Publicación or iginal :

Ostrom, E. 1992. Inst i tut ions as Rules- in-use, in: Craft ing Inst i tut ions for self-governing i rr igat ion systems, Chapter two. San Francisco, CA: ICS Press: 19-39.

Las instituciones como reglas-en-uso

El concepto de inst i tuciones es crucial para anal izar por qué muchas inst i tuciones que se han establecido para el suministro y uso de agua de r iego crean incentivos perversos que l levan a la insostenibi l idad de los proyectos de irr igación. Dentro de la l i teratura del Desarrol lo, el término “ inst i tución” se puede refer ir a una organización específ ica en un país en part icular, como el Departamento de Irr igación; puede describ ir relaciones humanas establecidas en una sociedad, como la estructura famil iar (es decir, la inst i tución de la famil ia); o puede denotar las reglas que los individuos usan para ordenar las relaciones específ icas entre el los. Este documento usa el término “ inst i tución” en el tercer sentido: una inst i tución es simplemente el conjunto de reglas que usa en real idad ( las reglas que se usan 1 o las reglas-en-uso ) un conjunto de indiv iduos para organizar act ividades repet i t ivas para producir c iertos resultados que afectan a esos indiv iduos y potencialmente a otros. Así, una inst i tución de irr igación es el conjunto de reglas que se usan para suministrar y usar el agua de r iego en un lugar en part icular.

Las reglas que se usan para determinar quién es elegible para tomar decis iones en cierta arena, que acciones son permit idas o prohibidas, que procedimientos deben seguirse, que información debe o no debe darse y que costos o ganancias deben asignarse a cada indiv iduo como resultado de sus acciones (E. Ostrom, 1986). Todas las reglas contienen prescripciones que prohíben, permiten o requieren alguna acción o resul tado. Las reglas que se usan, son las que se apl ican en la práct ica, son monitoreadas y se hacen cumplir cuando los indiv iduos el igen que acciones tomarán en contextos operacionales o cuando hacen elecciones colect ivas (Commons, 1957). El hacer cumplir las reglas, puede hacerse por parte de los directamente involucrados, por agentes que el los contraten, por agentes externos, o por una combinación de el los. Las reglas son inút i les a menos que la gente a la que afectan saben que existen, esperan que los demás van a monitorear su comportamiento con respecto a dichas reglas, y prevén que habrá sanciones en caso de que no las cumplan. En otras palabras, las reglas que se usan deben ser un conocimiento de la comunidad y deben ser moni toreadas y hacer que se cumplan.

El conocimiento de la comunidad implica que cada part icipante sabe las reglas, sabe que los otros también saben las reglas y sabe que los demás también saben que el part icipante conoce las reglas 2 . Las reglas inst i tucionales deben ser conocidas, entendidas y seguidas (en una alta proporción de las instancias relevantes) por más de un solo individuo. En

1 Working rules, en el original.

2 El conocimiento de la comunidad es una suposición imprtante que se usa frecuentemente en la teoría de juegos y es esencial en la mayoría de los análisis de equilibrio (Aumann, 1976)

contraste, las prescripciones que se impone un indiv iduo a sus acciones personales sin esperar que los otros impongan las mismas prescripciones a sus propios actos, son normas o restr icciones morales y no se incluyen en esta def inición de las reglas.

Las reglas que se usan pueden o no parecerse a las leyes formales que se expresan en la legis lación nacional , en las regulaciones administrat ivas y en las decisiones de la corte. Un sistema que está gobernado por el “ imperio de la ley”, es aquél en el que las leyes formales y las las reglas que se usan están estrechamente al ineadas y se hacen cumplir. Aunque las leyes formales son a menudo una fuente importante de las reglas que se usan en muchos sistemas de r iego, part icularmente cuando el cumplimiento de dichas leyes se monitorea y sanciona act ivamente, no siempre es este el caso. En algunos sistemas de i rr igación, las reglas que se usan por los que r iegan di f ieren considerablemente de las regulaciones legis lat ivas, administrat ivas, o de las de las cortes (ver, por ejemplo, Wade, 1988). La diferencia entre las reglas que se usan y las leyes formales pueden ser s implemente por que se l lenen las lagunas que deja el sistema general de leyes. En casos más radicales, las reglas que se usan pueden asignar derechos y obl igaciones de facto que sean contrar ias a los derechos y obl igaciones de jure de un sistema legal formal. Las comunidades de r iego pueden usar sus propios arreglos inst i tucionales para acomodarse a la variación con las reglas formales establecidas por edictos. Debido a que las reglas-en-uso no son iguales a las leyes o regulaciones escri tas, las reglas-en-uso no son un fenómeno observable de manera directa. Lo que puede observarse, son las act ividades organizadas por las reglas.

Organizaciones y actividades visibles, instituciones invisibles.Se puede observar a un ingeniero diseñando u nuevo sistema de irr igación en su rest i rador, preparando dibujos o planos. Se puede observar a un distr ibuidor de agua en la apertura de un canal o cerrando válvulas y tomas parcelar ias para hacer que le agua f luya de una manera predecible. Se puede observar a un agricul tor l impiando las hierbas de un canal. ¿Esas act ividades se organizan por un conjunto de reglas?. Si esas act ividades se relacionan con las obras de irr igación que afectan de manera conjunta a un grupo de indiv iduos (en vez de que afecten a un proyecto confinado al terreno de un indiv iduo), entonces la respuesta es casi s i ciertamente. El t ipo de capacitación que el ingeniero ha recibido antes de emprender esta act ividad, la manera en en que al ingeniero se le asignó la tarea de diseñar el sistema, el t ipo de obras consideradas, los objet ivos y las restr icciones en el proceso de diseño, y la manera en que el ingeniero será recompensado por el d iseño, son todos afectados por las reglas usadas en a un contexto en part icular. De manera simi lar, las reglas-en-uso inf lu irán en cómo el distr ibuidor o la distr ibuidora de agua obtiene su puesto, cómo se distr ibuye el agua, cómo el distr ibuidor obt iene dinero (u otros recursos) de un empleador o de los agricultores, que canales l impiarán los agricul tores, y en que momentos son l impiados.

La mayoría de las reglas que afecta el diseño del ingeniero (como las que se ref ieren a la capacitación previa del ingeniero) pueden apegarse a los requisitos administrat ivos formales de un minister io en part icular. Si por el contrar io, esos requisitos formales son evadidos de manera consistente por indiv iduos vinculados estrechamente con funcionarios importantes del

gobierno, las reglas-en-uso serán dist intas de los requisitos formales. Otras reglas que afectan el trabajo del ingeniero pueden no estar especif icadas en las leyes formales, s ino que se haya desarrol lado in s i tu . Por ejemplo, s i se fuera a sol ici tar la asistencia de donativos externos para ayudar a f inanciar la construcción de unos nuevos sistemas de r iego, la posibi l idad de maximizar el número de individuos que potencialmente pudieran recibir agua de ese sistema sería un cr i ter io explíci to o implíci to de diseño usado en la evaluación del trabajo del ingeniero. Así, los cr i ter ios de diseño afectan los incentivos del ingeniero.

De manera similar, las act iv idades del distr ibuidor de agua se verán afectadas por un conjunto de leyes formales y procedimientos administrat ivos así como por muchos entendidos compart idos que se han desarrol lado localmente acerca de las recompensas por las act iv idades. Algunos de esos entendidos pueden estar en oposic ión directa con la legis lación formal o los procedimientos administrat ivos. El aceptar sobornos de los agricul tores locales por entregarles agua está normalmente prohibido en los procedimientos formales de las agencias de irr igación. Sin embargo, en algunas agencias, el pago por la entrega del agua es tan de rut ina que los agricultores y la mayoría de los funcionarios que t rabajan en la agencia, conocen exactamente el precio de varios t ipos de servicios (ver Wade, I982a, 1982b). Finalmente, las act iv idades observadas de l impieza de canales, por parte de los agricultores, pueden ser el resultado de un acuerdo con uno o dos vecinos, en el cual cada quien l impiaría el canal adyacente a su parcela; esto puede ser parte de un complejo conjunto de acuerdos en el contexto de las reglas que se usan en una asociación de agricultores.

Las act ividades real izadas por el ingeniero, e l d ist r ibuidor de agua, o el agricultor, pueden estar organizadas con respecto a las reglas de una organización part icular como un departamento de r iego o una asociación de usuarios del agua. Las organizaciones, como las act iv idades, frecuentemente son más fáci les de observar y medir que las reglas-en-uso de una organización. Muchas act iv idades, en part icular aquel las relacionadas con la irr igación, son el resultado de arreglos mult i-organizacionales. El d istr ibuidor de agua puede estar capacitado por un departamento de irr igación, pero ser pagado por una asociación de usuarios del agua, como sucede en algunos sistemas en Taiwan, por ejemplo (Levine, 1980). La mayoría de los grandes sistemas de i rr igación involucran las act iv idades de varias organizaciones di ferentes, incluyendo donantes internacionales, gobiernos nacionales, contrat istas pr ivados, y organizaciones de usuarios del agua.

Las reglas-en-uso son similares a los conocimientos-en-uso, en el sent ido en que son invis ib les a la observación directa. Por ejemplo, podemos observar los registros de educación formal de un indiv iduo para saber los cursos que ha tomado y el número de años de educación que ha completado; sin embargo, no podemos observar di rectamente el conocimiento real que ese indiv iduo usa al real izar sus act iv idades, ni podemos saber el or igen exacto de dicho conocimiento.

El determinar que reglas están en uso en un sistema es también similar a determinar los conocimientos-en-uso. Para evaluar el nivel y t ipo de conocimiento que usa un indiv iduo, necesi ta,os entrevistar lo o entrevistar la y observar cómo l leva a cabo diversas tareas. De manera similar, para averiguar que reglas usa un conjunto de indiv iduos, necesitamos entrevistar los y observar cómo l levan a cabo act iv idades. El hacer preguntas

y apl icar pruebas (como las pruebas de logros) para determinar el nivel y t ipo de conocimiento que poseen los indiv iduos son medidas esenciales pero imperfectas del conocimiento-en-uso. Se hacen mejores evaluaciones observando cómo los individuos resuelven problemas part iculares . De manera similar, la tarea de determinar las reglas usadas por los proveedores y usuarios de un sistema de r iego, no se puede lograr completamente por una persona externa simplemente preguntando. Se logran juicios más vál idos a part ir de la observación de largo plazo de cómo los individuos que proveen y usan el agua de r iego, l levan a cabo act ividades organizadas.

En algunos sistemas, es posible observar eventos o marcadores que son el resultado directo de comportamientos relacionados con las reglas-en-uso. Los derechos de propiedad del agua, por ejemplo, se mani f iestan f ís icamente a menudo en las compuertas que se usan para el r iego, que permiten a los agricultores indiv iduales tener acceso al agua (Coward, 1980). En Nepal, por ejemplo, los derechos de propiedad de los dist intos part ic ipantes en algunos sistemas de r iego en laderas son implementados a través del uso de compuertas de madera dosif icadoras l lamadas saachos para asignar el agua de manera automát ica (ver Pradhan, 1989a). Las compuertas funcionan para distr ibuir el agua de acuerdo con los derechos de propiedad especi f icados. Aquí, los marcadores f ís icos indican un conjunto de acuerdos acerca de quién debería recibir que proporción del f lu jo de un sistema de r iego.

Por otra parte, la presencia de marcadores f ísicos asociados a reglas part iculares pueden dar impresiones falsas. A pr incipios de los 1970s, se ejerció una presión considerable por parte de los funcionarios del gobierno en muchas regiones de la India para establecer sistemas rotacionales de distr ibución del agua simi lares a los sistemas tradic ionales de warabandi que se usaron durante el sig lo XIX en el noroeste de India y en Pakistán (Chambers, 1988: 92). Se les pidió a las mesas direct ivas de los warabandi que definieran información general acerca de el dia de la semana y la hora a la que el agua se le daría a cada agricultor en part icular. Una inspección casual, indicaría que el s istema rotacional estr icto estaba funcionando. Sin embargo, en algunos de esos sistemas ls mesas direct ivas solamente signi f icaban intentos fal l idos de agentes externos por imponer reglas externas a los usuarios locales. Dos de cada cinco agricul tores dentro del s istema, que supuestamente estaban usando las reglas del “nuevo warabandi” no le pudieron decir a un entrevistador el día y la hora de su propio turno. Un cuarto de los entrevistados no pudo siquiera expl icar cómo funcionaba el sistema rotacional del warabandi (Chambers, 1988:93).

Con frecuencia, la di f icultad de observar las inst i tuciones produce dos errores. El pr imero es la suposic ión de que las reglas-en-uso son las mismas que las leyes o procedimientos formales. El segundo, es la suposic ión de que no hay otras inst i tuciones además de las que han sido creadas de manera formal por las acciones gubernamentales. Ambos errores ref le jan la fa l ta de comprensión sobre cómo crear, mantener y usar el capi tal social.

El pr imer error -suponer que las inst i tuciones son equivalentes en la práct ica a lo que se ha escri to en la legislación formal- l leva a tener una confianza no just i f icada en la efect ividad de que se van a cambiar los comportamientos si se cambian las leyes formales. En una polí t ica caracter izada por un alto apego a la prescripción legal, las reglas que se usan l lenan los huecos que deja la legislación general. En un sistema en el que el imperio de la ley no prevalece, las reglas que se usan pueden ser considerablemente dist intas a la

legis lación, en part icular si la legis lación es elaborada por funcionarios ubicados en ciudades capita les distantes. Si los anal istas de manera errónea suponen que los individuos de manera automática se enteran, comprenden y apl ican todas las reglas que están en las leyes formales, la estrategia de desarrol lo que se adopte se enfocará pr imordialmente en las act iv idades de las legis laturas centrales y en las agencias administrat ivas, con poca atención a lo que realmente ocurre en el campo.

El segundo error –suponer que no exist irán inst i tuciones a menos que sean creadas por la acción gubernamental-- l levará a acciones que destruirán las inst i tuciones existentes. Coward (1985) reporta que los agricul tores en Fi l ipinas, que ha invert ido muchos años en el desarrol lo de inst i tuciones, se encontraron con que los nuevos proyectos de r iego, supuestamente diseñados “para su benefic io” eran destructores de la mayor parte del capital inst i tucional que les había costado un duro trabajo para crear.

¿Por qué importan las instituciones?Si las inst i tuciones son invisibles, ¿por qué importan?. Hay varias razones. Las inst i tuciones le dan forma a los patrones de las interacciones humanas y a los logros de los individuos. Las inst i tuciones pueden incrementar los benef icios de un conjunto determinado de insumos; o en sentido contrar io, pueden reducir la ef ic iencia de modo que los individuos deben trabajar más duro para lograr los mismos benefic ios. Las inst i tuciones dan forma al comportamiento humano a t ravés de su impacto en los incentivos.

El concepto de incentivos abarca algo más que las recompensas f inancieras y las penal idades. Los incentivos son los cambios posi t ivos y negativos en los resultados que perciben los individuos como provenientes de las acciones part iculares que han tomado dentro de un conjunto determinado de reglas que se usan, en combinación las variables relevantes de t ipo individual, f ísico y social que también def inen los resultados. Chester I Barnard, un administrador muy hábi l y un observador agudo de la vida organizacional , aportó un resumen general del concepto de incentivos. Resumió los incent ivos como

Inducciones materia les: b ienes o dinero

oportunidades de dist inciones,prest ig io y poder personal

condiciones deseable de trabajo: ambientes l impios y tranqui los, o una of icina pr ivada

orgul lo en el trabajo, servic io para la famil ia u otros, sentimientos rel igiosos o de patr iot ismo

confort personal y sat isfacción en las relaciones sociales

cumplimiento de las práct icas y act i tudes habituales

sensación de ser parte de eventos grandes e importantes (Simon, Smithburg y Thompson, 1958:62)

Los incentivos se derivan de fuentes múlt iples. Una de el las son los valores internos que los individuos asignan a los di ferentes resultados y las act iv idades necesarias para lograr esos resul tados. Por ejemplo, una persona con una fuerte preferencia por la igualdad va a part ic ipar en más act iv idades dir igidas hacia lograr una distr ibución equi tat iva.

Una segunda fuente son las variables f ísicas y tecnológicas que hacen que las act ividades se transformen en resultados. Sin tracción animal o mecánica, la cantidad de esfuerzo que se necesita para real izar ciertas tareas es tan grande, que los indiv iduos se enfrentan a un desincent ivo para t ratar de conseguir ciertos f ines deseados, como la construcción de una presa de derivación permanente. Una nueva tecnología cambia los costos y benefic ios relat ivos de modo que lo que antes se percibía como no fact ible, puede l legar a ser v iable.

Una tercera fuente de incentivos son los valores culturales generales compart idos por los indiv iduos de una comunidad. Los ingenieros, por ejemplo, están muy motivados por los valores profesionales. Los agricul tores que ut i l izan un sistema de r iego están motivados por sistemas de valores étnicos, rel igiosos, de casta, de su pueblo o de su famil ia. Si los valores culturales de dos grupos que interactúan dif ieren sustancialmente, estos grupos pueden tener incent ivos completamente di ferentes a pesar de que sus si tuaciones f ísicas fueran relat ivamente similares.

Una cuarta fuente de incentivos son las reglas-en-uso que se ref ieren a si tuaciones específ icas en las cuales los individuos se encuentran de manera repetida. Las reglas que determinan quién t iene derecho de acceso al agua en un sistema de r iego en part icular, modi f ican los costos percibidos de varios indiv iduos que desearían ut i l izar el agua. Dependiendo de qué tan bien se hacen cumpli r los derechos de acceso y que tanto se penal icen los desvíos de las reglas, los que no t ienen derechos de acceso pueden considerar los costos de romper las reglas suf icientemente al tos como para que no intenten tener acceso. Por otro lado, cuando no hay efect iv idad en hacer cumpl ir las reglas y en apl icar sanciones, los que no t ienen derechos de acceso legal pueden pagar más para desviar el agua por la noche, o pueden ut i l izar otros métodos i legales y más caros de desviación del agua. Si la normativa legal que especi f ica los derechos de acceso no se apl ica y las reglas-en-uso permiten para todos el acceso l ibre a un sistema de r iego, los costos de acceso para las personas con los derechos formales y para aquel los que no los t ienen, pueden ser idénticos.

De manera similar, las reglas-en-uso que especif ican las acciones que deben, no deben o no pueden ser tomadas, afectan los incentivos de los proveedores y los usuarios en sus act ividades diar ias. Si se supone que los agricul tores deberían rotar el agua a todos los agricul tores que ut i l izan un canal terciar io, cada agricultor se enfrenta a una mezcla de incent ivos al contemplar cuándo y cuánto abrir las compuertas de su terreno. Cuando l os agricultores arroz que producen con el sistema de inundación ( paddy ) ven que sus terrenos están l legando al nivel de estrés, enfrentan un fuerte incentivo para abrir sus compuertas de inmediato, aunque su turno no hal la l legado. Pero si todos los agricultores abrieran sus compuertas sin coordinación, la cantidad de agua que en conjunto se podría apl icar a los campos sería menor que cuando se t iene un sistema de rotación coordinado. Los incentivos derivados de las reglas-en-uso t ienen que ser más poderosos que los fuertes incentivos derivados de la necesidad de mantener el arrozal con agua. Si los agricultores saben que es probable que sean observados por un vecino si v io lan las reglas de rotación y que su reputación como miembros confiables de la comunidad podría verse empañada, los costos de romper las reglas será mayor que si no hubiera un rechazo social asociado a tomar el agua en cualquier momento. Si los agricul tores saben que todos los demás están siguiendo las reglas de rotación y que su no conformidad podría hacer que otros rompieran las reglas,

las consecuencias negativas a largo plazo de tener una disponibi l idad de agua impredecible, también pueden disuadir a los agricultores de tomar una acción que les podría dar beneficios a corto plazo, pero que generaría una amenaza de daño a largo plazo.

Los cambios en las regulaciones formales no se convierten automáticamente en cambios en las reglas-en-uso y por lo tanto en los incentivos. Una nueva regulación que aumenta la penal idad por derivar el agua de manera i l íci ta, puede producir cambios en los incentivos totalmente diferentes de lo que se suponía: la amenaza de fuertes multas puede ser ut i l izada en real idad por funcionarios para obtener sobornos por parte de los agricul tores como pago por ignorar las infracciones. En consecuencia, las reglas-en-uso pueden cambiar de manera que las desviaciones consideradas i legales por las regulaciones formales pueden cont inuar en la práct ica, s iempre y cuando se efectúen los pagos a los funcionarios que corresponden. Por lo tanto, los incentivos que enfrentan los indiv iduos no se puede determinar a part i r de una lectura de las leyes y los reglamentos promulgados sin examinar cómo las normas son percibidas por los part icipantes y cómo encajan en el contexto f ís ico, económico y social de un sistema part icular.

Reglas Institucionales como Capital SocialEl capita l f ís ico es el conjunto de recursos materia les que se pueden ut i l izar para producir un f lujo de ingresos (Lachmann, 1978). Para muchos ingenieros, un sistema de r iego es el equivalente de su capi tal f ís ico, e l cual consta de los recursos naturales (r íos, manantia les, lagos, cuencas de agua subterránea) y obras construidas (obras de toma, canales, mecanismos de distr ibución, las compuertas de campo). Pero incluso el s istema de r iego más moderno, con medición automática y mecanismos de distr ibución, no puede funcionar indefinidamente sin operadores humanos. Pero si los operadores humanos no siguen patrones regulares de comportamiento que sean esperados y comprendidos por los demás, especialmente los usuarios del sistema, el f lu jo potencial de ingresos del capita l f ísico se verá seriamente reducido o incluso el iminado. Los patrones product ivos de conducta no ocurren por casual idad.

Para derivar benefic ios netos de cualquier sistema de r iego, las act iv idades de los individuos deben ser dispuestas en patrones regulares y predecibles. En cualquier empresa públ ica o pr ivada, las act iv idades de los individuos se pueden agrupar en dos t ipos: de t ransformación y de transacción (para una discusión general, véase E. Ostrom, Schroeder y Wynne, 1990). Las act iv idades de t ransformación se dir igen hacia el cambio de un estado de cosas en otro. Las act ividades de operación están dir ig idas a (1) la coordinación de las act ividades de transformación, (2) el suministro de información, y (3) la adquisic ión de una ventaja estratégica sobre los demás.

Las actividades de transformación y los costosEn cualquier proyecto de irr igación a gran escala, se debe hacer una transformación tras otra para t raer el agua de r iego de una gran área de captación a los campos de los agricultores. En la f igura 1 se detal lan los pr incipales f lujos en un sistema de r iego por canales, como se i lustra en el documento de Robert Chambers Managing Canal Irr igat ion (1988: 36). En

cada uno de los muchos pasos en el f lu jo de agua o de los bienes, es necesario algún t ipo de act iv idad de transformación.

La manera en que cada act ividad se real iza en cada paso afecta a lo que está disponible en el paso siguiente y cuánto se desperdicia. Ejemplos de act iv idades de t ransformación son

• desviar el agua de un curso natural a un canal construido

• ajustar una barrera en un canal para elevar el n ivel de agua suf icientemente para que f luya hasta la compuerta de entrada de un agricultor

• preparar un paddy para recibir el agua al inic io de la temporada

• escardar un campo sembrado para fomentar el crecimiento de un cul t ivo

Cuando los ingenieros calculan la ef iciencia, se centran en act iv idades de transformación. La ef iciencia de un motor, por ejemplo, es la razón de la energía producida respecto a la energía ut i l izada. Los ingenieros de r iego están interesados en la ef iciencia técnica de un sistema de r iego en función de la cantidad de agua disponible en la toma de los agricultores como proporción de la cantidad de agua disponible en las obras de captación. Los economistas también están interesados en la ef ic iencia, pero el concepto de un economista de la ef iciencia impl ica la relación entre costos y benef icios.

Las act ividades de transformación también involucran capita l humano. La habi l idad que un indiv iduo en part icular emplea para real izar la de transformación es una forma de capital humano. Un agricultor que t rabaja solo para mejorar la producción agrícola mediante la canal ización de las aguas de un manantia l ubicado en su propia t ierra adquiere un conocimiento y habi l idad sustancial con el t iempo, conforme varias combinaciones de cult ivos t ienen dist into rendimiento al f inal de la temporada. El capita l humano, permite a un agricultor sol i tar io aumentar la product ividad de las inversiones hechas en otros insumos, como semil las, fert i l izantes, animales de t i ro, o energía mecánica.

Cuando las act ividades de transformación requieren de los aportes de varias personas, un buen capi tal f ís ico y un capital humano sustancial no son suf ic ientes para que las act ividades complejas e interconectadas que se requieren se l leven a cabo con éxi to. Si la distr ibución de un gran f lujo de agua sin demasiados desperdicios requiere que varios individuos abran dist intas compuertas ubicadas a cierta distancia el una de otra en un orden rápido y secuencial, la habi l idad que cada individuo aporta a la tarea de manejar una sola compuerta, no es suf iciente. La coordinación también es necesaria. La coordinación se puede lograr (1) aprendiendo cómo hacer mejor las tareas comunes, (2) mediante la asignación a una persona de la responsabi l idad de mandar a las otras, o (3) mediante el establecimiento de una regla que especif ique por quién, cuándo y cómo l levar a cabo las act iv idades concretas que hay que real izar, junto con el establecimiento de la forma en que el cumplimiento de la regla será supervisado y apl icado por los part ic ipantes, por funcionarios externos, o ambos.

Los tres medios para lograr la coordinación son formas del capi tal social (Coleman, 1986). La pr imera forma de capita l social , el aprendizaje compart ido, es una habi l idad que los que trabajan en conjunto adquieren

cuando están motivados para hacer un buen trabajo. Las otras dos formas de capital social se insertan en las reglas usadas de manera conjunta por los indiv iduos. En la segunda forma, las reglas asignan a una persona autor idad para ordenar a los demás. En la tercera forma, la regla establece por quién, cuándo, y cómo las act iv idades deben l levarse a cabo. Todas las formas de capital social impl ican gastar recursos --al menos t iempo y energía-- en la real ización de transacciones con los demás.

Las actividades de transacción y los costosDado que las act iv idades de t ransformación se ref ieren a cambiar algunos estados de cosas en otros estados de cosas, las act iv idades de transacción implican la coordinación de act iv idades de entrada, la obtención de información relevante acerca de la t ransformación, o tratar de obtener una ventaja desproporcionada de las act ividades de transformación. Todas las act iv idades de t ransformación que requieren las aportaciones de varias personas se ref ieren a act iv idades de transacción y t ienen por lo tanto costos de transacción. Las act ividades de coordinación e información son parte esencial de todas las preocupaciones actuales. Por ejemplo:

• f i jar la fecha para el pr imer lanzamiento de agua de un depósito, para la cual los agricultores tendrán que estar l is tos para hacer un uso ef icaz del agua l iberada

• establecer el pr imer y últ imo día de un ciclo presupuestar io y el t iempo en que los fondos públ icos estarán disponibles para desembolso

• obtener la aprobación de las autor idades y los agricultores respecto al diseño de un proyecto futuro

• supervisar el trabajo de los obreros que excavan un canal

• i r a las residencias de los agricultores a recoger las cuotas de agua

son act ividades de información:

• La adquisición de información sobre la de propiedades hidrológicas de diversos t ipos de obras de derivación

• invest igar los daños causados por una inundación repentina en un segmento determinado de un canal

Las act ividades de transacción son esenciales para la real ización de act iv idades de t ransformación, pero el costo de las act ividades de transacción puede variar enormemente dependiendo de las reglas usadas y del medio f ís ico en cuest ión. Las reglas que especif ican quién se debe coordinar con quién acerca de qué, y cómo la información deber ser registrada y transmit ida, afectan el nivel de los costos de transacción. Estas reglas pueden crear incentivos ef icaces de coordinación e intercambio de información para la mayoría de los part icipantes, o pueden producir frustración, retraso, secreto, y conf l ictos en vez de la cooperación entre los indiv iduos. El entorno f ís ico en el que los individuos t rabajan también afecta los costos de estas act iv idades. Es más costoso para comunicarse cara a cara en un sistema de r iego grande que en uno pequeño. Los costos de cobrar las cuotas de r iego en un sistema de gran tamaño puede ser mayor que en un

sistema pequeño 3 . En otras palabras, los costos de transacción involucrados en las act ividades de coordinación e información pueden ser extraordinariamente altos a menos que los que elaboran las normas inst i tucionales encuentren mecanismos creat ivos para mantener bajos estos costos.

A pesar de estos costos pueden ser altos, pueden ser extremadamente di f íci les de medir con precis ión. Los costos involucrados en las act ividades de coordinación e información rara vez se conceptual izan o reportan por separado de los costos involucrados en act iv idades de t ransformación. Los costes de t ransformación y de transacción suelen combinarse en los registros de la mayoría de los organismos y ser tratados simplemente como gastos del organismo. Aunque algunas agencias, obviamente dedican muchos más recursos a las act ividades de coordinación e información que otras (para una determinada cantidad de trabajo real izado), es dif íc i l obtener medidas f iables de este t ipo de costos de transacción. Es dif íci l de determinar, por ejemplo, la cantidad de t iempo que un supervisor de canal pasa en las act ividades de transformación real (apertura y c ierre de compuertas) frente a las act ividades de coordinación (planif icación del trabajo del personal y la apertura y c ierre de compuertas). Cuanto más "direct ivo" es un puesto, más se relacionan sus act iv idades con la coordinación y la información y menos con las transformaciones directas.

Un problema más di f íci l es que las act ividades de coordinación e información con frecuencia no se combinan de forma adit iva en sentido estr icto (Alchian y Demsetz, 1972). Un supervisor efect ivo puede aumentar la product iv idad de las act iv idades de transformación del personal, por lo que los gastos de una coordinación efect iva pueden ser compensados por la mayor ef icacia de las transformaciones. Un supervisor poco efect ivo puede disminuir la product iv idad de las act iv idades de transformación del personal; en este caso, los gastos en coordinación dan lugar a gastos aún mayores (o pérdidas) en las transformaciones. Para añadir más complicaciones, no todos los costos de coordinación e información están contenidos en los registros de la agencia. Si los usuarios t ienen que esperar muchos meses para obtener respuestas de una agencia o t ienen que proporcionar varias veces la misma información a la misma agencia, los usuarios también pagan los costos de la coordinación y la información.

La ausencia de registros de costos de coordinación e información no los hace menos reales. Grandes cantidades de t iempo, dinero y energía se gastan en estas act iv idades, y la cantidad total puede ser alterada sustancialmente por las normas-en-uso y por la habi l idad de los part icipantes en las act ividades de transacción. Además de las act ividades de coordinación e información, hay una tercera clase potencial de act iv idades de transacción –con sus costos resultantes-- en todas las relaciones permanentes entre personas que no comparten la misma información, incentivos, recursos, y / o normas sociales. Este t ipo de situaciones ofrecen incentivos para que algunos indiv iduos adopten estrategias oportunistas con el f in de obtener benef icios desproporcionados a costa de los otros. El comportamiento oportunista toma muchas formas. Algunos impl ican la astucia y el engaño (Wil l iamson, 1985).

3 Tanto el tamaño del sistema como las normas específicas afectan a los costos de transacción. Ambos elementos se reflejan en las estimaciones realizadas para cobrar las cuotas de riego en Egipto, que varían desde un mínimo de menos de $ 1 hasta más de 7 dólares por acre, dependiendo del tipo de tarifa de agua evaluado (Pascua, 1985: 16).

Otros impl ican no premeditación, s ino simplemente acciones que mejoren la si tuación de uno mismo a costa de otros. Como se dice que decía el jefe Plunkett del Tammany Hal l , "v i mis oportunidades y las tomé" (Riordon, 1963).

Hay tres t ipos de act iv idades oportunistas que ocurren en muchos sistemas de r iego: gorronería, la búsqueda de rentas y la corrupción. Un ejemplo de gorronería es el invert i r t iempo en act ividades pr ivadas ( incluyendo el ocio) cuando los demás están invir t iendo en act ividades conjuntas, tales como el mantenimiento del canal, que aumentan el suministro de agua a t ravés del t iempo a todos los usuarios. La persona que no part ic ipa mientras los otros trabajan 4 , recibi rá una parte desproporcionada de los benef icios, ya que no contr ibuye (o hace un nivel reducido de contr ibución) en la obtención de benef icios. La persona que trabaja, mientras que otros no lo hacen, se siente como un " id iota 5" cuando el gorroneo es descubierto. Un ejemplo de la conducta de búsqueda de rentas es tratar de inf luir en las decis iones tomadas por los organismos donantes, gobiernos nacionales, locales o asociaciones de r iego, sobre la ubicación de los subsidios y de las instalaciones de r iego. La persona que busca rentas recibe un benef icio desproporcionado a la act iv idad pr ivada ya que el valor de sus act ivos se incrementa de manera art i f icial . Un ejemplo de la corrupción es la retención de la entrega de agua a que t ienen derecho los agricultores con el f in de recibir pagos i legales en dinero, bienes o favores especiales. La persona que se dedica a la corrupción recibe una ganancia desproporcionada con su poder sobre la asignación de recursos val iosos para extraer un pago i legal de otra persona.

Aunque el gorroneo y la corrupción se comprenden relat ivamente bien, los no economistas (e incluso algunos economistas) malinterpretan a menudo gravemente los términos "renta" y "búsqueda de rentas". Debido a que la creación de rentas y la búsqueda de rentas son tan importantes para la comprensión de los incentivos perversos en relación con las inst i tuciones de r iego, es importante aclarar estos conceptos.

Las rentas son los benefic ios extraordinarios obtenidos por el t i tular de un derecho de propiedad que exceden lo que se podría obtener en un mercado competi t ivo. "Pueden ser creadas a propósi to; las rentas de monopolio, por ejemplo, benefician a los que restr ingen la competencia en los mercados de productos" (Bates, 1987: 35). Las personas también pueden obtener rentas, por haber tenido la suerte de poseer propiedades o derechos de propiedad con ventajas especiales, ta les como t ierras fért i les o un área con depósi tos minerales. La posibi l idad de obtener rentas genera incentivos para algunos por tomar el control sobre las propiedades que generan renta, para invert ir en act iv idades para obtener los subsidios de los demás, o para excluir a los competidores potenciales. Estas act ividades dedicadas a la mejora de las rentas se l lama búsqueda de rentas (Krueger, 1974; Tol l ison, 1982; Buchanan, Tol l ison y Tul lock, 1980).

Edward Vander Velde (1980) pinta un pintoresco cuadro de cómo un proyecto de r iego nuevo en la India rural, surt ido por el sistema del canal Dhabi Menor (una parte del proyecto Bhakra-Nangal), aumentó el valor de los terrenos en las cercanías del proyecto y forta leció el poder económico, social y pol í t ico ya

4 Eludir (shirking)es el término usado más frecuentemente para referirse a gorronear en el trabajo. Un operador de agua, que se queda en una agradable oficina seca durante la temporada de monzones en lugar de hacer su trabajo asignado elude. Se paga al operador, pero no hacer el trabajo que se supone que debe hacer.

5 “sucker” en el original

de por sí sustancial de los miembros de una casta social más alta. El valor de las t ierras de regadío se acercó rápidamente al doble del valor de las t ierras de temporal. La mayoría de las t ierras en la zona eran propiedad de agricultores de las castas más altas. Los contratos de aparcería con los pobres de castas infer iores a los agricultores en general eran de lo más explotadores. Un tercio de la producción era retenida por el cul t ivador, y dos tercios se entregaba al propietar io del terreno -un acuerdo de tenencia i legal, pero que se sigue pract icando con frecuencia (Vander Velde, 1980: 319 a 21). La fórmula ideada por la agencia de r iego del estado para determinar la cantidad de agua que cada agricul tor iba a recibir y la forma en que se apl icó el sistema en la práct ica, también dio mayor acceso al agua a los agricultores más r icos. Como Vander Velde (1980: 324-27) señala:

el desarrol lo y los métodos de funcionamiento del s istema de del r iego transformó estas grandes propiedades, los cuales comprenden ahora cantidades mixtas de t ierras de r iego de gran valor y t ierra de temporal mucho menos deseable, en un act ivo aún mayor de lo que había sido. Debido a que la duración de los turnos de r iego de los agricultores y por lo tanto la cantidad de agua a la que t ienen derecho son determinados por el tamaño de la unidad de cul t ivo en la dirección del sistema, hay mayor razón para retener el t í tulo de la propiedad más grande posible porque al hacerlo uno maximiza el acceso al recurso más escaso en este entorno.

Esta es una descripción de cómo los nuevos sistemas de r iego crean las rentas. No es de extrañar que los agricul tores r icos gasten t iempo y esfuerzo tratando de inf luir en los polí t icos para l levar los proyectos de r iego a su zona. Tampoco es de extrañar que los polí t icos reconozcan que los favores que ext ienden a aquel los que promueven proyectos o subsidios en general son un método de adquisición inf luencia pol í t ica 6 . Por desgracia, las vastas oportunidades de obtener benefic ios polí t icos y económicos que han generado los grandes proyectos en las grandes cuencas f luviales han l levado también y en algunos casos exacerbado los confl ictos étnicos o rel ig iosos y el derramamiento de sangre aún mayor 7 .

Todas las act iv idades oportunistas producen costos a corto plazo para los demás y, posiblemente, para todos los involucrados a largo plazo. En el corto plazo, la persona involucrada en el comportamiento oportunista incrementa los costos a los otros. Si se considera probable el comportamiento oportunista, las personas pueden prepararse para lo peor adoptando estrategias precautor ias para protegerse contra la explotación (Scharpf , 1990). Sin embargo, cuando todos los indiv iduos son cautelosos y se protegen, pueden perder muchas oportunidades de ganancias mutuamente product ivas. Por lo tanto, los pr incipales costos de la conducta oportunista son las muchas act iv idades product ivas que no se l levan a cabo debido a que no se t ienen aún los arreglos inst i tucionales y las normas sociales para proteger a las personas contra el oportunismo. El aumento en los costos y la pérdida de oportunidades son costos reales. Estos costos reales son aún más di f íci les de medir que los costos de información y de coordinación.

6 Ver Craven et al. (1989, Vol. III:. A29) para obtener una descripción de la "fiebre de la tierra" en Somalia previa a la construcción de una presa en el río Juba. Grandes extensiones de tierra han sido registradas por inversores externos y especuladores, algunos de los cuales eran funcionarios públicos.

7 Ver Scudder (1990) para una discusión sobre el genocidio y las guerras civiles relacionados con los desarrollos de la gran escala de cuencas de ríos en Mauritania, Somalia, Sudán y Sri Lanka.

Las act ividades oportunistas son pocas veces discut idas en los tratados de r iego o en los procesos de desarrol lo en general . Algunos académicos y profesionales desean describir el mundo sin inclui r la capacidad humana de avaric ia y de aprovecharse de los demás. Estas act iv idades se describen en detal le en este estudio debido a la posibi l idad de que haya grandes pérdidas como resultado del oportunismo, no porque se asuma que todos los individuos son oportunistas todo el t iempo. Muchos funcionarios públ icos no piden o aceptan sobornos, incluso cuando están rodeados por colegas que se dedican abiertamente a práct icas corruptas; muchas personas están dispuestas a contr ibuir a la provis ión de bienes comunes, incluso cuando sólo unos pocos se sumen a estas act iv idades, y muchas personas poderosas no tratan de inf lui r en las polí t icas públ icas a f in de que se inf le en el valor de la t ierra que poseen o que los precios que pagan por los insumos sean art i f icialmente bajos.

Sin embargo, frente a todas las personas que se abst ienen ( la mayoría de las veces) de acciones oportunistas, otros adoptarán con avidez estrategias oportunistas a la menor tentación. La organización de las inst i tuciones de r iego en gran parte del mundo en desarrol lo, por desgracia, crea muchas oportunidades para el gorroneo, la búsqueda de rentas y la corrupción. Los costos de proporcionar agua de r iego son mucho más al tos en muchos lugares debido a la prevalencia de estas act ividades, y la distr ibución de los benef icios del r iego se distorsiona con frecuencia.

Cuando las inst i tuciones están bien diseñados, el oportunismo se reduce sustancialmente. Las tentaciones que involucran el gorroneo, la búsqueda de rentas y la corrupción no pueden ser el iminadas totalmente, pero se pueden diseñar inst i tuciones para tener estas act iv idades bajo control. Para reducir los comportamientos oportunistas, puede ser necesario aumentar las act iv idades de coordinación, ta les como la v igi lancia y la sanción. Pueden ser excesivos los costos de las act ividades de vigi lancia y sanción para el iminar todas las instancias de comportamiento oportunista. El control de comportamientos oportunistas debe impl icar el mantenimiento de las tentaciones a part ic ipar en estas act iv idades bajas y la probabi l idad de descubri r las alta.

Sólo recientemente ha sido considerada por los estudiosos y profesionales interesados la gama completa de los costos de transacción involucrados en act iv idades de intercambio y producción para f ines de ut i l izar los en los di ferentes arreglos inst i tucionales para l levar a cabo diversas tareas. Con la mayor frecuencia, los modelos ut i l izados por los economistas neoclásicos para describ ir e l comportamiento del intercambio en los mercados asumen como externos los costos de transacción y dan por supuesto que el ignorar las "fr icciones" asociados con las act iv idades de operación no restr inge la fuerza o la ut i l idad de sus modelos. En los mercados en los act ivos y los productos involucrados son homogéneos y donde interactúan un gran número de personas, los costos de transacción pueden ser ignoradas sin gran pérdida en la ut i l idad de los hal lazgos. Muchos de los mercados, s in embargo, implican una especif icidad de los act ivos y números pequeños (Wil l iamson, 1979, 1985). En estos entornos, el hacer caso omiso de los costos de transacción da expl icaciones teóricas y predicciones que no son compatibles con la evidencia empír ica (véase North, 1989). La importancia de los costos que se derivan de la fal ta de información y de la conducta oportunista de los part ic ipantes ha recibido un creciente reconocimiento en el trabajo de

académicos que se asocian con la "nueva economía inst i tucional" 8 . El gran logro de los académicos que t rabajan en esta t radición ha sido la demostración de la fuerte inf luencia que t ienen diversas inst i tuciones para contrarrestar los di ferentes t ipos de comportamiento oportunista y que afectan los costos de obtener información exacta e t iempo en donde se necesita.

Hasta hace poco, los teóricos de administración han dejado de lado los costos de transacción que no sean los relacionados con las act iv idades de coordinación y la adquisic ión de información técnica o c ientí f ica. Por ejemplo, la cantidad de atención que Robert Chambers dedica a los problemas relacionados con la corrupción en Managing canal irr igat ion: pract ical analysis from South Asia (1988) está en desacuerdo con la mayoría de los tratamientos de los problemas de gest ión en general y de r iego en part icular. Su subtí tulo ref leja su preocupación por el anál is is de muchos aspectos del funcionamiento de los canales de r iego que no están contenidos en los tratados más teóricos. El l ibro Chambers es refrescante, dada su evaluación franca de los muchos problemas "práct icos". Para su discusión sobre la corrupción, él y otros interesados en este problema están profundamente en deuda con el t rabajo pionero de Robert Wade (1982a, 1982b, 1985). El trabajo reciente desde la perspect iva inst i tucional ha demostrado que las normas específ icas para coordinar las act ividades dentro y entre los organismos administrat ivos afectan en gran medida el nivel y t ipo de costos de transacción (Hechter, 1987; Breton y Wintrobe, 1981).

El capital inst i tucional presente en cualquier conjunto part icular de proveedores y usuarios puede permit ir a estas personas hacer frente de forma ef icaz a los costos tanto de transformación como de transacción y lograr así niveles de product ividad increíble con formas pr imit ivas de capita l f ís ico. Las zanjeras del norte de Fi l ipinas (Siy, 1982), el subaks de Bal inesia (Geertz, 1980), y muchos de los sistemas administrados por los agricultores de Nepal (Pradhan, 1989) son notables por los altos niveles de ef icacia alcanzado con un capita l f ísico que muchos ingenieros contemporáneos consideran desfasado. La compleja red de relaciones que se establecen entre los funcionarios gubernamentales, representantes de los agricultores, y los propios agricultores en muchos sistemas de r iego en Taiwán (Levine, 1980; Bott ral l , 1981; Moore, 1989) pone de manif iesto que es posible que el capita l social sea elaborado, apropiado y "operado" por una burocracia nacional de r iego. Los notables logros que han resultado de un programa de fortalecimiento de las organizaciones de agricultores en los sistemas de la Agencia Nacional de Riego de Fi l ipinas i lustran la posibi l idad de aprender de la experiencia para mejorar los s istemas de manejo conjunto (Korten y Siy, 1988). La experiencia de Gal Oya, en Sri Lanka, en la que los catal izadores inst i tucionales trabajaron con los agricultores para conocer sus problemas y ayudarles a construir un conjunto anidado de organizaciones part iendo desde la base (Uphoff, 1985), es igualmente revelador.

Sin embargo, el capita l inst i tucional presente en muchos sistemas de r iego construidos durante las úl t imas tres décadas en los países en desarrol lo br i l la a menudo por su ausencia. Wil l iam Ascher y Robert Healy (1990) documentan la fal ta de inversión en los arreglos inst i tucionales en dos grandes proyectos de r iego en la India (el proyecto Jamuna en Assam y el proyecto Nalganga en

8 Para una revisión de esta literatura que se refiere a cuestiones de desarrollo, véase el número especial de World Development (vol. 17, no. 9, 1989), editado por Irma Adelman y Thorbecke Erik, sobre "El Papel de las Instituciones en el Desarrollo Económico."

Maharashtra). En ambos casos, la plani f icación se centró exclusivamente en la construcción de grandes obras f ísicas y se supone que los agricultores de forma automática se organizan para construir, operar y mantener los canales de campo y derivar el agua del sistema a sus campos. La construcción del proyecto Jamuna se completó en mayo de 1969, con un costo aproximadamente $ 8.8 mil lones (Ascher y Healy, 1990: 147). Cinco años después, menos de un tercio del área de servic io prevista recibía el agua de r iego. Una evaluación poster ior descubrió que la raíz del problema fue la negat iva de los agricultores para la construcción de canales de campo.

La supervisión desastrosa fue engendrada por el enfoque de arranque del proyecto de los expertos y autor idades competentes.. . . Los agricultores tuvieron el t iempo y los recursos f ísicos para la construcción de los canales. Sin embargo, los canales se hicieron esperar . . . . La razón obvia para el lo, que las autor idades del proyecto no habían previsto y no alcanzaron a entender, fue que los beneficiar ios no part iciparon en el diseño e implementación del proyecto.. . , fue que los agricul tores más cercanos a la cabecera no tenían incentivos para dedicar su propia mano de obra (o contratada) para la construcción de canales que l levan el agua a través de su propio campo a otro. (Ascher y Healy, 1990: 148-49)

En otras palabras, en un proyecto cuyas obras f ís icas tuvieron un costo de cerca de $ 9 mi l lones de dólares se produce una pequeña proporción de los benef icios proyectados como resultado de la fal ta de inversión en la elaboración de acuerdos inst i tucionales entre los agricul tores para la construcción (y, eventualmente, operar y mantener) e l t ipo más simple de canales de conducción de agua. El capi tal social no se produce de manera automática o espontánea 9 . Debe ser elaborado.

9 El término "orden espontáneo" se utiliza con frecuencia para describir una amplia variedad de patrones de orden humano. Estos modelos comparten una característica: no fueron diseñados por una autoridad central oficial. Una vereda a través de un bosque, puede ser el resultado del trabajo de muchos individuos que de manera espontánea han decidido seguir la huella de un venado o de otros humanos. Pero usar el término “espontáneo” para describir las actividades coordinadas de los agricultores para construir, operar y mantener canales de riego parcelarios, pasa por alto la cantidad sustancial de tiempo que esos agricultores han invertido en desarrollar reglas y medios de verificación de su cumplimiento aceptables. El uso del término “espontáneo” por algunos académicos refuerza la impresión de que esos esfuerzos emergerán de manera automática.

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