midwives, and nurses employed in hospitals,
community health centres, community health posts and village delivery posts.
The Government Personnel Index (IKA) combines these indicators and is formulated as follows:
2.3. Sampling Methodology
The evaluation of new regions cannot only rely on observation of the most recent conditions in those
regions. A ‘before and after’ comparison ignores the alternative path that the new region may have taken over
the course of time. Such a comparison takes one and the same region as a benchmark, and this is problematic
because the region under study is in a changing state, i.e., it is in the process of transition and is subject
to terms in the relevant policy guiding its division and/or creation. To make a better comparison, another
benchmark would be needed against which the divided regions could be compared.
This study applies the ‘treatment-control’ method to evaluate performance and conditions in new
autonomous regions. New regions formed through division are regarded as ’treated’ in terms of the policy being
applied there. Apart from identifying such regions, it was also important to first identify the other ‘comparable’
undivided regions (those not subject to division or coming under the policy, regulation No.129/2000) to be
used as control regions. By comparing the two groups, it is possible to establish whether the policy for division
and establishment of new autonomous regions is working as intended.
In applying this methodological framework, the selection of control and treatment regions to be used as
research samples is key. The first region excluded from consideration for sampling is Java. Java is not included
in this study because the typical pattern in new autonomous regions on this island is that of conversion of
regency to municipality, while the scope of this study is the establishment of new autonomous regencies from
existing regencies. Also excluded from sampling are conflict-ridden or disaster-hit regions. The purpose of this
is to eliminate the special circumstances faced by regional governments in these areas.
The sampling was determined progressively, beginning with macro regions (large islands) and
working down to the regency level. The regions chosen were formed from the division and establishment of
autonomous regions in 2000. The sampling method is explained as follows:
IKAi,t =(PPNSIi,t + EPNSIi,t+ HPNSIi,t )
3...................................................................................................(4)
11
a. As a first step, Indonesia was divided into four macro regions (major island regions), i.e. Sumatera,
Kalimantan, Sulawesi, and the combined region of Papua, Maluku and Nusa Tenggara. Provinces were
then selected from each of the macro regions. The selection of provinces was based on economic
homogeneity among regencies within the same province. This was done to assess progress in regencies
after the division of regions, assuming that levels of prosperity would be similar and offer a basis for
comparison. Homogeneity is obtained using a standard deviation of Regional GDP/capital among the
smallest regencies within a specific province, based on 1998 data (before division).
b. In each of the selected provinces, a list of the regencies that underwent division was prepared. This
became the list of parent regencies. From this list, two or three regions were selected as samples. This
method was similarly applied to the selection of new autonomous regions as samples.
c. The selection of control regions was based on the initial endowment approach and socio-cultural
conditions before administrative division. The control regions are regencies in the same provinces that
have not undergone division. A regency was selected as a control, if before division from the parent, it
showed the least differences in economic growth and fiscal management with the parent region.
In moving progressively through the sampling stages described above, sample regions for the study
were obtained. These are as presented in Table 2.1 below.
Table 2.1 Sample Regions
The regions used as samples in the study were selected from 72 regencies/municipalities in six provinces
on four major islands. 26 samples were selected: ten parent regencies, ten new autonomous regencies and
six control regions.
The study also gathered more detailed information through in depth interviews and focus group
discussions in selected regions. The four regencies selected for this qualitative part of the study were Luwu
Utara Regency and Luwu Regency in South Sulawesi Province and Lampung Regency and Lampung Timur
Regency in Lampung Province. The field case studies were conducted in regions with extreme conditions
that required further qualitative analysis. These field case studies yielded information on perceptions and
socio-cultural issues, as well as verifying other findings. Individual and focus group discussions were held
with resource persons from stakeholder groups in the regions and at the central government level: relevant
government agencies, regional legislative councils, community leaders, and academics as well as experts
specialising in public administration and regional development.
No.
1
2
3
4
5
6
Region
Sumatera
Sumatera
Kalimantan
Sulawesi
Sulawesi
Nusa Tenggara
& Maluku
Province
Jambi
Lampung
Kalimantan Barat
Sulawesi Tengah
Sulawesi
NTT
Original Regions
Bungo Tebo
Sarolangun Bangko
Lampung Tengah
Lampung Utara
Sambas
Pontianak
Banggai
Buol Toli-Toli
Luwu
Flores Timur
Parent Regions
(10 Regencies)
Bungo
Merangin
Lampung Tengah
Lampung Utara
Sambas
Pontianak
Banggai
Toli-Toli
Luwu
Flores Timur
New Autonomous
Regions
(10 Regencies)
Tebo
Sarolangun
Lampung Timur
Way Kanan
Bengkayang
Landak
Banggai Kepulauan
Buol
Luwu Utara
Lembata
Control Regions
(6 Regencies)
Kerinci
Lampung Barat
Ketapang
Donggala
Tana Toraja
Belu
12
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
12
The new autonomous
regions in this study
reported lower growth
rates compared to
parent regions.
13
3 Performance EvaluationThis chapter presents the results of calculations and analysis of data. The description is divided into
several stages involving the evaluation of each indicator for each focus area. The four focus areas are: (a)
the local economy, (b) regional fiscal management, (c) public service delivery, and (d) regional government
personnel.
3.1. The Local Economy
As discussed earlier, the economic indicators consist of economic growth, general prosperity, role of the
local economy within a province, and poverty levels within the region.
Economic Growth and Contribution of New Autonomous Regions
Economic growth is an indicator of progress in various development sectors and a source of new
employment. Increased value added in an economy points to a rise in internal economic activity within the
region and economic activity within the context of interregional interaction.
The new autonomous regions in this study reported lower growth rates compared to parent regions.
Chart 3.1 shows that economic growth in parent regions was generally more stable at 5%-6% per annum,
while growth in new autonomous regions fluctuated more widely. This fluctuation is explained to some extent
by the dominance of agriculture in economic activity in the new autonomous regions. The susceptibility of
this sector to changes in prices, seasons and climate means that even a slight change in this sector will have a
major effect on regional GDP formation. In some sample locations, output of some agricultural commodities
suffered from pest attacks, for example. The Luwu Utara and Lampung Timur Regencies recorded negative
growth in agriculture due to pest attacks and adverse natural conditions, such as flooding on cultivated land.
At the same time, parent regencies with their stronger non-oil and gas manufacturing base maintained
more stable levels of economic growth. In the parent regions, industry accounted for 12% of the regional GDP.
This compares to only about half of this level in the new autonomous regions. The greater the manufacturing
role within a region, the more advanced the region itself. During the post-crisis period of economic recovery,
manufacturing was a more robust growth sector. This works to the advantage of regions with relatively large
manufacturing sectors (Brodjonegoro 2006).
The regional GDP contribution of new autonomous regions to total provincial GDP was very low (about
6.5%), less than for the control regions (12%) or parent regions (10%). This proportion remained largely constant
during the 2001-2005 period, indicating that the regions separated from parent regions have relatively smaller
total GDP. The division and establishment of new autonomous regions has not created regions on equal
standing with their parent regions.
Chart 3.1. Economic Growth
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new
autonomous regions and parent regions. 13
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00Percents
2001 2002 2003 2004 2005
14
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
The relatively low contribution from new autonomous regions is indicative of low economic activity.
There are several possible reasons for this. First, is the inequitable division of economic resources between
new autonomous regions and their parent regions. Parent regions usually dominate in the allocation of
economic resources, such as industrial estates and productive natural resources. Secondly, there is relatively
little private investment in new autonomous region with the result that the past five years have not seen
changes significant enough to boost the local economy. Thirdly, the economy in new autonomous regions
does not benefit from an optimum stimulus from the local government, either because relevant programs are
not effective or because budget allocations have yet to show tangible outcomes.
Public Prosperity and Poverty Issues
Regional GDP per capita is a macro indicator that in aggregate terms can be used to depict public
prosperity and economic growth in the region. Parent regions had a higher regional GDP per capita than
the new autonomous regions. There are several reasons for this. First, the process of division of regions has
encouraged parent regions to let go of impoverished sub-districts. Indications of regions releasing these
burdens are supported by the fact that no poverty indicators are included in the technical requirements for
creation of new regions3. Second, parent regions are better prepared in terms of resource potential, whether
in public administration, society or infrastructure. This will also lead to more rapid development in parent
regions which, after division, ‘benefit from’ smaller populations with better quality of economic resources.
Chart 3.2. Regional GDP per Capita (Rupiahs) Chart 3.3. Poverty Levels
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
The prosperity indicator, regional GDP per capita, must also be contrasted with poverty indicators. Poverty
figures provide a picture of the extent of the lowest income groups in the economy. Efforts to build prosperity
in all regions must also be followed by reductions in numbers of the poor. In 2001, 19.14% of Indonesians
nationwide, or about 38.7 million people, were living in poverty. By the end of 2005, these figures had been
reduced to 15.97% or about 35.1 million (BPS 2005).
This study shows that even though regional GDP per capita in new
autonomous regions almost reached the average for all regions in 2005, the
poverty levels in new autonomous regions were higher, at 21.4% of the population
compared to 16.7% in parent regions. In addition, poverty remained more
prevalent in the divided regions (parent regions and new autonomous regions
combined) than in the control areas. This shows that despite higher prosperity
levels compared to the control regions, the regions created through division also
have more citizens living in poverty.
Parent regions had a higher regional GDP
per capita than the new autonomous regions.
3 Poverty numbers are not included in Government Regulation 129/2000 because of limitations in data, which does not enable disaggregation of citizens living in poverty down to the sub-district level.
Parent Regions
New
Autonomous
Regions
Control Regions
Divided Regions
40,00
15,00
35,00
30,00
25,00
20,00
Rp 000
2001 2002 2003 2004 20052500
2900
3300
3700
4100
4500
Rp 000
2001 2002 2003 2004 2005
15
The high poverty levels in the new autonomous regions are explained by several factors. First, pockets
of poverty are generally least developed areas with only limited natural resources (agriculture), and therefore
have very limited capacity for maximizing the potential of these resources. Agriculture is generally a major
factor in poverty, with about 60% of the poor employed in this sector (Ikhsan 2001). Second, infrastructure
such as roads, schools and other economic facilities are very limited and new regions’ centres are located
far from the former regency capital. In fact, many of the new autonomous regions include isolated areas in
mountain ranges and on the coast. This results in the poor having limited access to resources for improving
their lives, including economic capital held in the form of agricultural land or financial resources. Third, from
a social perspective, the poor generally have low education level, due to their limited access to education. For
this reasons, it is virtually impossible to bring poverty levels down in a short period of time.
Regional Economic Performance Index
The data presented above was subsequently used to calculate the regional economic performance
index. On one level, parent regions still had stronger economies than the new autonomous regions. There
is generally a substantial gap between new autonomous regions and the parent regions, indicating that the
new regions have seen little progress.
At the same time, the control regions continued to demonstrate better economic performance than the
regions formed through division (new autonomous and parent regions). In Chart 3.4, control regions were
consistently ahead of the divided regions. Accordingly, divided regions generally showed less rapid progress,
even though on par with average performance for regencies/municipalities within the same province. The
index findings also show indirectly that the regions formed through division are
not prospering or even on par with their parent regions, but are struggling more
to bring prosperity to the population and improve existing conditions.
Chart 3.4. Regional Economic Performance Index
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
In view of the wide disparity between new autonomous regions and their parent regions, the question
arises as to whether the new regions are able to close the gap. After five years, positive signs are emerging
in some key areas, such as more construction of infrastructure and emergence of public service facilities in
new autonomous regions. However, the regions that did not undergo division showed generally a similar
performance. Although past conditions in the divided regions before division and establishment of new
administrative areas (2000) differed little from the control regions, marked differences emerged in the 2001-
2005 period. After division, the new autonomous regions lagged far behind both parent and control regions.
It can therefore be said that the economic disparities came into being during the five years after the division
and establishment of the new regions.
Two key problems can be identified from the indicators as described above:
Inequitable Division of Economic Potential. The current trend in data indicates that the new
autonomous regions have lower economic potential compared to parent regions. This is borne
The regions formed through division are not prospering or even on par with their parent regions, but are struggling more to bring prosperity to the population and improve existing conditions.
Parent Regions
New Autonomous
Regions
Control Regions
Divided Regions30
34
38
42
46
50
2001 2002 2003 2004 2005
16
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
out by Regional GDP for new autonomous regions, which remained below the levels recorded
by the parent regions even though under Government Regulation No. 129/2000 the capacity
of a parent region may not differ widely from that of a prospective new autonomous region. In
real terms, this potential consists of industrial zones, productive agricultural land and estates,
aquaculture ponds, mining, and facilities supporting the economy.
Increased Burden of Impoverished Communities. One of the conclusions reached earlier
was that regions undergoing division, in this case new autonomous regions, are typically
burdened with higher numbers of poor citizens. Accordingly, far more robust efforts are
necessary to stimulate regional economies so that higher income levels can be achieved. The
poor generally have limited capacity in education, knowledge and income generating abilities.
Furthermore, pockets of poverty have very limited natural resources. For example, populations
tied to land that will only support cultivation of low-yield food crops.
3.2. Regional Fiscal Performance
This section explains the progress of new regions against the following evaluation indicators: regional
fiscal performance, covering fiscal dependence, enhancement of revenue generating capacity, management
of long-term expenditures; and contribution to the economy. These indicators are explained as follows:
Fiscal dependence and locally-generated revenues
Fiscal dependence is used to measure the extent to which administrations in divided regions are able
to strengthen regional fiscal capacity in order to meet fiscal needs for financing development through their
management of locally-generated revenues and equalisation funds. Equalisation funds are provided by the
central government. From the elucidation to Act No. 33 of 2004, it can be said that the General Allocation
Funds (DAU) are intended to promote more equitable fiscal capacity in fulfillment of the financial distribution
function of the government. However, the DAU component itself includes a basic allocation for salary payments
to regionally-based civil servants who come under the general responsibility of the central government.
Therefore, to map fiscal dependence in parent and new autonomous regions, this payroll component must
first be subtracted from the DAU funds. It is then possible to obtain a picture of fiscal dependence in divided
regions by comparing the DAU (non-personnel expenditures) with total revenues.
Chart 3.5. Fiscal Dependence
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
In overall terms, fiscal dependence is in decline (see Chart 3.5). During 2001-2005, new autonomous
regions showed higher levels of fiscal dependence compared to parent regions and control regions.
Nevertheless, the trend in new autonomous regions reversed in 2003-2004. In 2004-2005, when dependence
increased in parent and control regions, the new autonomous regions recorded lower percentages.
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions15
20
25
30
35
40
Percents
2001 2002 2003 2004 2005
17
Fiscal dependence also decreased at a far steeper rate in parent regions
compared to in control regions. This indicates that the parent regions reaped
gains from their division from new autonomous regions. Since 2004, parent
regions have shown less fiscal dependence, with percentages below even those
recorded in control regions.
Despite a downward trend, fiscal dependence in new autonomous regions
has consistently been greater than in control and parent regions. This again bears
out the fact that new autonomous regions are not the kind that can be hastily
readied to take over the powers of regional government. This is even in spite of
the approximate doubling in non-payroll DAU funds (from about Rp 40 billion in
2001 to Rp 88 billion in 2005) for new autonomous regions, while the equivalent value of support for parent
regions has remained largely constant. If this fiscal dependence were to include payrolls, the dependence
would be even greater than shown by this indicator.
However, the decline in non-personnel DAU funds to total revenues is the result of efforts by regional
governments to strengthen their fiscal self-sustainability through increased locally-generated revenues. The
ratio of locally-generated revenues to Regional GDP measures regional fiscal performance in terms of macro
revenues. It is frequently also called a tax effort indicator, measuring the extent to which regional governments
generate income based on the capacity and potential of the economic environment in their regions.
It can generally be said that new autonomous regions have not developed their local revenue sources to
the same degree as the parent regions. In the initial period (2001-2002), there was only a narrow gap between
the efforts of new autonomous regions and parent regions to promote sources of locally-generated revenue.
At that time, new autonomous regions and parent regions had not fully separated their administration and
personnel. However, after 2002, performance improved in the parent regions in contrast to drastic deterioration
in new autonomous regions. Similar conditions also become evident in the comparison of revenue generation
in parent and new autonomous regions against control regions, with far lower levels of revenue generation in
parent and new autonomous regions (see Chart 3.6).
Chart 3.6. Locally-generated revenues to Regional GDP
Building optimum levels of locally-generated revenues should be seen as distinct from hikes in tax
rates or the proliferation of taxes or user charges. These efforts should be based on improvement in the
government role in supporting and creating economic activity, which in turn promotes growth in existing
economic sectors. Economic growth will in itself boost locally-generated revenues. This is consistent with Act
No. 33/2004 concerning Fiscal Equilibrium between the Central Government and Regional Governments, in
which local governments are prohibited from increasing locally-generated revenues by enacting Regional
Regulations (the legal basis for regional taxes and user charges) that result in a high cost economy and hamper
the mobility of citizens and flows of goods and services. An earlier study (Bappenas 2004) states that the tax
New autonomous regions are not the kind that can be hastily readied to take over the powers of regional government.
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions35
45
55
65
75
85Percents
2001 2002 2003 2004 2005
18
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
base in new autonomous regions is not based on a region’s economic growth or advancement. The reasons for
this lie in inadequacies in the management of revenue sources, ranging from system design and regulation,
to institutions and individuals. This has also resulted in the limited scope of taxable sources of revenue in the
regions.
Investment Expenditure and Regional Budget Contributions
The ratio of government capital expenditures to total expenditure (also referred to as the CAPEX or
Capital Expenditure indicator) is a measure of government budgeting policy orientation to long-term benefits
or investment. Capital expenditures are used in the construction of regional infrastructure, such as roads,
bridges, irrigation, school buildings, hospitals, and other assets including government infrastructure ranging
from the regent’s office to regional government offices.
During 2001-2005, CAPEX in new autonomous regions was generally higher than in parent regions4 .
New autonomous regions visibly demonstrated investment-oriented rather than consumptive expenditures.
This was to be expected, as these regions had only just gained their new autonomous status and have urgent
needs for facilities and infrastructure. The concern is over the declining percentage in parent regions: since
2004, parent regions reported lower percentages of CAPEX (as a proportion of total budget) compared to the
control regions
Chart 3.7. Capital Expenditures vs. Total Expenditures
Note: Divided regions are new autonomous regions combined with parent regions.
If described in more detail, capital expenditures in new autonomous regions have a different focus
compared to parent regions and other regencies. In new autonomous regions, capital expenditures are
focused on investment in government infrastructure, such as office buildings, transportation, and also office
equipment and furnishings that the region has not previously possessed as they were not an autonomous
region. These CAPEX allocations would last for least the first 5 years after the division to create new regions.
On the other hand, the parent regions, which already had government infrastructure before the division,
could focus more on public investments.
In development financing, the requirements for division and establishment of new regions prescribe
funding assistance to be provided to new autonomous regions by both provincial administrations and the
parent regions. However, such flows of assistance are not always appropriate. For example, the Palopo
municipality in South Sulawesi, which split from its parent region in 2003, had previously been home to the
capital of Luwu Regency, the parent region. Upon division, Luwu Regency in fact ‘lost’ resources (concentrated
in Palopo) that had sustained its economy and moved its capital to Belopa. Under these circumstances, Luwu
Regency, despite being the parent, should have received financial assistance for new autonomous regions in
4 In the Minister of Home Affairs Decree No. 29/2002, expenditures are differentiated by personnel and public expenditures. Each in turn is differentiated into General Administration (BAU), Operational and Maintenance (BOP), and Capital expenditures. The latter is used for capital expenditures in this study.
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions05
101520253035404550
Percents
2001 2002 2003 2004 2005
19
order to build a new centre of government, rather the reverse as in fact occurred.
The role of government spending in the regional economy not only involves capital expenditures for
long-term investments, but also recurrent expenditures of a more consumptive nature. The consumptive
‘path’ consists of payrolls (personnel expenditures) and capital expenditures on construction of infrastructure
and public services. During the 2001-2005 period new autonomous regions reported a higher percentage of
capital expenditures to Regional GDP, compared with the parent regions. The difference was quite pronounced.
This shows that regional fiscal contribution to the economy is significantly greater than in parent regions. This
is not only the result of a greater focus in the new autonomous regions on meeting personnel needs and
building government facilities. Even more significantly, it is due to the early stage of economic development
in new autonomous regions compared to parent regions or control regions, or even to the average across all
regencies.
Even so, it must also be noted that the larger government sector role in new autonomous regions has
not been able to stimulate the private sector in moving the regional economy forward. In addition, budget-
financed activities in new autonomous regions are not well targeted for promoting
growth in centres of economic activity.
Furthermore, attention is required to a number of crucial matters in both
recurrent and capital expenditures in the new autonomous regions. In recurrent
expenditures, a relatively large portion is allocated to the payroll, which in normal
circumstances would stimulate the economy through consumption. However,
the composition of regional government personnel in new autonomous regions
consists not only of regionally-based civil servants appointed by the central
government following division, but also of personnel transferred from the parent
region, the province, and other regions. The problem concerns the large numbers
of central government-appointed civil servants that maintain their former
residence (either in the capital of the parent regency, provincial capital, and other
areas). This means that personal spending by officials does not fully contribute
to the new autonomous regions where they ‘work’, but instead flows to the other regions where they live.
From this perspective, the recurrent expenditures do not realise their full potential contribution to promoting
consumption in the newly autonomous areas where these personnel are officially employed.
Concerning capital expenditure, government investment through CAPEX contributes to the regional
economy in at least two ways. In the short-term, the contribution is through spending on materials and labor.
In the longer term, this contribution comes though multiplier effects in the private sector that also have a
role in the economy. The long-term impact of capital expenditure must be analysed over a period longer
than five years. This means that for the time being, the impact of government capital expenditures can only
be measured by short-term impacts, as described above. The problem lies in the difficulty with procurement
of processed or manufactured products, which are difficult to source within new autonomous regions, such
that budgets spent on materials also become outflows to other regions. A similar pattern is observed with
labor employed on projects, given that contractors are usually based outside the new autonomous regions.
This explains the limited benefits in contribution to the local economy from government spending in new
autonomous regions, at least in the short-term.
Regional Fiscal Performance Index
The four indicators for regional fiscal performance have been synthesised into a single fiscal performance
index. In the index presented in Chart 3.8, new autonomous regions consistently perform below the parent
regions. Nevertheless, there are two points to note from the conditions that unfolded during 2001-2005.
First, in 2001-2003, the gap in the index between new autonomous regions and parent regions narrowed.
During this period, fiscal management in new autonomous regions was not fully segregated from the parent
regions. Despite the varying timeframes required by individual regions to become truly independent of their
The larger government sector role in new autonomous regions has not been able to stimulate the private sector in moving the regional economy forward.
20
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
parent regions, various dynamics still meant that fiscal management in parent regions had a bearing on new
autonomous regions. In other words, fiscal management in parent regions and new autonomous regions
did not become fully segregated until after 2003. The second condition is that after 2003, fiscal performance
improved in parent regions while in new autonomous regions it declined. During this period, new autonomous
regions were truly on their own in terms of institutions, financial administration, management, and operating
within the regional level regulatory framework for fiscal management in individual regions.
Chart 3.8. Regional Fiscal Performance Index
The law states that the financial support from parent regions shall be provided for a maximum of three
years, with funding levels to be agreed between the parent region and the new autonomous region. However,
in looking at progress in the regional fiscal performance index, new autonomous regions require more time
to prepare the various instruments for fiscal management, including institutions, financial administration,
management personnel, and a regulatory framework for matters of a more technical nature, as well as for
preparing the regional budget itself. The regions chosen for this study are those formed from the division and
establishment of autonomous regions in 2000. If 2003 could be called the year of ‘fiscal self-sustainability’,
an average of four years is required for a new autonomous region to become truly independent of its parent
region.
Overall, weaker fiscal performance in the divided regions compared to control regions is explained by a
number of issues in regional fiscal management:
Greater fiscal dependency in the divided regions, and primarily in the new autonomous
regions, due to the size of their capital expenditure allocations. Central government funding
continues to play a significant role in the development of the regions formed as a result of
the regulation on regional administration. In regard to fiscal decentralisation and regional
autonomy, the division and establishment of regions should promote regional governments
capable of implementing local development on a self-sustaining basis by optimising sources
of local economic growth. Allocations of central government funds should be used to provide
initial capital and incentives for governments in new autonomous regions to optimise their
local revenue-generating capacity. This in turn will reduce dependence on central government
funding.
Low revenue performance and contribution to the economy. Here, government finances
and the regional economy are caught in a vicious circle. In new autonomous regions, the
regional government needs to play a major role in stimulating the economy. This involves not
only the construction of infrastructure, but regional fiscal policies and management that will
promote growth in centres of economic activity. The inadequate role of regional government
finances in promoting local economic growth in turn impacts upon local revenue generation
that would otherwise promote fiscal self-sustainability.
30
34
38
42
46
50Percents
2001 2002 2003 2004 2005
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
21
Low proportion of regional government allocations for capital
expenditures, being insufficient to boost local economic activity.
This is one indicator of the lack of effective fiscal policy in divided
regions, and mostly in new autonomous regions, to stimulate local
consumption and investment.
3.3. Performance in Public Service Delivery
The third focus of the evaluation is regional government performance in the
area of public service delivery. This analysis is divided into three parts: education,
health, and infrastructure.
Education
The education sector is a vital part of public service delivery. The Medium-Term National Development
Plan (RPJMN) for 2004-2009 states that the problems confronting education in Indonesia include disparities
in provision of educational facilities, especially for lower secondary and higher levels of education. Also
important is the shortage of adequately qualified teachers. The division and establishment of regions enables
the government to improve equity in access to basic and advanced education and to address the shortage
of qualified teaching personnel through the involvement of regional governments. With a shorter span of
control and more equitable fiscal allocation, there should be adequate opportunity for improvement in the
provision of education in all regions and particularly in new autonomous regions.
As a rule, it can be said that schools in new autonomous regions have less capacity for enrolment
of new students compared to other samples. This applies to elementary and lower secondary education,
as well as to upper secondary education. Wide disparities in enrolment capacity exist between the schools
in new autonomous regions and in other regions. The trend is one of declining enrolment capacity during
the 2001-2005 period. In new autonomous regions, this trend is far more pronounced than elsewhere. This
becomes an even greater concern in view of the average (for all regencies), which does not show a declining
trend. However, if new autonomous regions are compared with control regions, a downward trend in school
enrolment capacity can also be identified in these regions.
This indicator essentially has two crucial meanings. First concerns the availability of schools and second
the participation of the public. If the low indicator is explained more by the construction of new schools that
cannot keep pace with the inflow of new pupils, the issue pertains to an inadequate provision of schools. In
other words, what is needed are more schools. However, if this indicator is rather the result of low rates of
school attendance by children reaching elementary school age in comparison to the growth in the number of
schools, the issue concerns the participation or awareness of the public. Although further research is needed,
it is clear that in regions formed through division this indicator is not at the desired level.
Chart 3.9. Students per School
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
The division and establishment of regions enables the government to improve equity in access to basic and advanced education.
Parent Regions
New Autonomous
Regions
Control Regions
Divided Regions140
150
160
170
180Students/School
2001 2002 2003 2004 2005150
190
230
270
310
350Students/School
2001 2002 2003 2004 2005
a. Elementary and Lower Secondary Education b. Upper Secondary Education
22
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Chart 3.10. Student-Teacher Ratios
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
Deployment of teaching personnel is vital for success in the development of education. The student-
teacher ratio has a bearing on the effectiveness of the learning process in schools and so too on efforts to
improve the quality of human resources in the region. The trend in this indicator in new autonomous regions
is similar to that of parent regions. Despite some difference between new and parent regions at the upper
secondary level, the gap is not excessive.
The downward trend in the student-teacher ratio during 2001-2005 calls for attention. If the decline is
attributable more to higher numbers of teachers, then classes are becoming more effective. However, if the
decline is caused more by falling numbers of students, the issue concerns the role of the public. This can be
examined further by comparing growth in numbers of teachers with that of students (see below).
Chart 3.11 shows a positive trend in the number of students in lower and upper secondary education in
new autonomous regions alongside positive growth in teacher numbers. Increased deployment of teaching
personnel has therefore been matched by higher attendance by school-aged children. However, at the
elementary school level, student numbers in new autonomous regions have declined.
Chart 3.11. Average Growth in Students and Teachers, 2001-2005
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of
new autonomous regions and parent regions.
Students Teacher-2,00%0,00%2,00%4,00%6,00%8,00%
10,00%12,00%
Elementary Lower Secondary
Upper Secondary
Students Teacher Students Teacher
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
15
17
19
21
23
25
27
29
31Students/Teacher
2001 2002 2003 2004 20058
10
12
14
16
18
20Students/Teacher
2001 2002 2003 2004 2005
Parent Regions
New Autonomous
Regions
Control Regions
Divided Regions
a. Elementary and Lower Secondary Education b. Upper Secondary Education
23
A positive trend is also visible when comparing the student-teacher ratios
in divided regions with the control regions and average levels for all regencies. At
the elementary level, the gap between regions formed through division and the
control regions and the regency average is very narrow. However, at the upper
secondary level, the new autonomous regions are less well off than their parent
regions, even though the gap is closer in terms of the average for all regencies. In
upper secondary education, teacher deployment is at more adequate levels for
effective learning.
Nevertheless, it must be noted that cases exist of one teacher working at several schools, both within one
regency and in neighbouring regencies. This could result in double counting of teachers and is an issue calling
for serious attention from regional governments. Teaching in multiple locations is one means of coping with
local teacher shortages, but data gathering must ensure that double counting does not occur.
Health
In the health sector, provision of healthcare is measured by the number of facilities per 10,000 of
population. This number of population is used to obtain a picture more representative of healthcare provision
at the sub-district level. Available data suggests that there is no major gap in healthcare provision in new
autonomous regions compared to parent regions. In fact in 2005, there was a tangible increase in number of
heath care facilities per 10,000 of population in the new autonomous regions.
Chart 3.12 also points to a declining trend in number of healthcare facilities in the control regions. In other
words, the division and establishment of regions have promoted significant improvement in equitable access
to health services, especially in terms of constructed facilities. This is consistent with national development
policy, which states that one of the objectives of health policies is to improve the equitable provision of
primary healthcare. However, it is also important that besides the quantity of healthcare facilities, emphasis is
given to quality to ensure that development objectives in the health sector will be achieved.
Decentralisation in the health sector is crucial to the implementation of the national development plan
and support for progress towards the Millennium Development Goals. The division and establishment of
regions fulfill this need in that it not only promotes expansion in provision of healthcare facilities and medical
workers, but also promotes improvements in quality of healthcare. To achieve quality healthcare, the quality
of the medical workers themselves is key.
To evaluate the deployment of medical personnel, ratios of numbers of medical personnel, including
doctors, paramedics and non-paramedic staff, per 10,000 of population are used. These ratios are presented in
Chart 3.13. Unlike for provision of health facilities, the numbers of medical workers in new autonomous regions
lags far behind the parent regions and control regions. In 2005, parent regions recorded at least 13 medical
workers per 10,000 of population, while in new autonomous regions the ratio was only eight. The difficulty of
attracting medical personnel in parent regions mirrors that for teaching personnel and government officials
in general.
Chart 3.12. Healthcare Facilities per 10,000 of Population
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
Decentralisation in the health sector is crucial to implementation of the national development plan and support for progress towards the Millennium Development Goals.
2
2,2
2,4
2,6
2,8
3
3,2Healthcare Facilities
2001 2002 2003 2004 2005
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
24
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
In 2004-2005, numbers of medical personnel were up in both new autonomous regions and parent
regions. This should be a trend for medical workers in new autonomous regions that will carry into the
future. Deployment of medical workers is closely related to the national health policy: deployment of higher
numbers of medical workers distributed with greater equity throughout Indonesia has been incorporated into
the national programs of the Ministry of Health and Ministry for Administrative Reform. This means that the
central government plays a vital role in increasing the deployment of medical personnel.
Chart 3.13. Medical Personnel per 10,000 of Population
Regional governments also play a special role in healthcare decentralisation. That role is to promote
increased numbers and equity in distribution of medical workers in their regions, and most importantly in
least developed areas. Some of the existing divided regions lag far behind others, with some sub-districts still
receiving only a minimum level of health services.
Quality of Infrastructure
In addition to education and healthcare, infrastructure plays a crucial role in regional development.
Infrastructure not only plays a role in the economy, but also in other activities that support development,
including the administrative tasks of government and public services. Infrastructure is also a means for
promoting information flows and other activities. The indicator used here to present infrastructure quality
is the percentage of roads in good condition to the total length of roads. Roads are a basic component of
infrastructure. Progress in road infrastructure is presented in Chart 3.14.
Chart 3.14. Quality of Infrastructure
The available data shows that in the initial years (2001-2003), roads in parent regions were still in superior
condition compared to new autonomous regions. In the end of 2003, the average percentage of good roads
was 35.61% in parent regions and 34.40% in new autonomous regions. However, this changed after 2003,
when parent regions slipped slightly behind the new autonomous regions, indicating that governments
in new autonomous regions have focused on road construction. Before the division and establishment of
autonomous regions, these areas lacked adequate road infrastructure. The new administrative structure
indeed brought repairs and construction of new roads in the new regions. However, with good quality
roads accounting for only 30%-40% of total road length, there is room for further improvement in the new
autonomous regions. Roads are not only crucial to public administration and service delivery, but also support
the local economy.
Infrastructure not only plays a role in the economy,
but also in other activities that support development,
including the administrative tasks of government and
public services.
25
30
35
40
45
50Percents
2001 2002 2003 2004 2005
Parent Regions
New Autonomous
Regions
Control Regions
0
2
4
6
8
10
12
2001 2002 2003 2004 2005
Medical Personnel
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
25
The poor quality of roads in new autonomous regions is exemplified by comparing average road quality
in divided regions with that in control regions and the regency average, as shown in Chart 3.14. However, there
is also a downward trend in infrastructure quality, not only in the divided regions, but also control regions and
parent regions. New autonomous regions are driven by the urgency for rapid construction of infrastructure
and particularly roads because of the poorer state of their road infrastructure compared to control regions
and other regions with a longer history of development. The route along which a new road will be built is also
extremely important, in addition to the quality of the road itself. Infrastructure should not only support the
activities of public administration, but more importantly promote the emergence of new growth centres.
Public Service Delivery Index
Public service delivery is closely intertwined with the division and establishment of regions. The
expectation is that creating new autonomous regions will bring greater prosperity to society. Part of this
involves improvement and greater equity in public services, including education and health. Clearly, the
construction of public facilities must be matched by improvement in the quality and effectiveness of the
services themselves to promote greater prosperity in the region.
Chart 3.15. Public Service Delivery Index
Chart 3.15 shows that during 2001-2005, the Public Service Delivery Index (IKPP) in new autonomous
regions was consistently below that of parent regions. This points to poorer levels of public services in new
autonomous regions compared to parent regions. As described in an earlier section, shortcomings in public
service delivery in new autonomous regions are related mainly to provision of school buildings, deployment
of medical personnel, quality of road infrastructure and deployment of teaching personnel.
The weaker performance in divided regions is explained by several issues. Among these are:
Less effective use of funds. The division and establishment of new regions has seen increased
allocations of funding to regions of similar geographical area and population. Ordinarily, this
should lead to improved public services, at least in terms of more schools and teachers. This
is also consistent with the principle of bringing government services closer to the people.
The trend in the public service delivery index points to poorer use of funds for public service
delivery in new autonomous regions compared to parent regions.
Lack of personnel for public services. Central government funding allocations through the
General Allocation Fund (DAU) and the Special Allocation Fund (DAK) should be invested in
expansion, and more equitable provision, of education and health infrastructure. Economic
constraints in new autonomous regions are an obstacle to recruiting the teaching and medical
personnel needed to improve performance in local service delivery. Furthermore, the difficulty
in increasing numbers of service personnel is compounded by the weak performance of
existing personnel.
5 Thoha (2005) found that only 60% of Indonesia’s civil servants are productively employed. The rest are not productive or are paid salaries without meaningful results.
30
34
38
42
46
2001 2002 2003 2004 2005
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
26
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Inadequate utilisation of public services. In regard to infrastructure and especially roads,
significant improvement has taken place in the new autonomous regions. However, optimum
use of the infrastructure must also be considered. Under current conditions, the improvements
achieved in quality of roads, and delivery of public services in education and health, have
not reached levels whereby they actually promote local economic development. The extent
to which improvement in the provision of public service infrastructure is able to improve the
quality and standard of living of the people requires further attention.
3.4. Performance of Regional Government Personnel
One of the primary driving forces in public services is regional government personnel, the numbers and
quality of which are crucial to local development. Quality is especially important given that 70% of government
officials are employed in regency/municipality administrations. While quality and productivity are critical5 ,
measuring the productivity of government personnel is no easy task. For this reason, the current study not
only looks at numbers of personnel, but also at quality in terms of educational level and nature of their duties.
Regarding their duties, the study focuses specifically on teachers and medical workers, as both reflect the
potential for improvement in human capital.
Quantity and Quality of Personnel
During the 2001-2005 period, no significant
changes took place in numbers of government
personnel, whether in parent regions, new
autonomous regions or control regions. In the parent
regions, more officials were employed on average
than in the new autonomous regions. Numbers
of government personnel were down slightly at
the time that a civil servant verification survey
was conducted in 2003. During the period of this
study, parent regions employed an average of 6,388
government personnel, while the average in new
autonomous regions was only 3,4556. This gap arose
because of the typically limited number of officials
recruited in the early stages of establishing a new
autonomous region. The personnel automatically
recruited are usually those that were previously
employed locally, such as teachers, sub-district
heads, village heads and their staff. There is no
specific provision for the allocation of parent region
personnel to new autonomous regions. Placement
of personnel is guided more by personal desire for
transfer of position. The two main motives for this
are: (i) opportunity for a higher-ranking position in
the new autonomous region, with the implication of more rewarding pay and benefits, and (ii) close social ties
between officials and the new autonomous region in terms of place of residence and origin, which relate to
opportunities for developing the region.
Although these are common reasons for transfer, disparities are still apparent in the process of assigning
former officials to a new autonomous region, at least in terms of numbers. Local government officials tend
Housing for Government Personnel
Personnel are reluctant to reside in new autonomous regions because of lack of housing and other facilities. This hampers the development of the new region itself.
In Lampung Timur Regency, a new autonomous region, half of the local officials reside outside the regency in Kota Metro or even in Bandar Lampung. The private expenditures of officials and their families, which would normally benefit the Lampung Timur regency, go elsewhere. Demand for goods and services are in fact created outside the Lampung Timur Regency. On the other hand, the officials must spend heavily on transport and vehicle maintenance for the long commute to their offices, about 60 km. This also disrupts working hours.
A similar situation exists in government offices in Luwu Regency moved from Kota Palopo to the Belopa sub-district. Because most officials remained living in Kota Palopo, the change in the administrative centre also had implications for the local economy and private spending by officials and their families. Indirectly, it was Kota Palopo that developed faster, because the money that should have been spent in Belopa returned to Palopo.
This underscores the need for policy on regional administration, and the division and establishment of regions in particular, to ensure adequate provision for government personnel, in this case homes and other supporting facilities. Regional governments therefore need time to make the needed preparations for their personnel. Unfortunately, more than five years since the proliferation, cases in two locations remain unresolved. For this reason, a preparatory period is necessary to help personnel to be truly ready for serving in new local government offices in new regions.
6 Under article 2 paragraph 1 of Act No. 43 of 1999, the civil servants referred to are regional civil servants paid from the regional budget and working in various regional government institutions and agencies.
27
to prefer parent regions, which offer more adequate systems and supporting facilities. As a result, quality of
personnel in new regions is affected. Parent regions therefore have more experienced personnel than the new
autonomous regions, as indicated by the considerable numbers of high-ranking officials found there.
This situation has a number of implications. First, in new autonomous regions, the processes of setting
up the systems and mechanisms take considerable time. As a result, performance is slowed during the initial
phase of a new autonomous region’s establishment. Second, the process of changes in ranks and positions
and what appears to be hurried promotion of some officers. Some sources claim that promotions have been
fast tracked to satisfy requirements for the existence and filling of certain positions. This will eventually lead to
internal problems, for example, jealousy among officials and/or lack of cooperation.
As mentioned above, educational levels for government officials reflect the level of qualifications and
thus ultimately exert influence on policy making and the implementation of programs adopted by regional
government. The indicator used here is the percentage of officials with a minimum standard of education to
university graduate level. If the number of graduate-level personnel rises, it can be assumed that the officials
working for the regional government are better qualified.
Chart 3.16. Percentage of Graduates Employed in Regional Administration
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
If lower economic prosperity of new autonomous regions is taken into account, these regions should
in fact be entitled to more qualified personnel (or at least equivalent level). It is also important to note that
personnel based in parent regions have better access to education. The better economy and access to
educational facilities in the parent regions is a key factor enabling officials in these areas to advance in their
education.
This study’s results show that the sample of parent regions, new autonomous regions and also control
regions all have lower percentages of university graduates to total government personnel compared to the
national regency average. In 2005, the nationwide percentage was 23.5%, but for new autonomous regions, it
was only 21.3%. This shows that new autonomous regions and also parent regions in this study somewhat lag
behind other regions in Indonesia.
The two types of regions (parent regions and new autonomous regions) have seen stronger growth in
numbers of qualified personnel, but when compared to the average for all regions within the same province,
further improvement is needed. On the other hand, in comparison to the control regions, more university
graduates are employed in the divided regions (new autonomous regions and control regions).
Government Personnel for Human Development
Not only is the quality and quantity of personnel important, but the composition of personnel plays a
vital role. One aspect examined in this study is the composition of personnel with potential to deliver long-
term impact on human development. The two groups assessed for this purpose are teachers and medical
workers.
Parent Regions
New Autonomous
Regions
Control Regions
Divided Regions
2001 2002 2003 2004 200518,00
19,00
20,00
21,00
22,00
23,00Percents
Teachers prefer to live in areas adequately provided with facilities, and these are typically found in the parent regions.
28
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
Chart 3.17. Percentage of Government Teachers
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
Chart 3.17 shows a dramatic rise in the proportion of teachers as a percentage of total civil servants in
a region during the 2001-2005 period. This increase has been spurred by administration reform policies that
have prioritised the recruitment of personnel in education and healthcare. There are a number of reasons
explaining the higher percentage of teachers in parent regions compared to new autonomous regions.
First, the parent regions have more schools and honorary staff. When new personnel are appointed to their
positions, the parent regions are more dominant. Second, the very limited facilities provided for teachers in the
new autonomous regions, and difficulties in transportation, pose obstacles to recruitment and deployment
of teachers. These teachers prefer to live in areas adequately provided with facilities, and these are typically
found in the parent regions.
Increases were also recorded in numbers of government medical personnel, i.e. doctors, nurses and
midwives. The percentage of government medical personnel is very low at about 8% of total regional
government personnel. Numbers have indeed improved since 2001 alongside the construction of healthcare
facilities such as hospitals, community health centres and community health posts in the new autonomous
regions, which all requires the deployment of more government personnel. Chart 3.18 shows that in the 2003-
2005 period, parent regions recorded higher numbers of medical personnel compared to new autonomous
regions. This mirrors the situation with government teaching personnel.
The problem faced in the deployment of medical personnel concerns the shortage of doctors for
community health centres in sub-districts located far from regency capitals. So far, the doctors at the sub-
district level have been largely non-permanent, with a very limited employment term of only two years. Since
these doctors are not permanent local government staff, regional governments have been unable to retain
them for longer periods. To make up the shortage of doctors, local governments have ultimately had to cover
the costs for educating personnel for new autonomous regions (prospective doctors) under a contractual
arrangement in which the doctor will work for the regional government for a relatively long period after
completion of his or her education.
Chart 3.18. Percentage of Government Paramedics to Total Government Personnel
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
2001 2001 2001 2001 20016,00
6,50
7,00
7,50
8,00
8,50
9,00Percents
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
2001 2002 2003 2004 200550,00
54,00
58,00
62,00
66,00
70,00Percents
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
29
Regional Government Personnel Performance Index
The personnel performance index is designed to assess the performance of regional government
personnel during the 2001-2005 period. Chart 3.19 below depicts fluctuation in the performance index in
new autonomous regions and parent regions. When divided regions are compared with control regions,
performance in the former has remained generally stable, while the control regions made significant gains in
2001-2004. In the 2003-2005 period, performance levels in parent regions were ahead of the new autonomous
regions, despite the latter having significantly outperformed parent regions in 2002. Nevertheless, personnel
in the divided regions (new autonomous and parent regions) demonstrated better performance than in the
control regions. In addition, performance levels in the divided regions, which almost match the regional
average, indicate that regions formed through division are on par with others in the area of personnel
performance.
Chart 3.19. Government Personnel Performance Index
Note: ’Divided regions’ refers to the combination of new autonomous regions and parent regions.
A number of issues related to local government personnel are described as follows:
Unsuitability of personnel available to fill needed positions.• These gaps are especially
noticeable in certain areas, such as specialist doctors. Available candidates for official positions
are in fact most often not interested in working in regional administrations far from modern
centres offering facilities. These personnel generally prefer to live in provincial capitals.
Low level of qualifications. • This is explained by the current recruitment methods, which
currently do not measure the capacity of candidates for performing the tasks required in their
job descriptions. Selection is usually based only on educational background, but not on the
actual abilities required by regional administrations.
Prevailing underemployment among regional government officials. • Many work fewer
than eight hours per day. In reality, work is performed for only four to five hours each day. Poor
enforcement, lack of good examples among unit heads and excessive numbers of personnel
are the main reasons for this underemployment.
2001 2001 2001 2001 200140,0
42,0
44,0
46,0
48,0
50,0
52,0Percents
Parent Regions
New Autonomous Regions
Control Regions
Divided Regions
30
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
30
.
In the 2003-2005
period, performance
levels in parent regions
were ahead of the new
autonomous regions,
despite the latter
having significantly
outperformed parent
regions in 2002.
31
.
4 Conclusions and
Recommendations
4.1. Conclusions
This study presents an evaluation of the process of division and establishment of new autonomous
regions underway in Indonesia since 2000. Using the control-treatment method, the study compares
performance in the development of new autonomous regions, parent regions, and control regions. The four
key aspects examined are: (a) the local economy, (b) regional fiscal management, (c) public service delivery,
and (d) regional government personnel.
It can generally be concluded that the central government and regional governments perceive the
issue of division and establishment of new regions differently. When drafting Government Regulation No.
129/2000, the intention of the central government was to identify and establish new autonomous regions
capable of operating on a self-reliant, self-sustainable basis. To this end, it prepared a set of indicators
that essentially identified the capabilities of a proposed new autonomous region. Regional governments
saw things differently. From their perspective, the policy was an opportunity to emerge quickly from their
debilitated condition. This study confirms the existence of these differences. As a rule, new autonomous
regions started in no better position compared to their parent regions or the control regions. In fact, after five
years of implementation, the new autonomous regions are generally still in a weaker or poorer condition than
the parent regions and others.
Concerning economic growth, new autonomous regions have seen more fluctuation compared to the
more stable, improving growth in the parent regions. In addition, economic growth in the divided regions
(new autonomous regions combined with parent regions) is stronger than for other regencies, but remain
behind that of the control regions. Therefore, even though the divided regions have worked on improving
their economic performance, because of the processes involved in this transition, not all economic potential
has been mobilised. While agriculture is the leading sector in the new autonomous regions, it is highly
susceptible to price fluctuations in commodities and other items that, on a technical level, influence the levels
of value added in the agricultural sector. For this reason, economic progress in new autonomous regions relies
heavily on government and public support for stimulating activity in this sector. The insignificant economic
role of new autonomous regions compared to other regions in the same province indicates that, in relative
terms, the new autonomous regions are not contributing to regional economic development.
Despite there being a reduction in poverty levels across all areas,
the division and establishment of regions has nevertheless encouraged
parent regions to offload their poor to the new autonomous regions.
Data shows that the highest numbers of poor are concentrated in the
new autonomous regions. In a broader context, the new autonomous
regions have not been able to catch up with the prosperity levels in
parent regions, despite being roughly on par with other regencies
generally. In addition, indicators for economic growth have, at times,
shown the divided regions (new and parent regions) enjoying higher
levels than the regional average and the control regions.
The lack of economic advancement in the new autonomous
regions compared to parent regions and other regions is explained
by limited natural resources, limitations in human resources related to 31
The central government and regional governments perceive the issue of division and establishment of new regions differently.
32
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
the large numbers of poor, and inadequate government support for the economy through public investment.
Issues hampering economic progress include a range of conditions that deter investment, local government
spending on personnel and development that does not fully support the local economy due to problems with
housing for government personnel, selection of regency capitals that are unsuitable for creating new centres
of economic activity, and limited economic and government infrastructure.
As a rule, fiscal performance in the new autonomous regions has been lower in comparison to parent
regions. During the five years examined in this study, fiscal performance in new autonomous regions remained
generally constant, in contrast to the upward trend in parent regions. New autonomous regions have a
higher degree of fiscal dependence compared to parent regions and this gap is widening. The division and
establishment of regions has led to greater dependence in divided regions compared to the control regions
and to the prevailing levels in other regencies.
New autonomous regions have not developed their sources of locally-generated revenue to the same
degree as the parent regions. Also, when compared to the control regions and the regional average, the new
autonomous regions showed less progress in optimizing locally-generated revenues, although the gap is
small. In other words, the economic resources upon which locally-generated revenues are based in the control
regions, or other regions are mostly stable.
Being newly established, the new autonomous regions have a stronger focus on investment rather
than consumptive expenditures, compared to their parent regions. For this reason, government expenditure
contributes more to regional GDP in the new autonomous regions than in parent regions, although still less
so than in the control regions. The role of taxes and charges in promoting economic activity in the divided
regions lags behind that of the control regions, even though being above the prevailing regency average
nationally.
In the 2001-2005 period, fiscal performance in the new autonomous regions steadily improved in
terms of reduced fiscal dependency and contribution to the economy. Nevertheless, these gains were still
inadequate because of the persistently high level of fiscal dependence along with relatively low contributions
to the economy. This can be expected given the heftier capital expenditure by new autonomous regions
compared to other regions. It also relates to the transition still under way in new autonomous regions as
regards their institutions, personnel and government infrastructure.
Public service delivery in the new autonomous regions is generally below the levels in parent regions,
even though the gap is small. Public services in both the new regions and parent regions continue to suffer in
performance compared to the control regions and to the regency average. Over the past 5 years, all categories
of regions have been marked by deteriorating performance in delivery of public services. The issues faced
include: (i) less-than-effective use of funds, with issues of disproportionate funding needs for regions of similar
area and population; (ii) deployment of personnel for public service delivery, due to economic constraints and
limited facilities; and (iii) limited use of the public services provided.
New autonomous regions recorded higher increases in teachers for basic education compared to parent
regions and control regions, even though still below the national regency average. On the other hand, the
ability of schools to absorb new students declined. This decline was more rapid in new autonomous regions
than in parent regions. Access to healthcare facilities in new autonomous regions was similar to that in parent
regions. The division and establishment of regions has brought tangible results in promoting equitable access
to healthcare, especially in terms of constructed facilities. Concerning deployment of medical personnel, the
new autonomous regions still lag considerably behind the parent regions. Regarding infrastructure, roads in
parent regions are still of better quality than in new autonomous regions. Furthermore, the divided regions
have poorer roads compared to the control regions and the regency average. This indicates that even though
infrastructure development is ongoing, it is progressing much faster in the regions not affected by division.
The overall performance of local government officials in the new autonomous and parent regions
has fluctuated significantly, despite better performance in the parent regions during the past two years. The
past five years since the Regional Administration Policy have seen an escalating trend in numbers of local
33
government personnel. The qualifications and capacity of the personnel in new autonomous regions remain
very low, although data indicates an increased percentage of graduates’ higher-qualified personnel.
The disappointing performance of local government personnel in autonomous regions may be explained
by the inadequate transition period for deployment of properly qualified local government personnel.
Furthermore, the availability of local government personnel has also been affected by recruitment constraints
imposed by the central government.
Problems discovered in personnel management include: unsuitability of existing personnel to fill
needed positions, low level of qualifications, and officials working under conditions of under-employment,
i.e., occupied for fewer than the prescribed standard working hours.
4.2. Recommendations
Greater care must be taken in the division and establishment of regions. It is critical that regions
envisaging autonomy be adequately prepared. The time required for preparations must take account of
realities on the ground. Nevertheless, provision should be made for a lead time of up to ten years for
preparations that include the following: transfer of officials to positions appropriate to their capacity,
preparation of economic infrastructure and government facilities and supporting infrastructure for
regional government personnel. If, after the completion and an evaluation of the preparations, the region
is indeed deemed ready, the process should be taken forward. Likewise, if not ready, the process should not
proceed.
Proper arrangements are needed for allocation of resources between the parent region and new
autonomous region. These resources include: natural resources, human resources and other supporting
infrastructure. The consequence of inequitable allocation or excessive disparities will be the absence of
significant change in new autonomous regions. For this reason, the central government role in the division
of regions must be clarified within the existing law.
Government programs in new autonomous regions should be directed towards support in the
broad sense for the most vital sector, namely agriculture. This support should entail the provision of
infrastructure, field extension workers, and other support. Development in other sectors should be directed
towards support for the leading sector in order to accelerate progress in the new autonomous regions. In
the education sector, further research is needed to investigate the issue of falling student enrollment and
attendance in the newly formed regions.
In practical terms, changes are needed in personnel and development expenditures in local
regions so that, in the short-term, they generate an increase on demand for goods and services and thereby
support the creation of new economic growth centres. Personnel expenditures should also focus directly on
improvements in the delivery of physical and non-physical public services. In this way, the government’s
financial resources will contribute to increased revenues and fiscal sustainability over the long-term. Personnel
management must focus more on improving the qualifications and capacity
of local government personnel to satisfy the competencies required by the
regional administration. Such improvements must begin with recruitment
and include the system for handling promotions and transfers. In addition,
there needs to be a structuring of local government personnel in regions
undergoing transition. At the national level, this calls for a ‘grand design’ for
deployment of personnel at the regional government level.
In other words, there is a need for stronger central government
support to parent regions preparing to divide, and for those that are newly
formed. This does not amount to re-centralisation per se, but acknowledges
the role of central government in ensuring quality development rather
than simply a proliferation of new administrative areas. This is not only a
tenet of responsible and sustainable development, but reflects national
It is critical that regions envisaging autonomy be adequately prepared.
34
EVALUATION OF THE PROLIFERATION OF ADMINISTRATIVE REGION IN INDONESIA 2001-2007
priorities related to the decentralisation process in the government’s Medium-Term National Development
Plan 2004-2009 (‘RPJMN’). A chapter outlining a process of evaluation should be included in future
Government Regulation concerning Proliferation of the Regions. This should address the status, position
and mechanisms for carrying out the evaluation. Such an evaluation should be in-depth, and is required to
determine if a region formed through division -new or parent - can be deemed successful or failed, or to
assess if the regions are ready and adequately prepared to proceed. This evaluation is vital to determining
policy for different regions, including the possibility of merger. This is consistent with the mandate in Article
6 paragraph (1) and paragraph (2) of Act No. 32/2004 concerning Regional Administration, which states that
a region may merge with another region if unable to implement regional autonomy. Using evaluation to
determine if mergers take place should be a provision in the law, however as there are many ramifications of
such a process, the scope of the evaluation should be to provide tailored guidance to specific regions, in
order to support and assist them in successfully achieving local and national development objectives.
35
Bibliography
35
Books and Working Papers
Brodjonegoro, Bambang P.S.. 2006. “Desentralisasi sebagai Kebijakan Fundamental untuk Mendorong
Pertumbuhan Ekonomi Nasional dan Mengurangi Kesenjangan Antardaerah di Indonesia” (“Decentralisation
as the Fundamental Policy for Promoting National Economic Growth and Reducing Interregional Disparities
in Indonesia”), Inaugural Speech for Professorship in Economics, Faculty of Economics of the University of
Indonesia, March 18, 2006, Jakarta.
Fitrani, Fitria, Bert Hofman, and Kai Kaiser. 2005. “Unity in Diversity? The Creation of New Local Governments in a
Decentralising Indonesia”, Bulletin of Indonesian Economic Studies 41(1): 57–79.
Ida, Laode. 2005. “Permasalahan Pemekaran Daerah di Indonesia” (“Problems behind Regional Proliferation in
Indonesia”), Media Indonesia Newspaper, March 22, 2005, Jakarta.
Center for Regional Autonomy Studies. 2005. “Laporan Evaluasi Penyelenggaran Otonomi Daerah Periode 1999-
2003” (“Evaluation Report on the Operation of Regional Autonomy, 1999-2003”), National Institute of Public
Administration (LAN).
Center for Research and Development on Regional Autonomy. 2005. “Sinopsis Penelitian: Efektivitas Pemekaran
Wilayah di Era Otonomi Daerah” (“Research Synopsis: The Effectiveness of Regional Proliferation in the Era of
Regional Autonomy”), Research and Development Agency, Ministry of Home Affairs.
Directorate of Regional Autonomy. 2005. “Evaluasi Kebijakan Pembentukan Daerah Otonomi Baru, Kajian
Kelembagaan, Sumberdaya Aparatur dan Keuangan di Daerah Otonomi Baru” (“Policy Evaluation on the
Establishment of New Autonomous Regions: A Study of Institutions, Human Resources, and Fiscal Performance
in New Autonomous Regions”), National Development Planning Agency (Bappenas).
Thoha, Miftah. 2005. Civil Servant Management in Indonesia, Prenada Media, Jakarta.
Laws and Regulations
Government Regulation No. 39/2005 on Promotion of Temporary Employees to Civil Servants in Probation
(www.indonesia.go.id).
Government Regulation No. 129/2000 on Criteria for Creation, Proliferation, Deletion, and Integration of
Regions (www.indonesia.go.id)
Ministry of Home Affairs Decree No. 29/2002 on Guidelines for Regional Fiscal Management (www.indonesia.
go.id)
Law No. 43/1999 on A Revision of Law UU No. 8/1974 on Civil Service Law (www.indonesia.go.id).
Law No. 25/2004 on National Development Planning System (www.indonesia.go.id).
Law No. 32/2004 on Regional Government (www.indonesia.go.id).
Law No. 33/2004 on Central-Regional Fiscal Equalisation (www.indonesia.go.id).
Statistics
Statistics Indonesia of the Republic of Indonesia (BPS). 2005. “Poverty Analysis and Measurement 2005”,
Jakarta.
BibliografiBuku dan Kertas Kerja
Direktorat Otonomi Daerah. 2005. “Evaluasi Kebijakan Pembentukan Daerah Otonomi Baru, Kajian Kelem-
bagaan, Sumberdaya Aparatur dan Keuangan di Daerah Otonomi Baru”, Badan Perencanaan Pembangu-
nan Nasional (Bappenas).
Brodjonegoro, Bambang P.S.. 2006. “Desentralisasi sebagai Kebijakan Fundamental untuk Mendorong Pertum-
buhan Ekonomi Nasional dan Mengurangi Kesenjangan Antardaerah di Indonesia”, Pidato pada Upacara
Pengukuhan Sebagai Guru Besar Tetap dalam Bidang Ilmu Ekonomi, Fakultas Ekonomi Universitas
Indonesia, Jakarta, 18 Maret 2006.
Pusat Penelitian dan Pengembagan Otonomi Daerah. 2005, “Sinopsis Penelitian: Efektifitas Pemekaran Wilayah
di Era Otonomi Daerah”, Badan Penelitian dan Pengembangan Departemen Dalam Negeri.
Fitrani, Fitria, Hofman Bert dan Kai Kaser. 2005. “Unity in Diversity? The Creation of New Local Government in a
Decentralising Indonesia”, Bulletin of Indonesian Economic Studies 41(1): 57–79.
Ida, Laode. 2005. “Permasalahan Pemekaran Daerah di Indonesia”, Media Indonesia, Jakarta, 22 Maret 2005.
Pusat Kajian Kinerja Otonomi Daerah. 2005. “Laporan Evaluasi Penyelenggaran Otonomi Daerah Periode 1999-
2003”, Lembaga Administrasi Negara (LAN).
Thoha, Miftah. 2005. Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Prenada Media, Jakarta.
Peraturan Perundang-undangan
Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29/2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan
Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah,
Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Daerah.
Peraturan Pemerintah No. 39/2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi CPNS. (www.indonesia.
go.id).
Peraturan Pemerintah No. 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, Pemekaran, Penghapusan dan
Penggabungan Daerah (www.indonesia.go.id).
Undang-Undang No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (www.indonesia.go.id).
Undang-Undang No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (www.indonesia.go.id)
Undang-Undang No. 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah
(www.indonesia.go.id)
Undang-Undang No. 43/1999 tentang Perubahan Atas UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepe-
gawaian (www.indonesia.go.id).
Statistik
Badan Pusat Statistik. 2005, “Analisis dan Penghitungan Tingkat Kemiskinan Tahun 2005”, BPS, Jakarta.
35
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
untuk menjaga kualitas proses pembangunan, dan bukan hanya menyetujui keinginan daerah. Hal ini tidak
saja mencerminkan pembangunan yang bertanggung jawab dan berkelanjutan, dan merupakan amanat dari
RPJMN 2004-2009.
Diperlukan suatu evaluasi mendalam yang dapat menempatkan suatu daerah pemekaran, baik DOB
maupun induk, dalam kategori daerah pemekaran yang berhasil atau kurang berhasil. Evaluasi ini sangat
penting dalam menentukan pola-pola kebijakan pada daerah-daerah yang berbeda, termasuk di dalamnya
kemungkinan daerah tersebut akan digabung. Hal ini sesuai amanat dalam Pasal 6 ayat (1) dan ayat (2) UU
32/2004 tentang Pemerintah Daerah yang menyatakan bahwa suatu daerah dapat digabung dengan daerah
lain jika daerah tersebut tidak mampu menyelenggarakan otonomi daerah. Peran dari evaluasi bisa lebih
dari sekedar menggabung daerah. Evaluasi seyogyanya juga menyediakan pedoman bagi daerah untuk
mendukung mereka mencapai tujuan pembangunan nasional dan pembangunan daerah.
34
dua tahun terakhir posisi daerah induk masih lebih baik daripada daerah DOB. Jumlah aparatur cenderung
meningkat selama lima tahun pemekaran. Kualitas aparatur di DOB masih sangat rendah, meskipun data
menunjukkan adanya peningkatan persentase aparat dengan pendidikan minimal sarjana. Daerah DOB
belum menunjukkan kinerja sesuai dengan yang diharapkan, karena pada masa transisi tidak ada desain
penempatan aparatur yang benar-benar baik. Di samping itu, pembatasan jumlah aparatur yang formasinya
ditentukan oleh pusat juga ikut menentukan ketersediaan aparatur.
Masalah-masalah yang ditemui pada pengelolaan aparatur di antaranya: adanya ketidaksesuaian antara
aparatur yang dibutuhkan dengan ketersediaan aparatur yang ada, kualitas aparatur yang rendah, aparatur
daerah bekerja dalam kondisi underemployment, yakni bekerja di bawah standar waktu yang telah ditetapkan
oleh pemerintah.
4.2. Saran
Keputusan untuk memekarkan suatu daerah harus dilakukan dengan sangat hati-hati. Sangat penting
untuk mempersiapkan suatu daerah yang menginginkan pemekaran. Periode persiapan ini perlu disesuaikan
dengan kondisi di lapangan. Dalam periode masa persiapan yang bisa jadi mencapai 10 tahun, maka
pemerintah pusat dan daerah induk dapat melakukan fasilitasi dan persiapan hal-hal berikut: pengangkatan
dan pengalihan aparatur pemerintahan sesuai fungsi dan kapasitasnya, penyiapan infrastruktur perekonomian
dan fasilitas pemerintahan, serta infrastruktur penunjang bagi aparatur pemerintah beserta keluarganya.
Setelah seluruh persiapan dan fasilitasi tersebut diberikan dalam waktu yang memadai, maka evaluasi
selanjutnya akan menentukan apakah daerah tersebut memang akhirnya layak untuk dimekarkan atau
tidak.
Selain persiapan dan pemberian fasilitasi, sumber daya yang adapun perlu diatur pembagiannya
dengan seksama. Sumber daya tersebut meliputi: sumber daya alam, sumber daya manusia dan infrastruktur
penunjang lainnya. Pembagian yang tidak merata atau memiliki kesenjangan yang terlalu besar akan
berimplikasi pada tidak adanya perubahan yang signifikan, khususnya di daerah DOB. Oleh karena itu, peran
pemerintah pusat dalam pembagian daerah pemekaran perlu dipertegas dalam perundangan yang berlaku.
Pada aspek perekonomian daerah DOB, program-program pemerintah sebaiknya diarahkan pada upaya
mendukung sektor utama yakni pertanian dalam arti luas, baik ketersediaan infrastuktur penunjang maupun
tenaga-tenaga penyuluh di lapangan, dan lain sebagainya. Pengembangan sektor-sektor lainnya diarahkan
pada upaya mendukung sektor utama sehingga percepatan di daerah pemekaran dapat terwujud. Di sektor
pendidikan, studi yang lebih mendalam diperlukan untuk melihat penurunan angka partisipasi sekolah di
daerah baru.
Secara nyata diperlukan adanya perubahan pola belanja aparatur dan pembangunan di kabupaten
setempat, sehingga dalam jangka pendek akan tercipta permintaan barang dan jasa yang dapat mendukung
terciptanya pusat-pusat pertumbuhan ekonomi baru. Pola belanja aparatur juga diarahkan secara langsung
pada peningkatan pelayanan publik, baik secara fisik maupun non
fisik. Sehingga dalam jangka panjang keuangan pemerintah sendiri
akan meningkatkan pendapatan dan kemandirian fiskal. Soal aparatur
pemerintah daerah, upaya-upaya harus lebih diarahkan pada peningkatan
kualitas sesuai dengan kompetensi aparatur yang diperlukan oleh daerah,
mulai dari tahap penerimaan hingga mutasi. Di samping itu, diperlukan
adanya penataan aparatur pada daerah transisi. Untuk itu secara nasional
perlu dibuat semacam grand design penataan aparatur, khususnya aparatur
pada level pemerintah daerah.
Dengan kata lain, diperlukan ketegasan dari Pemerintah Pusat dalam
hal pemekaran suatu wilayah. Ketegasan juga diperlukan dalam hal evaluasi
terhadap wilayah yang saat ini sudah memiliki status otonom. Hal ini tidak
berarti re-sentralisasi, namun memang merupakan tugas Pemerintah Pusat
Sangat penting untuk mempersiapkan suatu daerah yang menginginkan pemekaran.
33
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
daerah induk maupun daerah lainnya adalah keterbatasan sumber daya alam, juga keterbatasan sumber
daya manusia (penduduk miskin cukup banyak), dan belum maksimalnya dukungan pemerintah dalam
menggerakkan perekonomian melalui investasi publik. Masalah-masalah yang dihadapi pada aspek ekonomi
cukup beragam dan belum kondusif dalam menggerakkan investasi, pola belanja aparatur, dan pembangunan
yang belum sepenuhnya mendukung perekonomian lokal karena masalah tempat tinggal aparatur, pemilihan
ibukota kabupaten yang belum dapat menciptakan pusat perekonomian di DOB, keterbatasan berbagai
infrastruktur penunjang ekonomi maupun penunjang pusat fasilitas pemerintahan.
Secara umum kinerja keuangan daerah otonom baru (DOB) lebih rendah dibandingkan daerah induk.
Selama lima tahun kinerja keuangan DOB cenderung konstan, sementara kinerja keuangan daerah induk
cenderung meningkat. DOB memiliki ketergantungan fiskal yang lebih tinggi dibandingkan dengan daerah
induk, dengan kesenjangan yang semakin melebar. Pemekaran juga mendorong ketergantungan yang lebih
besar di daerah pemekaran dibandingkan dengan daerah kontrol maupun kabupaten lain pada umumnya.
Optimalisasi sumber-sumber PAD di daerah DOB relatif lebih rendah dibandingkan daerah induk.
Sementara itu, jika dibandingkan dengan daerah kontrol maupun rata-rata daerah, optimalisasi PAD di daerah
pemekaran relatif lebih rendah walaupun perbedaannya cukup rendah. Dapat dikatakan bahwa sumber-
sumber ekonomi yang juga menjadi sumber-sumber PAD di daerah kontrol atau kabupaten lainnya pada
umumnya sudah dalam kondisi mantap (steady state).
Sebagai daerah baru, DOB memiliki fokus yang relatif lebih besar dibandingkan daerah induk
dalam hal belanja-belanja yang bersifat investasi daripada konsumtif. Karena itu pula, kontribusi belanja
pemerintah terhadap PDRB juga lebih besar di DOB dibandingkan daerah induk, namun di bawah daerah
kontrol. Peran anggaran pemerintah daerah pemekaran dalam mendorong perekonomian relatif kurang
optimal dibandingkan daerah kontrol, walaupun secara keseluruhan masih di atas rata-rata kabupaten pada
umumnya.
Dalam periode 2001-2005, kinerja keuangan pemerintah DOB mengalami peningkatan, baik dari sisi
penurunan dependensi fiskal maupun dari sisi kontribusi ekonomi. Hanya saja peningkatan kinerja tersebut
belum dapat dikatakan optimal karena masih tergolong dalam dependensi fiskal yang tinggi dengan kontribusi
ekonomi yang relatif rendah. Hal ini terjadi dalam kondisi investasi pemerintah (capital expenditure) DOB yang
relatif lebih besar dibandingkan daerah lainnya. Tentunya ini terkait dengan kenyataan bahwa DOB masih
berada dalam fase transisi, baik secara kelembagaan, aparatur maupun infrastruktur pemerintahan.
Secara umum kinerja pelayanan publik di DOB masih di bawah daerah induk, walaupun kesenjangannya
relatif kecil. Kinerja pelayanan publik di DOB plus daerah induk secara umum masih berada di bawah kinerja
pelayanan publik di daerah kontrol maupun rata-rata kabupaten. Selama lima tahun terakhir, di semua kategori
daerah terlihat kinerja pelayanan publik yang cenderung menurun. Masalah yang dihadapi dalam pelayanan
publik ialah (i) tidak efektifnya penggunaan dana, terkait dengan kebutuhan dana yang tidak seimbang
dengan dengan luas wilayah dan jumlah penduduk yang relatif sama, (ii) ketersediaan tenaga pelayanan
pada masyarakat karena perkembangan ekonomi dan fasilitas yang terbatas, dan (iii) masih terbatasnya
pemanfaatan layanan publik publik yang diberikan.
Pertumbuhan guru untuk pendidikan dasar di daerah DOB lebih tinggi dibandingkan daerah induk
maupun daerah kontrol, meskipun masih lebih rendah dibandingkan rata-rata kabupaten. Di sisi lain, daya
tampung sekolah mengalami kecenderungan menurun. Penurunan di DOB lebih cepat dibandingkan di daerah
induk. Ketersediaan fasilitas kesehatan di daerah DOB dalam perkembangannya tidak jauh berbeda dengan
daerah induk. Pemekaran daerah secara nyata mendorong pemerataan pelayanan kesehatan, terutama di
bidang sarana fisik. Dari sisi ketersediaan tenaga kesehatan, daerah DOB masih berada di bawah daerah
induk dengan kesenjangan yang relatif besar. Pada aspek infrastuktur, kualitas jalan di daerah induk masih
lebih baik dibandingkan di daerah DOB. Selain itu kualitas jalan di daerah pemekaran lebih rendah daripada
kualitas jalan di daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Hal ini menandakan, meski upaya pembangunan
infrastruktur tetap dilakukan perkembangannya jauh lebih cepat di daerah bukan pemekaran.
Kinerja aparatur secara keseluruhan menunjukkan fluktuasi di DOB dan daerah induk, meskipun dalam 32
4Kesimpulan & Saran
4.1. Kesimpulan
Secara umum terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal
pemekaran daerah. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000 berkeinginan untuk mencari daerah
otonom baru yang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Oleh karenanya disusunlah seperangkat indikator yang
pada hakekatnya berupaya mengidentifikasi kemampuan calon daerah otonom baru. Di sisi lain, ternyata
pemerintah daerah, demikian pula para elit lokal dan masyarakat awam, memiliki pendapat yang berbeda.
Pemerintah daerah melihat pemekaran daerah sebagai upaya untuk secara cepat keluar dari kondisi
keterpurukan.
Studi ini menyajikan evaluasi terhadap pemekaran kabupaten yang telah berlangsung di Indonesia sejak
tahun 2000 sampai dengan 2005. Melalui penerapan metode control-treatment dan pemilihan sampel secara
purposive, studi ini telah membandingkan kinerja pembangunan daerah otonom baru, daerah induk, dan
daerah kontrol. Empat aspek utama yang menjadi fokus penelitian dalam studi ini adalah (a) perekonomian
daerah, (b) keuangan daerah, (c) pelayanan publik, serta (d) aparatur pemerintah daerah.
Hasil evaluasi menunjukkan bahwa daerah-daerah pemekaran yang menjadi cakupan wilayah studi,
secara umum memang tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau
daerah kontrol. Namun setelah lima tahun dimekarkan, ternyata kondisi daerah otonom baru (DOB) juga
secara umum masih tetap berada di bawah kondisi daerah induk dan daerah kontrol.
Pertumbuhan ekonomi daerah otonom baru (DOB) lebih fluktuatif dibandingkan dengan daerah induk
yang relatif stabil dan terus meningkat. Memang pertumbuhan ekonomi daerah pemekaran (gabungan DOB
dan daerah induk) menjadi lebih tinggi dari daerah-daerah kabupaten lainnya, namun masih lebih rendah
dari daerah kontrol. Hal ini berarti, walaupun daerah pemekaran telah melakukan upaya memperbaiki
perekonomian, di masa transisi membutuhkan proses, belum semua potensi ekonomi dapat digerakkan.
Sebagai leading sector di daerah DOB, sektor pertanian sangat rentan terhadap gejolak harga, baik harga
komoditi maupun hal-hal lain yang secara teknis mempengaruhi nilai tambah sektor pertanian. Oleh
karena itu, kemajuan perekonomian DOB sangat tergantung pada usaha pemerintah dan masyarakat dalam
menggerakkan sektor tersebut. Porsi perekonomian daerah DOB yang lebih kecil dibandingkan daerah lain
dalam perekonomian satu wilayah (propinsi) mengindikasikan, bahwa secara relatif daerah DOB belum
memiliki peran dalam pengembangan perekonomian regional.
Meskipun terjadi pengurangan kemiskinan di seluruh daerah,
terlihat bahwa pemekaran mendorong pelepasan penduduk miskin
dari daerah induk ke DOB. Data menunjukkan bahwa penduduk miskin
justru jadi terkonsentrasi di DOB. Dalam konteks yang lebih luas,
peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah DOB belum dapat
mengejar ketertinggalannya dari daerah induk, meski kesejahteraan
DOB telah relatif sama dengan daerah-daerah kabupaten lainnya.
Lebih dari itu, indikator pertumbuhan ekonomi telah menunjukkan
bahwa daerah pemekaan (daerah baru dan daerah induk) memiliki
pertumbuhan yang lebih baik dari rata-rata daerah secara keseluruhan
dan daerah kontrol.
Dari sisi ekonomi, penyebab ketertinggalan daerah DOB dari
Terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam hal pemekaran daerah.
31
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Dalam periode 2003-
2005, kinerja aparatur
daerah induk masih
lebih baik ketimbang
daerah DOB, meskipun
di tahun 2002 daerah
DOB berada pada posisi
sebaliknya.
30
Indeks Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah
Indeks kinerja aparatur disusun untuk melihat kinerja aparatur daerah selama periode 2001-2005.
Gambar 3.19 di bawah ini menunjukkan, bahwa indeks kinerja aparatur di DOB dan daerah induk berfluktuasi.
Bila dibandingkan antara daerah mekar dan daerah kontrol, maka daerah mekar cenderung stabil, sedangkan
daerah kontrol mengalami peningkatan signifikan antara 2001-2004. Dalam periode 2003-2005, kinerja
aparatur daerah induk masih lebih baik ketimbang daerah DOB, meskipun di tahun 2002 daerah DOB berada
pada posisi sebaliknya. Sedangkan daerah mekar (DOB plus induk) masih lebih baik apabila dibandingkan
dengan daerah kontrol. Selain itu, posisi daerah mekar yang hampir berhimpit dengan rata-rata daerah
menunjukkan bahwa perkembangan daerah mekar dalam bidang aparatur sejalan pula dengan daerah-
daerah lainnya.
Gambar 3.19. Indeks Kinerja Aparatur Pemerintah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Beberapa masalah menyangkut aparatur dapat diuraikan sebagai berikut.
Ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia. • Hal ini
terjadikhususnya di bidang-bidang yang spesifik, seperti dokter spesialis. Calon aparatur yang
tersedia justru tidak berminat untuk bekerja di pemerintah daerah yang lokasinya jauh dari
pusat fasilitas. Umumnya tenaga-tenaga tersebut lebih suka tinggal di ibukota propinsi.
Kualitas aparatur rendah. • Penyebabnya adalah metode penerimaan aparatur yang ada
saat ini belum dapat memperkirakan kemampuan calon aparatur dalam melaksanakan tugas
sesuai job description masing-masing. Umumnya seleksi hanya didasarkan pada latar belakang
pendidikan, namun tidak pada kemampuan sesuai kebutuhan pemerintah daerah.
Aparatur daerah bekerja dalam kondisi • underemployment. Banyak aparatur pemda bekerja
di bawah delapan jam per hari. Dalam realitanya hanya 4-5 jam per hari. Ketidaktegasan sanksi,
ketiadaan contoh yang baik dari pimpinan unit, jumlah yang berlebihan, merupakan penyebab
underemployment ini.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar
2001200220032004200540,0
42,0
44,0
46,0
48,0
50,0
52,0Persen
29
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Gambar 3.17. Persentase Aparatur Guru Negeri
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Gambar 3.17 menunjukkan bahwa proporsi jumlah guru (dalam total aparat pemerintah) selama periode
2001-2005 meningkat cukup tajam. Peningkatan ini didorong oleh kebijakan Kementrian Pendayagunaan
Aparatur Negara yang memberi prioritas pengangkatan aparatur bidang pendidikan dan kesehatan. Ada
beberapa penyebab mengapa daerah induk memiliki persentase guru yang lebih tinggi dibandingkan DOB.
Pertama, daerah induk memiliki sekolah dan tenaga honorer yang lebih banyak. Ketika terjadi pengangkatan
aparatur, daerah induk lebih dominan. Kedua, karena fasilitas yang disediakan untuk guru di DOB umumnya
sangat terbatas, termasuk juga dari sisi transportasi, sehingga proses rekrutmen dan penempatan guru
mengalami kendala. Guru-guru lebih senang bertugas di daerah-daerah yang memiliki fasilitas cukup baik
dan umumnya semua ini tersedia di daerah induk.
Persentase aparatur bidang kesehatan sangat kecil, kurang lebih 8% dari total aparatur pemda. Namun
di sini terjadi peningkatan dokter, perawat dan bidan. Terjadi peningkatan dibandingkan dengan tahun
2001, yang terkait dengan penambahan fasilitas kesehatan yang dibangun di daerah seperti rumah sakit,
pusat kesehatan masyarakat dan puskesmas pembantu. Penambahan fasilitas ini memang membutuhkan
penambahan jumlah aparatur DOB. Gambar 3.18 menunjukkan bahwa jumlah aparatur bidang kesehatan
di daerah induk lebih tinggi dibandingkan DOB, khususnya pada periode 2003-2005. Hal ini serupa dengan
kasus aparatur pendidikan.
Masalah yang dihadapi di bidang kesehatan adalah mendapatkan dokter untuk ditempatkan di pusat
kesehatan masyarakat (puskesmas) tingkat kecamatan yang lokasinya cukup jauh dari ibukota kabupaten.
Selama ini pemenuhan kebutuhan dokter pada tingkat kecamatan hanya dicapai melalui program Dokter
PTT (Pegawai Tidak Tetap) dengan masa kerja sangat terbatas yakni dua tahun. Pemerintah daerah tidak
dapat menahan dokter tersebut untuk bekerja lebih lama lagi, mengingat dokter PTT bukanlah aparatur
pemda. Untuk melengkapi kekurangan tersebut, pemda akhirnya membiayai pendidikan aparatur DOB (calon
dokter) melalui ikatan dinas. Diharapkan, setelah menyelesaikan pendidikan, mereka dapat mengabdi pada
pemerintah daerah untuk kurun waktu yang lebih lama.
Gambar 3.18. Persentase Aparatur Paramedis Per Total PNS
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Guru-guru lebih senang bertugas di daerah-
daerah yang memiliki fasilitas cukup baik dan
umumnya semua ini tersedia di daerah induk.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar6,00
6,50
7,00
7,50
8,00
8,50
9,00
20012002200320042005
Persen
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar 50,00
54,00
58,00
62,00
66,00
70,00
20012002200320042005
Persen
28
seluruh kabupaten di Indonesia. Di tahun 2005, persentase untuk seluruh Indonesia adalah 23,5%, sementara
untuk DOB hanya 21,3%. Hal ini mengindikasikan bahwa DOB -- dan juga induk di studi ini-- merupakan
daerah yang relatif tertinggal dibandingkan daerah lain di Indonesia (Gambar 3.16).
Gambar 3.16. Persentase Aparatur Berpendidikan Sarjana
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Dari sisi pertumbuhan di kedua daerah (induk dan DOB) sudah terlihat adanya perbaikan, namun apabila
dibandingkan dengan rata-rata daerah dalam satu propinsi, masih perlu ditingkatkan lagi. Di sisi lain, apabila
dibandingkan dengan daerah kontrol, maka akan terlihat bahwa jumlah aparatur berpendidikan sarjana
masih lebih baik pada daerah mekar.
Aparatur untuk Peningkatan Mutu SDM
Di samping kualitas dan kuantitas aparatur, komposisi aparatur juga memainkan peranan penting. Satu
hal yang akan dilihat di sini adalah komposisi aparatur yang berpotensi memberikan dampak jangka panjang,
khususnya bagi peningkatan mutu sumber daya manusia. Dua kelompok ini ialah kelompok fungsional guru
dan tenaga medis.
Tempat Tinggal Aparatur
Aparat enggan tinggal di daerah otonom baru karena kurangnya fasilitas tempat tinggal dan fasilitas
lainnya. Hal ini menghambat pengembangan daerah baru itu sendiri.
Di DOB Kabupaten Lampung Timur, setengah aparaturnya bertempat tinggal di luar Lampung Timur.
Mereka tinggal di Kota Metro ataupun di Bandar Lampung. Dengan demikian belanja aparatur dan keluarganya
tidak dihabiskan di Kabupaten Lampung Timur seperti yang diharapkan. Peningkatan permintaan barang dan
jasa justru terjadi di luar Kabupaten Lampung Timur. Di sisi lain, pembiayaan untuk alat transportasi serta biaya
pemeliharaannya cukup besar untuk menunjang mobilitas aparatur tersebut dari tempat tinggal ke kantor
yang cukup jauh (± 60 km). Hal ini berimplikasi pula terhadap waktu jam kerja yang sedikit terganggu.
Kondisi serupa terjadi Kabupaten Luwu yang kantor pemerintahannya pindah dari Kota Palopo ke
Kecamatan Belopa. Karena aparatur sebagian besar bertempat tinggal di Kota Palopo maka peningkatan
ekonomi dari belanja aparatur dan keluarganya juga tidak terjadi. Secara tidak langsung yang justru
berkembang adalah Kota Palopo karena uang yang seharusnya dibelanjakan di Belopa, kembali beredar di
Palopo.
Fenomena di atas menggariskan bahwa pemekaran daerah juga harus memperhitungkan masalah
fasilitas aparatur, khususnya tempat tinggal dan fasilitas pendukungnya sehingga perlu waktu bagi pemerintah
daerah untuk menyiapkan aparaturnya. Namun sayangnya, kasus di dua lokasi yang telah berjalan lebih dari
lima tahun tidak terpecahkan. Oleh karena itu, masa persiapan menjadi penting untuk menyiapkan aparatur
yang benar-benar siap mengabdi pada daerah di lokasi kantor pemda yang baru.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar 18,00
19,00
20,00
21,00
22,00
23,00
20012002200320042005
Persen
27
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
3.4. Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah
Salah satu hal yang menjadi motor penggerak pelayanan publik adalah aparatur pemerintah daerah,
yang dalam jumlah maupun kualitasnya sangat menentukan arah pembangunan di daerah. Terlebih lagi
karena 70% aparatur berada di pemerintahan kabupaten/kota. Kualitas dan produktivitas menjadi sangat
penting4. Mengukur produktivitas aparatur tidaklah mudah. Karena itu di samping melihat jumlah, penelitian
ini juga melihat kualitas yang ditinjau dari tingkat pendidikan dan karakteristik fungsionalnya. Khususnya
untuk karakteristik fungsional ini, kelompok guru dan tenaga medis akan dilihat secara khusus karena
keduanya mencerminkan potensi peningkatan mutu modal manusia.
Kuantitas dan Kualitas Aparatur
Selama periode 2001-2005 tidak terdapat perubahan yang berarti dalam jumlah aparatur, baik di
kelompok daerah induk, DOB maupun daerah kontrol. Jumlah aparatur di daerah induk secara rata-rata masih
lebih besar dibandingkan dengan DOB. Sedikit penurunan jumlah aparatur terjadi pada saat verifikasi PNS di
tahun 2003. Dalam periode penelitian ini, rata-rata aparatur daerah induk mencapai 6.388 orang sedangkan
di DOB hanya sebesar 3.455 orang5. Selisih tersebut terjadi karena jumlah aparatur yang direkrut di awal
pembentukan DOB biasanya sangat terbatas. Yang otomatis direkrut biasanya aparatur yang sebelumnya
telah bekerja di wilayah-wilayah tersebut seperti guru, camat, lurah dan stafnya. Mekanisme pembagian aparat
kabupaten induk kepada DOB tidak diatur secara khusus. Proses penempatan (pembagian) aparatur lebih
disesuaikan dengan keinginan aparatur sendiri untuk melakukan perpindahan (mutasi). Terdapat dua motif
besar yakni (i) peningkatan posisi dan jabatan di kabupaten DOB, yang pada akhirnya berimplikasi terhadap
kesejahteraan aparatur, dan (ii) hubungan sosial yang cukup erat antara aparatur dengan DOB dalam konteks
tempat tinggal maupun daerah asal, sehingga terbuka peluang untuk membangun daerah tersebut.
Meski alasan di atas sangat umum, namun pada proses penempatan aparatur lama ke kabupaten DOB
kelihatannya belum terjadi pemerataan yang cukup baik, paling tidak dari sisi kuantitas. Aparatur cenderung
memilih kabupaten induk yang sistem serta fasilitas pendukungnya telah memadai. Hal ini berimplikasi kepada
kualitas. Kabupaten induk memiliki banyak aparatur yang lebih berpengalaman ketimbang daerah DOB. Hal
ini jelas terlihat dari cukup tingginya jumlah aparatur dengan pangkat dan golongan tinggi di daerah induk.
Ada beberapa implikasi dari keadaan tersebut. Pertama, di kabupaten DOB, proses pembentukan sistem,
mekanisme maupun harmonisasi kerja aparatur membutuhkan waktu yang relatif cukup lama. Akibatnya
kinerja pemerintahan menjadi lambat pada fase awal kabupaten DOB. Kedua, proses penyesuaian pangkat
dan jabatan serta posisi pejabat terkesan dipaksakan. Beberapa sumber menyebutkan adanya percepatan
kenaikan golongan dalam rangka memenuhi persyaratan untuk jabatan tertentu. Hal ini pada akhirnya
menimbulkan masalah internal pemerintahan itu sendiri, misalnya kecemburuan antar-aparatur maupun
kurang terjalinnya kerjasama.
Seperti dibahas sebelumnya, pendidikan aparatur menggambarkan kualitas aparatur yang pada akhirnya
berpengaruh pada perbaikan kebijakan maupun pelaksanaan program-program pemerintah daerah. Sebagai
indikator, digunakan persentase aparatur dengan pendidikan minimal S1 (sarjana). Apabila komposisi jumlah
aparatur berpendidikan minimal sarjana meningkat, maka diasumsikan semakin baik pula kualitas aparatur
yang ada di pemerintah daerah.
Kalau dikaitkan dengan fakta bahwa DOB adalah daerah dengan status ekonomi yang lebih rendah,
seyogyanya DOB mendapatkan aparatur dengan kualitas yang lebih baik (atau setidaknya setara) dengan
daerah induk. Perlu dikemukakan pula bahwa aparatur di daerah induk memiliki akses yang lebih baik untuk
meningkatkan pendidikannya. Kemampuan ekonomi dan akses ke fasilitas pendidikan yang lebih baik di
daerah induk memungkinkan aparat di daerah induk meningkatkan jenjang pendidikannya.
Studi ini menunjukkan bahwa di daerah induk, DOB, dan juga daerah kontrol yang termasuk dalam
sampel memiliki persentase aparatur berpendidikan minimal S1 yang lebih rendah dibandingkan rata-rata
5 Sesuai pasal 2 ayat 1 UU No.43 Tahun 1999, Aparatur Negeri Sipil yang dimaksud ialah Aparatur Sipil Daerah yang gajinya dibebankan pada APBD dan bekerja di berbagai lembaga/instansi Pemerintah Daerah. 26
Indeks Kinerja Pelayanan Publik
Kualitas pelayanan publik merupakan satu hal yang erat kaitannya dengan pemekaran daerah.
Pemekaran daerah diharapkan dapat meningkatkan kesejahteraan rakyat, antara lain melalui peningkatan
dan pemerataan pelayanan publik, termasuk bidang kesehatan dan pendidikan. Jelas bahwa pembangunan
fasilitas publik seyogyanya dibarengi dengan peningkatan kualitas dan efektivitas pelayanan itu sendiri,
sehingga dapat secara optimal mendorong peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah.
Dari Gambar 3.15 tampak bahwa perkembangan Indeks Kinerja Pelayanan Publik (IKPP) DOB sepanjang
tahun 2001-2005 berada di bawah daerah induk. Hal ini menjadi gambaran kurang optimalnya pelayanan
publik di DOB dibandingkan daerah induk. Seperti telah diuraikan pada bagian terdahulu, kurang optimalnya
pelayanan publik di DOB terutama menyangkut masalah ketersediaan fasilitas gedung sekolah, ketersediaan
tenaga kesehatan, kualitas infrastruktur jalan dan juga -- yang tidak kalah pentingnya -- ketersediaan tenaga
pendidik.
Belum optimalnya pelayanan publik di daerah pemekaran disebabkan oleh sejumlah permasalahan.
Dapat disebutkan di antaranya:
Tidak efektifnya penggunaan dana. Adanya pemekaran daerah membuat dana yang tersedia
menjadi lebih besar untuk luas wilayah dan jumlah penduduk yang relatif sama. Seharusnya
hal ini mendorong peningkatan pelayanan publik, paling tidak melalui penambahan jumlah
sekolah dan jumlah guru. Hal ini sejalan juga dengan upaya lebih mendekatkan pelayanan
pemerintah kepada masyarakat. Dari perkembangan indeks pelayanan publik dapat
ditunjukkan bahwa penggunaan dana untuk pelayanan publik di DOB ternyata tidak lebih baik
dibandingkan di daerah induk.
Gambar 3.15. Indeks Kinerja Pelayanan Publik
Tidak tersedianya tenaga layanan publik. • Alokasi dana pemerintah pusat melalui Dana
Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK) seyogyanya mendorong perluasan
dan pemerataan pelayanan pendidikan dan kesehatan dari sisi fasilitas fisik. Keterbatasan
perkembangan ekonomi di DOB menjadi satu kendala dalam menarik tenaga pendidik dan
kesehatan untuk lebih mengoptimalkan kinerja di daerahnya. Dengan kata lain, selain masalah
keterbatasan dari sisi jumlah tenaga pelayanan, kinerja tenaga pelayanan yang ada pun kurang
optimal.
Belum optimalnya pemanfaatan pelayanan publik. • Dalam hal infrastruktur terutama jalan,
tampak adanya peningkatan yang signifikan di DOB. Namun dari sisi pemanfaatannya secara
optimal, masih menjadi tanda tanya. Dari kondisi yang ada, dapat dikatakan bahwa membaiknya
kualitas jalan dan pelayanan publik bidang pendidikan dan kesehatan belum dapat menjadi
faktor pendorong pembangunan ekonomi di daerah. Hal yang perlu menjadi perhatian adalah
sejauh mana peningkatan pelayanan publik dari sisi fisik ini dapat meningkatkan kualitas dan
taraf hidup masyarakat.
4 Thoha (2005) menyimpulkan bahwa PNS di Indonesia yang produktif hanya 60% saja dan sisanya tidak produktif atau menerima gaji tanpa hasil yang berarti.
30
34
38
42
46
20012002200320042005
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
25
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Dalam periode 2004-2005 terlihat ada peningkatan tenaga kesehatan
baik di DOB maupun daerah induk. Hal ini seyogyanya menjadi tren baru
perkembangan tenaga kesehatan di DOB yang terus berlanjut di masa yang akan
datang. Ketersediaan tenaga kesehatan erat kaitannya dengan kebijakan bidang
kesehatan secara nasional. Peningkatan ketersediaan dan pemerataan tenaga
kesehatan di seluruh Indonesia menjadi program kerja di instansi terkait seperti
Departemen Kesehatan dan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara.
Artinya pemerintah pusat memainkan peranan penting dalam peningkatan
tenaga kesehatan secara umum.
Desentralisasi bidang kesehatan sangat penting untuk mencapai tujuan
pembangunan dan mendorong pencapaian Millennium Development Goals.
Dalam konteks desentralisasi bidang kesehatan, pemerintah daerah memainkan
peranan tersendiri. Pemerintah daerah berperan dalam menentukan dan
mengarahkan peningkatan jumlah dan pemerataan ketersediaan tenaga
kesehatan di daerahnya, terutama di daerah-daerah tertinggal. Beberapa daerah
pemekaran yang ada merupakan daerah tertinggal, yang di dalamnya terdapat
wilayah kecamatan yang masih minim pelayanan kesehatannya.
Gambar 3.13. Perkembangan Tenaga Kesehatan Per 10.000 Penduduk
Kualitas Infrastruktur
Ketersediaan pelayanan infrastruktur juga memainkan peranan yang penting dalam pembangunan
daerah. Infrastruktur tidak saja diperlukan untuk mendukung roda kegiatan ekonomi tetapi juga untuk
mendukung kegiatan pemerintah yang bersifat administratif, kegiatan pelayanan publik, serta menjadi satu
instrumen untuk meningkatkan lalu lintas informasi serta kegiatan lainnya. Indikator yang digunakan untuk
merepresentasikan kualitas infrastruktur adalah persentase jalan dalam kondisi baik, terhadap total panjang
ruas jalan. Jalan memang merupakan salah satu komponen mendasar dalam infrastruktur (Gambar 3.14).
Data yang ada menunjukkan bahwa selama periode 2001-2005, kualitas jalan di daerah induk masih
lebih baik dibandingkan dengan yang di DOB. Pemekaran memang membawa perbaikan dan pembangunan
ruas jalan baru di DOB. Hanya saja hasil evaluasi terhadap rasio antara kualitas jalan yang baik dengan ruas
jalan yang ada menunjukkan perlunya perhatian pada peningkatan kualitas jalan yang dibuat.
Gambar 3.14. Kualitas Infrastruktur
Infrastruktur tidak saja diperlukan untuk
mendukung roda kegiatan ekonomi tetapi juga untuk
mendukung kegiatan pemerintah yang bersifat
administratif, kegiatan pelayanan publik, serta
menjadi satu instrumen untuk meningkatkan
lalu lintas informasi serta kegiatan lainnya.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol0
2
4
6
8
10
12
20012002200320042005
Persen
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol25
30
35
40
45
50
20012002200320042005
Persen
24
itu, pada tingkat pendidikan lanjut, walaupun mendekati kecenderungan rata-rata daerah, perkembangan di
daerah pemekaran berada di bawah daerah induk. Untuk pendidikan lanjutan, ketersediaan guru yang lebih
memadai penting untuk menciptakan proses belajar dan mengajar yang lebih efektif.
Namun perlu pula dikemukakan adanya kasus di mana seorang guru mengajar di beberapa sekolah,
baik di satu kabupaten maupun di beberapa kabupaten yang berdekatan. Hal ini bisa mengakibatkan double
counting dalam penghitungan jumlah guru. Permasalahan ini perlu menjadi perhatian serius pemerintah
daerah. Mengajar di beberapa tempat memang suatu cara cepat untuk mengatasi kekurangan guru di daerah,
namun secara pendataan harus diperhatikan agar tidak terjadi pendataan ganda.
Gambar 3.11. Rata-Rata Pertumbuhan Siswa dan Guru, 2001-2005
Kesehatan
Di bidang kesehatan, ketersediaan fasilitas kesehatan diukur dengan jumlah fasilitas kesehatan untuk
tiap 10.000 orang penduduk. Ukuran jumlah penduduk ini digunakan untuk lebih mengarahkan ketersediaan
fasilitas kesehatan pada tingkat kecamatan. Dari data yang ada, dapat ditarik gambaran bahwa dalam
perkembangannya, ketersediaan fasilitas kesehatan di DOB tidak jauh berbeda dengan daerah induk. Pada
tahun 2005 bahkan terjadi peningkatan jumlah fasilitas kesehatan per 10.000 penduduk yang nyata di
daerah. Gambar 3.12 juga menunjukkan bahwa perkembangan jumlah fasilitas kesehatan di daerah kontrol
menunjukkan kecenderungan yang menurun. Artinya, pemekaran daerah telah secara nyata mendorong
pemerataan pelayanan kesehatan, terutama di bidang pengadaan sarana fisik. Hal yang perlu menjadi
perhatian adalah bahwa kualitas fasilitas kesehatan yang dibangun juga harus ditingkatkan, agar sasaran
pembangunan bidang kesehatan tercapai.
Gambar 3.12. Perkembangan Fasilitas Kesehatan Per 10.000 Penduduk
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Evaluasi terhadap ketersediaan tenaga kesehatan menggunakan rasio tenaga kesehatan termasuk
dokter, paramedis dan tenaga non paramedis untuk setiap 10.000 penduduk (Gambar 3.13). Berbeda dengan
fasilitas fisik kesehatan, jumlah tenaga kesehatan di DOB masih jauh di bawah daerah induk maupun kontrol.
Pada tahun 2005, daerah induk menyediakan paling tidak 13 orang tenaga kesehatan untuk tiap 10.000
penduduk sedangkan di DOB hanya tersedia delapan orang. Kesulitan di daerah induk untuk memperoleh
tenaga kesehatan serupa dengan kesulitan memperoleh tenaga pendidik maupun aparatur pemerintah
secara umum.
Daerah Otonom Baru
Daerah Induk
Daerah Kontrol
Rata-rata Kabupaten
SiswaGuruGuru-2,00%0,00%2,00%4,00%6,00%8,00%
10,00%12,00%
SDSiswaSiswa
SLTPSLTAGuru
Desentralisasi bidang kesehatan sangat penting untuk mencapai tujuan pembangunan dan mendorong pencapaian Millenium Development Goals.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar 2
2,2
2,4
2,6
2,8
3
3,2
20012002200320042005
Fasilitas Kesehatan
23
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
pertambahan penduduk usia sekolah dasar yang bersekolah dibandingkan dengan pertambahan sekolah,
maka permasalahannya adalah partisipasi atau kesadaran masyarakat untuk menyekolahkan anak-anaknya.
Walaupun diperlukan kajian yang lebih lanjut, namun yang jelas di daerah pemekaran indikator ini belum
sampai pada tingkat yang optimal.
Gambar 3.10. Perkembangan Jumlah Siswa Per Guru
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Ketersediaan tenaga pendidik merupakan unsur utama keberhasilan pembangunan sektor pendidikan.
Rasio jumlah siswa per guru memiliki pengaruh terhadap efektivitas proses belajar-mengajar di sekolah,
dan lebih jauh lagi terhadap upaya meningkatkan kualitas sumber daya manusia di daerah. Perkembangan
indikator ini di DOB tidak jauh berbeda dengan daerah induk. Walaupun pada pendidikan tingkat lanjut
terdapat kesenjangan antara daerah induk dan DOB, namun selisih tersebut tidak terlalu besar.
Kecenderungan menurunnya rasio dimaksud sepanjang tahun 2001-2005 perlu mendapat perhatian.
Jika penurunan lebih diakibatkan oleh semakin banyaknya jumlah guru, maka berarti efektivitas kelas semakin
meningkat. Namun jika penurunannya lebih disebabkan oleh menurunnya jumlah siswa, maka masalahnya
adalah peran serta masyarakat. Hal ini dapat diteliti lebih lanjut dengan membandingkan pertumbuhan
jumlah guru dengan pertumbuhan jumlah siswa (lihat di bawah).
Pada Gambar 3.11 tampak bahwa jumlah siswa untuk pendidikan setingkat SLTP dan SLTA sepanjang
2001-2005 di DOB mengalami perkembangan yang positif dengan pertumbuhan jumlah guru yang positif
pula. Hal ini menunjukkan adanya peningkatan ketersediaan tenaga pendidik yang dibarengi dengan
peningkatan partisipasi masyarakat usia sekolah. Kondisi ini tidak terjadi pada tingkat pendidikan sekolah
dasar, di mana jumlah siswa di DOB justru mengalami penurunan.
Perkembangan yang positif juga tampak jika membandingkan rasio jumlah siswa per guru di
daerah pemekaran dengan daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Pada tingkat
pendidikan dasar, kesenjangan antara daerah pemekaran dengan
daerah kontrol dan rata-rata kabupaten sangat kecil. Sementara
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar15
17
19
21
23
25
27
29
31
20012002200320042005
Siswa per Guru
8
10
12
14
16
18
20
20012002200320042005
Siswa per Guru
a. Tingkat Sekolah Dasar dan SLTP b. Tingkat SLTA
Porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah belum mampu
sepenuhnya mendorong perekonomian di daerah. Hal ini menjadi satu indikasi belum efektifnya
kebijakan keuangan pemerintah daerah pemekaran -- terutama DOB -- dalam menggerakkan
aktivitas ekonomi di daerah, baik yang bersifat konsumtif maupun yang bersifat investasi.
3.3. Kinerja Pelayanan Publik
Aspek utama ketiga yang menjadi fokus evaluasi ini adalah kinerja pelayanan
publik pemerintah daerah. Analisis akan dibagi ke dalam tiga bagian: pendidikan,
kesehatan dan infrastruktur.
Pendidikan
Sektor pendidikan merupakan bagian penting dalam pelayanan publik. Dalam
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009 disebutkan,
permasalahan bidang pendidikan di Indonesia antara lain mencakup: fasilitas
pelayanan pendidikan, khususnya untuk jenjang pendidikan menengah pertama
dan yang lebih tinggi yang belum tersedia secara merata; serta ketersediaan
pendidik yang belum memadai, baik secara kuantitas maupun kualitas. Pemekaran
daerah memungkinkan pemerintah memperbaiki pemerataan fasilitas pendidikan,
baik di tingkat dasar maupun lanjutan, serta menyediakan lebih banyak tenaga
pendidik yang memadai melalui peran pemerintah daerah. Rentang kendali yang lebih pendek dan alokasi
fiskal yang lebih merata seyogyanya menjadi modal dasar bagi peningkatan pelayanan bidang pendidikan di
setiap daerah, khususnya daerah pemekaran.
Secara umum dapat dikatakan bahwa DOB memiliki daya tampung sekolah yang lebih rendah
dibandingkan kelompok sampel lainnya. Hal ini berlaku untuk semua jenjang pendidikan. Terdapat
kesenjangan yang cukup tinggi antara daya tampung sekolah di DOB dan daerah lainnya. Terlihat tren
penurunan daya tampung sekolah selama periode 2001-2005, yang jauh lebih kentara pada DOB dibandingkan
dengan kelompok daerah lainnya. Hal ini semakin memprihatinkan karena secara rata-rata (yaitu seluruh rata-
rata kabupaten) tidak terlihat adanya tren menurun ini. Namun demikian jika DOB dibandingkan dengan
daerah kontrol, maka tren penurunan daya tampung sekolah ini dapat diidentifikasi pula.
a. Tingkat Sekolah Dasar dan SLTP b. Tingkat SLTA
Gambar 3.9. Perkembangan Jumlah Siswa Per Sekolah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Indikator ini sesungguhnya mengandung dua makna yang krusial. Pertama, ketersediaan sekolah;
dan kedua, partisipasi masyarakat. Jika rendahnya indikator ini lebih disebabkan oleh pertambahan sekolah
yang tidak dapat mengimbangi pertambahan siswa, maka permasalahannya adalah kurangnya sekolah.
Solusinya adalah menambah sekolah. Namun jika rendahnya indikator ini lebih disebabkan oleh rendahnya
Pemekaran daerah memungkinkan pemerintah memperbaiki pemerataan fasilitas pendidikan, baik di tingkat dasar maupun lanjutan.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar140
150
160
170
180
20012002200320042005
Siswa per Sekolah
150
190
230
270
310
350
20012002200320042005
Siswa per Sekolah
21
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
yang berbeda-beda untuk benar-benar terpisah dari daerah induknya, dinamika pengelolaan keuangan
di daerah induk masih saling berpengaruh dengan DOB. Perkembangan keuangan daerah induk dan DOB
barulah benar-benar saling lepas setelah tahun 2003. Kondisi kedua: setelah tahun 2003, daerah induk
menunjukkan perkembangan keuangan yang meningkat sementara DOB justru menurun. Dalam periode
ini DOB benar-benar lepas, baik dari sisi kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola, hingga
landasan peraturan pada tingkat pemerintah daerah tentang pengelolaan keuangan masing-masing daerah.
Undang-undang menyebutkan bahwa jangka waktu dukungan keuangan yang diberikan daerah
induk adalah maksimum tiga tahun, dengan besaran pembiayaan berdasarkan kesepakatan daerah induk
dengan DOB. Namun jika diamati perkembangan indeks kinerja keuangan pemerintah daerah antara
daerah induk dengan DOB, dibutuhkan waktu yang lebih lama bagi. DOB perlu mempersiapkan berbagai
instrumen pengelolaan keuangan termasuk kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola,
hingga landasan peraturan untuk hal-hal yang lebih teknis selain penyusunan APBD sendiri. Dalam studi ini,
daerah pemekaran yang dipilih adalah daerah pemekaran tahun 1999. Jika tahun 2003 dapat disebut sebagai
periode ”kemandirian keuangan”, berarti dibutuhkan waktu rata-rata empat tahun untuk DOB untuk benar-
benar lepas dari daerah induknya.
Gambar 3.8. Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Secara keseluruhan kinerja keuangan daerah pemekaran tampak lebih rendah dibandingkan daerah
kontrol, disebabkan oleh sejumlah permasalahan dalam keuangan daerah:
Ketergantungan fiskal yang lebih besar di daerah pemekaran terutama DOB secara
persisten berkaitan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah pemekaran. Peran
keuangan pemerintah pusat dalam pembangunan di daerah pemekaran masih sangat
besar. Terkait dengan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah, pemekaran seyogyanya
dapat mendorong kemandirian pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan di
daerahnya melalui optimalisasi sumber-sumber pertumbuhan ekonomi daerah. Seyogyanya
alokasi dana pemerintah pusat menjadi satu insentif dan modal awal bagi pemerintah DOB
untuk mengoptimalkan pendapatan sendiri, sehingga pada waktunya dapat mengurangi
ketergantungan terhadap keuangan pemerintah pusat.
Optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah. Di sini terlihat adanya vicious
circle antara keuangan pemerintah dan perekonomian daerah. Sebagai satu daerah otonom
yang baru, daerah pemekaran memerlukan peran nyata pemerintah daerah yang cukup besar
untuk mendorong perekonomiannya. Tidak saja melalui pembangunan infrastruktur fisik tetapi
juga kebijakan dan pengelolaan keuangan daerah yang dapat mendorong berkembangnya
pusat-pusat pertumbuhan. Peran keuangan daerah yang kurang memadai menyebabkan
perekonomian yang kurang berkembang, yang pada gilirannya juga berdampak pada kurang
optimalnya pendapatan daerah yang mendorong kemandirian fiskal.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol30
34
38
42
46
50
20012002200320042005
Persen
20
Untuk pembiayaan pembangunan, pemekaran mensyaratkan adanya dana perbantuan dari propinsi
maupun daerah induk ke DOB. Ternyata hal tersebut tidak selalu berlaku. Kota Palopo di Sulawesi Selatan yang
dimekarkan tahun 2003 awalnya adalah ibukota Kabupaten Luwu (sebagai daerah induk). Saat dimekarkan
maka Kabupaten Luwu sesungguhnya “kehilangan” sumber daya ekonomi yang terkonsentrasi di Palopo, dan
harus memindahkan ibukotanya ke Belopa. Dalam kondisi ini, Kabupaten Luwu sebagai daerah induklah
yang seharusnya menerima dana bantuan guna membangun pusat pemerintahan yang baru.
Peran anggaran pemerintah terhadap perekonomian regional tidak saja dilihat melalui belanja modal
yang bersifat investasi jangka panjang, tetapi juga melalui belanja rutin atau belanja tetap yang lebih
bersifat konsumtif. Jalur konsumtif ini merupakan belanja gaji (belanja pegawai) dan belanja modal yang
digunakan untuk pembangunan infrastruktur dan pelayanan publik. Selama periode 2001-2005, DOB
memiliki persentase total belanja pemerintah terhadap PDRB yang lebih besar
dibandingkan dengan daerah induk. Selisihnya relatif cukup lebar. Hal ini
menggambarkan bahwa kontribusi keuangan daerah terhadap perekonomian
relatif lebih besar dibandingkan dengan daerah induk. Selain lebih terfokus
untuk memenuhi kebutuhan komposisi aparatur dan pembangunan fasilitas
pemerintahan, besarnya kontribusi keuangan pemerintah daerah terhadap
perekonomian lebih disebabkan belum berkembangnya perekonomian DOB
dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Namun
demikian perlu dikemukakan pula bahwa peran sektor pemerintah yang relatif
besar di DOB belum dapat mendorong sektor swasta untuk turut menggerakkan
perekonomian di daerah. Selain itu, jenis kegiatan yang dibiayai oleh anggaran
pemerintah DOB kurang optimal dalam mendorong pertumbuhan pusat-pusat perekonomian.
Di sisi belanja tetap, porsi yang relatif besar adalah belanja gaji pegawai, yang secara normatif dapat
mendorong perekonomian di DOB melalui pengeluaran konsumsi. Pada kenyataannya komposisi pegawai
negeri sipil daerah (PNSD) di DOB terdiri dari pegawai yang diangkat setelah pemekaran dan pegawai yang
mengalami mutasi dari daerah induk/propinsi atau daerah lainnya. Studi ini menemukan kenyataan, bahwa
pegawai mutasi ternyata masih tetap bermukim di daerah asalnya (ibukota kabupaten induk, ibukota propinsi
dan daerah lainnya). Akibatnya belanja pegawai tidak sepenuhnya berkontribusi pada DOB sebagai daerah
kerjanya, melainkan tetap mengalir di daerah yang menjadi tempat domisili mereka. Dari sisi ini, belanja tetap
kurang optimal mendorong pengeluaran konsumsi di daerah kerjanya.
Di sisi belanja modal, investasi yang dilaksanakan pemerintah melalui belanja modal berkontribusi pada
perekonomian regional, setidaknya dalam dua tahap. Dalam jangka pendek melalui belanja material dan
penyerapan tenaga kerja; dan dalam jangka panjang melalui angka pengganda pada sektor swasta yang
turut berperan dalam perekonomian. Dampak jangka panjang dari belanja modal membutuhkan waktu
analisis yang lebih panjang dari lima tahun. Artinya, dampak belanja modal pemerintah pada saat ini hanya
dapat diukur melalui dampak jangka pendek seperti disebutkan di atas. Permasalahannya, belanja material
yang sifatnya barang hasil olahan, sulit diperoleh di DOB. Dengan demikian, pengeluaran belanja material ini
juga mengalir ke luar DOB. Hal yang serupa juga terjadi dengan tenaga kerja pelaksana proyek, mengingat
kontraktor pelaksana proyek umumnya juga berasal dari luar DOB. Hal ini menjadi satu landasan kurang
optimalnya belanja pemerintah di DOB dalam berkontribusi terhadap perekonomian, paling tidak dalam
jangka pendek.
Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Keempat indikator kinerja keuangan pemerintah daerah disintesakan ke dalam satu indeks kinerja
keuangan. Pada gambar 3.8 tampak bahwa DOB menunjukkan indeks yang lebih rendah dibandingkan daerah
induk. Namun terdapat dua kondisi yang terjadi sepanjang 2001-2005. Kondisi pertama: pada tahun 2001-
2003, kesenjangan indeks antara DOB dengan daerah induk relatif kecil. Pada periode ini keuangan pemerintah
DOB belum sepenuhnya terpisah dari daerah induk. Walaupun masing-masing DOB membutuhkan waktu
Peran sektor pemerintah yang relatif besar di DOB belum dapat mendorong sektor swasta untuk turut menggerakkan perekonomian di daerah.
19
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
sumber pendapatan, mulai dari tatanan sistem, regulasi, kelembagaan, maupun individu. Ini pula yang
menyebabkan terbatasnya objek-objek pajak di daerah.
Gambar 3.6. Perkembangan PAD per PDRB
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Belanja Investasi & Kontribusi APBD
Rasio belanja modal pemerintah terhadap Total Belanja (disebut juga indikator CAPEX atau Capital
Expenditure) mengukur seberapa jauh kebijakan pemerintah dalam penganggaran yang berorientasi kepada
manfaat jangka panjang atau investasi. Belanja modal digunakan untuk membangun sarana dan prasarana
daerah seperti jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah, rumah sakit dan pembangunan fisik lainnya, termasuk
juga sarana dan prasarana pemerintahan, baik kantor bupati maupun kantor unit kerja-unit kerja yang ada di
daerah.
Sepanjang tahun 2001-2005, porsi CAPEX di DOB secara umum lebih besar dibandingkan daerah induk3.
DOB terlihat memiliki fokus kepada belanja yang sifatnya investasi daripada konsumtif. Hal ini termasuk wajar
karena daerah ini baru saja menjadi daerah otonom baru. Yang menjadi kekhawatiran adalah penurunan
persentase tersebut di daerah induk, sehingga sejak tahun 2004 persentase CAPEX (terhadap total anggaran)
di daerah induk ini sudah lebih rendah dibandingkan rasio yang sama di daerah kontrol.
Secara rinci belanja modal di DOB memiliki fokus yang berbeda dibandingkan dengan daerah induk dan
daerah kabupaten lainnya. Pada DOB, belanja modal difokuskan untuk membiayai pembangunan berbagai
infrastruktur pemerintahan yang belum dimiliki seperti gedung perkantoran, alat transportasi, juga alat-alat
perkantoran dan rumah tangga. Alokasi belanja modal ini ini dilakukan secara bertahap, paling tidak dalam
jangka waktu 5 tahun pertama sejak awal dimekarkannya daerah tersebut. Sementara daerah induk yang
telah memiliki kesiapan infrastruktur pemerintah sebelum pemekaran dapat memfokuskan perhatiannya
pada investasi publik.
Gambar 3.7. Perkembangan Belanja Modal per Total Belanja
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
3 Sesuai Kepmendagri 29/2002 pengeluaran dibedakan atas pengeluaran aparatur dan pengeluaran publik. Masing-masing dibedakan lagi menjadi Belanja Administrasi Umum (BAU), Belanja Operasional dan Pemeliharaan (BOP), dan Belanja Modal. Yang terakhir ini yang diklasifikasikan sebagai capital expenditures di studi ini.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol 35
45
55
65
75
85
20012002200320042005
Persen
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar0
10
20
30
40
50
20012002200320042005
Persen
18
berlangsung jauh lebih cepat dibandingkan dengan tren penurunan di daerah kontrol. Ini merupakan indikasi
bahwa daerah induk mendapatkan manfaat positif dari lepasnya DOB. Sejak tahun 2004, ketergantungan
fiskal daerah induk bahkan sudah berada di bawah persentase ketergantungan daerah kontrol.
Gambar 3.5. Perkembangan Dependensi Fiskal
Catatan: Daerah Mekar adalah penggabungan DOB dan Induk
Meskipun trennya menurun, namun ketergantungan fiskal di DOB selalu
lebih tinggi dibandingkan di daerah kontrol maupun daerah induk. Hal ini
sekali lagi menunjukkan fakta, bahwa DOB bukanlah daerah yang dapat secara
cepat mengambil alih fungsi penerimaan daerah. Hal ini terjadi bahkan di saat
nilai nominal DAU non-belanja-pegawai di DOB ini meningkat sekitar dua kali
lipat (dari sekitar Rp 40 miliar pada 2001 menjadi Rp 88 miliar di 2005), dan nilai
nominal di daerah induk relatif konstan. Tidak sulit diargumentasikan bahwa,
apabila ketergantungan fiskal ini juga meliputi belanja pegawai, maka tingkat
ketergantungan ini akan lebih tinggi dari yang disajikan oleh indikator ini.
Penurunan porsi DAU non belanja pegawai terhadap total pendapatan dipengaruhi oleh hasil upaya
pemerintah daerah untuk meningkatkan PAD-nya. Rasio PAD terhadap PDRB mengukur kinerja keuangan
pemerintah daerah dari sisi pendapatan secara makro (Gambar 3.6). Sering pula disebut indikator tax effort,
indikator ini mengukur sejauh mana pemerintah daerah menciptakan pendapatan (generating income)
berdasarkan kapasitas dan potensi lingkungan ekonomi di daerahnya.
Secara umum dapat dikatakan, optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB relatif lebih rendah dibanding
daerah induk. Pada periode awal (tahun 2001-2002), optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB dan daerah
induk menunjukkan kesenjangan yang relatif kecil. Hal ini disebabkan pada masa ini secara administratif dan
personal DOB dan daerah induk belum sepenuhnya terpisah. Namun setelah tahun 2002, daerah induk mulai
mengalami peningkatan sementara DOB mengalami penurunan yang cukup drastis. Kondisi yang tidak jauh
berbeda juga tampak ketika penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB dibandingkan dengan daerah
kontrol. Terbukti penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB jauh di bawah daerah kontrol.
Optimalisasi PAD hendaknya tidak identik dengan peningkatan tarif pajak atau retribusi (tax rate), atau
beragamnya jenis pajak atau retribusi itu sendiri. Optimalisasi PAD harus mengacu kepada peningkatan peran
pemerintah dalam mendukung dan menciptakan aktivitas ekonomi sehingga mendorong pertumbuhan
yang lebih besar di sektor-sektor ekonomi yang ada. Pertumbuhan ekonomi dengan sendirinya akan
mendorong peningkatan PAD yang lebih besar lagi. Hal ini sejalan dengan UU 33/2004 tentang Perimbangan
Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, di mana untuk meningkatkan PAD, pemerintah
daerah dilarang menetapkan Peraturan Daerah (sebagai landasan instrumen pajak dan retribusi daerah)
yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi dan menghambat mobilitas penduduk serta lalu lintas barang dan
jasa. Studi yang dilakukan oleh Bappenas (2005) menyebutkan bahwa basis pajak di DOB belum didasarkan
pada perkembangan ekonomi daerah. Hal ini disebabkan belum optimalnya perangkat pengelolaan sumber-
DOB bukanlah daerah yang dapat secara cepat mengambil alih fungsi penerimaan daerah.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar15
20
25
30
35
40
20012002200320042005
Persen
17
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Melihat kesenjangan antara DOB dan daerah induk yang cukup besar, timbul pertanyaan apakah DOB
dapat mengejar ketertinggalannya. Setelah lima tahun pemekaran, beberapa aspek memang menunjukkan
gejala yang positif seperti meningkatnya pembangunan prasarana fisik, munculnya fasilitas layanan publik di
DOB. Namun demikian, daerah yang tidak mekar pun secara umum menunjukkan kinerja yang serupa. Studi
ini juga mengevaluasi kondisi umum pada saat sebelum pemekaran (tahun 1999) dilakukan, dan ternyata
kondisi daerah pemekaran tidak jauh berbeda dengan daerah kontrol. Namun setelah terjadi pemekaran
daerah pada periode 2001-2005, posisi daerah DOB jauh tertinggal dari daerah induk maupun daerah kontrol.
Sehingga dapat dikatakan, bahwa ketidakseimbangan dalam aspek perekonomian terjadi setelah lima tahun
pemekaran ini diberlakukan.
Dari indikator yang telah diuraikan, terdapat dua masalah utama yang dapat diidentifikasi:
Pembagian Potensi Ekonomi Tidak Merata. Perkembangan data yang ada menunjukkan
bahwa wilayah-wilayah DOB memiliki potensi ekonomi yang lebih rendah daripada daerah
induk. Hal ini terlihat pada nilai PDRB daerah DOB yang lima tahun terakhir ini masih berada
di bawah daerah induk, meskipun PP 129/2000 mensyaratkan adanya kemampuan ekonomi
yang tidak jauh berbeda antara daerah induk dengan calon daerah otonom baru. Secara riil
potensi yang dimaksud adalah kawasan industri, daerah pertanian dan perkebunan yang
produktif, tambak, pertambangan, maupun fasilitas penunjang perekonomian lainnya.
Beban Penduduk Miskin Lebih Tinggi. Dari pembahasan sebelumnya diperoleh kesimpulan
bahwa daerah pemekaran umumnya memiliki jumlah penduduk miskin yang relatif lebih
besar, khususnya daerah DOB. Hal ini membawa implikasi bahwa untuk menggerakkan
perekonomian daerah sehingga terjadi peningkatan pendapatan masyarakat diperlukan
upaya yang jauh lebih berat. Penduduk miskin umumnya memiliki keterbatasan sumber
daya manusia, baik dalam hal pendidikan, pengetahuan maupun kemampuan yang dapat
menghasilkan pendapatan. Di samping itu, sumber daya alam di kantong-kantong kemiskinan
umumnya juga sangat terbatas, misalnya, tanah yang hanya dapat ditanami tanaman pangan
dengan produktivitas rendah.
3.2 Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Pada bagian ini akan dijelaskan perkembangan masing-masing indikator evaluasi untuk bidang
keuangan daerah yang meliputi dependensi fiskal, optimalisasi pendapatan daerah, pengelolaan belanja
jangka panjang dan kontribusi ekonomi. Adapun penjelasannya sebagai berikut :
Dependensi Fiskal dan PAD
Dependensi fiskal digunakan untuk mengukur sejauh mana pemerintah daerah dapat memenuhi
kebutuhan fiskalnya untuk membiayai pembangunan, baik melalui alokasi dana perimbangan dari pusat
maupun pendapatan asli daerah (PAD). Penjelasan Undang-Undang No.33 Tahun 2004 mengatakan, bahwa
fungsi DAU adalah sebagai faktor pemerataan kapasitas fiskal dan sebagai wujud fungsi distribusi keuangan
pemerintah. Namun di dalam komponen DAU sendiri terdapat alokasi dasar yang merupakan gaji Pegawai
Negeri Sipil di Daerah (PNSD) yang merupakan tanggung jawab pemerintah pusat secara umum. Oleh karena
itu agar dapat memetakan dependensi fiskal daerah pemekaran, baik daerah induk maupun DOB, komponen
belanja pegawai ini harus dikurangi terlebih dahulu dari DAU. Melalui perbandingan DAU (non belanja
pegawai) terhadap total pendapatan, maka diperoleh gambaran ketergantungan fiskal daerah pemekaran.
Sepanjang tahun 2001-2005, DOB terbukti memiliki dependensi fiskal yang lebih tinggi dibandingkan
daerah induk dan kontrol, walaupun menunjukkan kecenderungan yang menurun tiap tahunnya. Dependensi
tersebut sempat meningkat lagi pada periode 2003-2004, namun kembali menurun di periode 2004-2005.
Pada periode yang sama (2004-2005) justru dependensi fiskal daerah induk dan daerah kontrol mengalami
peningkatan, walaupun masih jauh lebih kecil dari dependensi fiskal DOB (Gambar 3.5).
Hal menarik ditunjukkan oleh adanya tren penurunan ketergantungan fiskal di daerah induk yang 16
Studi ini menunjukkan bahwa pada tahun 2005, meski daerah DOB
memiliki nilai PDRB per kapita hampir sama dengan daerah rata-rata, namun
ternyata tingkat kemiskinan di daerah DOB relatif tinggi (mencapai 21,4% dari
total penduduk) dibandingkan dengan daerah induk (16,7%). Di samping itu,
angka kemiskinan daerah pemekaran (gabungan daerah induk dan DOB) masih
lebih tinggi dibandingkan daerah kontrol. Hal ini menandakan bahwa meski
daerah pemekaran memiliki tingkat kesejahteraan penduduk yang lebih tinggi
dibandingkan dengan daerah kontrol, jumlah penduduk miskin di daerah
pemekaran juga lebih tinggi.
Tingginya angka kemiskinan di daerah DOB disebabkan oleh beberapa hal.
Pertama, daerah kantong-kantong kemiskinan umumnya adalah daerah tertinggal
dengan sumber daya alam – pertanian -- yang terbatas (miskin) pula sehingga
sangat terbatas pula kemungkinan untuk memaksimalkan potensi sumber daya.
Umumnya sektor pertanian ‘menyumbang’ kemiskinan cukup tinggi yakni sekitar 60% (Ikhsan 2001). Kedua,
infrastruktur penunjang, seperti jalan, sekolah maupun prasarana ekonomi, masih sangat terbatas dan lokasi
DOB pada umumnya jauh dari ibukota Kabupaten. Bahkan banyak daerah DOB yang lokasinya yang cukup
terpencil, baik di wilayah pegunungan maupun di wilayah pesisir. Hal ini mengakibatkan keterbatasan akses
bagi kelompok-kelompok miskin untuk memperbaiki kehidupannya, termasuk modal ekonomi yang dimiliki,
baik lahan pertanian maupun keuangan. Ketiga, dari sisi sosial, penduduk miskin umumnya memiliki tingkat
pendidikan yang relatif rendah mengingat terbatasnya kemampuan untuk mendapatkan akses pendidikan.
Akibatnya, dalam kurun waktu singkat amatlah sulit untuk menurunkan tingkat kemiskinan tersebut.
Indeks Kinerja Ekonomi Daerah
Berbagai indikator yang telah diuraikan di atas kemudian digunakan untuk menghitung indeks kinerja
ekonomi daerah. Indeks ini menunjukkan bahwa kinerja perekonomian daerah induk masih selalu lebih baik
dari pada daerah DOB. Walaupun pada tahun 2004 perbedaan di antara keduanya sempat mengecil, pada
tahun 2005 perbedaan indeks kinerja ekonomi membesar kembali. Hal ini menunjukkan belum adanya
perkembangan yang berarti di DOB.
Pada saat yang bersamaan, daerah kontrol memperlihatkan kinerja ekonomi yang selalu lebih baik
dibandingkan DOB. Di Gambar 3.4, indeks daerah kontrol selalu berada di atas indeks kinerja ekonomi DOB.
Hasil ini juga menunjukkan bahwa pemekaran daerah belum sepenuhnya menghasilkan DOB yang memiliki
kinerja yang setara dengan daerah induk ataupun daerah kontrol. Pemekaran masih menghasilkan daerah
yang masih harus berjuang keras memperbaiki kesejahteraan masyarakatnya.
Gambar 3.4. Indeks Kinerja Perekonomian Daerah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Pemekaran menghasilkan daerah yang masih harus berjuang keras memperbaiki kesejahteraan masyarakatnya.
30
34
38
42
46
50
20012002200320042005
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar
15
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
relatif kecil sehingga selama lima tahun terakhir tidak banyak terjadi perubahan yang cukup signifikan untuk
mendongkrak perekonomian daerah. Ketiga, perekonomian di DOB belum digerakkan secara optimal oleh
pemerintah daerah, baik karena kurang efektifnya program-program yang dijalankan, maupun karena alokasi
anggaran pemerintah yang belum optimal.
Gambar 3.1. Pertumbuhan Ekonomi
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Kesejahteraan Masyarakat dan Kemiskinan
PDRB per kapita adalah indikator makro yang secara agregat dapat digunakan untuk menggambarkan
kondisi kesejahteraan masyarakat dari gerak pertumbuhan ekonomi di daerah yang bersangkutan. Hasil
evaluasi menunjukkan bahwa daerah induk memiliki tingkat PDRB per kapita yang lebih baik dibandingkan
DOB. Ada beberapa alasan mengapa hal ini terjadi. Pertama, proses pembagian wilayah daerah mendorong
daerah induk melepas kecamatan-kecamatan yang merupakan daerah kantong-kantong kemiskinan. Indikasi
melepas beban ini didukung pula oleh fakta, tidak adanya indikator tingkat kemiskinan pada persyaratan teknis
pemekaran daerah2 . Kedua, daerah induk memiliki potensi sumber daya yang lebih siap, baik pemerintahan,
masyarakat maupun infrastrukturnya. Hal ini juga mempercepat pembangunan di daerah induk yang setelah
pemekaran, dimana mereka ‘menikmati’ jumlah penduduk yang lebih sedikit dengan kualitas sumber daya
ekonomi yang lebih baik.
Indikator kesejahtaraan berupa PDRB per kapita harus dikontraskan dengan indikator angka kemiskinan.
Angka kemiskinan memberi gambaran mengenai intensitas penduduk dengan tingkat pendapatan terendah
di perekonomian. Peningkatan kesejahteraan di semua daerah juga diikuti oleh penurunan jumlah penduduk
miskin. Secara nasional, angka kemiskinan tahun 2001 adalah 19,14% atau sekitar 38,7 juta jiwa, sementara di
akhir tahun 2005 angka kemiskinan menjadi 15,97 % atau sekitar 35,1 juta jiwa (BPS 2005).
Gambar 3.2. PDRB Per Kapita (Rupiah) Gambar 3.3. Tingkat Kemiskinan
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar
Hasil evaluasi menunjukkan
bahwa daerah induk memiliki tingkat PDRB per kapita yang lebih baik
dibandingkan DOB.
2 Jumlah penduduk miskin tidak masuk dalam PP 129/2000 dikarenakan keterbatasan data mengenai pembagian penduduk miskin pada tingkat Kecamatan.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar3,00
4,00
5,00
6,00
7,00
8,00
20012002200320042005
Persen
40,00
15,00
35,00
30,00
25,00
20,00
20012002200320042005
Persen
2500
2900
3300
3700
4100
4500
20012002200320042005
Rp 000
14
3Evaluasi Kinerja
Bab ini memaparkan hasil perhitungan dan analisis data. Pembahasannya akan dibagi ke dalam beberapa
tahapan yakni evaluasi perkembangan masing-masing indikator pada empat area fokus. Keempat area
fokus tersebut ialah: (a) perekonomian daerah, (b) keuangan daerah, (c) pelayanan publik serta (d) aparatur
pemerintah daerah.
3.1. Kinerja Perekonomian Daerah
Seperti dibahas sebelumnya, indikator evaluasi bidang ekonomi terdiri dari pertumbuhan ekonomi,
kesejahteraan masyarakat, peran perekonomian daerah dalam satu propinsi, serta tingkat kemiskinan daerah
tersebut.
Pertumbuhan & Kontribusi Ekonomi DOB
Pertumbuhan ekonomi menunjukkan gerak berbagai sektor pembangunan dan merupakan juga sumber
penciptaan lapangan kerja. Adanya peningkatan nilai tambah di perekonomian mengisyaratkan peningkatan
aktivitas ekonomi, baik yang sifatnya internal di daerah yang bersangkutan, maupun dalam kaitannya dengan
interaksi antardaerah.
Tingkat pertumbuhan ekonomi di daerah otonom baru (DOB) lebih rendah dibandingkan dengan
pertumbuhan ekonomi di daerah induk. Secara umum pertumbuhan ekonomi daerah induk lebih stabil
dengan kisaran 5-6% per tahun. Sementara pertumbuhan ekonomi di daerah otonom baru lebih berfluktuasi
(Gambar 3.1). Fluktuasi tersebut antara lain disebabkan oleh dominannya sektor pertanian sebagai komponen
terbesar dalam perekonomian daerah otonom baru (DOB). Sektor pertanian sangat rentan terhadap perubahan
harga, pergantian musim maupun iklim. Akibatnya perubahan sedikit saja pada komponen tersebut akan
sangat berpengaruh pada pembentukan PDRB. Di beberapa lokasi penelitian, beberapa komoditi pertanian
mengalami penurunan jumlah produksi akibat terserang penyakit. Kabupaten Luwu Utara dan Lampung
Timur mengalami pertumbuhan negatif di sektor pertanian karena datangnya hama penyakit maupun kondisi
alam yang tidak bersahabat, misalnya banjir di daerah produksi.
Pertumbuhan ekonomi yang lebih stabil di daerah induk didukung oleh adanya industri pengolahan
non-migas yang lebih besar dibandingkan dengan DOB. Peranan sektor industri di daerah induk mencapai
12% dalam struktur PDRB-nya, sedangkan di daerah DOB hanya sekitar setengahnya. Semakin tinggi peran
industri pengolahan dalam satu wilayah, maka semakin maju daerah tersebut. Pada periode pemulihan
pascakrisis, sektor yang relatif berkembang adalah industri manufaktur. Hal ini menguntungkan bagi daerah-
daerah yang sektor industri manufakturnya relatif besar (Brodjonegoro 2006).
Kontribusi PDRB daerah otonom baru dalam total PDRB propinsi ternyata sangat kecil (sekitar 6,5%),
lebih rendah dibandingkan kontribusi kelompok kontrol (12%) atau daerah induk (10%). Hal ini relatif konstan
selama periode 2001-2005. Ini menginsyaratkan, bahwa daerah yang dilepas oleh daerah induk tersebut relatif
lebih kecil peranannya dalam perekonomian provinsi. Pemekaran daerah otonom baru tidak menghasilkan
daerah yang setara dengan daerah induknya.
Kondisi sebagaimana dikemukakan di atas menunjukkan rendahnya aktivitas perekonomian di DOB.
Hal-hal yang diduga menjadi penyebabnya antara lain, pertama, pembagian sumber-sumber perekonomian
antara daerah DOB dan induk tidak merata. Daerah induk biasanya mendominasi pembagian sumber daya
ekonomi seperti kawasan industri maupun sumber daya alam produktif. Kedua, investasi swasta di DOB juga 13
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Tingkat pertumbuhan
ekonomi di daerah
otonom baru (DOB) lebih
rendah dibandingkan
dengan pertumbuhan
ekonomi di daerah induk.
12
Timur di Propinsi Lampung. Studi kasus lapangan ini dilakukan di daerah kabupaten pemekaran yang memiliki
kondisi ekstrim dalam menjelaskan output analisis kualitatif. Dari studi kasus lapangan ini didapatkan berbagai
informasi yang terkait dengan persepsi, verifikasi, dan hal-hal yang berkenaan dengan dimensi sosial budaya.
Diskusi mendalam dan FGD ini dilaksanakan dengan narasumber kelompok pemangku jabatan di daerah
dan di pusat, yang terdiri dari instansi pemerintah terkait, DPRD, tokoh masyarakat, akademisi atau pakar
pemerintahan dan pembangunan daerah.
11
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Adapun proses pemilihan sampel dapat dideskripsikan sebagai berikut:
a. Di tahap awal, Indonesia dibagi ke dalam beberapa wilayah makro (kepulauan besar) yakni Sumatera,
Jawa, Kalimantan, Sulawesi, Papua, dan Maluku & Nusa Tenggara. Dari setiap wilayah makro tersebut
dipilih beberapa provinsi. Pemilihan provinsi ditentukan oleh homogenitas ekonomi antar kabupaten
dalam provinsi yang sama. Hal ini dilakukan untuk melihat perkembangan kabupaten tersebut
setelah pemekaran, dengan asumsi tingkat kesejahteraan yang relatif sama sehingga dapat dilihat
perkembangan yang terjadi setelah pemekaran. Homogenitas ini diperoleh dari standar deviasi PDRB/
kapita antar kabupaten terkecil dalam satu provinsi tertentu, menggunakan data tahun 1998 (sebelum
pemekaran). Pada tahapan ini, Papua yang memiliki dasar hukum pemerintahan otonomi khusus tidak
diikutsertakan dalam proses selanjutnya.
b. Dari setiap provinsi terpilih, didaftarkan kabupaten-kabupaten yang mengalami pemekaran daerah. Ini
adalah daftar dari kabupaten induk. Dari daftar tersebut dipilih dua atau tiga daerah yang menjadi sampel
studi. Dengan demikian secara otomatis didapat pula daerah otonom baru yang masuk sebagai sampel
studi. Berdasarkan ruang lingkup studi, wilayah pemekaran di Pulau Jawa tidak dapat dijadikan sampel
karena pola pembentukan daerah otonom barunya tipikal dari Kabupaten menjadi Kota. Pada tahapan
ini, yang juga tidak dimasukkan ke dalam sampel adalah daerah konflik atau daerah yang menghadapi
bencana alam. Hal ini dimaksudkan untuk menghilangkan kekhususan ataupun kondisi darurat yang
dihadapi oleh pemerintah daerah di masing-masing tipe daerah dimaksud.
c. Pemilihan daerah kontrol ditentukan berdasarkan kedekatan initial endowment dan kultur sosial
budaya pada periode sebelum pemekaran. Daerah kontrol adalah kabupaten yang tidak mengalami
pemekaran di provinsi yang sama. Satu kabupaten akan terpilih sebagai daerah kontrol apabila
memiliki kesenjangan ekonomi dan keuangan terkecil dengan daerah induk, sebelum dilaksanakannya
pemekaran.
Melalui proses pemilihan sampel seperti di atas, maka didapatkan daerah sampel studi seperti yang
disajikan pada Tabel 2.1 di bawah ini.
Tabel 2.1. Daerah Sampel Studi
Secara keseluruhan daerah yang masuk dalam sampel studi meliputi empat Wilayah Pulau-Pulau Besar,
enam Provinsi dengan 72 Kabupaten/Kota yang di dalamnya terpilih 10 Kabupaten Induk, 10 Kabupaten DOB
dan enam daerah kontrol.
Studi ini juga melakukan pendalaman terhadap situasi dan kondisi pemekaran daerah dengan
melakukan wawancara mendalam dan diskusi kelompok terarah (focus group discussion -- FGD) di beberapa
daerah terpilih. Empat kabupaten yang menjadi lokasi studi kualitatif ini adalah Kabupaten Luwu Utara dan
Kabupaten Luwu di Propinsi Sulawesi Selatan, serta Kabupaten Lampung Tengah dan Kabupaten Lampung
No.
1
2
3
4
5
6
Wilayah
Sumatera
Sumatera
Kalimantan
Sulawesi
Sulawesi
Nusa Tenggara
& Maluku
Provinsi
Jambi
Lampung
Kalimantan Barat
Sulawesi Tengah
Sulawesi
NTT
Daerah Asal
Bungo Tebo
Sarolangun Bangko
Lampung Tengah
Lampung Utara
Sambas
Pontianak
Banggai
Buol Toli-Toli
Luwu
Flores Timur
Daerah Induk
(10 Kab)
Bungo
Merangin
Lampung Tengah
Lampung Utara
Sambas
Pontianak
Banggai
Toli-Toli
Luwu
Flores Timur
DOB
(10 Kab)
Tebo
Sarolangun
Lampung Timur
Way Kanan
Bengkayang
Landak
Banggai Kepulauan
Buol
Luwu Utara
Lembata
Daerah Kontrol
(6 Kab)
Kerinci
Lampung Barat
Ketapang
Donggala
Tana Toraja
Belu
10
....................................................................(3)
...................................................................................................(4)
IV. KINERJA APARATUR PEMERINTAH DAERAH
Aparatur pemerintah menjadi hal pokok yang dievaluasi, untuk mengetahui seberapa jauh
ketersediaan aparatur dapat memenuhi tuntutan pelayanan kepada masyarakat. Semakin banyak
jumlah aparatur yang berhubungan langsung dengan pelayanan publik, semakin baik pula ketersediaan
pelayanan yang diberikan oleh pemerintah. Dalam evaluasi pemekaran daerah terdapat tiga indikator
utama yang dapat menunjukkan ketersediaaan dan kualitas aparatur pemerintah, yakni
1. Kualitas Pendidikan Aparatur (PPNSI)
Tingkat pendidikan merefleksikan tingkat pemahaman dan pengetahuan. Semakin tinggi
tingkat pendidikan aparatur, semakin besar pula potensi untuk meningkatkan kualitas
kerjanya. Indikator ini dinyatakan dalam persentase jumlah aparatur yang berpendidikan
minimal sarjana, dalam total jumlah aparatur (PNS).
2. Persentase Aparatur Pendidik (EPNSI)
Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan masyarakat di bidang pendidikan
berpeluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur
yang berprofesi guru dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah.
3. Persentase Aparatur Paramedis (HPNSI)
Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan masyarakat di bidang kesehatan
berpeluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur
tenaga kesehatan dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah. Tenaga kesehatan yang
dimaksud adalah dokter, bidan maupun perawat yang bekerja di rumah sakit, puskesmas,
puskesmas pembantu serta polindes.
Akhirnya, dirumuskan Indeks Kinerja Aparatur (IKA) yang menggabungkan masing-masing
indikator sebelumnya, yang dirumuskan sebagai berikut :
2.3. Metodologi Pemilihan Sampel
Studi ini menggunakan metodologi treatment-control untuk mengevaluasi kinerja dan kondisi daerah
otonom baru. Daerah baru hasil pemekaran dianggap sebagai daerah yang mendapatkan perlakuan kebijakan
atau treatment. Oleh sebab itu dari awal perlu diidentifikasi daerah ‘sebanding’ lainnya yang tidak dimekarkan
(artinya tidak mendapat perlakuan dan kebijakan pemekaran ini), untuk digunakan sebagai daerah kontrol.
Kajian terhadap berbagai skema perbandingan kedua jenis daerah ini menjadi dasar rekomendasi kebijakan
penataan wilayah yang lebih baik.
Mengingat adanya keterbatasan waktu, biaya dan sumber daya manusia, maka salah satu simpul utama
dalam studi evaluasi ini adalah penentuan sampel daerah kontrol dan daerah treatment. Penentuan daerah
sampel dilakukan secara bertahap dan purposive sesuai dengan lingkup studi dan asumsi-asumsi yang
digunakan. Lingkup studi yang digunakan adalah
1. Pola pembentukan daerah otonom baru dari Kabupaten menjadi Kabupaten;
2. Bukan daerah yang memiliki dasar hukum pemerintahan yang berbeda dengan daerah lainnya;
3. Bukan daerah yang sedang ataupun baru saja terlibat konflik internal;
4. Bukan daerah yang sedang atau baru saja mengalami bencana alam.
PPIi,t =(BEFIi,t + (100 - BETIi,t) + AEFIi,t + (100 - AETIi,t) + PHFIi,t + PHOIi,t + PRQIi,t)
7
IKAi,t =(PPNSIi,t + EPNSIi,t+ HPNSIi,t )
3
9
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
....................................................................(2)
keempat indikator di atas. Untuk kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai
berikut:
III. KINERJA PELAYANAN PUBLIK
Evaluasi kinerja pelayanan publik akan difokuskan kepada pelayanan bidang pendidikan,
kesehatan dan infrastruktur. Namun harus diingat bahwa dalam waktu yang relatif singkat (5 tahun
setelah pemekaran) bisa jadi belum terlihat perubahan yang berarti dalam capaian (outcome) kinerja
pelayanan publik ini. Karena itu indikator kinerja pelayanan publik yang dirumuskan dalam studi ini akan
lebih menitikberatkan perhatiannya pada sisi input pelayanan publik itu sendiri. Indikator yang akan
digunakan ialah sebagai berikut:
1. Jumlah Siswa per Sekolah
Indikator ini mengindikasikan daya tampung sekolah di satu daerah. Rasionya dibedakan
antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BEFI) dan tingkat lanjutan SLTA (AEFI).
2. Jumlah Siswa per Guru
Indikator ini menyangkut ketersediaan tenaga pendidik. Indikator ini dibedakan juga atas
pendidikan dasar (SD dan SLTP) dan pendidikan tingkat lanjut (SLTA). Rasio siswa per guru ini
juga dibedakan antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BETI) dan tingkat lanjutan SLTA
(AETI).
3. Ketersediaan Fasilitas Kesehatan (PHFI)
Ketersediaan fasilitas kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah
ini digunakan untuk mendekatkannya dengan skala kecamatan). Fasilitas kesehatan dimaksud
adalah rumah sakit, puskesmas, puskesmas pembantu (pustu), dan balai pengobatan.
4. Ketersediaan Tenaga Kesehatan (PHOI)
Ketersediaan tenaga kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah
ini digunakan untuk mendekatkannya dengan skala kecamatan). Tenaga kesehatan yang
dimaksud adalah dokter, tenaga paramedis dan pembantu paramedis.
5. Kualitas infrastruktur (PRQI)
Indikator ini menyangkut besarnya persentase panjang jalan dengan kualitas baik, terhadap
keseluruhan panjang ruas jalan di kabupaten yang bersangkutan.
Untuk mengetahui secara komprehensif kinerja pelayanan publik ini, maka dibuat Indeks
Pelayanan Publik (PPI) yang pada prinsipnya adalah rata-rata dari keempat indikator di atas. Untuk
kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai berikut:
IKKPDi,t =((100 - FIDIi,t) + FGIIi,t + FCAPEXIi,t + FCEIi,t)
4
8
....................................................................(1)
1. Pertumbuhan PDRB Non-migas (ECGI)
Indikator ini mengukur gerak perekonomian daerah yang mampu menciptakan lapangan
pekerjaan dan kesejahteraan masyarakat. Pertumbuhan ekonomi dihitung dengan
menggunakan PDRB harga konstan 2000.
2. PDRB per Kapita (WELFI)
Indikator ini mencerminkan tingkat kesejahteraan masyarakat di daerah yang bersangkutan.
3. Rasio PDRB Kabupaten Terhadap PDRB Propinsi (ESERI)
Indikator ini melihat seberapa besar tingkat perkembangan ekonomi di satu daerah
dibandingkan dengan daerah lain dalam satu wilayah propinsi. Besarnya tingkat perkembangan
dikorelasikan dengan perbaikan pada kinerja ekonomi.
4. Angka Kemiskinan (POVEI)
Pembangunan ekonomi seyogyanya mengurangi tingkat kemiskinan yang diukur menggunakan
head-count index, yaitu persentase jumlah orang miskin terhadap total penduduk.
Untuk mengetahui secara umum perkembangan ekonomi daerah maka dibuat Indeks Kinerja
Ekonomi Daerah (IKE) yang pada prinsipnya adalah rata-rata dari keempat indikator di atas. Untuk
kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai berikut:
II. KINERJA KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH
Keuangan pemerintah daerah tidak saja mencerminkan arah dan pencapaian kebijakan fiskal dalam
mendorong pembangunan di daerah secara umum, tetapi juga menggambarkan sejauh mana tugas
dan kewajiban yang diembankan pada pemerintah daerah (kabupaten) dalam konteks desentralisasi
fiskal itu dilaksanakan. Oleh karena itu, evaluasi kinerja keuangan pemerintah daerah dalam konteks
pemekaran daerah ini menggunakan indikator-indikator kinerja keuangan yang tidak saja merefleksikan
kinerja keuangan dari sisi keuangan pemerintah daerah secara mikro tetapi juga secara makro, sehingga
diperoleh indikator-indikator yang terukur, berimbang dan komprehensif. Indikator-indikator yang
dimaksud adalah
1. Ketergantungan Fiskal (FIDI)
Indikator ini dirumuskan sebagai persentase dari Dana Alokasi Umum (yang sudah dikurangi
Belanja Pegawai) dalam Total Pendapatan anggaran daerah.
2. Kapasitas Penciptaan Pendapatan (FGII)
Proporsi PAD tidak dinyatakan dalam total nilai APBD, namun dinyatakan sebagai persentase
dari PDRB kabupaten yang bersangkutan. Hal ini diperlukan untuk menunjukkan kinerja
pemerintah daerah dalam meningkatkan pendapatan asli daerah berdasarkan kapasitas
penciptaan pendapatan (income generation) masing-masing daerah.
3. Proporsi Belanja Modal (FCAPEXI)
Indikator ini menunjukkan arah pengelolaan belanja pemerintah pada manfaat jangka
panjang, sehingga memberikan multiplier yang lebih besar terhadap perekonomian. Indikator
ini dirumuskan sebagai persentase dari Belanja Modal dalam Total Belanja pada anggaran
daerah.
4. Kontribusi Sektor Pemerintah (FCEI)
Indikator ini menunjukkan kontribusi pemerintah dalam menggerakkan perekonomian.
Nilainya dinyatakan sebagai persentase Total Belanja Pemerintah dalam PDRB kabupaten yang
bersangkutan.
Untuk mengetahui secara komprehensif kinerja keuangan pemerintah ini, maka dibuat Indeks
Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah (IKKPD) yang pada prinsipnya adalah angka rata-rata dari
IKEi,t =(ECGIi,t + WELFIi,t + ESERIi,t + (100 - POVEIi,t))
4
7
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Gambar 2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah
Untuk melihat perkembangan suatu daerah pemekaran, diperlukan adanya perbandingan kinerja
daerah tersebut sebelum dan sesudah pemekaran. Dari hal ini akan terlihat, apakah terjadi perubahan
(kemajuan) yang signifikan pada suatu daerah setelah dimekarkan. Pendekatan semacam ini dapat dianggap
kurang tepat bila tidak ada pembanding yang setara. Oleh sebab itu dilakukan pula perbandingan antara
daerah yang mekar dan daerah yang tidak melakukan pemekaran (prinsip treatment-control). Di samping itu,
perbandingan dapat dilakukan antara daerah induk dan DOB sehingga dapat dilihat bagaimana dampak yang
terjadi di kedua daerah tersebut setelah pemekaran. Perbandingan juga dilakukan terhadap perkembangan
rata-rata daerah kabupaten/kota dalam satu propinsi yang sama. Hal ini dimaksudkan untuk melihat secara
umum kondisi daerah DOB, daerah induk. maupun daerah sekitarnya.
2.2. Fokus Evaluasi dan Indikator
Setiap aspek yang dievaluasi akan diwakili oleh beberapa indikator dan sebuah indeks. Indeks tersebut
pada intinya adalah rata-rata tertimbang dari seluruh indikator pada aspek yang bersangkutan. Untuk
menghilangkan dampak dari ‘satuan’, maka indeks akan dihitung berdasarkan nilai masing-masing indikator
yang telah distandardisasi. Standardisasi ini menggunakan jarak nilai minimum dan maksimum indikator
yang bersangkutan sebagai denominator.
Data yang digunakan dalam studi ini adalah data sekunder dari beberapa publikasi Badan Pusat
Statistik (BPS), Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri dan Badan Kepegawaian Nasional. Data
sekunder yang dimaksud adalah data yang berkaitan dengan indikator fokus studi, yakni Perekonomian
Daerah, Keuangan Daerah, Pelayanan Publik dan Aparatur Pemerintah Daerah. Pemilihan indikator sendiri
menggunakan basis PP 129/2000 yang menggambarkan indikator input maupun output pada aspek-aspek
di atas. Meski banyak indikator yang dapat dimasukkan namun keterbatasan data sekunder pada daerah
otonom baru yang membuat indikator tersebut juga terbatas. Sedangkan perhitungan indeks per masing-
masing fokus evaluasi yang menggunakan nilai rata-rata diasumsikan memiliki bobot yang sama pentingnya.
Ada pun indikator serta perhitungannya dapat dijelaskan sebagai berikut :
I. KINERJA EKONOMI DAERAH
Fokus kinerja ekonomi digunakan untuk mengukur, apakah setelah pemekaran terjadi
perkembangan dalam kondisi perekonomian daerah atau tidak. Indikator yang akan digunakan sebagai
ukuran kinerja ekonomi daerah adalah:
Peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui:
Peningkatan pelayanan kepada masyarakatPercepatan pertumbuhan kehidupan demokrasiPercepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerahPercepatan pengelolaan potensi daerahPeningkatan keamanan dan ketertibanPeningkatan hubungan yang serasi antara Pusat dan DaerahM
etodePola A
nalisisFokus
Komponen Evaluasi
KinerjaEkonomi
Keuangan Pemerintah
Pelayanan Publik
Aparat Pe-merintah
DaerahKontrol
Rata-rataDaerah
DaerahBaru
DaerahInduk
Analisis KualitatifAnalisis Kuantitatif
Implikasi Kebijakan
Pemekaran Daerah
6
2Konsep & Metoda Evaluasi
2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah
Studi ini akan melakukan evaluasi berdasarkan tujuan pemekaran yang telah diuraikan sebelumnya.
Dalam PP 39/20061, definisi evaluasi adalah rangkaian kegiatan membandingkan realisasi masukan (input),
keluaran (output), dan hasil (outcome) terhadap rencana dan standard. Landasan evaluasi pemekaran daerah
didasarkan atas tujuan pemekaran daerah itu sendiri, yang tertuang dalam PP 129/2000. Dalam Bab II pasal
2 disebutkan tujuan pemekaran daerah yakni untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui:
(i) peningkatan pelayanan kepada masyarakat; (ii) percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; (iii)
percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah;
(v) peningkatan keamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan
daerah.
Ada dua hal penting yang berkaitan dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat, yaitu pertama,
bagaimana pemerintah melaksanakannya, dan kedua, bagaimana dampaknya di masyarakat setelah
pemekaran tersebut berjalan selama lima tahun. Untuk hal yang pertama, aspek yang dikaji adalah
sejauh mana ‘input’ yang diperoleh pemerintah daerah pemekaran dapat digunakan semaksimal mungkin
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karenanya, aspek yang dievaluasi adalah keuangan
pemerintah daerah dan aparatur pemerintah daerah. Kedua aspek tersebut sangat dominan pengelolaannya
oleh pemerintah daerah. Upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui enam cara di atas akan sulit
direalisasikan tanpa adanya keuangan dan aparatur yang melaksanakannya.
Hal yang kedua ialah melihat kondisi yang langsung diterima oleh daerah dan masyarakat, baik sebagai
dampak langsung pemekaran daerah itu sendiri maupun disebabkan karena adanya perubahan sistem
pemerintahan daerah. Oleh karena itu evaluasi ‘output’ akan difokuskan kepada aspek kepentingan utama
masyarakat dalam mempertahankan hidupnya, yakni sisi ekonomi. Apabila kondisi ekonomi masyarakat
semakin membaik, maka secara tidak langsung hal ini berpengaruh kepada akses masyarakat terhadap
pelayanan publik, baik pendidikan maupun kesehatan. Di sisi lain, pelayanan publik juga mencerminkan
sejauh mana pemerintah daerah mampu meningkatkan kualitas hidup masyarakat serta kondisi umum
daerah itu sendiri.
Berdasarkan pemikiran di atas, maka evaluasi difokuskan pada:
a) perekonomian daerah;
b) keuangan daerah;
c) pelayanan publik; serta
d) aparatur pemerintah daerah.
Keempat aspek tersebut saling terkait satu sama lain. Secara teoritis, pemekaran daerah mendorong
lahirnya pemerintahan baru, yang pada gilirannya membutuhkan aparatur untuk menjalankannya. Dalam
tugas menjalankan fungsi kepemerintahan, aparatur berwenang untuk mengelola keuangan yang ada,
agar dimanfaatkan semaksimal mungkin bagi pelayanan publik serta mendorong perekonomian daerah.
Hal ini harus dilakukan melalui belanja aparatur maupun belanja modal. Pada akhirnya hal ini akan kembali
kepada siklus keuangan daerah melalui penerimaan pajak dan retribusi, juga kembali ke masyarakat melalui
pelayanan publik yang diterimanya (Gambar 2.1).
1 PP 39 Tahun 2006 secara khusus membahas mengenai tata cara pengendalian dan evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan.5
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Pelayanan publik juga
mencerminkan sejauh
mana pemerintah daerah
mampu meningkatkan
kualitas hidup
masyarakat serta kondisi
umum daerah itu sendiri.
4
kemampuan dalam menggali sumber-sumber penerimaan daerah, khususnya PAD. Ditinjau dari aspek
aparatur, hanya ada satu dari sembilan daerah yang dikategorikan sangat mampu dalam pengelolaan
pemerintahannya. Dilihat dari ketersediaan, kualifikasi yang dimiliki, serta kesesuaian antara personil yang
ada dan struktur yang tersedia. Secara umum, DOB belum mampu menyelesaikan berbagai macam persoalan
di atas.
Dari berbagai informasi tersebut di atas, jelas terlihat bahwa sampai saat ini belum ada satu kajian
pun yang pernah dilakukan untuk mendapatkan gambaran secara komprehensif mengenai dampak yang
ditimbulkan oleh pemekaran wilayah di Indonesia. Padahal hasil kajian tersebut sangat diperlukan untuk
menjadi dasar untuk mengevaluasi kembali kebijakan penataan wilayah di Indonesia saat ini. Mengingat
bahwa tuntutan untuk memekarkan wilayah semakin besar, maka pemerintah perlu segera memiliki acuan
yang akurat untuk dapat menyikapi hal tersebut secara baik. Oleh sebab itu diperlukan adanya kajian
komprehensif untuk menilai dampak yang timbul dari hasil pemekaran wilayah yang telah terjadi selama ini.
Seluruh studi yang disebutkan di atas telah menunjukkan apa yang terjadi dengan pemekaran daerah
sampai dengan saat ini. Namun begitu, tetap diperlukan suatu metode evaluasi yang lebih sistematis untuk
menunjukkan apakah kebijakan pemekaran ini telah berhasil mengangkat kesejahteraan masyarakat di
daerah.
1.2. Tujuan dan Relevansi Studi
RPJMN 2004-2009 mengamanatkan adanya program penataan daerah otonom baru (DOB). Program
ini bertujuan untuk menata dan melaksanakan kebijakan pembentukan DOB agar pembentukannya tidak
memberikan beban pada keuangan negara dalam kerangka upaya meningkatkan pelayanan masyarakat dan
percepatan pembangunan wilayah. Kegiatan pokok yang dilakukan antara lain
1. Pelaksanaan evaluasi perkembangan daerah-daerah otonom baru dalam memberikan pelayanan
kepada masyarakat;
2. Pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonom baru dan/atau penggabungan daerah
otonom, termasuk perumusan kebijakan dan pelaksanaan upaya alternatif bagi peningkatan
pelayanan masyarakat, dan percepatan pembangunan wilayah selain melalui pembentukan daerah
otonom baru;
3. Penyelesaian status kepemilikan dan pemanfaatan aset daerah secara optimal ; serta
4. Penataan penyelenggaraan pemerintahan daerah otonom baru.
Evaluasi ini sangat terkait dengan kemampuan daerah dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Apabila
lima tahun setelah mendapat kesempatan memperbaiki kinerja dan mengembangkan potensinya, ternyata
hasilnya tidak tercapai, maka daerah yang bersangkutan dapat dihapus dan digabungkan dengan daerah
lain (Ratnawati et al. 2005). Evaluasi ini diharapkan memberi gambaran secara umum tentang kondisi DOB
hasil pemekaran, yang dapat dijadikan bahan kebijakan yang cukup kuat dalam penentuan arah kebijakan
pemekaran daerah selanjutnya, termasuk penggabungan daerah.
Berdasarkan seluruh uraian di atas, maka studi ini dirancang untuk memenuhi beberapa tujuan, yaitu
1. Mengevaluasi perkembangan pemekaran daerah dalam aspek ekonomi, keuangan pemerintah,
pelayanan publik dan aparatur pemerintahan, serta dampaknya terhadap kesejahteraan
masyarakat;
2. Mengidentifikasi masalah-masalah yang terjadi dalam masa pemekaran daerah, khususnya dalam
aspek ekonomi, keuangan pemerintah, pelayanan publik dan aparatur pemerintahan; dan
3. Merumuskan rekomendasi kebijakan berkaitan dengan pemekaran daerah.
Ketiga tujuan studi ini akan dicapai melalui penerapan metode penelitian yang bersifat pilot dengan
purposive sampling. Konsep dan desain penelitian dirinci lebih lanjut pada Bab 2.
3
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Di sisi lain, banyak pula argumen yang diajukan untuk mendukung pemekaran, yaitu antara lain
adanya kebutuhan untuk mengatasi jauhnya jarak rentang kendali antara pemerintah dan masyarakat,
serta memberi kesempatan pada daerah untuk melakukan pemerataan pembangunan. Alasan lainnya
adalah diupayakannya pengembangan demokrasi lokal melalui pembagian kekuasaan pada tingkat yang
lebih kecil (Ida, 2005). Terlepas dari masalah pro dan kontra, perangkat hukum dan perundangan yang
ada, yaitu Peraturan Pemerintah No. 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran,
Penghapusan dan Penggabungan Daerah, memang masih dianggap memiliki banyak kekurangan. Hal inilah
yang mengakibatkan mudahnya satu proposal pemekaran wilayah pemerintahan diloloskan. Dalam kondisi
demikian, timbul pertanyaan apakah kesejahteraan masyarakat dan kualitas pelayanan publik pada akhirnya
benar-benar meningkat setelah daerah tersebut dimekarkan?
Beberapa studi secara parsial telah mencoba mengkaji apa yang terjadi di beberapa daerah otonom
baru. Bappenas (2005) telah melakukan Kajian Percepatan Pembangunan Daerah Otonom Baru (DOB). Kajian
ini secara khusus mempelajari permasalahan yang terkait pembangunan daerah otonom baru dan sektor
yang menjadi andalan dalam pengembangan ekonomi di beberapa kabupaten. Penelitian berlangsung di
Kabupaten Serdang Bedagai (Sumatera Utara), Kabupaten Sekadau (Kalimantan Barat), Kota Tomohon (Sulawesi
Utara), Kabupaten Sumbawa Barat (NTB) dan Kota Tasikmalaya (Jawa Barat). Hasil kajian menunjukkan bahwa
pendapatan asli daerah (PAD) meningkat, tapi ketergantungan terhadap Dana Alokasi Umum (DAU) masih
tetap tinggi. Terjadi pula peningkatan belanja pembangunan, meskipun proporsinya terhadap belanja rutin
masih kecil. Tidaklah mengherankan bila para responden menyatakan kualitas pelayanan masyarakat belum
meningkat. Hal ini ternyata disebabkan pemda DOB pada tahun-tahun awal memprioritaskan pembenahan
kelembagaan, infrastruktur kelembagaan, personil dan keuangan daerahnya.
Lembaga Administrasi Negara (2005) juga melakukan
Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah
untuk periode 1999-2003. Studi yang dilakukan di 136
kabupaten/kota ini menyimpulkan bahwa kesejahteraan
masyarakat, khususnya dilihat dari indikator ekonomi dan
sosial secara umum, mengalami peningkatan. Namun
demikian, tetap terjadi kesenjangan antara wilayah
Indonesia Bagian Barat dan Indonesia Bagian Timur. Salah
satu input dalam evaluasi ini adalah indeks pembangunan manusia.
Menurut hasil evaluasi terhadap aspek pelayanan publik, khususnya infrastruktur dasar, studi LAN
(2005) menunjukkan bahwa rasio panjang jalan keseluruhan dengan luas wilayah mengalami penurunan.
Sedangkan pada bidang kesehatan dan pendidikan terjadi peningkatan infrastruktur yang cukup berarti.
Kemudian, dalam hal demokrasi lokal yang dilihat dari penggunaan hak pilih pada pemilu, angka partisipasi
cukup tinggi. Meski studi ini tidak secara langsung berkaitan dengan daerah pemekaran, secara umum daerah
induk, daerah DOB dan daerah yang tidak mekar menunjukkan kecenderungan yang hampir sama.
Pusat Litbang Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri (2005) melakukan penelitian Efektivitas
Pemekaran Wilayah di Era Otonomi Daerah di sembilan daerah otonom baru. Penelitian ini menyimpulkan
bahwa secara umum tidak ada satupun daerah DOB yang bisa dikelompokkan dalam kategori mampu, meski
penataan berbagai aspek pemerintahan untuk menunjang penyelenggaraan pemerintahan telah sesuai
dengan pedoman yang ada. Penyebabnya adalah pemerintahan DOB kurang mampu merumuskan dengan
tepat kewenangan ataupun urusan yang akan dilaksanakan agar sesuai dengan kondisi, karakteristik daerah
serta kebutuhan masyarakat.
Studi ini menemukan bahwa kelembagaan yang terbentuk belum sepenuhnya disesuaikan dengan
urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan daerah. Beberapa masalah timbul, seperti jumlah kelembagaan
(SKPD) yang cenderung berlebihan, struktur organisasi yang cenderung besar, serta belum memperhitungkan
kriteria efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik. Di sektor keuangan daerah, hanya ada satu dari
sembilan daerah yang dikategorikan mampu mengelola keuangannya. Problem utamanya adalah rendahnya
Beberapa masalah timbul, seperti jumlah kelembagaan (SKPD) yang cenderung berlebihan, struktur organisasi yang cenderung besar, serta belum memperhitungkan kriteria efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik.
2
1Pendahuluan
1.1. Latar Belakang Setelah diberlakukannya Undang Undang No. 22/1999 tentang Otonomi Daerah, pemekaran wilayah
administratif menjadi kecenderungan baru dalam struktur pemerintahan di Indonesia. Pada tahun 2004,
pemerintahan provinsi telah bertambah dari 26 menjadi 33 (26,9 %), sedangkan pemerintah kabupaten/kota
meningkat 45,2%, dari 303 menjadi 440 (Gambar 1.1). Angka-angka tersebut nampaknya akan meningkat terus
di tahun-tahun mendatang. Pada saat laporan ini dibuat di awal 2007, usulan pembentukan 114 kabupaten/
kota serta 21 propinsi baru telah berada di Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR-RI).
Gambar 1.1. Jumlah Kabupaten/Kota dan Propinsi, 1999-2007
Fenomena tersebut telah menimbulkan sikap pro dan kontra di berbagai kalangan politisi, tokoh
masyarakat, pejabat pemerintah, dan di antara para pakar. Mereka memperdebatkan manfaat ataupun kerugian
yang timbul dari banyaknya wilayah yang dimekarkan. Berbagai pandangan dan opini disampaikan untuk
mendukung sikap masing-masing pihak. Fitrani et al. (2005) menyatakan bahwa pemekaran telah membuka
peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan
dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari penerimaan daerah sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa,
karena adanya tuntutan untuk menunjukkan kemampuan menggali potensi wilayah, maka banyak daerah
menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Hal ini menyebabkan
terjadinya suatu perekonomian daerah berbiaya tinggi. Lebih jauh lagi timbul pula tuduhan bahwa pemekaran
wilayah merupakan bisnis kelompok elit di daerah yang sekedar menginginkan jabatan dan posisi. Euforia
demokrasi dan partai-partai politik yang memang terus tumbuh, dimanfaatkan kelompok elit ini untuk
menyuarakan ”aspirasinya” mendorong terjadinya pemekaran.
Jumlah Propinsi
Jumlah Kabupaten/Kota
19992000200220032004200520062007
2626303030323233
303
326
341354
376
416
440440
2001
33
456
1
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Apakah kesejahteraan
masyarakat dan
kualitas pelayanan
publik pada akhirnya
benar-benar meningkat
setelah daerah tersebut
dimekarkan?
APBD : Anggaran Pendapatan Belanja Daerah
Bappenas : Badan Perencanaan Pembangunan Nasional
BRIDGE : Building and Reinventing Decentralised Governance Project / Proyek Membangun dan
Menata Ulang Tata Pemerintahan Terdesentralisasi
CAPEX : Capital Expenditure
DAK : Dana Alokasi Khusus
DAU : Dana Alokasi Umum
Depdagri : Departemen Dalam Negeri
DOB : Daerah Otonomi Baru
DPR : Dewan Perwakilan Rakyat
DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
FGD : Focus Group Discussion
PAD : Pendapatan Asli Daerah
PDRB : Produk Domestik Regional Bruto
PNS : Pegawai Negeri Sipil
PNSD : Pegawai Negeri Sipil Daerah
PP : Peraturan Pemerintah
RPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
SKPD : Satuan Kerja Pemerintahan Daerah
SLTP : Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama
SLTA : Sekolah Lanjutan Tingkat Atas
STPDN : Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam Negeri
UNDP : United Nations Development Programme / Program Pembangunan Perserikatan
Bangsa-Bangsa
Daftar Akronim dan Singkatan
ix
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Gambar 1.1. Jumlah Kabupaten/Kota dan Propinsi. 1999-2007 1
Gambar 2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah 6
Tabel 2.1. Daerah Sampel Studi 10
Gambar 3.1. Pertumbuhan Ekonomi 14
Gambar 3.2. PDRB Per Kapita (Rupiah) 14
Gambar 3.3. Tingkat Kemiskinan 14
Gambar 3.4. Indeks Kinerja Perekonomian Daerah 15
Gambar 3.5. Perkembangan Dependensi Fiskal 17
Gambar 3.6. Perkembangan PAD per PDRB 18
Gambar 3.7. Perkembangan Belanja Modal per Total Belanja 18
Gambar 3.8. Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah 20
Gambar 3.9. Perkembangan Jumlah Siswa Per Sekolah 21
Gambar 3.10. Perkembangan Jumlah Siswa Per Guru 22
Gambar 3.11. Rata-rata Pertumbuhan Siswa dan Guru, 2001-2005 23
Gambar 3.12. Perkembangan Fasilitas Kesehatan Per 10.000 Penduduk 23
Gambar 3.13. Perkembangan Tenaga Kesehatan Per 10.000 Penduduk 24
Gambar 3.14. Kualitas Infrastruktur 24
Gambar 3.15. Indeks Kinerja Pelayanan Publik 25
Gambar 3.16. Persentase Aparatur Berpendidikan Sarjana 26
Gambar 3.17. Persentase Aparatur Guru Negeri 27
Gambar 3.18. Persentase Aparatur Paramedis Per Total PNS 28
Gambar 3.19. Indeks Kinerja Aparatur Pemerintah 28
Daftar Gambar dan Tabel
viii
Ringkasan Eksekutif iv
Daftar Isi vii
Daftar Gambar dan Tabel viii
Daftar Akronim dan Singkatan ix
Bab I. Pendahuluan
1.1. Latar Belakang 1
1.2. Tujuan dan Relevansi Studi 3
Bab II. Konsep dan Metoda Evaluasi 5
2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah 5
2.2. Fokus Evaluasi Dan Indikator 6
2.3. Metodologi Pemilihan Sampel 9
Bab III. Evaluasi Kinerja 13
3.1. Kinerja Perekonomian Daerah 13
3.2. Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah 16
3.3. Kinerja Pelayanan Publik 21
3.4. Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah 25
Bab IV. Kesimpulan dan Saran 31
4.1. Kesimpulan 31
4.2. Saran 33
Bibliografi 36
Daftar Isi
vii
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
cenderung meningkat selama lima tahun pelaksanaan kebijakan pemekaran, namun acap ditemukan masih
rendahnya kualitas aparatur di daerah otonom baru.
Pemekaran daerah harus disikapi dengan sangat hati-hati dan memerlukan persiapan yang memadai
bagi calon daerah otonom baru dimana persiapan tersebut harus melihat kondisi nyata di lapangan. Masa
persiapan sampai dengan 10 tahun dapat difasilitasi untuk menyiapkan pengalihan aparatur yang sesuai
kapasitasnya, penyiapan infrastruktur perekonomian beserta fasilitas pemerintahan, dan infrastruktur
penunjang bagi aparatur. Pembagian sumber daya – meliputi sumber daya alam, sumber daya manusia dan
infrastruktur penunjang lainnya – antara daerah induk dan DOB perlu diatur dengan baik. Perekonomian
daerah DOB sebaiknya diarahkan untuk mendukung sektor utama, yaitu pertanian dalam arti luas, baik
ketersediaan infrastruktur penunjang maupun tenaga-tenaga penyuluh di lapangan.
Dalam jangka pendek diperlukan perubahan pola belanja aparatur pemerintah daerah, supaya
pembangunan mampu menciptakan permintaan baru terhadap peningkatan pelayanan publik. Aparatur
pemerintah daerah harus lebih diarahkan pada peningkatan kualitas aparatur sesuai dengan kompetensi
aparatur yang diperlukan oleh daerah, mulai dari tahap penerimaan tetapi juga mencakup promosi dan
mutasi aparatur. Di samping itu, diperlukan penataan aparatur pada daerah transisi. Hal ini secara nasional
perlu dibuat semacam grand design penataan aparatur, khususnya aparatur pada tingkat pemerintah
daerah. Dengan kata lain diperlukan dukungan lebih besar dari pemerintah pusat kepada daerah induk yang
melakukan persiapan pemekaran berdasarkan PP 129/2000 dan juga daerah pemekaran. Langkah ini tidak
dengan sendirinya berarti terjadi resentralisasi, tetapi mengakui peranan pemerintah pusat dalam menjaga
tercapainya pembangunan berkualitas daripada asal pembentukan daerah-daerah pemerintahan baru. Hal
ini selain merupakan azas pembangunan yang bertanggung jawab dan berkelanjutan juga mencerminkan
prioritas nasional yang berkaitan dengan proses desentralisasi dalam Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009.
vi
daerah maupun melalui perubahan sistem pemerintahan daerah.
Hasil dari studi pemekaran daerah ini menunjukkan temuan yang patut untuk diperhatikan dari masing-
masing aspek yang dianalisis. Tim studi menyimpulkan secara umum bahwa pemerintah pusat dan pemerintah
daerah mulai melangkah dengan perbedaan persepsi terhadap maksud dan tujuan serta proses pemekaran
daerah. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000 berkeinginan untuk mencari daerah otonom
baru yang memang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Oleh karena itu disusunlah seperangkat indikator yang
pada hakekatnya berupaya mengidentifikasi kemampuan calon daerah otonom baru. Namun dari sisi lain,
pemerintah daerah memiliki pandangan yang berbeda, dengan melihat pemekaran daerah sebagai upaya
untuk secara cepat keluar dari kondisi keterpurukan ekonomi. Secara umum, daerah otonom baru ternyata
tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol. Bahkan
evaluasi setelah lima tahun perjalanannya, daerah otonom baru secara umum masih tertinggal.
Dari aspek kinerja perekonomian daerah ditemukan dua masalah utama yang dapat diidentifikasi
yaitu: pembagian potensi ekonomi yang tidak merata, dan beban penduduk miskin yang lebih tinggi.
Di sisi keuangan daerah disimpulkan bahwa daerah baru yang terbentuk melalui kebijakan Pemerintahan
Daerah menunjukkan kinerja yang relatif kurang optimal dibandingkan daerah kontrol. Hal ini terutama
disebabkan oleh beberapa permasalahan dalam pengelolaan keuangan daerah, yaitu ketergantungan fiskal
yang lebih besar di daerah pemekaran berhubungan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah
pemekaran; optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah; dan porsi alokasi belanja modal
dari pemerintah daerah yang rendah. Semua ini mengindikasikan belum efektifnya kebijakan keuangan daerah
– terutama di daerah otonom baru – dalam menggerakkan aktifitas ekonomi di daerah baik yang bersifat
konsumtif maupun investasi. Mengenai aspek kinerja pelayanan publik diidentifikasi bahwa pelayanan publik
di daerah pemekaran belum berjalan optimal, disebabkan oleh beberapa permasalahan, antara lain tidak
efektifnya penggunaan dana; tidak tersedianya tenaga layanan publik; dan belum optimalnya pemanfaatan
pelayanan publik. Dari aspek kinerja aparatur pemerintah daerah diidentifikasi beberapa permasalahan, yaitu
ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia; kualitas aparatur yang umumnya
rendah; dan aparatur daerah bekerja dalam kondisi underemployment.
Dari sisi pertumbuhan ekonomi hasil studi menunjukkan bahwa daerah otonom baru lebih fluktuatif
dibandingkan daerah induk yang relatif stabil dan meningkat. Diketahui bahwa daerah pemekaran telah
melakukan upaya perbaikan kinerja perekonomian, namun karena masa transisi membutuhkan proses maka
belum semua potensi ekonomi dapat digerakkan.
Dari sisi pengentasan kemiskinan, peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah DOB belum dapat
mengejar ketertinggalan daerah induk meskipun kesejahteraan daerah otonom baru telah relatif sama dengan
daerah-daerah kabupaten lainnya. Dari sisi ekonomi, ketertinggalan daerah otonom baru terhadap daerah
induk maupun daerah lainnya pada umumnya disebabkan keterbatasan sumber daya alam dan sumber daya
manusia yang tersedia, selain dukungan pemerintah yang belum maksimal dalam mendukung bergeraknya
perekonomian melalui investasi publik.
Di sisi keuangan daerah disimpulkan bahwa peran anggaran pemerintah daerah pemekaran dalam
mendorong perekonomian, relatif kurang optimal dibandingkan daerah kontrol. Di sisi pelayanan publik,
kinerja DOB masih berada di bawah daerah induk. Kinerja pelayanan publik daerah otonom baru dan daerah
induk secara umum masih di bawah kinerja pelayanan publik di daerah kontrol maupun rata-rata kabupaten.
Kinerja aparatur pemerintah daerah otonom baru dan daerah induk menunjukkan fluktuasi meskipun dalam
dua tahun terakhir posisi daerah induk masih lebih baik dari pada daerah otonom baru. Jumlah aparatur v
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
Ringkasan EksekutifDesentralisasi merupakan salah satu perubahan sosial politik yang dialami Indonesia dan
diimplementasikan melalui UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya yang menyangkut
Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Semangat otonomi daerah
tercermin antara lain pada keinginan sebagian daerah untuk memekarkan diri dengan tujuan meningkatkan
kesejahteraan masyarakat. Beberapa studi tentang berbagai persoalan dalam pemekaran daerah pernah
dilakukan antara lain oleh Bappenas (2005), Lembaga Administrasi Negara (2005), dan Departemen Dalam
Negeri (2005). Untuk melengkapi studi tersebut, telah dilakukan studi evaluasi oleh Building and Reniventing
Decentralised Governance (“BRIDGE”) yang dirancang untuk mencapai tiga tujuan:
· Mengevaluasi perkembangan pemekaran daerah dalam aspek ekonomi, keuangan
pemerintah,pelayanan publik dan aparatur pemerintahan, serta dampaknya terhadap kesejahteraan
masyarakat;
· Mengidentifikasi masalah-masalah yang terjadi dalam masa pemekaran daerah, khususnya dalam
aspek ekonomi, keuangan pemerintah, pelayanan publik dan aparatur pemerintahan; dan
· Merumuskan rekomendasi kebijakan berkaitan dengan pemekaran daerah.
Studi ini menggunakan metode treatment-control untuk mengevaluasi kinerja dan kemajuan daerah
otonom baru di Indonesia, berdasarkan berbagai indikator. Ruang lingkup studi ini mencakup pembentukan
daerah kabupaten baru dari kabupaten lama, dan bukan peningkatan kabupaten menjadi kota seperti yang
tipikal terjadi di Jawa. Daerah baru hasil pemekaran dianggap sebagai daerah yang mendapatkan perlakuan
kebijakan atau treatment, dan yang dipilih untuk studi ini adalah yang terbentuk pada tahun 2000. Sebelumnya
studi ini juga mengidentifikasi daerah-daerah lain yang ‘sebanding’ yang tidak dimekarkan (artinya tidak
turut dalam proses pemecahan pemerintahan daerah) yang digunakan sebagai ‘daerah kontrol.’ Dengan
membandingkan kedua kelompok daerah tersebut, maka dapat diputuskan nantinya apakah kebijakan
memekarkan dan membentuk daerah otonom baru tersebut membawa hasil sebagaimana diharapkan. Secara
keseluruhan daerah yang masuk dalam sampel studi ini dipilih dari 72 Kabupaten/Kota di enam propinsi pada
empat pulau besar. Dipilih 26 daerah sebagai sampel studi: yaitu 10 kabupaten induk, 10 kabupaten daerah
otonom baru dan enam kabupaten kontrol.
Fokus studi sebagaimana disebutkan dengan huruf tebal di atas, masing-masing diwakili dengan
beberapa indikator yang digunakan untuk menghasilkan satu indeks. Indeks-indeks tersebut merupakan
rata-rata dari seluruh indikator yang mewakili aspek-aspek evaluasi pemekaran daerah, yang didasarkan
atas nilai masing-masing indikator yang telah distandardisasi dengan menggunakan jarak nilai minimum
dan maksimum indikator yang bersangkutan sebagai denominator. (Indikator-indikator tersebut diuraikan
secara lengkap pada Bab 2). Studi ini menggunakan data sekunder terkait dengan empat bidang kinerja yang
dievaluasi, diambil dari beberapa publikasi Badan Pusat Statistik (BPS), Departemen Keuangan, Departemen
Dalam Negeri dan Badan Kepegawaian Nasional. Selain itu, studi ini juga melakukan pendalaman terhadap
situasi dan kondisi dengan melakukan wawancara dan diskusi kelompok terarah (Focus Group Discussion) di
daerah kabupaten pemekaran yang memiliki kondisi ekstrim, yaitu Kabupaten Luwu Utara dan Kabupaten
Luwu di Propinsi Sulawesi Selatan, serta Kabupaten Lampung dan Kabupaten Lampung Timur di Propinsi
Lampung.
Terdapat dua hal penting yang dijadikan perbandingan dalam studi ini berkaitan dengan evaluasi
pemekaran daerah. Yang pertama adalah sejauh mana aparatur daerah yang baru terbentuk tersebut
menggunakan ‘input’ semaksimal mungkin dalam rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat. Kedua,
seberapa besar ‘output’ yang diterima oleh daerah dan masyarakat, baik sebagai dampak langsung pemekaran iv
Kata Pengantar
Pemekaran daerah secara intensif berkembang di Indonesia sebagai salah satu jalan untuk pemerataan
pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah. Setelah berjalan lebih dari lima tahun,
banyak pihak ragu apakah tujuan pemekaran tersebut dapat tercapai atau tidak. Meski saat ini pemekaran
tidak dapat dielakkan lagi dalam situasi politik yang terjadi namun upaya membangun penilaian yang lebih
obyektif akan bermanfaat dalam menentukan arah kebijakan pemekaran selanjutnya.
Studi evaluasi ini disusun oleh BRiDGE BAPPENAS atas dukungan penuh UNDP Indonesia, dalam
rangka mencari gambaran hasil-hasil yang dicapai oleh daerah pemekaran yang dikhususkan dalam bidang
ekonomi, keuangan daerah, pelayanan publik dan aparatur pemerintah daerah selama periode 2001-2005.
Meskipun pada dasarnya pemekaran juga mencakup aspek sosial politik, batas wilayah maupun keamanan
namun aspek-aspek di atas menjadi pilar utama pembangunan pada jangka panjang di daerah. Studi ini
sendiri melihat pada beberapa indikator input maupun output yang ada dalam PP 129/2000 sebagai landasan
pemekaran dengan pembatasan pada daerah dengan pola pemekaran kabupaten menjadi kabupaten, bukan
daerah konflik dan bencana serta tidak masuk dalam daerah otonomi khusus dengan jumlah sampel dan
menggunakan pendekatan “control-treatment” yang dikerjakan dalam waktu yang sangat terbatas.
Studi ini menyimpulkan bahwa selama lima tahun berjalan posisi daerah induk dan kontrol selalu
lebih baik dari daerah otonom baru dalam semua aspek. Oleh karena itu diperlukan masa persiapan
sebelum dilakukan pemekaran, baik pengalihan aparatur, dan penyiapan infrastruktur perekonomian dan
pemerintahan. Satu hal yang pasti adalah pembagian potensi ekonomi yang merata menjadi syarat mutlak
agar daerah otonom baru dapat sebanding dengan daerah induk. Dalam jangka pendek juga diperlukan
perubahan pola belanja aparatur dan pembangunan yang akan menciptakan permintaan barang dan jasa
setempat serta dukungan penuh terhadap pengembangan sektor pertanian sebagai basis ekonomi daerah
otonom baru. Selanjutnya perubahan secara mendasar terhadap perundangan yang mengatur pemekaran
juga sangat mendesak untuk dilakukan.
Meski studi ini memiliki keterbatasan dalam jumlah sampel, data-data yang terbatas, perbedaan bobot
masing-masing indikator maupun ketiadaan survei persepsi di tingkat masyarakat, namun kami berharap studi
ini dapat merefleksikan perkembangan daerah otonom baru dan dapat menjadi bahan masukan kebijakan
yang strategis, baik terkait dengan kebijakan penataan daerah maupun kebijakan desentralisasi dan otonomi
daerah secara umum.
Kami mengucapkan terima kasih atas masukan berbagai pihak guna terlaksananya studi ini, baik di
kalangan BAPPENAS sendiri, UNDP Indonesia, Departemen Dalam Negeri, Pemerintah Daerah yang menjadi
sampel studi maupun pihak-pihak yang membantu terselesaikannya evaluasi ini. Kami juga mengharapkan
masukan maupun saran serta kritik yang dapat lebih mempertajam evaluasi ini maupun penentuan arah
kebijakan selanjutnya.
Max H. PohanDeputi Bidang Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah, Bappenas
iii
STUDI EVALUASI DAMPAK PEMEKARAN DAERAH 2001-2007
TIM PENGARAH
Deputi Bidang Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah, Bappenas Direktur Otonomi Daerah, Bappenas Kepala Unit Tata Pemerintahan, UNDP
TIM PENYUSUN
Darmawan Project Manager Suahasil Nazara AdvisorDavid Jackson AdvisorTauhid Ahmad ResearcherDeniey Adi Purwanto Researcher
NARA SUMBER
Christian Dwi Prasetijaningsih Bappenas Antonius Tarigan BappenasDaryll Ichwan Akmal BappenasMade Suwandi DepdagriSadu Wasistiono STPDN
Untuk informasi lebih lanjut, hubungi:
Antonius Tarigan
Direktorat Otonomi Daerah Bappen asTelp. : (021) 3193 5289E-mail: [email protected]
Leonard Simanjuntak
Manajer Program Desentralisasi UNDPTelp. : (021) 314 1308 Ext. 811E-mail: [email protected] ii
STUDI EVALUASIDAMPAK PEMEKARAN DAERAH2001-2007 JULI 2008
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL (BAPPENAS)
BEKERJA SAMA DENGAN UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP)
ISBN: 978-979-17554-1-2
Buku ini diterbitkan oleh BRIDGE (Building and Reinventing Decentralised Governance)