El M erc a do C o múndel Sur: MERCOSUREstudio de casosobre una experiencia de integración económica

OFICINAINTERNACIONALDEL TRABAJOGINEBRA

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El Mercado Común del Sur:Mercosur

Estudio de casosobre una experienciade integración económica

Educación Obrera 1997/4Número 109

Editorial V

Los temas laborales en el Mercosur,por Víctor E. Tokman y Daniel Martínez Fernández 1

Instituciones y relaciones laborales del Mercosur,por Oscar Ermida Uriarte 17

El Mercosur: evolución institucional y papelde las organizaciones sindicales, por Julio Godio 28

El Mercosur y los desafíos para la integración y participaciónde la mujer en el mundo del trabajo , por Petra Ulshoefer 43

El Mercosur y la formación profesional, por Pedro Daniel Weinberg 54

El Mercosur y la inspección del trabajo, por José Luis Daza Pérez 63

La seguridad social y los procesos de integración: la experienciadel Mercosur, por Alfredo H. Conte-Grand 69

Mercosur: desempeño económico y perspectivas,por Beethoven Herrera Valencia 77

III

Indice

Una de las características más significativas de nuestra época con-temporánea es la de los trascendentales cambios que se están pro d u-ciendo en todos los ámbitos de la actividad humana. A las pro f u n d a stransformaciones políticas que hemos conocido se agregan el vertigi-noso avance científico-tecnológico, la internacionalización de las econo-mías, los procesos de apertura económica, la transnacionalización de lainversión, el desarrollo de redes mundiales de producción e informa-ción y las fuertes mutaciones en las estructuras sociales. El proceso demundialización de las economías que forma parte de estos cambios y laapertura de los mercados se está realizando bajo diversos medios omodalidades dentro de los cuales los acuerdos multilaterales y lasexperiencias de integración regional o subregional ocupan un lugarp re p o n d e r a n t e .

Para el caso de América Latina el proceso iniciado en marzo de1991 con la constitución del Mercado Común del Sur (Mercosur) abrepaso a una importante dinámica de este mecanismo de integración eco-nómica hacia una etapa de integración más sólida en la que se consolidenlas estructuras políticas y económicas del Mercosur a objeto de facilitar elintercambio y de contribuir al desarrollo económico y al desarrollo socialde la región. Es necesario señalar que en este avance hacia la consolida-ción de estructuras de carácter político y social, el movimiento sindical, através de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, hajugado un rol fundamental.

Desde esa perspectiva los desafíos son múltiples y están vinculadosno sólo con aspectos relacionados con la eficiencia de las políticas econó-micas y los logros macroeconómicos, sino también con sistemas de re l a-ciones de trabajo democráticos y equitativos que propicien la p a r t i c i p a c i ó nlaboral en la actividad productiva y que respeten los derechos de los tra-b a j a d o res y los principios contenidos en las normas internacionales deltrabajo, contribuyendo de esta manera a avanzar por el camino de la jus-ticia social.

Los artículos que se incluyen en el presente número hacen unaporte importante a la reflexión sobre diversos aspectos laborales deesta experiencia de integración subregional. Se trata de diferentes estu-dios que analizan con una óptica pluridisciplinaria temas relativos alm e rcado de trabajo, al empleo, salarios, comercio internacional, re l a c i o-nes laborales, inspección del trabajo, seguridad social, formación pro f e-sional, la organización sindical y, por cierto, el tema de la mujert r a b a j a d o r a .

Los autores son colegas funcionarios de la OIT y colaboradore sexternos que tienen una significativa experiencia de trabajo en A m é r i c aLatina, y en el Cono Sur en particular, y que han vivido muy de cerca ladinámica de este proceso de integración. A ellos les agradecemos muysinceramente su colaboración.

V

Editorial

Con este número, en que presentamos este primer caso de integra-ción subregional, dejamos abierta la posibilidad para que próximosn ú m e ros de nuestra publicación trimestral sean dedicados al análisis deexperiencias de integración en Africa, Asia o Europa.

Giuseppe QuerenghiDirector

Oficina de Actividadespara los Trabajadores, OIT

VI

La reactivación de la integraciónregional y la globalización delas economías latinoamericanas

Desde principios de los años noventa, lospaíses de la región han logrado avances sustan-ciales en su integración económica: se negocia-ron y se pusieron en aplicación nuevosa c u e rdos multilaterales de grandes perspecti-vas, como son el Mercado Común del Sur( M e rcosur), el Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (TLC) y el Grupo de losTres, se re a c t i v a ron acuerdos anteriores – laadopción del arancel externo común en elG rupo Andino y la constitución de un sub-g rupo dentro del Mercado Común Centro a m e-ricano – y se han suscrito en el marco de laAsociación Latinoamericana de Integración(ALADI) numerosos acuerdos comerciales decarácter bilateral. Esta red de convenios y trata-dos está llevando a una liberalización delc o m e rcio regional, a un ritmo y con una pro-fundidad que no tiene precedentes en losesfuerzos de integración de décadas anteriore s .

Disminución de la intervención estatal

La nueva etapa de la integración económicaregional es sin duda una faceta del pro c e s omucho más amplio de reformas estru c t u r a l e sque los países de América Latina están lle-vando adelante, y que se inscribe, a su vez,d e n t ro de la orientación generalizada hacia laprivatización, liberalización y globalización dela economía mundial. Con distintas intensida-des – y también con diferentes resultados –, lospaíses de la región han reducido la interven-ción del Estado en la economía disminuyendoregulaciones y privatizando actividades efec-tuadas anteriormente por el sector público. Enlo externo, se han orientado hacia una rápidainserción en la economía mundial.

Las tres vías de la apertura

La apertura de los mercados está operandoa través de tres vías: en primer lugar,mediante la reducción unilateral de arancelesy de restricciones al comercio. Pro b a b l e m e n t eéste ha sido el medio más importante y demayor impacto por la rapidez y magnitud dela liberalización: hace doce años, en 1985, elarancel promedio en un conjunto re p re s e n t a-tivo de países de América Latina era del 35por ciento y el máximo del orden del 100 porcien, con una gran diversidad de tramos aran-celarios en casi todos los países considerados.Sólo pocos años después, en 1992, el arancelp romedio en esos mismos países era del 14por ciento y el máximo del 22 por ciento, conuna reducción considerable en la dispersiónde los niveles aplicados.

En el caso específico de A rgentina y Brasil,las dos economías más grandes del Merc o s u r,los aranceles también han sido reducidos sus-tancialmente. En A rgentina, el arancel máximoen 1989, cuando se inició la apertura comerc i a l ,era del 65 por ciento y el medio del 39 porciento. Cuatro años después, en 1993, el aran-cel máximo era de sólo del 30 por ciento y elmedio del 15 por ciento. En Brasil, el arancelmáximo en 1988, cuando se inició la apertura,era del 105 por ciento y el medio del 51 porciento, que en 1993 serían reducidos al 35 y 14por ciento, respectivamente. De igual modo,los tramos arancelarios en 1993 eran sólo 3 enA rgentina y 7 en Brasil, en circunstancias quecinco años atrás llegaban a 29.

En segundo lugar, los países de AméricaLatina se han adherido sin excepciones a losresultados de las negociaciones del AcuerdoGeneral sobre Aranceles A d u a n e ros y Comerc i o( G ATT), y muchos ya han ratificado su incorpo-ración a la nueva Organización Mundial delC o m e rcio. Ello implica comprometerse a tener

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Los temas laborales en el Mercosur

Víctor E. TokmanSubdirector General de la OIT,

Director de la Oficina Regional de la OIT para las Américas

Daniel Martínez FernándezEspecialista Regional en Integración Social y Económica,

Oficina Regional de la OIT para las Américas

un comercio más libre y con menos barreras, yun acceso más fácil a los mercados mundiales.

La tercera vía es la integración regional ace-lerada, que se está desenvolviendo a través delconjunto de acuerdos multilaterales y bilatera-les a que hemos hecho referencia.

Parte de una estrategia de desarrollo

Varios factores han contribuido a facilitarlos acuerdos de integración regional y los con-venios bilaterales. Por una parte existe unamayor homogeneidad entre los países: casitodos tienen regímenes democráticos y suspolíticas económicas presentan orientacioness i m i l a res. Por otra parte, la región se ha apro-ximado a un cierto equilibrio macroeconómicoque permite a los países preocuparse ya nosólo por el ajuste, sino también por el cre c i-miento a medio y largo plazo. En esta perspec-tiva la integración se percibe como parte deuna estrategia para acelerar y sustentar eldesarrollo basado en producciones eficientes ycompetitivas y en el aumento de exportacionesno tradicionales a los mercados ampliados. Haincidido también la tendencia mundial hacia laformación de bloques, que en la región fue re s-paldada y fortalecida políticamente con la Ini-ciativa de las Américas.

Plazos y modalidades adecuados

Las fórmulas de integración que se hanadoptado se caracterizan por su flexibilidad:existe la intención de que los diferentes esque-

mas sean convergentes, siguiendo cada subre-gión y cada país los plazos y modalidades queles resulten más adecuados para alcanzar gra-dos de apertura y complementación más allá delo acordado en el marco multilateral del GAT T.

Mercado regional, el más dinámicopara los productos manufacturados

La apertura de los mercados, la globaliza-ción de la economía y la profundización de laintegración han influido en que el aumento delas exportaciones se haya constituido en unimportante factor para dinamizar el cre c i-miento en América Latina. En el conjunto de laregión, las exportaciones se han incre m e n t a d ocon mayor rapidez que la producción orien-tada a los mercados internos. Dentro de lasexportaciones, el componente de mayor cre c i-miento entre 1990 y 1994 ha sido, a su vez, elde las exportaciones intrarregionales. Esto esválido para todos los esquemas y especial-mente significativo en el Mercosur (véase elc u a d ro 1), en lo cual, ciertamente, ha influ i d ola liberalización re c í p roca de los mercados. Porúltimo, la exportación de manufacturas hatenido un importante crecimiento, lo quedetermina un claro aumento de su participa-ción en el total de las exportaciones latinoame-ricanas (véase el cuadro 2). Las informacionesdisponibles indican que en varios países, elm e rcado regional ha sido el más dinámicopara los productos manufacturados, siendoéste un factor que ha reforzado el interés enacelerar la integración regional.

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C u a d ro 1. M e rc o s u r: exportaciones intrarregionales y totales, 1990-1995 (miles de millonesde dólares y participación porcentual)

Mercosur 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Intrarregional 4,1 5,1 7,2 10,0 12,0 14,4Mundo 46,4 45,9 50,5 54,2 62,1 70,3Mercosur/Mundo 8,9 % 11,1 % 14,3 % 18,5 % 19,3 % 20,5 %

Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial.

Cuadro 2. Exportaciones de productos manufacturados (porcentaje del valor f.o.b. enexportaciones totales de bienes)

País 1980 1985 1990 1992 1994 1995

Argentina 23,1 20,8 29,1 26,3 32,8 33,9Brasil 37,0 43,7 51,9 56,9 54,1 53,1Paraguay 9,1 5,5 6,9 2,8 9,8 5,8Uruguay 38,2 35,0 38,9 40,8 43,0 38,5

Fuente: CEPAL, Anuario Estadístico, 1996.

Los efectos de la globalizacióny de la integración económicaen la situación laboral

Cambios en la composición del empleoLa apertura a la competencia internacional

p rovoca efectos laborales importantes. En pri-mer lugar, se espera que cambie la composi-ción del empleo, aumentando los porc e n t a j e sde fuerza de trabajo ocupada en la producciónde exportaciones y de bienes competitivos conimportaciones. El empleo decae en algunasactividades que no logran enfrentar la compe-tencia internacional, o que introducen tecnolo-gías modernas y competitivas pero menosintensivas en trabajo. En otras actividades, elempleo aumenta por inversiones adicionales yel inicio de nuevas producciones. El efectoneto depende en el mediano plazo en cadapaís de sus posibilidades de crear condicionesfavorables a la inversión y de la adopción depolíticas activas que contribuyan a la capacita-ción y reconversión productiva de la fuerza detrabajo.

Empleos de inferior calidad

En la experiencia de América Latina, auncuando – como ya se señaló – las exportacioneshan aumentado más rápido que el resto de lasactividades productivas, el resultado sobre elempleo no ha sido suficientemente dinámico:los efectos inmediatos fueron caídas en elritmo de crecimiento de la ocupación, y elcambio en la composición del empleo ha sidohacia una mayor participación de empleos deinferior calidad, subempleo y deterioro de lossalarios reales. Entre 1990 y 1996, cuatro decada cinco nuevos empleos se generaron en elsector informal, que no está relacionado gene-ralmente con las exportaciones o la pro d u c c i ó nde transables1.

Avances recientes

Para evaluar la evolución descrita hay quetener en consideración varios factores: por unlado, los avances en la integración y en lareducción de aranceles y restricciones no aran-celarias son todavía muy recientes en la mayo-ría de los países. Por otro lado, generalmentelas políticas de apertura se adoptaron conjun-tamente con medidas de ajuste macro e c o n ó-mico, que tuvieron un efecto recesivo en laactividad y el empleo. Finalmente, coincidie-ron con una situación pre d o m i n a n t e m e n t erecesiva en los países desarrollados durante

los primeros años de la década actual, lo quedebilitó los efectos positivos de la apertura.

Cabe esperar que a medida que aumente eli n t e rcambio derivado de la integración y dela inserción de los países latinoamericanos enla economía mundial, los efectos positivosnetos sobre el empleo tiendan a aumentar; sine m b a rgo, los cambios en los niveles y composi-ción del empleo que se derivan de una estrate-gia exportadora pueden ser lentos y costosos.Se re q u i e re por lo tanto prever la adopción depolíticas que faciliten la reasignación de los fac-t o res productivos en general, y especialmentede los trabajadores, y que reduzcan los costossociales del período de transición.

Grupos sociales débilesen un mercado incierto

Un segundo efecto de la apertura se refierea las relaciones laborales y al funcionamientodel mercado de trabajo. En el nuevo escenario,han cambiado profundamente las condicionesque prevalecían en las economías pro t e g i d a sde la competencia internacional. Ahora haymenos instancias para intervenir y administrarel mercado de trabajo y, por lo tanto, menosposibilidades de actuar en favor de los grupossociales más débiles; la competencia interna-cional establece los límites de las negociacio-nes y acuerdos, los cuales están condicionadosa los aumentos de productividad. Son condi-ciones «más duras», por cuanto el empleo y lossalarios dependen de la capacidad de competireficientemente.

En la evolución reciente de América Latina,el nuevo contexto de las relaciones laborales hadeterminado dos tipos de tendencias: por unaparte, un proceso de creciente informalizaciónde la fuerza de trabajo, de aumentos en los por-centajes de trabajadores sujetos a formas decontratos precarios y en nuevas modalidadesde subcontratación entre empresas. A través deesta «flexibilización de hecho», las empre s a shan procurado aumentar su capacidad deadaptación a un mercado incierto, cambiante ycompetitivo, pero esto ha significado tambiénvulnerar el derecho de los trabajadores a unempleo estable, seguro y bien re m u n e r a d o .

Tendencia positiva: diálogoy concertación social

Una segunda tendencia es hacia la bús-queda de nuevas fórmulas de relaciones labo-rales, que reconozcan las actuales condicionesen la economía y en el mercado de trabajo y, al

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mismo tiempo, que cautelen los derechos delos trabajadores, estimulen su participaciónc o m p rometida en la actividad productiva ycontribuyan a crear el clima de estabilidadlaboral y social que re q u i e re la inversión y eld e s a r rollo económico. Los avances que seestán efectuando en varios países de la re g i ó nen materia de diálogo y concertación social, enla incorporación de nuevos temas en las nego-ciaciones colectivas y en la capacitación y per-feccionamiento de los actores sociales hacia elcumplimiento de nuevas funciones son lasprincipales manifestaciones de esta tendenciap o s i t i v a .

Los temas laborales en el Mercosur

La mayor parte de los análisis efectuadosen la sección anterior, en cuanto a las conse-cuencias de la apertura y la ampliación delespacio económico en el mercado del trabajo,son aplicables a los países del Merc o s u r. Loque interesa presentar aquí son algunos linea-mientos para avanzar en la política de los paí-ses del Mercosur en relación con los aspectoslaborales y sociales dentro de un marco comu-n i t a r i o .

Una política de justicia social

El Tratado de Asunción, que dio origen alM e rc o s u r, contiene esencialmente disposicio-nes re f e rentes a la formación del merc a d oampliado pero no establece normas relativas alos trabajadores; sin embargo, casi desde elcomienzo de las negociaciones, los paísest u v i e ron plena conciencia de la necesidad deincorporar los aspectos sociales y laboralespara dar cumplimiento al objetivo de «acelerarel desarrollo económico con justicia social». Secreó el Subgrupo de Trabajo número 11, y ésteconstituyó ocho comisiones para examinar lasrelaciones del trabajo, empleo y migraciones,formación profesional, salud y seguridad en eltrabajo, previsión social y costos laborales ens e c t o res determinados y normas internaciona-les del trabajo. Las comisiones se orientaron alestudio comparado de la situación existente ya explorar posibilidades de armonización.

Posteriormente, en 1994, se firmó en OuroPrêto (Brasil) el Protocolo Adicional al Tratadode Asunción. Mediante el mismo se creó elF o ro Consultivo Económico-Social comoó rgano re p resentativo de los sectores económi-cos y sociales e integrado por igual número derepresentantes de los Estados parte. Tiene fun-ción consultiva y emite recomendaciones al

G rupo Mercado Común, el órgano ejecutivodel Mercosur.

En 1995, el Grupo Mercado Común re s o l-vió crear subgrupos de trabajo y grupos ad hoc.Uno de los subgrupos, el número 10, see n c a rga de los asuntos laborales, de empleo yde seguridad social. Este subgrupo creó en1996 tres comisiones: una para tratar los temasreferidos a las relaciones de trabajo; otra re l a-cionada con el empleo, las migraciones y lac a l i ficación y formación profesional, y otrapara examinar lo concerniente a la salud yseguridad en el trabajo, a la inspección del tra-bajo y a la seguridad social.

En las secciones siguientes se examinanalgunos de estos temas que tienen especialrelevancia para la política social y laboral delMercosur.

Estabilidad económica y social

El Mercosur abre oportunidades para incre-mentar el comercio, el producto y el empleo enlos países participantes; sin embargo, la mate-rialización de estas oportunidades no es auto-mática ni necesariamente igual entre los paísesy entre los sectores productivos. No basta laampliación del mercado sino que se re q u i e re ncondiciones adicionales que estimulen el desa-rrollo de nuevas inversiones. Es del interés delconjunto del Mercosur que estas condicionesse alcancen, lo cual determina diversas áre a spara la acción comunitaria.

Una historia prolongada de grandesdesajustes

Una posible área se relaciona con la estabi-lidad macroeconómica. Las experiencias deMéxico en 1994-1995, de A rgentina en 1995 yde Brasil en la actualidad muestran claramentelos efectos negativos que los desajustes en unode los países que participan en un proceso deintegración tienden a provocar en las corrien-tes de comercio, la inversión, el producto y elempleo.

En el caso de los países del Mercosur hayuna historia prolongada de grandes desajustesmacroeconómicos. En el cuadro 3 se muestranlas tasas de inflación y las variaciones de lostipos de cambio reales que han sido, especial-mente en los dos países más grandes delM e rcosur, no sólo muy considerables, sino fre-cuentemente de signo contrario, lo cual alteralas condiciones de precios y de competitivi-dad, y puede afectar a las inversiones y a losflujos del comercio en el mercado común.

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La necesidad de evitar las distorsiones y laincertidumbre que resulta de estos desequili-brios definen un área importante de accióncomunitaria a través de mecanismos de consultay armonización, e incluso de intervención, quepermitan mantener las fluctuaciones dentro delímites manejables y ofrecer un marco de estabi-lidad que estimule las inversiones.

Acuerdos de garantíapara las inversiones

Una segunda área se re fie re a las empre s a stransnacionales que se establecen en los paísesdel Merc o s u r. En los últimos años se apre c i auna creciente transnacionalización de empre-sas latinoamericanas constituidas por capitalesmixtos – regionales y de fuera de la región – oexclusivamente latinoamericanos. Es un pro-ceso relativamente nuevo cuya continuación ei n t e n s i ficación en el futuro puede contribuirsustancialmente a dinamizar la integración y eldesarrollo de nuevas inversiones. Para estimu-lar esta tendencia se re q u i e re una acción comu-nitaria para alcanzar acuerdos de garantía delas inversiones entre los países, que asegure nla estabilidad en el tratamiento aplicado y quecomplementen la liberalización del comercio yla armonización de políticas.

Movimiento de capitales y de personal

La empresa transnacional con inversionesdel Mercosur no sólo implica movimientos decapitales sino también traslados de ejecutivosde estas empresas y, en menor grado, de perso-nal especializado, que se constituyen en impor-

tantes actores del proceso de integración. Estoa b re un nuevo tema para la consideracióncomunitaria relacionada con una visión másinternacional del mercado laboral y que puedeincorporar diversas materias, incluso re f e re n t e sal salario y a las condiciones de trabajo.

La percepción de los trabajadores

Finalmente, una tercera área de acción serelaciona con la estabilidad social, que dependeen gran medida de la percepción de los trabaja-d o res de la equidad del proceso de desarro l l o .Un Mercosur socialmente justo se logra consalarios aceptables, condiciones de trabajo ade-cuadas y negociaciones colectivas equilibradas.Una acción comunitaria que re f u e rce las políti-cas nacionales mediante fondos y mecanismosde cooperación es necesaria para compensar yreinsertar a trabajadores desplazados y paragenerar nuevas fuentes de empleo.

Empleo, desempleo y salarios

La evolución de la oferta laboralen el Mercosur (1990-1995)

Durante los últimos siete años (e inclusodesde antes) la población de los países delM e rcosur ha crecido a una tasa bastante mode-rada, entre el 0,6 por ciento anual en Uruguayy el 1,7 por ciento en Brasil. La excepción hasido Paraguay, donde llegó al 2,7 por ciento.Para el conjunto de la subregión la tasa de cre-cimiento anual de la población se sitúa en el1,6 por ciento, una décima menos que en elconjunto de América Latina.

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C u a d ro 3. M e rc o s u r: variaciones de los índices de precios al consumidor y del tipo dec a mbio real efectivo de las exportaciones

País 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

ArgentinaPrecios al consumidor 174,8 387,7 4923,3 1343,9 84,0 17,5 7,4 3,9 1,6 0,4Tipo de cambio real 22,2 6,0 10,3 -30,1 -16,7 -7,0 -4,0 2,6 – –

BrasilPrecios al consumidor 394,6 2993,3 1863,6 1584,6 475,8 1149,1 2489,1 929,3 22,0 10,6Tipo de cambio real – -8,7 -24,3 -7,7 18,5 6,8 -12,0 -13,6 – –

ParaguayPrecios al consumidor 32,0 16,9 28,5 44,1 11,8 17,8 20,4 18,3 10,5 8,8Tipo de cambio real 8,0 3,7 5,6 -1,9 -13,1 4,8 2,7 1,0 – –

UruguayPrecios al consumidor 57,3 69,0 89,2 129,0 81,3 59,0 52,9 44,1 35,4 25,5Tipo de cambio real 3,2 7,6 -0,5 – -11,9 -4,8 -11,1 -2,1 – –

Fuente: CEPAL.

A pesar de ello, la población económica-mente activa (PEA) no agropecuaria de los paí-ses miembros del acuerdo ha aumentado atasas anuales relativamente altas que oscilane n t re el 1,9 por ciento en el Uruguay y el 5,8por ciento en el Paraguay, con tasas interme-dias en A rgentina (3,2 por ciento) y Brasil (2,7por ciento). La PEAde la subregión en su con-junto ha aumentado en un 2,8 por cientoanual, casi medio punto porcentual menos quela de América Latina.

El aumento de la PEA a tasas sensiblementem a y o res que las de la población se debe nosólo a las altas tasas de crecimiento demográ-fico de veinte años atrás, sino también a uns i gn i ficativo aumento de las tasas de p a r t i c i p a-ción urbana, especialmente a partir de 1993.Así, en A rgentina la tasa llegaba al 63,9 porciento en 1990 y se elevó al 66,5 por ciento en1993, al 68,5 por ciento en 1996 y al 67,4 porciento en 1996. Paraguay y Uruguay siguieronun comportamiento similar. En el primer caso,la tasa se situó en casi el 61 por ciento en 1990,se elevó a cerca del 63 por ciento en 1993 y al70,5 por ciento en 1995. En Uruguay pasó delcasi 60 por ciento en 1990 a cerca del 61 porciento en 1994, y al 62 por ciento en 1996. Sóloen Brasil la tasa de participación muestra unatendencia declinante, pasando del 63,8 porciento en 1990 al 58,7 por ciento en 1993, y acerca del 60 por ciento en 1996.

La evolución de la demanda de trabajoen el Mercosur (1990-1996)

Durante los últimos siete años, la demandade empleo no agropecuario por parte de losd i f e rentes sectores económicos aumentó a tasasi n f e r i o res a las de la oferta en el caso de A rg e n-tina (1,3 por ciento de crecimiento anual de laocupación frente a un 3,2 por ciento de aumentode la PEA), Brasil (2,5 por ciento y 2,7 por

ciento, respectivamente) y Uruguay (1,2 porciento y 1,9 por ciento). Lo contrario ocurrió enParaguay (5,8 por ciento y 5,6 por ciento). Dadoel mayor tamaño poblacional de A rgentina yBrasil, el comportamiento de la oferta y lademanda laboral en ambos países determinóque para el Mercosur en su conjunto la ocupa-ción no agropecuaria aumentase a una tasa (2,4por ciento anual) inferior a la de la PEA (2,8 porciento), comportamiento similar al del conjuntode América Latina (véase el cuadro 4).

Si bien el aumento de la ocupación ha sidoi n s u ficiente para responder al crecimiento de laoferta de trabajo, el mismo ha sido inferior al delP roducto Interior Bruto (PIB) en todos los casos,excepto en el Paraguay. Como resultado, la pro-ductividad media de la mano de obra se hai n c rementado significativamente en A rg e n t i n a(3,5 por ciento anual) y Uruguay (2,6 por ciento),y más modestamente en Brasil (0,1 por cientoanual) y la subregión (1,1 por ciento). Sólo en elcaso de Paraguay se observa una importantecaída de la productividad (-3,0 por ciento anual).

Crecimiento del sector informal

P e ro si la insuficiente creación de puestosde trabajo es ya un serio problema, éste seagrava si se considera que la mayor pro p o r-ción de los nuevos puestos de trabajo (apro x i-madamente el 97 por ciento) correspondió aactividades de baja productividad en el sectorinformal. Es por ello que en el conjunto de lospaíses del Mercosur el sector informal, quegeneraba en 1990 el 51 por ciento del total depuestos de trabajo, genera ahora algo más del56 por ciento. Este aumento del sector informales alto en Argentina, Brasil y Paraguay, y muypequeño en Uru g u a y. En consecuencia, losnuevos puestos de trabajo demandados por laeconomía del Mercosur no sólo han sido insu-ficientes sino que, en general, también han

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Cuadro 4. Población, producción, empleo y productividad. Tasas de crecimiento anual(1990-1996)

País Población PIB PIB per cápita PEA* Ocupados* Productividad*

Argentina 1,2 4,8 3,3 3,2 1,3 3,5Brasil 1,7 2,6 1,2 2,7 2,5 0,1Paraguay 2,7 2,8 0,2 5,6 5,8 -3,0Uruguay 0,6 3,8 3,2 1,9 1,2 2,6Mercosur 1,6 3,5 3,0 2,8 2,4 1,1América Latina 1,8 3,1 1,4 3,2 2,8 0,3

* No incluye sector agropecuario.Fuente: Elaboración de la OIT basada en informaciones oficiales de los países.

sido de mala calidad, pues de los aproximada-mente 8,2 millones de nuevos empleos genera-dos en el período 1990-1996, algo más de 7,9millones corre s p o n d i e ron al sector informal ysólo 225.000 al formal.

Escaso dinamismo del sector privado

¿ A qué se debe este comportamiento delsector moderno? En primer lugar, a la impor-tante reducción de empleo en el sector público,donde los puestos de trabajo se re d u j e ron enc e rca de 408.000 durante el período. Ensegundo lugar, al escaso dinamismo que encuanto a la generación de empleo mostró elsector privado moderno, que en ese lapso detiempo generó sólo 633.000 empleos netos.

Privatización y modernizacióninstitucional

Las razones para la reducción del empleopúblico son conocidas: por una parte, la priva-tización de muchas empresas públicas; por laotra, la reducción de empleo en el Gobiernocentral y en instituciones públicas autónomascomo consecuencia tanto de la política de eli-minación del déficit fiscal como de los pro c e-sos de modernización institucional.

Comportamientos diferenciadospor sectores

Por su parte, la limitada capacidad de gene-ración de empleo en el sector privado obedecea los comportamientos bien difere n c i a d o sentre sectores. Mientras que en los sectores delc o m e rcio, de servicios y en el sector exporta-dor no tradicional ha aumentado la demandade mano de obra, en los sectores pro d u c t o re sde bienes transables se ha reducido empleocomo parte de la estrategia para aumentar lap roductividad y la competitividad y de esamanera hacer frente a las nuevas condicionescreadas tras la apertura comercial.

Así, la información disponible sobre la evo-lución del nivel de empleo en el sector manu-f a c t u re ro muestra que durante el períodoanalizado, éste se redujo tanto en A rg e n t i n a( -3,2 por ciento anual) como en Brasil (-4,6 porciento). Reducción mayor a la del número dehoras trabajadas (-2,4 y -3,6 por ciento, respec-tivamente), lo que muestra que los aumentosde productividad (6,6 por ciento y 6 por cientoanual, respectivamente) se lograron en granmedida con menos personas trabajando mástiempo.

Racionalización, trabajadores jóvenesy tecnologías ahorradoras de manode obra

Tres son los argumentos a los que general-mente se re c u r re para explicar por qué ele m p resario industrial debió reducir empleocomo un medio para elevar la productividad ypor qué, una vez lograda la adaptación a lasnuevas condiciones generadas por la aperturay alcanzadas altas cuotas de crecimiento, lademanda de empleo es tan baja. Primero, por-que la cantidad de trabajadores con que conta-ban las empresas estaba sobre d i m e n s i o n a d adurante el período de protección de la industrianacional; pero una vez eliminada esa pro t e c-ción, la empresa se vería obligada a racionalizarel número de trabajadores. Segundo, porque lae m p resa opta por despedir a trabajadores conmuchos años de servicio y con alto costo labo-ral para contratar a (menos) trabajadores jóve-nes con menos experiencia pero con mayornivel de calificación profesional y a un costorelativo menor. Finalmente, porque las nuevastecnologías adquiridas por las empresas parahacer frente a la competencia externa son másahorradoras de mano de obra, lo que hace quelas elasticidades producto-empleo sean ahoras i g n i ficativamente más bajas que antes de laapertura.

Es muy probable que todos estos arg u m e n-tos sean válidos. Sobredimensionada o no lacantidad de trabajadores, lo cierto es que enla actualidad muchas empresas están pro d u-ciendo más con menos trabajadores y con unarenovada organización de los pro c e s o s .

Comportamiento del producto:factor decisivo

También es cierto que la contratación det r a b a j a d o res por tiempo determinado o atiempo parcial ha aumentado como conse-cuencia de los incentivos legales otorgados enlos últimos años para promocionar este tipo decontratos; incentivos que incluyen limitacionessalariales en unos casos y exoneraciones dedeterminadas cargas laborales en otros. Losresultados de una investigación que está reali-zando la Oficina Regional de la OIT sobre estetema muestran que, por ejemplo, en Argentinahacia abril de 1997 cerca del 7 por ciento delempleo total en empresas privadas urbanasc o r responde a este tipo de contratos, porc e n-taje que se estima llegaba a sólo el 4 por cientoen 1995 y el 2 por ciento en 1990. En Colombia,los asalariados temporales re p resentaban el

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15,7 por ciento del total de asalariados en 1990y el 18 por ciento en 1996. Sin embargo, esteaumento de las contrataciones por tiempodeterminado, además de ser inferior al que seesperaba por parte de quienes diseñaron estapolítica en los respectivos países, no siempreha dado lugar a un aumento del volumen deempleo preexistente, sino, en muchos casos, auna sustitución de trabajadores con difere n t e smodalidades de contrato. El resultado neto hasido, como se señaló anteriormente, un incre-mento muy modesto del empleo total en lossectores transables. Esta situación muestra queen el período reciente, y en el contexto de polí-ticas de reducción de los costos laborales, elc recimiento del empleo en estos sectores hadependido mucho más del comportamientodel producto que de los esfuerzos para reducirel costo del trabajo 2.

La nueva tecnología invertidaen bienes y servicios

Por lo que respecta a la modernización tec-nológica es cierto que ella re p resenta un aho-r ro de capital que puede ser utilizado paraefectuar nuevas inversiones y con ello generar

empleo, de manera tal que el efecto neto de lamodernización no sea necesariamente una pér-dida de empleo agregado. Sin embargo, estainversión posiblemente se oriente hacia secto-res menos afectados por la apertura (es decir,los pro d u c t o res de bienes y servicios no tran-sables) y que en el sector manufacture ro lamodernización tecnológica sí dé lugar a unapérdida neta de empleos.

El desempleo en el Mercosur

El aumento de la oferta laboral a tasass u p e r i o res a las de la demanda trajo como con-secuencia un aumento del desempleo enA rgentina, Brasil y Uru g u a y, lo que hizo que, apesar de la reducción del mismo en Paraguay,la tasa de desempleo en el Mercosur pasara del5,1 por ciento en 1990 al 8,8 por ciento en 1996(véase el cuadro 5).

Jóvenes, mujeres y habitantesde las grandes ciudades

El desempleo afecta principalmente a losjóvenes y mujeres de las grandes urbes. Así, eldesempleo juvenil alcanza niveles que dupli-

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Cuadro 5. Desempleo abierto urbano (porcentajes)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

TotalArgentina 7,5 6,5 7,0 9,6 11,5 17,5 17,3Brasil 4,3 4,8 4,9 5,4 5,1 4,6 5,4Paraguay 6,6 5,1 5,3 5,1 4,1 5,6 5,5Uruguay 9,2 8,9 9,0 8,4 9,2 10,8 12,4Mercosur* 5,1 5,5 5,6 6,6 7,0 7,9 8,8

JuvenilArgentina (15-24) 15,2 12,3 13,0 – 21,2 30,1 29,9Brasil (18-24) – 9,1 11,2 10,3 9,6 9,3 11,2Paraguay (15-19) 18,4 9,0 14,1 9,8 12,3 10,8 –Uruguay (14-24) 26,6 25,0 24,4 23,3 25,5 26,6 29,4

MujeresArgentina 7,3 6,2 7,1 12,7 14,5 22,3 –Brasil – 4,9 6,2 5,6 5,3 4,9 6,5Paraguay 6,5 4,7 3,8 4,5 3,7 5,7 –Uruguay 11,8 11,3 11,9 11,0 12,0 13,7 15,5

CiudadesBuenos Aires 7,3 5,8 6,7 10,1 12,1 18,8 –Sao Paulo 4,6 5,5 5,4 5,8 5,4 5,2 –Asunción 6,6 5,1 5,3 5,1 4,1 5,6 –Montevideo 9,2 8,9 9,0 8,4 9,2 10,8 –

*Promedio ponderado.Fuente: Elaboración de la OIT basada en informaciones oficiales de los países.

can la tasa de desempleo urbano pro m e d i o( A rgentina y Brasil) e incluso la llegan a tri-plicar en algunos años (Paraguay y Uru g u a y ) .Por su parte, la tasa de desempleo de lasm u j e res es entre 1,5 y 2,0 veces mayor que ladel promedio nacional, excepto en Paraguay,donde es menor debido posiblemente a lamenor incorporación de las mujeres al mer-cado de trabajo. En lo que al desempleo u r b a n ose re f i e re, se observa que, excepto en A s u n-c i ó n3, en las demás grandes capitales de lospaíses del Mercosur la tasa de desempleo esligeramente superior a la tasa de desempleourbano a nivel nacional.

En consecuencia, el perfil de la mayor partede los desempleados en la subregión respondea la característica de una persona joven, conmayores probabilidades de que sea mujer, quehabita en una gran ciudad.

Familias de más bajos ingresos

Un aspecto del problema del desempleoque, por conocido, no debe dejar de mencio-narse es que afecta principalmente a las fami-lias de más bajos ingresos, aquellas que seencuentran en situación de indigencia. Lascifras de la CEPA L4 muestran que en 1992 latasa de desempleo en la población del primerquintil de la distribución del ingreso fue del18,6 por ciento en A rgentina (la tasa nacionalurbana fue en ese año del 7,0 por ciento), enBrasil cerca del 12 por ciento (4,9 por cientola tasa nacional), en Paraguay del 13,5 porciento (5,3 por ciento la tasa nacional) y en U ru-guay del 15,9 por ciento (9,0 por ciento la tasanacional).

Los salarios

La evolución de los salarios reales duranteel período 1990-1994 muestra una cierta re c u-peración de los mismos, tanto si se trata de lossalarios mínimos como de los industriales(véase el cuadro 6).

Leve incremento del salario mínimo

Los salarios mínimos aumentaron apre c i a-blemente en A rgentina (11,8 por ciento anual)y Brasil (3,7 por ciento). Sin embargo, enA rgentina y Brasil siguen siendo entre un 20 yun 30 por ciento inferiores al nivel alcanzadoen 1980. En Paraguay y Uruguay el salariomínimo real se contrajo en un 2 por ciento y 8por ciento anual, respectivamente. A pesar dela contracción observada en Paraguay, el sala-rio mínimo real actual es superior al de 1980en un 17 por ciento, no así en Uru g u a y, dondeen la actualidad no llega a la mitad del nivelque tenía en 1980. En el conjunto de la subre-gión, el salario mínimo ponderado muestra unl i g e ro incremento de 1,5 por ciento anual.

Por su parte, los salarios medios en el sec-tor industrial se mantuvieron constantes enA rgentina (donde en 1996 el salario mediosectorial equivalió a sólo el 75 por ciento delde 1980) y en Paraguay. En Brasil aumentófuertemente (5,1 por ciento anual) y experi-mentó un incremento muy leve (0,6 por cientoanual) en Uru g u a y. Para el conjunto de las u b región, el salario medio industrial ponde-rado se incrementó en un 4,4 por ciento anual,debido sin duda al aumento observado enB r a s i l .

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Cuadro 6. Salarios reales (1980 =100)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

MínimosArgentina 40,2 52,9 45,3 70,0 81,1 78,4 78,3Brasil 55,4 64,8 56,5 63,9 60,8 67,1 68,9Paraguay 132,1 125,7 114,7 110,2 113,2 112,8 117,1Uruguay 68,8 62,9 60,0 51,5 46,0 42,9 41,7Mercosur 74,0 77,2 72,0 76,6 78,4 79,2 81,0

IndustrialesArgentina 75,0 76,0 77,0 75,7 76,5 75,6 75,5Brasil 96,7 90,9 101,7 108,7 113,4 124,2 130,4Paraguay 102,4 97,7 93,8 93,6 95,4 100,8 100,7Uruguay 110,8 115,8 117,5 123,8 122,9 115,5 114,9Mercosur 94,2 90,4 99,0 104,5 108,6 116,7 121,9

Fuente: Elaboración de la OIT basada en informaciones oficiales de los países.

En resumen, el comportamiento del merc a d ode trabajo de los países del Mercosur durante elperíodo 1990-1996 se caracterizó por:

• un aumento aún alto de la oferta laboralcomo resultado, en gran medida, del cre c i-miento de la tasa de participación, especial-mente la femenina;

• una insuficiente generación de empleo queha provocado un mayor nivel de desem-pleo, que es más intenso entre los jóvenes,las mujeres y los habitantes de las grandesciudades;

• una concentración de los nuevos puestosde trabajo en el sector informal, como re s u l-tado tanto de la reducción del empleopúblico como de la escasa demanda de tra-bajo generada por la empresa privadamoderna;

• un crecimiento del número de asalariadoscontratados por tiempo determinadomayor que el número de trabajadores concontrato indefinido, lo que modificó lacomposición del empleo asalariado; y

• una recuperación de los salarios reales enmuchos de los países, pero con tasas de cre-cimiento inferiores a las de la pro d u c t i v i-dad, de manera tal que se han logradoganancias de competitividad en los sectore stransables más representativos.

Costos laborales y competitividad

En el contexto del Mercosur, el crecimientode la actividad económica y del empleo depen-den a medio plazo de la capacidad de cadapaís para enfrentar la competencia, tanto den-t ro de sus fronteras nacionales como en losdemás países del mundo.

La competitividad es resultado de los cos-tos relativos de un conjunto de factores y de sup roductividad. Inciden los costos laboralesjunto con otros, como son los de la energía, lasmaterias primas, la tecnología, el transporte yel capital de trabajo, principalmente.

¿En qué forma influyen los costos laboralesen la competitividad de los países del Merc o s u r ?

Comparación de la productividadcon el costo del trabajo

En general, la información disponibleindica que los salarios tienden a ser más altosen A rgentina y sustancialmente más bajos enP a r a g u a y5. Pero para evaluar el efecto en lacompetitividad no es suficiente considerar loscostos del trabajo, sino que es necesario com-pararlos con la productividad.

El cuadro 7, basado en una investigaciónreciente de la OIT6, presenta los costos labora-les por hora en la industria manufacturera devarios países, entre ellos, A rgentina, Brasil yU ru g u a y, y los relaciona con la pro d u c t i v i d a dpor hora de trabajo.

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C u a d ro 7. Costos laborales y productividad en la industria, 1995 (en dólares estadounidenses)

País Costo laboral Productividad Costo laboralpor hora por hora por unidad de producto

Estados Unidos 17,30 46,50 0,37Corea del Sur 5,60 22,40 0,25Alemania 27,50 – –Argentina 5,96 24,00 0,25Brasil 4,65 15,10 0,31Uruguay (1992) 2,37 12,50 0,19

Fuente: Estadísticas oficiales de la OIT.

Cuadro 8. Productividad del trabajo (Estados Unidos 1992 =100)

País Siderurgia Alimentario Banca Telecomunicaciones1

Argentina 30 52 19 55Brasil 44 29 31 59América Latina2 37 34 29 801 Sin ajustar por diferencia de calidad. 2 Ponderado por empleos.Fuente: McKinsey Global Institute, 1994.

E n t re los países del Mercosur para los cua-les se dispuso de información, Argentina tienecostos laborales más altos, pero la re l a c i ó ncambia al considerarlos por unidad de pro-ducto. La mayor productividad de una hora detrabajo en A rgentina revierte la relación conrespecto a Brasil y reduce la diferencia con res-pecto a Uruguay.

Grandes diferenciales de productividadcon respecto a los Estados Unidos

Estos antecedentes son globales y no repre-sentan la situación de competitividad en ramase s p e c í ficas o en otros sectores. No obstante,hay otros estudios para industrias determina-das. Una investigación sobre cuatro sectore s– s i d e ru rgia, alimentario, banca y telecomuni-caciones – que incluye, entre otros países de laregión, a A rg e n t i na y Brasil corrobora los gran-des diferenciales de productividad respecto a losEstados Unidos. Entre los dos países del Merc o-sur, en tres de los cuatro sectores, Brasil tieneuna mayor productividad (véase el cuadro 8)7.

Tanto los antecedentes globales como losreferidos a sectores específicos constituyen indi-c a d o res de que los problemas de competitivi-dad no dependen esencialmente de los costosdel trabajo sino que influyen más los niveles dep roductividad y otros factores. Entre ellos, nohay duda de que el rezago del tipo de cambioen la mayoría de los países del Mercosur haafectado la competitividad en mayor medidaque la evolución de los costos laborales.

Acuerdos sectoriales previstos

Una acción comunitaria dirigida a definir ya aplicar una estrategia de incrementos de pro-ductividad y competitividad podría incorpo-rarse en los acuerdos sectoriales previstos en elTratado de Asunción. Asimismo, una accióncomunitaria es posible para estimular y apoyarel desarrollo exportador de micro e m p re s a s ,que en los cuatro países concentran una partesustancial de la fuerza de trabajo.

Formación, capacitación y reconversiónlaboral

En el contexto del Mercosur, la formación ycapacitación de la fuerza de trabajo es unavariable clave en varios aspectos diferentes.

En primer lugar, es una condición necesariapara que se materialicen las potencialidadesdel Merc o s u r, en la creación de nuevas pro d u c-ciones y empleos y en el aumento de la efic i e n-

cia y competitividad de los existentes. Ensegundo lugar, es un medio para facilitar lareubicación productiva de trabajadores despla-zados como consecuencia de los cambios en lacomposición y estructura productiva resultan-tes de la ampliación del mercado y de la intro-ducción de nuevas tecnologías. En tercer lugar,una fuerza laboral más capacitada y pro d u c-tiva posibilita incrementos de re m u n e r a c i o n e sy mejorías en las condiciones de trabajo, en lad i rección de un desarrollo equitativo y con jus-ticia social.

La formación como parte de la políticade empleo

Durante los últimos años, los sistemas deformación profesional en los países del Mer-c osur han comenzado un proceso intenso dere f o r m a s8. En A rgentina, la Ley de Empleoincorporó la formación profesional como partede la política de empleo bajo la re s p o n s a b i l i-dad del Ministerio del Trabajo. Se creó elFondo Nacional de Empleo, del cual se desti-nan recursos para la reconversión laboral y lacapacitación de los trabajadores.

En Brasil, las empresas han asumido la re s-ponsabilidad principal para la formulación yejecución de los programas de formación pro f e-sional. Las principales instituciones son el Ser-vicio Nacional de A p rendizaje Industrial(SENAI), el Servicio Nacional de A p re n d i z a j eC o m e rcial (SENAC) y el Servicio Nacional deA p rendizaje Rural (SENAR), ligados a la pro-ducción industrial, comercial y rural re s p e c t i v a-mente. La modernización de estas institucionesse dirige a prestar servicios competitivos ded e s a r rollo tecnológico, asesoría, información yp roducciones especializadas, lo cual les permitetener un contacto más estrecho con las empre-sas y precisar sus necesidades de trabajo califi-cado. El Ministerio de Trabajo ha procurado lavinculación de la capacitación, el seguro dedesempleo y la intermediación laboral.

La formación dual, modelo alemán

En Paraguay, la formación pro f e s i o n a lextraescolar está a cargo del Servicio Nacionalde Promoción Profesional, que es un órg a n osemiautónomo vinculado al Ministerio del Tr a-bajo. Se ha orientado hacia una creciente des-centralización y flexibilización que le permitecelebrar convenios con organismos privados.Se le ha dado especial importancia a la forma-ción dual, siguiendo el modelo alemán en laindustria y el comercio.

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En Uruguay, la capacitación y la formaciónp rofesionales son esencialmente funcionespúblicas vinculadas con la educación. La crea-ción del Consejo de Capacitación Profesional yel funcionamiento de las ONG han apro x i-mado la formación profesional a las necesida-des de las empresas y a la demanda de sectore sno cubiertos por las instituciones públicas. Seha establecido un Fondo de ReconversiónLaboral para financiar el Programa de Recon-versión Laboral, con el fin de adaptar la forma-ción a los requerimientos de la re c o n v e r s i ó np roductiva y la integración económica, que tie-nen una administración tripartita. Es el únicopaís del Mercosur que cuenta con un pro c e d i-miento de certificación ocupacional, que re c o-noce al trabajador las habilidades y destre z a sadquiridas, sin tener en cuenta el origen dela p re n d i z a j e9. Se dan cursos de re c a l i ficación alos beneficiarios del seguro de desempleo.

Un puente entre el sistema educativoy el trabajo

Si bien sigue habiendo problemas difere n-tes en materia de recursos humanos, muchosson compartidos por los países, y los re q u e r i-mientos que plantean las nuevas condicionesdel mercado son relativamente similares: toda-vía hay zonas con elevadas tasas de analfabe-tismo en Brasil y Paraguay, y en los cuatropaíses se necesita un esfuerzo muy considera-ble para mejorar la calidad de la educación entodos los niveles. Hay una necesidad compar-tida de aumentar la vinculación entre el sis-tema educativo y el trabajo, principalmente endos aspectos: primero, que el sistema educa-tivo mejore la formación de competencias bási-cas que faciliten la inserción de los egre s a d o sen las actividades productivas, y, segundo, queel sistema educativo entregue a los egre s a d o selementos mínimos de formación práctica ya p rendizaje. Los sistemas de capacitación labo-ral requieren una mayor descentralización queaumente la participación de las empresas y delos trabajadores para nuevos desarrollos de lossistemas duales. Se necesita mejorar los centro sde formación especializada como alternativa alas universidades y la organización de nuevoscursos breves de especialización.

Capacitación laboral para los jóvenes

Los países comparten el problema de laincorporación de los jóvenes al mercado deltrabajo, que está estrechamente vinculado altema de la capacitación. El diseño y la aplica-

ción de programas de empleo y capacitaciónlaboral, que tengan en consideración la hetero-geneidad de situaciones y aspiraciones de losjóvenes, es una preocupación común a todoslos países del área. De hecho, Argentina y Bra-sil ya tienen en marcha programas de este tipoy Uruguay los iniciará muy pronto.

Un alto porcentaje de la fuerza de trabajodel Mercosur está en actividades informales yen micro e m p resas urbanas y rurales. Sere q u i e re una organización especial, con pre e-minencia de instituciones locales y re g i o n a l e s ,para acceder con capacitación a estos sectores,y habilitarlos para que se incorporen a la rees-tructuración productiva.

Intensificar los esfuerzos nacionalesmediante la colaboración

Una política de formación de re c u r s o shumanos y capacitación en el Mercosur haríaposible el reforzamiento re c í p roco de losesfuerzos nacionales en los aspectos indica-dos. La construcción de esa política podríainiciarse aumentando la colaboración en d i-versos ámbitos: colaboración entre institucio-nes de capacitación públicas y privadas; entreuniversidades; entre sectores y empresas pro-ductivas; entre organizaciones de cúpula det r a b a j a d o res y empleadores. Una forma evi-dente de cooperación es el intercambio deinformaciones que permita adoptar en otro spaíses experiencias nacionales exitosas. Sepodrá avanzar en el intercambio de conteni-dos curriculares y de sistemas de org a n i z a-ción, incentivar el establecimiento de pro g r a m asde becas y acuerdos de intercambio de estu-diantes y pro f e s o res e iniciar el desarrollo dep royectos conjuntos.

Un sistema de reconocimiento de certific a-ción de capacidades y de estudios y títulosp rofesionales es una condición para permitir lac i rculación de factores productivos que esta-blece el Tratado del Mercosur.

Seguridad social10

Independientemente del proceso de globa-lización e integración, los sistemas de seguri-dad social en los países del Mercosur seencuentran en una etapa de examen y re f o r m a .A rgentina, Brasil y Uruguay están entre losp r i m e ros países de América Latina que adop-t a ron regímenes de seguridad social y quemayor cobertura poblacional han alcanzado.No obstante, también están entre los paísesque han tenido la seguridad social más defic i-

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taria; problemas derivados de aumentos acen-tuados en los egresos, en parte por la pro l o n-gación de la esperanza de vida, junto conreducciones en los ingresos reales durante lar-gos períodos de inflación y dificultades en laadministración de los fondos, han dado origenal inicio de reformas o a estudios y pro y e c t o scon este propósito. El Mercosur es un factoradicional a tener en consideración para adop-tar criterios comunes.

Armonización de las prestaciones

Un primer tema es el de la armonizaciónpara reducir diferencias en cuanto a los mon-tos y fuentes de financiación y a los niveles delas prestaciones. A p roximar los costos de laseguridad social tiene interés por la incidenciaque puedan tener en los costos totales del tra-bajo y en la competitividad. La armonizaciónde las prestaciones tiene un propósito social dereducir desigualdades en las condiciones devida y de trabajo.

La información disponible en cuanto a loscostos de la seguridad social y otros benefic i o scomo porcentaje de los salarios muestra queson, en el promedio del Merc o s u r, en torno al68 por ciento de los salarios pagados y al 84por ciento de los salarios netos percibidos porel trabajador. En Brasil y Uruguay los costosmás o menos coinciden con el promedio, entanto que en A rgentina son cerca de un 12 porciento más altos y en Paraguay un 13 por cien-to más bajos11.

El objetivo no es igualarlas condiciones

Como se puede apre c i a r, los costos indica-dos son un porcentaje importante de los cos-tos totales del trabajo y existen difere n c i a l e ssignificativos entre los países. Sin embarg o ,como se indicó anteriormente, su real inciden-cia en la competitividad parece ser re d u c i d a .Desde el punto de vista económico, el objetivono es, por lo tanto, igualar las condicionese n t re los países.

En relación con las prestaciones, tampocohay un criterio de igualación. Un proceso gra-dual de armonización podría basarse en esta-blecer condiciones mínimas de pro t e c c i ó nsocial que, al menos, aseguren el nivel prome-dio alcanzado y eviten que se busque aumen-tar la competitividad en el deterioro de laseguridad social; por encima de los nivelesa c o rdados, los países podrían establecer losregímenes que estimen adecuados.

Derechos adquiridosde los trabajadores migrantes

Un segundo tema es el perfeccionamientode acuerdos para permitir a los trabajadore smigrantes beneficiarse, en el país de re s i d e n-cia, de sus derechos adquiridos o en curso deadquisición y garantizarles sus prestaciones. Elprincipio básico en este tema es el de igualdadde trato entre nacionales y no nacionales. Hayque tener en cuenta que una parte de lascorrientes migratorias es ilegal, por lo que seencuentra excluida generalmente de la protec-ción de la legislación del trabajo, no tieneacceso a la seguridad social ni forma parte delas organizaciones sindicales. Es un pro b l e m aque re q u i e re una atención comunitaria paraestablecer mecanismos y modalidades deregularización. Sobre esta materia el Subgrupo10 llegó a un A c u e rdo Multilateral de Seguri-dad Social del Mercado Común del Sur. Estea c u e rdo, que será presentado al Grupo delMercado Común, establece como norma gene-ral que «la legislación aplicable (en materia deseguridad social) será la del lugar donde re a-lice la actividad el trabajador» (artículo 4).

El acuerdo administrativo mencionado enel A c u e rdo Multilateral de Seguridad Socialestablece (artículo 6) que «para la concesión delas prestaciones contributivas por vejez, edadavanzada, invalidez o muerte, [serán] observa-das las siguientes reglas:

a) cada Estado Contratante considerará losperíodos cumplidos y certificados por elo t ro Estado, siempre que no se superpon-gan, como períodos de seguro o cotización,conforme a su propia legislación;

b) los períodos de seguro o cotización cumpli-dos antes del inicio de la vigencia del Con-venio serán considerados sólo cuando eltrabajador tenga períodos de trabajo a cum-plir a partir de esa fecha;

c) el período cumplido en un Estado Contra-tante, bajo un régimen de seguro volunta-rio, solamente será considerado cuando nosea simultáneo con un período de seguro ocotización obligatorio cumplido en otroEstado».

De ratificarse, el acuerdo constituiría unamplio campo para la cooperación entre loso rganismos nacionales responsables de laseguridad social. Especialmente en la determi-nación de metas comunes, por la definición delos sistemas aplicables, en aspectos de admi-

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nistración, cálculo actuarial, colocación yadministración de los fondos recaudados, y enlos medios para avanzar en la universalizaciónde la protección social.

Movilidad de los trabajadores

M e rcosur implica la libre circulación de fac-t o res productivos, pero el Tratado de Asunción yel Protocolo de Ouro Prêto no establecen pro c e-dimientos o plazos para su perfeccionamiento.

Las migraciones entre países del Merc o s u rhan sido históricamente importantes y es pre-visible que así continúen en el merc a d ocomún. A rgentina y Brasil son los principalesre c e p t o res de las corrientes migratorias: acomienzos de la década pasada, la mayorparte de los inmigrantes de A rgentina pro v e-nía de América Latina y la mitad de éstos eranparaguayos (35 por ciento) y uru g u a y o s( 1 5 por ciento)1 2.

Es poco probable una eliminaciónrápida de las restricciones

Considerando la situación del mercado deltrabajo en los cuatro países, que tienen nivelesaltos de subutilización de su fuerza laboral,p a rece improbable que se acuerde una rápidaeliminación de restricciones al movimiento det r a b a j a d o res. En el Subgrupo 11 (Comisión 3)se avanzó en el intercambio de informacionesy primó un criterio de avanzar en forma gra-dual. El actual Subgrupo 10 continúa con eltratamiento del tema a través de una de las tre scomisiones creadas.

Una propuesta de etapas sucesivas planteacomenzar reconociendo a los trabajadores ori-ginarios de otros países del Mercosur un dere-cho pre f e rente a ocupar puestos de trabajopara los cuales no hubiera oferta de trabajado-res nacionales después de un plazo determi-nado. En una segunda etapa se podríaestablecer la libertad de acceso como re g l ageneral, salvo los casos de salvaguardia paras e c t o res o regiones que tuvieran excedentes demano de obra nacional. En una tercera etapahabría plena libertad de circulación pero, tra-tándose de trabajadores dependientes, sujeta ala condición de que tengan un contrato pre v i oa su traslado1 3. La libertad de desplazamientoincluye la de establecerse y emprender activi-dades lucrativas en cualquier parte del territo-rio del Merc o s u r, la libre prestación deservicios desde un país en beneficio de unindividuo o empresa con domicilio en otropaís, el reconocimiento de los derechos de

seguridad social y el mismo tratamiento que alos nacionales y el reconocimiento de títulos yaptitudes pro f e s i o n a l e s .

Normas y legislación laboral

Un campo para la cooperacióncomunitaria

Como ya se señaló, una de las comisionesconstituidas por el ya desaparecido Subgru p ode Trabajo 11 avanzó en seleccionar un con-junto de convenios de la OIT cuya ratific a c i ó npor todos los países del Mercosur pro p o rc i o n a-ría una base jurídica mínima común. A d e m á sde la ratificación, existe un claro interés generalen que cada uno de los países del Merc o s u rperfeccione la aplicación de estas normas, locual define un campo para la cooperacióncomunitaria. Sin embargo, el actual Subgru p o10 ha abandonado, al menos temporalmente, eltratamiento del tema de las normas internacio-nales del trabajo concentrando su atención, talcomo ya se señaló, en el empleo, las migracio-nes, la calificación y formación profesional, lasalud y seguridad en el trabajo, la inspección yla seguridad social. Aun así, en la constru c c i ó nde una base jurídica común en materia laboralcaben varias alternativas que deberían serexploradas: una posibilidad es que los paísesdecidan simplemente confiar en los mecanis-mos establecidos en la OIT para el control de laaplicación de las normas en cada uno de ellos,de acuerdo con los procedimientos generales.Un inconveniente de esta alternativa es laperiodicidad de los comentarios, que flu c t ú ae n t re dos y cinco años según el convenio deque se trate. Una alternativa puede consistir enaplicar canales específicos del Mercosur para elseguimiento y apoyo a la aplicación de las nor-mas, que permitan la cooperación y la asisten-cia técnica re c í p roca entre los países, ymecanismos de consulta para atender situacio-nes específicas. Una alternativa intermediapodría consistir en utilizar los pro c e d i m i e n t o sde la OIT, pero con un tratamiento diferente delde la Comisión de Expertos en Aplicación deConvenios y Recomendaciones, para conside-rar exclusivamente las normas en relación conlos países del Merc o s u r.

Trabajadores sin protección

La aplicación de los Convenios y de la legis-lación laboral no es independiente del nivel ded e s a r rollo y de la estructura del empleo en lospaíses. En el Merc o s u r, más de la mitad de la

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fuerza de trabajo se ubica en el sector informal,como trabajadores independientes, del serviciodoméstico o en empresas pequeñas. Estos tra-b a j a d o res están en un elevado porc e n t a j eexcluidos de la protección de las normas y dela legislación del trabajo, y su incorporaciónp ro g resiva abre otro campo para la coopera-ción y la acción comunitaria.

Por último, la capacidad de inspección yfiscalización de los ministerios de trabajo delcumplimiento del marco legal y normativonecesita ampliación y mejoramiento en todoslos países del Merc o s u r1 4. Para ilustrar estanecesidad se puede señalar que en 1994, enA rgentina y Paraguay había un inspector deltrabajo por cada 25.000 trabajadores urbanos,en Brasil uno por cada 20.000, y en Uru g u a yuno por cada 13.000. El fortalecimiento de estosservicios re q u i e re dotarlos de recursos adicio-nales, lo que en gran medida corresponde acada país, pero hay también posibilidades decooperación y asistencia técnica re c í p roca entrelos países del Mercosur.

Notas

1 Consúltese Panorama Laboral, OIT, Lima, 1996.2 Ibíd.3 Esto se debe a que la tasa de desempleo urbano de

Paraguay también se calcula sobre la base de los datoscorrespondientes a la capital.

4 CEPAL: Panorama Social, 1995.5 ONUDI, 1993.6 Tokman, V. E., y Martínez, D.: Costo laboral manufactu-

re ro: incidencia sobre la competitividad y la protección de los tra-b a j a d o res, Documento de Trabajo núm. 46. OIT, Lima, 1996.

7 McKinsey Global Institute. 1994.8 Peluffo, M. B., y Kamfbolec, C. G., 1994.9 Ibíd.1 0 Consúltese en este mismo número Conte-Grand, A . :

Seguridad social y los procesos de integración: la experiencia delMercosur, pág. 69.

11 Delgue, J. R., y Pérez Tabó, F., 1993.12 Stalker, P., 1994.13 Pérez del Castillo, S., 1993.1 4 Consúltese en este mismo número Daza Pérez, J. L.:

El Mercosur y la inspección del trabajo, pág. 63.

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El Mercosur tiene origen en el Tratado deAsunción, celebrado el 26 de marzo de 1991e n t re A rgentina, Brasil, Paraguay y Uru g u a y,que reguló un período de transición o de cons-t rucción de una zona de libre comercio entrelos cuatro países y de un arancel externocomún en las relaciones del bloque con el re s t odel mundo. A su vez, el 17 de diciembre de1994, el Protocolo de Ouro Prêto estableció lae s t ructura institucional definitiva del Merc o-s u r, que actualmente constituye una zona del i b re comercio en su interior (con un aranceli n t r a r regional del 0 por ciento con excepcio-nes) y una unión aduanera hacia terc e ros paí-ses (con un arancel externo común difere n c i a lque oscila entre el 0 y el 20 por ciento conexcepciones).

El primer bloque comercialdel subdesarrollo

Actualmente el Mercosur constituye, juntocon la Unión Europea, una de las dos únicasuniones aduaneras regionales vigentes en elm u n d o. Esta circunstancia, que podría califi-carse como formal, se llena de contenidocuando se observa que, entre 1990 y 1995, elc o m e rcio intraMercosur aumentó en un 200por cien, mientras que el comercio exterior delbloque lo hizo en un 80 por ciento. Sin duda,por el momento el Mercosur es el primer blo-que comercial exitoso del subdesarrollo quecomienza a su vez a celebrar o negociar acuer-dos de pre f e rencias arancelarias o de librec o m e rcio con otros países o grupos de países(Unión Europea, Chile, Bolivia).

Sin embargo, el desarrollo comercial alcan-zado por el Mercosur en tan corto lapso no seve acompañado de un desarrollo social pro-porcional. En efecto, los derechos sociales y deciudadanía no aparecen en los tratados consti-tutivos del Mercosur salvo, muy escasamente,en el plano laboral, a pesar de que se reconocela existencia de una importante dimensiónsocial de la integración.

Influencias recíprocas y efectoslaborales

En efecto, toda experiencia de integracióneconómica regional, más o menos desarro-llada, acarrea múltiples efectos sociales, y den-tro de éstos, los específicamente laborales. Así,mientras se esperan efectos laborales positivosa largo plazo, por re flejo del crecimiento eco-nómico y político del bloque, a corto plazo escasi inevitable sufrir algunos efectos socialesnegativos, como la desocupación sectorial y elriesgo de «dumping social», e n t re los pro p i o spaíses del grupo en su competencia por elmercado interior o ante terceros países. Parale-lamente, a medio plazo, pueden verific a r s ei n fluencias re c í p rocas entre los sistemas derelaciones laborales de los países que se inte-gran, amén del obvio surgimiento de un nuevonivel – internacional/regional – de re l a c i o n e sde trabajo.

En ese marco, las áreas temáticas en lascuales el advenimiento de efectos laborales dela integración es más evidente o previsible son,e n t re otras, las relacionadas con la desocupa-ción sectorial, la reconversión industrial, larecapacitación profesional, la recolocación, laseguridad e higiene en el trabajo, la seguridadsocial, la estructura y acción sindicales, lanegociación y los conflictos colectivos interna-cionales, así como la participación del trabaja-dor en la empresa y en el proceso mismo deintegración.

Pues bien, es precisamente en la considera-ción de esta dimensión social de la integraciónque el Mercosur no ha alcanzado – al menospor ahora – los logros que sí ostenta en elt e r reno comercial. El presente trabajo estudiasucesivamente el difícil y aún inconcluso pro-ceso de reconocimiento de la existencia de unadimensión social de la integración, cuáles sonlos órganos laborales del Merc o s u r, las pro-puestas de adopción de normas internaciona-les laborales del Mercosur y la estructura yacción sindicales en el marco de la integración.

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Instituciones y relaciones laborales del Mercosur

Oscar Ermida UriarteEspecialista Principal en Normas Internacionales

y Relaciones LaboralesETM/OIT Santiago

Finalmente, intentaremos esbozar algunas con-clusiones. En todo caso, no nos re f e r i remos alas instituciones laborales ni a las relaciones detrabajo en los países del Mercosur (institucio-nes y relaciones nacionales), sino a las institu-ciones laborales y a las nacientes relaciones detrabajo en el Mercosur: instituciones de nivelinternacional o supranacional e institucionesregionales, generadas por y para la dinámicadel Mercosur como bloque económico socialque engloba a cuatro países y que va gene-rando sus propias instituciones y vínculos quese agregan a los nacionales preexistentes.

El reconocimiento de la dimensiónsocial del Mercosur

El Tratado de Asunción del 26 de marzode 1991 – instrumento fundador del pro c e s ode creación del Mercosur – ignoraba casitotalmente la faceta laboral y social que inevi-tablemente tiene toda experiencia de integra-ción regional. Redactado por diplomáticos yeconomistas (según expresión de Américo PláR o d r íguez, Decano de la Facultad de Derecho,Universidad de la República, Uruguay), el Tr a-tado de Asunción sólo previó normas comer-ciales y orgánicas, sin incluir en los órg a n o spor éstas diseñados más que re p resentantes delos poderes ejecutivos de los Estados Partes, ymás específicamente, sólo de los ministerios deeconomía y de relaciones exteriores. Lo socialno aparece – al menos a simple vista – en elTratado de Asunción. Tampoco aparecen losciudadanos y sus organizaciones (partidos,sindicatos, asociaciones). Sin embargo, casiinmediatamente comenzó a gestarse el recono-cimiento de la existencia de una dimensiónsocial del Mercosur y, consecuentemente, laconstrucción de su espacio social.

Organos de competencia laboral

Junto con la reivindicación sindical, elimpulso inicial fue dado por la doctrina delD e recho laboral que rápidamente puso dem a n i fiesto la existencia, en el propio texto delTratado de Asunción, del germen jurídica-mente legitimante de la construcción del espa-cio social del Merc o s u r. Esa simiente seencontraba en el Prefacio del Tratado, queincluía entre sus objetivos el «desarrollo eco-nómico con justicia social» y la mejora «de lascondiciones de vida» de la población. Estasreferencias dieron pie a la difusión de diversasopiniones que fundamentaban jurídicamentela necesidad de que el Mercosur dispusiera de

ó rganos con competencia laboral, adoptaranormas laborales y diera lugar a la participa-ción de trabajadores y empleadores.

Esta iniciativa académica se acompañó deun acto político. El 9 de mayo de 1991 – esdecir, apenas mes y medio después de la firmadel Tratado de Asunción – los ministros de tra-bajo de A rgentina, Brasil, Paraguay y Uru g u a y,emitieron la Declaración de Montevideo, en lacual señalaban: 1.°) la necesidad de atender losaspectos laborales del Mercosur, para que éstese acompañara efectivamente del mejora-miento de las condiciones de trabajo; 2.°) lap ropuesta de creación de un subgrupo de tra-bajo sobre asuntos laborales, dentro de lae s t ructura orgánica del Mercosur; y 3.°) la ini-ciativa de estudiar la posibilidad de adoptaruna Carta Social del Merc o s u r. Sin decirlo, ladeclaración dejaba en evidencia que el Tratadode Asunción no sólo había desplazado a la ciu-dadanía y a las organizaciones sindicales, sinoque incluso había desplazado a los mismosó rganos gubernamentales específic a m e n t ecompetentes en materia laboral.

La «ofensiva» sociolaboral obtuvo su pri-mer fruto en ese mismo año, cuando el GrupoM e rcado Común creó, por Resolución núm.11/91, el Subgrupo de Trabajo núm. 11 sobreAsuntos Laborales, que más tarde se denomi-naría de Relaciones Laborales, Empleo y Segu-ridad Social. Dicho subgrupo de trabajo fue laprimera institución laboral del Mercosur, aun-que, por cierto, contingente y subordinada alGrupo Mercado Común, órgano integrado porlos ministerios de relaciones exteriores y deeconomía. Aún así, durante un par de años apartir de su primera sesión, que tuvo lugar el27 de mayo de 1992, este subgrupo tuvo unaacción pujante y un funcionamiento tripartitodestacado.

Asegurar la representación ciudadana

El 17 de diciembre de 1994 se suscribe elP rotocolo de Ouro Prêto, que establece lae s t ructura orgánica definitiva del Merc o s u r.Dicha estructura privilegia – nuevamente yahora definitivamente – lo diplomático y loeconómico, de conformidad con el diagrama 1:los órganos decisorios se integran con losp o d e res ejecutivos, y dentro de éstos con losministros de economía y de relaciones exterio-res, o sus representantes. Pero la novedad ver-daderamente trascendente que introduce elP rotocolo es que prevé en la estructura org á-nica definitiva del Merc o s u r, dos órganos quepodrían ser considerados de re p re s e n t a c i ó n

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ciudadana: la Comisión Parlamentaria Con-junta y el Foro Consultivo Económico-Social.Este último es el único órgano laboral perma-nente de la estructura definitiva del Mercosur.Su constitución y puesta en funcionamientos u p u s i e ron la consagración formal de la parti-cipación de los sectores sociales en la integra-ción regional.

El reconocimiento de la dimensión socialdel Mercosur y de la consecuente necesidad deconstruir su espacio social quedó plasmado enel «Programa de Acción del Mercosur hasta elaño 2000», aprobado por Decisión núm. 9/95del Consejo Mercado Común, el que por unaparte reconoce que «la profundización del pro-ceso de integración requiere una participaciónc reciente del conjunto de la sociedad», atribu-yendo a la Comisión Parlamentaria Conjunta yal Foro Consultivo Económico-Social la fun-ción de garantizar «la adecuada participaciónde los sectores involucrados». Por otra parte, elreferido programa señala la necesidad de ela-borar propuestas de desarrollo de la dimen-sión social del Mercosur (párrafos 3.2 de loscapítulos I y II).

Es necesario agregar que en este pro c e s o– inconcluso e insuficiente – de definición yc o n s t rucción del espacio social del Merc o s u r,

las organizaciones sindicales desempeñaro nun papel muy importante, especialmente a tra-vés de la Comisión Sindical del Mercosur de laC o o rdinadora de Centrales Sindicales delCono Sur.

Los órganos laborales del Mercosur

El Protocolo de Ouro Prêto establece lae s t ructura orgánica definitiva del Merc o s u rmanteniendo los dos órganos principales queya habían sido constituidos por el Tratado deAsunción y que habían funcionado durante elperíodo de transición, previéndose la constitu-ción de otros nuevos. Estos órganos originalesy provisionales, que devinieron definitivos opermanentes, son el Consejo Mercado Comúny el Grupo Mercado Común. El Consejo Mer-cado Común es el órgano superior del Merc o-sur al que corresponde la conducción política yque está integrado por los ministros de re l a c i o-nes exteriores y de economía de los Estadosparte, sin perjuicio de que, por lo menos cadaseis meses, sesione con la participación de losp residentes. El Consejo Mercado Comúnadopta, por unanimidad, decisiones obligato-rias para los Estados Parte. El Grupo MercadoComún es el órgano ejecutivo del Merc o s u r,

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CONSEJO MERCADO COMUN

Presidentes, Ministerios de RelacionesExteriores, Ministerios de Economía

Emite Decisiones

GRUPO MERCADO COMUN

Representantes de los cuatro países

Emite Resoluciones

COMISION DE COMERCIO

Representantes de los cuatro países

Emite Directivas y Propuestas

SECRETARIAADMINISTRATIVA

COMISION PARLAMENTARIA CONJUNTA

Igual número de Parlamentariosde cada Estado

Emite Recomendaciones

FORO CONSULTIVO ECONOMICO-SOCIAL

Igual número de representantes de los sectoresde cada Estado Parte

Emite Recomendaciones

Diagrama 1. Estructura orgánica del Mercosur

integrado por re p resentantes de los gobiernosnacionales y coordinado por los ministerios derelaciones exteriores. Sus resoluciones, adopta-das por unanimidad, son obligatorias para losEstados parte. Además, el Protocolo de OuroPrêto prevé la creación de otros órganos talescomo la Comisión de Comercio, la ComisiónParlamentaria Conjunta, el Foro ConsultivoEconómico-Social y la Secretaría A d m i n i s t r a-tiva (véase el diagrama 1).

A su vez, durante el período de transiciónse habían ido constituyendo, en el marco delG rupo Mercado Común comisiones ad hoc ysubgrupos de trabajo especializados en diversostemas, entre los cuales se destacó la gestión delS u b g rupo de Trabajo núm.11 sobre re l a c i o n e slaborales, empleo y seguridad social, que tuvouna valiosa actuación hasta 1994 y que fuerecientemente reconstituido, por la Resoluciónnúm. 20/95 del Grupo Mercado Común, comoS u b g rupo de Trabajo núm.10 sobre asuntoslaborales, empleo y seguridad social.

El Grupo Mercado Común también pre v i óel funcionamiento de reuniones de ministro s ,e n t re las cuales figura la de ministros de tra-bajo. En consecuencia, los órganos laboralesdel Mercosur por el momento son dos, o a losumo tres: el ex Subgrupo de Trabajo núm. 11(actualmente núm. 10) que actúa dentro de lae s t ructura del Grupo Mercado Común, y elF o ro Consultivo Económico-Social, órg a n opermanente, de re p resentación de los sectore seconómicos y sociales, previsto en el pro p i oProtocolo de Ouro Prêto. A ellos se suman – sies que se les puede calificar de órganos – lasreuniones de ministros de trabajo.

El Subgrupo núm. 10 sobre asuntoslaborales, empleo y seguridad social

El Subgrupo de Trabajo núm. 10 sobre asun-tos laborales, empleo y seguridad social, no esmás que la reconstitución, por Resolución núm.20/95 del Grupo Mercado Común, de lo quefue el Subgrupo núm. 11 de relaciones labora-les, empleo y seguridad social, de muy impor-tante actuación hasta 1994. En efecto, elfuncionamiento de este Subgrupo núm. 11 ,mientras actuó, fue fundamental. En su seno sec o n s t i t u y e ron ocho comisiones que trataron lossiguientes asuntos: 1) relaciones individuales detrabajo; 2) relaciones colectivas de trabajo; 3)empleo; 4) formación profesional; 5) salud yseguridad en el trabajo; 6) seguridad social; 7)s e c t o res específicos; y 8) principios.

Uno de los aspectos más destacados delS u b g rupo de Trabajo núm. l1 fue su f u n c i o n a-

miento tripartito. Tanto el Subgrupo como cadauna de sus comisiones sesionaban no sólo condelegados gubernamentales – provenientes delos ministerios de trabajo – sino también connutridas re p resentaciones de las org a n i z a c i o n e sde empleadores y de trabajadores, llegando,generalmente, a adoptar sus re c o m e n d a c i o n e spor consenso. La re p resentación sectorial eraasumida por las principales centrales sindicalesy empresariales de cada país.

La única instancia de participacióntripartita y un observatorio laboral

Los avances y logros de las diversas comi-siones del Subgrupo de Trabajo núm. 11 fuero nd i s p a rejos, aunque en promedio, en nuestraopinión, fueron importantes y alentadores. Des-tacan la recomendación de ratificación de unelenco mínimo común de convenios internacio-nales del trabajo por parte de los cuatro países,y los debates sobre la adopción de una CartaSocial del Merc o s u r, aspectos a los que se haráalusión más adelante. Sin perjuicio de ello,p a rece claro que el Subgrupo y sus comisionesf u e ron durante varios años la única instancia departicipación tripartita en la consideración delos aspectos laborales del Mercosur; esa circ u n s-tancia, por sí sola, lo hacía muy valioso, talcomo se pudo percibir cuando dejó de sesionaren el último trimestre de 1994.

Como va dicho, la resolución núm. 20/95del Grupo Mercado Común ha reconstituido elS u b g rupo núm. 11, con leves (¿e innecesarios?)cambios de número y nombre. El nuevo Sub-g rupo tuvo su primera sesión en octubre de1995 y experimentó dificultades para re e d i t a rla dinámica anterior, aunque sí ha mantenidoel funcionamiento tripartito. El Subgrupo haa p robado una nueva agenda en la cual desta-can la propuesta de creación de un observatoriol a b o r a l y de un sistema de certificación ocupacio-nal, además de la realización de estudios com-parados de legislación laboral y de re l a c i o n e sindustriales y un análisis de la creación de nor-mas laborales regionales y de su eficacia.

En todo caso, la concreción más importantedel Subgrupo núm. 10 hasta el momento fue laa p robación de un anteproyecto de ConvenioMultilateral de Seguridad Social del Merc o s u r(Recomendación núm. 3/95). Es claro que lavigencia efectiva de este Convenio dependeráde un largo «vía crucis», ya aprobado por elG rupo Mercado Común, y re q u i e re todavía laa p robación del Consejo – que se aguarda parafines de 1997 – y su posterior ratificación porlos parlamentos de los Estados.

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El Foro Consultivo Económico-Social

El Foro Consultivo Económico-Social(FCES), previsto en los artículos 28 a 30 delP rotocolo de Ouro Prêto, es el único órg a n ode competencia laboral entre los pre v i s t o scomo permanentes en los tratados constituti-vos del Merc o s u r, ya que, como surge de loantes expuesto, el actual Subgrupo de Tr a b a j onúm. 10 ha sido creado por resolución delG rupo Mercado Común («Derecho derivado»en la terminología europea) y forma parte dela estructura interna de éste. Lo mismosucede con las reuniones de ministros de tra-b a j o .

De conformidad con lo dispuesto en el artí-culo 28 del Protocolo, el FCES es un «órgano dere p resentación de los sectores económicos ysociales». La misma disposición establece queel FCES «estará integrado por igual número deintegrantes de cada Estado parte», con lo cualse aparta del modelo del Comité de la UniónE u ro p e a .

El artículo 29 aclara que tendrá función con-s u l t i v a, lo cual viene dado por su propio nom-b re: si bien lo normal en Derecho comparadoes que los comités o consejos económicos ysociales sean consultivos y no ejecutivos odecisorios, no es normal que este carácter seincluya en la denominación del órgano. En esamisma disposición se establece que el FCES«se manifestará mediante recomendaciones alGrupo Mercado Común», órgano ejecutivo delM e rc o s u r. Es decir, que lo que en otros conse-jos económicos y sociales son dictámenes, eneste caso se denominarán recomendaciones, deconformidad con el carácter consultivo de lasfunciones del órgano emisor.

Finalmente, el artículo 30 dispone que «elF o ro Consultivo Económico-Social someterá suReglamento Interno al Grupo Mercado Comúnpara su homologación». De tal forma, el FCESredactaría su propio reglamento interno, el queno requeriría ni la aprobación ni la autoriza-ción de otra instancia, salvo la mera homolo-gación por el Grupo Mercado Común.

Secciones nacionales

A partir de esta disposición y en ejerc i c i ode su autonomía colectiva, las org a n i z a c i o n e ssindicales y cámaras de empleadores de losc u a t ro países del Mercosur negociaron unReglamento interno y constituyeron el ForoConsultivo Económico-Social. Así, comenza-ron por formar «Secciones nacionales delFCES», cada una con su propia conformación,

no necesariamente igual a las otras. Definie-ron que cada Sección nacional designaríanueve re p resentantes al FCES del Merc o s u r,el que, de tal forma, suma un total de 36m i e m b ros. En cada re p resentación nacional seobserva el principio de paridad numéricae n t re re p resentantes de empleadores y traba-j a d o res. Observado este principio, cada Sec-ción nacional determina si incluye a otro ss e c t o res (consumidores, defensores del medioambiente, estudiantes, etc.), así como – encaso afirmativo – el peso de éstos en la re s-pectiva delegación.

En su segunda reunión plenaria, celebradaen Río de Janeiro los días 30 de octubre y 1 den o v i e m b re de 1996, el Foro fijó una extensanómina de temas a abordar y sobre los cualeseventualmente emitir dictámenes de oficio.En esa larga lista, en la que predominan lostemas económico-sociales en el sentidoamplio de la expresión sobre los asuntosespecíficamente laborales, se comenzaron adiscutir los relacionados con la política deempleo, la política industrial, las re l a c i o n e scon la Asociación Latinoamericana de Inte-gración (ALADI) y con el A rea de LibreC o m e rcio de las Américas (ALCA) y la pro-tección del consumidor.

En su tercera reunión, celebrada en A s u n-ción los días 21 y 22 de abril de 1997, emitiósus dos primeras recomendaciones, sobre elA L C A (núm. 1) y sobre barreras no tarifariasy trabas burocráticas en el Merc o s u r. A s uvez, en la cuarta reunión plenaria, llevada acabo en Montevideo los días 4 y 5 de septiem-b re de 1997, el FCES aprobó las re c o m e n d a-ciones núm. 3, 4 y 5, sobre «Negociaciones delM e rcosur con los demás países de A L A D I » ,«Medidas unilaterales de los gobiernos quepuedan afectar el comercio intrazona» y sobre«Políticas de promoción del empleo», re s p e c-t i v a m e n t e .

Insuficiente por su caráctermeramente consultivo

Como surge de lo expuesto, el FCES re c i é ncomienza a funcionar, sin perjuicio de lo cualsu carácter meramente consultivo y los ante-cedentes prácticos europeos hacen temer que,por sí solo, este órgano resulte insuficientepara garantizar la construcción de un sólidoespacio social del Merc o s u r, y para aseguraruna efectiva participación social en la integra-ción. En otras palabras, el reconocimiento dela ciudadanía laboral en el Mercosur no estaráasegurada con la sola existencia del FCES.

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Fuentes de poder monopolizadas

El déficit democrático no se presenta sólo enrelación con el FCES, que emite re c o m e n d a c i o-nes al Grupo Mercado Común, órgano dec o mposición no social. Más grave aún es la cir-cunstancia de que, según el artículo 26 delP rotocolo de Ouro Prêto, «la Comisión Parla-mentaria Conjunta remitirá re c o m e n d a c i o n e sal Consejo Mercado Común, por intermedio d e lG rupo Mercado Común»; esta cuasi dep e n d e n-cia del órgano parlamentario del Mercosur re s-pecto de órganos de composición ministerialno sólo es de muy dudosa constitucionalidaden todos y cada uno de los Estados parte, sinoque además pone de relieve la subord i n a c i ó nde la participación ciudadana a las fuentes depoder decisorio, monopolizadas por las áre a seconómica y diplomática de los poderes ejecu-tivos nacionales.

Las reuniones de Ministros de Trabajo

Las decisiones núm. 5/91 y 1/95 delG rupo Mercado Común pre v i e ron la celebra-ción de reuniones de los ministerios de econo-mía (y presidentes de los bancos centrales),educacion, justicia, agricultura y t r a b a j o ,«para el tratamiento de los asuntos vinculadosal Tratado de Asunción, en las re s p e c t i v a sá reas de competencia».

En ese marco se han celebrado diversasreuniones de ministros de trabajo del Merc o-sur, cuya utilidad se comprobó en el lapso quemedió entre el cese del Subgrupo núm. 11 y lapuesta en funcionamiento de su sucesor, elSubgrupo núm. 10.

Su carácter flexible – si no inorgánico – suaperiodicidad, y la existencia de contactosf recuentes y fluidos entre los ministerios det r abajo de los Estados parte del Mercosur, con-fluyen para que la importancia de estas re un i o-nes de ministros dependa, f u n d a m e n t a l m e n t e ,de factores coyunturales.

La creación de normas laboralesinternacionales del Mercosur

El Mercosur no ha generado por elmomento un Derecho laboral supranacional ointernacional propio, aunque el ya citado «Pro-grama de Acción del Mercosur hasta el año2000» establece que «la evolución del pro c e s ode integración demanda el examen de acuer-dos sobre derechos laborales y sociales». Eltema ha estado presente en los trabajos de laComisión núm. 8 (Principios) del ex Subgrupo

de Trabajo núm. 11. La Comisión de Principiosdel ex Subgrupo núm. 11 llegó a recomendar lar a t i ficación en común, por los cuatro países delM e rc o s u r, de un elenco de convenios de la OITque constituirían así una normativa laboralinternacional mínima común, y a debatir lap robabilidad de adopción de una Carta Socialdel Merc o s u r. Ambas iniciativas habían sidop ropuestas por el profesor Héctor-Hugo Bar-bagelata en un informe que le encargó la OIT.

Por otro lado, el Convenio Multilateral dela Seguridad Social podría convertirse en laprimera norma internacional sustantiva deD e recho del Trabajo y Seguridad Social apro-bada directamente por el Mercosur.

La ratificación de un elenco mínimocomún de convenios de la OIT

La ya mencionada Comisión núm. 8 (Prin-cipios) del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 delM e rcosur recomendó la ratificación, por loscuatro Estados miembros, de un mismo elencomínimo de convenios internacionales del tra-bajo. Esta nómina, negociada tripartitamente,incluye 34 convenios de la OIT y se incluyecomo anexo al final de este trabajo, indicán-dose los convenios ya ratificados por cada unode los países (R) y los aún no ratificados poralgunos de ellos (S). (Consúltese el cuadro 1.)

Se trata de una nómina no cerrada, que sepuede ampliar con nuevas recomendaciones, yque incluye muchos convenios verd a d e r a-mente relevantes, como los núms. 11, 98, 135,151 y 154 sobre libertad sindical y negociacióncolectiva; el núm. 144 sobre consulta tripartitaen asuntos relacionados con la OIT; los núms.100, 105 y 111 s o b re igualdad, trabajo forzoso yno discriminación; los núms. 1 y 30 sobre limi-tación de la jornada de trabajo; el núm. 14s o b re descanso semanal; los núms. 26 y 95s o b re salarios, y otros sobre seguridad ehigiene, inspección del trabajo y re a d a p t a c i ó nprofesional.

La finalidad es la de crear un nivel mínimode protección de los derechos de los trabajado-res de la región válido en toda la dimensióng e o g r á fica de ésta. Es obvio que no se apunta ac rear un Derecho supranacional, sino a estable-c e r, a través de la coincidencia de los conve-nios internacionales ratificados por cada país,un Derecho internacional del trabajo común ouniforme por coincidencia.

Tal como se adelantó y se puede constataren el cuadro 1, de la lista consensuada de3 4 convenios a ratificar en común, hay doceque ya estaban ratificados por los cuatro paí-

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ses del Mercosur al 10 de junio de 1995. Sonlos siguientes:

Núm. 11, sobre sindicalización en la agri-cultura;

Núm. 14, sobre descanso semanal;Núm. 26, sobre salario mínimo;Núm. 29, sobre trabajo forzoso;Núm. 81, sobre inspección del trabajo;Núm. 95, sobre protección del salario;Núm. 98, sobre libertad sindical y negocia-

ción colectiva;

Núm.100, sobre igualdad de remuneración;Núm.105, sobre abolición del trabajo for-

zoso;N ú m . 111, sobre igualdad y no discrimina-

ción;Núm.115, sobre protección contra radiacio-

nes; yNúm.159, sobre readaptación pro f e s i o n a l .

Su importancia radica en que por elmomento constituyen todo el Derecho internacio-nal del trabajo sustancial del Mercosur.

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Cuadro 1. Recomendaciones del ex Grupo de Trabajo núm. 11 del Mercosur. Lista consen-suada de convenios de la OIT a ratificar por los países del Mercosur

Convenios Argentina Brasil Paraguay UruguayNúm. TEMA

111 Horas de trabajo (industrial) R S R R111 Derecho de asociación (agricultura) R R R R113 Cerusa (pintura) R S S R114 Descanso semanal (industria) R R R R119 Igualdad de tratamiento (accidentes del trabajo) R R S R122 Enrolamiento de la gente de mar R R S R126 Métodos para la fijación de salarios mínimos R R R R129 Trabajo forzoso R R R R130 Horas de trabajo (comercio y oficinas) R S R R177 Examen médico de los menores (industria) R S R R178 Examen médico de los menores

(trabajos no industriales) R S R R179 Trabajo nocturno de los menores

(trabajos no industriales) R S R R181 Inspección del trabajo R R R R190 Trabajo nocturno de los menores (industria) R S R R195 Protección del salario R R R R197 Trabajadores migrantes S R S R198 Derecho de sindicación y negociación colectiva R R R R100 Igualdad de remuneración R R R R105 Abolición del trabajo forzoso R R R R107 Poblaciones indígenas y tribuales R R R S111 Discriminación (empleo y ocupación) R R R R115 Protección de los trabajadores contra la radiaciones

ionizantes R R R R119 Protección de la maquinaria S R R R124 Examen médico de los menores

(trabajos subterráneos) R R R S135 Representantes de los trabajadores S R S S136 Benceno S R S R139 Cáncer profesional R R S R144 Consulta tripartita (normas internacionales

del trabajo) R S S R151 Relaciones de trabajo en la administración pública R S S R154 Negociación colectiva R R S R155 Seguridad y salud de los trabajadores S R S R159 Readaptación profesional y empleo R R R R162 Asbesto S R S S167 Seguridad y salud en la construcción S S S S

R: Ratificado. S: Sin ratificar.

¿Una Carta Social del Mercosur?

Ya la Declaración de los Ministros de Tr a-bajo de los países miembros del Merc o s u rhecha en Montevideo el 9 de mayo de 1991– que subrayó en aquel momento la necesidadde «atender los aspectos laborales del Merc o-sur» y constituyó el antecedente inmediato dela creación del ex Subgrupo de Trabajo núm. 11 –aludía a la conveniencia de estudiar la viabili-dad de adoptar una Carta Social del Mercosur.De conformidad con las ya referidas recomen-daciones del profesor Barbagelata, sumadas ala ratificación en común de ciertos conveniosde la OIT, la Carta Social vendría a comple-mentar la red de protección internacional delos derechos de los trabajadores del Merc o s u r.

La Comisión núm. 8 (Principios) del exS u b g rupo de Trabajo núm. 11 acordó estudiarla viabilidad de proyectar una Carta Social oCarta de Derechos Fundamentales en materialaboral del Merc o s u r, la que en principiopodría constar en un Protocolo adicional alTratado de Asunción, que debería ser ratifi-cado por cada Estado parte, y constituyó unasubcomisión tripartita con ese cometido.Tanto ésta como la doctrina iniciaron y elabo-r a ron estudios sobre el eventual carácter, con-tenido y eficacia de tal Carta Social. Existe undetallado anteproyecto elaborado por la Coor-dinadora de Centrales Sindicales del Cono Surdenominado «Carta de los Derechos Funda-mentales del Merc o s u r. Propuesta de los tra-b a j a d o res». Los debates y estudios hanconsiderado los derechos a incluir en la Carta,la eficacia de la misma y los mecanismos dec o n t rol, incluida la posibilidad de aplicaciónde sanciones por incumplimiento y/o de cre a-ción de algún tipo de tribunal internacional, loque podría llegar a introducir cierto grado des u p r a n a c i o n a l i d a d .

Pérdida del impulso inicial

Sin embargo, todo esto no ha superado laetapa de las negociaciones, las cuales, además,q u e d a ron suspendidas cuando dejó de actuarel ex Subgrupo núm. 11 del Merc o s u r. Desdeese momento, la iniciativa de la Carta Socialperdió parte del impulso político de que habíagozado unos años atrás, aunque creemos quet a rde o temprano el Mercosur terminarádotándose de una Carta o Declaración del tipode las europeas.

Así, luego de muchas hesitaciones, en sureunión de los días 19 a 22 de agosto de 1997,llevada a cabo en Montevideo, el Subgru p o

núm. 10 reincorporó el tema en su agenda,constituyendo un grupo ad hoc de integracióntripartita a razón de un re p resentante por cadasector y país, el que debería «analizar las diver-sas propuestas tendientes a la aprobación deun instrumento que contenga un núcleo durode derechos fundamentales, y un mecanismode supervisión con participación de los sectore ssociales» (acta núm. 2/97, de la 5.a Reunión delS u b g rupo núm. 10. Por lo demás, la ComisiónParlamentaria Conjunta del Mercosur se expre s óen varias oportunidades, recomendando laa p robación de una Carta Social del Merc o s u r,tema que también figura en la agenda del ForoConsultivo Económico-Social.

Una alternativa a la Carta Social, que se havenido discutiendo en alguno de los paísesm i e m b ros del Merc o s u r, sería la de adoptaruna técnica análoga a la del A c u e rdo LaboralComplementario del Tratado de Libre Comer-cio (TLC): un mecanismo de control de la aplic a-c i ó n efectiva de las normas laborales nacionale s ,sin creación de un cuerpo de normas o princi-pios supra o internacionales. De todos modos,una alternativa de este tipo requeriría que unafuente internacional estableciera ese compro-miso de cumplimiento, así como alguna formasupra o internacional de control. Y en todocaso, el «Programa de Acción del Merc o s u rhasta el año 2000» establece ambas posibilida-des, no como alternativa sino como accionesacumulativas, señalando por una parte, comoya se dijo, que «la evolución del proceso deintegración demanda el examen de acuerd o ss o b re derechos laborales y sociales», para luegoa g regar que «asimismo se estimulará unamayor cooperación en lo re f e rente al cumpli-miento y control de las normas laborales»(párrafo 3.2 del capítulo II).

El proyecto de convenio multilateralde seguridad social del Mercosur

El Subgrupo de Trabajo núm. 10 y el GrupoM e rcado Común han aprobado un proyecto deconvenio multilateral de seguridad social delM e rcosur y un proyecto de acuerdo adminis-trativo para su aplicación.

El proyecto de convenio dispone que losd e rechos de seguridad social previstos en estedocumento «se reconocerán a los trabajadore sque presten o hayan prestado servicios encualquiera de los Estados contratantes recono-ciéndoles, así como a sus familiares y asimila-dos, los mismos derechos estando sujetos a lamismas obligaciones que los nacionales dedichos Estados».

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En general, este documento recoge los prin-cipios materiales básicos del Derecho interna-cional de la seguridad social, a saber:aplicación de la ley del lugar de ejecución,igualdad, conservación de derechos adquiri-dos, totalización y prorrata. En efecto, los artí-culos 4 y 5 del proyecto de convenio disponenque la legislación aplicable será, de conformidadcon los referidos principios, la del lugar dondeel trabajador realice su actividad, con las excep-ciones habituales del profesional, técnico,d i rectivo o similar trasladado por lapsos limi-tados, los trabajadores de determinadase m p resas de transporte y los miembros de lasrepresentaciones diplomáticas y consulares.

El principio de igualdad o no discriminacióne n t re nacionales y extranjeros está plasmadoen el ya citado artículo del proyecto de conve-nio, que reconoce a trabajadores, familiares yasimilados que presten o hayan prestado servi-cios en cualquiera de los Estados contratantes,los mismos derechos y obligaciones que a losnacionales.

El principio de conservación de los dere c h o sa d q u i r i d o s no está consagrado a texto expre s o ,p e ro su recepción dimana de la pro c l a m a c i ó n ,ésta sí expresa, de los principios de aplicaciónde aquél, cuales son el de totalización y el deprorrata.

La totalización de períodos de seguro o cotiza-c i ó n supone que «los períodos de seguro ocotización cumplidos en los territorios de(cualquiera de) los Estados contratantes seránconsiderados para la concesión de las pre s t a-ciones», a cuyos efectos también se prevé elcriterio de la distribución «a prorrata» de loscostos de las prestaciones (art. 7), que consisteen dividir el costo total del beneficio entre lospaíses en los cuales fue generado en pro p o r-ción al tiempo trabajado (y cotizado) por elbeneficiario o causante en cada uno de ellos.

El proyecto de convenio también contiene,e n t re otros aspectos, normas especiales sobrelas prestaciones de salud para los trabajadore strasladados temporalmente y sobre los re g í-menes de pensiones de capitalización indivi-d u a l .

C o r responde destacar la previsión de quelos documentos a utilizarse para la aplicacióndel convenio no requerirán traducción ofic i a l ,visado o legalización consular, siempre que sehayan tramitado con la intervención de unaentidad gestora u organismo de enlace nacio-nal (art. 13), así como la norma que prevé laconstitución de una Comisión Multilateral per-manente de aplicación e interpretación delconvenio (art. 16).

Como adelantáramos con anterioridad, estep royecto de convenio, que ya ha sido apro-bado por el Subgrupo núm. 10 y por el GrupoM e rcado Común, re q u i e re aún, para entrar envigencia, la aprobación del Consejo Merc a d oComún y la posterior ratificación parlamenta-ria de los cuatro Estados del Mercosur.

Estructura y acción sindicalen el Mercosur

Ya se dijo en párrafos anteriores que laacción sindical ha sido uno de los incentivosfundamentales al incipiente desarrollo de ladimensión social del Merc o s u r. A s i m i s m o ,aquélla será indispensable para una eventualmaduración del reconocimiento pleno de estadimensión. Pero la eficacia de una acción sin-dical encaminada a la construcción del espaciosocial del Mercosur re q u i e re de un re d i m e n s i o-namiento del sindicato y de su actividad. Enefecto, la puesta en marcha del Mercosur comozona de libre comercio y unión aduanera, asícomo su tendencia a constituirse en una nuevaentidad política más o menos unitaria, pro v o-can la internacionalización del contexto geográfic o ,político y económico de las relaciones laborales.En otras palabras, se internacionaliza el esce-nario de las relaciones laborales, y ese nuevoescenario internacionalizado re q u i e re de a c t o re ssociales también internacionalizados.

Revitalización de la coordinadora

El contexto internacional (la región inte-grada) requiere de una acción sindical interna-cional (regional), y ésta no es posible sina c t o res internacionalizados (regionales). Lossindicatos de los países del Mercosur lo com-p re n d i e ron rápidamente y re c u r r i e ron a uni n s t rumento preexistente al Tratado de A s u n-ción: la Coordinadora de Centrales Sindicalesdel Cono Sur, que cubría no sólo a los paísesdel Mercosur sino también a Bolivia y C h i l e .D e n t ro de esa instancia de coordinación yaexistente, se conformó la Comisión Sindical delMercosur, lo que coadyuvó al relanzamiento yrevitalización de la Coordinadora, que centróeficazmente su acción en el Mercosur.

Una presencia permanente

La Coordinadora tuvo una muy intensa y efi-caz acción en el ex Subgrupo de Trabajo núm. 11del Merc o s u r, así como en la autoconstitucióndel Foro Consultivo Económico-Social. Hoymantiene una presencia permanente tanto en el

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F o ro como en el Subgrupo núm. 10. La Coord i-nadora de Centrales Sindicales del Cono Sur ysu Comisión Sindical del Mercosur siguensiendo todavía instancias de coordinación, sinllegar a constituir una verdadera org a n i z a c i ó ninternacional con estructura y autoridades pro-pias. Este es un paso pendiente y n e c e s a r i o .

El Consejo Industrial

Las organizaciones de empleadores por suparte re a c c i o n a ron más tardíamente al re d i-mensionamiento del escenario. En 1994 se creóel Consejo Industrial del Merc o s u r, y en 1995 elConsejo de Cámaras de Comercio del Merc o-s u r, órganos coord i n a d o res no sólo de cre a c i ó nmás reciente sino también de presencia menosactiva que la sindical.

Creación de otros órganosde participación laboral

Parece muy claro que el fortalecimiento deestas estructuras es una conditio sine qua n o n p a r ala participación efectiva de los trabajadores ye m p l e a d o res en la integración regional. El re c o-nocimiento de la ciudadanía laboral en el Mer-cosur depende en buena medida de que existanestructuras y acciones sindicales apropiadas.Ello por dos razones: e n primer término, porque laacción sindical eficaz y del nivel adecuado esuno de los factores indispensables para que ladimensión social de la integración no sea defin i-tivamente desplazada por la faceta puramentec o m e rcial; en segundo término, porque una estru c-tura sindical regionalizada y con objetivos re g i o-nales es fundamental para generar otrosinstitutos de participación laboral, en especial, lanegociación colectiva re g i o n a l .

Conflicto o negociacióna nivel regional

En efecto, la regionalización de la economíay de la política, por un lado, y la de las estruc-turas y la acción sindical, por el otro, llevarán,tarde o temprano, a que se verifiquen casos denegociación colectiva regional y de confli c t o scolectivos del mismo nivel. Hay quienes dicenque será un conflicto colectivo que afecte avarios o a todos los países del Merc o s u r, elque, para solucionarlo, provocará el surg i-miento de la negociación colectiva de eseámbito. Pero, sea cual sea el orden genéticoc o n flicto-negociación (que en última instanciapuede ser visto como el problema del huevo ola gallina), lo cierto es que el horizonte de las

relaciones laborales del Mercosur muestra,necesariamente, una negociación colectiva« m e rc o s u reña». Podría tratarse de una nego-ciación colectiva de empresa (empresa o con-junto económico instalado en más de uno delos países del Mercosur), de una negociacióncolectiva de actividad, o incluso de un acuerd omarco o pacto social de cúpula, como los «dic-támenes comunes» que en la Unión Euro p e aa c u e rdan la Confederación Europea de Sindi-catos (CES) y la Unión Industrial de la Comu-nidad Europea (UNICE).

De hecho, la dinámica de negociacióncupular entre centrales sindicales y cámarase m p resariales en el Foro Consultivo Econó-mico-Social puede facilitar los contactos y lasrelaciones personales e institucionales indis-pensables para abrir alguna de las puertas deacceso a futuros convenios colectivos o acuer-dos sociales del Merc o s u r. En todo caso, unacosa es cierta: junto a los sistemas nacionalesde relaciones laborales de A rgentina, Brasil,Paraguay y Uru g u a y, ya se está desarro l l a n d oun sistema de relaciones laborales del Merc o-s u r. Se trata de un escenario superpuesto aaquellos cuatro que funciona simultáneamentey que interactúa con ellos, pero que tiene suspropios actores y su propia dinámica.

Conclusiones

El Mercosur ha tenido un rápido desarro l l oen tanto zona de libre comercio y unión adua-nera. En cuanto bloque comercial internacionalno puede ser calificado, hasta el momento, sinocomo muy exitoso. En efecto, lanzado en 1991,ya constituye una de las dos únicas unionesaduaneras regionales existentes en el mundo.En pocos años el comercio intrarregional cre c i óespectacularmente, y el conjunto comienza acobrar prestancia en el exterior como entidadunitaria: la negociación – actualmente en curso –de un acuerdo de libre comercio con la UniónE u ropea es un ejemplo de ello.

Sin embargo, el Mercosur no ha desarro-llado su dimensión social de manera análoga.

En efecto, el Tratado de Asunción de 1991ignoró por completo el aspecto sociolaboral, noobstante lo cual, casi de inmediato comenzó ac o n s t ruirse un espacio social del Merc o s u r. Fue-ron hitos fundamentales en ese proceso: laacción sindical, a través de la Coordinadora deCentrales Sindicales del Cono Sur; la acción delos ministerios de trabajo y la de la doctrinalaboral, y la creación del Subgrupo de Trabajonúm. 11 del Mercosur (hoy Subgrupo núm. 10) ydel Foro Consultivo Económico-Social. Hoy por

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h o y, estos son los únicos órganos pro p i a m e n t eespecializados en materia laboral del Merc o s u ry, por consiguiente, el único espacio institucio-nal abierto a la participación de trabajadores ye m p l e a d o res en la integración re g i o n a l .

Paralelamente, las propuestas y debatess o b re la adopción de normas internacionaleslaborales sustanciales del Mercosur no hansuperado la etapa propositiva, a tal punto quetodo el Derecho laboral internacional sustan-cial del Mercosur se circunscribe a los doceconvenios de la OIT ratificados por los cuatropaíses partes.

Por lo demás, y tal como se subrayó oportu-namente, el déficit participativo del Merc o s u rno se limita a los actores del sistema de re l a c i o-nes laborales, sino que se extiende a la ciudada-nía en su conjunto. La posición re l a t i v a m e n t es u b o rdinada en que el Protocolo de Ouro Prêtocoloca a la Comisión Parlamentaria Conjunta yal Foro Consultivo Económico-Social es unaclara demostración al respecto. Los únicos órg a-nos de participación ciudadana del Merc o s u rno tienen ninguna primacía – más bien todo locontrario – sobre los órganos técnicos – econó-micos y diplomáticos – de ejecución.

El subdesarrollo del espacio social del Mer-cosur no lo es sólo en comparación con laUnión Europea, sino incluso en relación con elTLC (Tratado de Libre Comercio entre Canadá,México y los Estados Unidos), lo que no dejade ser llamativamente contradictorio. Enefecto, el Merc o s u r, que, como hemos dicho yreiterado, constituye ya una unión aduanera yaspira a ser en poco tiempo un merc a d ocomún, aún no ha logrado dar a luz a una nor-mativa laboral propia. Mientras tanto, el TLC,que no es sino un acuerdo de libre comerc i oque no aspira a pasar a un estadio superiorde integración, dispone, sin embargo, de una c u e rdo laboral complementario y de mecanis-mos de control en funcionamiento.

Llegados a ese punto, se percibe una intere-sante aunque relativa coincidencia con laUnión Europea. En efecto, luego de un larg op roceso de construcción del mercado único yde su dimensión política y social, Europa see n f renta hoy a la preocupación de constatarque esa construcción no tiene un funciona-miento suficientemente democrático. Se cre ep e rcibir una cierta contradicción entre el obje-tivo (una unión cada vez más estrecha entrelos pueblos europeos) y los medios utilizados:diplomacia y comercio; y se reflexiona sobre lanecesidad de que los ciudadanos participen

más de la Europa institucional, la que así recu-peraría su plena legitimidad democrática. Sesostiene que para ello sería necesario implicara los parlamentos de los Estados Miembros entodos los mecanismos de elaboración y controlde decisiones y profundizar la presencia de lospartidos, sindicatos y asociaciones en pos deuna «refundación» democrática de la Unión.

La acción sindical en primera línea

Pues bien, habría que preguntarse si elM e rc o s u r, que recién comienza a org a n i z a r s e ,se está constituyendo con ese mismo défic i tdemocrático ab initio: difícil reconocimiento desu dimensión social; escasos espacios institu-cionales para la participación ciudadana y sin-dical; y relegamiento de éstos a un nivelsecundario. Pero, como siempre, es más fácilhacer el diagnóstico que promover una acciónc o r rectiva. De constatarse la existencia de tald é ficit, la re c t i ficación democrática y participa-tiva del Mercosur difícilmente provendría desus actuales centros de decisión técnico-comer-ciales. No quedaría sino apostar, en primeralínea, por la acción sindical, eventualmenteacompañada o secundada por la actuación delos ministerios de trabajo, de los parlamentos yde los partidos políticos.

Se está desarrollando – y tarde o tempranomadurará – un sistema de relaciones laboralesdel Merc o s u r, de dimensión o de nivel re g i o-nal-internacional. La constitución de entidadessindicales internacionales o de instancias dec o o rdinación entre las organizaciones naciona-les son el primer paso – insuficiente pero indis-pensable – hacia la creación de actore sinternacionales, esto es, sujetos sindicales dee s t ructura y dimensión adecuada al nuevoescenario regional. Los pasos posteriore sserán, tarde o temprano, la consolidación deesas estructuras sindicales «merc o s u reñas», yla aparición – en orden cronológico no previsi-ble – de convenios colectivos plurinacionales yde conflictos colectivos del mismo nivel.

De conformidad con las particularidadeslatinoamericanas, y a diferencia de lo acontecidoen la Unión Europea, es probable que la partici-pación de los trabajadores en las empresas tard emucho más en aparecer en el escenario del Mer-c o s u r. Pero en cambio, la «macro p a r t i c i p a c i ó n »está ya institucionalizada en el Foro Consultivo,que a pesar de sus debilidades genera efectos«de demostración» y «de entrenamiento» nod e s p re c i a b l e s .

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Integración y derechos laboralesy sociales

Integración económica y comercial

El Mercado Común del Sur (Mercosur) esactualmente un mecanismo de integración eco-nómica decisivo: los cuatro países que lo con-forman (Argentina, Brasil, Paraguay yU ruguay) concentran el 45 por ciento de lapoblación (casi 200 millones de personas) y el50 por ciento del producto de América Latina.También participan como asociados, bajo lafórmula 4 + 1, Chile y Bolivia.

Incorporarse al procesode mundialización

A seis años del Tratado de A s u n c i ó n(marzo de 1991), el proyecto Mercosur ha idoganando espacio político y económico en lospaíses que lo conforman y en el resto del ConoS u r. Hasta el año 2006 el Mercosur será una«unión aduanera imperfecta», con re g í m e n e starifarios especiales; pero a partir de esa fechase transformará en un Mercado Común. ElM e rcosur podría ser la principal herramientade esos países del Cono Sur para incorporarseal proceso de mundialización en curso.

En noviembre de 1994 los jefes de Estado yde gobierno de treinta y cuatro países delhemisferio se re u n i e ron en Miami (EstadosUnidos) y apro b a ron la «Declaración de Prin-cipios» de la Cumbre de las Américas. En esadeclaración se establece que «el libre comerc i oy una mayor integración económica son facto-res clave para elevar el nivel de vida, mejorarlas condiciones de trabajo de los pueblos delas Américas y proteger el medio ambiente».El establecimiento del A rea de Libre Comerc i ode las Américas (ALCA) implica eliminar pro-g resivamente las barreras al comercio y a lainversión y concluir en el año 2005 con laconstitución completa del área de libre comer-

cio. Con ocasión de la mencionada reunión enMiami, la ORIT- C I O S L planteó a los jefes deEstado y de gobierno que, además de los sieteg rupos de trabajo que identific a ron las medi-das relacionadas con el comercio e inversio-nes, se debería crear otro grupo de trabajo yun Foro regional de discusión tripartito paraestudiar la incorporación al A L C A de la cláu-sula social. Pero la postura de la mayoría delos gobiernos es todavía que el asunto laborales específico de la Organización Internacionaldel Tr a b a j o .

Una Carta de Derechos Fundamentales

La visión del Gobierno de los Estados Uni-dos es considerar el Mercosur como un subsis-tema comercial subordinado a los objetivos ynormas del ALCA. Pero en septiembre de 1996en Florianópolis (Brasil) la reunión del Consejodel Mercosur estableció que el objetivo delA L C A es la creación de una zona de librec o m e rcio, mientras que el objetivo del Merc o-sur es la creación de un mercado común,según lo establecido en el Tratado de A s u n-ción. En febrero de 1997, en la reunión de vice-m i n i s t ros de comercio del A L C A celebrada enRecife (Brasil) los gobiernos de los cuatro paí-ses miembros del Mercosur re i t e r a ron que elobjetivo de la integración subregional es cre a run mercado común, lo cual incluye un trata-miento favorable entre sus miembros con re s-pecto a terc e ros. Esta postura es apoyada porlas centrales sindicales nacionales y la Coordi-nadora de Centrales Sindicales del Cono Sur(CCSCS), pero planteando al mismo tiempoque el Mercosur debe contar con una Carta deD e rechos Fundamentales supranacional pro-tectora de los derechos de los trabajadore s ,posición que es resistida por los gobiernos delos países miembros. En síntesis, existe unatensión entre el A L C A y el Mercosur que sólopodrá ser superada a través de negociacionesentre las partes.

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El Mercosur: evolución institucional y papelde las organizaciones sindicales

Julio GodioConsultor

OIT

Diferencias en cuanto al tamañode las economías

A rgentina y Brasil son los grandes sociosdel Merc o s u r. Las diferencias en cuanto altamaño de sus economías y mercados tantoe n t re ellos como con respecto a los otros dosmiembros, Paraguay y Uruguay, son enormes:el producto bruto de Brasil es entre 40 y 50veces mayor que el de Paraguay y Uruguay; elde Argentina es casi 20 veces superior. Los dosgrandes países concentran el 97 por ciento delproducto total del Mercosur así como el 90 porciento de la población. El Mercosur es clavepara los dos países pequeños: Uruguay y Para-g u a y, cuyas exportaciones e importaciones alM e rcosur re p resentan entre el 60 y el 70 porciento de su comercio.

El Mercosur y el mercado mundial

El crecimiento del desempleo y las dific u l-tades de generar empleos productivos es untema central por resolver en el Merc o s u r. Perola generación de nuevos empleos en la subre-gión integrada dependerá de si se logra que elc o m e rcio del Mercosur con las otras re g i o n e smundiales crezca más rápido que el producto.E n t re 1990 y 1995 el comercio intrarre g i o n a lc reció más rápido que el producto, pero la par-ticipación del Mercosur en el comercio mun-dial es muy baja (2 por ciento en 1994). Lacausa de esta escasa participación del Merc o-sur en el mercado mundial está en su escala.Los principales productos de exportación delos países del Mercosur y en los que existenventajas comparativas no son dinámicos; ade-más, en productos intensivos en tecnología ycapital humano los países del Mercosur no soncompetitivos o lo son limitadamente.

La apertura de las economías implica uncambio fundamental en el funcionamiento delviejo sistema proteccionista y sustitutivo deimportaciones, en la medida en que elimina elm e rcado interno reservado a empresas naciona-les. A partir de la mundialización, las empre s a sdeberán asumir la competencia cre c i e n t e m e n t eabierta no sólo en los mercados internacionalessino también en los mercados internos.

Deben hacer frentea condiciones diferentes

Los gobiernos de los países del Merc o s u rp retenden mantener o crear nuevas políticasaduaneras pre f e renciales para sus miembro sfrente a terceros. Pero ello sólo funcionará si el

M e rcosur modifica su exigua participación enel mercado mundial. Además, debe agre g a r s eque las políticas de ajuste y de estabilizaciónaplicadas en los países incluyen la re d u c c i ó nde la intervención de los Estados en la econo-mía. El resultado inmediato de ese cambio enel papel del Estado ha originado importantesp é rdidas de empleos en el sector público. Enalgunos países se han sustituido algunos esla-bones de las cadenas de producción por pro-ductos importados, lo cual ha provocado cierrede empresas locales y desempleo. Las empre-sas deben enfrentar condiciones que difie re nsustancialmente de las del pasado, asumiendoque sólo la competitividad permitirá la super-vivencia, el crecimiento y la expansión delmercado de trabajo.

El mercado de trabajo

El Mercosur generará un enorme merc a d ode trabajo. En 1996 la población de los paísesdel Mercosur era de 200 millones de personas,y para el año 2000 se estima que alcanzará los217 millones. Entre Brasil (161 millones en1996) y A rgentina (35 millones) sumaban casiel 96 por ciento de la población. Paraguaytenía en ese año 5 millones, y Uruguay 3,2millones. Chile y Bolivia aportan 24 millonesmás. En los países del Mercosur predomina lapoblación urbana: en A rgentina ésta es de un87 por ciento, en Brasil de un 77 por ciento, enParaguay (país rural) del 54 por ciento y enU ruguay de un 91 por ciento. A su vez, lamitad de la población urbana de los paíseshabita en ciudades de más de un millón dehabitantes.

El mercado de trabajo en los países delM e rcosur está constituido por apro x i m a d a-mente 90 millones de personas, de las cuales lapoblación ocupada suma 85 millones. La deso-cupación abierta es de 5,5 millones (1997), perola subocupación alcanza a 30 millones de per-sonas. De modo que 35, 5 millones son trabaja-d o res desempleados o subempleados. Debeseñalarse que en los países del Mercosur lamedia global de personas que trabajaban en elsector informal urbano es del 50 por ciento, locual es otro indicador del enorme peso del tra-bajo de escasa calidad, esto es: precario, sinseguridad social ni previsional y con bajo nivelde remuneraciones. Se calcula que 4 millionesde niños trabajan en los países el Merc o s u r,con jornadas promedio de 46 horas semanalesy con salarios inferiores al salario mínimo.

Las tasas de creación de empleo entre 1990y 1995 son muy diferentes. Paraguay es el país

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con la mayor tasa anual de creación de empleos(5,8 por ciento), lo cual indica un alto dina-m i s mo de su mercado laboral. Pero esta tasaincluye empleos de muy baja calidad («emp l e o srefugio») que en las estadísticas de los otro spaíses han sido excluidos, por lo que esta cifrano es comparable con la de otros países. En elperíodo analizado, la segunda tasa anual dec reación de empleo se localiza en Brasil (2,6 porciento), luego viene Uruguay (1,5 por ciento); elpaís de menor tasa de creación de empleos pro-ductivos es A rgentina (1 por ciento).

Disminución del empleo en el sectorpúblico y crecimiento del mismo enel sector privado

En todos los países del Mercosur se hanc reado empleos. Pero las economías de los paí-ses miembros no han creado los empleos nece-sarios para satisfacer la demanda generada porla cantidad de trabajadores que se integrabanal mercado de trabajo y buscaban empleo. Así,las tasas de desempleo urbano entre 1990 y1996 son altas en A rgentina (17,3 por ciento),relativamente elevadas en Uruguay y Para-guay (9,2 y 6,6 por ciento, respectivamente) ym e n o res en Brasil ( 4,3 por ciento). Al mismotiempo, el empleo formal privado creció en elmismo período a tasas muy bajas en A rg e n t i n ay Brasil (0,8 y 0,2 por ciento, re s p e c t i v a m e n t e )y medias en Paraguay y Uruguay (2,6 y 2 porciento).

Por último, entre los años 1990 y 1996 elempleo público descendió en todos los países,salvo en Paraguay, donde creció en un 5,3 porciento. De modo que el empleo formal privadoha crecido un poco en todos los países, altiempo que ha decrecido el empleo público, loque indica que hay una pérdida de participa-ción del empleo formal total (público más pri-vado) en el total del empleo, y que lacontracara de ese hecho es el crecimiento delempleo informal.

Mujeres y jóvenes

El sector informal (que incluye el serviciodoméstico, los trabajadores independientes ylas micro e m p resas) ha tenido un gran cre c i-miento en A rgentina, Brasil y Paraguay, alcan-zando en 1996 un 50 por ciento del empleototal. De modo que en el conjunto de la re g i ó nel sector informal determinó el crecimiento yla estructura del empleo al tiempo que cre c i óel desempleo. Como en la mayoría de los paí-ses de América Latina, el desempleo en el

M e rcosur afecta principalmente a las mujere sy a los jóvenes.

Una doble transformación

Los países del Mercosur ( y en general losde América Latina) se encuentran en pro c e s ode cambio estructural, sustituyendo elmodelo de desarrollo económico de sustitu-ción de importaciones (aplicado desde ladécada de los treinta) por economías de mer-cado de escala. Dado que el Mercosur parti-cipa de la globalización y la formación deespacios regionales, ello supone una cre c i e n t eapertura de los mercados externos. De modoque la región está experimentando una doblet r a n s f o r m a c i ó n .

Competitividad, productividad,empleo y remuneraciones

Se ha planteado en el Mercosur una discu-sión – que se expresa en el interior de losgobiernos, en las organizaciones empre s a r i a l e sy de trabajadores, y en otros sectores sociales –a c e rca de cuál es el modelo económico, cuálesson las políticas que permiten elevar el nivel deactividad, la competitividad y aumentar losempleos y las remuneraciones. Se ha estable-cido un consenso acerca de que el dilema entremodelos es mundial, pero que en el Merc o s u rtiene características particulares y cuya solucióndependerá de un compromiso social concertadoe n t re los actores sociales y los Estados.

Fortalecimiento de los grandesgrupos económicos

La creación del Mercosur ha creado eco-nomías nacionales de escala, lo cual está pro-duciendo re e s t ructuraciones que afectantanto al capital como al trabajo, así como a larelación entre ambos. La apertura económicaestá generando mayor actividad económica,p e ro no todas las empresas pueden acceder alespacio de la integración, conformado poreconomías de mercado nacionales. La expan-sión del mercado regional y la competenciase traducen en un fortalecimiento de losgrandes grupos económicos y empresas mul-tinacionales, y en crisis para el sector de laspequeñas y medianas empresas (PME). En elcaso de los trabajadores, se está constitu-yendo también una «clase obrera re g i o n a l » ,p e ro los aumentos diferenciales de pro d u c t i-vidad pueden conducir a una competenciae n t re los trabajadore s .

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Ofrecer condiciones óptimasal gran capital

Si la productividad del trabajo aumentamás que la producción, si la movilidad del tra-bajo se acelera por corrientes migratorias quebuscan empleos aún en condiciones de trabajomás bajas que las fijadas por las legislaciones yconvenios colectivos nacionales, el re s u l t a d opuede ser mayor competencia entre los traba-jadores con descenso de salarios y condicionesde vida en actividades donde los capitales con-dicionarán la competitividad a la caída de loscostos laborales y salariales. En esta lógica, losEstados Miembros estarán preocupados poro f recer al gran capital y a las empresas multi-nacionales las mejores condiciones para garan-tizar la competencia a través de salarios bajos,y para ello establecerán limitaciones a las acti-vidades de los sindicatos.

La percepción del peligro de competenciae n t re los trabajadores de los Estados Miembro sy la «igualación hacia abajo» de los salarios ycondiciones de trabajo es lo que acelera la cre-ciente coordinación sindical en el Cono Surcontra la competencia entre los trabajadore s ,especialmente a través de la creación de laC o o rdinadora de Centrales Sindicales delCono Sur (CCSCS) y la propuesta sindical de«Carta de Derechos Fundamentales».

En contra de una igualaciónhacia abajo

El Mercosur es el resultado de la necesidadde mayores mercados para realizar la pro d u c-ción sobrante, es decir, sancionar el fin de losprocesos de crecimiento industrial por sustitu-ción de importaciones y adaptarse a las nuevasreglas de la mundialización y apertura de laseconomías. Para lograrlo la CCSCS planteaque los países miembros deberán nivelar losf a c t o res salarios, impuestos, aranceles, costosgenerales de infraestructura, etc., para cre a runa economía de escala en el espacio «merc o-s u reño». Puesto que esa igualación implica eldesplazamiento en cada país de empresas nocompetitivas, dado el proceso de concentra-ción de empresas, la CCSCS sostiene que ellono debería inducir una «igualación hacia abajode los salarios» para reducir costos laboralesque no podría tener lugar sin compromisos nitensiones. Con la creación del Merc o s u r, lossindicatos de los Estados Miembros se venenvueltos en un complejo proceso de interd e-pendencia y competencia entre empresas. A s í ,por un lado, grandes grupos económicos loca-

les y las empresas multinacionales de origennorteamericano y europeo pretenden ocupartodos los nichos de acumulación posibles y uti-lizar al Mercosur como una nueva base de com-petencia mundial. Ello no excluye obviamentec o n flictos entre los grandes grupos económicoslocales y las empresas multinacionales. Paracompetir en el nuevo mercado se pro d u c e nrápidas fusiones entre empresas locales (anivel nacional y entre países) para alcanzar losniveles de capitalización necesarios. En algu-nos casos esas fusiones incluyen como socios acapitales extranjeros. En otros casos se re c u r rea la venta de empresas en sectores poco pro-metedores, para invertir en nuevos rubros. Demodo que las organizaciones de trabajadore s ,para ser eficientes y defender a sus miembros,deben conocer el complejo tejido de compro-misos y tensiones, de relaciones de asociacióny de competencia entre los grupos económicoslocales y las empresas multinacionales.

Una lucha global para cambiarlas reglas del juego

La CCSCS ha señalado que los trabajadore sde los países miembros pueden ser las vícti-mas de una construcción capitalista desigualdel Merc o s u r. Pero las organizaciones sindica-les no pueden preservar puestos de trabajo ei n g resos a través de posiciones nacionalistasque bloqueen la movilidad del capital y de lafuerza del trabajo. En efecto, la estrategia sin-dical debe basarse en una lucha global, a nivelregional, para cambiar las reglas del juego,luchando para que la competitividad se realices o b re la base de la diversificación de la oferta yde la calidad, y no sobre la base de la caída desalarios, directa o indirectamente (aportes a lap revisión social, salud, etc.), en el cre c i m i e n t ointegrado y ambiental de las economías nac i o-nales.

Evitar la xenofobia: una plataformalaboral común

Es fundamental promover una legislaciónsupranacional de asimilación automática delos trabajadores inmigrantes a las re g u l a c i o n e slaborales nacionales como condición para evi-tar la superexplotación y la expansión delracismo y la xenofobia entre trabajadores loca-les que creen que los extranjeros les quitan suspuestos de trabajo. La estrategia sindicals u b regional debería elaborar una plataformalaboral común de salarios y condiciones detrabajo homogéneas (por ejemplo, jornada de

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6-8 horas, salarios mínimos, escalas salarialesen convenios por rama de actividad, sistemasmixtos de pensiones, currículos de formaciónp rofesional, etc.). Se debería tratar de concre-tar acuerd o s - m a rco entre empresas y sindica-tos en sectores económicos que faciliten lahomogeneización de ingresos y condicionesde trabajo (por ejemplo, en los sectores auto-motriz, energía, transportes). Pero ello seráposible si las organizaciones de trabajadore sde cada país no caen en la tentación de fle x i b i-lizar las condiciones de trabajo para motivar alos inversores extranjeros a optar por un paísen detrimento de otro .

Riesgo de segmentación:alta productividad/ingresos

De modo que cuando hablamos de mer-cado de trabajo en el Mercosur debemos tenerc l a ro que un crecimiento sostenido y equili-brado entre los países deberá pasar poraumentar los niveles salariales para ampliarlos mercados de bienes. En caso contrario, elm e rcado de trabajo – dado el enorme peso delos salarios bajos, la precariedad, el desempleoy el trabajo en el sector informal – conducirá asegmentar los mercados de trabajo entre seg-mentos de alta pro d u c t i v i d a d / i n g resos, porun lado, y segmentos de baja pro d u c t i v i-d a d / i n g resos, por el otro, lo que, como sesabe, desembocará en economías cuya mediade pro d u c t i v i d a d / i n g resos será baja. Son sec-t o res pro d u c t o res de bienes transables conventajas comparativas y un mayor índice dep roductividad resultante de innovaciones tec-nológicas duras y blandas.

Los intereses de los trabajadoresen la integración

El Mercosur ha sido articulado como unconjunto de instituciones interg u b e r n a m e n t a-les para promover el libre comercio y la inte-gración. Las organizaciones de trabajadore so rganizadas en la CCSCS aspiran a unae s t ructura supranacional como la de la UniónE u ropea, no sólo por razones políticas y sin-dicales, sino por razones estrechamente vin-culadas al mercado de trabajo. En efecto, elcamino correcto para resolver los pro b l e m a sde salarios, condiciones de trabajo, seguridadsocial, migraciones, etc., que son componen-tes de la estructura del mercado de trabajo,exige políticas laborales y sociales suprana-c i o n a l e s .

La humanización del trabajo

Estas políticas permitirían al Merc o s u rfuncionar y desarrollarse como una institu-ción supranacional que garantice la humani-zación del trabajo y regulaciones del merc a d ode trabajo según pautas protectoras delEstado de bienestar. Esta meta es innegociablepara los sindicatos para estructurar un mer-cado de trabajo apto para enfrentar los desafíosde mayor competitividad y pro d u c t i v i d a di n t r a - M e rcosur y del Mercosur con la econo-mía mundial. En este escenario de lucha paraconformar un Mercosur pro g resista y pro m o-tor de la igualdad actúan coord i n a d a m e n t edesde hace diez años los sindicatos de los paí-ses de la región. No es ajeno a la CCSCS queesta aspiración sindical deberá compatibilizarsu propuesta de dimensión social en el Mer-cosur con el escenario que se creará con laeventual construcción del A rea de LibreC o m e rcio de las Américas (ALCA), y con ellola necesidad de una dimensión social a escalac o n t i n e n t a l .

La presencia política sindicalen el Mercosur

Origen y fines de la CCSCS

En 1997 se cumplen once años de la consti-tución en Buenos A i res de la CCSCS, con elapoyo de la Confederación Internacional deOrganizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y sure p resentación para el hemisferio americano,la Organización Regional Interamericana deTr a b a j a d o res (ORIT). El ámbito de actuaciónde la CCSCS son los países del Cono Sur deAmérica Latina: A rgentina, Bolivia, Brasil,Chile, Paraguay y Uru g u a y. Desde aquellafecha hasta hoy, la CCSCS, que es una org a n i-zación sindical autónoma pero con fuertes vín-culos con la ORIT/CIOSL, ha desarro l l a d on u m e rosas acciones coordinadas para: a ) p ro-mover la recuperación de la democracia polí-tica en los países del Cono Sur (es necesariore c o rdar que en 1986 A rgentina era el únicopaís democrático); b ) debatir y elaborar pro-gramas económico-políticos alternativos alneoliberalismo; c ) garantizar la participaciónde los trabajadores en el Mercosur; d ) e s t i m u-lar la formación sindical; e ) aumentar la coope-ración entre la CCSCS y sus miembros con losS e c retariados Profesionales Internacionales; yf ) fortalecer las relaciones entre las org a n i z a-ciones de trabajadores y la OIT. La CCSCS– superando dificultades derivadas de la ante-

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rior desconexión entre las centrales sindicalesnacionales del Cono Sur – ha logrado en estosonce años consolidarse y transformarse en unc e n t ro de solidaridad y de cooperación políti-cosindical entre los sindicalismos nacionalesde los países del Cono Sur y entre éstos y laORIT/CIOSL.

El fuerte impacto del Mercosur sobre losm e rcados laborales de los Estados Miembro s ,y por lo tanto sobre las condiciones de vida yde trabajo de millones de asalariados, diolugar a que la CCSCS diera prioridad en estosaños a sus actividades en el Merc o s u r, dadoque las metas de progreso económico-social encada país no pueden ser planteadas separada-mente de los impactos del proceso de integra-ción sobre las economías nacionales y losmercados de trabajo nacionales.

La CCSCS está constituida por las siguien-tes centrales: la Confederación General del Tr a-bajo (CGT) de A rgentina; la Central Obre r aBoliviana (COB); la Central General de Tr a b a-j a d o res (CGT), la Central Unica de Tr a b a j a d o-res (CUT) y Força Sindical (FS) de Brasil; laCentral Unitaria de Tr a b a j a d o res (CUT) deChile; la Central Unica de Tr a b a j a d o res (CUT)de Paraguay, y el Plenario Intersindical deTra b a j a d o res-Convención Nacional de Tr a b a j a-d o res (PIT-CNT) de Uru g u a y. El país de loca-l i z a ción de la CCSCS rota por períodos, y poreso, entre 1996 y 1998 la sede es en São Paulo,Brasil.

Organizaciones que no participanen la CCSCS

Es importante aclarar que existen variasorganizaciones de trabajadores nacionales queno participan en la CCSCS: la Central de Tr a-b a j a d o res A rgentinos (CTA) (no así el Movi-miento de Tr a b a j a d o res de A rgentinos – MTA –de ese país que lo hace a través de la CGT) yt res centrales afiliadas a la ConfederaciónMundial del Trabajo y su filial en la región, laCentral Latinoamericana de Tr a b a j a d o re s( C M T / C L AT); las Centrales Autónomas deTr a b a j a d o res (CAT) de Brasil y de Chile, ambasde reciente formación, y la Central Nacional deTr a b a j a d o res (CNT) de Paraguay. Algunas deestas organizaciones de trabajadores partici-pan en el Foro Consultivo Económico Social(FCES). La CCSCS agrupa apro x i m a d a m e n t eal 85 por ciento de los trabajadores sindicaliza-dos de los países del Cono Sur, y al 90 porciento de los países del Merc o s u r, por lo que esla organización sindical mayoritaria por unamplio margen.

La CCSCS reacciona con rapideza la creación del Mercosur

La CCSCS y las centrales sindicales nacio-nales miembros comenzaron a elaborar unaestrategia de participación sindical en el Mer-cosur a partir de cuatro premisas básicas:a) exigir que el Mercosur incluya la dimen-

sión social y laboral;b) plantear que es necesario que el Merc o s u r

cuente con una institución de negociacio-nes tripartitas entre gobiernos y org a n i z a-ciones de empresarios y de trabajadore ssobre asuntos laborales;

c) plantear que la participación sindical sed e s a r rolle a nivel global y a nivel sectorial(por sectores económicos y ramas de activi-dad). Esta última política ha permitido unac reciente cooperación entre la CCSCS, lascentrales sindicales nacionales y los Secre-tariados Profesionales Internacionales;

d) crear, dentro de la CCSCS, la Comisión Sin-dical del Merc o s u r, para elaborar políticasespecíficas y coordinar actividades.

Ideologías diversas

La construcción de las estrategias y políti-cas de la CCSCS y sus miembros en el Merc o-sur no ha sido un proceso sencillo, y estep roceso continúa. Así, por ejemplo, ya en lafundación de la CCSCS se sentaron en unamisma mesa movimientos sindicales naciona-les con ideologías diversas y con escasas re l a-ciones directas entre ellos.

Un clima general favorable

Pero, como dice el refrán, el movimiento sedemuestra andando. El desarrollo del Merc o-sur fue vertiginoso a partir de 1991, y coincidiócon un clima general del hemisferio favorablea la constitución de zonas de libre comercio yreactivación de instituciones de integración enotras subregiones. Pronto el Tratado de LibreC o m e rcio (TLC) hizo su irrupción en A m é r i c adel Norte. Entre 1991 y 1997 el hemisferio hacambiado su fisonomía económica y las políti-cas económicas de apertura y reformas econó-micas estructurales han abierto el camino a laconformación de economías nacionales deescala, a la integración y a la fluidez de losi n t e rcambios comerciales. Por último, la CEEse ha transformado en Unión Europea. Japón ylas economías emergentes del sudeste asiáticohan acentuado sus relaciones económicas con

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las economías de América Latina y el Caribe.La llamada «globalización de la economíamundial» se convirtió en la principal re f e re n-cia para la elaboración de políticas económicasen los países de la región.

Procesos estimulados porla ORIT/CIOSL

El movimiento sindical de los países delCono Sur ha reaccionado ante la globaliza-ción e integración, con dificultades pero tam-bién con rapidez, para participar en elM e rc o s u r. Esa rapidez sólo es explicable por-que en las centrales sindicales nacionales sevenían desarrollando debates para adecuarlas estrategias sindicales ante los cambios, nosólo en la región, sino en el mundo. Estos pro-cesos fueron estimulados principalmente porla ORIT/CIOSL, que se adelantó a elaboraruna plataforma sindical (XII Congreso, 1989,y XIII Congreso, 1993) para hacer frente a losnuevos desafíos, y una concepción ideológicaoriginal, el llamado «sindicalismo sociopolí-tico», para poder pensar y elaborar las políti-cas sindicales corre s p o n d i e n t e s .

La participación sindical enlas instituciones sociolaboralesdel Mercosur

El Subgrupo de Trabajo núm.10(SGT núm. 10)

La CCSCS presta especial atención al Sub-g rupo de Trabajo núm. 10 sobre Asuntos Labo-rales, Empleo y Seguridad Social (hasta 1994,SGT núm. 11) del Grupo Mercado Común(GMC). Este Subgrupo está conformado porlos ministerios de trabajo de los países delM e rc o s u r, quienes elevan las propuestas alGMC para que adopten posiciones en el áre asociolaboral. La estructura del Subgrupo deTrabajo núm.10 incluye la realización de re u-niones tripartitas de consulta sobre temassociolaborales. Por eso es un escenario pre f e-rencial para la acción de los sindicatos. El Sub-g rupo de Trabajo núm. 10 en su primerareunión de octubre de 1995 en Montevideoc reó tres comisiones: a ) relaciones del trabajo;b) empleo, migraciones y calificación profesio-nal, y c ) salud y seguridad en el trabajo, ins-pección del trabajo y seguridad social.

La CCSCS no ha objetado la elección deesos temas, pero sí la decisión de no constituircomisiones tripartitas permanentes para anali-zar y elevar propuestas. Este planteamiento de

la CCSCS es pertinente, en tanto se trata depotenciar el papel del mencionado Subgru p ode Trabajo en asuntos clave que ya han sidoanalizados o incorporados a la agenda.

Temas prioritarios

El programa de las organizaciones sindica-les nacionales, de la CCSCS y de los Secre t a r i a-dos Profesionales Internacionales precisa lasmetas sociolaborales a tratar en las tres comi-siones del Subgrupo núm. 10. Esas metas pue-den desembocar en logros concretos si seconsolidan las instituciones de participacióndemocrática y las negociaciones tripartitas ybipartitas a nivel global y sectorial. Pero esasmetas suponen la existencia de una agenda detemas prioritarios, que para la CCSCS son lossiguientes:

a) Reconversión, tecnología y formación pro f e s i o-n a l . El Mercosur producirá grandes cam-bios en la demanda de recursos humanos.Se plantean nuevos problemas en materiade formación que deben vincularse a lasventajas comparativas de cada país en elm e rcado común para garantizar la inser-ción-reinserción de distintos grupos de tra-bajadores en el mercado laboral.

b) Relaciones laborales y negociaciones tripartitas.La apertura de las economías nacionalesimplica cambios en las instituciones y nor-mas laborales. Pero tales cambios deben serrealizados para potenciar la negociacióncolectiva y otras instituciones pro t e c t o r a sde los intereses de los trabajadores.

c ) M i g r a c i o n e s . La instauración de un merc a d olaboral integrado afectará los flujos interna-cionales de mano de obra, los que depende-rán de los niveles de actividad económica yde salarios. Aquí se plantea proteger a lost r a b a j a d o res obligando a los empresarios acumplir con las leyes laborales vigentes enmateria de salarios mínimos, contratoscolectivos, cobertura de seguridad y salud,para impedir la superexplotación de los tra-b a j a d o res migrantes y el «dumping social» através de mano de obra migrante barata. Sedeberá contar con una reglamentación supra-nacional de migraciones.

d) C reación de empleos y competitividad. Elaumento de las presiones por una mayorcompetitividad se expresa en políticasgubernamentales para el aumento de la

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p roductividad. Si bien así crecerá lademanda de algunas ocupaciones y califi-caciones, el efecto general sobre el nivel deempleo probablemente resulte negativo sino se adoptan simultáneamente políticaspara promover el crecimiento, crear nuevasoportunidades de trabajo y asociar la pro-ductividad con los contratos colectivos detrabajo.

e) Armonización de la legislación laboral y la pro-tección social. En interés de la competencialeal entre países, existen propuestas de laCCSCS para que los sistemas de re l a c i o n e slaborales nacionales se armonicen pro g re s i-vamente en el curso del proceso de integra-ción regional. Las normas de la OIT hanp ro p o rcionado un marco de re f e rencia paralos debates sobre este asunto en el Merc o-sur. Pero las presiones en favor de una des-regulación y precarización del empleo sonmuy fuertes. El alcance de dicha armoniza-ción y los medios de hacerla efectiva exigenla atención minuciosa de los sindicatos.

f ) Costos laborales. Se trata de un punto cru c i a lpara la estrategia de la empresa y de los sin-dicatos, que se focaliza en el centro de lascontradicciones sobre el posible impacto eco-nómico de la integración. El análisis de loscostos laborales es una tarea compleja queincluye estudios sobre remuneraciones, cos-tos de la protección y de la seguridad social,s o b re la relación de los costos laborales con lap roductividad y con otros costos de pro d u c-ción, así como sobre los efectos sociales indi-rectos. Los sindicatos han señalado que ladisminución de los costos laborales tienepoco impacto sobre los costos generales delas mercancías y de los servicios.

g) Políticas pasivas del mercado de trabajo. Laintegración regional deberá desarrollar sis-temas comunes para atacar el desempleo.Dichos sistemas pueden incluir la vincula-ción del seguro de desempleo con las políti-cas de formación profesional y de inserciónen el mercado laboral, el desarrollo de nue-vas formas del contrato de trabajo y la pro-tección explícita de ciertos grupos detrabajadores.

h) Igualdad de oportunidades, discriminación yexclusión social. Es evidente que ciertos gru-pos considerables de la población puedenquedar excluidos de los beneficios queaportará la integración regional, al menos a

corto plazo, debido a su poca re p re s e n t a-ción institucional, a la discriminación socialendémica, al hecho de que sus intereses seven adversamente afectados o al de que susi n g resos se generan en sectores incapacesde acceder a las ventajas de un merc a d omás amplio. Es importante desarro l l a rmecanismos para que estos grupos perd e-d o res sean compensados sin trabar el pro-ceso de integración. También es pre c i s oinnovar la estrategia y las institucionespara contrarrestar la tendencia a unaumento de la desigualdad y de la exclu-sión social. Dentro del contexto de la discri-minación es necesario destacar que losc u a t ro países del Merc o s u r, junto con Boli-via y Chile, han consagrado en sus Consti-tuciones y legislación laboral el principiode la igualdad de oportunidades y de trato.P e ro en los hechos la discriminación de lamujer sigue vigente, a través de la bajarepresentación en los puestos directivos, enocupaciones mejor remuneradas o dem a y o res expectativas laborales, con lasconsiguientes diferencias en materia deretribuciones.

i ) A p robación de la Carta de Derechos Fundamenta-l e s . Esta Carta, con el antecedente de la Cartade Derechos Sociales de los Tr a b a j a d o res dela Unión Europea, fue colocada como metaen la agenda del Mercosur en 1992. LaCCSCS presentó en enero de 1994 la únicap ropuesta concreta al re s p e c t o .

j) Información sobre el mercado de trabajo. Parai d e n t i ficar las prioridades y los pro b l e m a s ,es indispensable una base común de datossobre los principales parámetros laborales ysociales en cada uno de los países del Merc o-sur: la creación del Observatorio Permanentedel Mercado de Trabajo en el Mercosur,g e s t ionado en forma tripartita, que centra-lice la información y cuyos destinatariosserán las instituciones de gestión del Mer-c o s u r, las organizaciones empresarias y det r a b a j a d o res, las universidades, las ONG yel público en general.

Debe señalarse que estos temas (y otros quesurjan en el tiempo) exigen un tratamiento glo-bal y sectorial (por rama de actividad, por sec-t o res económicos y de servicios, etc.) que seextienda a otros ámbitos del Mercosur ademásdel Subgrupo de Trabajo núm. 10, básicamentea otros subgrupos de trabajo y al Foro Consul-tivo Económico-Social (FCES).

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Las reuniones del Subgrupo de Tr a b a j on ú m. 10 ya han producido algunos logro simportantes: a ) se acordó que 34 convenios dela OIT deberán ser ratificados por los paísesdel Merc o s u r, dando así ámbito jurídico a lasnormas laborales; b) se llegó al Acuerdo Multi-lateral de Seguridad Social del Merc o s u r, queha sido presentado al GMC para su apro b a-ción; c ) se decidió crear el Observatorio Perma-nente, organizado como red entre los países,con sede en el Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social de A rgentina; y d ) ha comenzado enel Subgrupo núm. 10 la discusión sobre la Cartade Derechos Fundamentales.

La CCSCS ha manifestado crudamente quees necesario potenciar al papel del Subgru p ode Trabajo núm. 10 dentro del GMC. Así, laCCSCS ha rechazado la decisión de los minis-t ros de trabajo de reunir al Subgrupo de Tr a-bajo núm. 10 sólo dos veces por año y proponeen cambio tres reuniones anuales, junto a lareunión de las comisiones cada dos meses. Porúltimo, la CCSCS ha reiterado que se debe darprioridad al funcionamiento de los plenariostripartitos en cada reunión del Subgrupo deTrabajo núm. 10.

La CCSCS pretende así que dicho subgru p oadquiera mayor jerarquía institucional dentrode la estructura del GMC, evitando que seconstituya en una especie de «comisión ase-sora» del GMC.

Los subgrupos de trabajo permitentejer una amplia red de cooperaciónsindical

La necesidad de que el Subgrupo de Tr a b a j onúm. 10 adquiera una mayor dimensión insti-tucional forma parte de la lucha por lograr queel proceso de conformación del Mercosur con-duzca a la constitución de un tipo de integra-ción subregional que promueva no sólo losi n t e reses comerciales sino también los valore sde la democracia económica y social. Dado queen el mencionado subgrupo de trabajo se deci-den los temas laborales y sociales globales, deno lograrse este objetivo tampoco se lograránen el resto de los subgrupos del GMC. Estoss u b g rupos son los siguientes: núm. 1 Comuni-caciones; núm. 2 Minería; núm. 3 ReglamentosTécnicos; núm. 4 Asuntos Financieros; núm. 5Transporte e Infraestructura; núm. 6 MedioAmbiente; núm. 7 Industria; núm. 8 A g r i c u l-tura; y núm. 9 Energía. En efecto, en estos sub-g rupos también existen estructuras tripartitas yson instituciones en las cuales operan los sindi-catos nacionales por rama de actividad así

como los secretariados profesionales interna-cionales. De este modo, las actividades sindica-les de los diferentes subgrupos permiten tejeruna amplia red de cooperación sindical entre laCCSCS, las centrales sindicales nacionales y susfederaciones/confederaciones sindicales porrama de actividad y los mencionados secre t a-riados profesionales internacionales. Por lotanto, el objetivo estratégico sindical en todoslos subgrupos de trabajo del GMC es fortalecerla participación sindical y el tripartismo yorientar las acciones para que el Subgrupo deTrabajo núm. 10 se convierta en el ámbito deelaboración de normas jurídico-laborales glo-bales que permita dotar al Mercosur de unadimensión social supranacional pro g re s i s t a .

El Foro Consultivo Económico-Social(FCES)

Libre comercio pero preservandola identidad y la autonomía

El Protocolo de Ouro Prêto estableció elF o ro Consultivo Económico-Social. Es unó rgano de re p resentación de los sectores eco-nómicos y sociales (art. 28), integrado por igualn ú m e ro de cada uno de los países (art. 28) ycon una función consultiva, pudiendo emitirrecomendaciones al GMC (art. 29). El 25 dejunio de 1996, el GMC aprobó el re g l a m e n t ointerno del FCES, que estará compuesto porlas respectivas secciones nacionales de cadaEstado Miembro del Mercosur en concord a n-cia con el mencionado art. 28. Desde esa fechase han realizado dos reuniones del FCES (enBrasil en 1996 y en Paraguay en 1997) y se haestablecido una agenda de trabajo. En la re u-nión de Paraguay (Asunción, 22/4/97) elFCES consensuó un importante documentos o b re el A L C A en el que, si bien se acepta eld e s a r rollo del libre comercio hemisférico, sepreserva la identidad y la autonomía del Mer-c o s u r. El FCES se reunirá nuevamente a fin e sde 1997 para consensuar políticas sobre elempleo para el Mercosur.

Instituciones político-socialesde participación y negociación

La estructura institucional del FCES estáconstituida por el Plenario del Foro, que es eló rgano superior, compuesto por nueve delega-dos titulares y sus respectivos alternos porcada país miembro. El FCES está compuestopor organizaciones de empresarios, de trabaja-d o res y actividades diversas, pero cada delega-

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ción nacional deberá observar paridad en ladesignación de los delegados de las org a n i z a-ciones de trabajadores y de empresarios. Lac reación del FCES debe ser considerada unpaso importante hacia la conformación delM e rcosur como mercado común con institu-ciones político-sociales de participación y denegociación entre los intereses sociales involu-crados. En este aspecto, el Mercosur se apro-xima al modelo de integración seguidodurante tres décadas por la Comunidad Eco-nómica Europea, hoy Unión Europea.

Otras categorías y grupos sociales

El «núcleo duro» del FCES son las org a n i-zaciones empresarias y de trabajadores. Perotambién están representadas otras categorías yg rupos sociales como los consumidores, losc í rculos medioambientalistas, los pro f e s i o n a l e sliberales, los medios de comunicación social,cultura y ciencia, la educación, etc.

Como hemos indicado, los SGT son órg a-nos de la estructura del GMC (al igual queotras instituciones como las Reuniones Espe-cializadas, los Grupos Ad Hoc y el Comité deCooperación Técnica). Distinto es el caso delFCES, que es uno de los seis órganos de laestructura del Mercosur.

El FCES goza de mayor libertad

A d i f e rencia de los subgrupos de trabajo,que están constituidos por funcionarios guber-namentales y que consultan a los sectores «pri-vados», el FCES está constituido dire c t a m e n t epor el sector privado, no requiere autorizaciónalguna y puede producir recomendaciones sinparticipación del sector gubernamental. Demodo que el FCES goza de mayor libertad quelos subgrupos de trabajo.

Los sindicatos podrán ejercer presiónsobre los gobiernos

La vitalidad del FCES estará entonces aso-ciada con: a) la voluntad política de sus consti-tuyentes para convertirlo en una institución deprestigio y peso político; y b) la voluntad polí-tica de los gobiernos para consultar re g u l a r-mente al FCES y, de este modo, consolidarlo.P e ro el FCES sólo podrá alcanzar pre s t i g i opolítico si se convierte en el ámbito de elabora-ción de propuestas de carácter global (porejemplo, sobre metas macroeconómicas, sobrepolíticas de compensación de regiones desfa-v o recidas en cada país, medio ambiente, mer-

cado de trabajo, fondos sociales de salud y pre-visionales, migraciones, etc.). El FCES deberáocuparse de los temas laborales, pero deberáhacerlo para fortalecer el papel del tripartismoen el Subgrupo de Trabajo núm. 10, y no parasustituirlo. Lógicamente, en caso de que elGMC pretenda circunscribir al Subgrupo deTrabajo núm. 10 a la participación guberna-mental, el FCES será un buen escenario paraque los sindicatos ejerzan presión sobre losgobiernos. A su vez, a los sindicatos se lesplantea un gran desafío en el FCES: calific a r s epara elaborar, proponer y consensuar políticaseconómicas y sociales globales orientadas aque el Mercosur sea una institución que poten-cie el desarrollo económico con equidad social.E n t re las prioridades de los sindicatos en elFCES está el debate sobre la Carta de DerechosFundamentales. Se deberá estudiar la forma deincorporación de las organizaciones empre s a-riales, de trabajadores y otras de Chile y Boli-via al FCES según la fórmula de participación4 + 2. Por último, el Observatorio Permanentesuministra información al FCES.

Hacia el Parlamento del Mercosur

La creación de la Comisión ParlamentariaConjunta (CPC) re p resenta un paso inicialimportante hacia el reconocimiento de que elMercosur requerirá en un futuro próximo con-tar con un órgano parlamentario de toma dedecisiones. También en la agenda del Merc o s u rdebería figurar la creación de tribunales de jus-ticia supranacionales.

Institución de gestión fundamental

En el organigrama del Merc o s u r, la Comi-sión Parlamentaria Conjunta (CPC) apare c ecomo órgano de consulta del Grupo Merc a d oComún (GMC), pero el objetivo de los sindica-tos deberá ser apoyar las iniciativas de sectore sparlamentarios para transformar la CPC en unauténtico parlamento supranacional ubicadoen el organigrama del Mercosur como institu-ción de gestión fundamental. Esta estrategiasindical se fundamenta en el carácter socio-político de los sindicatos que reivindican sud e recho a «hacer política» preservando suautonomía, a vincularse con los partidos políti-cos afines a los trabajadores y a llevar a los par-lamentos nacionales el debate sobre los temassociolaborales supranacionales. La CPC haindicado su interés por los temas sociolaboralesal: a ) incorporar a su agenda el tratamiento dela Carta de Derechos Fundamentales (es pre v i-

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sible que la Carta sea tratada también en algu-nas de las Asambleas Legislativas Nacionalesde los países miembros); b ) firmar con la OIT ens e p t i e m b re de 1997 la Declaración de BuenosA i res, para iniciar una campaña para erradicarel trabajo infantil; y c ) establecer con la OIT unaagenda para acordar políticas y pro g r a m a scontra la discriminación y la exclusión social.

Las instituciones sociolaboralesdel Mercosur a nivel nacional

Al momento de la formación del Merc o s u rno faltaron las voces que auguraban su fra-caso. Es cierto que las asimetrías en cuanto alas estructuras productivas y de servicios, a ladensidad territorial y poblacional, a la educa-ción y formación profesionales, y a las diferen-tes líneas de inserción con los merc a d o smundiales, sumadas a las viejas políticas eco-nómicas proteccionistas, auguraban dific u l t a-des. La globalización y la interd e p e n d e n c i amundial, la formación de regiones económicasy la fuerte presión internacional en favor dell i b re comercio, de la apertura y de la desre g u-lación fueron factores poderosos que incidie-ron en la conformación del Mercosur.

Era necesario cambiar el rumbo

P e ro no fueron sólo los factores externos losque motivaron la formación del Merc o s u r. Fue-ron también factores internos que impulsabana diseñar economías nacionales de escala paralograr una inserción dinámica de los países dela subregión en los mercados mundiales, estra-tegia que aplicaba Chile con éxito desde hacíauna década. De allí que el Tratado de A s u n-ción, fundacional del Mercosur en 1991, con-tara con el apoyo de las fuerzas políticas,e m p resariales y sindicales de los países involu-crados, y que las sociedades nacionales dieransu apoyo. Es imposible entender al Merc o s u rsin aceptar que en las sociedades nacionalesexistía, antes de su formación, la percepción deque era necesario cambiar el rumbo, superarlos modelos económicos cerrados y proceder ala apertura y a la integración.

Raíces en las sociedades nacionales

La idea de que el Mercosur no tendríaf u t u ro incluía la siguiente formulación: el Mer-cosur terminaría siendo una «supere s t ru c t u r aburocrática» sin raíces en las sociedades nacio-nales. La experiencia ha demostrado lo contra-rio: en cada país involucrado han flo re c i d o

instituciones que agrupan empresarios, técni-cos, centros de investigación e información,centros de intercambio cultural, publicaciones,etc., dedicadas a promover diversas activida-des dentro del Merc o s u r. El Mercosur se hainstalado en el «sentido común» de una partesustancial de la población de los países.

Un ejemplo claro de la extensión del tejidopolítico-institucional del Mercosur en los paí-ses se observa entre 1991 y 1995 con la cre-ciente formación de comisiones y grupos detrabajo entre las agencias especializadas de losgobiernos (en particular, en los ministerios derelaciones exteriores y economía) y re p re s e n t a-ciones de organizaciones empresarias y de tra-b a j a d o res. Lo que hoy – según Ouro Prêto –son los Subgrupos del GMC y la Comisión deComercio, han sido los ámbitos de una partici-pación inédita de los «sectores privados»nacionales en el desarrollo del Mercosur.

D e n t ro de este contexto debe valorarse:a ) la existencia de grupos de trabajo tripartitosnacionales del Subgrupo núm. 10; y b ) la for-mación de las secciones nacionales del FCES,constituidas en los cuatro países. Es previsibleque estos foros nacionales del FCES – en tantodebaten políticas económicas, sociales labora-les, etc. para la integración – se conviertan enmesas de negociaciones para acuerdos y pac-tos sociales que faciliten la participación en elM e rc o s u r. Las secciones nacionales del FCESpodrían ser ámbitos de negociaciones de loss e c t o res privados con impacto sobre los go-biernos.

Carta de Derechos Fundamentales

En diciembre de 1993, la CCSCS aprobó sup royecto para la mencionada Carta de Dere c h o sFundamentales, cumpliendo así con una re s o-l ución adoptada en el entonces SGT núm. 11 .Como hemos adelantado, la Carta está en laagenda del SGT núm. 10 y será también temadel FCES y del CPC.

Dicha Carta se basa jurídicamente en losconvenios y recomendaciones de la OIT y enlos principios básicos de Declaraciones, Pactosy Protocolos que integran el patrimonio jurí-dico de la humanidad, y particularmente en elProtocolo de San Salvador 1.

Los fines de la Carta son los siguientes:

a) la incorporación institucional de la dimen-sión social al Mercosur;

b ) la aprobación de instrumentos de un espaciosocial del mercado integrado, que garanticelos derechos esenciales en el área social;

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c) que obligue a los Estados Miembros a rati-fic a r, aplicar y cumplir con los conveniosbásicos de la OIT;

d) que los derechos fundamentales sean pro-gresivos.

La Carta ha sido dividida en dos partes ysiete secciones.

Las secciones de la primera parte son:

• Alcance y dimensión social de la integración

• D e recho a la libre circulación de los trabaja-dores

• D e rechos fundamentales de la persona y delos trabajadores

• Derechos colectivos

• Derechos a la seguridad social.

Las secciones de la segunda parte son:

• Aplicación de la Carta

• Control del cumplimiento de la Carta.

El proceso de negociaciones y la eventuala p robación de la Carta será largo y no estaráexento de dificultades. La Carta, al establecerel perfil social y los derechos laborales de lost r a b a j a d o res en el Mercosur: a ) fija normaslaborales y sociales supranacionales, y los ins-t rumentos de control de la aplicación obli-gante a los signatarios del Tratado deAsunción; b ) obliga a los gobiernos a compa-tibilizar «hacia arriba» las normas laboralesnacionales; y c ) es fuente para directivas yp ropuestas legislativas sobre las materiasincluidas. Lógicamente, el documento de laCCSCS debe ser entendido como una pro-puesta para el debate y las negociaciones tri-partitas. En este sentido, la Carta podríasufrir modificaciones para lograr el consensoe n t re las partes.

Un instituto de regulación paraámbitos de negociación

Cuando las organizaciones de trabajadore se l a b o r a ron la Carta, estaban pensando en untipo de integración en la cual la dimensiónsocial no se limitase a establecer normas labo-rales básicas que obligasen a las Partes a cum-plir con un núcleo duro de conveniosinternacionales de la OIT y las legislacioneslaborales (como es el caso del Tratado deL i b re Comercio entre el Canadá, los EstadosUnidos y México). Los sindicatos acord a ro n

un modelo de dimensión social para el Mer-cosur que articula los derechos laborales ysociales con las sociedades y los sistemaspolíticos nacionales para convertir la Carta enuna instancia de regulación para diversosámbitos públicos y privados de negociación.La Carta Social es también un pro g r a m asocial de profundas implicaciones en la luchapor renovar pro g resivamente las sociedades,las economías y los sistemas políticos. LaCarta incidirá en las políticas destinadas amodernizar los sistemas productivos y mejo-rar la calidad de vida y los niveles de empleo,e t c é t e r a .

La Carta es un objetivo estratégico de l a rg oplazo, pues su aprobación e implementaciónincluye un cambio en la correlación de fuer-zas en cada país en favor de bloques popula-res pro g resistas y de freno al «capitalismos a l v a j e » .

Emergencia de una ciudadanía social

Para las organizaciones de trabajadores, laCarta regulará el mercado de trabajo suprana-cional y tendrá sus efectos sobre los merc a d o sde trabajo nacionales. Es por eso un objetivoprioritario de la acción sindical. En efecto, laconstitución de un mercado de trabajo supra-nacional regulado por la Carta afianzará losd e rechos de los trabajadores, en particular losd e rechos colectivos e individuales, la seguri-dad social, etc., favoreciendo la emerg e n c i ade la «ciudadanía social» en el Merc o s u r.

En 1997 se iniciaron negociaciones triparti-tas dentro del Subgrupo núm. 10 para acordarun Protocolo Adicional del Tratado de A s u n-ción que incluya derechos laborales y sindica-les básicos (cláusula social) con mecanismos dec o n t rol y sanción de violaciones por los Esta-dos Miembros. Pero ese Protocolo sólo seríaaceptado por las organizaciones de trabajado-res si incluyese expresamente que es el primerescalón hacia la futura incorporación de laCarta en la estructura normativa supranacio-nal del Mercosur.

Breve comentario sobre los efectosdel Mercosur sobre el Derecho laboral

Los efectos sociales positivos de la integra-ción regional dependerán en última instanciadel crecimiento económico y del comercio, delas políticas de distribución de ingresos, etc.,y tendrán efectos a medio y largo plazo. Perolos efectos laborales negativos pueden sermucho más inmediatos. Es claro que el esta-

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blecimiento en el año 2006 de una zona del i b re comercio intrarregional con arancel ceroe n t re los países del bloque, como es el casodel Merc o s u r, puede provocar situaciones dedesempleo sectorial, por desaparición o con-tracción de empresas y aún de sectores pro-ductivos enteros, en los países que sinp rotección arancelaria ya no podrán competircon otros países del grupo. El otro efectosocial negativo de la integración es el riesgode «dumping social».

Acciones sindicales por ramade actividad

La disminución o la anulación de las pro-tecciones arancelarias en el comercio entre lospaíses de la región, tanto como la necesidaddel bloque en su conjunto de competir mejorcon el resto del mundo, puede llevar a lasempresas a buscar su competitividad a expen-sas de las condiciones de trabajo, y a losgobiernos a tolerar – si no alentar – tales prác-ticas. La fuerte incidencia de las empresas mul-tinacionales en el Mercosur acelerará laformación de espacios empresariales suprana-cionales. Estos fenómenos exigen a los sindica-tos coordinar sus acciones por rama deactividad para controlar a las empresas multi-nacionales, objetivo que podría plasmarse enmodalidades de negociación colectiva supra-nacionales.

Normas supranacionales

En tanto red normativa de las re l a c i o n e slaborales tendiente a la protección del trabaja-d o r, el Derecho laboral no puede permanecerinsensible frente a los efectos de la integraciónen el mercado de trabajo. La Carta de Dere c h o sFundamentales creará normas supranaciona-les. Pero se necesita desarrollar un Dere c h olaboral supranacional, destinado a re g u l a raquel nuevo escenario regional y armonizarlos respectivos Derechos laborales nacionalescon las nuevas realidades regionales.

Como aporte a la elaboración de políticassindicales frente al desafío de elaborar unD e recho laboral supranacional pro g resista, laCCSCS ha creado una comisión para determi-nar: a ) las técnicas jurídicas de elaboración denormas laborales en los espacios de integra-ción regional; b ) las normas laborales interna-cionales prioritarias (convenios internacionalesde la OIT); y c ) la manera en que el Dere c h oindividual del trabajo se ve afectado por laintegración económica regional.

Bases para una cultura sindicalsupranacional de progresoy solidaridad en el Mercosur

Puede afirmarse con cierto grado de seguri-dad que en los próximos diez años se termina-r á n de consolidar las estructuras económicas ypolíticas del Merc o s u r. Se han cumplido lasmetas básicas de libre comercio y de unión adua-nera imperfecta a través de los acuerdos arance-larios diferenciados (sobre la base del arancelc e ro generalizado para principios del siglopróximo). Los mercados de los países del Mer-cosur se están «interpenetrando» velozmentea través de políticas de división del trabajocuyos componentes fundamentales son laconstitución de Brasil como gran eje industrial-fin a nc i e ro y la A rgentina como gran eje a g ro i n-dustrial. El sistema supranacional incluye un«banco» supranacional estatal, el BANASUR,que coordinará operaciones económicas yfinancieras entre los Estados Miembros. Ladivisión del trabajo en el espacio de la integra-ción ha sido acelerada por las actividades delas empresas multinacionales y de los grandesgrupos económicos. El Mercosur vivirá en ten-sión entre dos grandes polos de atracción: lagran zona de libre mercado diseñada por Esta-dos Unidos para todo el continente y elreciente desembarco de la Unión Euro p e a .E m p resas de origen asiático – en particularjaponés – ya están tratando de vincularse conel Mercosur.

No exento de colisiones

Sin embargo, la edificación del espacio eco-nómico subregional no estará exenta de coli-siones entre los gobiernos para pro t e g e rsectores productivos y de servicios, en materiade seguridad de fronteras, etc. En lo sustancial,coexisten dos modalidades de integración: laque alberga casi exclusivamente los intere s e se m p resariales y la que podría expresarse comore p resentativa de un modelo de equilibrio yd e s a r rollo autosustentables entre los merc a d o snacionales y el mercado supranacional.

Redes culturales: solidaridado individualismo

La edificación institucional del Merc o s u rincluyó componentes político-institucionalesque podrán ser: a ) de signo positivo (pro m o-viendo, por ejemplo, la construcción del parla-mentos, el fortalecimiento del FCES, etc.); o b )de signo negativo (disminuyendo/anulando el

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p e r fil de las instituciones de participación polí-tica democrática de partidos, org a n i z a c i o n e se m p resariales, sindicatos, movimientos socialesp ro g resistas, etc.). Por último, la edificación delM e rcosur podría desembocar en el plano cultu-ral en: a ) la constitución de una red de institu-ciones científicas y educativas nacionales ysupranacionales basada en valores comunes deintegración, identidad de metas y solidaridade n t re los pueblos; o b ) en el sistema de valore sde un capitalismo individualista, basado en eléxito económico y en el consumismo de seg-mentos privilegiados de las sociedades nacio-nales y en la exclusión por la pobreza yausencia de educación y formación pro f e s i o n a lde calidad de otros segmentos de las socieda-des nacionales. La primera opción cultural ser-virá para solidificar las sociedades nacionales;la segunda conduce a la balcanización y a lad i s g regación de las débiles sociedades civilesnacionales. Esta última alternativa puede sercaldo de cultivo para desviar las demandas deequidad social sustituyéndolas por el odio y elchovinismo con base en los excluidos.

Opciones culturales y mediosde comunicación

Debe destacarse que la creciente influ e n c i ade los medios de comunicación (especialmentede la televisión, de Internet, de publicaciones)será determinante en la cristalización de una uotra opción cultural. Debe señalarse que ya seestá hablando del «Mercosur cultural», esto es,de un conjunto de políticas y acciones que uni-versidades, centros de investigación, ONG,etc., están desarrollando para fomentar inter-cambios culturales, compatibilizar planes deestudio y cooperar en la investigación cientí-fica. Los sindicatos deberían incorporarse aestos esfuerzos de construcción cultural, cientí-fica y educativa en la región.

Superar los prejuicios nacionalistas

Las organizaciones sindicales de los paísesinvolucrados no pueden permanecer indife-rentes a los cursos alternativos abiertos en lac o n s t rucción del Merc o s u r. Para los sindica-tos, el tipo de integración que prevalezca ter-minará por potenciarlos o por debilitarlos. Enlos últimos seis años (1990-1996), la CCSCS, laacción de los secretariados pro f e s i o n a l e sinternacionales, las reuniones de la Confede-ración Latinoamericana de Tr a b a j a d o res, etc.,han permitido a trabajadores de distintos paí-ses, hasta ayer aislados y con fuertes pre j u i-cios nacionalistas, acercarse y dar losp r i m e ros pasos hacia la superación entre lossindicatos de los prejuicios nacionalistas paraavanzar en la articulación de confianzas y deun lenguaje sindical común. Este hecho iné-dito, en gran medida posible por la acción dela CCSCS y del sindicalismo internacional,debe ser considerado como parte integrantede un sistema de valores políticos, sociales ymorales comunes a los trabajadores de losEstados Miembros. Esa construcción culturalsindical supranacional llevará tiempo peroserá extraordinariamente beneficiosa para lost r a b a j a d o res y los pueblos de los países delM e rcosur que con su trabajo y sacrificio apor-tan todos los días a lo que deberá ser la edifi-cación de un espacio económico, social ypolítico supranacional.

Nota

1 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobred e rechos humanos en materia de derechos económicos,sociales y culturales, Protocolo de San Salvador, Serie sobretratados núm. 69, OEA-SER. A-44, SEPF, Washington, 1989,pág. 43.

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Globalización y regionalizaciónde la economía y su efecto sobreel empleo. Aspectos generalesy el caso de América Latina

Si bien la globalización de las economías noconstituye un fenómeno históricamente nuevo,sus connotaciones actuales revisten una dimen-sión especial, ya que aceleran los procesos dei n t e r relación económica, financiera y hasta cul-tural entre las naciones del mundo entero. Unade las características centrales de esta globali-zación es la liberalización de los merc a d o snacionales que llevan a fortalecer o modific a rlos esquemas de integración económica ya exis-tentes y afectan los pactos o acuerdos de inte-gración económica en las subregiones delmundo y de América Latina.

Dos procesos paralelos

N u m e rosos estudios han analizado elimpacto de este proceso globalizador sobre losm e rcados de trabajo. En este contexto, elinforme de la OIT intitulado Políticas de empleoen una economía mundializada (OIT 1996a) pos-tula que, a pesar del desmejoramiento en elnivel del empleo y de las condiciones de tra-bajo a nivel mundial, tanto en los países indus-trializados como en los países en desarrollo, elobjetivo político del pleno empleo debe mante-nerse. Este objetivo, no obstante, debería per-seguirse con un horizonte a largo plazo y hayque otorgarle nuevas definiciones más acordescon la actualidad. Según el estudio citado, apesar de que los problemas de empleo hanexistido desde los años setenta u ochenta, nose puede hablar de una desaparición deempleos. Se vislumbran, más bien, cuandomenos, dos procesos paralelos en el mundo deltrabajo actual y de futuro cercano: por un lado,han aparecido, a la par de las formas «típicas»o «clásicas» de trabajo, formas de trabajo dis-tintas pero interrelacionadas con las primeras,

de carácter más flexible (trabajo por cuentap ropia, empleo en régimen de tiempo parc i a l ,trabajo temporal, diversas formas de subcon-tratación).

La brecha se incrementa

En segundo lugar, se ha producido unamayor segmentación del empleo, expresado enun fuerte crecimiento en la cúspide de laestructura del empleo, sobre todo en los paísesindustrializados, pero también en los países end e s a r rollo. Ha aumentado el personal pro f e-sional, técnico y administrativo, incluyendo aun porcentaje considerable de mujeres, que envarios casos han tenido acceso a mejores con-diciones de empleo. Por otro lado, la impor-tancia de los trabajos manuales se ha reducidoo mantenido. Esto significa que la brecha entrelos empleos de buena y de mala calidad se estái n c rementando: los buenos empleos pare c e nreservados para la mano de obra con una muybuena base educativa formal, bien pre p a r a d apara el mundo del trabajo, calificada y móvil,mientras que las personas semi-calificadas ono calificadas tendrían que conformarse conbajas remuneraciones y condiciones de empleoinestables, entre ellas una mayoría de trabaja-doras mujeres.

¿Mayor igualdad o brechas profundas?

En 1996, la economía latinoamericana se harecuperado en comparación con los años ante-riores (OIT 1996b). No obstante, los problemasde empleo se han acentuado, debido, entreotros, a la reducción del aparato estatal y a losajustes de la industria manufacturera y del sec-tor privado moderno en general. Ha habidouna limitada expansión de las ocupaciones debuena calidad en el sector moderno, sobretodo en los servicios, mientras que el sectorinformal continuó absorbiendo la mayor partede la mano de obra expulsada de este sector.

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El Mercosur y los desafíos parala integración y participación de la mujer

en el mundo del trabajo

Petra UlshoeferEspecialista Principal

Cuestiones de Mujeres y Género, OIT

Las mujeres se encuentran tanto entre losg a n a d o res como entre los perd e d o res de los pro-cesos de cambio, pero debido a las característicase s p e c í ficas de su inserción laboral, se han vistoafectadas en forma distinta que los hombre s .

En este artículo interesa analizar a grandesrasgos el impacto diferenciado de la aperturaeconómica sobre la fuerza de trabajo, funda-mentalmente sobre las mujeres trabajadoras; silos cambios ocurridos apuntan hacia unamayor igualdad de oportunidades entre hom-b res y mujeres, o si más bien contribuyen ap rofundizar las brechas existentes, cre a n d onuevas desventajas para las mujeres. Final-mente, frente a las tendencias observadas, sediscuten posibles líneas de acción a nivel de lasinstancias del Mercosur y de los países miem-b ros, tendientes a lograr una mayor equidadde género en su desarrollo económico y social.

Aspectos sociales y laborales en losacuerdos de integración regional

Para la OIT, uno de los aspectos más impor-tantes de los procesos de integración econó-mica se relaciona con la dimensión social osociolaboral de los acuerdos comerciales queadoptan los países. Los tratados del Mercosur,desde sus inicios en 1991 (Tratado de A s u n-ción), incluyen la dimensión social, es decir, lap reocupación por incorporar cuestiones decarácter sociolaboral en forma paralela a losacuerdos comerciales. En este Tratado se men-ciona claramente que uno de los objetivos delfuturo Acuerdo de Libre Comercio sería acele-rar los procesos de desarrollo económico conjusticia social y mejorar las condiciones devida de los habitantes de las naciones que sus-criben este A c u e rdo. Uno de los re flejos de estap reocupación por la dimensión social en losa c u e rdos del Mercosur es, sin duda, la cre a c i ó nde grupos tripartitos de deliberación. Así, en elaño 1991, se creó el Subgrupo de Tr a b a j on ú m. 11, de carácter tripartito, encargado deanalizar cuestiones relacionadas con el mer-cado de trabajo, las relaciones laborales, elempleo y la seguridad social. Uno de los resul-tados del trabajo de este grupo, que fin a l i z ósus labores en 1995, fue la consideración de 34convenios internacionales del trabajo comoconvenios esenciales y de vital importanciapara ser incorporados en los futuros acuerd o sde homologación y minimización de asime-trías en las legislaciones nacionales, asignán-doles el carácter de cuerpo legislativo estándaro marco orientador para las regulaciones labo-rales de los países del Mercosur.

Principio-guía sin estándares mínimos

Las organizaciones de los trabajadores delos países del Cono Sur elaboraron ademásuna Carta Social que incluye un capítulo sobrela igualdad de oportunidades y de trato entret r a b a j a d o res y trabajadoras, basándose en losrespectivos convenios internacionales de laO I T. Esta Carta se inspira en la Carta Comuni-taria de Derechos Sociales Fundamentales delos Tr a b a j a d o res de la Unión Europea. A s i-mismo, se tuvo presente el A c u e rdo Suple-mentario sobre Asuntos Laborales del Tr a t a d ode Libre Comercio de América del Norte de1993. Entre los principios-guía de esteA c u e rdo se plantea la eliminación de todas lasformas de discriminación entre hombres ym u j e res en el campo laboral, pero sin estable-cer estándares mínimos comunes para los paí-ses signatarios.

Discusión soslayada

P a rece difícil lograr el objetivo planteadopor las organizaciones de trabajadores delCono Sur en el sentido de vincular estas nor-mas laborales con la violación de algunos desus aspectos con sanciones comerciales, yaque en las deliberaciones actuales de las ins-tancias del Mercosur se ha dejado de lado ladiscusión en torno a este instrumento. No obs-tante, la mencionada Carta Social constituyeun instrumento de re f e rencia importante paralos trabajadores y para la participación de lasm u j e res en el contexto general de la integra-ción re g i o n a l .

El subgrupo tripartito dará las pautas

Posteriormente, y en base al protocolo deO u ro Prêto (1994), en 1995 se cre a ron dos ins-tancias particularmente relevantes para elcambio sociolaboral. En mayo de 1996 se cre óo t ro subgrupo tripartito de trabajo con objeti-vos similares, el Subgrupo técnico núm. 10,s o b re Asuntos laborales, empleo y seguridadsocial. Si bien este nuevo subgrupo de trabajoal igual que su antecesor no trata la situaciónde las mujeres trabajadoras como tales, se haestudiado la posibilidad de que entre las per-sonas re p resentantes de los ministerios deltrabajo y las principales organizaciones dee m p l e a d o res y de trabajadores participenh o m b res y mujeres interesados en pro m o v e rla temática de la igualdad de oportunidades.Por otro lado, a nivel de los estudios y diag-nósticos encargados por las tres comisiones

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de este subgrupo se podría incluir la dimen-sión de género que enriquecerá sin duda elanálisis y dará las pautas para una acciónpolítica posterior de acuerdo a las evidenciase n c o n t r a d a s .

Nivel de intenciones

El otro mecanismo es el Foro ConsultivoEconómico-Social, en el que no participan losgobiernos pero en el que participan delegadose m p l e a d o res y trabajadores, además de otrasa g rupaciones de la sociedad civil tales comoasociaciones de consumidores (Argentina yBrasil), cooperativas y profesionales universi-tarios (Uruguay) . Se ha planteado al Foro laposibilidad de que incorpore además a gru p o sy organizaciones de mujeres y/o los org a n i s-mos gubernamentales de promoción de lam u j e r. Hasta ahora, no se han constatado a v a n-ces significativos a este re s p e c t o .

En el marco de las normasfundamentales

En el ámbito del fortalecimiento de ladimensión sociolaboral del Mercosur se hand e finido dos principales áreas para el análisis:por un lado, como ya se mencionó, es necesa-rio respetar y elevar las normas laborales,p romoviendo los derechos humanos funda-mentales de los trabajadores y trabajadoras.Todos los organismos que forman parte de laO I T, incluidas las organizaciones de lose m p l e a d o res, han reconocido los siete conve-nios de derechos humanos fundamentalesconsiderados como el marco regulador paralas relaciones de trabajo. Entre éstos, dos re l a-cionados con la igualdad de género: la pro h i-bición de la discriminación en el empleo y laocupación (Convenio núm. 111) y la igualdadde remuneración entre mujeres y hombre s(Convenio núm. 100). Estas normas interna-cionales han sido recogidas en las discusioness o b re los derechos fundamentales o princi-pios básicos y sobre la forma más adecuadade controlar la aplicación de estos dere c h o sactualmente en curso en la Comisión núm. 1(Costos laborales y dimensión social del Mer-cosur) del Subgrupo de Trabajo núm. 10.

Elevar las normas y fortalecerlas instituciones

El reto del futuro consistiría, en primerl u g a r, en elevar el estándar de las normas labo-rales en todos los países, o sea, lograr cierta

homologación «hacia arriba», teniendo unm a rco para la actuación homogénea en los paí-ses del Mercosur. En segundo lugar, se trataríade promover o fortalecer, donde ya existen, lasinstituciones laborales en los países señaladosque se proponen desarrollar los re c u r s o shumanos, elaborar las políticas de mercado detrabajo, promover nuevas formas de diálogosocial y crear consenso entre los actores socia-les. En el marco de estas políticas revistirá granimportancia el fomento de la igualdad deoportunidades y de trato entre hombres ymujeres en el trabajo.

Reuniones internacionalesde sensibilización

En los últimos años, las mujeres, org a n i z a-das en diferentes instancias de promoción dela igualdad en los países del Cono Sur, hanintensificado sus esfuerzos para generar infor-mación sobre la posición actual y futura de lafuerza de trabajo femenina en el marco de losp rocesos de integración. Se han realizado unaserie de encuentros nacionales e internaciona-les con el objeto de sensibilizar a los actore ssociales y políticos de los países del Merc o s u ry Chile en torno a la importancia de esta temá-tica, y para fortalecer la capacidad de negocia-ción de las trabajadoras. Entre las reuniones decarácter internacional se pueden mencionar: elprimer Seminario sobre Mujer y Merc o s u r,o rganizado por UNIFEM/FLACSO/BID en1995 en São Paulo; el Encuentro «Hacia laigualdad de oportunidades para las mujere sen el trabajo y la producción en el marco delM e rc o s u r, Chile y Bolivia», organizado por elConsejo Nacional de la Mujer de A rg e n t i n acon el apoyo de la Unión Europea, en BuenosAires (también en 1995), y el Segundo Semina-rio sobre Mujer y Mercosur de UNIFEM, reali-zado en abril del año en curso en São Paulo. LaOIT participó en dichos eventos con pre s e n t a-ciones técnicas.

Propuestas imprecisas

Como resultado de los mencionadose n c u e n t ros se han elaborado diversas pro-puestas destinadas a integrar la igualdad deoportunidades en las discusiones de los órg a-nos del Merc o s u r. A pesar de que éstas aúnp a recen carecer de precisión e instru m e n t a-ción, se han establecido algunas pautas as e g u i r, tanto en el ámbito de las políticaspúblicas como en el de información y difusiónde esta temática.

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Red clave y apoyo sindical

Por otro lado, a finales de 1995 se creó enU ruguay una instancia de «lobbying» de lasm u j e res denominada «Foro de Mujeres delM e rcosur» que cuenta con capítulos nacionalesen cada país del Merc o s u r. Uno de los gru p o smás activos se encuentra en Paraguay, dondeha conseguido transmitir sus inquietudes a lasección nacional del Foro Consultivo Ecóno-mico-Social de dicho país. En junio pasado, elcapítulo Paraguay de este Foro organizó en esepaís el III Encuentro de las Mujeres del Merco-s u r. Si bien en el transcurso de estos encuen-t ros internacionales se han unificado criteriospara impulsar estrategias de acción conjunta anivel supranacional en favor de las mujere s ,esta red al parecer aún no ha logrado ejecutarp rogramas concretos y ejercer influencias pal-pables en los ámbitos institucionales de delibe-ración y decisión del Mercosur.

Las centrales sindicales de los países delCono Sur a su vez han llevado a cabo una seriede encuentros y discusiones a nivel nacional ys u b regional sobre la futura situación de lasmujeres trabajadoras en el marco de los proce-sos de regionalización y apertura económica.

Posición de la fuerza de trabajofemenina en el contexto dela integración regional del Mercosur

¿Nuevas desventajas o mayor igualdad?

La pregunta clave que nos ocupa en estetexto es de qué manera los cambios pro d u c t i-vos, tecnológicos y en la organización del tra-bajo que se llevarán a cabo en relación con lamayor apertura de los mercados mundialesafectarán a la posición de la mujer en elmundo del trabajo de los países del Cono Surde América Latina. Estos cambios ¿pro f u n d i-zarán las discriminaciones existentes cre a n d oincluso nuevas desventajas para las mujere strabajadoras, o más bien minimizarán la seg-mentación del mercado de trabajo por géneroy aumentarán las oportunidades para lograruna mayor igualdad entre los sexos?

Brechas entre las propias mujeres

Diversos estudios han tratado este asuntoen los últimos años, sea en directa relación conel Merc o s u r, sea analizando nuevas formas deempleo para las mujeres (trabajo a domicilio,formas de subcontratación, impacto del cam-bio tecnológico y otros). Todos estos documen-

tos coinciden en señalar que los procesos deglobalización y de creciente integración re g i o-nal representan tanto ventajas como desventa-jas para las mujeres, y que no se puedeconstatar una evolución homogénea y unidi-reccional. No obstante, en términos generales,las autoras de estos estudios se muestranescépticas en cuanto a los efectos positivos deestos procesos para la mayoría de las mujere s ,salvo que se elaboren políticas, programas ymecanismos específicos que contrarresten susimpactos negativos. Asimismo, se profundiza-rán las brechas entre las propias mujeres, prin-cipalmente entre las altamente calificadas y lassemi o no calificadas.

Cambios acelerados por la integración

Emitir juicios precisos sobre los posiblesefectos futuros de procesos en marcha en unapoblación determinada no resulta nada fácil: elM e rcosur se encuentra en el segundo nivel deintegración desde que en enero de 1995 se esta-bleció la Unión Aduanera entre los cuatro paí -ses a los que en 1996 se asoció Chile. Muchosde los cambios económicos se hubieran intro-ducido quizás también sin el proceso de inte-gración, pero seguramente se han acelerado ei n t e n s i ficado como consecuencia de éste. Parael caso del trabajo de las mujeres, y a pesar delos documentos citados, aún se carece de análi-sis de casos que ilustren su situación en deter-minados sectores económicos, comparándolacon la de los hombres, que permitan extrapolartendencias que vayan más allá del caso con-creto estudiado. Muchas veces, la falta de esta-dísticas desagregadas por sexo hace necesariala utilización de métodos cualitativos de análi-sis, que, a su vez, carecen de re p re s e n t a t i v i d a d .Por otro lado, la aplicación del concepto degénero y el estudio de la situación de las muje-res en el trabajo desde una perspectiva de lap romoción de la igualdad de oportunidadescon los hombres es bastante reciente (Fro h-mann y Romaguera, 1996).

Ubicar la fuerza de trabajo femenina

Para analizar el impacto del proceso de inte-gración regional en el Cono Sur sobre elempleo femenino algunas autoras sugiere n ,por un lado, fijar la mirada en los sectore s« g a n a d o res» y los sectores « perd e d o res» de lasd i f e rentes ramas económicas y, por el otro, enlos cambios productivos y organizativos queo c u r ren a nivel de determinadas empresas yestablecimientos y que afectan a los puestos de

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trabajo (Yáñez y To d a ro, 1997). A esto se podríaa g regar la necesidad de identificar re l a c i o n e sde dependencia productiva y comercial entred i f e rentes tipos de empresas e individuos(cadenas de subcontratación), ubicando lafuerza de trabajo femenina en estos contextos.

Ventaja estratégicaen el sector servicios

Como en otros países del mundo, las muje-res de los países del Cono Sur de A m é r i c aLatina tienen en principio un buen punto departida para enfrentarse con los nuevos re t o sde la globalización: han disminuido sus tasasde fertilidad y aumentado sus expectativas devida; han incrementado su nivel de educaciónformal secundaria y universitaria, igualando osuperando la de los hombres; han logradoaumentar constantemente su inserción cuanti-tativa en el mercado de trabajo, tanto en formadependiente como independiente, y hanpodido integrarse en algunos nuevos tipos deocupaciones y nuevos puestos de re s p o n s a b i l i-dad. Estas nuevas oportunidades de trabajopara las mujeres se han dado principalmenteen el sector servicios, que es considerado unárea de futuro para el trabajo femenino. Es sinduda en este sector donde la mujer tiene unaventaja estratégica; no obstante, la calidad desu inserción depende del subsector de los ser-vicios en que se ubique.

Comparten una situación similar

Si bien las tasas de participación económicade las mujeres varían en los países del Merc o-sur y Chile (para 1995 las cifras eran: A rg e n-tina 39,3 por ciento; Chile 31,8 por ciento;Paraguay 33,3 por ciento en áreas urbanas;U ruguay 42 por ciento, y en Brasil 45 porciento en zonas urbanas en 1990)1, tienen sine m b a rgo varias características comunes: suparticipación se incrementa en la medida queaumenta su nivel educacional; lentamente sepresenta un mayor acercamiento a las tasas departicipación de los hombres; las mujeres tie-nen trayectorias laborales más continuas, yaque en la edad más re p roductiva no bajan sustasas de participación económica. También enlos aspectos negativos de su inserción laborallas mujeres de los países del Cono Sur compar-ten una situación similar: reciben en promediouna remuneración significativamente menorque la de los hombres por un trabajo de igualvalor (entre 30 y 40 por ciento menos, especial-mente pronunciado en el caso de Brasil). Las

cifras para Argentina y Chile incluso muestranm a y o res diferencias de remuneraciones en losniveles de trabajo más calificado. La desocupa-ción, el subempleo, el empleo temporal y eltrabajo a domicilio son más elevados entre lasm u j e res. Además, como en otras partes delmundo, se constata una marcada segre g a c i ó nocupacional en forma horizontal (poca diversi-dad profesional en el caso de las mujeres) yvertical (escasa participación de mujeres enc a rgos directivos, sobre todo en el sector pri-vado y en las organizaciones sindicales yempresariales).

Un contingente crecientede trabajo precarizado

Estudios sobre el impacto que las innova-ciones tecnológicas y los cambios org a n i z a t i-vos en las empresas tienen en la fuerza detrabajo han llegado a conclusiones similare s :en algunos subsectores de servicios, las muje-res se han beneficiado de nuevas y mejore soportunidades de empleo, pero en el sectorm a n u f a c t u re ro, la introducción de tecnologíade punta y de nuevos sistemas de pro d u c c i ó nde tipo calidad total las está relegando a unsegundo nivel. Por su formación escolar y pro-fesional posterior, los hombres están mejorp reparados para adaptarse a las nuevas exi-gencias del mercado de trabajo (Yáñez yTo d a ro, 1997). Además, en los nuevos encade-namientos productivos, las mujeres se concen-tran en las empresas «mano» y se encuentrancada vez menos en las empresas matrices,constituyendo de esta manera un contingentec reciente en la fuerza de trabajo pre c a r i z a d o(Abramo, 1997). Entre las principales razonesde la situación desventajosa señalada se pue-den mencionar las siguientes: la ya citada faltade calificación profesional; la imagen de altocosto relacionado con la maternidad que losempleadores tratan de contrarrestar con remu-neraciones más bajas; los estereotipos de bajarentabilidad de la mano de obra femenina aso-ciados al punto anterior; y la búsqueda dem a y o res facilidades para compatibilizar lasresponsabiliades familiares con el trabajo pro-fesional por parte de las propias mujeres.

Negocios que permiten flexibilidad

P e ro también el sector de las micro e m p re-sas se caracteriza por un sesgo de género .Pardo (1996) muestra que en Chile las mujeresm i c ro e m p resarias se concentran en los sectore seconómicos en que tienen que hacer frente a

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una mayor competencia en el marco de laapertura económica (prendas de vestir, tejidosde punto, cuero y calzado), mientras que lase m p resas manejadas por hombres han re s u l-tado más exitosas (productos de madera ymuebles, productos metálicos). La autoraexplica las diferencias encontradas por la prio-ridad que las mujeres asignan a su papel dem a d res, esposas y amas de casa, que las lleva aseleccionar negocios que les permiten mayorflexibilidad para cumplir con sus obligacionesfamiliares o estar más cerca del hogar.

Medidas de políticas activasde promoción de la igualdadde oportunidades y de tratopara las mujeres

Los profundos cambios ocurridos y porvenir en el marco de la globalización y de laregionalización, con sus efectos específicos enlas mujeres trabajadoras, hacen necesaria unaintervención estratégica que facilite su adapta-ción a estos cambios. El Estado, las org a n i z a-ciones de trabajadores, pero también lasp ropias afectadas, deben desarrollar estrate-gias «preventivas» que les permitan mejorar omantener su posición en el mercado de trabajo.Sería conveniente que estas estrategias tuvie-ran en cuenta, cuando menos, tres elementos:

Actualización permanente

• Mejorar constantemente el nivel de calific a-ción de las personas (formación perma-nente). El mercado de trabajo actual y delf u t u ro cercano exige una sólida base educa-tiva, pero también una actualización per-manente y un perfeccionamiento de losconocimientos adquiridos. Esto re q u i e re uncambio de actitud de todas las personasparticipantes en el mercado laboral, no sóloen las mujeres, aún cuando son ellas quie-nes por lo general han desarrollado menosperspectivas de largo alcance, defin i e n d ocon menor claridad un «proyecto laboral»como parte de sus «proyectos de vida».

Acceso a la información

• Orientarse por las oportunidades ocupacio-nales con futuro. Por lo dicho anterior-mente, es particularmente importante quelas mujeres tengan acceso a una informa-ción y orientación actualizadas, para queestén en condiciones de tomar decisiones decara al futuro de la economía. Deben perse-

guir su ubicación en las áreas o subsectore socupacionales con mayores perspectivas ded e s a r rollo y mejores posibilidades de ingre-sos y ascensos, con miras a obtener empleosde mayor calidad.

Desarrollo de la capacidad empresarialy de autogestión

• La creciente escasez de puestos formales detrabajo exige cada vez más de las personasque estén en condiciones de pro p o rc i o n a rsus propios productos o servicios. Si bienesta opción se presenta tanto a los hombrescomo a las mujeres, son éstas las que mues-tran mayores dificultades de re n t a b i l i d a dde sus negocios y las que encuentran mayo-res obstáculos para acceder a los créditos yotros insumos de producción.

Las mencionadas «estrategias preventivas»deberían formar parte de una política activa depromoción del empleo que respete el principiode la igualdad de oportunidades y de tratoe n t re hombres y mujeres. Para que esta políticasea efectiva, es recomendable abandonar posi-ciones reivindicacionistas privilegiando unaa rgumentación positiva en cuanto a la situa-ción de las mujeres en el mercado de trabajo.Resulta más aceptable para los actores involu-crados hacer hincapié en que las mujere sposeen un potencial importante para contri-buir al desarrollo económico que poner elacento en el combate contra la discriminación.Ciertamente persisten aspectos de franca dis-criminación de las mujeres en el mundo deltrabajo que deberían eliminarse, pero esimportante resaltar el papel de las mujere scomo agentes económicos, tanto en el ámbitodel empleo dependiente como en el delempleo independiente, por cuenta propia, y enempresas pequeñas y muy pequeñas.

«Seres vulnerables» sin protección

Por otro lado, se considera necesario quelas políticas de promoción de la igualdad deoportunidades tengan un doble propósito: envarios sectores de los países del Cono Sur,como también en otras partes del mundo, aúnp revalece un afán protector de las mujeres enel trabajo, que se basa en una percepción de lasm u j e res como «seres vulnerables». Si bien las mu-j eres constituyen un grupo mayoritario envarias ocupaciones de carácter precario (traba-jadoras domésticas, trabajadoras a domicilio,trabajadoras a tiempo parcial, trabajadoras

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temporales en la agricultura) en donde sere q u i e re una mayor protección legal, debend e s a r rollarse paralelamente políticas activasde empleo focalizadas hacia las mujeres. Ellocon el objeto de aumentar su nivel de competi-tividad, permitiéndoles que permanezcan en elm e rcado de trabajo y que mejoren su posiciónpara acceder a empleos de mejor calidad entérminos de remuneración y re s p o n s a b i l i d a d ,o para que desarrollen negocios más exitosos.

Ambitos de intervenciónpara la promoción de la igualdadde oportunidades en el trabajo

Fortalecimiento de los mecanismosy progresos notables

Acogiendo el compromiso adquirido en laIV Conferencia Mundial sobre la Mujer en Bei-jing (septiembre de 1995), todos los países dela región han revisado sus políticas y pro g r a-mas relativos a la promoción de la mujer. A s i-mismo, han puesto en marcha o fortalecidomecanismos específicos, a efectos de dar cum-plimiento a la aplicación de la Plataforma deAcción adoptada en esa conferencia. Entreestos programas, las acciones en el ámbitolaboral están teniendo cada vez más espacio. Sicomparamos la situación con la que prevalecíasólo algunos años atrás, cuando pocos org a n i s-mos de promoción de la mujer y ministerios detrabajo habían incursionado en actividadesconjuntas, podemos constatar avances nota-bles. A este respecto cabe mencionar lossiguientes ejemplos que se desglosan más ade-lante: existencia de convenios de cooperaciónentre las dos instancias gubernamentales men-cionadas en todos los países del Mercosur yChile; establecimiento de comisiones triparti-tas para la igualdad de oportunidades en loscinco países (con distintos grados de formali-d ad); avances legislativos; programas deempleo focalizados en las mujeres; intro d u c c i ó nde la temática en los ámbitos empresariales yp rofundización de acciones en las org a n i z a c i o-nes sindicales.

Difusión rápida de la información

Estos avances en cuanto a la discusión yactuación en el área de la igualdad de oportu-nidades entre mujeres y hombres en el trabajose deben sin duda a una mayor concienciaciónen estas materias por parte de las personas einstituciones que intervienen en el mundolaboral. Muchos factores han influido en esta

situación, entre los que cabe destacar la rápidadifusión de la información a través de los nue-vos medios de comunicación y la asistencia delos organismos internacionales y donantesbilaterales. En este contexto, se ha valorado lacontribución de la OIT, que ha impulsado unaserie de acciones de información y formaciónde funcionarios y dirigentes, hombres y muje-res, en torno a este asunto.

Compromiso tripartito

La OIT ha insistido, en primer lugar, en laimportancia de adoptar una política cohe-rente de promoción de la igualdad, en todoslos ámbitos del mundo laboral, tanto en elá rea legal como en el área práctica de la pro-moción del empleo, como parte integral desus políticas generales en estos campos. Ello,teniendo en cuenta que las desventajas o dis-criminaciones que sufre una mayoría dem u j e res obedecen a varios factores interre l a-cionados, y que, por lo tanto, resulta necesa-rio adoptar medidas correctivas múltiples. Ensegundo lugar, se considera necesario quedicha política integral sea diseñada, ejecutaday guiada en forma conjunta por los principa-les actores laborales, los gobiernos y las org a-nizaciones de empleadores y de trabajadore s ,con el apoyo de ONG activas y con experien-cia en este campo. En tercer lugar, deberíani n t roducirse mecanismos de supervisión yevaluación del impacto de esta política deigualdad, en base a indicadores de éxito pre-viamente establecidos.

En este contexto, la integración regional delos países del Cono Sur basada en los acuer-dos comerciales del Mercosur constituye unaoportunidad idónea para fortalecer y enrique-cer los esfuerzos desarrollados en los distintospaíses. La instancia supranacional del Merc o-sur puede dar un impulso adicional a lasacciones desarrolladas en los respectivos con-textos nacionales. Sería deseable avanzarhacia una cierta homogeneización de las polí-ticas de igualdad de oportunidades, explo-rando algunas líneas de acción comunes. Dea c u e rdo a las recomendaciones de la OIT yteniendo en cuenta los problemas de empleoque enfrentan las mujeres en los países delCono Sur, se puede establecer el siguiente« p rograma tipo»2:

1. Ambito legal: referido a las principalesestrategias para aprovechar o mejorar las dis-posiciones legales vigentes. Como base, hacerexplícito el principio de la no discriminación y

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de la igualdad de oportunidades en los textoslegales (por ejemplo, el reciente proyecto deintegrar este aspecto en la Constitución deChile, y la reglamentación de la Ley núm.16.045 (1989) de Igualdad de oportunidades yde trato en el empleo en Uruguay). Otrasmedidas a seguir pueden ser las siguientes:

a) revisión y derogación de las disposicionesdiscriminatorias que aún existan y que per-judiquen el trabajo femenino o el empleode las mujeres en diversas ocupaciones;

b) inclusión, en forma paulatina, de los gru-pos más vulnerables de trabajadoras comolas trabajadoras domésticas, las trabajado-ras a domicilio, las trabajadoras agrícolas ylas trabajadoras a tiempo parc i al 3 en unalegislación protectora;

c) nueva orientación para las normas de lap rotección de la maternidad en el contextode las responsabilidades familiares comot a rea compartida entre mujeres y hombre s ,el Estado, los actores sociales y la sociedadcivil. (Como ejemplo cabe citar el Diagnós-tico de la aplicación de la normativa de lamaternidad en empresas seleccionadas, ela-borado por el Ministerio de Trabajo deChile.) Promover en este contexto el con-cepto de los derechos parentales;

d) adopción de medidas positivas y estableci-miento de reglamentaciones para el controlde su implementación (por ejemplo, la dis-cusión sobre el concepto de «diversidad enel mercado laboral», a nivel nacional y anivel de las empresas, en Brasil) 4;

e) p romoción de la ratificación de conveniosinternacionales del trabajo de especial rele-vancia en cuanto a los puntos anteriore s :Convenio núm. 156 (Tr a b a j a d o res con re s-ponsabilidades familiares, para el caso deBrasil y Paraguay); Convenio núm. 175( Trabajo a tiempo parcial); Convenio núm.177 (Trabajo a domicilio); Protocolo al Con-venio núm. 89 (Trabajo nocturno de lasm u j e res en la industria); Convenio núm.171 (Trabajo nocturno).

2. C o n t rol de la aplicación de la ley: la ley porsí sola no garantiza el ejercicio de la igualdadsi no existen mecanismos eficaces para contro-lar su aplicación. En este punto es importanteconsiderar las siguientes medidas:

a) revisión y modernización de la actuaciónde la inspección del trabajo, integrando ladimensión de la promoción de la igualdadde oportunidades. Los programas de for-mación de los inspectores en Chile y Uru-guay pueden citarse como ejemplos 5;

b) modernización de los procedimientos dejusticia laboral y estudio de la posibilidadde revertir la carga de la prueba en casos dediscriminación laboral (el último aspectotodavía es poco discutido en la región dereferencia);

c) fortalecimiento de la negociación colectivacomo un medio importante para promoverla igualdad de oportunidades a nivel de lase m p resas, incluyendo acciones positivas(en todos los países se encuentran ejem-plos, aunque todavía escasos y aislados, deconvenios colectivos que incorporan cues-tiones de esta naturaleza);

d) adopción de planes de promoción de laigualdad de oportunidades y de trato anivel del gobierno, en la administraciónpública y en las empresas estatales (casodel Ministerio de la Administración Públicay de un proyecto del Consejo Nacional dela Mujer en Argentina);

e) c reación o fortalecimiento de comisionestripartitas para la igualdad de oportunida-des en el empleo. (En Chile existe unacomisión tripartita creada por Decreto delMinistro de Trabajo; también existe en Bra-sil, con énfasis en el combate contra la dis-criminación por motivo de género y raza;en Uruguay ésta se ha establecido por unA c u e rdo de la Ministra de Trabajo, y enParaguay se ha formado un grupo deenlace tripartito.)

3. Políticas de empleo y desarrollo de los re c u r-sos humanos: deberían fortalecerse los compo-nentes básicos de una política activa dem e rcado de trabajo con perspectiva de gé-n e ro. Dicha política, que debería focalizar suacción en grupos destinatarios de la pobla-ción femenina, basándose en informaciónactualizada y desagregada por sexo, deberíac o n t e m p l a r :

a) acciones o programas de información,orientación e intermediación laboral; pre s-taciones de desempleo en relación con una

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oferta de re c a l i ficación y reconversión; sis-temas de seguimiento de las medidas adop-tadas, a efectos de evaluar su impactorespecto de la inserción laboral de las muje-res orientadas o capacitadas (por ejemplo,el programa de empleo para mujeres jefasde hogar de la Dirección Nacional delEmpleo del Ministerio de Trabajo del Uru-guay; el manual para la búsqueda deempleo para la mujer, elaborado y aplicadopor el Ministerio de Trabajo y el ServicioNacional de la Mujer de Chile; los serviciosde orientación laboral para mujeres, delConsejo de la Mujer y del Ministerio deTrabajo de A rgentina; el Convenio entre laSecretaría de la Mujer de la Presidencia y elServicio Nacional de Promoción Pro f e s i o-nal en Paraguay);

b) una vinculación de estos programas con elsector empresarial, a fin de estimular lacontratación de mujeres, por medio de con-venios o arreglos para la formación en lase m p resas, o subvenciones por parte delEstado (por ejemplo, la Ley del Empleo enArgentina);

c) p rogramas de información, orientación ycapacitación dirigidos a mujeres a cargo dem i c ro e m p resas o que trabajan por cuentapropia y líneas de crédito específicas (ejem-plos en todos los países).

4. Sistemas de apoyo a trabajadores y trabaja-doras con responsabilidades familiare s: A rg e n t i n a ,Chile y Uruguay han ratificado el Convenionúm. 156, referido a la igualdad de oportunida-des entre los trabajadores, hombres y mujere s ,con responsabilidades familiares. El Convenioplantea la adopción de una política nacion a lque comprenda medidas que faciliten la armo-nización de la vida familiar con la vida labo-ral, básicamente a través de:

a) formas innovadoras para facilitar el cui-dado de los niños, compartiéndolo entrevarias entidades de la sociedad civil, elEstado, los gobiernos locales y los pro p i o sinteresados, padres y madres;

b) disposiciones legales que establezcan licen-cias parentales con motivo del nacimiento ode la adopción de un hijo, la enfermedadde un hijo menor, y cierto tiempo de permi-sos autorizados para la educación de loshijos menores, a madres y/o padres;

c) nuevos arreglos de flexibilización deltiempo de trabajo, por día, semana, épocadel año o etapa de la vida laboral, no sola-mente para las mujeres sino también paralos hombres.

Algunos comentarios finales

Los ejemplos citados en el capítulo anteriorindican: en primer lugar, que en todos los paísesm i e m b ros del Mercosur y en Chile se re a l i z a nserios esfuerzos por eliminar discriminaciones yc rear condiciones que favorezcan la igualdad deoportunidades en el mundo del trabajo; dea c u e rdo a la situación sociocultural y políticae s p e c í fica de cada país, las acciones diseñadasa tal efecto se realizan con un ritmo y énfasisdistintos. No obstante, y en segundo lugar, sepueden detectar ciertas acciones paralelas osimilitudes entre la actuación de dichos países,en cuanto a la selección de las temáticas y delas metodologías utilizadas. El proceso de inte-gración económica fortalecerá estas semejanzas,ya que facilitará el intercambio de informa-ciones y de experiencias también en estas m a-t erias.

Sigue siendo un «asunto de mujeres»

No obstante, parece difícil lograr que ladimensión de género se incorpore en los órga-nos de deliberación y de re p resentación delMercosur que tratan de los asuntos laborales ysociales. Una de las razones podría ser quegran parte de la sociedad aún percibe la igual-dad entre hombres y mujeres como «un asuntode mujeres» y, en consecuencia, lo consideraseparadamente de los temas económicos ylaborales, no como parte intrínseca de ellos eíntimamente relacionada con el paradigma ded e s a r rollo y, por lo tanto, comprometiendo a lasociedad en su conjunto. ¿Cómo cambiar estavisión generalizada que en algunos casos estáfuertemente arraigada en muchas de las org a-nizaciones sindicales?

Asimetrías que perturban el equilibriosocial y económico

Un punto de partida lo constituye sin dudala generación de información sistematizada yde estadísticas desagregadas por sexo. Dispo-ner de evidencias no sólo sobre la situación de«los trabajadores» o de «la fuerza de trabajo»en su conjunto, sino destacando las diferenciasexistentes entre la situación de los hombres yde las mujeres, permitirá detectar asimetrías y

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desigualdades que podrían perturbar no sóloel equilibrio social, sino también el equilibrioeconómico del respectivo país.

Mayor participación en la tomade decisiones

En segundo lugar, las propias mujeres inte-resadas deben estar mejor informadas y org a-nizadas para proponer y negociar cambios quef a v o rezcan su posición en el trabajo y en lasociedad. En particular, las mujeres org a n i z a-das en los sindicatos y las afiliadas a los gre-mios empresariales deberían desempeñar unpapel protagónico en este sentido. Deberíanpromover la búsqueda de aliados para llevar acabo sus estrategias con vistas a adquirir podery lograr una participación más equitativa en elp roceso de toma de decisiones, dentro de suspropias organizaciones, pero también fuera deéstas.

Reconocimiento legalde los órganos tripartitos

En tercer lugar, debe fortalecerse la consti-tución de órganos tripartitos de igualdad deoportunidades, integrados en forma paritariapor mujeres y hombres entre los actores socia-les. ¿Cómo se fortalecerán estas instancias? Sedebería apuntar a lograr su permanencia yreconocimiento legal; formar a sus miembro s ,perfeccionando su capacidad para re a l i z a ranálisis y planificar actividades con perspec-tiva de género y para establecer planes de tra-bajo coordinados y guiados por mujeres peroejecutados por los respectivos org a n i s m o scompetentes que existan en el país. Las comi-siones tripartitas pueden contribuir a que elprincipio de la igualdad de oportunidades enel empleo se «incorpore a la práctica cotidianade las relaciones laborales» (Márquez, 1997).Además, pueden generar instancias de coor-d inación que fortalezcan las iniciativas del sec-tor gubernamental y de los actores sociales,como, por ejemplo, con jueces laborales, parla-mentarios, funcionarios de las instituciones deformación profesional y con los medios decomunicación.

Eliminar los prejuicios

En cuarto lugar, deben promoverse políticase m p resariales de recursos humanos con unanueva visión de género, eliminando pre j u i c i o sarraigados relativos a la capacidad pro d u c t i v ade la mujer y reconociendo la diversidad de la

fuerza de trabajo sobre la base de criterios dee ficiencia y calidad.

Una política que contemplela dimensión de género

Por último, cabe señalar la experiencia dela Unión Europea, que focaliza su Cuarto Pro-grama de Acción sobre Igualdad de Oportu-nidades para Mujeres y Hombres (1996-2000)en la necesidad del m a i n s t re a m i n g. Este con-cepto aboga por el diseño de una política eco-nómica y social con dimensión de género .«M a i n s t re a m i n g es la consideración sistemá-tica de las diferencias entre las condiciones,situaciones y necesidades de mujeres y hom-b res en todas las políticas de la Comunidad,a nivel de la planificación, ejecución y eva-l u ación, aplicándose éstas para Europa, lospaíses industrializados y los países en desarro-llo6 (Comisión Europea, 1997). Nos parece per-tinente discutir detalladamente la aplicación deeste enfoque también para el caso de los paísesdel Merc o s u r.

Notas1 Las cifras provienen de los siguientes estudios elabora-

dos por consultores de la OIT, en el marco de un pro g r a m asubregional de apoyo a la promoción de políticas tripartitasde igualdad de oportunidades: C. Berra, S. Mariani, N. Rai-mundo, M. J. Rodríguez, 1997, para A rgentina; M. To l e d o ,1996, para Brasil; S. Galilea, 1996, para Chile; M. V. Heikel,1996, para Paraguay; y A. Santistevan, 1996, para Uru g u a y.Para Brasil, además: M. E. Valenzuela, 1997.

2 Ver trabajos de M. Márquez Garmendia (1997). Va r i o sde los ejemplos citados se encuentran en los estudios men-cionados en el punto 1.

3 La OIT está realizando una serie de diagnósticos de lasituación de las trabajadoras a domicilio en A rgentina, Bra-sil, Chile y Paraguay, a través de consultorías. Dichos docu-mentos serán publicados en 1998.

4 La discusión sobre la pertinencia y la legalidad de lasacciones positivas ha entrado en los países del Cono Surhace relativamente poco tiempo. Su aplicación en Europa hasido seriamente cuestionada a través de varios juicios (verComisión Europea, 1997). No obstante su aplicación dife-renciada en los países de la Unión Europea, el debate conti-núa, ya que la acción positiva es considerada como uni n s t rumento eficaz para crear conciencia acerca de la exis-tencia de discriminaciones laborales y por tanto puede con-tribuir a cambiar actitudes.

5 La OIT realiza actualmente un Programa de A c c i ó ns o b re Género en la Administración del Trabajo en varios paí-ses entre los que figura Chile. Para 1998 se espera la publi-cación de un estudio comparado sobre la situación y losavances en los países que abarca este programa.

6 El Consejo Europeo declaró en 1994 en su reunión enEssen, Alemania, que la promoción de la igualdad de opor-tunidades para mujeres y hombres es una prioridad para laUnión Europea y sus países miembros, a la par con el com-bate contra el desempleo.

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Bibliografía

Más de seis años han transcurrido desde ladeclaración reseñada en el epígrafe. Realizadaen una temprana etapa de la transición hacia elM e rcado Común definido por el Tratado deAsunción, esta declaración pone en evidenciala idea de que el proceso de integración debíaincorporar un conjunto de aspectos sociales asu agenda. En particular – y así lo mostró laconformación de instancias especializadas enla estructura orgánica del Mercosur – sedebían buscar algunas formas de coordinaciónen lo atinente a políticas de desarrollo derecursos humanos.

Justamente de las recomendaciones emana-das de las reuniones de ministros de trabajo– acompañando planteamientos realizados porlos sectores sociales – derivó la conformacióndel Subgrupo de Trabajo núm. 11 A s u n t o sLaborales, denominación cambiada luego porla de Relaciones Laborales, Empleo y Seguri-dad Social. A su vez, dicho subgrupo organizósus labores en base a ocho comisiones temáti-cas. Desde este primer esquema, la formaciónp rofesional (FP) estuvo presente en la agenda através de la Comisión Temática núm. 4.

Una novedad

La forma en que la cuestión de la formaciónp rofesional fue introducida en los ámbitos dediscusión del Mercosur da una pauta de lo queconstituye una de las mayores novedades en lamateria a nivel de la región: el papel quecomienzan a jugar los ministerios de trabajo enlo que respecta a la formación. Explicar los cam-bios que se operan en el terreno de la formaciónp rofesional en la región, en lo que se re fie re a l o sa c t o res relevantes, la concepción de la forma-

ción y su institucionalidad re q u i e re consideraralgunas de las transformaciones que viven laseconomías en la actual coyuntura histórica.Sumariamente, dado que un tratamiento enp rofundidad podrá encontrarse en otros artícu-los que integran esta edición, cabe mencionarque la región pasó a integrarse decididamente alas dinámicas mundiales de la producción, elc o m e rcio y las finanzas. A raíz de esto, pro d u c-tividad, calidad y competitividad apare c e ncomo aspectos clave para una inserción exitosade las naciones en el nuevo contexto.

Adaptar las formas de organizacióndel trabajo

Como consecuencia de lo anterior, la capa-cidad de responder al desafío del avance en elterreno tecnológico se constituye en una de lasllaves para acceder a una dinámica de cre c i-miento económico. Acompañando a este desa-fío, surge la necesidad de adaptarse e innovaren las formas de organización del trabajo.Estas demandas necesariamente inciden sobreel papel que los recursos humanos pasan ajugar en este nuevo escenario. Así, la forma-ción se ve impulsada a renovar sus estrategiasy orientaciones tradicionales.

El trabajador polivalente

El nuevo trabajador requerido no se defin eya por su especialización en el desempeño deun conjunto de tareas más o menos acotadas,d e finidas por las características de un puestode trabajo específico. Capacidad de transferirconocimientos al menos dentro de una familiade ocupaciones, adaptarse al veloz cambio en

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El Mercosur y la formación profesional

Pedro Daniel WeinbergDirector

CINTERFOR/OIT

Es necesario atender los aspectos laborales y sociales del Mercosur […] para asegurar que el proceso deintegración se acompañe de un mejoramiento efectivo de las condiciones de trabajo de los países que sus-cribieron el Tratado.

Los diversos países se prestarán toda la cooperación necesaria para el conocimiento re c í p roco de los re g í-menes propios vinculados al empleo, la seguridad social, la formación pro f e s i o n a l y las relaciones indi-viduales y colectivas de trabajo.

[Fragmentos de la declaración de los ministros de trabajo de Argentina, Brasil,Paraguay y Uruguay, Montevideo, 9 de mayo de 1991. Original sin negrita.]

las tecnologías y, especialmente, a nuevasmodalidades de organizar la producción sonalgunas de las demandas del ahora. Ante esepanorama, las exigencias para la formaciónp resentan importantes mutaciones: del trabaja-dor especializado al polivalente, de la capaci-dad de desempeñarse en un puesto de trabajo– caracterizado como estable y de por vida – ala flexibilidad; estos son algunos de los nuevosrequerimientos.

La capacitación forma partede las políticas laborales

Junto a esta dinámica de carácter global, sep resenta en el caso de A rgentina, Brasil, Para-guay y Uruguay un fenómeno que se entre-cruza con lo anterior: el proceso de integraciónimpulsado a partir de la puesta en marcha delM e rc o s u r. Acompañando a estos cambios, enel terreno de la formación se van perfilando unconjunto de hechos inéditos, o que sólo habíanconstituido experiencias aisladas en el pasado.E n t re éstos, la generación de nuevas vincula-ciones entre el sistema de relaciones laboralesy la formación profesional. Así, la capacitaciónpasa a formar parte, de un modo cada vez másc l a ro, de las políticas laborales. Esta re u b i c a-ción de la formación profesional en el espaciode las políticas públicas, abandonando la rela-tiva autonomía con que se había desarro l l a d oen el pasado, constituye otra de las novedadesque se registran en el ámbito de la formación.Se dibujan entonces nuevos escenarios institu-cionales, la capacitación pasa a integrar con uncarácter central las agendas de negociación y laformación es incorporada crecientemente comoobjeto de la legislación laboral.

Intervención crecientede los actores sociales

D e n t ro de los nuevos arreglos institucio-nales que aparecen, la propensión a descen-tralizar la ejecución y, eventualmente, lasdecisiones en materia de políticas de forma-ción, abren nuevos cauces a la participación dela sociedad. Así, de tarea asumida con uncarácter cuasi monopólico por el Estado, laspolíticas formativas pasan a incorporar enniveles crecientes la intervención de los actore ssociales. Entre los actores cuyo papel serefuerza y renueva se ubican de un modo pri-vilegiado las organizaciones de trabajadores yempleadores.

En los siguientes puntos pro f u n d i z a re m o sen los distintos aspectos hasta aquí pre s e n t a d o s .

La formación profesionalen el ámbito del Mercosur

Tal como se señaló en la introducción, la for-mación profesional, en el marco de los aspectossociales – o más específicamente, sociolabora-les – de la integración, formó parte temprana-mente de la agenda de discusión. Esto, sine m b a rgo, se debió en buena medida a los plan-teamientos que al respecto re a l i z a ron los secto-res sociales (con las organizaciones sindicalesjugando un rol protagónico) junto a los ministe-rios de trabajo. En efecto, la estructura pre v i s t aen el Tratado de Asunción para el período detransición hacia la Unión Aduanera definió laintegración de diez subgrupos de trabajo, cons-tituyéndose a posteriori el Subgrupo núm. 11Asuntos Laborales por parte del Grupo Mer-cado Común (GMC) como resultado de lasrecomendaciones surgidas de la reunión dem i n i s t ros de trabajo.

A partir de la reunión del GMC de Las Leñas( A rgentina) en junio de 1992, se amplían ladesignación y los cometidos del Subgrupo deTrabajo núm. 11, tomando el nombre de Relacio-nes Laborales, Empleo y Seguridad Social. Conbase en una estructura tripartita, el mencionados u b g rupo constituyó ocho comisiones temáticaspara abordar el tratamiento del conjunto de losaspectos encomendados al subgrupo. Dentro delos temas considerados se ubicó el de la forma-ción profesional, materia para la cual se conformóla Comisión Temática núm. 4 (Santos, 1994).

Recalificación y equivalencias

En el cronograma inicial se encomendó a laComisión Temática núm. 4 la elaboración deun diagnóstico para la re c a l i ficación pro f e s i o-nal, presentación de propuestas sobre re c a l i fi-cación, análisis de equivalencias para elreconocimiento de habilitaciones pro f e s i o n a l e sy la presentación de propuestas sobre equiva-lencias profesionales.

El Subgrupo de Trabajo núm. 11 y sus comi-siones temáticas funcionaron, tal como estabap revisto para el conjunto de los subgrupos detrabajo definidos para la etapa de transiciónhacia la Unión Aduanera, hasta el año 1994. Sibien la Comisión Temática núm. 4 elevó alGMC un proyecto en relación con la conforma-ción de un Sistema de Cooperación Horizontals o b re Formación Profesional en el Merc o s u r, niesta propuesta ni otros temas referidos a lasmaterias del Subgrupo de Trabajo núm. 11 fue-ron objeto de decisiones del Consejo Merc a d oComún o del GMC. (Alonso y otros, 1996.)

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Integrada en las nuevas estructuras

A partir de la re d e finición de las estru c t u r a sdel Mercosur determinada en el Protocolo deO u ro Prêto, se consolida la presencia de unámbito institucional de tratamiento de lastemáticas sociolaborales, al instaurarse el Sub-grupo de Trabajo núm. 10, que hereda la deno-minación y los cometidos del anteriorS u b g rupo de Trabajo núm. 11. Dentro de lao rganización definida para esta nueva etapa anivel del Subgrupo de Trabajo núm. 10 se inte-g r a ron tres comisiones temáticas. La temáticade la formación profesional sigue estando con-templada, ahora a nivel de la Comisión IIEmpleo, Migraciones, Calificación y Forma-ción Profesional. Dentro de la misma, y en loque se re fie re a formación profesional, se hacontinuado dando tratamiento a las iniciativasmanejadas anteriormente: creación de un Sis-tema de Certificación Ocupacional para elreconocimiento y equivalencia de certific a c i o-nes ocupacionales, construcción de un Sistemade Informaciones sobre Formación Profesionaly desarrollo de programas de cooperación téc-nica entre institutos de formación pro f e s i o n a l .

Respaldo importantea los actores sociales

Cabe hacer notar, en relación con elimpulso a la constitución y permanencia de losámbitos de discusión y propuesta en materiasociolaboral – incluida la formación pro f e s i o-nal –, el papel fundamental que han desempe-ñado los actores sociales. En ese sentido, tantoa través de su vinculación con las reuniones dem i n i s t ros de trabajo como en el caso de laComisión Mercosur de la Coordinadora deCentrales Sindicales del Cono Sur, que logróun importante respaldo a la puesta en marc h ade estos ámbitos específicos a través de sucesi-vas cartas a los presidentes de los cuatrogobiernos.

Representación de trabajadoresy empleadores

Un espacio de especial importancia que sea b re en lo relativo a los temas sociales en elM e rcosur está dado por el Foro ConsultivoEconómico-Social (FCES). Este órgano, partede la estructura del Mercosur definida en elP rotocolo de Ouro Prêto, constituye el ámbitode re p resentación de los sectores económicos ysociales, con especial protagonismo de laso rganizaciones reconocidas de trabajadores y

e m p l e a d o res. Entre los temas que ya se hanp resentado ante el FCES se encuentra el de lap romoción del empleo. Por la modalidad detrabajo asumida, las discusiones que se llevenadelante en el Foro serán tomadas a su vez anivel de las secciones nacionales del mismo.Por su parte, éstas elevarán al plenario lostemas para su tratamiento en este espacioregional.

Los trabajadores intervienenen la adopción de definiciones

Junto al Subgrupo de Trabajo núm. 10 – decomposición tripartita –, el FCES brinda a laso rganizaciones de trabajadores una plataformade especial interés para incidir en las defin i c i o-nes que se adopten en el ámbito del Merc o s u ren relación con las temáticas laborales y de laformación. Esta posibilidad reviste especialimportancia en momentos en que se impulsala puesta en marcha de mecanismos re g i o n a l e scomo el de los observatorios de empleo y losrelativos a la certificación de competencias.

Nuevas formas de acción del Estado:la formación profesional en laspolíticas activas de empleode los ministerios de trabajo

H o y, en América Latina y el Caribe, y conespecial significación en los países del Merc o-s u r, las instituciones de formación pro f e s i o n a lhan dejado de ser el agente cuasi hegemónicoque en el pasado fueron. Aun en los casos enque han sobrevivido y se mantienen más ajus-tadas al modelo original, estas instituciones seencuentran inmersas en una verdadera «explo-sión» de la oferta formativa. A modo de simpleenumeración encontramos en casi todos estospaíses los siguientes tipos de acciones formati-vas y de capacitación que ya no se enmarc a n– al menos no totalmente – dentro de aquellasinstituciones:

• el papel crecientemente activo de los minis-terios de trabajo a través de diversas moda-lidades de actuación;

• acciones de formación/capacitación en laempresa;

• p royectos especiales dirigidos a grupos ysectores específicos financiados a partir delpresupuesto público y con componentes decrédito internacional;

• fundaciones y entidades de formación/capa-citación empresariales o sindicales;

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• acciones de formación/capacitación desa-r rolladas por ONG, iglesias, org a n i z a c i o n e scomunitarias, etc.;

• academias e institutos privados de capaci-tación.

Espacios de colaboración

Este nuevo panorama es, sin embargo,mucho más complejo y rico en experienciasinnovadoras que, simplemente, una mayor com-petencia entre agentes oferentes de formación.Al contrario: se está frente a un escenario muchomás propicio para la asunción de re s p o n s a b i l i-dades en materia de formación por parte de mása c t o res que las instituciones tradicionales y, portanto, que puede propender al establecimientode espacios de colaboración y relación máse s t rechos, dinámicos y funcionales.

Protagonismo de los ministeriosde trabajo

Resulta un hecho cada vez más generali-zado el protagonismo asumido por los minis-terios de trabajo de la región en el escenario dela formación profesional, fundamentalmenteen lo que se refiere a la definición de los linea-mientos de políticas. Del viejo papel de media-dor en la relación capital-trabajo, centrado enlos aspectos de remuneraciones, estabilidad ycondiciones de trabajo, estos ministeriosamplían su competencia abordando, en estesentido, la dimensión de la formación desde laperspectiva de políticas activas de empleo.Esto se expresa, tanto en materia de la norma-tiva como en la propia estructura institucional,con la creación y desarrollo de secre t a r í a s ,d i recciones o servicios que atienden específic a-mente a la formación profesional y su relacióncon los demás aspectos laborales. Esa cada vezmayor incumbencia encuentra su origen, pre-cisamente, en el momento que las carteraslaborales entienden que la formación profesio-nal constituye un elemento fundamental en laformulación y puesta en marcha de políticasactivas de empleo.

Importancia de la formaciónprofesional en la creación de empleo

Emparentado con las transformaciones queen este terreno se verifican a mediados de losaños setenta en Chile y diez años después,a p roximadamente, en México, desde inicios dela presente década en Argentina, Brasil y Uru-g u a y, los ministerios de trabajo desarro l l a n

ambiciosos proyectos que responden a unmayor compromiso en el campo de la genera-ción de políticas públicas de empleo. Estosp rogramas, financiados con recursos pro p i o sen casi todos los casos, reforzados en otros porcréditos de la banca internacional, no sóloreconocen la relevancia de la formación profe-sional en el logro de los resultados, sino quetambién dan inicio a una reformulación de sutradicional institucionalidad: los sistemas deformación que se comienzan a generar pro c u-ran definirse a partir de una mayor atención ala demanda de formación del aparato produc-tivo. Este enfoque se concibe con vistas a supe-rar, de alguna manera, la rigidez verificada enalgunas instituciones nacionales que se habíanapegado a una estructura organizativa y pro-gramática demasiado ajustada a la oferta capa-citadora disponible.

Papel centrado en el diseñode políticas y estrategias

Por ello, puede decirse que la formaciónocupa un espacio central dentro de las políti-cas activas de empleo que comienzan a impul-sarse desde las carteras laborales. Dentro deesta orientación, la estrategia desarro l l a d apasa por un papel centrado en el diseño depolíticas y estrategias, generación de mecanis-mos de financiación y supervisión, segui-miento y evaluación de las acciones decapacitación, delegando la función de ejecu-ción de dichas acciones a otros agentes, tantopúblicos como privados.

Estructuras ligeras, de alto nivele instancias tripartitas

Así, se produce un reacomodo de los org a-nigramas institucionales de los ministeriosque, dentro de la tendencia al establecimientode estructuras públicas «ligeras», muestrael surgimiento de unidades de alto nivelj e r á rquico relacionadas con este campo decompetencias. La Secretaría de Empleo yCapacitación Laboral y la Dirección Nacionalde Formación Profesional en A rgentina, laS e c retaría Nacional de Desarrollo y Forma-ción Profesional en Brasil y la Dire c c i ó nNacional de Empleo en Uruguay son ilustra-ciones de estas innovaciones a las que seviene aludiendo. Asimismo adquieren tras-cendencia instancias tripartitas que, coord i n a-das por los ministerios, incorporan ae m p l e a d o res y trabajadores a la discusión y latoma de decisiones sobre las políticas consi-

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deradas (los casos más recientes corre s p o n-den a la creación de la Junta Nacional deEmpleo en Uruguay y al Consejo de Empleo ySalarios de A rg e n t i n a ) .

Recursos importantes provenientesde fuentes diversas

La trascendencia otorgada a estas políticasse evidencia en los importantes volúmenes derecursos fin a n c i e ros asignados a la concre c i ó nde los diversos programas y proyectos. Estosrecursos provienen de distintas fuentes: fon-dos públicos para capacitación establecidospor ley, recursos extraordinarios pro v e n i e n t e sdel erario público, fondos de desempleo, asícomo por la capacidad que tienen los ministe-rios de trabajo de asumir el endeudamientopúblico en el campo de la formación pro f e s i o-nal (proyectos junto al Banco Interamericanode Desarrollo y al Banco Mundial, entre otros).A modo de reseña parcial, pueden mencio-narse, entre otros ejemplos, los siguientes: enBrasil, la Secretaría Nacional de Formación yD e s a r rollo Profesional (SEFOR) cuenta con elFondo de A m p a ro al Trabajador (FAT) admi-nistrado por un Consejo Deliberativo (CODE-FAT) de carácter tripartito y paritario. U ru g u a y,a su vez, desarrolla acciones a través de laD i rección Nacional de Empleo (DINAE) y latripartita Junta Nacional de Empleo (JUNAE),responsables de la asignación de los re c u r s o sdel Fondo de Reconversión Laboral.

De lo expuesto, surge con nitidez el impor-tante espacio que actualmente, y en todos lospaíses de la región, se abre para los ministe-rios de trabajo en el campo de la formaciónp rofesional. A n a l i z a remos ahora somera-mente qué es lo que a este respecto viene suce-d i e n d o .

Papel múltiple y acción reguladoradel Estado

La propia creación de las instancias men-cionadas es sintomática del cambio con re s-pecto al papel del Estado en la formaciónp rofesional: desde la participación dire c t acomo ejecutor de acciones a uno normativo yfinanciador de acciones ejecutadas por org a-nismos contratados a tales efectos, así comopor las propias empresas. Sin embargo, y cond i f e rencias según el caso nacional que serefiera, dicho nuevo papel del Estado se ha idoampliando hacia la función de regulación delm e rcado de la oferta y la demanda de forma-ción profesional.

Una cultura de la formación

El cambio de esquema, en el cual la institu-ción nacional era el actor monopolizador eneste campo en un enfoque básicamente orien-tado por la oferta, a la situación actual ha aca-r reado una serie de disfuncionalidades alnuevo modelo que se han transformado, consi-guientemente, en ámbitos de acción re g u l a-dora por parte del Estado en general, y de losministerios en particular. Para empezar, si sebusca orientar la formación con mayor base enla demanda del sector productivo, se debe con-tar con que las empresas y unidades producti-vas tengan tanto una «cultura de la formación»como la capacidad de formular sus demandasen ese plano. De ahí que varios ministerios see n c u e n t ren actualmente embarcados en pro-gramas que buscan generar y desarrollar dichademanda, ya sea a través de subsidios a la for-mación (como mecanismos de exención tribu-taria en función de gastos en capacitación), yasea a través de acciones integrales de desarro-llo de la productividad y la competitividad,con una adecuada ubicación de la oferta deformación en función de los re q u e r i m i e n t o sobjetivos de las unidades productivas y de losprocesos de transferencia tecnológica.

Metodologías y personaldocente escasos

O t ro aspecto en el cual los ministerios detrabajo vienen desarrollando su rol normaliza-dor y regulador es en el del crecimiento de laoferta de formación, su diversificación y suadecuación basado en estándares de calidad. Sibien por la vía legal se puede cambiar el carác-ter de una institución, y aun hacerla desapare-cer como tal, no se puede realizar con la mismarapidez el proceso de acumulación de infraes-t ructura, metodologías o personal docente cali-ficado con que contaban las institucioneshistóricas. La mayor parte de la nueva ofertade formación es, a la vez que escasa, débil encada uno de estos aspectos. Esto acarrea difi-cultades no sólo para asegurar niveles míni-mos de calidad, sino para la propia ejecuciónde los programas previstos en términos de lacobertura territorial y sectorial deseada.

Necesidad de formación en funcióndel mundo productivo

Todas estas acciones tienen especial re l e-vancia en un momento en el cual se vienenimplementando reformas en la esfera de la

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educación formal, y especialmente de la edu-cación técnica, que, aunque necesarias, corre nel riesgo de devaluar el papel de la formaciónp rofesional en nuestras sociedades. En efecto,muchas de las reformas educativas tiendenhacia una «secundarización» de la educacióntécnica, con contenidos muy similares a lo quees la enseñanza media formal general. Es indu-dable que, de no mediar acciones como las quevienen realizando los ministerios junto a otrosa c t o res, quedaría un vacío en lo que se re fie re auna formación pensada y realizada en funcióndel mundo productivo.

Acción decisiva y sincronizacióncon el proceso de integración

Los ministerios de trabajo de la región, enresumen, se plantean actuar decisivamente enel campo de la formación profesional, contribu-yendo a su integración en función de estrategiasnacionales relacionadas con la tr a n s f o r m a c i ó np roductiva, los desafíos de incrementar la p ro-ductividad y competitividad de las empre s a sy las economías para asegurar un cre c i m i e n t oeconómico ambiental y socialmente s u s t e n-t able.

Indudablemente resta aún mucho porh a c e r, a la vez que los desafíos cambian día adía. Por sólo mencionar una nueva área decompetencia donde los ministerios de trabajovienen actuando, se diría que es también unat a rea actual el sincronizar y adecuar las trans-formaciones que vienen afectando a los merc a-dos de trabajo y a la formación profesional conel proceso de integración regional en curso.

Cambios en el enfoquede la formación profesional

En la introducción de este artículo serepasó el contexto en el cual se procesan loscambios en los enfoques relacionados con eld e s a r rollo de los recursos humanos. A c o n t i-nuación se analizarán algunos aspectos de lap ropia acción formativa que comienzan a mos-trar transformaciones en esta etapa.

i) La formación y su vínculo conel sistema de relaciones laborales

Durante la vigencia del anterior modelo ded e s a r rollo, la función de formar los re c u r s o shumanos para la industria estaba en manos delas instituciones nacionales de FP. Se tratabapor tanto de una responsabilidad del Estadocomo tantas otras.

Ayer estabilidad; hoy conocimientos

El sistema de relaciones laborales que seconsolidó dentro de la matriz desarrollista secaracterizaba, entre otros aspectos, por la cre a-ción de mecanismos de negociación, las más delas veces tripartitos, a veces por rama de activi-dad y a veces por empresas, donde los ejes dediscusión referían básicamente a la estabilidadde las fuentes de empleo, a la regularidad ymontos de los incrementos de las re m u n e r a c i o-nes, y a la cobertura de los servicios de la segu-ridad social (seguros de salud y desempleo,asignaciones familiares, etc.). Los cambios enrelación con las formas de inserción de las eco-nomías nacionales en el comercio mundial y enel Merc o s u r, la creciente importancia de losf a c t o res conocimiento y tecnología en los pro-cesos productivos, y el cambio en los roles delos distintos actores laborales, han trastocadop rofundamente cada una de las dimensionesimplicadas en las relaciones laborales.

Negociaciones ligadas alcomportamiento de la productividad

El concepto de estabilidad de la plaza laboralcomienza a ser sustituido por la preocupaciónpor contar con trabajadores flexibles, más califi-cados y capaces de asegurarse reconversionesrápidas, asegurando así su propia estabilidaddentro del mercado de empleo. Sin desmedrodel mantenimiento de los servicios de la seguri-dad social, los sistemas que la respaldan seencuentran en crisis en muchos casos, con losconsiguientes procesos de reformulación, y seacual sea la forma y modalidades adoptadas encada país, lo cierto es que una buena formacióna p a rece como el mejor seguro contra el desem-pleo. De modo análogo, la discusión acerca delos montos y mecanismos de incremento de lasremuneraciones, sin dejar de estar regida pormecanismos diversos de negociación colectiva,coloca a los diversos actores en el desafío deligarlas al comportamiento de la pro d u c t i v i d a d ,y se desplaza la atención desde aspectos talescomo la antigüedad y la carrera laboral en lae m p resa al énfasis en las variables que config u-ran la calificación de las personas, como la expe-riencia y los niveles y tipos de formación.

Empresarios y trabajadores crean suspropias estructuras

En forma congruente con dichos cambios,la formación y desarrollo de recursos humanosha dejado de ser una función delegada en y

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arrogada por el Estado. Tanto empre s a r i o scomo trabajadores, a través de sus org a n i z a-ciones re p resentativas, se interesan cre c i e n t e-mente por este tema, formulando iniciativashacia el Estado y las instituciones de forma-ción, creando sus propias estructuras y com-p rometiéndose en el diseño y ejecución depolíticas en la materia.

Formación y capacitación negociadas

Dada entonces su creciente importancia, laformación comienza a constituirse en unaspecto fundamental dentro de las negociacio-nes y relaciones laborales. En este mismo sen-tido, se comprueba un incremento de lalegislación laboral con ella relacionada, a lavez que las normativas adquieren una mayordosis de elaboración que en el pasado, siendouna tendencia no sólo a nivel de la región sinode carácter mundial. Los mecanismos de nego-ciación colectiva, tripartitos o bipartitos, anivel de rama o de empresa, incorporan cre-cientemente a la agenda la formación y capaci-tación, conjuntamente a los temas «históricos».

ii) La formación como parte delproceso de transferencia tecnológica

Las concepciones clásicas, tradicionales,de formación la conciben como la trasmisióno rdenada y sistemática de un conjunto deconocimientos, habilidades y destrezas que lepermiten al trabajador una elevación de susc a l i ficaciones personales. Este enfoque estásiendo hoy superado, fundamentalmente por-que admite una concepción aislada de la for-mación, descontextualizada del entorno y deltiempo en que se lleva a cabo; pensada en símisma, como una acción no necesariamentearticulada con los procesos de trabajo para loscuales debiera estar concebida.

Entender la formación enel marco del proceso productivo

Cuando se observa la forma en que la lle-van a cabo las más innovadoras institucionesde formación, escuelas técnicas o unidades deeducación tecnológica, se observa que cadavez más lo hacen al amparo de los procesos detrabajo y de innovación tecnológica. La nuevaconcepción que algunas instancias vienen asu-miendo es que la formación debe ser enten-dida en el marco de un proceso por el cual lasunidades productivas y los trabajadores re c i-ben un cúmulo de conocimientos científicos y

tecnológicos vinculados con los procesos pro-ductivos. Las instituciones y unidades educati-vas que así lo definen articulan el componenteformación con el proceso de asistencia y aseso-ría integral que brindan a las empresas: de estamanera, la formación de recursos humanos esparte de un conjunto de acciones de transfe-rencia tecnológica, tanto de trabajo como deproducción, de adaptación y de innovación.

Formación permanente

Desde una perspectiva complementaria, lat r a n s f e rencia tecnológica es un proceso perma-nente, y como tal deben ser entendidas las nece-sidades de educación/formación. Dicho de otromodo, es abandonada la concepción de unaformación acotada a un determinado período,normalmente previo a la incorporación deli ndividuo al mercado de empleo, para pasar aser entendida como una necesidad constanteque puede ser atendida a través de diversasmodalidades: formación inicial, en la empre s a ,alternada, formación en el puesto de trabajo, etc.A su vez, dicha formación permanente re s t i t u y eel potencial de movilidad laboral a la formacióny permite la articulación con los cambios que enmateria tecnológica y productiva se van pro d u-ciendo en el mundo del trabajo.

iii) La formación como fenómenoeducativo articulado con los procesosproductivos

Algunas de las experiencias más exitosasp rocuran el establecimiento de una estre c h arelación entre formación y producción me-diante programas de atención a las empre s a s(asistencia y asesoría técnica, información tec-nológica, investigación aplicada, etc.). En estosnuevos servicios de las instituciones y escuelasparticipan activamente alumnos y pro f e s o re s ;y lo hacen no sólo como un servicio adicional,sino en la búsqueda de mecanismos de retroa-limentación que permitan la adecuación de loscontenidos de los programas, las metodologíasde formación y las modalidades de atención;en definitiva, que sirvan para contribuir almejoramiento de los procesos de enseñanza-aprendizaje.

Acercar las escuelas a la realidaddel mundo productivo

Cuando estos centros se definen comopolos irradiadores de tecnologías punta, deatención a las necesidades productivas y tec-

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nológicas del parque industrial al que asisten,lo hacen siempre sobre la base de que, enúltima instancia, habrán de servir a una mejorade su capacidad educativa y de favorecer unaenseñanza de calidad y pertinente. En otraspalabras: a pesar de sus inversiones, de sunueva y comprometida proyección hacia lotecnológico, dichas unidades no dejan de defi-nirse, en última instancia, como agencias deformación y de educación. Así, las ventas deservicios no son concebidas, centralmente,como una nueva fuente de financiamiento; porel contrario, son fórmulas que se ensayan paraa c e rcar a las escuelas y centros la realidad delmundo productivo. Más aun, al ayudar a lasempresas a resolver problemas, no sólo benefi-cian a las unidades productivas: también crecela base del conocimiento científico y tecnoló-gico, la masa crítica.

Coordinación y acción conjuntade los ministerios

Cabe reiterar la función que a los ministe-rios de trabajo les corresponde asumir en estemismo plano, al operar a través de pro g r a-mas que estimulen el desarrollo de una «cul-tura de la formación» a nivel de las diversasunidades productivas (sobre todo de aquellasque presentan mayores dificultades paraacceder a servicios de información y forma-ción) y, viceversa, estimulando el desarro l l ode una «cultura del trabajo» en las distintasesferas educativas. Obviamente, estas tare a simplican mejorar las instancias de coord i n a-ción y acción conjunta entre los ministeriosde trabajo y otras reparticiones del Estado,fundamentalmente los ministerios de educa-c i ó n .

iv) Formación para las competencias

Los programas de formación tradicional-mente estaban concebidos en torno a las califi-caciones de los trabajadores; en general losp rogramas de capacitación tienen un sesgo decarácter conductista, en la medida en que sonpuramente instrumentales y, en el mejor de loscasos, se limitan a una propuesta puramenteintelectual. En cambio, los procesos que cum-plen las instituciones de formación y muchasescuelas técnicas tienen en cuenta otrasdimensiones. No sólo trasmiten saberes y des-t rezas manuales, sino que buscan contemplarlos aspectos culturales, sociales y actitudinalesque tienen que ver con la capacidad de lasp e r s o n a s .

Una nueva cultura del trabajo

La cultura de la modernización pro d u c-tiva, basada en los criterios de calidad, pro-ductividad, eficiencia y competitividad, nopuede ser abordada desde programas decapacitación tan centrados en la habilitaciónpara determinados puestos de trabajo. La con-tribución a la generación de una nueva culturadel trabajo y de la producción que hacen estasinstancias a las que nos estamos re firiendo escentral; se logra no sólo a través de los mediosexplícitos de formación – los cursos, sus pro-gramas, sus contenidos curriculares, sus meto-dologías – sino que lo hacen posible el ámbitoy el clima productivo que logran desarro l l a rc e n t ros y escuelas.

Empapado de la atmósfera

En otras palabras: academias y agenciasque responden a viejos esquemas de una org a-nización fordista y taylorista del trabajo noestán en condiciones de desarrollar las nuevascompetencias que re q u i e re una economíaabierta a las corrientes del comercio interna-cional, altamente competitiva; el enfoquereduccionista, basado en la capacitación parac a l i ficaciones, se ve superado por el abord a j eque se hace desde instituciones y escuelasinnovadoras. La razón es simple: las compe-tencias «modernas» no se enseñan en un cursosolamente, sino que son el reflejo de unambiente productivo, empapado en la atmós-fera de las empresas, en los códigos de con-ducta y funcionamiento que operan en larealidad, en la incorporación de las pautas detrabajo y de pro d u c c i ó n .

Mecanismos que asegurenla calidad

En fin: sólo una propuesta donde se articu-lan educación y formación con trabajo y tecno-logía, en un adecuado ambiente, puede ser elmecanismo por el cual se transmitan los valo-res, hábitos y los comportamientos inherentes alas modernas competencias requeridas a traba-j a d o res, técnicos y profesionales en las actualesc i rcunstancias históricas. También aquí losministerios de trabajo tienen algo que decir,fundamentalmente en lo que se re fie re a la c re a-ción y desarrollo de sistemas de normalizacióny certificación de competencias laborales, y dec e r t i ficación de programas e instituciones deformación, con mecanismos que aseguren lacalidad de la oferta formativa.

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Acuerdo sobre los perfilesocupacionales

Asimismo, el Tratado del Mercosur postulaexplícitamente la meta de posibilitar la librec i rculación de personas, lo cual implica que lost r a b a j a d o res de los países signatarios delacuerdo dispongan de las mismas oportunida-des y condiciones de trabajo en cualquiera delos países integrantes del bloque. De modo queel avance hacia un mercado de trabajo subre-gional integrado re q u i e re tener en cuenta tantoaspectos relativos a legislaciones laboralescomo los relacionados con contenidos curricu-l a res de educación técnica y formación pro f e-sional. En este sentido, la determinación dep e r files ocupacionales consensuados y laadopción de sistemas de certificación de com-petencias laborales, entre otros, constituyencaminos necesarios en el horizonte de plasmaren los hechos el objetivo enunciado.

Concertación y participación activade los actores sociales

La equivalencia y certificación de las com-petencias laborales, si bien requiere metodolo-gías y procedimientos eminentemente t é c n i c o s ,exige para su reconocimiento y cre d i b i l i d a ddel diálogo, la concertación y la participaciónactiva, a nivel nacional y subregional, de laso rganizaciones de empleadores y trabajadore s ,

contando para ello con la función re g u l a d o r ade los gobiernos. En esta dirección, la Comi-sión Temática II del Subgrupo de Trabajo núm.10 del Mercosur tiene planteada en su agendarelativa a formación profesional la creación deun Sistema de Certificación Ocupacional parael reconocimiento de certificaciones ocupacio-nales de los distintos países del bloque. Estap reocupación recoge los antecedentes del tra-bajo realizado por su predecesora, la ComisiónTemática núm. 4 (Formación Profesional) delantiguo Subgrupo de Trabajo núm. 11, asícomo del Comité Coordinador Regional delMercosur Educativo.

Doble impacto de los estándaresde calificación

Por los múltiples impactos que un sistema decertificación puede tener sobre los sistemas deformación profesional, ésta parece ser una temá-tica de especial relevancia, tanto en lo que hace ala dimensión de la integración de los merc a d o slaborales como en la propia evolución de los sis-temas nacionales de formación. El potencial deesta herramienta se evidencia si pensamos en lastransformaciones que viene mostrando el enfo-que de la formación profesional. La disponibili-dad de estándares de calificaciones como los queprovee un sistema de certificación permitiráincidir tanto en los aspectos del diseño curricu-lar como en el propio mercado de trabajo.

AL O N S O, J. M., ES P I N O, A., KA P L Ú N, M., Y MA Z-Z U C H I, G.: Se nos vino el Mercosur… Los t r a-b a j a d o res en el proceso de integración.C I E D U R - D ATES, FESUR, Montevideo,segunda edición actualizada y aumentada,1996.

CI N T E R F O R/ O I T: Los Ministerios de Trabajo y laFormación Profesional. Reflexiones inicialespara una discusión. Documento pre s e n t a d oen la Reunión del Grupo de Trabajo IV dela Conferencia Interamericana de Ministrosde Trabajo, Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social e Instituto Nacional de Aprendi-zaje de Costa Rica, OEA, Cinterfor/OIT,San José, Costa Rica, agosto de 1996.

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RELASUR (Revista de Relaciones Laborales enAmérica Latina – Cono Sur (1993-1995)):varios números, RELASUR/OIT, Montevi-deo.

SA N TO S, R.: I n t roduçao ao estudo do Mercosul esua questao trabalhista. Documento pre s e n-tado en el Seminario Nacional Tripartido deRELASUL, OIT, Brasilia, agosto de 1993, enRevista de RELASUR núm. 2, Montevideo,1994.

WE I N B E R G, P.: Integración y formación: leccionesde la experiencia comunitaria europea y lasperspectivas para el Mercosur. Cinterfor/OIT,Montevideo, 1992.

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Bibliografía

La inspección del trabajo es un sistema ins-titucional, generalmente administrativo, encar-gado de velar por el cumplimiento de lasdisposiciones legales relativas a las condicio-nes de trabajo y a la protección de los trabaja-d o res en el ejercicio de su profesión. Espacioeconómico, intercambio, competencia, condi-ciones de trabajo y cumplimiento de normaslaborales son las claves que vinculan la inte-gración económica a la inspección del trabajo.Esta vinculación se da porque, en primer lugar,los tratados económicos suelen tener pre v i s i o-nes o consecuencias sociales, vinculadas atemas como el empleo, las migraciones, lossalarios y la seguridad social, entre otros. Estostemas son frecuentemente objeto de políticassectoriales y sometidos a una abundante ycompleja regulación. La aplicación de las nor-mas sociales es en gran parte re s p o n s a b i l i d a dde la administración pública del trabajo, quecuenta con la inspección del trabajo como ins-trumento para asegurar dicha aplicación.

Reglas del juego

En segundo lugar, para llegar al espacio eco-nómico común son necesarias unas determina-das reglas de juego. Ello puede implicar elestablecimiento de normas que hagan equiva-lentes, directa o indirectamente, algunos de loscomponentes de los costos de producción de losbienes y servicios. Es reconocido, en Europa porejemplo, que «la finalidad de las disposicionessociales comunitarias ha sido casi siempre la deigualar los costos sociales de las empresas de los

distintos países comunitarios para evitar que sealterase, por la vía de una legislación menosavanzada en un Estado miembro, la libre com-petencia entre las mismas»1. Cuando las normasafectan, por ejemplo, al tiempo de trabajo (jor-nada, descansos, vacaciones, permisos por for-mación, etc.) o a la seguridad e higiene, entranen el ámbito de la competencia controladora dela inspección del trabajo.

Derechos de los emigrantes

En tercer lugar, en un espacio económicocomún, en el que está garantizada la circ u l a-ción de los factores de producción entre losEstados miembros, pueden llegar a producirseimportantes movimientos migratorios, conincidencia en el mercado de trabajo, surgiendola necesidad de garantizar los derechos de losemigrantes de otros Estados miembros y deevitar o combatir el trabajo clandestino, fun-ciones encomendadas también habitualmentea la inspección del trabajo en combinación conotros órganos de la administración.

¿Qué es la inspección del trabajoy quién la ejerce en cada uno delos Estados miembros del Mercosur?

Una norma internacional, el Convenionúm. 81 de la Organización Internacional delTrabajo, de 1947, inspira la organización y elfuncionamiento de los sistemas de inspección.

Los cuatro Estados miembros del Mercosurdisponen de un sistema de administración del

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El Mercosur y la inspección del trabajo

José Luis Daza PérezServicio de Administración del Trabajo

OIT

¿Qué tiene que ver un proceso de integración económica entre varios países con una institución nacio-nal como la inspección del trabajo, dedicada dentro de la administración pública a velar por la aplicación delas normas laborales?

La respuesta exige previamente unas breves aclaraciones sobre los procesos de integración ys o b re la inspección del trabajo. Los tratados de integración económica persiguen la creación deun espacio económico común, que facilite el intercambio y asegure la competencia de los secto-res productivos dentro del mismo. El Merc o s u r, creado por el Tratado de Asunción el 26 demarzo de 1991, que tiene como Estados Parte a A rgentina, Brasil, Paraguay y Uru g u a y, es un pro-ceso de integración regional de base económica semejante en muchos aspectos al proceso de laUnión Europea y al del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

trabajo en el que existe un sistema de inspec-ción del trabajo, encargado de velar por elcumplimiento de disposiciones legales re l a t i-vas a las condiciones de trabajo y a la pro t e c-ción de los trabajadores en el ejercicio de sup rofesión, así como de facilitar informacióntécnica y asesorar a los empleadores y a los tra-b a j a d o res sobre la manera más efectiva decumplir las disposiciones legales2.

Cuatro sistemas diferentes

Si hablamos de sistema de inspección y node órgano o cuerpo es porque a veces no see s t ructura ni como un solo órgano ni dentrode la organización de un solo ente ministerial,sino que se trata de un conjunto de competen-cias ejercidas por distintos entes administrati-vos. Los cuatro países cuentan con sistemasde inspección del trabajo y han ratificado elConvenio núm. 81, pero su organización yfuncionamiento son bastante diferentes. Lao rganización depende de varios factores quevan de lo político a lo económico, pasando p o rlo geográfico e histórico. El funcionamientodepende además de la gestión y de la canti-dad y calidad de los recursos existentes en laa d m i n i s t r a c i ó n .

Las Constituciones de dos de los países delM e rc o s u r, Brasil y Paraguay, contienen en sustextos re f e rencias a esta función 3. También lohacen algunas Constituciones Provinciales dela República Argentina.

En A rgentina, la organización federal delpaís ha producido un sistema de inspecciónresidenciado en los poderes provinciales. Elpoder nacional ejerce la superintendencia delsistema, como autoridad central, y las funcio-nes ordinarias de inspección en la capitalf ederal. Sin embargo, en Brasil, república fede-rativa, la inspección del trabajo radica en elgobierno federal, sin competencia de los Esta-dos (con la excepción del Estado de São Paulo,donde existe, paralelo al federal, un cuerpo deagentes de seguridad en el trabajo). En Para-guay y en Uruguay, países unitarios, la inspec-ción del trabajo radica en órganos del podercentral.

Componentes separados

Nos encontramos en los cuatro países unacaracterística común: la especialización fun-cional de los inspectores, aunque con baseo rganizativa diferente. En A rgentina, la divi-sión en dos áreas funcionales es clara: trabajoen general y seguridad e higiene. Tanto a

nivel federal como provincial, el sistema deinspección tiene estos dos componentes sepa-rados. En Brasil, encontramos por un lado elá rea de normas y relaciones laborales, enco-mendada a los «Fiscais do trabalho», y poro t ro el área de seguridad y salud laboral, ac a rgo de los ingenieros y de los médicos deltrabajo. Dos secretarías del Ministerio de Tr a-bajo dirigen las ramas de trabajo y de seguri-dad y salud, coordinándose las actuacionesen los Estados a través de las DelegacionesRegionales («Delegacías Regionais»). En Para-g u a y, la división es entre inspectores de tra-bajo e inspectores de seguridad, dependiendode dos direcciones distintas del Ministerio deJusticia y Trabajo. En Uru g u a y, formandoparte de la misma división administrativa tie-nen las especializaciones funcionales de con-diciones generales de trabajo y condicionesambientales de trabajo.

Otra característica común a los miembro sde Mercosur es que debido a la inmensidadterritorial y a las diferencias de población,mientras las capitales y grandes ciudades seencuentran aceptablemente atendidas por losservicios de inspección, la presencia en el inte-rior es escasa y las actividades son muy limita-das en el medio agrícola.

¿Tiene el Mercosur aspectos o repercu-siones sociales comparables a los deotros procesos de integración?

Según el tratado fundacional del Merc o-s u r, la ampliación de las actuales dimensionesde sus mercados nacionales constituye condi-ción fundamental para acelerar sus pro c e s o sde desarrollo económico con justicia social,asumiendo los Estados Parte el compro m i s ode armonizar sus legislaciones en las áre a spertinentes, para lograr el fortalecimiento delp roceso de integración. El artículo 1 del Tr a-tado establece la libre circulación de bienes,servicios y factores productivos, así como lac o o rdinación de políticas macroeconómicas ysectoriales de comercio, exterior y agrícola.No menciona expresamente la política social,p e ro añade «y otras que se acuerden», «a finde asegurar condiciones adecuadas de com-petencia entre los Estados Parte».

Coordinar las políticas sociales

A la luz del Tratado de Asunción es posibleun planteamiento de la coordinación de laspolíticas sociales y de armonización de las le-gislaciones sociales, para fortalecer la integra-

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ción y asegurar condiciones adecuadas decompetencia. Así fue interpretado desde unprimer momento, e incluso reclamado, poramplios sectores sindicales.

S u rge inmediatamente la cuestión de si serárealmente oportuna o necesaria, a los fines deltratado, la coordinación y armonización en losocial. Si la respuesta es positiva surge otrai n t e r rogante: ¿qué métodos y qué medios sevan a utilizar para tales acciones?

Y una tercera cuestión es qué papel lec o r responde a la administración del trabajo ymás específicamente a la inspección del tra-bajo.

Coordinación y armonizaciónen lo social

La respuesta a la primera cuestión vienedada por algunas declaraciones y hechos pos-t e r i o res a la firma del tratado, entre los que hayque destacar la Declaración de los ministros detrabajo del 9 de mayo de 1991, en la que consi-deran necesario «asegurar que el proceso deintegración venga acompañado de un efectivomejoramiento y de una relativa igualdad en lascondiciones de trabajo» de los países que sus-cribieron el Tratado 4. Un hecho consecuente esla creación inmediata del Subgrupo de Trabajonúm. 11 sobre asuntos laborales, que daría unaconsistencia institucional al contenido de lap recedente declaración, pues a través del sub-g rupo comenzó un análisis de los pro b l e m a sde empleo, relaciones laborales y seguridadsocial conexos con la integración.

Otra declaración significativa es el Comuni-cado conjunto de los Presidentes del 17 dee n e ro de 1994 (Colonia, Uruguay) en el que des-t a c a ron la relevancia que, para la constitucióndel Mercado Común, adquieren las cuestionesrelacionadas con el empleo, las migraciones, lap rotección de los trabajadores y el proceso dearmonización de las legislaciones laborales delos Estados Parte.

Métodos y medios para la coord i n a c i ó npolítica y armonización normativa.La trayectoria de otros procesosde integración y la implicación de laAdministración del Trabajo

Podemos observar que los métodos sondistintos en el ámbito de los procesos de inte-gración tomados como ejemplo. El Tratado deL i b re Comercio de América del Norte (TLC)e x p resa entre sus finalidades algunas decarácter social como la creación de nuevas

oportunidades de empleo, la mejora de lascondiciones de trabajo y las de pro t e g e r,ampliar y hacer efectivos los derechos básicosde los trabajadores. En el A c u e rdo de Coope-ración Laboral de América del Norte de 1993,complementario del TLC, los Estados Parte sedeclaran resueltos a pro m o v e r, en el marco desus propias leyes, el desarrollo económicobasado en altos niveles de capacitación y pro-d u c t i v i d a d .

Cumplir con las leyes de cada país

E n t re las diversas acciones de las quedepende la consecución de los fines destaca-mos «el estímulo a los patrones y a los trabaja-d o res en cada país a cumplir con las leyeslaborales y a trabajar conjuntamente para man-tener un ambiente de trabajo pro g resista, justo,s e g u ro y sano». Para ello, cuentan con apo-yarse «en los mecanismos e instituciones queexisten» en los tres países para lograr las metaseconómicas y sociales del tratado. Dos de losobjetivos del Acuerdo son «promover la obser-vancia y la aplicación efectiva de la legislaciónlaboral de cada una de las partes» y «pro m o-ver la transparencia en la administración de lalegislación laboral»5.

Disposiciones mínimas

En la Unión Europea, aparte de la abun-dantísima normativa producida a lo largo delos años sobre migraciones y seguridadsocial, el artículo 11 8 A del Tratado obliga ae s t a b l e c e r, para el ámbito comunitario, lasdisposiciones mínimas para promover lamejora del medio de trabajo. Como re s u l t a d ode la actividad de las distintas institucionescomunitarias, se encomendó a la Comisión laelaboración de una dire c t i v a - m a rco que sir-viera de base a directivas específicas con elobjetivo de cubrir todos los riesgos re l a t i v o sal ámbito de la seguridad y de la salud en ellugar de trabajo.

En resumen, el TLC opta por reforzar laaplicación de la legislación interna, mientrasque la UE opta por una normativa común. Así,los países del TLC utilizarán sus administra-ciones del trabajo para desarrollar una políticade cumplimiento óptimo de las normas, sinarmonización ni aproximación alguna entre laslegislaciones. Los quince países euro p e o scomunitarios utilizarán la administración parala preparación de normas nuevas y adaptaciónde las existentes a los reglamentos y directivascomunitarias.

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¿Qué repercusión han tenido lostratados de integración económicade otros ámbitos territoriales y sulegislación derivada sobre lasinspecciones del trabajo?

E n t re las obligaciones establecidas en losA c u e rdos Laborales del TLC se encuentra lap romoción de la observancia de la pro p i alegislación laboral y su aplicación efectiva através de medidas gubernamentales adecua-das, varias de las cuales afectan a la inspeccióndel trabajo como:

• nombrar y capacitar inspectores;

• vigilar el cumplimiento de las leyes e inves-tigar las presuntas violaciones, inclusivemediante visitas de inspección in situ;

• iniciar de manera oportuna pro c e d i m i e n t o spara procurar sanciones o soluciones ade-c u a d a s por violaciones a su legislaciónlaboral y garantizar la investigación de lasp resuntas violaciones cuando sea solicitadopor los interesados;

• p romover el conocimiento público de lalegislación laboral garantizando, en parti-c u l a r, la disponibilidad e informaciónpública relacionada con su legislación labo-ral y con los procedimientos para su aplica-ción y cumplimiento6.

Principios laborales quese deben promover

Finalmente, entre los principios laborales,lineamientos que las Partes se comprometen apromover, bajo las condiciones establecidas ensu legislación interna, la mayoría entran en elámbito típico y común de la actuación de lai n s p e c c i ó n - p rohibición del trabajo forzado,restricciones sobre el trabajo de menores, con-diciones mínimas de trabajo, prevención delesiones y enfermedades ocupacionales.

También son susceptibles de vigilancia op romoción por la inspección del trabajo lalibertad sindical y la protección del derecho desindicación, los derechos a la negociaciónabierta y a la huelga, la eliminación de la dis-criminación en el empleo, la igualdad deremuneración entre la mano de obra masculinay la mano de obra femenina por un trabajo deigual valor y la protección de los trabajadore smigrantes.

En la Unión Europea, la Dire c t i v a - M a rc o89/391/CEE del 12 de junio, a la que se hizoalusión anteriormente, establece entre sus dis-

posiciones generales que «los Estados miem-b ros garantizarán, en particular, un control yuna vigilancia adecuados».

Las directivas específicas derivadas de lad i re c t i v a - m a rco consagran habitualmente unartículo a la defensa de los derechos, como laD i rectiva 92/85/CEE, del 19 de octubre, re l a-tiva a la aplicación de medidas para promoverla mejora de la seguridad y de la salud en eltrabajo de la trabajadora embarazada, queestablece medidas de protección contra ries-gos, sobre trabajo nocturno, permiso de mater-nidad y prohibición de despido, con laobligación para los Estados Miembros deincorporar a su ordenamiento jurídico medi-das para que las trabajadoras puedan hacervaler sus derechos por vía jurisdiccional y/o,de conformidad con las legislaciones y/o lasprácticas nacionales, mediante el recurso aotras instancias competentes, que no son otrasque los organismos encargados de la inspec-ción del trabajo.

Conocimiento de las diferencias,aproximación de las instituciones,cooperación y estrategias comunesde las inspecciones del trabajo delMercosur

En el ámbito del Mercosur la implicaciónde la inspección del trabajo no ha sido tan evi-dente hasta el momento. La re p e rcusión eco-nómica de las condiciones de trabajo y de lap rotección social en los intercambios comerc i a-les, ha sido objeto de preocupación de losgobiernos y de los actores sociales del Merc o-sur, dando lugar a especulaciones, discusionesy estudios. Las «asimetrías» de la legislación yde los sistemas de relaciones laborales podríanestar en el origen de ventajas o desventajascomparativas entre los países. Declaracionesconjuntas e individuales de los ministros yacciones a nivel nacional, así como algunasescasas actividades conjuntas de los re s p o n s a-bles nacionales de los sistemas de inspeccióndel trabajo, nos sirven de re f e rencia para esta-blecer la importancia dada a este instru m e n t oadministrativo.

Objetivos claros

Se han considerado como temas de interéscomún: el combate al fraude laboral en todassus formas; optimizar la utilización de losrecursos humanos y materiales con el objeto delograr un servicio eficaz para el control delcumplimiento de las normas laborales en la

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integridad de los territorios nacionales; pro p i-ciar, fomentar y priorizar la labor preventiva yeducativa de la inspección del trabajo; promo-ver la formación y capacitación permanentedel personal de las distintas áreas de la inspec-ción del trabajo7. Varios de estos temas de inte-rés común se han establecido como objetivosclaros de las inspecciones nacionales.

Acciones contra el «dumping» social

En A rgentina, dos acciones son dignas deinterés: en primer lugar, los programas delucha contra el trabajo clandestino y la evasiónp revisional, con fundamento en que «el trabajono registrado es en verdad una forma de dum-p i n g social entre zonas productivas internas ointernacionales y, en ambos casos, i n a d m i s i-ble» 8; en segundo lugar, el proceso de reformadel sistema de inspección del trabajo, quearranca del impulso dado por el A c u e rd oM a rco para el Empleo, la Productividad y laEquidad Social, dando paso a una necesariafunción de superintendencia, supervisión ycapacitación de los servicios provinciales deinspección del trabajo y de coordinación ycolaboración con los mismos, que ahora see j e rce a través de la Dirección de Inspección yRelaciones Individuales del Trabajo.

Acciones de combate

En Brasil, las Secretarías de Fiscalizaçao doTrabalho y de Segurança e Saúde do Trabalho seconstituyen en órganos superiores de dire c c i ó n .P e ro reviste especial importancia que el Minis-terio de Trabajo, tras declarar entre sus objetivosestratégicos «asegurar el cumplimiento de lalegislación de protección al trabajador» 9, l a n-zara las acciones de combate al trabajo esclavo ydegradante o al trabajo infantil, para lo que sea m p l i a ron los Servicios de Fiscalización Móvil,así como las campañas de fiscalización en lasque se privilegia la generación de re s u l t a d o sc o n c retos de carácter social, como el re g i s t ro deempleados, la regularización del pago de sala-rios y las cotizaciones a la FGTS 1 0.

Trabajo clandestinoy accidentes de trabajo

En Paraguay, con un desarrollo de la insti-tución que no alcanza al de sus socios del Mer-c o s u r, se han realizado intervenciones de lainspección del trabajo sobre locales clandesti-nos «como una forma de apoyo a las empresasdel sector formal de la economía» 11. En Uru-

g u a y, dos de las preocupaciones gubernamen-tales se vinculan al trabajo clandestino deextranjeros y a la seguridad en el trabajo. Paralos primeros se han desarrollado planes de ins-pección «para colocar a los trabajadore se x t r a n j e ros en igual situación que los trabaja-dores nacionales» 12, comenzando por las plan-taciones de arroz, donde se habían detectadot r a b a j a d o res brasileños en situación ilegal. Elp roblema de los accidentes de trabajo, sobretodo en la construcción, ha supuesto un larg op roceso de concertación con los actores socia-les del sector e intensas actividades de capaci-tación para los inspectores.

Visitas de inspección conjuntas

Los responsables de las inspecciones de tra-bajo de los Estados Miembros han mantenidoreuniones para tratar temas de interés común, ypara el mejor conocimiento del funcionamientode sus instituciones han acordado la re a l i z a c i ó nde visitas de inspección conjuntas de funciona-rios de los cuatro países (una primera experien-cia ya ha tenido lugar en Uruguay) y hanp romovido los estudios conducentes a estable-cer algún tipo de formulario común.

En conclusión, las inspecciones de trabajosiguen atendiendo las prioridades nacionales,y si institucionalmente no se ha forzado a nin-guna armonización, como en la Unión Euro-pea, se ha llegado, en cambio, a una acción defomento de la aplicación de la legalidadnacional, pero sin la constitución de obliga-ciones para los Estados miembros, como en elTLC. Si se caminara hacia la armonización delas legislaciones, el paso siguiente sería la exi-gencia de su efectiva aplicación, lo quesupondría un reto importante para las admi-nistraciones de trabajo nacionales, sobre todosi se vieran obligadas a responder ante algúnó rgano de control. En todo caso, los avancesen la mejora de la organización y la eficaciade la inspección del trabajo no son ajenos alhecho de la integración, sino que cobranimpulso por la existencia del Merc o s u r, ypodrán contribuir al objetivo de desarro l l oeconómico con justicia social que fundamentael tratado.

Notas

1 D e recho Social comunitario, Colina M., Ramírez, J.M. ySala J., Valencia, 1991.

2 Artículo 3.1 a) y b) del Convenio núm. 81 de la OIT.

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3 Brasil, Constitución de 1988, art. 21: «Compete a laUnión: XXIV org a n i z a r, mantener y ejecutar la inspeccióndel trabajo». Paraguay, Constitución de 1992, art. 99: «Delcumplimiento de las normas laborales. El cumplimiento delas normas laborales y el de la seguridad e higiene en el tra-bajo quedará sujeto a la fiscalización de las autoridades cre a-das por la ley, la cual establecerá las sanciones en caso deviolación.»

4 Punto II de la Declaración de Montevideo del 9 demayo de 1991.

5 A c u e rdo de Cooperación Laboral de América delNorte, art. 1 f) y g), 1993.

6 Ibíd., art. 3.1 a), b) y g).7 Acta de la Reunión del 25/4/96, preparatoria del pri-

mer seminario técnico sobre la inspección del trabajo delMercosur.

8 C a ro Figueroa A., Ministro de Trabajo y SeguridadSocial: La urgente reforma de la inspección del trabajo. BuenosAires, abril de 1996.

9 Plano de Açao. Um compromiso com a Mudança 1996-1998, Ministerio do Trabalho.

10 Instrucción Normativa, núm. 01/96, 25 de marzo de1996.

11 «Las relaciones laborales en Paraguay», en I n f o r m eRELASUR. OIT, Madrid, 1996, pág. 134.

12 Piñeyrúa A., Ministra de Trabajo de Uruguay: D e c l a r a-ciones a El País, Montevideo, 25 de julio de 1996.

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El presente trabajo estuvo precedido por«La seguridad social en el Mercosur», pre p a-rado por el suscrito para colaborar con las acti-vidades de la Comisión Técnica del Subgru p onúm. 11 que tenía a su cargo el tema de la segu-ridad social, que constituirá la base de estasconsideraciones. Se abordará el tema específic ode la seguridad social en los procesos de inte-gración, desde un enfoque teórico y de losavances en el Merc o s u r, haciendo re f e rencia ala acción de la OIT, para finalizar con algunasconsideraciones sobre el Convenio Multilateral,en proceso de aprobación en la subre g i ó n .

Libre circulación de la mano de obra

Todas las civilizaciones a lo largo de la his-toria han sido testigos de fenómenos migrato-rios. Es sabido que las migraciones no siemprehan sido un fenómeno negativo. En muchoscasos han contribuido a la construcción y re n o-vación de las sociedades. Se suele calificar a lasmismas en dos grandes grupos: aquéllas quese originan en motivos políticos y las que re s-ponden a causas económicas. Las primerasgeneralmente se deciden sin mayores posibili-dades de constituir un deseo de los indivi-duos; las segundas pueden ser expre s i o n e sl i b res del deseo individual de búsqueda deoportunidades para mejorar su situación.

Cabe re c o rdar que el derecho de emigra-ción se encuentra reconocido en las constitu-ciones nacionales en muchos países y formaparte de la Declaración de Derechos Humanos,proclamada por las Naciones Unidas en el año1948 (artículo 13.2). Sin embargo, hay que re c o-nocer que aún hoy existen disposiciones admi-nistrativas que restringen tanto la entradacomo la salida de las personas.

Los procesos de integración se estánimpulsando sobre la base de objetivos concre-tos, como es el logro de «uniones aduaneras»para luego pasar a mercados comunes conpolíticas también comunes; pero, sin duda, elobjetivo fundamental que está en primeralínea es mejorar el bienestar de las poblacio-

nes mediante la mayor seguridad política yeconómica de cada habitante y de cada fami-lia, para lo cual la libre movilidad de los fac-t o res de producción deja de tener solamenteun perfil económico para constituirse en untema social de alta prioridad. Es por ello quelas decisiones de los países que forman partede los procesos de integración normalmentedesde el comienzo comprenden re g u l a c i o n e ss o b re aspectos sociales, dentro de los cuales laseguridad social juega un papel pre p o n d e-r a n t e1. En el caso del Merc o s u r, el enfoqueeconomicista del proceso no ha impedido quese otorgue importancia a las cuestiones socia-les que se trataron en forma tripartita en elS u b g rupo núm. 11 y sus comisiones técnicas yactualmente en el Subgrupo núm. 10 y demásó rganos competentes de la nueva estru c t u r a .

Protección de los trabajadoresmigrantes

En el campo de la seguridad social los pro-cesos de integración económica compre n d e nlos objetivos de armonización y coord i n a c i ó n ,cuyos principales enfoques se tratan a conti-nuación.

a) La armonización de la legislación

Al iniciarse los procesos de integración, lossistemas de protección de las contingenciassociales son diferentes y se hace necesarioestablecer objetivos de armonización con elobjeto de reducir estas diferencias. Lo anteriorimplica cambios y reformas en las legislacio-nes nacionales, en temas tales como la cober-tura de los regímenes de protección, lascondiciones y nivel de las prestaciones, losmétodos de financiación, su equilibrio y nivelde justicia distributivo y las características dela gestión, entre otros aspectos. Por ello sehace tan complejo el proceso de armonizaciónque se ve influido además por las difere n c i a sen las estructuras demográficas y sociales decada país, que afectan directamente al costo

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La seguridad social y los procesos de integración:la experiencia del Mercosur

Alfredo H. Conte-GrandEspecialista Principal en Seguridad Social

ETM/OIT Santiago

de programas condicionados por las variablesd e m o g r á ficas, los niveles de re m u n e r a c i o n e s ,de empleo y, en general, por las condicionesde trabajo y de salud de las poblacionesc u b i e r t a s .

Por lo tanto, el primer desafío es el alcanceque se le quiere dar a la armonización, que vadesde la más rígida – que equipara la armoni-zación a la unificación – a la más flexible, en laque armonización sólo implica concord a n c i ade sistemas diferentes en cuanto a principiosgenerales (Tamburi, 1992). Obviamente, nopuede forzarse la unificación de re g í m e n e scuyo desarrollo se relaciona con la colectividaddonde se vive y se trabaja, que muchas vecestiene diferencias fundamentales dentro de losmismos países.

Además, debe definirse si el objetivo de laarmonización de los sistemas de pensiones ode la seguridad social otorga prioridad a losaspectos económicos o a los sociales. En el pri -mer caso, es decir, si el objetivo es evitar ladesigualdad en las condiciones de competitivi-dad dentro de un mercado único, la armoniza-ción debería orientarse, por ejemplo, a lasfuentes y niveles de los aportes que se agreganal costo salarial de la mano de obra, en parti-c u l a r, el nivel de cotizaciones empresariales ysu impacto en el consumo de los mismos y delas prestaciones. En cambio, si se trata de equi-parar las condiciones de vida y de trabajo entodos los países, el proceso de armonizacióndeberá orientarse pre f e rentemente hacia una c e rcamiento de los niveles de prestaciones yhacia una adecuación de las mismas a las con-tingencias sociales.

O t ro desafío consiste en fijarse como metaconseguir que todos los países lleguen a unnivel medio, o nivelar para arriba, tomandocomo re f e rencia el país con mayor desarrollo, oincluso fijar metas con referencias externas a laregión, como sería alcanzar los niveles plantea-dos en los convenios de la OIT u otros. Reco-nocer los diferentes desarrollos que han tenidolos sistemas de protección de los países pareceser la clave principal, ya que sería erróneo tra-tar de re c o n s t ruir el pasado y lo que importa esc o n s t ruir el futuro (Tamburi, 1992). Las dific u l-tades para lograr la armonización pare c e nhaber sido aceptadas en un proceso de integra-ción con mayor experiencia como es el de laUnión Europea, y se seguiría un camino dis-tinto que consistiría en distinguir entre la con-v e rgencia de las políticas (objetivos) y lac o n v e rgencia de los sistemas (modalidadespara realizar los objetivos) en materia de segu-ridad social.

Cierta normalización de los conceptosy criterios políticos

Otro criterio, más bien de orientación a losaspectos económicos, sería impulsar los acuer-dos cuando los temas sociales tengan impactodirecto sobre el desarrollo del proceso de inte-gración, es decir, dejar libertad a los países hastatanto sus regímenes de protección social nore p resenten un obstáculo para el desarrollo delmercado común. Los países podrían propiciara c u e rdos más firmes y/o rígidos sobre las metasde protección a alcanzar y dejar mayor fle x i b i l i-dad en cuanto a las herramientas a utilizar paralograr estos objetivos. Asimismo, debieran esta-blecer mecanismos de análisis para detectar lasnecesidades de adoptar medidas para la conver-gencia, cuando las asimetrías impacten negati-vamente en el desarrollo de los grandesobjetivos económicos y sociales de la integra-ción. Es decir, el criterio puede ser la aceptaciónde los modelos que ha desarrollado cada uno delos países, ya que impulsarlos a que renuncien aellos puede ser una tarea con éxito poco pro b a-ble, adoptando a la vez cierta normalización deconceptos y de criterios políticos que permitanimpulsar los cambios futuros en el mismo sen-tido y con criterios que pertenezcan al grupo depaíses que se integran o tratan de hacerlo.

Factores que inciden

En cuanto al perfil económico de la armoni-zación de la seguridad social, la discusión secentra en el tema de las llamadas cargas socia-les, cuyo análisis no termina al conocerse lacuantía de los descuentos sobre la nómina desalarios: lo que realmente interesa determinares el impacto que tiene la financiación de laseguridad social en la capacidad de las empre-sas para competir. En todo caso, hay que reco-nocer que la comparación de las carg a ssociales es muy difícil – cuando no imposible –de realizar con resultados válidos. Por lo tanto,el análisis tiene que ser mucho más completo,más si se tiene en cuenta la experiencia de laUnión Europea, para la que muchos estudioseconómicos demostraron a lo largo de su his-toria el papel realmente mínimo que represen-tan las disparidades de las cargas socialesexistentes en los países como factor de distor-sión de competencia, de «deslocalización» o demalversación de las corrientes de inversión(Van Raepenbusch, 1992).

Sin embargo, tienen incidencia las difere n t e stasas de productividad; el grado de innovacióntecnológica; la existencia de otras innumerables

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c a rgas que pesan sobre las empresas (impues-tos, gastos de transporte, etc.); las disparidadesde las fuentes de financiación de la seguridadsocial, su verd a d e ro impacto y también lasestrategias de las empresas; las posicionesadoptadas por las organizaciones sindicales, yel grado de intervención de los poderes públi-cos en el «merc a d o » .

En conclusión, puede afirmarse que talcomo ha ocurrido en la Unión Europea, que esel proceso de integración con mayor experien-cia y el que ha realizado todos los intentosposibles para abordar este tema, es muy difícilavanzar y se re q u i e re establecer un pro c e s opermanente de investigación y estudios quepermitan impulsar todas las acciones que sedetecten como positivas para la converg e n c i a ,tratando de minimizar las que puedan incidirnegativamente en la libre competencia en elmarco comunitario.

b) La coordinación de las legislacionesde seguridad social para fines específi-cos de protección de los trabajadoresmigrantes

Las dificultades que presenta este pro c e s ode coordinación no parecen ser tan complejascomo las de la armonización. Para mantener lacobertura en caso de estos desplazamientos sere q u i e re la coordinación de las legislaciones deseguridad social, que se logra mediante conve-nios de coordinación (bilaterales o multilatera-les) que no implican cambios en la legislaciónde cada sistema nacional. La coordinación delas legislaciones de seguridad social es unap reocupación antigua que surgió como conse-cuencia de las importantes corrientes migrato-rias en Europa desde principios de siglo, y lassoluciones tienen estrecha relación con laacción normativa de la OIT, prácticamentedesde su creación (1919) 2.

Por regla general, los acuerdos o conveniosbilaterales o multilaterales sobre seguridadsocial procuran lograr la vigencia de lossiguientes cuatro principios básicos:

i) el principio de igualdad de trato entrenacionales y no nacionales en materia deseguridad social;

ii) la necesidad de determinar formalmente lalegislación aplicable de seguridad social;

iii) la conservación de derechos adquiridos oen curso de adquisición; y

iv) la posibilidad de efectuar el pago de pre s t a-ciones en un territorio extranjero.

i) Igualdad de trato. Consiste en la re g u l a-ción legal de que los trabajadores migrantesestén incluidos en el campo de aplicación delas legislaciones de seguridad social y re c i b a np restaciones en iguales condiciones que lost r a b a j a d o res nacionales del país de inmigra-ción. El avance logrado en esta materia esmuy importante y, gracias a los conveniosbilaterales o multilaterales firmados por lospaíses, se ha logrado extender este principioen forma considerable y no sólo aplicarlo a lost r a b a j a d o res migrantes sino también a losre f u g i a d o s3.

ii) Determinación de la legislación aplicable. Setrata de la garantía de que los asegurados ten-gan previamente determinada la legislaciónque les será aplicable, tanto en el caso de tra-b a j a d o res que laboran en un país que no es elsuyo como en los casos especiales de trabaja-d o res destacados temporariamente en otropaís, los que viajan en diferentes territorios ent a reas de transporte u otras, y también la gentede mar.

Estas disposiciones permiten clarificar ygarantizar que se aplicará una sola legislación,con lo que se evitan conflictos o diverg e n c i a sjurídicas que pudieran surgir entre las legisla-ciones de los países.

En general, la legislación aplicable es lac o r respondiente al país en cuyo territorio serealizan las actividades, pero se necesita ade-más encontrar soluciones para ciertos casosespeciales como el de los trabajadores que via-jan o el caso muy especial de la gente de mar.En este caso especialísimo se toma como baseya sea la sede de la empresa, el lugar de re s i-dencia de los interesados, el país del pabellóno el de matriculación de los buques.

Sea cual fuere la característica del trabajo, elobjetivo es muy concreto: garantizar la protec-ción de los trabajadores migrantes y establecerque sólo una determinada legislación rige losderechos y las obligaciones de cada trabajador.

iii) Conservación de los derechos adquiridos o encurso de adquisición. El criterio de asignar dere-chos a los ciudadanos por el hecho de re s i d i refectivamente en un país, es decir, sobre la basede la «territorialidad», ha sido desplazado porla moderna seguridad social en un dere c h o«personal» que tiene fundamento en diversascausas, con conceptos básicos de dichas legisla-ciones, con la base de la organización fin a n c i e r ay el derecho a las pre s t a c i o n e s .

Este tema tiene diferentes connotaciones encada rama de prestaciones y también si se trata

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del trabajador o de su familia, en cuyo casomuchas veces es más importante solucionarlos problemas de «territorialidad».

El método de totalización tiene que permi-tir que al trabajador le sean computados todoslos servicios prestados, en especial en materiade jubilaciones y pensiones y, en ocasiones,también sirve para dividir la carga fin a n c i e r ade los diferentes regímenes que intervienen enel reconocimiento de derechos.

iv) Pago de las prestaciones en el extranjero.Consiste en suprimir cualquier condición deterritorialidad impuesta por las legislacionesde seguridad social, e interesa no sólo al traba-jador sino también a su familia cuando re s i d e nocasionalmente en un país diferente del paísen que perciben las prestaciones.

La importancia de este principio adquirióvigencia en materia de pensiones pero últi-mamente también en otras ramas de la segu-r i d a d .

Los métodos que se utilizan para los pagosson diferentes, pero últimamente se han vistoa p a recer mayores facilidades debido a loscambios ocurridos en el manejo internacionalde los flujos financieros. No sólo se debe teneren cuenta esta operatoria, sino también losp rocedimientos de control administrativo y– en algunos casos – médico que deben re a l i-zar de los beneficiarios.

La acción y las normasde la OIT: un tratamientoeconómico igualitarioa todos los trabajadores

La protección de los trabajadores emplea-dos en un país que no sea el de origen hajugado un papel importante en las actividadesde la OIT. El preámbulo de la Constituciónmenciona la defensa de los intereses de los tra-b a j a d o res migrantes entre los objetivos priori-tarios de la OIT. El artículo 427 del Tratado deVersalles, que enunciaba los principios genera-les incluidos en el texto inicial de la Constitu-ción, agregaba que: «las normas dictadas encada país en cuanto a las condiciones de tra-bajo deben asegurar un tratamiento económicoigualitario a todos los trabajadores que re s i d a nlegalmente en el país».

Esta preocupación profunda de la OITs o b re los trabajadores migrantes se traduce enforma notoria en la adopción de convenios yrecomendaciones al respecto y en el fomento yp a t rocinio de debates e intercambios de expe-r i e n c i as4 .

Una mayor libertad en la circulaciónde la mano de obra

El proceso de cambio y actualización de lasnormas relativas a la seguridad social de lostrabajadores migrantes ha sido estimulado porvarios factores. Aparte de la evolución doctri-naria, se perciben cambios en la dirección ytamaño de las corrientes migratorias y se asistea la constitución de comunidades económicasde países en determinadas regiones, comuni-dades que proclaman dentro de sus pro p i o sobjetivos una mayor libertad en la circ u l a c i ó nde la mano de obra dentro de las áreas comu-nitarias.

Una red dinámica de disposiciones

Los instrumentos multilaterales de este tipoque se han adoptado en Europa y también enotras regiones o subregiones, incluyendo A m é-rica Latina y Africa, contienen disposicionesinspiradas en gran medida en las normasinternacionales de la OIT y vienen a superpo-nerse o a acompañar los numerosos acuerdos yconvenios bilaterales suscritos entre paísese x p o r t a d o res y países importadores de manode obra. El resultado global es una red de dis-posiciones de coordinación de legislaciones deseguridad social de carácter muy dinámicoque se amplía y se extiende cada año más.

El Convenio sobre la igualdad de trato denacionales y extranjeros en materia de seguri-dad, 1962 (núm. 118), satisface las exigenciasde los Estados en esta materia, pero el nuevomodelo normativo parece haber llegado a suplena expresión sólo en el año 1982, al adop-tarse en la Conferencia Internacional del Tr a-bajo el nuevo Convenio sobre la conservaciónde derechos en materia de seguridad social(núm. 157). Dicho convenio no contiene nor-mas específicas destinadas a hacer observar laigualdad de trato, por cuanto el principio fueenunciado y traducido en normas internacio-nales por el Convenio núm. 118. Se concentra,en cambio, en las normas relativas a la conser-vación de los derechos adquiridos o en cursode adquisición, y a la provisión de las pre s t a-ciones en el extranjero.

Este nuevo instrumento se aplica a lasnueve ramas de la seguridad social ya acepta-das en el Convenio sobre la seguridad social(normas mínimas), 1952, núm. 102, y el campode aplicación personal no tiene limitaciones,siguiendo el criterio que debe protegerse atodos los migrantes que se trasladan de unpaís a otro.

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El sistema de conservación de los derechosp ropuestos por el nuevo Convenio contienenormas relativas al mantenimiento del dere c h oa las prestaciones, incluyendo disposicionesque deberán contener los convenios bilateraleso multilaterales, entre ellas:• respecto de las ramas de la seguridad a las

cuales serán aplicables. En este sentido esamplio y considera todas las ramas recono-cidas en los convenios de la OIT, con ela g regado de las prestaciones y re a d a p t a-ción comprendidas en ellas;

• la categoría de personas compre n d i d a s ,e n t re las que se menciona, además de losasalariados, a los trabajadores fronterizos yde temporada, sus familias, y a los refugia-dos o apátridas.

• los convenios deberán prever las modalida-des de reembolso de las prestaciones y lasreglas para evitar la acumulación indebidade prestaciones.

El Convenio núm. 157 fue completado en elaño 1983 con la adopción de la Recomendacióncomplementaria sobre el establecimiento de unsistema internacional para la conservación delos derechos en materia de seguridad social(núm.167), que tiene por objeto detallar losmodelos de disposiciones técnicas de aplica-ción y que comprende un anexo con disposi-ciones tipo para la conclusión de instrumentosbilaterales o multilaterales de seguridad socialy otro anexo con un acuerdo modelo para lac o o rdinación de instrumentos bilaterales omultilaterales de seguridad social 5.

La OIT ha colaborado con los EstadosM i e m b ros en la preparación o perfecciona-miento de los convenios cuyo objetivo eslograr la coordinación de los programas deseguridad social. Esta cooperación se ha desa-r rollado frecuentemente bajo la forma deapoyo a organismos regionales o subre g i o n a l e scomo la Comisión Central para la Navegaciónen el Rhin, el Consejo de Europa, las Comuni-dades Europeas, la Organización de los Esta-dos Centroamericanos, el Merc o s u r, laO rganización Común Africana y Mauritania,el A c u e rdo de Cartagena, la Comunidad Eco-nómica de los Países de los Grandes Lagos, laComunidad Económica del Africa Occidentaly la Unión Aduanera del Africa Central. A s i-mismo, se realizan permanentemente activida-des de investigación sobre el tema.

Además, en el caso del Mercosur ha sidomuy importante la participación de la Org a-nización Iberoamericana de Seguridad Social

(OISS), cuyo Convenio Iberoamericano deSeguridad Social ha constituido un impor-tante antecedente. Este Convenio, de caráctermultilateral, que fue suscrito por las institu-ciones miembros de la Organización en Quito(Ecuador) en enero de 1978, ha sido ratific a d opor la mayoría de los países y se hace opera-tivo a través de acuerdos administrativos queatienden las características de los re g í m e n e sde cada país.

La seguridad social de los trabajadoresmigrantes en el Mercosur

Las migraciones

La migración para obtener empleo es unfenómeno bien conocido en América Latina,continente que tiene una larga experiencia enflujos masivos de migraciones provenientes deE u ropa. Actualmente estos flujos son re d u c i-dos y la migración internacional se pro d u c ee n t re países vecinos. Una buena parte pro-viene de regiones fronterizas o próximas a lasfronteras entre los países que envían y los quereciben a los migrantes. A f o r t u n a d a m e n t etambién se han visto reducidas las migracionespor razones políticas que se observaron enépocas recientes.

La recesión económica mundial re d u j oconsiderablemente las migraciones en A m é-rica del Sur como también las diferencias eco-nómicas y monetarias entre los países, peros i e m p re las migraciones se mantienen y sonsignificativas. En el futuro próximo puedenesperarse incrementos como consecuencia delas políticas de apertura económica y de losp rocesos de integración reactivados o instru-mentados re c i e n t e m e n t e .

Los avances en el Mercosur

La armonización y la coordinación de losregímenes de seguridad social se constituyó enla primera preocupación del Subgrupo núm.11, ya que al comenzar sus actividades tuvocomo mandato iniciar los estudios comparati-v o s6 y detectar las asimetrías que pudieran ori-ginarse en la materia. El avance de lasdiscusiones en sucesivas reuniones permitióo t o rgar prioridad al tema de la coordinación, yse iniciaron los trabajos para la preparación delConvenio Multilateral que permitirá lograrestos objetivos. Reuniones técnicas convocadascon el apoyo de la OISS y sucesivos tratamien-tos en las reuniones de los subgrupos compe-tentes permitieron contar con un antepro y e c t o .

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La reunión del Subgrupo núm. 10, de mayo de1996 en Buenos Aires, antes de poner en consi-deración el anteproyecto, solicitó su análisispor un Equipo Técnico Tripartito y tomó notadel impulso solicitado por la primera re u n i ó nde ministros de trabajo realizada en Punta delEste (Uruguay).

Desacuerdo sobre las cláusulas relativasa las pensiones de invalidez

El mencionado Equipo Técnico se reunió enGramado (Brasil) en agosto de 1996, apro b óm o d i ficaciones al texto del anteproyecto ydecidió poner los resultados a consideracióndel Subgrupo núm. 10 en la reunión de Brasiliade septiembre del mismo año. En dicha re u-nión, se presentó el proyecto de acuerdo sin laposibilidad de ser aprobado, por cuanto semantuvo la observación de la delegación deParaguay a cláusulas sobre pensiones de inva-lidez, aunque en la agenda de trabajo se man-tuvo como actividad prioritaria la apro b a c i ó ndel convenio.

En la 5.a Reunión del Grupo de Tr a b a j onúm. 10, realizada en Montevideo, en agostode 1997, se resolvió encomendar al Gru p oM e rcado Común, y por su intermedio al Con-sejo Mercado Común, de carácter multilate-ral, la aprobación del A c u e rdo Multilateral deSeguridad Social y su Reglamento A d m i n i s-trativo en la próxima reunión, acord á n d o s etambién que, una vez aprobados, el subgru p o«implementará la metodología para el segui-miento del Convenio y su aplicación»7.

Tareas pendientes en el Mercosur

La libre circulación dentro del territoriode los países firmantes del Tratado de A s u n-ción implica llegar a soluciones en todos lostemas que se relacionan con el mundo deltrabajo y aun con otros que se re f i e ren a lafamilia del trabajador, dentro de los cuales lap rotección social forma parte fundamental.Este derecho a la protección social tendrá quec o n c retarse en un proceso que deberá tenerun claro paralelismo con la evolución quetenga en cada país para sus propios ciudada-nos. En otros términos, la evolución del pro-ceso de integración tiene que permitir que sed e s a r rollen pro g resos en los países en mate-ria de condiciones de vida y de trabajo. Si setrata de asegurar la igualdad de trato entrenacionales y extranjeros, mal puede asegu-rarse a los extranjeros lo que no existe paralos nacionales.

Metas claras y apegadasa objetivos comunes

Por ello, es fundamental que, dentro de laidea de una armonización para la búsquedade la convergencia, y en lo que se re fie re a lacobertura de las contingencias sociales, sefijen metas claras, accesibles y apegadas aobjetivos comunes. Las discusiones para lar a t i ficación de los Convenios de la OIT que seimpulsan hacen pensar que se podrían adop-tar las metas de dichos instrumentos interna-cionales como también que podrían fijarseobjetivos especialmente estructurados en laCarta Social o de Derechos Fundamentalesque se discute.

Objetivos modestos y un sistemade seguimiento

El proceso de armonización, en síntesis,puede entenderse como las acciones que per-mitan aproximar al máximo los regímenes dep rotección social. Hay que reconocer las difi-cultades que el mismo presenta, y por lo tanto,plantearse objetivos modestos sobre el tema,tanto en sus metas como en la metodología as e g u i r. Asimismo, es necesario establecer unsistema de seguimiento para evaluar en elf u t u ro no sólo las necesidades de armoniza-ción presentes y las soluciones para avanzar,sino también para conocer, en cada medidarelacionada con la protección social en los paí-ses, el efecto armonizador o contrario a estatendencia que pueda producirse al adoptarlas.En otros términos, las reformas futuras nopodrán ser diseñadas solamente con la ópticanacional; será también necesario hacerlo conmiras al Mercosur 8 .

Seguros privados y regímenesde jubilación

Existen otros temas relacionados que esnecesario enumerar, como la situación de losregímenes complementarios de pensiones quetambién re q u i e ren armonización y coord i n a-ción, o la diferente intervención en cada paísde los seguros privados lucrativos en la pro-tección de las contingencias sociales. El con-venio multilateral contiene disposicionesrelativas a los regímenes de jubilaciones ypensiones de capitalización individual y unacláusula que dispone la obligatoriedad decumplimiento del Convenio por parte de enti-dades privadas que participan en estos re g í-m e n e s .

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Programas perfeccionadosde protección

Finalmente, cabe reiterar que la libre movi-lidad de la mano de obra está condicionada, eneste proceso, a una adecuada coordinación delos programas de protección social, que en lospaíses del Mercosur ya tenía una base en losconvenios bilaterales vigentes, pero que se per-feccionará con el convenio multilateral en pro-ceso de ser aprobado. Los primeros cubríannormalmente las prestaciones económicas delos sistemas de pensiones; este último ya plan-tea ampliarse y perfeccionarse para abarcar alas demás ramas de prestaciones, como es elcaso de la cobertura de la salud para los traba-j a d o res trasladados temporalmente que yaestán incluidos en el convenio. El conveniomencionado determina la legislación que seráaplicable, consagra la totalidad de los períodoscotizados a efectos de obtener derecho a pre s-taciones económicas y estipula los pro c e d i-mientos necesarios para la operación que,juntamente con el A c u e rdo A d m i n i s t r a t i v opara su aplicación, permitan instrumentarlo encuanto sea aprobado.

La complejidad requiereun trabajo permanente

Se ha utilizado en el instrumento multilate-ral un enfoque flexible necesario para, en lamedida de lo posible, poder cubrir aquellosg rupos de población hoy sin cobertura aún ensus propios países, a medida que puedanextenderse los programas hasta llegar a su uni-versalización. La complejidad e importancia

de estos procesos, a la que se suma la que seorigina al trabajar con los casos concretos quese presentan, obliga a reconocer que sere q u i e re un permanente trabajo en ambosaspectos, armonización y coordinación de laseguridad social, parte fundamental de ladimensión social del Mercosur.

Notas

1 El Tratado de Roma en los artículos núms. 117 y 11 8anuncia la esencia de la política social comunitaria de laUnión Europea.

2 Un panorama histórico, ampliamente documentado,s o b re el origen y desarrollo del derecho internacional en estecampo figura en OIT (1977). Puede consultarse también OIT(1981).

3 La OIT ha publicado la lista de convenios fir m a d o se n t re los países en publicaciones de 1974, 1984 y re c i e n t e-mente en OIT (1992b).

4 Puede consultarse OIT/CIDSEP(1992).5 Para mayor información sobre este tema puede con-

sultarse OIT- C I D S E P (1993); Elkin (1994); OIT- R E L A S U R(1994) y OIT (1996). Existieron además aportes a nivel nacio-nal e internacional muy variados, como reuniones, semina-rios y estudios, entre los que pueden consultarse: CARI(Consejo A rgentino para las Relaciones Internacionales) yFundación Konrad Adenauer (1993); Ackerman (1995), yMinistério da Previdencia e Assistencia Social (MPAS) yComissao Economica para a America Latina e o Caribe(CEPAL), 1996.

6 La OIT apoyó este proceso tomando a su cargo la pre p a-ración de diferentes versiones del análisis comparativo «Segu-ridad social en el Mercosur», última versión: mayo de 1994.

7 Mercosur/GMC/SGT-10/Acta núm. 2/97.8 Esta sugerencia ya fue realizada en el trabajo, base del

presente, «La seguridad social en el Mercosur» en 1994 y nose tienen evidencias de que en las reformas posteriores sehaya podido considerar la incidencia de las mismas en elproceso de armonización.

AC K E R M A N, M.: «Integración regional, seguri-dad social y libre circulación de trabajado-res», Relaciones Laborales y Seguridad Social,año I, núm. 5, Buenos Aires, Ediciones Inte-roceánicas S.A., julio,1995.

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Después de varios años en los que Brasil yA rgentina firmaron acuerdos con el fin deavanzar en la integración de ambas econo-mías, se firmó en julio de 1990 el Acta de Bue-nos A i res, la cual estableció las bases para laformación de un mercado común. La formali-zación del mismo se dio en marzo de 1991 conla firma del Tratado de Asunción, donde seestablece la creación de un Mercado Comúne n t re Brasil y A rgentina, y en el que se incor-p o r a ron también Paraguay y Uru g u a y, deno-minado Mercado Común del Sur (Merc o s u r )que debía estar conformado el 31 de diciembrede 1994. El A c u e rdo de integración tiene todoslos alcances que implican la formación de unm e rcado común, los cuales se enumeran en elprimer artículo del Tratado. Sin embargo, apartir de 1995 el Mercosur funciona como unaUnión Aduanera Imperfecta que converg e r áen forma paulatina hacia un mercado comúnen el año 2000.

El acta constitutiva del Mercosur fue con-validada por el A c u e rdo General sobre A r a n-celes A d u a n e ros y Comercio (GATT), siendosus objetivos plenamente compatibles con lasnormativas de dicha organización: «la amplia-ción de las actuales dimensiones de sus merca-dos nacionales, […] para acelerar sus procesosde desarrollo económico con justicia social,[…] teniendo en cuenta la evolución de losacontecimientos internacionales, en especial laconsolidación de grandes espacios económicosy la importancia de lograr una adecuada inser-ción internacional para sus países; […]»1.

Los tropiezos del proceso:¿escollos superables?

Si se tratase de dilucidar el futuro del Mer-cosur con fundamento en las re c u r rentes noti-cias de prensa acerca de desencuentros entrelos dos principales socios, se podría concluirque es un proceso con riesgos de paralizarse.P e ro cuando se ahonda en la decisión estraté-gica de todos sus miembros se descubre quehan decidido mantener el proceso, aun porencima de las obvias dificultades que atraviesa.

Entredicho zanjado despuésde largas discusiones

En efecto, en 1992 A rgentina aplicó la tasaestadística a todas las importaciones y Brasilamenazó con re p resalias comerciales, perofinalmente aceptó dicha medida. En junio de1994 el Gobierno brasileño protestó porque elP residente Menem dijo que los obre ros brasile-ños ganaban menos de la mitad que los argen-tinos. En junio de 1995 el Gobierno de Brasilimpuso cupos a la importación de autos: en elsegundo semestre sólo podría entrar en el paísla mitad de lo vendido en el primer semestre ,no eximiendo de dicha medida ni al Mercosurni a la Argentina. Tras largas negociaciones, selogró zanjar el entredicho.

Fuentes de conflicto

A finales de 1996 la A rgentina se quejó delos amplios subsidios que aplica el Brasil paraatraer inversiones extranjeras, pero esteúltimo país respondió que dichos estímulosson otorgados por las provincias y no por elGobierno central. En abril de 1997, ante lasdificultades con su balanza comercial, Brasilaplicó un recorte al financiamiento de susimportaciones obligando a pagarlas al con-tado o a diferir su financiamiento a más de unaño, lo que aumenta su costo. Con ocasión dedicha medida, el entonces Embajador arg e n-tino expresó vehementemente su desacuerd oal presidente del Banco Central brasileño. Bra-sil aceptó después atenuar dichas re s t r i c c i o n e spara sus socios del Merc o s u r, pero dichaexcepción termina el 1.º de noviembre de 1997y hay nerviosismo acerca de la irritación quepodría producirse en el proceso si éstas no sep ro r ro g a n .

Posición del Ejecutivo argentino

El último incidente se ha derivado de lap romulgación por el Congreso argentino deuna ley que limita el ingreso del azúcar brasi-leño, argumentando que dicho pro d u c t o

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Mercosur: desempeño económico y perspectivas

Beethoven Herrera ValenciaConsultor

OIT

cuenta con los antiguos subsidios adoptadospara estimular la producción de alcohol comocombustible para vehículos. En respuesta Bra-sil amenazó con aplicar similar limitación ali n g reso de trigo argentino y se quejó de lapoca voluntad del Ejecutivo argentino parabloquear dicha ley, disponiendo como dis-pone de mayoría en el Congreso. El Pre s i d e n t eMenem se negó a promulgar la ley y pro m e t i ótramitar una nueva ley que derogue la ante-r i o r, lo cual no ocurrirá hasta que culmine elp roceso electoral del mes de octubre. Porahora la Procuraduría argentina ha declaradoque el Tratado de Asunción, constitutivo delM e rc o s u r, rige sobre las leyes nacionales.

Ley de maquilas en Paraguay

Aunque las diferencias entre Brasil y A rg e n-tina concentran el mayor nivel de pre o c u p a c i o-nes por el peso relativo de esos dos países en eltotal de los intercambios del Merc o s u r, no fal-tan factores preocupantes procedentes de algúno t ro miembro. Paraguay ha promulgado unaLey de Maquilas. Aunque dicha ley está sinre g l a m e n t a r, y pese a la promesa del Gobiernoparaguayo de hacer una excepción con sussocios del Mercosur entre los destinatarios dedichas maquilas, sus vecinos han manifestadoque si ello no ocurría podría significar el re t i rode Paraguay del Merc o s u r, lo cual por otraparte se considera irrelevante. Para agregar fac-t o res de incomodidad, habría que añadir queuno de los candidatos presidenciales ha cen-trado su campaña en los supuestos daños queel Mercosur causa a su país.

A las diferencias estrictamente económicasse han sumado problemas de orden políticoen razón de la aspiración brasileña, re i t e r a d aexplícitamente, de ocupar la nueva silla deM i e m b ro permanente que se otorgará a A m é-rica Latina en el Consejo de Seguridad de laONU, lo cual ha merecido el re p a ro arg e n t i n o ,que considera que dicha re p resentación debeser concertada por los miembros de la re g i ó ny eventualmente ser rotada entre los países.Por otra parte, la oferta estadounidense devincular a la A rgentina como miembro obser-vador de la OTAN ha generado molestia nosólo en Chile, su antagonista del pasado en laregión, sino que ha generado en algunos desus socios la sospecha de que el Gobiernoa rgentino se presta a un juego de estímulospor parte de los Estados Unidos que estaríatratando de romper la unidad hasta ahorasólida con la que el Mercosur se ha pre s e n t a d oa las discusiones sobre la iniciación de las

negociaciones sobre un A rea de Libre Comer-cio de las Américas (ALCA), lo cual se sintiócon particular intensidad en la Cumbre deM i n i s t ros de Comercio Exterior realizada enmayo de 1997 en Belo Horizonte (Brasil).

El desempeño de los actores

Durante 1996 el comportamiento macro e-conómico de los países del Mercosur se carac-terizó por una parte por un mejoramiento ensu desempeño desde el punto de vista del cre-cimiento y la inflación, en un contexto de re l a-tiva debilidad fiscal y externa; por la otra, poruna reducción de la disparidad en el compor-tamiento del crecimiento y de la inflación enmedio de una relativa estabilización de lasparidades reales. La mayor sincronía de losciclos económicos nacionales en las dos mayo-res economías contrasta con lo que ocurrierae n t re 1991, 1992 y 1995. Ello permite pre v e rque en el futuro inmediato los flujos dec o m e rcio estarán menos influidos por diver-gencias macroeconómicas de corto plazo queen el pasado; pero es imposible anticipar cuánduradera será dicha tendencia2.

Tasas de crecimiento

Durante 1996 el producto bruto internoregional del Mercosur creció a una tasa anualestimada del 3,2 por ciento, bastante superioral 1,1 por ciento registrado en 1995, estimán-dose que alcanzará el 3,7 por ciento en 1997.Ello se explica por la recuperación de la activi-dad económica en A rgentina (que contribuyecon un tercio del producto regional) y en Uru-guay después de la profunda recesión queambas economías experimentaron en 1995.Por su parte, la actividad económica del Brasil(que aporta alrededor de dos tercios del PIBregional) y de Paraguay registró una ligeradesaceleración pero mantuvo tasas positivasde crecimiento para todo el año.

El aumento en el ritmo de la actividad eco-nómica en la región se acompañó de unareducción de la inflación, la cual para fines deaño alcanzaba un ritmo anual estimado del 7,6por ciento. La reducción de la inflación pordebajo de la tasa internacional en un contextode tipos de cambio fijo permitió una levemejora en el tipo de cambio real de la tasa deA rgentina. Una política cambiaria más flexi-ble, por su parte, permitió desacelerar la apre-ciación real de la moneda doméstica en Brasily Paraguay, y estabilizar el tipo de cambio re a len Uru g u a y.

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Gráfico A. Tasa de crecimiento del PIB

Cuadro 1. Mercosur: indicadores de desempeño macroeconómico

Tasa de crecimiento anual (%)PIB real Participación 1991 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Argentina 32,04 % 9,5 8,4 5,3 6,7 -4,6 3,5 3,5Brasil 65,23 % 0,1 -1,1 4,4 5,7 3,9 3,0 3,8Paraguay 1,05 % 2,4 1,6 4,1 2,9 4,5 2,0 3,1Uruguay 1,69 % 3,2 7,8 3,3 6,9 -2,8 5,0 2,5Total Mercosur 100,00 % 3,2 2,1 4,7 6,0 1,1 3,2 3,7

Fuente: CEPAL.

Cuadro 2. Mercosur: indicadores de desempeño macroeconómico

Tasa de crecimiento anual (%)Inflación IPC 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Argentina 84,0 17,5 7,4 3,9 1,6 0,4a 1,7Brasil 475,8 1149,1 2489,1 929,3 22,0 10,6 a 10,0Paraguay 11,8 17,8 20,4 18,3 10,5 8,8 a 15,0Uruguay 81,3 59,0 52,9 44,1 35,4 25,5 a 18,0Total Mercosur 338,8 756,3 1627,0 608,3 15,6 7,6a 7,5

Notas: a noviembre 1996/1997Fuente: CEPAL.

Gráfico B. Tasa de inflación

La aceleración del crecimiento real se acom-pañó de un aumento del desequilibrio de lascuentas externas de la región, influido por laevolución de las dos mayores economías. En1996, el déficit comercial de Brasil, de 4.000millones de dólares de los Estados Unidos, fuemayor que el del año anterior, y su saldo nega-tivo en cuenta corriente superior a los 21.000millones de dólares, que equivalen a más del 3por ciento del PIB. Argentina por su parte pre-sentó en 1996 un déficit en cuenta corriente de4.200 millones de dólares al tiempo que elsaldo de la cuenta corriente de Uruguay tam-bién empeoró durante 1996, con serios pro b l e-mas de competitividad. Sólo Paraguay pre s e n t óuna leve mejoría.

Durante 1996 el desempeño macro e c o n ó-mico general se caracterizó no sólo por la ace-leración del crecimiento y una caída en la tasade inflación, sino también por una re d u c c i ó nde las divergencias en el desempeño econó-mico de los Estados Miembros. Dicha re d u c-ción de la divergencia se registró en el ritmo deexpansión de la producción y de los pre c i o scomo se observa en los gráficos A, B y C. Dehecho, por primera vez desde la firma del Tra-tado de Asunción las dos economías mayore sde Mercosur parecen haber ingresado en unperíodo de sincronía en sus ciclos económicosnacionales.

Un patrón dual

Si se observa la composición de las impor-taciones y exportaciones de los principales paí-ses del Merc o s u r, resulta claro que hay unad i v e r s i ficación significativa, aunque hay acto-res que al analizar el patrón de especializacióndesde el lado argentino sostienen que se estápresentando un patrón dual que se ubica en elsector primario, las manufacturas de origenagropecuario y el sector energético argentinos,con claras ventajas comparativas, mientras quelas manufacturas de origen industrial pre s e n-tarían un alto nivel de desventajas comparati-

vas. Para los bienes primarios en cambio, elg rueso de las ventajas se concentra en los c e re a-les y oleaginosas. En los productos de origenagrícola se destacan los alimentos para anima-les y los aceites y grasas. En el caso de lasmanufacturas argentinas de origen industrial,la fuerte desventaja se concentra en maquina-ria y aparatos, industria química y material detransporte. Bekerman y Sirlin sostienen quepara el caso argentino los sectores con bajaintensidad laboral presentan una clara ventajacomparativa, mientras que los sectores deintensidad laboral alta y media muestran cla-ras desventajas 3.

El debate teórico: ¿desviacióno creación de comercio?

Frente a los balances optimistas que ven enel Mercosur un proceso exitoso, han comen-zado a elevarse voces críticas que provienen deexpertos de entidades multilaterales que sos-tienen que el Mercosur ha logrado crear unmundo artificial de crecimiento económico endonde las industrias ineficientes pro s p e r a nprotegidas tras un muro de barreras comercia-les. En la lógica de estos análisis, los acuerd o sregionales de integración dificultan la tarea dellegar al libre comercio mundial.

Posición del Banco Mundial

El jefe de economistas del Banco Mundial,Alexander Yeats, sostiene que el Merc o s u rgenera una gran cantidad de comercio e inver-siones, pero que lo hace en los lugares equivo-cados. El comercio entre los países miembro screció pasando de 4.200 millones de dólares en1990 a 12.300 millones en 1994. Las categoríasde más rápido crecimiento fueron los automo-t o res, autobuses, maquinaria agrícola y otro sbienes de capital, que se producen, a juicio deYeats, de manera relativamente ineficiente enlos Estados Miembros. Estos, aislados de lacompetencia externa, invierten en fábricas que

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Cuadro 3. Mercosur: indicadores de desempeño macroeconómico

Balance en cuenta corriente Millones de dólares1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Argentina -809 -5403 -7047 -9363 -2390 -4200 -6000Brasil -1450 6089 19 -1153 -18136 -20300 -26500Paraguay -327 -626 -526 -754 -1060 -540 -545Uruguay 42 -9 -244 -439 -359 -535 -343Total Mercosur -2544 51 -7798 -11709 -21945 -25575 -33388

manufacturan productos demasiado costosospara venderse en mercados fuera del grupo ypodrían verse imposibilitados de competir anivel mundial una vez que desaparezcan lasb a r reras comerciales externas si no se invierteen empresas más eficientes. El estudio con-cluye que los productos más dinámicos delc o m e rcio interno de los países del Merc o s u rson por lo general los bienes de capital que lospaíses no han podido exportar de maneracompetitiva a otros mercados. El impacto pare-cería ser adverso a terceros países4.

Aunque el Banco Mundial sostiene queapoya al Mercosur y que el referido estudio essólo un ejercicio iconoclasta, las tesis centralesdel mismo coinciden con la creencia generali-zada en el Banco en el sentido de que el librec o m e rcio general produce mayor riqueza quelos pactos comerciales regionales y que, aun-que es fácil entusiasmarse con los mismos ypueden generar beneficios significativos, tam-bién pueden generar grandes peligro s5. Entodo caso se ru m o rea la posibilidad de queEstados Unidos presente una queja en la OMCs o b re los aranceles de A rgentina y Brasil a losautomóviles. Los pactos regionales podríandar argumentos a las empresas y a los trabaja-dores para mantener protegidos los mercados,y los esfuerzos que se realizan por liberalizarel comercio en todo el mundo podrían verseminados si demasiada gente se hace rica acosta de desviar el comercio. Jagdish Bhagwati,economista de la Universidad de Columbia,re c u e rda que tras el colapso del peso en 1994,el Tratado de Libre Comercio entre Canadá, losEstados Unidos y México (TLC) le impedía aMéxico imponer aranceles a la importación dep roductos de Canadá y Estados Unidos. Porello el Gobierno mexicano que estaba bajo unaenorme presión por parte por las compañíasamenazadas, elevó los aranceles que cobrabapor la importación de 502 productos pro c e d e n-tes de países que no eran miembros del TLC 6.

Un sistema de cuotas

Las principales críticas al Mercosur se re fie-ren al sector automotriz, cuyo comercio dentrode la región aumento de 207 millones de dóla-res en 1988 a 2.100 millones en 1994. Aunque elM e rcosur tiene por meta llegar a estableceraranceles comunes a los productos de tercerospaíses, los Estados Miembros todavía mantie-nen tarifas separadas para muchos pro d u c t o s ,incluidos los automóviles y camiones. Brasil,por ejemplo, impone aranceles de hasta un 70por ciento a la importación de vehículos, pero

las compañías extranjeras que cuentan conoperaciones locales de manufactura pagansólo un 35 por ciento. Por su parte, A rg e n t i n acuenta con un sistema de cuotas para la impor-tación de vehículos al igual que Uru g u a y, locual ofrece mayor participación a las compa-ñías que tienen plantas locales.

Las barreras arancelarias influyenen las decisiones de inversión

Las automotrices extranjeras han re a l i z a d ograndes inversiones en los países del Merc o-s u r, particularmente en el enorme merc a d obrasileño. La General Motors tiene planes parainvertir hasta 1999 un máximo de 3.000 millo-nes de dólares, al paso que la Ford Motors Co.piensa invertir 2.500 millones en el mismoperíodo. Las dos empresas insisten en quefabricarían vehículos en Brasil aunque el mer-cado se abriera completamente a la importa-ción de vehículos terminados, pero ambasreconocen que las barreras arancelarias delM e rcosur influyen en sus decisiones de inver-sión. La General Motors, por ejemplo, estudiaconstruir una planta de componentes automo-trices en Uru g u a y, pues ello le permitiríaimportar más vehículos terminados al país.

Para discutir si se está produciendo másdesviación que incremento del comercio, comosostienen los críticos del Merc o s u r, se puedeexaminar la procedencia de las importaciones.Como se observa en el gráfico C, los cambiosrelativos en el origen de las importaciones– antes y después del establecimiento del Mer-cosur – han sido pequeños en magnitud y másf recuentemente en la dirección opuesta a loque constituiría una desviación de comerc i o .

No existe correlación entre la variación delas importaciones y el nivel de preferencia porp roductos. Además, mientras las importacio-nes dentro del Mercosur se incre m e n t a ro n ,pasando de un 15 por ciento a un 19 por cientoen el total de importaciones entre 1990 y 1995,este mismo período también mostró un incre-mento anual de más del 22 por ciento en lasimportaciones totales del grupo. La conclusiónobvia es entonces que el incremento delc o m e rcio intrarregional no ocurrió a expensasde las economías industrializadas de la UniónE u ropea, del TLC, del Japón y de las nacionesrecientemente industrializadas de Asia. Mien-tras tales regiones incrementaron su participa-ción en el total de importaciones de Mercosur,en ese mismo período «el resto del mundo» yla Comunidad Andina vieron disminuir suparticipación del 28 por ciento al 15 por ciento.

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Cabe destacar además que el valor de lasimportaciones totales del Mercosur en 1995 fuede casi tres veces el nivel registrado cinco añosantes. Como se puede observar en el gráfico D,las importaciones provenientes de todas lasregiones se incre m e n t a ron de modo tal que eli n c remento de las importaciones de una re g i ó nde origen no significa una pérdida en términosabsolutos para las otras. Hay una indudablec reación de comercio que si se aplica a pro d u c-tos distintos al petróleo presenta un incre-mento del 220 por ciento durante los cincoaños observados 7.

Geopolítica de la integración:escenarios alternativos

Hay un intenso debate en torno al futuro delos diversos procesos de integración, y en par-ticular a las perspectivas de consolidación delM e rcosur como mercado común indepen-diente, o de su eventual disolución en un áre acontinental de libre comercio. A ese respecto sedestacan las siguientes tendencias:

a) Las posibilidades de ingreso de paísesindividualmente considerados al TLC condujoa que naciones como Chile y Colombia vierancomo cierta y próxima dicha alternativa. Elloexplica en parte la reticencia del primero aingresar en el Mercosur, cuya acta constitutivaincluía una expresa invitación a dicho país, y aque el segundo descuidara las negociacionescon el sur, al paso que Bolivia y Venezuela, sussocios en el Grupo Andino, llegaban a acuer-dos de diverso nivel con el Merc o s u r. Resultac l a ro que si la Administración Clinton no lograobtener del Parlamento de su país el acceso

por «vía rápida» (fast track), no será viableel i n g reso de ningún país, ni la negociacióndel A rea de Libre Comercio de las A m é r i c a s(ALCA).

b) El Gobierno de los Estados Unidos hamanifestado expresamente en repetidas oca-siones su voluntad de impulsar el ALCA, y sesupone que en la cumbre presidencial que hade realizarse en Santiago de Chile en 1998 sellegará a un acuerdo a este respecto. Mercosurpor su parte quisiera asegurar la consolidaciónde su proceso para estar en condiciones decompetir mejor en el futuro. Hay quienessuponen que el A L C A resultará de la sumato-ria de los bloques regionales (Building Blocks) ,al paso que otros suponen que habrá de pro-ducirse una disolución de los referidos bloquesen el área continental.

c) La idea de constituir una zona surameri-cana de comercio se ha reforzado por losa c u e rdos de alcance parcial suscritos por elM e rcosur con Chile y con Bolivia. Dicha ideaestá teniendo desarrollo a través de las nego-ciaciones grupo a grupo entre el Mercosur y laComunidad Andina de Naciones.

d) El acuerdo que suscribió el Merc o s u rcon la Unión Europea expresa la voluntad deésta de tener presencia en el proceso del ConoSur y ha puesto de manifiesto la diversa per-cepción que en Europa y los Estados Unidosse tiene respecto del proceso del Merc o s u r. Enel reciente Foro Económico Mundial de SãoPaulo, el Vi c e p residente de la Comisión Euro-pea, Manuel Marín, propuso que para 1999esté firmado el acuerdo entre las dos re g i o-

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Gráfico C. Mercosur: origen de las importaciones

nes. Al hecho de que dicha propuesta se ade-lanta a la fecha estipulada para la firma delA L C A se une la intención expresa de que elM e rcosur «no se diluya en el ALCA» comop a reció entenderse en la intervención delv o c e ro estadounidense en el mismo evento,Thomas McLarty.

e) Hay quienes suponen que lo que termi-nará ocurriendo es que coexistan y se super-pongan diversos procesos de integración 8.

Perspectivas y conclusiones

El proceso del Mercosur no sólo ha mos-trado resultados positivos, sino que cuenta conel sólido respaldo de los principales miembrospara seguir adelante, y no parece haber en elhorizonte riesgos serios a su continuidad.

El débil desarrollo institucional del procesoha hecho que el cúmulo de negociaciones conBolivia, Chile, la Comunidad Andina deNaciones, la ALADI, el A L C A y la OMC hayatenido que hacer frente a la escasez de re c u r-sos, lo que obliga a pensar que va a ser necesa-rio una mayor consolidación de sus instanciasorgánicas.

Aunque las autoridades argentinas hanasegurado que no aplicarán la ley que re s-tringe el ingreso del azúcar brasileño, y pese aque el Gobierno paraguayo promete eximir asus socios en la reglamentación de la ley de lasmaquilas, queda claro que hay una inmadure zjurídica expresada en el hecho de que el órg a n o

legislativo en algunos de los Estados Miembro sp romulga normas en contravía del tratadocomunitario. Resulta patente la ausencia de unmecanismo de solución de controversias.

Hay autores que reclaman una mayor coor-dinación macroeconómica que ponga el pro-ceso a salvo de efectos indeseados generadospor la política económica de alguno de susM i e m b ros. Aunque el Gobierno brasileño hap rometido defender su moneda frente a cual-quier amenaza especulativa, y similar pro f e-sión ha hecho el Gobierno argentino, lareciente crisis financiera de Tailandia hizo re v i-vir los temores que causó la pasada crisismexicana. ¿Por qué no pensar entonces en unamayor coordinación cambiaria y hacia elfuturo en la moneda única?

Es frecuente encontrar autores que estimandesventajoso para A rgentina la ausencia depolíticas industriales activas que estimulen eld e s a r rollo, pues estiman que la exclusiva con-fianza en el mercado no producirá dichoefecto. En contrapartida, se estima que Brasilhace un uso más intencional de herramientascomo la exigencia a las firmas internacionalesde adquirir componentes nacionales9.

En el orden laboral, la existencia del ForoConsultivo Económico-Social ha garantizadouna instancia de concertación en la que hastaahora se han adoptado por consenso posicionesen torno a las negociaciones del A L C A y de laALADI. El hecho de que la firma Carre f o u rhaya trasladado trabajadores brasileños parac o n s t ruir un supermercado en Buenos A i res, y

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Gráfico D. Mercosur: importaciones 1990-1995 (miles de millones de dólares)

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, Integration and Trade in the Americas. A preliminary estimate of 1996,Trade Periodic note, Washington, diciembre, 1996.

de que otra firma automotriz confíe a una fir m abrasileña la parte logística de su producción deautos iniciada en A rgentina, comienza a gene-rar inquietudes acerca del apro v e c h a m i e n t oque se haga en el futuro de las diferencias sala-riales entre Estados Miembro s .

Notas1 Tratado de Asunción, 26 de marzo de 1991, Código del

Mercosur, 1996, Tomo I.2 Banco Interamericano de Desarrollo: Informe Mercosur,

julio-diciembre, BuenosAires, 1996.3 Véase Bekerman, M. y Sirlin, P. : Efectos del proceso de

apertura y de integración sobre el patrón de especialización de laeconomía argentina, CENES, Buenos Aires, 1996, págs 18 y ss.

4 Véase Yeats, A.: Does Mercosur’s Trade Perfomance RaiseConcerns about the effects of regional Trade Arrangements?, D e p a r-tamento de Economía Internacional, División de ComercioInternacional, Banco Mundial, febre ro, 1997, mimeografia d o .

5 Opiniones de Alan Winters, Director de la División deC o m e rcio Internacional del Banco Mundial a The Wall Stre e tJ o u r n a l, Americas, en El Ti e m p o, Bogotá, 23 de octubre de 1996.

6 Ibíd.7 Véase Banco Interamericano de Desarrollo: I n t e g r a t i o n

and Trade in the Americas. A preliminary estimate of 1996 Trade,Periodic note, Washington, diciembre, 1996.

8 Véase Bouzas, R.: «El Regionalismo en el HemisferioOccidental: TLC, Mercosur y después», D e s a r rollo Económico,Buenos Aires, volumen núm. 36, verano 1996.

9 Véase Valle, H.: Políticas industriales activas para la inser-ción argentina en el Mercosur, Congreso de economía, BuenosAires, 23 y 24 de abril de 1997, mimeografiado.

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