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Economic Assessment of Payment for Hydrologic
Environmental Services in Mexico
Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos en México
Itzel Carvajal y Remedios Hernández
and Josué Medellín-Azuara
Draft August 17, 2015
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Executive Summary
Environmental services are the intangibles utilities which nature gives to humans as CO2 capture,
erosion control, groundwater recharge, and others. Payment for Hydrological Environmental Services
(PSAH) in Mexico dates back to 2003 and it was originally financed by a portion of the fees collected
by water utilities. In 2004,"Program for the Development of Environmental Services Markets of
Carbon Capture and Derivatives of Biodiversity to encourage the establishment and improvement of
agroforestry systems" (PSA-CABSA) was created and in 2006 World Bank provided it technical and
financial assistance.
Several laws, regulations, standards and guidelines comfort a framework for the PSAH establishment
and operation. May agencies involved in PSAH in Mexico include the National Water Commission
(CONAGUA), The National Forestry Commission (CONAFOR) and the Environment Secretariat
(SEMARNAT). These three government entities are responsible to establish, fund, review and
monitor each one of the programs related to payment for environmental services.
PSAH programs give an incentive or cash payment to owners or holders of forest land or land that by
their terms of climate, vegetation and topography, are more suitable for a forest use than other uses,
also they have meet the requirements to provide a hydrological service (DOF, 2015). The lands must
have a sustainable development plan and set of actions and be attractive to providers and beneficiaries
of these services. In this report, will be discussed the environmental services program in the city of
Acayucan, Veracruz especially.
In this report it found that most owners of forest land who can provide a hydrological service are
more likely to make a change in their land and use them to cultivate, to get a higher income. PSAH
are not completely known today, so people think it is not a good choice to be providers of these
services.
There are Deficiencies in establishment and capture of SAH and also problems to carry out the
program goals. One example is the difficulty of quantifying the value of ecosystem services, which
becomes an obstacle to make a payment to land owners who can provide that service. This is because
the real value of ecosystem services is not known.
In Mexico, Payment for Hydrological Environmental Services is relatively a new theme, and despite
the outreach work of institutions and the existing economic support to programs, poor organization
and operation of these programs raise some concerns among this entities and offers ample
opportunities for improvement. In the case of Acayucan, Veracruz, there are not many studies that
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can be analyzed, and that is why this report tries to explore more its case to be able to identify
Acayucan deficiencies.
The PSAH is limited in terms of financial resources for programs that exist today. PSAH only allows
a certain number of hectares of land for each provider and the payment depends on the place and
conditions the land is located. An option that would be appropriate to include in the PSAH are
agroforestry land so the owners could have other income besides the PSA and will be more profitable
to keep their forests in good condition.
PSAH programs in the state of Veracruz have many benefits to be carried out because the region of
Veracruz has much forest potential in its area. First of all, the área which is going to be occupied for
the PSA to be to offer incentives based on quality of service has to be value. Secondly It has to be an
integral forest management to ensure that forest areas are in good condition to provide the service.
And finally It should be an agreement that benefits providers and users of the region with the
appropriate organizations.
This topic should be more studied because it is of interest at the present time and I’d help to keep
forests under better conditions, also It helps to keep habitats of flora and fauna.
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Resumen Ejecutivo
Los servicios ambientales son los beneficios intangibles que la naturaleza brinda al ser humano como
captura de CO2, control de erosión, recarga de mantos acuíferos, entre otros. El pago por servicios
ambientales hidrológicos en México data del año 2003 financiado con una parte de las cuotas
cobradas por el agua. En el 2004 se crea el “Programa para el Desarrollo de los Mercados de Servicios
Ambientales de Captura de Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el
Establecimiento y Mejoramiento de los Sistemas Agroforestales” (PSA-CABSA). Y en 2006 el
Banco Mundial le proporciona asistencia técnica y financiera al programa PSA (SEMARNAT, 2009).
Existen muchas leyes, reglamentos, normas y lineamientos que establecen las bases necesarias para
ser proveedor de servicios ambientales en general. Para el caso de servicios ambientales hidrológicos
las principales agencias gubernamentales son: CONAGUA, CONAFOR y SEMARNAT. Estas
agencias se encargan de realizar, difundir, revisar y monitorear cada uno de los programas
relacionados con el tema de pago por servicios ambientales.
Dichos programas dan un pago como incentivo a aquellos dueños o poseedores de terrenos forestales
o terrenos que por sus condiciones de clima, vegetación y topografía, resulten más aptos para el uso
forestal que para otros usos, y cumplan con los requisitos para poder brindar algún servicio
hidrológico (DOF, 2015). Éstos deben tener un plan de desarrollo sustentable y ser atractivos tanto
para los proveedores como para los beneficiarios de estos servicios. En este reporte se analizará en
particular el programa de servicios ambientales en el municipio de Acayucan, Veracruz.
En este reporte se encontró que la mayoría de los dueños de terrenos forestales que pueden ofrecer
un servicio hidrológico encuentran más factible hacer un cambio de uso de suelo para poder cultivar
sus terrenos y de esta manera obtener un mayor ingreso. Debido a que los PSAH no son tan conocidos
en la actualidad algunas personas piensan que no es una buena opción ser proveedores de estos
servicios.
Las deficiencias en establecimiento y captación de los programas de PSAH así como la problemática
para poder llevar a cabo las metas de los programas que existen en la actualidad son todavía muchas.
Un ejemplo es la dificultad de cuantificar el valor de los servicios ambientales, lo cual se vuelve un
obstáculo para poder dar una adecuada remuneración a los dueños de terrenos que puedan brindar
dicho servicio.
El tema de pago por servicios ambientales hidrológicos es relativamente nuevo en México y a pesar
del trabajo de las diferentes instituciones para dar a conocerlo y otorgar programas de apoyo, aún es
un tema muy controvertido. Para el caso de Acayucan, Veracruz no existen muchos estudios
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conocidos que puedan ser analizados, y es por eso que en éste reporte se trata de abordar en el tema
para poder resaltar las deficiencias, aciertos y oportunidades de mejora.
El PSAH es limitado en cuanto a recursos económicos pues los programas que existen en la actualidad
solo permiten un cierto número de hectáreas de terreno por cada proveedor y el pago depende del
lugar y las condiciones en las que se encuentre el terreno. Una opción importante que sería
conveniente incluir en los PSAH son los terrenos agroforestales para que de esta manera los
poseedores de éstos tengan otro ingreso a parte del PSA y sea más redituable mantener en buenas
condiciones sus bosques (terrenos forestales).
Los programas de PSAH en el estado de Veracruz son factibles para ser llevados a cabo ya que la
región de Veracruz tiene dentro de su área mucho potencial forestal. Primero se tiene que hacer una
valoración del área que se quiere ocupar para el PSA para ofrecer incentivos de acuerdo a la calidad
del servicio. Segundo se tiene que hacer un manejo forestal integral para asegurarse que las áreas
forestales se encuentren en buen estado para ofrecer el servicio. Y finalmente se debe llegar a un
acuerdo que beneficie a los proveedores y a los beneficiarios de la región junto con las organizaciones
correspondientes.
Este tema debe ser estudiado más a fondo porque es de interés en la época actual y ayuda a mantener
a los bosques en mejores condiciones, además de que ayuda a mantener los hábitats de flora y fauna.
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Índice de Tablas
Tabla 1Programas de financiamiento. ............................................................................................... 23
Tabla 2 Actores en el PSAH para Acayucan. Elaboración propia. ................................................... 32
Tabla 3 Comparación de ingresos por cultivos vs. PSAH, en Acayucan. Elaboración propia con
datos de SAGARPA .......................................................................................................................... 33
Índice de Figuras
Figura 1 Ejemplos de servicios ambientales. Elaboración propia. ...................................................... 2
Figura 2 Tipos de pagos por servicios ambientales hidrológicos. Elaboración propia ....................... 4
Figura 3 Problemática de los PSA Fuente: SEMARNAT, 2004 ......................................................... 6
Figura 4 Esquema general de alineación del Plan Nacional Hídrico. Fuente: SEMARNAT, 2014. 10
Figura 5 Funcionamiento de los ingresos y presupuestos para el PSAH. Elaboración propia. ......... 12
Figura 6 Evolución de los PSAH. Fuente: Rolón, 2009. ................................................................... 13
Figura 7 Brecha hídrica entre oferta y demanda. Fuente: PNH, 2014. ............................................. 14
Figura 8 Comparación del Agua renovable per cápita al 2030, Fuente: CONAGUA, 2014. ........... 15
Figura 9 Recaudación de CONAGUA por derechos y conceptos del agua, Fuente: CONAGUA,
2014 ................................................................................................................................................... 16
Figura 11 Regionalización territorial. Fuente CONAFOR, 2015...................................................... 25
Figura 12 Fuente CONAFOR, 2015 ................................................................................................. 25
Figura 13 Zonas de atención que se encuentran fuera de áreas naturales protegidas para PSAH.
Fuente PROMARNAT, 2013 ............................................................................................................ 30
1
Introducción
En este reporte se describen en términos generales los programas de pago por servicios ambientales
hidrológicos (PSAH), su funcionamiento, y prospectos para mejorar. Se presenta además un
inventario de PSAH, sus características, funcionamiento, y estatus. El estudio de caso se enfoca en la
región de Acayucan, Veracruz.
Los aspectos legales de los programas son cubiertos en una sección del presente reporte. Esto ayuda
a mejorar el entendimiento las leyes, normas, reglamentos y lineamientos de cada uno de los
programas relacionados al PSAH en aras de facilitar el reconocimiento de las razones por las cuales
los programas fracasan o tienen éxito.
También es necesario hacer una comparación acerca de los incentivos que obtienen los proveedores
de servicios ambientales frente a los agricultores principalmente. En particular se analizan beneficios
económicos potenciales para los proveedores de servicios ambientales, y si es más factible que ser
productor de algún cultivo. En muchas ocasiones los dueños de terrenos forestales tienden a hacer un
cambio de uso de suelo porque el ser agricultor tiene mejores ganancias económicas que proveer
dichos servicios.
También se analizan las principales problemáticas que hay en los programas de servicios ambientales
como son: no saber el valor real de los servicios, la fragmentación de los terrenos, un mercado de
servicios ambientales poco desarrollado, entre otras. Otro análisis importante que se realiza en este
reporte es el marco legal de los servicios ambientales hidrológicos como parte de las iniciativas para
mejorar el funcionamiento de los programas propuestos para este tema.
Es importante conocer en qué condiciones se encuentran los recursos hidrológicos y proyectar éstos
hacia un futuro para estimar los cambios que puedan tener estos recursos. Es necesario saber cuáles
son los principales actores en el tema para conocer su desempeño, así como saber cuáles son los
apoyos que brindan al pago por servicios ambientales.
Finalmente se muestran las áreas que deben mejorar los programas así como sus deficiencias. Se
muestran algunas recomendaciones para el mejoramiento de los pagos por servicios ambientales.
Tanto para su implementación como para su control y monitoreo, haciendo de estos unos servicios
de calidad para los usuarios.
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Servicios Ambientales
Los servicios ambientales son aquellos que proporcionan bienestar y son necesarios para la
subsistencia de los seres humanos en el planeta, estos servicios los proveen los ecosistemas. Los SA
son intangibles por lo que no se aprovechan directamente, sino que son utilizados y percibidos en la
vida diaria y generando comodidad. Estos servicios pueden ser aprovechados por la humanidad de
forma natural o mediante un manejo debido, sin afectar ciclos.
Los SA que se obtienes son: de soporte, suministro o provisión, regulación y culturales, la Figura 1
abajo, presenta algunos ejemplos de servicios ambientales según la clasificación de sus beneficios.
Figura 1 Ejemplos de servicios ambientales. Elaboración propia.
Servicios Ambientales Hidrológicos
SAH son las funciones de los ecosistemas, incluyen una variedad de beneficios como la provisión de
agua, la regulación de los flujos pluviales, la purificación del agua, la regulación de la erosión,
mantenimiento de la capacidad de recarga de acuíferos, mantenimiento de la calidad de agua,
reducción de sedimentos cuenca abajo, conservación de manantiales, reducción del riesgo de
inundaciones entre otros. Todos estos servicios dependen del buen funcionamiento hidrológico de
una cuenca, así como del uso y manejo del recurso hídrico, el suelo, la vegetación, los desechos, etc.
(Smith et. al., 2006)
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Un buen manejo de bosque puede aportarnos diferentes servicios ambientales hidrológicos, los cuales
pueden llevar a cabo una correcta regulación de flujos. Es decir, si los propietarios de terrenos
forestales mantienen sus bosques conservados y en un constante manejo sustentable, dichos bosque
pueden captar mediante su dosel el flujo pluvial y depositarlo en el suelo de una manera menos
agresiva que si cae directamente en el suelo. De esta manera el flujo pluvial se filtra al subsuelo y
recarga mantos acuíferos.
Otro ejemplo de servicios ambientales hidrológicos es el control de erosión, debido a que el agua
cuando se precipita tiende a caer por gravedad entonces si no tenemos vegetación para que amortigüe
su caída ésta va a causar daños directamente en el suelo como lixiviación, corrimiento de tierra,
azolves, cárcavas, entre otros daños directos al suelo. Los SAH nos ayudan a controlar estos daños
causados por la precipitación de tal forma que podamos darles mayor importancia a los recursos
forestales y de esta forma los proveedores de dichos servicios puedan darles un mejor manejo y
conservación a sus recursos y al mismo tiempo puedan obtener un ingreso económico.
Uno de los SAH importantes es el abastecimiento de agua para el consumo humano (agua potable,
agricultura, ganadera, etc.), y para lograr dicho abastecimiento debemos de contar con mantos
acuíferos que puedan proporcionarnos las cantidades adecuadas de agua para poder llevar a cabo las
diferentes actividades, lo anterior debe ser llevado a cabo de una manera sustentable. Los SAH buscan
apoyar a los poseedores de terrenos forestales que sean capaces de brindar dichos servicios y a cambio
puedan obtener un beneficio sin dañar los ecosistemas.
Los servicios ambientales hidrológicos tienen una gran gama de usos. Un buen ejemplo de dichos
SAH es el abastecimiento de agua potable para el sector público. En el presente reporte se ofrece un
estudio de caso: Valoración del Servicio Ambiental Hidrológico en el Sector Doméstico de San
Andrés Tuxtla, Veracruz, México. En el cual hace una valoración de los pagos por servicios
ambientales los cuales no son bien remunerados y no tienen una opción económica sostenible para
los dueños de los predios. Y por dicho motivo este estudio trata de obtener la disposición a pagar a
los dueños de los predios con la condición de que mantuvieran el dosel forestal del volcán con el
objeto de conservar y mejorar la regulación hídrica, mediante el método de valoración contingente ya
que este método permite valorar bienes públicos ambientales.
Hay un gran número de SAH que pueden ser llevados a cabo con la ayuda de poseedores de terrenos
forestales, organizaciones, secretarías, comisiones, usuarios, entre otros. A continuación se muestra
en la Figura 2, un esquema con algunos otros ejemplos de SAH con su respectiva descripción.
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Figura 2 Tipos de pagos por servicios ambientales hidrológicos. Elaboración propia.
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El estudio del pago por servicios ambientales hidrológicos
El tema de pagos por servicios ambientales hidrológicos es relativamente nuevo para el estudio, pues
fue implementado en 2003 por la CONAFOR.
Según (Madrid, 2011) los primeros programas gubernamentales para el pago por servicios
ambientales hidrológicos, tuvieron una fuerte influencia del esquema nacional de PSA de Costa Rica.
En el 2003 la CONAFOR implementa el PSAH (Programa de Servicios Ambientales Hidrológicos),
financiado con una parte de las cuotas del agua cobradas al amparo de la Ley Federal de Derechos
(LFD). Los pagos fueron dirigidos a la preservación del bosque templado y tropical (y en detalle,
bosques mesófilos) asociado con el abastecimiento de agua a las comunidades. En 2004, se crea el
PSA‐CABSA (Programa para el Desarrollo de los Mercados de Servicios Ambientales de Captura de
Carbono y los Derivados de la Biodiversidad y para Fomentar el Establecimiento y Mejoramiento de
los Sistemas Agroforestales). Desde 2006, el programa PSA recibe asistencia técnica y financiera del
Banco Mundial y el GEF para incrementar su eficiencia con la implementación del PROYECTO DE
SERVICIOS AMBIENTALES DEL BOSQUE (PSAB) (SEMARNAT, s/a).
El Comité Técnico Consultivo REDD+ (CTC-REDD+) fue creado en el año 2008 de manera
informal en el seno del Comité Técnico Consultivo del programa de pagos por Servicios Ambientales
(CTC-PSA), promovido por la CONAFOR. El 13 de Mayo de 2010 se constituyó formalmente
el CTC-REDD+ como un grupo de opinión técnico consultivo multisectorial, con participación de
organizaciones de la sociedad civil, como son productores, asociaciones profesionales, representantes
de instituciones educativas o de investigación, e instituciones gubernamentales relacionadas con los
temas de manejo o conservación de los recursos forestales. En México, REDD+ debe entenderse
como un conjunto de líneas estratégicas que promueven de manera simultánea acciones de mitigación
y adaptación, a través de un manejo integral del territorio que promueva el “Desarrollo Rural
Sustentable (DRS)” bajo en carbono, y por tanto, que apunte a una convergencia entre la agenda
ambiental y de desarrollo (CONAFOR, 2015).
Como un grupo abierto, en permanente retroalimentación con el resto de la sociedad interesada en el
tema, el CTC-REDD+ busca canales de comunicación y coordinación de iniciativas diversas que
incidan en el Grupo de Trabajo REDD+ de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático. El
objetivo general del CTC-REDD+ es promover la construcción de un mecanismo funcional, eficaz
y participativo para el diseño y aplicación de la Estrategia Nacional REDD+, que garantice
transparencia, y maximice los beneficios económicos, ambientales y sociales.
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Durante el 2013 se realizó una consulta exhaustiva desde diferentes medios como foros y reuniones,
a fin de integrar una propuesta novedosa de Reglas de Operación y lineamientos, que permita
instrumentar la política pública forestal a partir de las lecciones aprendidas.
Que no se ha estudiado.
Dentro de las problemáticas a las que se tienen que enfrentar los programas de Pago por Servicios
Ambientales son:
Figura 3 Problemática de los PSA Fuente: SEMARNAT, 2004.
Dentro del pago por servicios ambientales hidrológicos una de las cosas que falta por estudiar son
las áreas realmente factibles para poder proveer dicho servicio sin dañar los recursos y dándoles un
uso integral y sustentable.
Además se deben buscar alternativas para mantener al bosque en buen estado, sin que los usos que se
le den sean de alguna forma dañinos para él y así pueda seguir dando los servicios de manera óptima.
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También es importante que se busquen otras alternativas de apoyo económico hacia los prestadores
de servicios ya que en la mayoría de los casos éstos prefieren darle un cambio de uso de suelo a sus
terrenos para obtener un mayor ingreso.
Una de las cosas que necesita ser estudiada definitivamente es la relación que hay entre la masa
forestal y el recurso hídrico e informar a los prestadores de servicios, ya que en la mayoría de los
casos la gente la desconoce y da un mal uso de dicho recurso.
También es importante conocer el tipo de suelo con el que se va a trabajar así como la vegetación
endémica del lugar para no causar algún problema con el uso de vegetación distinta para el caso de
reforestación para preservar zonas de interés.
Es necesario conocer los usos que se le darán a la cuenca de interés para no exceder la capacidad de
ésta y provocar su sobreexplotación.
Entorno Legal
En materia legal, en el País, sus estados y municipios, se deben cumplir con normas y leyes oficiales,
las organizaciones que emiten estas leyes están coordinadas para el financiamiento, lineamientos,
proceso, pagos, evaluaciones y control.
Leyes, reglamentos y normas federales
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su Artículo 27 que pertenecen a
la Nación las tierras y aguas situadas dentro de los límites del territorio, y la Nación tiene la capacidad
legal de transmitir los derechos sobre ellos a particulares.
La ley de Aguas Nacionales (LAN) fue creada como parte reglamentaria del artículo 27 de la
Constitución Política, es aplicable a todo el territorio Mexicano, su finalidad de regular las actividades
de explotación y uso de las Aguas pertenecientes a la Nación, de forma que exista un control y un uso
sustentable para asegurar la cantidad y calidad de las Aguas Mexicanas.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), al igual que las LAN
fue creada por especificaciones de la Constitución Política y es aplicable a toda la Nación, sus
funciones están dirigidas a preservar y restaurar el ambiente del territorio nacional, busca lograr un
equilibrio ecológico.
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Agencias del Gobierno Federal
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), es la dependencia federal que
tiene como propósito fomentar el uso sustentable de los recursos naturales, asegurar la conservación
de los ecosistemas mediante una gestión integral y combatir la contaminación y por consiguiente el
cambio climático, para lo cual trabaja en conjunto con subsecretarias y órganos desconcentrados.
La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) es el organismo federal con la función de administrar,
regular, proteger las aguas nacionales y brindar seguridad hídrica a la sociedad, esto lo hace a través
de la elaboración de normas oficiales mexicanas enfocadas a la conservación de las aguas de la
Nación.
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA):
dependencia federal con actividades y metas derivadas del Plan Nacional de Desarrollo vigente. Esta
dependencia busca fortalecer el sector agropecuario, propiciando el desarrollo de proyectos
formulados por productores, mejorar la economía con actividades rurales a fin de crear ventajas en
el sector.
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) son regulaciones que expide la Secretaria de Economía
para proporcionar seguridad a los usuarios o consumidores de un bien. Estas contienen
especificaciones para realizar prácticas mejores y más seguras que van desde la producción u
operación hasta el embalaje de un producto o servicio, por lo cual el gobierno debe identificar los
riesgos y peligros, en este caso, el gobierno identificará los peligros en la explotación, uso y
administración sobre las aguas nacionales
Normas aplicables
NOM-127-SSA1-1994: Salud ambiental. Agua para uso y consumo humano. Límites
permisibles de calidad y tratamientos a que debe someterse el agua para su potabilización
NOM-179-SSA1-1998: Vigilancia y evaluación del control de calidad del agua para uso y
consumo humano, distribuida por sistemas de abastecimiento público.
NOM-230-SSA1-2001: Salud ambiental. Agua para uso y consumo humano, requisitos
sanitarios que se deben cumplir en los sistema de abastecimiento públicos y privados durante
el manejo del agua. Procedimientos sanitarios para el muestreo.
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Leyes, reglamentos y normas estatales
Secretaría de Gobierno del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave (SEGOB), es una secretaría de
estado del poder ejecutivo federal, le corresponde trabajar en conjunto con gobierno Federal, y debe
conducir y coordinar acciones que sean capaces de proveer seguridad nacional y protección civil.
Ley 21 de Aguas de Estado de Veracruz brinda las bases para la coordinación entre el Poder Ejecutivo
del Estado de Veracruz y sus ayuntamientos, la regulación para el orden del sector hidráulico en el
Estado, propone una buena cultura sobre los usos de agua del Estado y sanciones a quienes realicen
un uso inadecuado del recurso.
El Sistema Veracruzano del Agua es el instrumento que rige los lineamientos y normas necesarias
para regular la Programación Hidráulica del Estado y tener control sobre la regulación de la
explotación, manejo y aprovechamiento de las aguas del Estado. Está integrado por programas, planes
y proyectos con el propósito de alcanzar un desarrollo sustentable del agua y asegurar a la población
la provisión de servicios públicos como agua potable y drenaje, entre otros.
Comisión del Agua del Estado de Veracruz (CAEV): es un organismo público descentralizado, funge
como operador estatal, siendo responsable de la coordinación, plantación y supervisión del Sistema
Veracruzano del Agua, Coordina la planeación y presupuestación del sector estatal hidráulico, así
como los servicios públicos que preste.
Consejo del Sistema Veracruzano del Agua (CSVA): es la institución encargada de gestionar el sector
hidráulico del estado, a través de actividades de planeación, coordinación y supervisión del Sistema
Veracruzano ya mencionado y la aprobación de programas y tarifas de servicios públicos.
Secretaria de Desarrollo Agropecuario, Rural y Pesca del Estado de Veracruz (SEDARPA):
Secretaria estatal que se encarga de crear y promover programas y planes para el campo y la
modernización mediante obras civiles, así como la vigilancia del cumplimiento de las disposiciones
normativas y las leyes.
Secretaria de Medio Ambiente (SEDEMA): Dependencia del gobierno estatal, encargada de
coordinar las políticas para lograr, restaurar y mantener un equilibrio ecológico, cambio climático,
fortalecer la protección del medioambiente del Estado. Esta secretaria debe participar el diseño y
desarrollo de programas estatales y municipales.
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Planeación y Financiamiento
El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 es el documento vigente formulado para establecer las
metas y las acciones del País, para alcanzarlas en conjunto del Gobierno y la Sociedad. El PND es
elaborado por el Gobierno Federal, que incluye al sector hídrico y los lineamientos a seguir para llevar
a cabo actividades que cumplan los objetivos establecidos en el plan.
El Programa Nacional Hídrico 2014-2018 (PNH 20142018) es elaborado por el Gobierno de la
Republica, donde el PND es una de las bases para su realización. Funciona como un instrumento para
planificar las metas y define las estrategias y acciones de cómo lograrlo, todo esto para establecer
seguridad y sustentabilidad hídrica en el País. Como método de transparencias los resultados de los
avances son evaluados cada dos años. El presupuesto para realizar lo mencionado está financiado por
los gobiernos federal y estatal, los programas presupuestales del sector hídrico, además de los actores
participantes. Resumiendo, el PNH 2014-2018 vigente es derivado de las metas del PND 2013-2018,
y se encuentra alineado con distintos programas sectoriales. En la figura 4 se ilustra la alineación del
PNH en relación con el PND.
Figura 4 Esquema general de alineación del Plan Nacional Hídrico. Fuente: SEMARNAT, 2014.
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Programa hídrico regional (región hidrológico-administrativa x golfo centro).
Dentro de este programa se encuentran: 445 municipios de Veracruz, Puebla, Oaxaca e Hidalgo, con
un área de: 104 462 km2, con 31 Cuencas hidrográficas, de superficie: 102 232 km2 y 22 Acuíferos,
con una superficie de: 102 709 km2 (SEMARNAT, 2012)
Los principales usos del agua son para la agricultura, actividades productivas y en general el
abastecimiento de la población.
En la Región existen zonas que sobresalen por ser centros de importante actividad económica. La
célula Veracruz Norte Veracruz en el municipio de Tuxpan destaca por la industria termoeléctrica, y
en Poza Rica destaca la actividad minera y la industria petroquímica; en la célula Veracruz Centro
Veracruz en el municipio de Boca del Río es importante la actividad de servicios. En Veracruz la
producción se centra en las industrias metálica básica y eléctrica, mientras que en Córdoba se
desarrolla la industria alimentaria, además del comercio.
Dentro de la evaluación que se hizo para el periodo 2007-2010, los indicadores representativos
fueron:
a) Saneamiento
b) Control de inundaciones.
c) Agua potable.
d) Alcantarillado.
e) Hectáreas modernizadas en distritos de riego.
f) Hectáreas rehabilitadas en temporal tecnificado.
g) Hectáreas incorporadas al riego.
h) Acuíferos con disponibilidad pública.
i) Cuencas con disponibilidad de agua superficial publicada.
j) Proyectos de delimitación de zonas federales.
k) Administración de agua.
l) Recaudación.
m) Participación social.
n) Creación de espacios para promover la cultura del agua.
La Agenda del Agua 2030 ha establecido un Acuerdo en el cual los mexicanos nos comprometemos
a trabajar juntos para poder dejarle a las generaciones futuras un país sustentable con recursos
naturales que les brinden servicios ambientales de calidad (SEMARNAT, 2012).
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Esquema de Coordinación entre Organismos Públicos y Privados
y marco legal.
El Fondo Forestal Mexicano es un instrumento cuya tarea es la promoción de la conservación de los
recursos forestales, así como su restauración e incremento, optando por un aprovechamiento
sustentable. También funciona como mediador de los recursos financieros destinados al sector
hidráulico, lo cual se encuentra estipulado en la Ley Federal de Derechos, esta especifica en su
artículo 223 que de todos los cobros realizados por concepto de explotación o aprovechamiento de
las aguas nacionales, serán destinados 300 millones de pesos para el desarrollo de Programas PSA.
En la figura 5 se grafica el origen y destino de los recursos monetarios destinados al PSAH.
Figura 5 Funcionamiento de los ingresos y presupuestos para el PSAH. Elaboración propia.
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La operación del FFM se realiza a través de un Comité Mixto, que adquiere este título pues se
encuentra conformado equilibradamente por representantes del sector público federal, organizaciones
privadas, organizaciones sociales d productores forestales.
Los Fondos Concurrentes son recursos recolectados regularmente en un 50% por la CONAFOR y
50% por los usuarios, ofrecidos a los proveedores como forma de compensación e incentivo por las
actividades realizadas en sus terrenos, pues eso permite la provisión y el aprovechamiento de los
servicios ambientales. La forma o método de pago será acordada entre los proveedores y la
CONAFOR y debe ser a un plazo mayor a 5 años pero menor a 15 años.
Distribución de Fondos para el PSAH
Sabiendo el origen y movimiento del presupuesto dirigido al programa de Pago por Servicios
Ambientales Hidrológicos, según las primeras reglas de operación de CONAFOR en 2003: se pagaba
de 300 a 400 pesos por hectárea según el tipo de ecosistema, el proveedor estaba limitado a
comprometer menos de 4000 hectáreas, la cantidad destinada al programa fue de 192 millones de
pesos a 5 años, de los cuales 10 millones se ocuparon para PSAH de las áreas bajo manejo forestal
maderable que estaban en recuperación o reposo y 8 millones de pesos para gastos de operación,
evaluación y monitoreo del programa (CONAFOR, 2003).
La Figura 6 muestra la evolución de la cantidad de superficie, predios y monto en millones de pesos
de PSAH permitidas por cada año.
Figura 6 Evolución de los PSAH. Fuente: Rolón, 2009.
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Contexto Hidrológico
Hasta el año 2012, la demanda total de aguas nacionales el país era del orden de los 78,400 millones
de metros cúbicos, misma que se cubría con un volumen sustentable de 66,900 millones de metros
cúbicos de fuentes superficiales y subterráneas y con un volumen no sustentable de 11,500 millones
de metros cúbicos, de los cuales 6,500 provinieron de acuíferos sobreexplotados. El mayor porcentaje
de la demanda se sigue concentrando en el sector agrícola (PNH, 2014).
Según estimaciones proyectadas en el Programa Nacional Hídrico vigente y , para el año 2030 la
demanda del agua llegará a 91 200 millones de metros cúbico y la oferta llegará a 68 300 millones de
metros cúbicos, esto a consecuencia del incremento de la población y por consiguiente su actividades
productivas. En Figura 7 se muestra la brecha hídrica estimada en el PNH 2014-2018 proyectada para
el año 2030.
Figura 7 Brecha hídrica entre oferta y demanda. Fuente: PNH, 2014.
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Agua renovable per cápita, 2013 y 2030
Según las estadísticas del agua estimadas en 2011 y publicadas por CONAGUA, México recibe
aproximadamente 1,489,000 millones de m3 de agua anualmente por lluvias, de los cuales un 71.6 %
se evapotranspira, regresando a la atmosfera, un 22.2 % escurre a arroyos o ríos y un 6.2 %se infiltra
en el suelo, y contando los flujos de salida y entrada de agua de países vecinos, como resultado se
tiene que México anualmente contó en 2011 con aproximadamente 471.5 mil millones de m3 de agua
dulce renovable (CONAGUA, 2014).
En la Figura 8 se muestran las estimaciones de agua renovable en 2011, el agua per cápita del 2013 y
su proyección al 2030.
Figura 8 Comparación del Agua renovable per cápita al 2030, Fuente: CONAGUA, 2014.
Estadísticas del agua 2014
Al ser una autoridad fiscal, la CONAGUA interviene en el cobro de los derechos por uso,
aprovechamiento o explotación de las aguas nacionales, este captación de utilidades es transferida al
presupuesto federal, de donde como ya se analizó, 300 millones son destinados a los programas de
PSA a través de CONAFOR y el FFM, y del cual una parte es asignada a programas de PSAH.
16
En la Figura 9 se señalan los valores por la recaudación en 2013 en millones de pesos por el cobro
de cada uso por región hidrológico-administrativa. Se hace énfasis en la Región Golfo-Centro a la
que pertenece Veracruz.
Figura 9 Recaudación de CONAGUA por derechos y conceptos del agua, Fuente: CONAGUA,
2014
Programas Existentes de Pago por Servicios Ambientales
En esta sección se enlistan y describen algunos programas de pago por servicios ambientales que
están vigentes. Otros que tienen vigencia pero no han tenido mucho seguimiento. Así como programas
para el estado de Veracruz, México que fueron una propuesta pero no se llevaron a cabo.
Programa Nacional Forestal (PRONAFOR).
Dicho programa se encarga de dar apoyos económicos a los poseedores de terrenos forestales o
preferentemente forestales para incentivar a la preservación del medio ambiente.
En la actualidad el Programa Nacional Forestal ofrece un apoyo de $1100 (MX) por hectárea por año
para programas de pago por servicios ambientales hidrológicos. Es importante mencionar que los
poseedores de terrenos forestales o preferentemente forestales están obligados a mantener y/o
aumentar los recursos naturales que se encuentren dentro de sus terrenos.
Programa para promover mecanismos locales de pago por servicios ambientales a través de fondos concurrentes.
17
Éste programa se encarga de crear fondos que provengan de la CONAFOR y de los usuarios de los
servicios ambientales para que de dichos fondos puedan darle un incentivo (pago) a las personas que
les ofrezcan el servicio.
Así como promueve la organización de los tres órganos de gobierno, organizaciones del sector
privado y en general cualquier persona física o moral. Para así promover asistencia y asesoría técnica
a los poseedores de dichos servicios para poder mejorar la provisión, preservación, y cuidado de los
servicios dentro de los cuales están incluidos los servicios hidrológicos.
Programa para el pago por servicios ambientales hidrológicos.
Este programa se encarga de la protección de bosques como mecanismo generador de captación de
agua para la recarga de agua superficial y subterránea. Además de que se encarga de mantener una
estabilidad con la flora y fauna de dicha área, así como la captación de co2 y generación de oxígeno,
entre otros servicios ambientales. Dicho programa pertenece a la Protectora de Bosques
(PROBOSQUE) que es un organismo público descentralizado creado en1990.
Programa de pago de servicios ambientales en área naturales protegidas.
El programa tiene como finalidad impulsar el reconocimiento del valor de los servicios ambientales
que proporcionan los ecosistemas forestales, agroforestales y recursos naturales, además de apoyar la
creación de mercados de estos servicios. Estos programas apoyan a comunidades, ejidos,
Asociaciones Regionales de Silvicultores y a propietarios de terrenos forestales (CONANP, 2015).
Programa de manejo integral y aprovechamiento sustentable en cuencas y microcuencas.
El agua es un agente importante para todos los procesos físicos y ecológicos que nos afectan, y es en
sí un elemento determinante en la economía de cualquier región. La creciente escasez de éste recurso
ha provocado que la protección adecuada de las cuencas y microcuencas que proveen de recursos
acuíferos, tanto para uso urbano como agrícola, sea una prioridad en el estado de Veracruz, donde
gracias a las zonas montañosas propias y colindantes, se cuenta con una gran cantidad de estos
sistemas prioritarios. Un manejo adecuado de las áreas generadoras de recursos acuíferos es necesario
para evitar una escasez de agua en todas aquellas zonas que dependen de esta. Por ello, el Plan
Veracruzano de Desarrollo considera este programa como prioritario dentro de sus objetivos.
Programa sectorial de medio ambiente y recursos naturales 2013-2018 (PROMARNAT).
18
Establece cinco Metas Nacionales y tres estrategias transversales para llevar a México a su máximo
potencial. Estas metas nacionales son: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de
Calidad, México Próspero y México con Responsabilidad Global. De manera simultánea, se actuará
con base en tres estrategias transversales: Democratizar la Productividad, Gobierno Cercano y
Moderno, y Perspectiva de Género (DOF, 2013).
Programa Veracruzano de Medio Ambiente 2011-2016.
Este programa trata de asumir el compromiso de conducir la política ambiental del estado con orden
transparencia y profesionalismo. Dentro de este programa se encuentra el Manejo Integrado de
Cuencas el cual trata de incorporarlas cuencas hidrológicas de Veracruz a un esquema de manejo
integral principalmente.
Dentro del estado de Veracruz se creó una planeación de una serie de programas que no fueron
llevados a cabo, dentro de los cuales se encuentran:
Programa de financiamiento para la investigación del manejo de cuencas y micro-cuencas
La falta de recursos financieros destinados a la gestión ambiental, es quizá uno de los principales
problemas que enfrentan los municipios para el desarrollo de sus propias políticas y programas
ambientales, y en los casos en los que se cuenta con recursos, éstos se destinan a otras áreas
consideradas como prioritarias para el desarrollo, dejando de lado las asignaciones destinadas a la
solución de problemas ambientales. Por lo anteriormente descrito, es de vital importancia que las
zonas de cuencas y microcuencas de nuestra entidad dispongan de fondos para realizar los trabajos y
acciones, cualquiera que sea su origen, y uno de los más importantes es el campo de la investigación.
Entre más fondos se generen para éste rubro, más compromisos se adquirirán con el cumplimiento de
objetivos de las actividades que se están financiando.
Programa estatal de pago por servicios ambientales.
Podemos entender los servicios ambientales como los procesos y las funciones de los ecosistemas
que, además de influir directamente en el mantenimiento de la vida, generan beneficios y bienestar
para las personas y comunidades. Los beneficios son intangibles y su utilización, cuando la hay, es
directa (captura de carbono, regulación del clima, belleza escénica, control de la erosión, etc.).
19
Ante tal situación, la valoración de los servicios ambientales se presenta como una opción viable para
apoyar el desarrollo sustentable dentro de una mejor relación entre recursos naturales, salud planetaria
y especie humana; sin embrago, en la mayoría de los casos se desconoce lo que son los bienes y
servicios ambientales así como se carece de instrumentos de promoción y divulgación que apoyen o
permitan que propietarios participen en proyectos de pago de servicios ambientales. En 2003, el
Municipio de Coatepec, Veracruz, se convirtió en el primero de la república en establecer el pago por
servicios ambientales a productores forestales que llevan a cabo proyectos de conservación y
desarrollo en zonas boscosas para garantizar el abasto de agua a zonas urbanas.
Programa de fomento a una cultura y educación ambiental para el manejo de cuencas y microcuencas.
En las cuencas y microcuencas se producen bienes y servicios agrícolas, pecuarios, forestales y
recreativos que son demandados principalmente por las poblaciones localizadas aguas abajo. Su
comercialización produce ingresos y contribuye al desarrollo. En todo este proceso productivo se
generan efectos indeseables, como la erosión, la disminución de la productividad agrícola, los flujos
de retorno contaminados, la disminución de la biodiversidad y de los caudales de estiaje, etc. La
magnitud de estos efectos es mínima y tolerable siempre que el aprovechamiento de los recursos y el
uso de las tecnologías de producción tengan una filosofía de acuerdo a los principios ecológicos del
desarrollo sostenible. Sin embargo, cuando la población y la sociedad se apartan de estos principios,
entonces los efectos negativos generados adquieren niveles que degradan el sistema, su producción y
su población. Se disminuye progresivamente la capacidad productiva empobreciendo la población
localizada dentro del área, eliminando posibilidades de desarrollo y creando riesgos a la salud de la
población ubicada aguas abajo, que dependen del agua que proviene de las cuencas y microcuencas.
La concientización y el convencimiento de una comunidad determinada de la necesidad de
implementar medidas estratégicas encaminadas hacia la conservación de las cuencas y microcuencas,
del entorno social, de la identidad y cultura local, de la mejora en las condiciones de vida de sus
habitantes, son factores fundamentales para insertar a un destino en los principios de la
sustentabilidad. Por consiguiente se necesita contar con una cultura de la sustentabilidad, la cual debe
ser asimilada por los diversos actores, tanto públicos como privados y sociales, ya sean locales o
visitantes. Una cultura que debe irse implementando paulatinamente a través de diversos medios de
comunicación.
Programa de aprovechamiento sustentable y ordenamiento ecológico de humedales y zonas costeras.
20
Los humedales de Veracruz son ecosistemas con una alta riqueza biológica, son muy productivos e
importantes por la gran cantidad de bienes y los servicios ambientales que nos ofrecen; tales como
limpieza de agua, regulación de la temperatura, reservorio de pesquerías, etc. Sin embargo, los
humedales son muy frágiles y se ven afectados por las diferentes actividades humanas, tales como la
ganadería, la deforestación, la contaminación de los ríos, entre otros. Existe una indisociable
dependencia entre las características de un humedal y las particularidades sociales, culturales y
tecnológicas de las poblaciones costeras. Las economías de las comunidades que habitan en o cerca
de las zonas húmedas están profundamente vinculadas al uso de sus recursos. La conservación de los
recursos ícticos es fundamental para el sostenimiento de la pesca artesanal y comercial tradicional.
Programa de manejo de desechos en cuencas y microcuencas.
En la gran mayoría de las cuencas hidrográficas de nuestro Estado se han identificado fuentes de
contaminantes que afectan la calidad de sus aguas. Siendo la falta de tratamiento de las aguas
residuales generadas en los sectores agropecuario, industrial y doméstico; y la presencia de residuos
sólidos urbanos y sus lixiviados procedentes de tiraderos clandestinos e infiltraciones procedentes de
sitios de disposición final, las principales causas. Aunado a esto, actualmente se percibe un
decremento en la cantidad de agua de estas cuencas a causa de la deforestación a las que han sido
objeto las partes montañosas donde se encuentran las principales fuentes de recarga de estas.
Programa de legislación y normatividad para los servicios ambientales.
La subsistencia y el desarrollo de toda sociedad dependen del aprovechamiento de sus recursos
naturales. A través del tiempo, la humanidad, en su carrera de conquista y búsqueda de solución a sus
necesidades, ha provocado la extinción de especies animales y vegetales, así como el deterioro de su
entorno natural, cuyo costo puede ser tan alto como su propia supervivencia. Los pagos por servicios
ambientales garantizan esquemas de certificación ambiental que constituyen un medio apropiado para
que las unidades que aportan estos servicios lleven a cabo conductas y prácticas de desempeño y de
administración de su gestión ambiental que aseguren tanto a las empresas como a la sociedad de la
que dependen, un desarrollo futuro limpio seguro y sustentable. Objetivos: La certificación juega un
papel importante en las unidades que aportan servicios ambientales, por lo tanto la finalidad de este
programa es promover los productos y servicios que puedan reducir los efectos ambientales adversos,
contribuyendo así a un uso eficaz de los recursos y a un elevado grado de protección del medio
ambiente. Así mismo se busca fortalecer las capacidades institucionales en los tres niveles de
gobierno y otras organizaciones para la efectiva aplicación de la normatividad ambiental vigente.
21
Programa de certificación, inspección y verificación ambiental para industrias que aprovechen los recursos naturales de las cuencas.
Para que éste programa logre su cometido, será necesario hacer una revisión, actualización y
adecuación de los esquemas de certificación ambiental que se manejen dentro de nuestra entidad y
hacerlos efectivos; sobre todo en los casos de industrias o procesos que cuenten con certificaciones
internacionales como las “ISO 14000”, o nacionales como el de “Industria Limpia” otorgado por la
PROFEPA.
Programa de fomento de alternativas productivas y tecnologías sustentable en zonas costeras y humedales.
Es indudable que una de las razones principales por las que las zonas costeras y los humedales se
están viendo afectados por el desarrollo, es la falta de alternativas productivas y tecnologías
sustentables que permitan a los usuarios desarrollar sus actividades sin alterar el medio ambiente.
Esto es particularmente cierto en los casos en que los pobladores que habitan esos lugares y
aprovechan sus recursos sufren altos índices de marginación y vulnerabilidad, ya que la extrema
pobreza en la que viven los obliga en muchos de los casos, a emplear técnicas productivas
inadecuadas, las cuales son altamente contaminantes y poco o nada sustentables. Con ello, además de
sobreexplotar los recursos y poner en riesgo su viabilidad ecológica, están también estresando al
límite la posibilidad de seguir sirviéndose de dichos recursos para sobrevivir o de garantizar su
usufructo futuro. Los ecosistemas costeros y los humedales son zonas prioritarias para la
conservación tanto por su importancia ecológica y biodiversidad como por el papel sistémico que
juegan en la producción de servicios ambientales. Así mismo, son zonas en las que, en muchos casos,
sus habitantes se ven forzados a sobre explotar sus recursos o a impactarlos negativamente mediante
prácticas inadecuadas y contaminantes, debido a la pobreza extrema en la que viven y al círculo
vicioso que desencadena. Por ello, al existir una relación directa entre pobreza y deterioro ambiental
en los humedales y zonas costeras, surge la necesidad de fomentar el uso de alternativas productivas
y tecnologías sustentables que reviertan las tendencias de destrucción ecológica y garanticen el
aumento de la calidad de vida de las poblaciones marginadas ubicadas en esas regiones, las cuales
dependen de sus recursos para subsistir.
22
Programas de financiamiento para pago por servicios ambientales hidrológicos.
PROGRAMA EN LA
ACTUALIDAD
ESTÁ:
SE LLEVÓ A CABO
SI NO
PRONAFOR Vigente X
Programa para promover mecanismos de
pago por servicios ambientales a través
de fondos concurrentes.
Vigente X
Programa para el pago por servicios
ambientales hidrológicos
Vigente X
Programa de pago de servicios
ambientales en área naturales
protegidas1
Vigente X
Programa de manejo integral y
aprovechamiento sustentable en cuencas
y microcuencas1
Vigente X
Programa sectorial de medio ambiente y
recursos naturales 2013-2018
(PROMARNAT)
Vigente X
Programa veracruzano del medio
ambiente 2011-20161
Vigente X
Programa de financiamiento para la
investigación del manejo de cuencas y
microcuencas
* X
Programa estatal de pago por servicios
ambientales
* X
Programa de fomento a una cultura y
educación ambiental para el manejo de
cuencas y microcuencas
* X
Programa de aprovechamiento
sustentable y ordenamiento ecológico de
humedales y zonas costeras
* X
23
Programa de manejo de desechos en
cuencas y microcuencas
* X
Programa de legislación y normatividad
para los servicios ambientales
* X
Programa de certificación, inspección y
verificación ambiental para industrias
que aprovechen los recursos naturales de
las cuencas
* X
Programa de fomento de alternativas
productivas y tecnologías sustentables
en zonas costeras y humedales
* X
Tabla 1Programas de financiamiento.
1Los programas están vigentes y se están llevando a cabo pero no hay resultados que puedan dar
una idea clara de lo que se ha hecho.
*Los programas no tuvieron un seguimiento y por lo tanto no están vigentes.
En base en el análisis anterior, los PSAH deben cumplir con los lineamientos establecidos y los
poseedores de terreno forestal deben tener un mínimo de hectáreas y un máximo para poder ser
tomados en cuenta en estos programas.
Los PSAH han tenido cambios en sus lineamientos, en algunos casos estos pagos han incrementado
y en otros los programas han cambiado su nombre o han desaparecido. Además de que los programas
que fueron creados como una planeación para el caso de Veracruz, no fueron llevados a cabo. Como
se puede notar aún hay mucho que estudiar he implementar para mejorar éstos programas.
Mecánica y operación de los programas
Programa Nacional Forestal (PRONAFOR).
El objetivo de este programa es contribuir a que la superficie forestal y preferentemente forestal de
México sea incorporada por las personas dueñas o poseedoras a procesos integrales de conservación,
restauración y aprovechamiento sustentable.
Los componentes de éste programa son:
24
Componente Estudios y Proyectos.
Componente Desarrollo de Capacidades.
Componente Restauración Forestal y Reconversión Productiva.
Componente Silvicultura, Abasto y Transformación.
Componente Servicios Ambientales.
Componente plantaciones forestales comerciales.
En éste reporte el componente que nos interesa estudiar es el COMPONENTE SERVICIOS
AMBIENTALES que tiene por objetivo otorgar apoyos a personas propietarias o poseedoras de
terrenos forestales, que de manera voluntaria deciden participar en el programa de pago por servicios
ambientales, con el objeto de incorporar prácticas de buen manejo para promover la conservación y
manejo sustentable de los ecosistemas, y fomentar la provisión en el largo plazo de los servicios
ambientales, tales como la captación de agua, el mantenimiento de la biodiversidad y la captura y
conservación del carbono, los cuales benefician a centros de población o el desarrollo de actividades
productivas.
Para tal caso la población objetivo son personas propietarias o poseedoras de terrenos forestales,
definidos como elegibles, cuyos predios mantienen una cobertura forestal en buen estado de
conservación, incluyendo a los que tienen un manejo y aprovechamiento forestal legalmente
autorizado.
El PRONAFOR tiene una cobertura nacional con un enfoque regional y/o de entidades federativas,
atendiendo a criterios tales como: i) Vocación del territorio; ii) Tipo de ecosistema; iii) Problemática
forestal; iv) Usos y costumbres de la población y, v) Vecindad y comunicación entre las entidades del
país.
La CONAFOR enfocará y priorizará territorialmente los componentes, modalidades y conceptos de
apoyo del PRONAFOR, atendiendo a la regionalización siguiente:
25
Figura 10 Regionalización territorial. Fuente CONAFOR, 2015
Los apoyos que otorga la CONAFOR consisten en aportaciones directas destinadas a múltiples
acciones y propósitos relacionados con el desarrollo forestal sustentable del país, como se indica a
continuación:
Figura 11 Fuente CONAFOR, 2015
26
Los criterios de elegibilidad para aplicar a este programa
Son elegibles para obtener los diversos conceptos y modalidades de apoyo que otorga la CONAFOR
a través de estas Reglas, las personas físicas, morales y jurídico-colectivas (ejidos y comunidades) de
nacionalidad mexicana que cumplan con alguna de las siguientes características:
Son propietarias o poseedoras de terrenos forestales, preferentemente o temporalmente forestales;
Se dedican a la actividad forestal con fines de conservación, restauración, aprovechamiento,
transformación, industrialización o comercialización de productos forestales, o bien;
Sin ser propietarias o poseedoras sean elegibles para solicitar algún concepto o modalidad de apoyo,
de acuerdo con lo establecido.
. No se otorgarán apoyos a:
La Administración Pública Federal, de las entidades federativas o de los municipios, ni a los
servidores públicos que formen parte de las mismas;
Las personas que hubieren sido sancionadas con la cancelación de cualquier apoyo otorgado
por la CONAFOR, y las personas beneficiarias incumplidas que se encuentren en el listado
de personas sancionadas o incumplidas que expida la Comisión Nacional Forestal en su
página de internet;
Las personas interesadas cuyos terrenos o las superficies en donde se pretendan aplicar los
apoyos se encuentren en litigio de cualquier índole, o bien, presenten cualquier conflicto
legal.
Los recursos que otorga la CONAFOR se asignarán de acuerdo a su disponibilidad
presupuestal y serán previamente depositados en el Fondo Forestal Mexicano para su
distribución.
Programa para promover mecanismos locales de pago por servicios ambientales a través de fondos concurrentes.
Tiene como propósito regir la operación del esquema de creación y fortalecimiento de mecanismos
locales de pago por servicios ambientales a través de fondos concurrentes de la Comisión Nacional
Forestal con las partes interesadas.
Los fondos concurrentes tienen por objetivo, conjuntar recursos financieros y operativos de la
Comisión Nacional Forestal y de las partes interesadas para incentivar la creación y fortalecimiento
de mecanismos locales de pago por servicios ambientales, promoviendo la participación de
27
instituciones de los tres órdenes de gobierno, organizaciones del sector privado o la sociedad civil y,
en general de cualquier persona, física o moral. Esta aportación de recursos se destinará para el
otorgamiento de pagos por la implementación de actividades y, en su caso, para el apoyo de asistencia
técnica, a las y los proveedores de servicios ambientales, con el propósito de asegurar o mejorar la
provisión de servicios ambientales múltiples, incluyendo servicios hidrológicos, conservación de
biodiversidad, secuestro de carbono, belleza escénica, entre otros.
En cuanto a los recursos, los fondos concurrentes se integrarán a partir de las aportaciones de recursos
financieros y operativos que realicen la CONAFOR y las partes interesadas; los recursos que se
integren bajo el esquema de fondos concurrentes estarán destinados a la asignación de pagos por
servicios ambientales y, en su caso, apoyos para pago de asistencia técnica, a las y los proveedores
de servicios ambientales que éstas determinen, de conformidad con lo establecido en el presente
Lineamiento. Las aportaciones que realicen la CONAFOR y las partes interesadas se establecerán en
el convenio de colaboración que para tal efecto suscriban. En el convenio de colaboración se
identificarán, entre otras cláusulas, los montos de las aportaciones destinadas al pago por servicios
ambientales que serán asignados a cada proveedor/a de servicios ambientales, así como las
superficies, los montos por año y totales durante la vigencia del convenio de colaboración.
En cualquier caso, las aportaciones que realice la CONAFOR para integrar el fondo concurrente no
podrán superar el cincuenta por ciento del monto total anual convenido con la parte interesada para
el esquema local de pago por servicios ambientales, durante la vigencia del convenio de colaboración.
Los recursos aportados por la CONAFOR, sólo podrán destinarse a:
El PSA, (se excluye del pago la compra de bonos de carbono);
2. El pago de asistencia técnica.
Las aportaciones de las partes interesadas se podrán destinar a:
El PSA (obligatorio);
El pago de asistencia técnica;
El pago para la realización de actividades cuyo propósito sea la conservación y el
mejoramiento de los servicios ambientales, incluye actividades que incrementen y conserven
los reservorios de carbono; y
El pago para el diseño, la implementación y el mantenimiento del sistema de monitoreo, o
para el fortalecimiento de uno ya existente.
Se considerarán como actividades elegibles para la asignación de pagos a proveedores/as de servicios
ambientales, con recursos financieros de las partes interesadas, aquellas dirigidas a mejorar o
28
mantener los servicios ambientales en el área de interés, a través del manejo integrado de cuencas,
entre las que se incluyen:
1. La reforestación con especies nativas en el área de interés, así como el mantenimiento y
protección de las áreas reforestadas, siempre y cuando esta reforestación no se haga en
pastizales naturales;
2. La inducción de la regeneración natural de los bosques;
3. El cuidado y mantenimiento de sotobosques;
4. La reconversión de uso del suelo agropecuario a forestal utilizando especies nativas;
5. La realización de obras de conservación y restauración de suelos, así como su
mantenimiento;
6. Las actividades de vigilancia para la prevención y combate de incendios, así como para
evitar el aprovechamiento ilegal de los recursos naturales;
7. La realización de actividades de saneamiento forestal en áreas afectadas por plagas y
enfermedades, siempre y cuando éstas se realicen conforme a la legislación aplicable;
8. La exclusión parcial o total de actividades agropecuarias o de cualquier otro tipo en las
zonas de interés para la provisión de servicios ambientales, identificadas como agentes
de perturbación y degradación de la vegetación forestal;
9. Las dirigidas a la conservación de la vegetación forestal, el suelo y, en general, de la flora
y fauna silvestre asociada a ésta;
10. Actividades productivas alternativas que de forma directa permitan mantener o mejorar
el servicio ambiental;
11. La formación de técnicos comunitarios; y
12. Aquellas que la CONAFOR y la parte interesada convengan y que tengan como propósito
mejorar y/o mantener la provisión de los servicios ambientales en el área de interés.
Programa para el pago por servicios ambientales hidrológicos.
El objetivo general de este programa es conservar las áreas de bosque que permiten la recarga hídrica,
para garantizar el suministro de agua.
Dentro de los objetivos específicos se encuentran:
29
Lograr que los productores forestales mantengan, conserven o aumenten la cobertura forestal
natural o inducida.
Reducir la carga de sedimentos en las partes bajas de las cuencas, la conservación de los
cuerpos de agua y disminuir los riesgos de inundaciones.
Retribuir mediante el pago de $1,500.00 por hectárea anual, a los dueños, poseedores y
usufructuarios de bosques, por el servicio ambiental que ofrecen.
Los criterios de elegibilidad son:
• Que presenten un porcentaje de cubierta forestal igual o mayor al 80% de la superficie,
correspondiente a bosques y selvas;
• Que estén localizadas en zonas críticas para la recarga de acuíferos, catalogadas como sobre
explotadas mediante el Acuerdo emitido por la Comisión Nacional del Agua; o zonas con
aguas superficiales donde haya problemas de escasez, de calidad del agua, de sedimentos; o
de riesgo de desastres hidrológicos; y
• Que estén vinculadas con el abastecimiento de agua a centros poblacionales de más de 5,000
habitantes; o que se ubiquen dentro de las montañas listadas por CONAFOR.
Características de la población objetivo:
• Ejidos, comunidades, pequeños propietarios, y poseedores de tierras que cuenten con bosques
o selvas.
• Que el área forestal comprometida por beneficiario no exceda las 4000 hectáreas.
• En caso de tratarse de tierras de uso común, cumplir con los requisitos de organización que
marca la Ley Agraria, y que las decisiones sean tomadas por la asamblea.
• En caso de los predios que tengan programa de manejo forestal, serán elegibles para el pago
de servicios ambientales hidrológicos aquellas áreas designadas permanentemente como de
conservación, o un máximo de 200 ha. en áreas de recuperación o reposo.
Las obligaciones y derechos de los beneficiarios:
1. No cambiar el uso de suelo y la cobertura forestal de los predios acordados;
2. Notificar a la CONAFOR en un plazo no mayor de 30 días naturales, de cualquier
eventualidad no prevista que reduzca la masa forestal no imputable al beneficiario;
3. No realizar, ni permitir que se realicen acciones que contribuyan a la deforestación o al
deterioro de los bosques y/o selvas estipulados en la carta de adhesión;
30
4. Otorgar todas las facilidades posibles para la realización de las actividades de monitoreo y
evaluación del Programa;
5. Mantener como mínimo, la vigilancia del predio, con la finalidad de asegurar la conservación
de la misma cobertura forestal;
6. Solicitar a la CONAFOR, apoyos para que su predio cuente con programa de manejo forestal;
7. Manifestar por escrito las quejas, denuncias e inconformidades
8. Recibir con oportunidad el pago de los servicios ambientales hidrológicos del cual resultó
beneficiario.
Zonas de Atención:
Fuera de Áreas Naturales Protegidas:
Tipo de bosque Cobertura arbolada
Superficie
mínima
(ha)
Superficie
máxima
(ha)
Pago/ha
($)
Edad
(años)
Altura
promedio
(m)
Bosques naturales 50 al 100% 20 300 1,500 Variable Variable
Selva baja caducifolia 50 al 100% 20 300 1,500 Variable Variable
Zonas semidesérticas 40 al 100% 20 300 1,500 Variable Variable
Reforestación
Sobrevivencia igual a
la requerida en el
PRORRIM
2 300 1,500 5 Variable
Plantación forestal
comercial para
productos maderables
o celulosas
Sobrevivencia igual a
la requerida en el
PRORRIM
5 300 1,500 5 Variable
Plantación forestal
comercial para
producción de árboles
de navidad
Sobrevivencia igual a
la requerida en el
PRORRIM
2 20 1,500 5 1.5
Figura 12 Zonas de atención que se encuentran fuera de áreas naturales protegidas para PSAH.
Fuente PROMARNAT, 2013
31
Actores Principales en los programas de PSAH para el estudio de caso
Una forma de visualizar el conjunto de actores de manera adecuada es mediante un esquema, en el
que se identifiquen no solamente el nivel de interés de cada uno de ellos, sino también el impacto o
grado de influencia que se espera que tenga en el proyecto o programa.
Es importante contar con la participación de actores tanto del sector público como del privado y
comunitario, pues la idea es unir esfuerzos para garantizar un manejo integral del recurso hídrico.
Sector Actor Participación
Gobierno Federal Legislar, destinar presupuesto para actividades
descritas en el PND.
CONAGUA Regulación y preservación de las aguas
nacionales, lograr un uso sustentable.
SEMARNAT Incorporar criterios e instrumentos que aseguren
la protección, conservación y aprovechamiento
de los recursos naturales.
PROFEPA Incrementar los niveles de observancia de la
normatividad ambiental a fin de contribuir al
desarrollo sustentable.
INE Generar, integrar y difundir conocimiento e
información, para apoyar la formulación de
política ambiental y la toma de decisiones que
promuevan el desarrollo sustentable.
CONAFOR Impulsar actividades productivas, de
conservación y restauración en materia forestal,
participar en la formulación de los planes,
programas, y en la aplicación de la política de
desarrollo forestal sustentable
Público Red Nacional de Medición
de la Calidad del Agua
Conocer la situación de la calidad de las aguas
nacionales, esta red ha ido incrementado los
parámetros de medición.
32
SEGOB del Estado de
Veracruz
Formular la política ambiental del estado, emitir
criterios y normas.
CAEV
Coordinar la planeación y presupuestación del
sector estatal hidráulico y los servicios públicos
que preste.
SEDARPA Crear programas para el campo y vigilar el
cumplimiento de las disposiciones normativas y
las leyes.
SEDEMA Coordinar políticas en materia de equilibrio
ecológico, cambio climático y la protección del
medioambiente del Estado.
CAEV Acayucan Coordinar la planeación del sector hidráulico
con el estado, vigilar el cumplimiento de la
normatividad.
H. Ayuntamiento de
Acayucan
Formular, conducir y evaluar la política
ambiental municipal, participar con el estado en
la aplicación de normas ambientales.
Privado Danone, Coca-Cola,
PepsiCo
Asegurar un equilibrio sostenible y calidad del
agua.
Comunidades
locales
Subcomité de Cuenca del
Rio Huazuntlán
Crear y desarrollar planes de Restauración y
Conservación de las cuencas de la sierra de
Santa Marta.
Cooperación
internacional
CCA
Comisión para la
Cooperación Ambiental
Ayudar a prevenir posibles conflictos
ambientales y comerciales y promover la
aplicación efectiva de la legislación ambiental;
Tabla 2 Actores en el PSAH para Acayucan. Elaboración propia.
Incentivos Económicos
En el siguiente cuadro se muestra el análisis simplificado de los ingresos por cultivos en Acayucan
(se analizaran los 4 con menores remuneraciones anuales por hectárea), estimados con rendimiento
33
por hectárea y el Precio Medio Rural por hectárea. Para conocer las utilidades generadas por el cultivo
de pimienta, café de careza, estropajo y naranja en Acayucan, se revisaron los costos promedios que
implica una hectárea de cultivo al año. Esta utilidad se compara con los incentivos proporcionados
por los programas vigentes de PSAH, con el propósito de conocer donde el PSAH tiene ventajas
económicas sobre algunos cultivos, es decir, la comparación busca mostrar las utilidades netas de los
cultivos con menos beneficios económicos en Acayucan, y corroborar cuales tienen menor utilidad
que el PSAH.
Análisis Costo Beneficios de los Servicios Ambientales Hidrológicos vs beneficios del cultivo en
Acayucan, Veracruz
SAH pimienta café cereza estropajo naranja
Remuneración Anual (2012) 5360 5710.142 6676 7250
Ingresos PRONAFOR 1100
ProArbol 1100
Fomento Productivo del café 560
Beneficios Promedio Totales 1100 5360 6270.142 6676 7250
Costos
Costo anual 4560 3370 5641 5940
Costo Promedio Anual 0 4560 3370 5641 5940
Beneficio Neto 1100 800 2900.142 1035 1310
Tabla 3 Comparación de ingresos por cultivos vs. PSAH, en Acayucan. Elaboración propia con
datos de SAGARPA
Los resultados son:
La producción de pimienta es la que genera menos utilidades por hectárea al año, por lo cual
un programa de PSAH seria económicamente más factible para agricultores.
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El café de cereza es el cultivo que genera más utilidades para agricultores, pues el Fomento
Productivo del café aporta a sus ingresos anuales por hectárea; por lo que económicamente
no es atractivo para productores.
Áreas de Mejora
En esta sección se describen algunas áreas de mejora para los programas de PSAH. Se han
categorizado como captación y establecimiento, implementación y operación, incentivos económicos
y monitoreo.
Esta clasificación se hace para que sea más fácil poder apreciar cada una de las áreas en las que se
pueden mejorar los programas de pago por servicios ambientales. Esto para hacer que los PSAH sean
una alternativa factible para los poseedores de terrenos forestales y beneficiarios de estos servicios.
a). Deficiencias captación y en establecimiento
Falta de asertividad en la valoración de los servicios ambientales hidrológicos, acompañada
de complejidad e inestabilidad al realizar modificaciones constantes en las reglas de
operación.
No cuenta con un sistema de control y sanción que pueda evaluar cuando los proveedores y/o
usuarios incumplen con lo acordado
Para los PSAH es importante el seguimiento de los programas, en este caso la mayoría de los
programas no han sido bien aterrizados por lo que se han llevado a cabo solo una vez, sin
tener algún reporte de los resultados.
Falta y deficiencia de un análisis costo-beneficio de los beneficios económicos.
Carencia de investigación científica sobre funcionamiento integral del programa, sus
beneficios sociales, económicos y físicos, y efectos en la organización comunitaria, para
administración de sus recursos naturales.
Se desconoce la demanda, es decir, quienes se beneficien de los SA y tienen disponibilidad
para compensar monetariamente por los beneficios recibidos.
b). Deficiencias en implementación y operación
Falta de legislación y prioridad en los Planes de Desarrollo.
la superficie está limitada a lo presupuestado, pues depende de lo establecido por el Gobierno.
No se garantiza la producción de los servicios ambientales
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Las actividades de restauración y productivas son limitadas, lo cual crea desinterés en los
proveedores de los terrenos, pues dependen del aprovechamiento del recursos naturales
La priorización de terrenos no garantiza un máximo beneficio ambiental
los costos de transacción son bajos por lo que limita la implantación o mejora de actividades;
el sistema de monitoreo no ha podido ser mejorado.
C). Incentivos económicos
El PSAH es mínimo, algunos analistas lo consideran como algo no obligatorio, otros como un
subsidio a los dueños de terrenos por mantenerlos sin intervenciones; lo cierto es que el pago debe
funcionar como un incentivo económico y ecológico para los proveedores, económicamente hay
casos en donde para ellos resulta más remunerable elegir otra actividad para obtener ingresos
económicos.
A pesar de tener deficiencias el PSAH ha permanecido y crecido; pues en sus inicios en 2003
d). Monitoreo
La vigilancia que se realiza dentro del Programa Nacional Forestal es cada año, y está se
encarga de monitorear que los dueños de terrenos forestales mantengan en buen estado las
áreas designadas para los servicios ambientales.
El control de programa es menor a la demanda de este. En ocasiones los poseedores del
terreno forestal no llevan a cabo o no dejan que los técnicos forestales lleven a cabo
correctamente sus actividades, lo que obstaculiza el buen control de los incentivos que se dan
para que las áreas estén en buen estado.
El funcionamiento del programa no es el más óptimo debido a que la mayoría de las áreas
que pueden ofrecer los servicios forestales se encuentran en zonas rurales, lo que hace que la
gente no pueda recibir mejor capacitación para hacerle tratamientos de saneamiento a los
bosques, y estos a veces resultan dañados por plagas, enfermedades, etc., lo cual resulta una
pérdida de recurso para dar un servicio de calidad.
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Recomendaciones
En esta sección se ofrecen algunas recomendaciones para mejorar el funcionamiento de los programas
por servicios ambientales en México y en la región del estudio de caso en Veracruz. Las
recomendaciones incluidas en este apartado se hacen con la intención de que los servicios ambientales
mejoren y tengan un campo más amplio de aplicación.
Tomar en cuenta terrenos agroforestales para que de esa forma los dueños de terrenos tengan
dos ingresos diferentes y resulte más factible para ellos prestar servicios forestales
hidrológicos y además obtener una ganancia de los cultivos que de ahí obtengan.
Reducir la deforestación en zonas importantes, es decir, en lugares potencialmente factibles
para escurrimientos y/o almacenamiento de flujos pluviales mediante la reforestación de
masas forestales nativas o especies adaptadas al lugar sin problemas de plagas
principalmente.
Preservar y proteger con el pago de servicios ambientales hidrológicos zonas con un bajo
índice de deforestación, esto con el objetivo de asegurar la masa forestal principalmente y así
poder tener una reserva de abasto de agua para un futuro y evitar el uso inadecuado de dicho
recurso.
Fortalecer el financiamiento operativo a través de la participación local y contratos a largo
plazo, así como la reinversión de recursos financieros en las actividades dentro de los
bosques.
El fortalecimiento de la investigación científica, e informada; y el desarrollo de paquetes
integrales de servicios ecosistémicos.
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