EuropeAid/132438/C/ACT/Multi 2012/306-161

Treća dopuna analiza zakonskog i institucionalnog okvira

javnih nabavki u Bosni i Hercegovini

Projekat "Prema efikasnim mehanizmima javnih nabavki

država (potencijalnih) kandidata u EU

Mervan Miraščija

Fond otvoreno društvo BiH

2

Uvod

Novi Zakon o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, objavljen u Službenom Glasniku Bosne i

Hercegovine broj 39/14, usvojen je 19. maja 2014 godine, a njegova primjena je počela 27.

novembra 2014 godine.

Sistem javnih nabavki Bosne i Hercegovine nije unaprijedjen novim zakonskim rješenjem i još

uvijek postoji potreba njegovog konkretnijeg normiranja posebno sa stanovišta praktičnih

problema primjene zakona na koje ukazuju poslodavci, mala i srednja preduzeca te nevladine

organizacije. Takodje potrebna je i kontinurana harmonizacije sa načelima i procedurama sistema

javnih nabavki Europske unije, te uvođenje efikasnijih mehanizama kontrole cjelokupnog sistema

javnih nabavki. Analize zakonskog i institucionalnog okvira javnih nabavki u BiH, kao i njihove dvije

dopune, pripremljene u okviru regionalnog projekta “Prema efikasnim mehanizmima javnih

nabavki država (potencijalnih) kandidata u EU"1, daju pregled slabosti normativnih i

institucionalnih rješenja javnih nabavki u Bosni i Hercegovini. Prezentirane su i različite preporuke

za unaprijeđenje Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine, ali i institucija nadležnih za

nadgledanje njegove primjene. Konačno, dali smo i pregled usvojenih i podzakonskih akata koji su u

pripremi, koji su neophodni za primjenu Zakona o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine.

Ovom, trećom dopunom analize zakonskog i institucionalnog okvira javnih nabavki, fokusirati ćemo

se na do sada uočene ključne probleme sistema javnih nabavki u Bosni i Hercegovini –

transparentnost javnih nabavki i monitoring odnosno praćenje postupaka javnih nabavki – i dati

preporuke za njihovo unaprijeđenje.

1 Analize dostupne na projektnoj web stranici - http://www.balkantenderwatch.eu/dokumenti/30/2013/05/08/bosna-i-hercegovina--bosna-i-hercegovina-.html

3

Legislativni i institucionalni okvir za provođenje javnih nabavki u BiH

1. Ustav, zakon i podzakonski akti Ustavni osnov za uređenje jedinstvenog sistema javnih nabavki Bosne i Hercegovine naveden je u član I. tačka 4. Ustava Bosne i Hercegovine - Kretanja roba, usluga, kapitala i lica.2 Jedinstveni sistem javnih nabavki, prava, dužnosti, odgovornost i pravna zaštita učesnika u postupku javnih nabavki i postupak za kontrolu javnih nabavki u Bosni i Hercegovini su detaljno regulisani Zakonom o javnim nabavkama Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: ZJN BiH).3 ZJN BiH se sastoji od 125 (stotinudvadesetpet) članova, podjeljenih u četiri dijela: - DIO PRVI – OPĆE ODREDBE – u kojima se definiše predmet zakona, osnovni pojmovi, opći principi, ugovorni organi “klasični" i “sektorski", tri osnovna predmeta javnih nabavki, subvencionirani ugovori, neprioritetne usluge, rezervisani ugovori, izuzeća od primjene zakona, povjerljivi podaci, upotreba jezika i komisije za nabavke; - DIO DRUGI - TOK POSTUPKA JAVNE NABAVKE – sastoji se od šest poglavlja: Poglavlje I. Početak, vrste i izbor postupka javne nabavke, kojim su obuhvaćeni su vrijednosni razredi, procijenjena vrijednost javne nabavke, lotovi, uslovi za početak postupka, odluka o pokretanju javne nabavke, postupci javne nabavke i uslovi za njihovu primjenu, obavjestenja o nabavci, te rokovi i to redovni, skraćeni i ostali. Poglavlje II. Provođenje postupka javne nabavke, kojim su obuhvaćeni kvalifikacija kandidata i ponuđača, tenderska dokumentacija i tehničke specifikacije, priprema i sadržaj ponude, altemativna ponuda, period važenja ponude, garancije uz ponudu, te grupa kandidata odnosno ponuđača. Poglavlje III. Postupanje ugovornog organa, kojim su obuhvaćeni otvaranje ponuda, kriteriji za dodjelu ugovora, ocjena ponuda, neprirodno niska ponuda, preferencijalni tretman domaćeg, razlozi za odbacivanje zahtjeva za učešće ili ponude, prestanak postupka javne nabavke, odluka o izboru i odluka o poništenju, obavještavanje kandidata i ponuđača, ugovori, podugovaranje, obaveze ugovornog organa po zavrsenom postupku. Poglavlje IV. Posebne odredbe za sektorske ugovorne organe koji obavljaju djelatnost u oblasti vodosnabdijevanja, energetike, prometa i poštanskih usluga, kojim su obuhvaćene i nabavke koje se odnose na više djelatnosti, te sistem kvalifikacije. Poglavlje V. Ostali postupci javne nabavke, kojim su obuhvaćeni dodjela ugovora male vrijednosti, konkurentski zahtjev za dostavu ponuda i direktni sporazum. Poglavlje VI. Institucije za praćenje primjene zakona, kojim su obuhvaćeni status, filijale, uloga i upravljački organi Agencija za javne nabavke BiH (u daljem tekstu: AJN BiH) i Ureda za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: URŽ). - DIO TREĆI – PRAVNA ZAŠTITA – sastoji se od dva poglavlja: Poglavlje I. Postupak pravne zaštite, kojim su obuhvaćeni stranke u postupku, zabrana zaključenja ugovora, način izjavljivanja žalbe, postupak ugovornog organa po žalbi i rokovi, pravna zaštita pred Uredom za razmatranje žalbi, sadržaj žalbi, naknade za žalbe, te odlučivanje po žalbi. Poglavlje II. Pravna zaštita protiv odluka Ureda za razmatranje žalbi Bosne i Hercegovine, kojim su obuhvaćeni sudska zaštita odnosno upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine, prekršajne odredbe, naknada troškova postupka i naknada štete.

2 Član I. tačka 4. Ustava BiH: „Postoji sloboda kretanja širom Bosne i Hercegovine. Bosna i Hercegovina i entiteti neće ometati punu slobodu kretanja, lica, roba, usluga i kapitala širom Bosne i Hercegovine. Nijedan entitet neće provoditi bilo kakvu kontrolu na granici između entiteta”. 3 Zakon o javnim nabavkama BiH, “Službeni glasnik BiH”, broj: 39/14

4

- DIO ČETVRTI - PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE – u kojima su regulisane elektronske nabavke, dinamički sistem kupovine i elektronska aukcije, prestanak vazenja trenutnog Zakona i završne odredbe. Sastavni dio ZJN BiH čine Aneks I, koji se odnosi na listu radova na koje se primjenjuje zakon, i Aneks II, koji se odnosi na listu usluga vezanih uz postupke javne nabavke. Podzakonske akte potrebne za primjenu ZJN BiH donose Vijeće ministara BiH i Agencija za javne nabavke BiH (u daljem tekstu: AJN). Iako sa zakašnjenjem, većina podzakonskih akata neophodnih za primjenu ZJN BiH je usvojena. Vijeće Ministara Bosne i Hercegovine je donijelo slijedeće podzakonske akte:

- Pravilnik o provođenju postupka zajedničke nabavke i osnivanje centralnog nabavnog organa, u skladu sa članom 4. stav 2. ZJN BiH,4

- Pravilnik o postupku dodjele ugovora o uslugama iz Aneksa II. Dio B. Zakona o javnim nabavkama BiH, u skladu sa članom 8. stav 2. ZJN BiH,5

- Pravilnik o postupku dodjele ugovora u području odbrane i sigurnosti, u skladu sa članom 8. stav 3. ZJN BiH,6

- Pravilnik o uspostavljanju i radu komisije za nabavke, u skladu sa članom 13. stav 2. ZJN BiH,7

- Odluku o korištenju jedinstvenog rječnika javnih nabavki, u skladu sa članom 38. stav 2. ZJN BiH,8

- Odluku o obaveznoj primjeni preferencijalnog tretmana domaćeg, u skladu sa članom 67. ZJN BiH,9

- Uputstvo o objavi osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora, u skladu sa članom 75. stav 2. ZJN BiH,10

- Uputstvo o uspostavljanju i vodjenju sistema kvalifikacije, u skladu sa članom 85. stav 12. ZJN BiH,11

- Uputstvo o uslovima i načinu na koji sektorski ugovorni organ dodjeljuje ugovore povezanom preduzeću, poslovnom partnerstvu ili sektorskom ugovornom organu koji je sastavni dio poslovnog partnerstva, u skladu sa članom 86. stav 2. ZJN BiH,12

- Pravilnik o obuci ovlaštenih predavača, u skladu sa članom 92. stav 3. tačka i.) ZJN BiH,13

4 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_zn_cnt_bs.pdf 5 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_neprioritetne_usluge_bs.pdf 6 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_odbrana_bs.pdf 7 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_komisija_bs.pdf 8 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/odluke/CPV_Odluka_bs.pdf 9 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/odluke/Odluka_preferencijal_bs.pdf 10 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Uputstvo_osnovni_elementi_bs.pdf 11 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Sistem_kvalifikacije_bs.pdf 12 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Uputstvo_sektorski_uo_bs.pdf

5

- Pravilnik o uslovima i načinu korištenja e-aukcije, u skladu sa članom 64. ZJN BiH,14 - Pravilnik o praćenju postupaka javnih nabavki, u skladu sa članom 92. stav 3. tačka e) ZJN

BiH.15 Takođe, AJN BiH je donijela slijedeće podzakonske akte:

- Uputstvo o uslovima i načinu objavljivanja obavještenja i dostavljanja izvještaja u postupcima javnih nabavki u informacionom sistemu „e-Nabavke“, u skladu sa članovima 36. stav 2., 74. stav 3. i 75. stav 1. ZJN BiH,16

- Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda, u skladu sa članom 53. stav 3, i članovima 55., 56., 57., 58., 66., 67. i 88. ZJN BiH,17

- Pravilnik o formi garancije za ozbiljnost ponude i izvršenje ugovora, u skladu sa članom 61. stav 6. ZJN BiH,18

- Uputstvo o načinu vođenja zapisnika o otvaranju ponuda i zapisnik o otvaranju ponuda, u skladu sa članom 63. stav 5. i članom 92. stav 6. ZJN BiH,19

- Pravilnik o postupku direktnog sporazuma, u skladu sa članom 90. ZJN BiH,20 - Pravilnik sa popisom ugovornih organa po kategorijama koji su obavezni primjenjivati

Zakon o javnim nabavkama, u skladu sa članovima 4. stav 5. i 92. stav 3. ZJN BiH, 21 Institucije nadležne za praćenje primjene ZJN BiH i podzakonskih akata su AJN BiH i URŽ. AJN BiH je savjetodavni organ sa sjedištem u Sarajevu i ima dvije filijale, u Banjoj Luci i Mostaru,

koje nemaju status pravne osobe. Uloga AJN je da osigura pravilno provođenje ZJN BiH i za

ostvarivanje te uloge utvrđene su joj sljedeće nadležnosti:22

a) predlaganje izmjena i dopuna ZJN i pratećih podzakonskih akata, u cilju osiguranja njihove djelotvornosti i svrsishodnosti;

b) unapređenje informiranosti ugovornih organa i dobavljača o propisima o javnim nabavkama i njihovim ciljevima, postupcima i metodama;

c) objavljivanje priručnika i uputstava, kao i izrada i ažuriranje standardnih obrazaca i modela, u skladu s odredbama ZJN i pratećih podzakonskih akata, namijenjenih ugovornim organima;

13 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_obuka_ovlastenih_predavaca_bs.pdf 14 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - https://www.javnenabavke.gov.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_aukcija_bs.pdf 15 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - https://www.javnenabavke.gov.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_pracenje_postupaka_bs.pdf 16 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Uputstvo_obavjestenja_izvjestaji_bs.pdf 17 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Uputstvo_TD_i_ponuda_bs.pdf 18 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_forma_garancije_bs.pdf 19 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/upustva/Upustvo_o_nacinu_vodjenja_zapisnika_bs.pdf 20 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_direktni_sporazum_bs.pdf 21 Pravilnik dostupan na stranici Agencije za javne nabavke i Ureda za razmatranje žalbi - http://www.javnenabavke.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_lista_sr.pdf 22 Član 92. ZJN BiH

6

d) pružanje tehničke i savjetodavne pomoći i ugovornim organima i dobavljačima u vezi s primjenom i tumačenjem odredbi ZJN i pratećih podzakonskih akata;

e) uspostava sistema za praćenje ugovornih organa u vezi s primjenom ZJN; f) prikupljanje, analiza i objavljivanje informacija u vezi s postupcima javnih nabavki i

dodijeljenim ugovorima o javnim nabavkama; g) razvijanje elektronskog informacionog sistema dostupnog na cijeloj teritoriji Bosne i

Hercegovine, koji bi dodatno, pored "Službenog glasnika", objavljivao tendersku dokumentaciju;

h) pokretanje i podrška razvoju prakse elektronskih nabavki i komunikacija u oblasti javnih nabavki;

i) objavljivanje informacija u vezi s obukom, objavljivanje priručnika i druge vrste pomoći na planu profesionalnog razvoja u području javnih nabavki;

j) vođenje evidencije akreditiranih predavača iz oblasti javnih nabavki; k) podnošenje godišnjih izvještaja Vijeću ministara Bosne i Hercegovine

Najznačajniji instrumenti AJN-a su praćenje ugovornih organa u vezi sa primjenom ZJN BiH, te davanje mišljenja o konkretnim postupcima. Ipak, monitoring uloga AJN BiH je u cjelosti zapostavljena, a mišljenja AJN-a nemaju obavezujući karakter i u upravnom postupku i upravnom sporu imaju status dokaza koji se cijeni u svakom pojedinačnom slučaju. U postupcima javnih nabavki u BiH, ugovorni organi koji provode postupke javne nabavke imaju status prvostepenog organa, pa se tako eventualne žalbe na provedbu procedure javne nabavke ulažu najprije ugovornom organu kao prvostepenoj instanci. Ukoliko ugovorni organ odbije ili odbaci žalbu, automatski je šalje pred drugostepeni organ, odnosno URŽ. URŽ je kolegijalni izvršni organ, samostalna i nezavisna institucija23, za rješavanje drugostepenih žalbenih postupaka u javnim nabavkama. Sjedište mu je u Sarajevu, a ima dvije filijale, u Mostaru i Banjoj Luci, koje nemaju status samostalnih pravnih lica. Odluke URŽ-a su konačne i izvršne. To znači da se u odnosu na odluke, odnosno rješenja URŽ-a, ne može ulagati nova žalba u upravnom postupku te da se po rješenjima mora postupati. Ipak, stranka koja je nezadovoljna rješenjem URŽ-a na raspolaganju ima pravni lijek, ali u upravnom sporu pred Sudom BiH, kojeg pokreće tužbom. URŽ ima 7 (sedam) članova, od čega po dva iz reda konstitutivnih naroda u BiH, jedan iz reda ostalih, pri čemu su dva člana iz reda konstitutivnih naroda u BiH iz Republike Srpske, četiri iz reda konstitutivnih naroda iz Federacije Bosne i Hercegovine, a jedan iz reda ostalih alternativno se bira iz jednog ili drugog entiteta., koje nemaju status pravnih lica. Filijale URŽ, sa sjedištima u Banjoj Luci i Mostaru, imaju po 5 (pet) članova, od kojih su 3 (tri) člana priznati stručnjaci upravnog prava i/ili upravnog postupka, a 2 (dva) člana su stručnjaci u oblasti izvođenja radova, javnih nabavki, transporta i strateškog poslovnog upravljanja i biraju se putem javnog oglasa. URŽ sa sjedištem u Sarajevu nadležan je za donošenje odluka po žalbama za vrijednosti nabavke u iznosu većem od 800.000,00 KM, kao i za sve nabavke institucija Bosne i Hercegovine i institucija Brčko Distrikta BiH, i drugih ugovornih organa Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta BiH. Filijale URŽ-a u Banjoj Luci i Mostaru nadležne su za donošenje odluka po žalbama za vrijednosti nabavke do 800.000,00 KM, a nadležnost filijale određuje se prema entitetskom sjedištu ugovornog organa.

23 Član 93. ZJN BiH.

7

2. Međunarodni standardi

Novi ZJN BiH je pripreman u skladu sa osnovnim načelima i procedurama sistema javnih nabavki

Europske unije (u daljem tekstu: EU) i može se reči da je većim dijelom usklađen sa EU Direktivama.

Preostaje da se ZJN BiH uskladi i sa poslednjim direktivama EU, npr. Direktiva EU Parlamenta i Vijeća broj 2009/81/EC, od 13.05.2009.,24 te posebno Direktive EU Parlamenta i Vijeća broj 2014/24/EU i 2014/25/EU,25 koje su veoma bitne sa stanovišta transparentnosti i borbe protiv korupcije u javnim nabavkama.

3. Transparentnost javnih nabavki Jedno od osnovnih načela sistema javnih nabavki u BiH jeste transparentnost. Načelo transparentnosti nalaže da relevantne informacije o javnim nabavkama budu dostupne što širem krugu ponuđača, kao i drugim zainteresiranim stranama (npr. relevantne javne institucije, mediji, nevladine organizacije) i javnosti općenito. Transparentnost postupaka javnih nabavki je od krucijalne važnosti za svaki sistem javnih nabavki, jer se bez nje ne može obezbjediti konkurencija, najbolja roba/usluga/rad za najmanje novca, jednako postupanje prema svim ponuđačima, te ograničiti korupcija u javnim nabavkama. Poštovanje načela transparentnosti ni u ranijoj praksi javnih nabavki nije bilo zadovoljavajuće, niti u skladu sa međunarodnim standardima i dobrim praksama transparentnosti javnih nabavki. Novi ZJN BiH, i pored određenih normativnih poboljšanja, promovira netransparentne javne nabavke. Normativno, ugovorni organ može započeti postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki ili kada ugovorni organ donese posebnu odluku o pokretanju postupka javne nabavke. Ugovorni organ mora objaviti plan nabavki čija je vrijednost veća od 50.000,00 KM, u slučaju roba i usluga, ili 80.000,00 KM, u slučaju radova na svojoj internetskoj stranici, i to najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja budžeta, odnosno finansijskog plana.26 Stvarno, samo ugovorni organi koji imaju svoju web-stranicu objavljuju planove javnih nabavki, dok planovi javnih nabavki ugovornih organa koji nemaju web stranicu ostaju netransparentni. Dodatni problem je što ne postoji obaveza ugovornih organa na objavljivanje planova javnih nabavki na jedinstvenom portalu javnih nabavki BiH. Tako je onemogućen i kvalitetan monitoring ispunjavanja obaveze objavljivanja planova javnih nabavki na web stranicama preko 3.000 ugovornih organa, koliko ih je u Bosni i Hercegovini27. Takođe, ugovorni organi nisu dužni objaviti integralni plan nabavki, jer ne objavljuju postupke za nabavku malih vrijednosti, do 50.000,00 KM, u slučaju roba i usluga, ili do 80.000,00 KM u slučaju radova, a koji se sprovode postupcima konkurentskih zahtjeva i/ili direktnih sporazuma. Koliko je to problematično rješenje najbolje pokazuju godišnje statistike javnih nabavki. Prema zvaničnim statističkim podacima AJN BiH za 2015 godinu, ukupan broj provedenih postupaka javnih nabavki je 95.465, od čega je 82.054 javnih nabavki sprovedeno direktnim sporazumom, 8.691 konkurentskim zahtjevom, a samo 3,822 otvorenim postupkom. Isključivanjem ovih postupaka iz objavljivanja, najblaže rečeno, daje se nepotpuna slika o planovima ugovornih organa za provođenje postupaka javne nabavke.

24 Official Journal L 94/243, 28/03/2014. 25 Official Journal L 94/65, 28/03/2014. 26 Član 17. ZJN BIH 27 Prema zvaničnim podacima AJN BiH, u 2015 godini se ukupno registrovalo 2.053 ugovorna organa, ali sve procjene govore da ih je u BiH više od 3.000.

8

Dalje, ZJN BiH propisuje obavezu da se obavještenja o dodjeli ugovora objavljuju na jedinstvenom portalu javnih nabavki za otvoreni, ograničeni, pregovarački postupak sa ili bez objavljivanja obavještenja, konkurs za izradu idejnog rješenja i takmičarski dijalog. I opet ugovorni organi nemaju obavezu objavljivanja informacija o ugovorima za postupke nabavki malih vrijeddnosti, odnosno o tome kojem je ponuđaču dodijeljen ugovor sklopljen na osnovu konkurentskog zahtjeva i direktnog sporazuma. Uzimajući u obzir ranije napomenuti broj ugovora sklopljenih postupcima za nabavku malih vrijednosti, njihovo izuzimanje od obaveze objavljivanja obavještenja o dodjeli ugovora je potpuno neopravdano sa stanovišta transparentnosti, niti daje pravi uvid u ukupan broj i vrstu ugovora koje javni sektor stvarno sklapa s ponuđačima. Evaluacija ponuda se, prema ZJN BiH, provodi na osnovu kriterija najniže cijene ili ekonomski najpovoljnije ponude. Tako se ugovorni organi obavezuju da prilikom primjene kriterija ekonomski najpovoljnije ponude definiraju i detaljno razrade metodologiju na osnovu koje će ocjenjivati ponude u odnosu na odabrane potkriterije - kvalitet predmeta nabavke, cijena, tehnička sposobnost predmeta nabavke, funkcionalne i ekološke karakteristike, operativni troškovi, ekonomičnost, postprodajni servis i tehnička pomoć, rok isporuke ili rok za izvršenje i sl.28 Intencija zakonodavca da se poveća transparentnost uspostavljanjem jasnih pravila za donošenje odluka o evaluaciji, ostaje mrtvo slovo na papiru. Naime, u sistemu javnih nabavki BiH ne postoji podzakonski provedbeni akt koji bi ugovornim organima poslužio kao smjernica za razvijanje metodologije ocjenjivanja ponude, odnosno određivanja kriterija za evaluaciju ponuda. Konačno, prema ZJN BiH, ugovorni organi su dužni na svojoj web-stranici, ako je imaju, objavljivati osnovne elemente ugovora za sve postupke javne nabavke, kao i sve izmjene ugovora do kojih dođe u toku realizacije ugovora.29 Prema podzakonskom aktu, Uputstvo o objavi osnovnih elemenata ugovora i izmjena ugovora,30 osnovni elementi ugovora koje ugovorni organi na utvrđenom obrascu objavljuju su: a) Redni broj,

b) Opis i Oznaka po Jedinstvenom rječniku javne nabavke,

c) Vrsta postupka i broj obavještenja o dodjeli ugovora sa Portala javnih nabavki, za postupke javne nabavke za koje postoji obaveza objave obavještenja o dodjeli ugovora,

d) Podaci o dobavljaču/dobavljačima u okvirnom sporazumu (Naziv, ID broj, mjesto),

e) Osnovni elementi ugovora/okvirnog sporazuma (vrijednost, period trajanja/rok izvršenja, rok plaćanja, garantni period i dr.),

f) Opis izmjena osnovnih elemenata ugovora sa datumom izmjene,

g) Ostatak vrijednosti ugovora nakon učinjene izmjene/ostatak vrijednosti okvirnog sporazuma (nakon zaključenog pojedinačnog ugovora),

h) Datum zaključenja ugovora,

i) Datum potpune realizacije ugovora/okvirnog sporazuma i ukupna utrošena vrijednost,

j) Napomena/obrazloženje (značajnije izmjene, raskid ugovora i sl).

Sa stanovišta transparentnosti, opet nema obaveze objave ovih podataka na jedinstvenom portalu javnih nabavki, već isključivo na web stranici ugovornog organa, ako je ima. Takođe, uopšte nije predviđena obaveza objavljivanja izvještaja o realiziranim ugovorima. Da budemo potpuno jasni, potpuno je neopravdano legislativno izostavljanje obaveze objavljivanja čak i cjelovitih ugovora o

28 Član 64. ZJN BiH 29 Član 75. ZJN BiH 30 Vidi fusnotu 10.

9

javnim nabavkama, kao i obaveze objavljivanja izvještaja o realizaciji tih ugovora, i to na jedinstvenom portalu javnih nabavki BiH.

4. Praćenje postupaka javnih nabavki Prema zvaničnoj statistici AJN BiH, ukupna vrijednost zaklјučenih ugovora o javnim nabavkama za

period 01.01.-31.12.2015. godine u BiH, je 1.468.282.290,48 KM. Radi se o značajnom iznosu javnih

sredstava, iako je uočljiv pad od 45,29 % u odnosu na 2014. godinu, kada je ukupna vrijednost

zaklјučenih ugovora iznosila 2.683.583.356,36 KM, odnosno pad od 46,34 % u odnosu na 2013.

godinu, kada je ukupna vrijednost zaklјučenih ugovora iznosila 2.736.346.294,96 KM.

Takođe, veoma je značajan i udio koji javne nabavke imaju u bruto društvenom proizvodu (BDP)

BiH odnosno procentima ukupnih vladinih izdataka. Naime, kada posmatramo podatke o javnim

nabavkama za period 2012 - 2015 godinu, vidljiv je njihov pad sa 12,95 u 2012. godini na oko 5,02

procenata učešća u BDP za 2015. godinu, odnosno sa 32 na oko 12 procenta ukupnih vladinih

izdataka.

Navedena statistika javnih nabavki u BiH ukazuje na ogroman ekonomski i društveni značaj kontinuiranog i kvalitetnog praćenja postupaka javnih nabavki. Teorijski, praćenje javnih nabavki smanjuje rizike od korupcije u javnim nabavkama, a neophodno je i za poboljšanje efikasnosti i transparentnosti sistema javnih nabavki. ZJN BiH određuje da su institucije nadležne za praćenje njegove i primjene podzakonskih akata iz oblasti javnih nabavki AJN BiH i URŽ. 31 AJN BiH, izmedju ostalih nadležnosti, ima utvrđenu obavezu uspostavljanja sistema praćenja postupaka koje provode ugovorni organi za nabavku robe, usluga i radova, s ciljem edukacije i otklanjanja uočenih nepravilnosti u pojedinačnim postupcima javnih nabavki32. Praćenje postupaka javnih nabavki AJN BiH vrši na osnovu pravila i procedura definiranih novim Pravilnikom o praćenju postupaka javnih nabavki33 koji je usvojen 31.08.2016., a stupio je na snagu 08.09.2016 godine. Prema novom Pravilniku, praćenje postupka javne nabavke je ispitivanje usklađenosti pojedinačnih postupaka javne nabavke koje provode ugovorni organi u Bosni i Hercegovini sa ZJN BiH i podzakonskim aktima. Izvori na osnovu kojih AJN BiH vrši praćenje postupaka javnih nabavki su: a) obavještenja o nabavci,

b) obavještenja o dodjeli ugovora,

c) obavještenja o poništenju postupka javne nabavke,

d) obavještenja o dodjeli ugovora putem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja,

e) dobrovoljna ex ante obavještenja o transparentnosti,

f) izvještaji o postupku javne nabavke kod postupaka male vrijednosti,

g) planovi nabavki, a po zahtjevu ponuđača, ugovornih organa i drugih zainteresiranih strana (nevladinih organizacija, medija, i sl.),

31 Vidi fusnotu 5. 32 Vidi strane 5.i 6. 33 Pravilnik o praćenju postupaka javnih nabavki (“Službeni glasnik BiH”, broj: 39/14) dostupan na - https://www.javnenabavke.gov.ba/legislativa/podzakonskaakta/pravilnici/Pravilnik_pracenje_postupaka_bs.pdf

10

h) osnovni elementi ugovora i izmjena ugovora koji se objavljuju na internetskim stranicama ugovornih organa, a po zahtjevu ponuđača, ugovornih organa i drugih zainteresiranih strana,

i) zahtjevi ugovornih organa i ponuđača upućeni Agenciji sa zahtjevom za provođenje praćenja,

j) zahtjevi od strane drugih nadležnih institucija (inspekcija, policijskih organa, sudova, tužilaštava i dr.), k) izvještaji nadležnih ureda za reviziju, u dijelu izvještaja koji se odnose na javne nabavke, u edukativne svrhe sprječavanja najčešćih grešaka u istim.34 Na osnovu navedenih izvora, AJN BiH bira uzorak za monitoring po sljedećim kriterijima: procijenjena vrijednost nabavke, težina nepravilnosti, posredan značaj odnosno povezanost konkretne nabavke sa nabavkama iz prethodnih postupaka, kao i sa nabavkama koje se planiraju u vezi s njom u budućnosti, te da li se nepravilnosti kod datog ugovornog organa ponavljaju.35 Kada AJN BiH praćenjem utvrdi da je došlo do određenih povreda ZJN BiH i podzakonskih akata, obratit će se ugovornom organu dopisom u kojem će ukazati na učinjene nepravilnosti i naložiti da se iste otklone. Ugovorni organ je dužan postupiti po dopisu AJN BiH i otkloniti nepravilnosti ukoliko je iste moguće otkloniti u ZJN BiH utvrđenim rokovima i o tome obavijestiti Agenciju najkasnije u roku od 7 (sedam) dana od dana otklanjanja uočenih nepravilnosti.36 Što se tiče postupanja po utvrđenim nepravilnostima kod ugovornih organa, AJN BiH u ranije navedenom dopisu koji šalje ugovornom organu ukazuje da će, u slučaju da u ostavljenom roku isti ne otkloni uočenu nepravilnost, osim u opravdanim slučajevima zbog kojih nije bilo moguće ukloniti nepravilnost, informacije o navedenom biti prikazane u redovnom godišnjem izvještaju o praćenju postupaka javnih nabavki za prethodnu godinu. Takođe, AJN BiH podnosi prekršajnu prijavu kod nadležnog sudu za prekršaje u skladu sa prekršajnim odredbama ZJN BiH. Kako je novi Pravilnik o praćenju postupaka javnih nabavki u BiH tek stupio na snagu, nije moguće osvrnuti se na praksu praćenja javnih nabavki od strane AJN BiH, ali možemo ukazati na manjkavosti i nedosljednosti ovog podzakonskog akta. Kao najvažnije, potpuno neopravdano se iz izvora za praćenje svih faza postupaka javnih nabavki izostavljaju informacije i izvještaji medija i nevladinih organizacija, posebno strukovnih udruženja kao što su profesionalci iz oblasti javnih nabavki ili udruženja poslodavaca. Raniji Pravilnik o monitoringu postupaka javnih nabavki37 je kao izvore eksplicitno predvidjao i izvještaje nevladinih organizacija i informacije iz medija,38 tako da se sa pravom može reći da se njihovim izostavljanje u novom Pravilniku izbacuju najvažniji nezavisni izvori informacija o nepravilnostima u sistemu javnih nabavki u BiH. Uloga nevladinih organizacije i medija se novim Pravilnikom vezuje isključivo za ukazivanje na nepravilnosti kod planiranja javnih nabavki. Takođe, novim Pravilnikom je isključena mogućnost anonimnog prijavljivanja nezakonitosti u postupcima javnih nabavki, što je posebno problematično sa stanovišta prijavljivanja korupcije u postupcima javnih nabavki. Tako je, na primjer, moguće anonimno prijaviti korupciju u javnim nabavkama AJN BiH39, ali ne i u ugovornim organima čije postupke javnih nabavki prati AJN BiH.

34 Član 3. stav 1. Pravilnika o praćenju postupaka javnih nabavki 35 Član 4. stav 1. Pravilnika o praćenju postupaka javnih nabavki 36 Član 9 i 10. Pravilnika o praćenju postupaka javnih nabavki 37 Pravilnik o monitoringu postupaka javnih nabavki (“Službeni glasnik BiH”, broj: 48/08 i 50/10) dostupan na - https://www.javnenabavke.gov.ba/index.php?id=10arh2&jezik=bs 38 Ibid. član 2., stav 1., tačke g) i h). 39 Vidi početnu web sranicu AJN BiH - https://www.javnenabavke.gov.ba/index.php?id=01&jezik=bs

11

I novim Pravilnikom se uopšte ne ulazi u svrsishodnost konkretnih postupaka javnih nabavki, odnosno ne mjeri se njihov učinak, tako da AJN BiH niti bilo koje drugo tijelo Sistema javnih nabavki neće biti u mogućnosti cijeniti u kojoj mjeri praćeni postupci javnih nabavki odgovaraju načelima transparentnosti, nediskriminacije, poštenog konkurentskog nadmetanja i efikasnog korištenja javnog novca, kako to propisuje ZJN BiH. AJN BiH je i dalje nadležna da prati samo jednu fazu javne nabavke, a to je faza koja obuhvata objavu poziva o javnoj nabavci, evaluaciju ponuda i dodjelu ugovora. Predtenderska faza, u koju spada planiranje i izrada budžeta za javnu nabavku, kao i posttenderska faza, u kojoj se ugovori o javnoj nabavci implementiraju, nisu podložne direktnom praćenju od strane AJN BiH. Preciznije, iako novi Pravilnik o praćenju postupaka javnih nabavki uvodi planove javnih nabavki i izvještaje o implementaciji ugovora kao nove izvore praćenja, praćenje predtenderske i posttenderske faze vrši se samo po zahtjevu ponuditelja, ugovornog tijela ili koje druge zainteresirane strane. Poseban problem, koji nije adekvatno tretiran ni novim Pravilnikom o praćenju postupaka javnih nabavki, jeste nedostupnost podataka. Pitanje transparentnosti je u prethodnom odjeljku zesebno razmatrano, ali moramo skrenuti pažnju da će biti nemoguće obavljati sveobuhvatno praćenje postupaka javnih nabavki kada ugovorni organi nisu obavezni objavljivati planove javnih nabavki, godišnje izvještaje o dodjeljenim ugovorima, informacije o realizaciji ugovora o javnim nabavkama i sl., na jedinstvenom portalu javnih nabavki već na web stranicama više od 3.000 ugovornih organa, ukoliko isti imaju web stranice. Što se tiče uloge URŽ u postupcima praćenja javnih nabavki, ta je uloga posredna odnosno indirektna, ali i potpuno neiskorištena. Naime, URŽ je prema ZJN BiH nezavisna institucija čija je isključiva nadležnost razmatranje žalbi učesnika u postupcima javne nabavke.40 Iako žalbe ponuđača i odluke po navedenim žalbama mogu pružiti dragocjene podatke o trenutnom stanju sistema javne nabavke, te biti odličan izvor za praćenje postupaka javnih nabavki, njihovo objavljivanje je i u prošlosti bilo neredovno, a od početka 2016 godine je potpuno obustavljeno. Ovakva praksa URŽ ne samo da umanjuje transparentnost procesa razmatranja žalbi, a time i mogućnost sveobuhvatnijeg praćenja postupaka javnih nabavki, već predstavlja i direktno kršenje ZJN BiH.

40 Vidi fusnotu 23. i stranu 6.

12

5. UMJESTO ZAKLJUČKA Javne nabavke u Bosni i Hercegovini čine značajan udio u ukupnoj budžetskoj potrošnji. Konkretnije, u periodu od 2010. do 2016. godine, javne institucije su, na različitim nivoima vlasti u BiH, potrošile skoro 20 milijardi KM za nabavku roba, usluga i radova. Svaka ušteda u ovoj oblasti bi sigurno dovela do značajnih sredstava nego što je to slučaj sa različitim intervencijama vlada u BiH – moratorij na zapošljavanja u javnoj administraciji, smanjivanje troškova putovanja, telefona i sl. S obzirom da kroz javne nabavke dolazi do transfera značajne sume novca iz javnog u privatni sektor, ovi postupci su izuzetno podložni korupciji i različitim zloupotrebama, što ima još direktnije ekonomske efekte kao što su skupe i nekvalitetne nabavke, nabavke roba, usluga i radova koje nisu ekonomski opravdane ili zasnovane na stvarnim potrebama, te isporuke proizvoda koji stvaraju sigurnosne i druge rizike za stanovništvo. Iako veliki broj domaćih aktera javnih nabavki zagovara za značajnije legislativne i institucionalne promjene sistema javnih nabavki BiH, koji se i u Europskoj Uniji iz dana u dan mijenja i usklađuje sa sudskom praksom, u Bosni i Hercegovini ne postoji volja za njegovo unaprijeđenje, ni u izvršnim ni u zakonodavnim tijelima vlasti, ili još preciznije, ni u Vijeću ministara BiH niti u Parlamentarnoj skupštini BiH. Proces neophodnog unaprijeđenja sistema javnih nabavki BiH zahtijeva jasno razumijevanje identificiranih problema u javnim nabavkama i čvrstu posvećenost svih zainteresiranih aktera za suspstancijalne promjene. Takođe, priprema i donošenje novih zakonskih i institucionalnih rješenja u oblasti javnih nabavki mora biti otvorenije i inkluzivnije za sve zainteresirane strane. Uspostavljanje adekvatnog sistema javnih nabavki u Bosni i Hercegovini je očigledno zamrznut proces i na marginama je aktuelnih agendi političkih elita za neophodne društveno-ekonomske promjene. Za nadati se je, da će europski put Bosne i Hercegovine promjeniti ovakvo stanje, odnosno da će Europska komisija u svom izvještaju o Bosni i Hercegovini, čije se objavljivanje očekuje ovih dana, agresivnije skrenuti pažnju lokalnih vlasti na ovaj problem.